Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 342.553  67.400 В 92

Рецензенты:

А. Т. Карасев, кандидат юридических наук, доцент;

М. И. Кукушкин, доктор юридических наук, профессор;

А. С. Саломаткин, доктор юридических наук.

Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России:

В 9 2 Учебник для вузов. — м.: Издательство НОРМА (Издатель­ская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2002. — 368 с.

ISBN 5-89123-358-4 (НОРМА) ISBN 5-86225-520-6 (ИНФРА • М)

В учебнике изложены вопросы муниципально-правовой теории и практики. Местное самоуправление рассматривается как одна из основ конс™тУЦионного строя страны. Анализируются предмет, метод, систе­ма муниципального права как отрасли права, а также отдельные муни-цип^льно-правовые институты. Особое внимание уделяется толкованию положений законодательства о местном самоуправлении.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, работников государственных органов и органов местного самСУпРавления> а также всех интересующихся вопросами муниципаль­ного права.


 5-89123-358-4 (НОРМА)  5-86225-520-6 (ИНФРА ■ М)


© И. В. Выдрин,

А. Н. Кокотов, 1999 © Издательство НОРМА, 1999


Содержание

Глава 1. Муниципальное право

как отрасль российского права................................................... 1

§ 1. Предпосылки становления отрасли муниципального

права.................................................................................................................... 1

§ 2. Понятие отрасли муниципального права........................................................ 7

§ 3. Предмет и метод муниципального права...................................................... 13

§ 4. Система муниципального права...................................................................... 20

§5. Источники муниципального права.................................................................. 24

Глава 2. Местное самоуправление

в Российской Федерации............................................................. 32

§ 1. Местное самоуправление:

теоретическое и юридическое определение................................. 32

§ 2. Местное самоуправление — одна из основ

конституционного строя Российской Федерации...................... 37

§ 3. Принципы децентрализации мест................................................................ ....41

§ 4. Система местного самоуправления............................................................... .48

§ 5. Российская Федерация — субъекты Федерации —-

муниципальные образования............................................................... 52

Глава 3. Историко-теоретические основы

местного самоуправления............................................................ 62

§ 1. Эволюция местного самоуправления:

от идеи к практике....................................................................................... 62

§ 2. Развитие исторических форм

местного самоуправления в России................................................. 73

§ 3. Формирование научной категории

"местное самоуправление"................................................................... 78

§4. Самоуправление земств: 1864—1917 гг........................................................... 85

§5. Самоуправление российских городов............................................................ 92

§ 6. Политико-правовые основы организации

и функционирования местной власти в РСФСР.......................... 98

§ 7. Реформа местной власти

со второй половины 80-х годов XX века................................................... 106

Глава 4. Территориальные основы местного

самоуправления.............................................................................. 113

§ 1. Государственно-территориальное устройство

и муниципальные образования......................................................... 113


 

1

VI                                        Содержание

 

§ 2. Образование, преобразование,

 

 

упразднение муниципальных образований..............

125

1

§ 3. Порядок производства по вопросам изменения

 

 

муниципально-территориального устройства.........

131

 

§ 4. Государственная регистрация уставов

 

 

муниципальных образований......................................

141

 

§ 5. ^становление территории и границ

 

 

муниципальных образований......................................

145

 

§ 6. Обретение муниципальными образованиями

 

статуса субъектов межбюджетных отношений........................................................................................ ...

148

 

Глава 5. Представительные органы местного

 

самоуправления

149

 

§ 1. Современные модели организации

 

аппарата местной власти

149

 

§ 2. Принципы организации и деятельности

 

1

представительных органов

 

 

местного самоуправления..........................................

152

§ 3. Структура представительного органа

 

 

местного самоуправления..........................................

..162

1

§ 4. Организационно-правовые формы деятельности

 

 

представительных органов

 

 

местного самоуправления       ..........       ................

168

 

§ 5. Правовые акты представительных органов

 

 

местного самолтгоавления

178

11 1

§ 6. Депутат в системе представительного органа

 

 

местного самоуправления

182

 

§ 7. Наделение органов местного самоуправления

 

 

отдельными государственными полномочиями...............

193

 

§ 8. Основы муниципальной службы.......................................

197

Li

Глава 6. Глава муниципального образования

 

 

и исполнительные органы местного

 

I

само\тюавления

209

 

 

 

§ 1. Приобретение полномочий главы

 

I

муниципального образования....................................

209

 

§ 2. Правовой статус главы

 

I

муниципального образования...........................................

212

 

§ 3. Полномочия главы

 

I

муниципального образования....................................

215

§ 4. Местные органы исполнительной власти.........................

218


Содержание                                                      VII

Глава 7. Местное избирательное право................................ 230

§ 1. Местные выборы, избирательное право

и избирательная система................................................ 230

§ 2. Основные источники местного

избирательного права...................................................... 235

§ 3. Принципы и гарантии избирательного права

в субъективном смысле.................................................. 237

Глава 8. Организация местных выборов.............................. 251

§ 1. Назначение выборов............................................................. 251

§ 2. Образование избирательных округов

и избирательных участков............................................. 253

§ 3. Образование и организация деятельности

избирательных комиссий................................................ 255

§ 4. Выдвижение кандидатов и их регистрация............................ 264

§ 5. Статус кандидатов................................................................ 272

§ 6. Организация голосования, подсчет голосов

избирателей, установление результатов выборов

и их опубликование.......................................................... 276

Глава 9. Общественное самоуправление жителей......................................... 286

§ 1. Понятие общественного самоуправления жителей................................. 286

§ 2. Местные референдумы и опросы................................................................ 289

§3. Общие собрания, сходы, конференции жителей........................................ 300

§ 4. Местные общественные объединения....................................... -............... 303

§5. Религиозные объединения граждан.............................................................. 315

§ 6. Средства массовой информации.................................................................. 325

§ 7. Собрания, митинги, уличные шествия,

демонстрации, пикеты............................................................................ 328

§ 8. Обращение граждан в органы власти.......................................................... 331

Глава 10. Финансово-экономическая основа

местного самоуправления....................................................... 334

§ 1. Местный бюджет.............................................................................................. 334

§ 2. Бюджетное регулирование............................................................................. 341

§ 3. Бюджетный процесс......................................................................................... 345

§ 4. Управление объектами муниципальной собственности
и взаимоотношения с организациями, не находящимися
в муниципальной собственности
..................................................... 352


Принятые сокращения

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Рос­сийской Федерации

ВВС РФ (РСФСР, СССР) — Ведомости Верховного Сове­та Российской Федерации (РСФСР, СССР)

Ведомости РФ (РСФСР) — Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР)

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

РГ -— Российская газета

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правитель­ства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Феде­рации


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права

§ 1. Предпосылки становления отрасли муниципального права

С начала 90-х годов российская юридическая наука энер­гично обсуждает тему обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль.

Для этого существует ряд предпосылок.

1. В обществе сложилась устойчивая и многослойная груп­па отношений, связанных с осуществлением местного само­управления. Отношения подобного рода как раз и образуют предмет новой отрасли в системе российского права — муни­ципального права.

Местное самоуправление как предмет правового регули­рования данной отрасли — весьма сложное явление. На протя­жении последних нескольких лет его значение последователь­но возрастало: от статуса отдельного правового института, хотя и получившего ранее конституционное закрепление1, до роли политико-правового феномена, являющегося в соответ­ствии с действующей Конституцией Российской Федерации одной из основ конституционного строя России. В этом каче­стве местное самоуправление предстает в нескольких значе­ниях: формы народовластия; способа осуществления граждан­ских прав; института, организационно и функционально обо­собленного в системе управления обществом и государством2.

Итак, местное самоуправление в соответствии с Консти­туцией Российской Федерации является многогранным поня-

1  В Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с последующими изменени­
ями и дополнениями содержался специальный раздел "Местное самоуп^
равление в Российской Федерации".

2  Иногда в литературе по муниципальному праву такие составляющие
местного самоуправления, как форма народовластия и способ осуществ­
ления прав граждан, выводятся за рамки основ конституционного строя.
В понимании ряда авторов местное самоуправление как элемент консти­
туционного строя исчерпывается характеристикой, содержащейся в ст. 12
Конституции РФ. По нашему мнению, это усеченная оценка местного
самоуправления.


тием. Кратко рассмотрим указанные выше значения этого института.

Местное самоуправление выступает формой народовлас­тия. Наряду с государственной властью местное самоуправле­ние суть форма единой власти народа Российской Федерации1 (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Статья 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.2 (в дальнейшем — Федеральный закон от 28 августа 1995 г.) дополняет конститу­ционное положение: местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя.

В своей реализации местное самоуправление опирается на институты непосредственного волеизъявления (муниципаль­ные выборы, местные референдумы и др.), а также органы и должностных лиц муниципальной власти (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Такая характеристика местного самоуправ­ления тесно связана с его--внутренней природой, заключаю­щейся в предоставлении населению самоуправляющихся тер­риторий права самостоятельно решать вопросы местного зна­чения.

Как способ осуществления гражданских прав местное са­моуправление реализуется через систему специальных кон­ституционных норм, закрепляющих право: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, направлять индивидуальные и коллектив­ные обращения в муниципальные органы (ст. 33); ознакомле­ния с документами и материалами, непосредственно затраги­вающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24).

Индивидуальные права граждан дополняются системой развернутых юридических гарантий, реализуемых главным образом в коллективном порядке. Таким образом решаются вопросы по определению структуры органов местного самоуп­равления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), связанные с измене­нием границ муниципальных образований (ч. 2 ст. 131 Консти­туции РФ).

Учитывая достаточно полный и разнообразный набор кон­ституционных прав и свобод, реализуемых гражданами посред­ством местного самоуправления, следует согласиться с мнени-

1  См.: Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном
этапе // Право. 1998. № 2—3. С. 26.

2  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.


§ 1. Предпосылки становления отрасли муниципального права                                   3

ем, что данный институт рассматривается Конституцией РФ в контексте взаимоотношений с личностью. Это органично сле­дует из содержания ст. 32 основного закона России, закрепля­ющей право граждан на участие в управлении государствен­ными и общественными делами1.

Будучи одним из параметров конституционного строя, местное самоуправление организационно и функционально обособлено в системе управления обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ), что является принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом раз­вития России.

2. Количественное и качественное наращивание систе­мы правовых норм, регламентирующих местное самоуправ­ление в нашей стране, — второй фактор становления отрасли муниципального права.

Многократно возросший объем юридических предписаний ■такого типа, как уже подчеркивалось выше, есть результат растущего удельного веса отношений местного самоуправле­ния — предмета регулирования отрасли муниципального пра­ва. Другая причина заключается в особенностях организацион­но-правового строительства местного самоуправления в Рос­сии. Отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вопросов установления общих принципов орга­низации системы местного самоуправления (п. "н" ст. 72 Кон­ституции РФ) предопределило различные источники этого строительства в сфере самоуправления мест, а именно: зако­нотворческую деятельность федеральных органов государствен­ной власти и органов государственной власти субъектов Феде­рации.

На уровне Федерации уже приняты федеральные законы: об общих принципах организации местного самоуправления; об обеспечении конституционных прав граждан Российской Феде­рации избирать и быть избранными в органы местного самоуп­равления; о финансовых основах местного самоуправления; об основах муниципальной службы. В стадии разработки находят­ся некоторые иные федеральные законодательные акты.

Какие же вопросы в части юридической регламентации местного самоуправления отнесены к ведению субъектов Рос­сийской Федерации? Целая комбинация норм Федерального закона от 28 августа 1995 г. наделяет органы государственной

См.: Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 549.


4                 Глава I. Муниципальное право как отрасль российского права

власти субъектов Федерации правом принятия законодатель­ных актов по широкому перечню проблем (ст. 4, 5, 16, 17, 18, 62). К примеру, только в Свердловской области уже действу­ют законы: о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований; о муниципальной службе; о на­делении органов местного самоуправления муниципальных об­разований в Свердловской области отдельными государствен­ными полномочиями; о статусе глав муниципальных образо­ваний и выборных глав администраций поселений, сельсове­тов; о статусе депутата представительного органа местного самоуправления; о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; о местном самоуп­равлении, а также еще ряд законов, в комплексе регулирую­щих местное самоуправление на Среднем Урале.

Нормотворческая работа непосредственно органов и долж­ностных лиц муниципальной власти также вызывает значитель­ный рост юридических установлений в самоуправленческой сфе­ре. В Российской Федерации сформировано около 18,5 тыс. му­ниципальных образований1, имеющих свои уставы, функцио­нирует огромное количество иных актов.

Другими словами, количественные показатели норматив­ного массива, регулирующего местное самоуправление, рез­ко возросли. К тому же значительно усложнились связи меж­ду нормами различных отраслей права, традиционно выделя­емых по предмету и методу правового регулирования, рабо­тающих в сфере самоуправления мест. Отсюда возникает не­обходимость кодификации и инкорпорации юридических предписаний, действующих в самоуправленческой области. Этот процесс постепенно набирает силу, что также обусловливает формирование отдельной правовой отрасли — муниципально­го права России.

3. Возникновение проблемы муниципального права в из­вестной мере диктуется развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на общественные изменения. Если раньше сама постановка воп­роса об отпочковании какого-либо комплекса норм, институ­тов и оформлении их в самостоятельную правовую отрасль вызывала длительные по времени и острые по характеру дис­куссии (например, о хозяйственном праве), то сегодня идет

1 См.: Максимов В. Города в налоговой осаде // Эксперт. 1998. № 27—28. С. 48—49.


§ 1. Предпосылки становления отрасли муниципального права                                   5

динамичный процесс деления профилирующих отраслей права на новые самостоятельные части.

Разработка проблем муниципального права ведется в двух направлениях. Первое связано с попытками теоретического обоснования новой отрасли, определения ее предмета, мето­да, источников и т. д. Уже опубликованы материалы исследо­ваний по данной тематике1, появились диссертационные рабо­ты2. Научные изыскания находятся еще в начальной стадии, но каждая новая работа ведет к уточнению статуса отрасли муни­ципального права. Анализируя процесс реформирования систе­мы права, дробления ее на новые отрасли, Ю. А. Тихомиров замечает, что "право самоуправления очень перспективно"3.

В рамках второго направления предпринимаются усилия организационного и методического характера. Во многих госу­дарственных и негосударственных учебных заведениях в планы подготовки специалистов права, управления, экономики вклю­чено преподавание дисциплины "муниципальное право".

А теперь обратимся к наименованию новой отрасли. Мест­ное или муниципальное право? Оба эти понятия имеют общую семантику и употребляются как равнозначные применительно к само управленческим отношениям, их "субъектам", а также к нормам права, обеспечивающим законодательное регулиро­вание местного самоуправления в Российской Федерации. Оба эти понятия уравнял сам законодатель, заключив, что терми­ны "муниципальный" и "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собствен­ности и других объектов, целевое назначение которых связа­но с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населени­ем местного самоуправления (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Настоящий закон дает примеры равнознач­ного использования указанных терминов применительно к

1  См., например: Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995;
Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера­
ции. М., 1997; Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право Рос­
сии. Екатеринбург, 1997.

2  См.: Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: про­
блемы становления и развития: Автореф, дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994;
Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи
к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф, дис. ... д-ра юрид,
наук. Екатеринбург, 1998.

а Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 39.


6


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


формам прямого волеизъявления граждан — местного рефе­рендума (ст. 22); муниципальных выборов (ст. 23); территори­альной организации местного самоуправления в границах му­ниципальных образований (ст. 1, 8, 12, 13).

Что особенно важно, термином "муниципальный" стали обозначать правовые нормы. Так, в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. введено в официальный оборот понятие "норма муниципального права".

Видимо, наименование "муниципальное право" стало ис­пользоваться для обозначения данной отрасли также в связи с его широкой распространенностью за рубежом.

Слово "муниципальный" происходит от латинского muni-cipium, обозначающего буквально "самоуправляющаяся об­щина"1. Производные от него понятия "муниципий", "муни­ципалитет" означают соответственно город с правами само­управления в древнеримском государстве и орган местного самоуправления (низшую административно-территориальную единицу) в ряде современных зарубежных государств. На­пример, в США муниципалитетом именуются не только ад­министративные органы управления, но и административно-территориальные единицы, получившие статус муниципаль­ной корпорации. В Испании муниципалитеты рассматривают­ся как основные единицы территориальной государственной организации2. Таким образом, география распространения тер­мина "муниципалитет" достаточно обширна. То обстоятель­ство, что юриспруденция, как и ряд других наук: политоло­гия, социология, психология, — "разговаривает" на латини­зированном и древнегреческом языках3, способствует широ­кому употреблению и официальному признанию понятия "му­ниципальный". В этой связи нельзя умолчать об опасениях, касающихся насыщения "самоуправленческого права", или "муниципального права", понятиями, чуждыми нашей пра­вовой традиции (мэр, муниципальная собственность и т. п.)4.

1  Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.

2  См.: Местные органы власти: социально-экономические аспекты дея­
тельности. С. 128; Социальные проблемы в политике местных органов
власти США. М., 1994; Реформы местного самоуправления в странах
Западной Европы. С. 72; Местная власть в Испании: управление финан­
сами. М., 1994. С. 15.

:i См.: Муниципальное право: Учебник для юридических вузов // Под ред. А. И. Коваленко. М., 1997. С. 126. 4 См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 126.


§ 2. Понятие отрасли муниципального права

Следует, правда, отметить, что в использовании этих и дру­гих терминов юридическая наука по большей части следует за законотворческой практикой.


 


§ 2. Понятие отрасли муниципального права

Прежде в правовой теории был четко определен перечень отраслей права, однако общественное развитие требовало расширения этого перечня. Поиск теоретической конструкции, открывающей возможность деления принятых в науке право­вых образований, велся параллельно с исследованиями по от­граничению системы права от системы законодательства. Та­кая конструкция была найдена. Согласно ей отрасли права дол­жны обладать собственными, присущими только им предме­том и методом правового регулирования, которые рассматри­ваются в качестве основных системообразующих факторов, отделяющих конкретную отрасль от других правовых образо­ваний1. Данная позиция получила наибольшее распростране­ние в теории права. В ее основе, как уже было сказано, нахо­дится идея деления национальной правовой системы на обо­собленные отрасли в соответствии со специфическими особен­ностями их предмета и метода. Подобный подход традиционен и является универсальным и продуктивным способом отрасле­вой типизации. Именно он с некоторыми оттенками и нюанса­ми получил развитие в отраслевых юридических дисциплинах.

В теории права наиболее последовательным выразителем указанной конструкции выступает С. С. Алексеев, отмечаю­щий, что система права включает нормы права, правовые институты и наиболее крупные образования — отрасли права. Он определяет отрасль права как самостоятельное, юридичес­ки своеобразное подразделение права, состоящее из компак­тной системы взаимосвязанных, распределенных по институ­там норм, регулирующих специфический вид общественных отношений2. В учебной литературе отрасль характеризуется в


1  Другие признаки, по мнению С. С. Алексеева, — это ее структурные
особенности, функции, принципы, механизмы правового регулирования,
которые позднее были им объединены в категорию "отраслевой юриди­
ческий режим регулирования" (Алексеев С. С. Проблемы теории права.
Свердловск, 1972. Т. 1. С. 133; его же. Структура советского права. М.,
1975. С. 44—54; его же. Теория права. М., 1995. С. 191—194).

2  См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 133.


8                Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права

виде группы норм, регулирующих определенный комплекс общественных отношений1. Очевидно, что существующие оп­ределения исходят из нормативистского понимания отрасли права как общности юридических установок, направленных на регламентацию отношений качественно однородного порядка. Оставаясь в рамках данного традиционного подхода к про­блеме дифференциации правовой системы и опираясь на тео­ретические разработки понятий "отрасль права" и "подотрасль права", выполненных в русле общепринятой структуризации правовых норм, рассмотрим категорию муниципального права в этих значениях.

Муниципальное право подотрасль конституционного права

Сама постановка вопроса о муниципальном праве как по­дотрасли конституционного права в принципе допустима. Су­ществуют же у нас такие крупные подразделения конститу­ционного права, как парламентское право, избирателБное право, конституционно-судебное право и т. д.

Отличительной особенностью подотрасли является нали­чие в ее составе общего института, закрепленного, как пра­вило, в особой главе кодифицированного нормативного акта2. Если принять в качестве рабочей гипотезы, что муниципаль­ное право — это подотрасль конституционного права, то та­ким общим институтом выступает местное самоуправление, занимающее в структуре Конституции РФ особое место и воз­главляющее группу специализированных институтов, среди которых отметим следующие: вопросы местного значения, муниципальная собственность, органы и должностные лица местного самоуправления, местный бюджет, гарантии мест­ного самоуправления и т. д.

И все же статус муниципального права выше уровня по­дотрасли. В пользу его отраслевого характера говорит уже тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т. е. совокупностью факторов внутреннего свойства. На то же ука-

1  См.: Общая теория права и государства. М., 1994. С. 136.

2  См.: Алексеев С. С. Структура советского права. С. 155.


§ 2. Понятие отрасли муниципального права                                                                 9

зывает наличие внешних системообразующих факторов, ко­торые обеспечивают муниципальному праву положение перс­пективной, социально ценной отрасли права. Эти факторы в основном находятся вне сферы правовой материи (факторы общественного развития, политические преобразования и эко­номические реформы, возврат к историческим политико-пра­вовым традициям и институтам, следование международно-правовым стандартам и т. д.). Востребованность муниципально­го права объясняется задачей регулирования сферы граждан­ской инициативы и самостоятельности, общественной актив­ности населения (не случайно данную отрасль именуют также правом самоуправления или местного самоуправления)1, обес­печения организации, устройства и функционирования мест­ной власти. Данная миссия муниципального права приобретает особую актуальность в условиях действия ст. 12 Конститу­ции РФ, отделившей местные органы от системы органов го-   сударственной власти.

Все сказанное свидетельствует о высоком общественном престиже муниципального права и выдвигает его на ведущие позиции в структуре правовой системы в качестве отрасли права.

Муниципальное право — комплексная отрасль права

Дробление отраслей права на нормативные образования, сложившиеся под воздействием системообразующих факто­ров (предмет, метод, отраслевые принципы и т. д.) и облада­ющие полным набором системных признаков, позволяет под­разделить отрасли на профилирующие (основные) и комп­лексные. Такая отраслевая классификация сложилась опять-таки в рамках привычного деления по "предмету—методу". В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на юриди­ческое своеобразие данных правовых образований. Муници­пальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере отношений местного самоуп­равления муниципальное право объединяет регулирование норм различных отраслей права, сочетая в себе их юриди­ческие режимы.

См.: Кутафин О. £., Фадеев В. И. Указ.соч. С. 4.


10


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


Из вышеизложенного следует, что муниципальное право не может быть отнесено к профилирующим (основным) отрас­лям и потому не является первичным и самостоятельным об­разованием в системе российского права.

Согласно доминирующей в литературе точке зрения му­ниципальное право представляет собой комплексное право­вое образование1. Данный вывод базируется на двух утверж­дениях.

Во-первых, предмет муниципального права образуют ком­плексные общественные отношения различных сфер — фи­нансов, налогов, землепользования и др., объединяющим нача­лом которых является прежде всего территориально-локаль­ный уровень их реализации2. Подчеркивая комплексность отно­шений местного самоуправления, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев усматривают их общность в способности населения решать воп­росы местного значения3. По мнению Е. С. Шугриной, однород­ный характер отношений, образующих предмет муниципаль­ного права, обусловлен правом населения на местное самоуп­равление4. Все это совершенно справедливые замечания, од­нако целесообразнее учитывать их в комплексе: единство, од­нородность, самостоятельность предмета муниципального права состоит в способности территориально организованного насе­ления решать вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. В этой связи значи­тельную часть предмета правового регулирования составляют не только вопросы самоорганизации и самодеятельности граж­дан, но и вопросы устройства, организации и функционирова­ния муниципальной власти (органов и должностных лиц мест­ного самоуправления).

Во-вторых, комплексность новой юридической отрасли обусловлена двойственной природой ее норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (напри­мер, конституционного, административного, земельного, фи­нансового), а с другой — оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру — комп­лексную отрасль права. Этот феномен С. С. Алексеев называет

1  См.: Фадеев В. И. Указ. соч. С 6; Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 4, а также
ряд работ других авторов.

2  См.: Торшенко А. А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс
лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 6—8.

3  См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 6.

4  См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 4.


§ 2. Понятие отрасли муниципального права                                                               11

удвоением структуры права, что, по его мнению, полностью согласуется с философскими представлениями о существова­нии иерархии структур. Резюмируя, что комплексная отрасль права — это особая юридическая целостность, С. С. Алексеев объясняет ее своеобразие наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима1. При­менительно к муниципальному праву этот тезис может быть углублен. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного са­моуправления. Кроме того, комплексный характер данной от­расли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т. е. в отраслевых законах: об общих принципах организации местного самоуп­равления; о порядке образования, преобразования и упразд­нения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т. д., а также в иных нормативно-правовых актах: уставах му­ниципальных образований; решениях представительных орга­нов и должностных лиц местного самоуправления.

Итог подобных рассуждений таков: муниципальное пра­во вторичное комплексное образование, объединяющее пред­писания различных отраслей (конституционного, админист­ративного, финансового, экологического, земельного, собствен­но муниципального), регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом,.

Муниципальное право микромоделъ национального права России

Прочно устоявшаяся в теории права схема деления отрас­лей не исключает новых подходов к решению данной пробле­мы. Помимо определения статуса муниципального права по предмету и методу регулирования возможно еще одно направ­ление классификации отраслей права — по субъектному со­ставу. Речь не идет о соперничестве традиционной и предло­женной концепций и тем более об их противопоставлении. Пред­ставляется, что вычленение отрасли муниципального права

См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 198.


12              Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права

"по субъекту" синтезирует положительные моменты всех под­ходов к вопросу о правовой классификации.

В этом смысле муниципальное право есть собрание нор­мативных предписаний, объединенных участием в закрепле­нии правового статуса муниципальных образований, прожи­вающего в них населения и их внутренних субъектов (в пер­вую очередь органов и должностных лиц местного самоуправ­ления), участвующих в осуществлении прав своих муниципаль­ных образований.

Любая из территориальных единиц местного самоуправ­ления есть элементарная модель общества, воспроизводящая внутри себя его основные закономерности, институты, проти­воречия. Муниципальное право представляет собой микромо­дель национального права и объединяет все отрасли, инсти­туты, нормы, работающие в муниципальных образованиях, обеспечивающие жизнедеятельность последних. В муниципаль­ное право входят предписания всех типов отраслей, вычленя­емых по "предмету—методу" правового регулирования: про­филирующие, процессуальные, специализированные, комплек­сные. Воздействуя на отношения местного самоуправления, нормы муниципального права обеспечивают различные режи­мы юридического регулирования муниципальных образований. Предложенная конструкция деления права "по субъекту" стро­ится на взаимосвязи категорий "муниципальное образование" и "муниципальное право": "микромодель общества" как субъект (предмет) регулирования и микромодель национального права как форма правовой регламентации.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что муни­ципальное право это совокупность нормативных устано­вок, функционально объединенных регулированием правово­го статуса муниципальных образований, местного населения и других субъектов отношений местного самоуправления.

Выделение муниципального права по признаку субъект­ного состава вовсе не означает отрицания его комплексного характера. Деление права "по субъекту" или "предмету—ме­тоду" учитывает потребности комплексного правового воздей­ствия тех общественных отношений, которые требуют разных правовых средств регулирования.

В дискуссионном порядке допустима оценка муниципаль­ного права не как отрасли права, а как отрасли законодатель­ства. По мнению Р. 3. Лившица, соотношение состояния отрас­лей права и законодательства должно решаться через отказ от


§ 3. Предмет и метод муниципального права                                                                13

расслоения права на отдельные части, т. е. конструкция "один предмет — одна отрасль", "один метод — одна отрасль" не находит подтверждения. "Вот почему эта конструкция, — зак­лючает автор, — должна уступить место идее отраслей зако­нодательства, идее более подвижной и динамичной"1.

Предложение Р. 3. Лившица требует дальнейшего осмыс­ления, хотя уже сейчас можно сказать, что оно встречено критически. Сторонники параллельного функционирования системы права и системы законодательства доказательно ар­гументируют следующее. Система права характеризует внут­реннее строение права, а система законодательства выступа­ет в качестве внешней формы выражения права2. Поэтому от­расли права отвечает отрасль законодательства, как всякому содержанию соответствует форма. Законодательство, так же как и право, объективно обусловлено, складывается и разви­вается вместе с общественными отношениями. Являясь одной из форм установления и выражения норм позитивного права, законодательство не может быть оторвано от них. Во всяком случае подобную попытку А. В. Мицкевич считает вряд ли осу^ ществимой11. Отрасли муниципального права соответствует от­расль законодательства, которая объединяет нормативные акты, регулирующие отношения местного самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду с предметом и методом является фактором, определяю­щим правоотраслевой характер муниципального права.

§ 3. Предмет и метод муниципального права

В теории права нет однозначного представления о том, какой фактор выступает ведущим для признания отрасли права самостоятельным правовым образованием. Так, С. С. Алексеев полагает, что самобытность отрасли определяется методом правового регулирования, "в системе права они (методы) слу­жат именно тем объединяющим началом, которое компонует

1  Лившиц Р. 3. Теория права. М., 1994. С. 118.

2  См.: Теория права и государства. С. 183—184; Черданцев А. Ф., Стоякин М. Г.
Теория государства и права. Екатеринбург, 1995. С. 120.

'■' См.: Мицкевич А. В. Формирование системы законодательства в Рос­сии // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 58.


14


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


правовую ткань в главные структурные подразделения, в от­расли права"1. Д. А. Керимов же считает, что метод правового регулирования, хотя и имеет относительно самостоятельное значение в качестве классификационного признака системы права, зависит в конечном счете от предмета2. Его поддержи­вает ряд ученых, утверждающих, что предмет правового ре­гулирования служит основой группировки правовых норм в определенную отрасль права3.

По мнению авторов, предмет регулирования выполняет роль первичного признака в процессе структуризации систе­мы права. На него объективно сориентировано правовое регу­лирование. Тот же С. С. Алексеев, подчеркивая значение пред­мета, указывает, что от его содержания и характера во мно­гом зависят особенности содержания правового регулирова­ния, а следовательно, особенности структуры права4.

С этой позиции рассмотрим предмет муниципального права. Его образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, органи­зационного, финансово-экономического свойства. Говоря бо­лее конкретно, предмет муниципального права составляют че­тыре группы общественных отношений, связанные: 1) со спо­собностью местного населения непосредственно решать воп­росы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.); 2) с орга­низацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (представительных и исполнитель­ных, глав муниципальных образований); 3) с функционирова­нием различных отраслей местного хозяйства — через опре­деление компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества; 4) с осуще­ствлением органами местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий.

Некоторые авторы еще более детально определяют пред­мет муниципального права, включая в его содержание отно­шения по определению места муниципальных органов в кон­ституционном механизме РФ, договорные отношения по вза­имным обязательствам муниципальных органов и органов го-

1  Алексеев С. С. Указ.соч. С. 224.

2  См.: Керимов Д. А. Методологические функции философии права //
Государство и право. 1995. № 9. С. 19.

:! См.: Общая теория права и государства. С. 136. 4 См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 211.


 


§ 3. Предмет и метод муниципального права                                                                15

сударственной власти различного уровня, практику деятельно­сти учреждений местного самоуправления и некоторые другие1.

С позиции О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на три группы общественных отноше­ний: 1) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; 2) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципаль­ной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни; 3) складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий2.

Более дробное деление отношений местного самоуправ­ления, составляющих предмет отрасли муниципального пра­ва, предлагает Е. С. Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; связанные с разделением полномочий между представитель­ным и исполнительным органами на местах; 2) складывающи­еся в процессе деятельности органов местного самоуправле­ния по управлению муниципальным хозяйством, формирова­нию и исполнению местного бюджета, установлению и взима­нию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использо­вании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обя­зательств муниципальных органов перед органами государствен­ной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью осо­бых муниципальных органов (органов территориального обще­ственного самоуправления)3.

Коллектив авторов учебника "Муниципальное право" под редакцией А. И. Коваленко выделяет следующие разновидно­сти общественных отношений в области местного самоуправ­ления: возникающие в процессе формирования местного са­моуправления и его органов; связанные с рамками деятельно­сти и предметами ведения местного самоуправления и его ор­ганов; возникающие в процессе поддержки местного самоуп-


1  См.: Торшенко А. А. Указ. соч. С. 7—8.

2  См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 7—9.
:! См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 5.


16              Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права

равления; обусловливающие деятельность муниципальных ор­ганов в результате наделения их определенными государствен­ными полномочиями; связанные с судебной защитой прав ор­ганов местного самоуправления; обусловленные ответственно­стью органов местного самоуправления перед населением и государством1.

При некоторых отличиях все приведенные классифика­ции весьма близки по характеру отношений, составляющих предмет муниципального права. Пожалуй, особую точку зре­ния высказал еще в 1994 г. В. А. Пертцик. По его мнению, предмет данной отрасли включает ряд элементов: 1) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; 2) правовые нормы и органи­зационные обычаи (правила'), регулирующие деятельность органов представительства и управления; 3) права и обязанно­сти муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов госу­дарственной власти; 4) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; 5) практика функциониро­вания муниципальных органов2.

Очевидно, что это определение предмета заметно расхо­дится с предыдущими. В него включаются помимо обществен­ных отношений нормы и обычаи, права и обязанности и т. д. Кроме того, такой подход отличен от представлений о пред­мете правового регулирования, сложившихся в теории права: это разнообразные общественные отношения, которые объек­тивно по своей природе могут поддаваться нормативно-орга­низационному воздействию и в существующих социально-по­литических условиях требуют такого воздействия, осуществ­ляемого при помощи юридических норм и всех иных юридичес­ких средств, образующих механизм правового регулирования11.

Особенности предмета муниципально-правового регулиро­вания, заключающиеся в разнородных по содержанию и ха­рактеру общественных отношениях, обусловливают комплекс­ный характер отрасли муниципального права. Ряд факторов способствует объединению этих отношений в самостоятельный, обособленный вид.

1  См.: Муниципальное право. С. 7.                                            .

2  См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перс­
пективы. М., 1994. С. 141.

3  См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 211.


§ 3. Предмет и метод муниципального права                                                                17

Взятый в отдельности локально-территориальный фактор проявления муниципально-правовых отношений (на что, как правило, обращается внимание при их характеристике) от­нюдь не придает им монолитности. Объединяющим началом служат в совокупности несколько категорий, составляющих конструкцию местного самоуправления: местное население — муниципальные образования — вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и теку­щем законодательстве РФ, в ней заложена общность отноше­ний территориального самоуправления.

Думается, что отмеченные категории нивелируют грани­цы между различными общественными отношениями самоуп­равления на местах, выстраивая их в единую систему. Мест­ное население как социальный субъект, муниципальное обра­зование как материальная основа деятельности населения и вопросы местного значения как функционально-содержатель­ный фактор включают разнопорядковые общественные отно­шения в общую схему местного самоуправления.

Итак, местные самоуправленческие отношения, извле­ченные из массы многообразных общественных связей, обле­ченные в правовую форму и выдвинутые с помощью норм права на передний край социальной жизни, образуют предмет му­ниципальной отрасли права.

Предмет муниципального права оказывает решающее воз­действие на характер муниципально-правового регулирования. Коль скоро местное самоуправление охватывает сферу публич­ного и частного, правовое регулирование в этих условиях осно­вано на сочетании императивного и диспозитивного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздей­ствия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традици­онные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регули­рования, свойственных другим отраслям права, применитель­но к разным объектам муниципальной действительности. Ска­жем, в имущественных отношениях органы местного самоуп­равления, выступая от имени муниципальных образований со­гласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в право­отношениях такого рода. Юридический режим этих отноше­ний задается диспозитивным методом правового регулирова­ния. Данный метод будет определять характер взаимоотноше-


18              Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права

ний органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями, организациями, не находящимися в муниципаль­ной собственности (ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), порядок осуществления договорных обязательств при выполнении муниципального заказа (ст. 33 данного акта).

Поскольку местное самоуправление является преимуще­ственно публично-правовым институтом, для него свойствен­но доминирование императивного метода в сочетании с обя­зывающими и запрещающими способами регулирования.

Императивный метод четко дифференцируется в зависи­мости от уровня правового регулирования. С одной стороны, с его помощью определяются основные параметры развития местного самоуправления как в стране в целом, так и в от­дельных субъектах Федерации, реализуется мера единства и общности в построении муниципальной власти. В качестве при­мера приведем нормы Конституции РФ и Федерального зако­на от 28 августа 1995 г. об отграничении органов местного само­управления от системы государственно-властных органов, о необходимости государственной регистрации уставов муници­пальных образований, об обязательности выборных предста­вительных органов местного самоуправления и т. д. С другой стороны, метод императивного регулирования реализуется в деятельности органов местного самоуправления при принятии ими в пределах своих полномочий решений, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организа­циями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Императивный метод обусловливает, кроме того, приме­нение в муниципальном праве метода гарантий. На его ис­пользование указывают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев. По их мнению, особенность гарантирующего правового воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправ­ление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судеб­ную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую само­стоятельность1. На наш взгляд, вычленение метода гарантий содержит немалый конструктивный потенциал, однако область его применения не ограничивается сферой, отмеченной ука­занными авторами. Метод гарантирующего воздействия рас-

1 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 12.


§ 3. Предмет и метод муниципального права                                                                19

пространяется на правотворческие полномочия местных сооб­ществ и представляющих их органов. В соответствии с Консти­туцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. после­дние получили право создавать юридические нормы по воп­росам местного значения. Вот почему правотворчество мест­ных сообществ, органов местного самоуправления носит санк­ционированный государством характер. В то же время государство ограничивает свободу муниципального правотвор­чества: компетенционным фактором (решения принимаются по предметам ведения муниципальных образований в рамках полномочий местных органов власти или должностных лиц ме­стного самоуправления); территориально-субъектным при­знаком (обязательность решений только для субъектов, нахо­дящихся на территории муниципального образования); по ха­рактеру создаваемых норм (отмечается, что государство сан­кционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм)1.

Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные федеральному уров­ню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют метод саморегулирования, присущий авто­номному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования. Речь идет о нормах, принятых посредством пря­мого волеизъявления, правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятель­ность местного самоуправления, гарантированная Конститу­цией Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что метод саморегулирования распространяется в принципе на все муниципальные образования.

Анализируя муниципально-правовые методы регулирова­ния, мы сталкиваемся с интересным явлением — взаимообус­ловленностью методов профилирующих отраслей права и спе­циально-отраслевых методов воздействия, рельефно выражен­ных в отношениях местного самоуправления, — методов га­рантий и саморегулирования. Образно их взаимовлияние можно представить в виде перевернутой пирамиды, основание кото­рой составляют императивный и диспозитивный методы, за­тем следует метод гарантий, а на низовом уровне фокусиру­ется метод саморегулирования.

1 См.: Савченко Д. А., Шугрина Е. С, Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новоси­бирск, 1997. С. 5.


 


20


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


§ 4. Система муниципального права

Отрасль муниципального права имеет системный харак­тер.

Составляющими этой системы являются: принципы, ин­ституты и нормы муниципального права. Отраслевые принци­пы как основные начала муниципального права выполняют первостепенную роль. Они: 1) задают общие параметры мест­ного самоуправления, обеспечивая необходимую меру его един­ства в масштабах России; 2) учитывая федеративный харак­тер российского государства, составляют свободу выбора кон­кретных моделей муниципальной власти в зависимости от на­циональных, исторических и прочих особенностей; 3) опреде­ляют характер взаимоотношений государства и местного самоуправления; 4) формируют систему норм муниципального права и организуют их в единую отрасль.

В муниципальном праве можно выделить принципы, дек­ларируемые Конституцией Российской Федерации: органи­зационная и функциональная самостоятельность местного са­моуправления (ст. 12); судебная,защита прав местного самоуп­равления (ст. 133); ответственность муниципальных органов перед государством при условии компенсации их.материаль­ных и финансовых затрат (ч. 2 ст. 132); непосредственное пра­во населения решать вопросы местного значения (ст. 130).

Систему конституционных принципов дополняют и разви­вают принципы, нашедшие выражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: необходимость организации местного са­моуправления на всей территории Российской Федерации, в городских, сельских поселениях и на иных территориях (ч. 1, 3 п. 1 ст. 12); самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих ор­ганов (ч. 2 ст. 8); недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного са­моуправления органами государственной власти и государствен­ными должностными лицами (ч. 3 ст. 17); подотчетность и от­ветственность органов и должностных лиц местного самоуп­равления, депутатов перед населением (ч. 5 ст. 16, ч. 2 ст. 17, ч. 5 ст. 18, ст. 48 и др.); запрет осуществления местного само­управления органами государственной власти и государствен­ными должностными лицами (ч. 5 ст. 14); обязательность реше­ний, принятых путем прямого волеизъявления граждан, му-' ниципальными органами, должностными лицами в пределах


§ 4. Система муниципального права                                                                              21

их полномочий (ч. 1 ст. 44) и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных ор­ганов и должностных лиц государственными органами и долж­ностными лицами (ч. 2 ст. 44); подкрепление организационной самостоятельности муниципальных органов законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности (ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 38).

Правовые институты, объединенные в отрасль муници­пального права, представляют собой группы норм, регулиру­ющие однородные общественные отношения, связанные с различными аспектами местного самоуправления. Муниципаль-но-правовые институты довольно разнообразны. Это обстоя­тельство только подчеркивает сложность и многообразие от­ношений местного самоуправления. К числу муниципально-правовых институтов относятся: территориальные основы местного самоуправления; муниципальные органы и должнос­тные лица; вопросы местного значения и полномочия муници­пальной власти; муниципальные выборы и местные референ­думы; муниципальная служба и т. д.

Деление муниципальных норм по субъектам правотворче­ства является основным критерием вычленения двух групп нор­мативных предписаний внутри отрасли муниципального права.

Первая группа норм характеризуется следующими при­знаками.

Во-первых, они принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образо­ваний, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления).

Во-вторых, нормы данной группы принимаются указан­ными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких пол­номочий определяется в уставах муниципальных образований.

В-третьих, юридические предписания этой группы дей­ствуют в границах конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, по территории действия они являются локаль­ными, ограниченными рамками соответствующей самоуправ­ляющейся территории.

В-четвертых, комментируемые нормы обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организа­циями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Свой-


г


22


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


ством обязательности, властным характером нормы муници­пального права, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, наделило государство в законода^ тельстве об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации.

. Иными словами, правотворчество муниципальных орга­нов, обязательность и властность принимаемых ими решений санкционированы государством. Следует только различать му­ниципальные нормы, являющиеся результатом предваритель­ного санкционирования в силу ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (таких норм большинство), и нормы уста­вов муниципальных образований — итог последующего санк­ционирования (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Причина указанных отличий одна: уставы муниципаль­ных образований после их принятия подлежат государствен­ной регистрации1.

В-пятых, нормы муниципального права могут быть отме­нены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Важно обратить внимание, что федеральное законодательство отрицает отме­ну муниципальных норм в административном порядке. В этом нашла свое отражение норма ст. 12 Конституции РФ, обосо­бившей органы местного самоуправления от государства. Кро­ме того, следует учитывать, что подчиненность одних муни­ципальных образований другим исключается.

Наконец, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муници­пальные нормы первой группы это властные, общеобяза­тельные правила поведения, установленные органами и дол­жностными лицами местного самоуправления либо гражда­нами путем непосредственного волеизъявления и действую­щие в границах конкретных муниципальных образований2.

1  См. подробнее: Шабуров А. С. О юридической природе актов органов
местного самоуправления // Правовая реформа в России: проблемы те­
ории и практики. Екатеринбург, 1996. С. 177.

2  В предыдущем параграфе отмечалось, что нормы муниципального пра­
ва, исходящие от органов и должностных лиц местного самоуправления,
обладают также саморегулирующим потенциалом.


§ 4. Система муниципального права                                                                              23

Очевидно, что к комментируемым муниципальным нор­мам неприменимо традиционное определение юридической нормы, согласно которому это установленное государством правило поведения, поддерживаемое при необходимости его принудительной силой. Исключение органов местного само­управления из системы государственной власти как раз не дает основания распространить на муниципальные нормы этой груп­пы общеизвестную дефиницию.

Данное определение скорее употребимо по отношению к нормам муниципального права второй группы, которые устанавливаются федеральными органами государственной власти субъектов Федерации. Общим назначением этих норм служит закрепление общих параметров местного самоуправ­ления, установление их основ в Российской Федерации. Среди таких нормативных предписаний много норм-принципов, норм-определений, норм-целей, источниками которых выступают Конституция РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г., законы о местном самоуправлении, действующие в субъектах Федерации. Эти нормы, объединенные преимущественно в специализированные законодательные акты (законы о мест­ном самоуправлении), адресованы всем муниципальным обра­зованиям в границах России либо в пределах субъектов Феде­рации. Особенность норм муниципального права данной груп­пы состоит также в том, что они относятся к различным от­раслям российского права: конституционному, административ­ному, земельному и т. д. Об этом уже говорилось применительно к характеристике комплексных отраслей права.

Предметный критерий классификации муниципально-пра-вовых норм позволяет уточнить состав системы муниципаль­ного права. Сложность и дифференцированность предмета му­ниципального права определяется многоплановостью самого объекта правового регулирования, порождающего разнообраз­ные нормативно-правовые массивы, регулирующие деятель­ность местного самоуправления. С учетом этого в рамках муни­ципального права обособляются его общая и особенная части.

Общая часть объединяет совокупность предписаний, рас­пространяющих свое действие на все муниципальные образо­вания. Ее составляют нормы, закрепляющие территориаль­ные основы местного самоуправления, определяющие отно­шения муниципальных образований с другими субъектами пра­ва, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-цели, компетенционные нормы, нормы-запреты, устанавливающие


24


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


основные понятия, категории и показатели местного самоуп­равления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые про­цедурные положения, отражающие порядок их функциони­рования. Данные нормы задают юридические режимы регули­рования всем муниципальным образованиям либо отдельным, конкретным территориям местного самоуправления. Иначе го­воря, в общую часть включаются нормы, установленные орга­нами государственной власти России и ее субъектов.

Особенная часть муниципального права содержит нормы, издаваемые органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований.

§ 5. Источники муниципального права

В теории права сложилось устойчивое представление о материальном и юридическом аспектах понятия "источник пра­ва". Материальными источниками называют социально-эконо­мические факторы, определяющие условия жизни общества, деятельность субъектов права. Справедливо считается, что материальные источники обусловливают появление и действие правовых норм. В юридическом смысле источниками призна­ются формы, устанавливающие нормы права и наделяющие их обязательной силой. В качестве формы, выполняющей по­добные функции, выступают нормативные правовые акты — акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в дей­ствие, применяющие или отменяющие правила общего ха­рактера1. Нормативно-правовой акт характеризуется опреде­ленным порядком его издания уполномоченным на то государ­ственным органом и органом местного самоуправления. Содер­жание нормативного документа составляют установления нор­мативного характера.

Сложившиеся в юридической теории представления по данной тематике могут быть использованы и применительно к источникам муниципального права. Последние можно клас­сифицировать по двум основаниям: по субъектам правотвор­чества и по сферам правового регулирования. В зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального пра­ва, выделяют следующие источники.

1 См.: Общая теория права и государства. С. 115.


§ 5. Источники муниципального права                                                                         25

1. Акты федеральных органов государственной власти. В их числе: Конституция РФ, федеральные законы, указы Прези­дента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ, договоры о разграничении пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации в по­рядке ч. 3 ст. 11 Конституции РФ.

Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ. В литературе высказываются мнения

0  том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в основном
законе страны можно было и не определять общий статус
местного самоуправления — достаточно было признать, что
государство гарантирует местное самоуправление.

Однако в связи с тем, что местное самоуправление в Рос­сии в современных условиях устанавливается не снизу, а сверху, необходимы были достаточные конституционные га­рантии его утверждения и развития.

Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. 12, 130— 132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления1. Как нам кажется, данная причина не единственная.

Новое конституционное законодательство по-новому ре­шило вопрос о способе правового регулирования отношений местного самоуправления.

Если ранее нормативное определение статуса местных сообществ входило в компетенцию Российской Федерации (рос­сийский законодатель осуществлял комплексное законодатель­ное регулирование в этой области общественно-политической жизни), то в настоящее время согласно п. "н" ст. 72 Конститу­ции РФ за общефедеральным центром остались права на со­вместное с субъектами Федерации установление общих прин­ципов организации местного самоуправления. Развернутое же правовое регулирование деятельности муниципальных обра­зований входит в компетенцию субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ). На наш взгляд, это обстоятельство также вызвало необходимость закрепления в российской Конститу­ции модельной конструкции местного самоуправления, явля­ющейся базовой для субъектов Федерации.

Таким образом, в основе иерархии нормативных актов о местном самоуправлении находятся конституционные предпи­сания. Их внутреннее содержание на федеральном уровне раз-

1  См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 176.

2   И. Выдрнв


26


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


вернуто в Федеральном законе от 28 августа 1995 г., опреде­ляющем общие принципы организации местного самоуправле­ния в России.

В систему законодательного обеспечения местного само­управления в Российской Федерации в настоящее время вхо­дят иные федеральные законы: "Об обеспечении конституци­онных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г.1; "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г.2; "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г.3

На очереди принятие важнейших федеральных законода­тельных актов, предусмотренных различными нормами Феде­рального закона от 28 августа 1995 г. Речь идет, к примеру, о законах, устанавливающих порядок наделения органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями, государственные минимальные социальные стандар­ты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную и т. д.

В свою очередь уже принятые отраслевые федеральные законы также регулируют различные стороны деятельности местного самоуправления. Они главным образом устанавли­вают компетенцию муниципальных органов в самых разных областях общественных отношений. Таковы, например, ст. 4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Феде­рации" от 14 июня 1995 г.4, ст. 6, 17, 21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья" от 15 июня 1996 r.s В число таких актов входят федеральные законы "О недрах" от 21 февраля 1992 г. в ред. от 3 марта 1995 г.е, "Об образова­нии" от 10 июля 1992 г. в ред. от 13 января 1996 г.7 и многие другие.

Учитывая центральное, ключевое, положение Федераль­ного закона от 28 августа 1995 г. и сгруппированных вокруг

1 СЗ РФ. 1996. 49. Ст. 5497.

2 СЗ РФ. 1997. 39. Ст. 4464.

3 СЗ РФ. 1998. 2. Ст. 224.

4 СЗ РФ. 1995. 25. Ст. 2343.

5 СЗ РФ. 1996. 25. Ст. 2963.

6 СЗ РФ. 1996. 10. Ст. 823.

7 СЗ РФ. 1996. 3. Ст. 150.


§ 5. Источники муниципального права                                                                         27

него иных законодательных актов по местному самоуправле­нию, их соотношение рассматривается в юридической литера­туре как сочетание статутного и отраслевых; базового и ви­довых законов1; систематизированного акта и тематических законов2.

Источниками муниципального права могут выступать по­становления палат Федерального Собрания Российской Феде­рации. В качестве примера приведем постановление Государ­ственной Думы Федерального Собрания РФ "О ходе исполне­ния Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обес­печении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения" от 10 июля 1996 г.3

На федеральном уровне регулирование вопросов местно­го самоуправления осуществляется указами Президента РФ. Назовем некоторые из них. Например, "Об организации подго­товки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюд­жетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996 г.4, "О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы" от 24 мая 1996 г.5, "О по­этапном формировании муниципальных органов охраны обще­ственного порядка" от 3 июня 1996 г.'1, "О мерах по реализа­ции постановления Конституционного Суда Российской Феде­рации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке консти­туционности Закона Удмуртской Республики" от 17 апреля 1996 г., "О системе органов государственной власти в Удмурт­ской Республике"- от 10 марта 1997 г.7, "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации" от 29 мая 1997 г.8, "Об основных направлениях реформы местного самоуправле­ния в Российской Федерации" от 11 июня 1997 г.9, "О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной

1 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 86, 179.

2 См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 7.

:! СЗ РФ.' 1996. 30. Ст. 3576.     .    .

4 СЗ РФ. 1996. 22. Ст. 2666.

Г) Там же. Ст. 2667.

1 СЗ РФ. 1996. 23. Ст. 2755.

7 СЗ РФ. 1997. 10. Ст. ИЗО.

s СЗ РФ. 1997. 22. Ст. 2571.

9 СЗ РФ. 1997. 24. Ст. 2741.


28


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Рес­публике" от 22 декабря 1997 г.1

По вопросам местного самоуправления, требующим еди­ной регламентации в границах всей Российской Федерации, принимаются постановления Правительства РФ. Например: "О Федеральной программе государственной поддержки местно­го самоуправления" от 27 декабря 1995 г.2, "О Совете руково­дителей органов местного самоуправления по проблемам со­циально-экономической реформы при Правительстве Россий­ской Федерации" от 15 августа 1997 г.3

В настоящее время очень важный источник муниципаль­ного права представляют постановления Конституционного Суда РФ: "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 ав­густа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года) от 30 мая 1996 г.4, "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 ап­реля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 24 января 1997 г.5, "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерально­го закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16 октября 1997 г.6, "По делу о проверке конституционнос­ти пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" от 3 ноября 1997 г.7

2. Акты субъектов Российской Федерации, имеющие пред­метом правового регулирования отношения местного самоуп­равления. В соответствии с п. 2, 4, 6 ст. 76 Конституции РФ субъекты Федерации вправе самостоятельно за рамками об­щероссийского законодательства определять принципиальные устои местного самоуправления на своей территории. Эти акты


1 СЗ РФ.

2 СЗ РФ.

3 СЗ РФ.

4 СЗ РФ.
8 СЗ РФ.
с СЗ РФ.
7 СЗ РФ.


1997. 52. Ст. 5910.

1996. 2. Ст. 121.

1997. 34. Ст. 3984.

 

1996. 23. Ст. 2811.

1997. 5. Ст. 708.
1997.
42. Ст. 4902.
1997.
45. Ст. 5241.


должны соответствовать положениям российского законода­тельства. Кроме того, субъекты Федерации вправе законода­тельно регулировать те сферы местной жизни, которые в об­ласти их правового регулирования относятся исключительно к ведению субъектов (например, вопросы административно-территориального устройства). В этой ситуации уже акты са­мой Федерации должны соответствовать актам ее субъектов; в случае же конфликта названных норм должны применяться нормы актов субъектов Федерации.

Обращаясь к проблеме законодательного регулирования вопросов местного самоуправления по линии субъектов Фе­дерации, авторы комментария к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации" исходят из следующих соображений. Субъекты РФ должны признавать для себя обязательными нормы. Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. и соизмерять с ними свои законо­дательные акты. Необходимо неукоснительно соблюдать нор­мы, которые являются общими и не требуют юридической детализации (например, ст. 4 Федерального закона от 28 ав­густа 1995 г. о полномочиях федеральной государственной власти). Важно конкретизировать те нормы Конституции РФ и комментируемого Федерального закона, которые открыва­ют простор для законотворчества субъектов. Предстоит уре­гулировать вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не регламентированные в Федеральном за­коне от 28 августа 1995 г. и относящиеся к ведению субъектов Федерации1.

Законодательство о местном самоуправлении субъектов РФ, строящееся на фундаменте общероссийского законода­тельства, в основе своей имеет нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, посвященные регулированию местного самоуправления.

На их базе принимаются законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специ­ализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразо­вания и упразднения муниципальных образований и др.).

1 См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации" // Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1997. С. 44—45.


30


Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права


3. Акты местного самоуправления. В литературе по муни­ципальному праву формулируется определение правового акта местного самоуправления. Это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального обра­зования, органом местного самоуправления или его должнос­тным лицом в пределах собственных полномочий и устанавли­вающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования1.

В общем ряду актов местного самоуправления централь­ное место занимают уставы муниципальных образований. По смыслу Федерального закона от 28 августа 1995 г., уставы му­ниципальных образований представляют собой комплексные, кодификационные акты. Они обладают рядом особенностей.

Во-первых, уставы принимаются представительным орга­ном местного самоуправления или населением непосредствен­но (ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Неза­висимо от того, кем приняты уставы, они обладают равной юридической силой.

Во-вторых, по отношению к другим актам органов и дол­жностных лиц местного самоуправления, актам, принятым гражданами путем прямого волеизъявления, уставы занима­ют преимущественное положение, обладают высшей юриди­ческой силой.

В-третьих, комплексный характер устава определяется вопросами,' составляющими его содержание (ч. 1 ст. 8 Феде­рального закона от 28 августа 1995 г.). К ним относятся: грани­цы и состав территории муниципального образования, а так­же его наименование и символы; вопросы местного значения; формы, порядок и гарантии непосредственного участия насе­ления в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, статус и срок полномочий депутатов местных пред­ставительных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления; экономическая и финансовая основа осуще­ствления местного самоуправления, а также ряд других воп­росов.

В-четвертых, для уставов муниципальных образований характерен особый порядок вступления в силу (в соответствии с ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. —■ после

См.: Муниципальное право // Под ред. А. И. Коваленко. С. 130.


§ 5. Источники муниципального права                                                                         31

официального опубликования), своеобразная процедура вне­сения изменений (определяется в самих уставах).

В-пятых, в отличие от всех иных актов местного самоуп­равления уставы муниципальных образований подлежат госу­дарственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.)1.

Среди источников муниципального права следует назвать международно-правовые документы. Речь идет о Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россий­ской Федерацией2.

Вторым основанием подразделения источников муници­пального права является их деление по сферам правового ре­гулирования:

1.  Акты, регулирующие осуществление непосредственно
гражданами вопросов местного значения: законодательные акты
о выборах органов и должностных лиц местного самоуправле­
ния, акты о порядке организации и проведения уличных ше­
ствий, демонстраций и т. д.

2.  Акты, регламентирующие порядок организации и дея­
тельности органов местного самоуправления. К этой группе
относится большое количество законов и подзаконных актов
федерального уровня, субъектов РФ и локального характера:
акты, устанавливающие основы и порядок прохождения му­
ниципальной службы, правовое положение депутатов пред­
ставительных органов местного самоуправления, статус вы­
борных должностных лиц местного самоуправления и др.

3.  Акты, закрепляющие правовые основы организации и
функционирования муниципального хозяйства: о бюджетном
процессе, о финансово-экономических основах самоуправле­
ния на местах и пр.

Предлагаемая схема сфер правового регулирования может быть и более дробной, более детально раскрывающей область правового воздействия источников муниципального права.

1  В соответствии с Законом Свердловской области "О порядке государ­
ственной регистрации Уставов муниципальных образований в Свердловс­
кой области" от 26 января 1996 г. государственная регистрация осуществ­
ляется путем проставления на первой странице (титульном листе) устава
специальной надписи (штампа) с наименованием регистрирующего орга­
на, номером и датой регистрации и выдачи свидетельства о государ­
ственной регистрации. Специальная надпись (штамп) скрепляется подпи­
сью руководителя учреждения, регистрирующего уставы.

2  СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

§ 1. Местное самоуправление: теоретическое и юридическое определение

Самоуправление в первом приближении есть самостоятель­ное улаживание собственных дел. Самоуправление — это вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отноше­ний между теми, кто управляет (субъектами управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — это управление, субъек­ты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Однако эту логическую схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (кол­лективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой не­разрывные узлы, сцепки; осуществление их опосредуется через деятельность (включая управленческую) субъектов раз­ного уровня и вида. Допустим, мы смогли структурировать по субъектам множество общественно-значимых запросов, но условия социальной действительности приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления — с другой, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи.

А отсюда — общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не прой­дет этап "заземления".

Анализ социальных явлений показывает, что в силу цело­го ряда объективных и субъективных причин общество не мо­жет исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые — разные люди), отно­шения представительства, деятельностной, в том числе про­фессионально-управленческой специализации. В самом деле,


 


§ 1. Определение местного самоуправления                                                                 33

разве под силу человеку в одиночку решать все свои пробле­мы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном зна­чении — это общество с безраздельным господством натураль­ного хозяйства в экономике, с войной всех против всех в поли­тике, с бесконечным дроблением государства на уделы.

Исходя из этого, под подлинным самоуправлением мы дол­жны понимать особую модель, при которой, во-первых, най­дено разумное соотношение между профессионально-предста­вительским управлением и самоосуществлением людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третъих, институты "чистого" управления и представитель­ства (те же местные представительные органы) действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, справедли­вое согласование (справедливое — для данного уровня разви­тия общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление, не толь­ко не означает изъятия из общественного организма институ­тов представительства, профессионально-элитарного управле­ния, но и предполагает их активную деятельность. Самоуправ­ление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов1.

Местное самоуправление логично определять как про­цесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное со­четание представительских институтов и институтов непос­редственной демократии; предоставление всем субъектам тер­риториальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов мест­ного самоуправления к коренным запросам жителей.

Понятно, что подобное состояние саморегуляции — не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. Следовательно, конституционная фор­мула "местное самоуправление" должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как конституционно-право-


' Фактически, в этом же ключе определяет самоуправление народа Ю. И. Скуратов. См.: Скуратов Ю. И. Система социалистического самоуп­равления советского народа. Проблемы конституционной теории и прак­тики. Свердловск, 1987. С. 35—36.


34


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


вая цель для всех, на кого распространяет свое действие рос­сийская Конституция1.

Представляется, что изложенное выше понимание мес­тного самоуправления составляет ценностную суть законода­тельного его определения, содержащегося в ст. 2 Федераль­ного закона "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Законодателем под местным самоуправлением понимается "... признаваемая и гарантируемая Конституцией Российс­кой Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного зна­чения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

В законодательном определении ключевым является ука­зание на самостоятельную и под свою ответственность де­ятельность населения.

Самостоятельная деятельность — значит осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе2. А что означает осуществление деятельности под свою ответственность? В правоведении принято различать положительную и отрица­тельную ответственность. Положительная ответственность — это понимание важности своих действий для общества, стрем­ление и желание выполнить их как можно лучше, эффектив­нее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой ак­тивностью, проявлением инициативы при реализации право­вых предписаний. Отрицательная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть — возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.

1  См.: Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или об­
щественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 82.

2  У В. И. Даля самостоятельный — это стоящий или сущий сам по себе,
независимо от других, от чего-то другого. Однако В. И. Даль добавляет,
что самостоятельный человек тот, у кого свои твердые убеждения, в ком
нет шаткости. См.: Даль В. И. Толковый словарь. М., 1955. С. 135. Получает­
ся, что как самостоятельную мы должны оценивать ту деятельность лю­
дей, которая не только осуществляется по их воле и в их интересах, но
еще и покоится на их твердых убеждениях, на осознании ими своих дей­
ствительных, а не мнимых интересов. Выходит, что самостоятельность не
дается законом или по одному желанию; до нее надо еще дорасти.


§ 1. Определение местного самоуправления                                                                35

Конечно, закон, говоря об ответственности населения, имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность —■ это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государ­ством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права. Правда, ответственное самоуправ­ление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществ­ления гражданами своих прав, вытекающие отсюда неблаго­приятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Что значит деятельность признаваемая и гарантируемая Конституцией? Признаваемая — это деятельность, реализуе­мая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допуще­ния. Государство с помощью правовых средств лишь упорядо­чивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Гарантируемая — под­крепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно. Име­ется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие местному населению, органам местного са­моуправления со стороны государства.

Уточняя содержательные, пространственные и субъектные рамки самоуправленческой деятельности населения, законода­тель раскрывает смысл таких категорий, как "вопросы местно­го значения", "муниципальное образование", "референдум",' "муниципальные выборы", "органы местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления" и др. (ст. 1, 6, 14—18, 23 и др. Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Содержание местного самоуправления составляют воп­росы местного значения, под которыми разумеются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муници­пальных образований, отнесенные к таковым уставами муни­ципальных образований в соответствии с федеральным зако­нодательством и законодательством субъектов Федерации. Та­ким образом, вопросы местного значения — это совокуп­ность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормаль­ной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей и, во-вторых, решаемых самими эти­ми коллективами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публично-властного


36


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


механизма управления, разделяющего управляющих и управ­ляемых, но не на более высоких управленческих уровнях: ре­гиональном, общефедеральном. Анализируемый закон в ст. 6 очерчивает круг вопросов местного значения, называя 30 предметов ведения местного самоуправления и определяя, что "муниципальные образования вправе принимать к своему рас­смотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а так­же вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов госу­дарственной власти" (ч. 2 ст. б)1. Заметим, что предметом мес­тного самоуправления могут быть и государственные дела, вопросы государственного значения: в силу ч. 2 ст. 132 Консти­туции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Пространственные рамки управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель задает с помощью категории "муници­пальное образование". Муниципальное образование это городское, сельское поселение, несколько поселений, объе­диненных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного само­управления (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Таким образом, главным пространственным принципом орга­низации местного самоуправления провозглашается поселен­ческий принцип; основой местного самоуправления выступа­ют территории поселений разного типа, хотя законодательная фраза "иная населенная территория" оставляет возможность для выделения в качестве муниципальных образований терри­торий административно-территориальных единиц: сельсоветов (сельских округов, волостей), районов, уездов и т. д.

Отличительными признаками муниципального образования выступают: 1) осуществление в его рамках местного самоуправ­ления; 2) обособленная муниципальная собственность; 3) местный бюджет; 4) выборный орган местного самоуправления; 5) насе­ленная территория; 6) устав муниципального образования, заре­гистрированный в установленном законодательством порядке.

1 См.: Кряжков В. А. Комментарий к ст. 130 Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 524.


§ 2. Одна из основ конституционного строя Российской Федерации     37

Наряду с обычными муниципальными образованиями — назовем их самостоятельными — федеральный законодатель выделяет внутригородские муниципальные образования (п. 3 ст. 6, п. 3 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), которые он рассматривает как внутренние территориальные подразделения самостоятельных муниципальных образований городских поселений.

Субъектный состав местного самоуправления раскрыва­ется законодателем с помощью двухуровневой модели. К пер­вому уровню он относит население соответствующих муници­пальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территори­альный коллектив. При этом, конечно, под едиными интереса­ми жителей следует понимать органичный сплав индивидуаль­ных и групповых интересов, складывающихся на местах. Та­ким единым интересом, например, выступает транспортная инфраструктура мест, обеспечивающая эффективное взаимо­действие любых внутренних для коллективов жителей субъек­тов во всех сферах их жизнедеятельности, внешние связи коллективов жителей. Общие запросы территориальных сооб­ществ жителей распознаются, субъективируются в деятель­ности отдельных членов территориальных сообществ: жите­лей, предприятий, учреждений, организаций, органов влас­ти, других непосредственно изъявляющих свою волю субъек­тов. Последние в правовой сфере выступают представителями своих муниципальных образований в формах представитель­ной и непосредственной демократии.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные субъекты, непосредственно изъявляющие свою волю по отно­шению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношению к собственным интересам они должны рассматри­ваться как первичные субъекты самоуправления (ст. 1—3 и др. Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

§ 2. Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя Российской Федерации

Основы конституционного строя представляют собой сис­тему базовых конституционных принципов, закрепляемых гл. 1 Конституции РФ, задающих юридическую модель всего обще­ства, государства, национального права в совокупности всех


38                     Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

его отраслей. Основы конституционного строя — это и дей­ствительное осуществление данных принципов, и то состоя­ние общества, государства, национального права, которое сложилось под их воздействием. Одной из.основ конституцион­ного строя в силу ст. 3, 8, 9, 12, 15 Конституции РФ, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. является местное самоуправление. Оно выступает, во-первых, в качестве фун­даментального конституционного принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую самостоятель­ность мест; во-вторых, в качестве правотворческой, право­применительной и правореализационнои деятельности, направ­ленной на осуществление этого принципа; в-третьих, в каче­стве политико-правового состояния местной жизни, склады­вающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих.

По точному замечанию В. А. Кряжкова, определение мес­тного самоуправления в качестве одной из основ конституци­онного строя является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Оно свидетельствует о понимании цен­ности местного самоуправления, обеспечивающего осуществ­ление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реа­лизацию прав граждан на участие в управлении делами госу­дарства (ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов1.

Системный анализ российской Конституции дает основа­ние для следующего утверждения:- наряду с закреплением принципа горизонтального разделения власти (ст. 10 говорит о том, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную) Конституция закладывает и принцип вертикального разделе­ния власти (ст. 5, 11, 12). В рамках вертикальной децентра­лизации власти наряду с государственным центром (Российс­кой Федерацией в целом) и регионами (субъектами Федера­ции) обособляются также местные сообщества жителей (му­ниципальные образования). Названные составляющие опреде-

См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 63, 64.


§ 2. Одна из основ конституционного строя Российской Федерации     39

ляют дробление аппарата публичной власти на три группы органов: 1) федеральные органы; 2) государственные органы субъектов Федерации; 3) органы местного самоуправления. Вертикальная децентрализация власти с обособлением само­стоятельного местного самоуправления подтверждает превра­щение последнего в основополагающий элемент конституци­онного строя страны.

Конституция РФ не просто обособляет местное самоуп­равление, но и отделяет его от государственно-властного ме­ханизма. Статья 12 указывает, что органы местного самоуп­равления (а это ведущее и постоянно функционирующее зве­но муниципальных образований) не входят в систему органов государственной власти. Означает ли это, что местное само­управление есть вид общественного, гражданского самоуправ­ления, один из элементов гражданского общества в его отно­сительном противопоставлении государственно-публичному аппарату власти? Можно ли рассматривать местное самоуп­равление как своеобразную негосударственную общественную организацию жителей? Для положительного ответа на эти воп­росы нет сколько-нибудь весомых оснований.

Во-первых, если общественные объединения возникают и исчезают по воле граждан, могут создаваться или не созда­ваться, то органы местного самоуправления, муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке они не факультативны.

Во-вторых, если общественные объединения самостоятель­но определяют направления своей деятельности, то в отноше­нии муниципальных образований и их органов направления работы задает государство в императивном порядке.

В-третьих, если объединение в общественные союзы про­исходит на основе общности субъективных интересов людей (я объединяюсь с теми, кто мне близок), то объединение в муни­ципальные образования обусловливается объективным фактом совместного проживания людей в одном месте. Кроме того, че­ловек способен менять союзы общения, не меняя объективных условий своего существования — смена ячейки местного само­управления всегда связана с перемещением в пространстве, т. е. с изменением объективных условий своего существования.

В-четвертых, деятельность общественных объединений может не ограничиваться местным уровнем, напротив, дея­тельность муниципальных образований всегда администра­тивно замыкается рамками низовых территориальных со­обществ жителей.


40


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


В-пятых, если решения руководящих органов обществен­ных объединений обязательны для членов этих объединений в той мере, в какой они признают данные решения, то норма­тивные, индивидуальные установления органов местного са­моуправления, принятые в пределах компетенции последних, обязательны для всех, кому они адресованы.

Итак, муниципальные образования, органы местного са­моуправления не могут быть включены в совокупность доб­ровольных, общественных объединений1. Муниципальные образования и их органы — элемент публично-властного ме­ханизма общества. В то же время надо отметить, что в муни­ципальных образованиях как нигде могут тесно переплетать­ся публично-властные и общественные начала, в том числе в деятельности органов местного самоуправления2.

Отказ от рассмотрения местного самоуправления как вида общественной самодеятельности делает насущным вопрос о соотношении муниципальных образований и государства, ор­ганов местного самоуправления и государственных органов. По мнению А. А. Торшенко, "... речь не идет об абсолютном разде­лении государственного управления и местного самоуправле­ния, а тем более — о противопоставлении их друг другу. Не­обходимо иметь в виду, что и то, и другое — составные части единого конституционного (но не государственного) механиз­ма"3. Заложенная в российской конституции вертикальная де­централизация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий "публичная власть" и "государственная власть", которые ранее традиционно отож­дествлялись. По смыслу Конституции Российской Федерации механизм публичной власти совмещает в себе верховную публичную власть, материализуемую государством, и мест­ную власть, осуществляемую в муниципальных образованиях органами местного самоуправления или непосредственно на­селением. Кроме прочего это означает, что местное самоуп­равление как одна из основ конституционного строя (наряду с

1  Подробней об этом см.: Коркунов Н. М. Государственное право. Т. II.
Особ, часть. СПб., 1909. Отд. 3. С. 488—621.

2  См.: Петчанин К. В. Социально-политическая сущность органов местно­
го самоуправления // Проблемы становления государственной и муни­
ципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 57—60.

1 Торшенко А. А. Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 5.


§ 3. Принципы децентрализации мест                                                                           41

государством) имеет источником своего существования не го­сударственную, а конституционную волю.

Надо обратить внимание и на исторический контекст со­временного конституционного закрепления местного самоуп­равления в стране. Выдающийся русский историк В. О. Клю­чевский в качестве главного и определяющего факта русской истории называл факт колонизации, т. е. постоянное движе­ние русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое.

Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпо­хой поиска русскими своего места на просторах Евразии. Распад СССР возвестил о начале нового этапа нашей истории — этапа решающего сближения народа с принадлежащим ему политико-географическим пространством. Колонизаторская устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям рус­ской жизни. Русская история повернулась лицом к российскому культурному полю, правда, значимость этого момента, не впол­не еще осознана обществом. Движение народа не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым фактом, определяющим нашу историю.

На этом новом этапе развития общества и государства на первое место выходят задачи обустройства. Обустройство же необходимо начинать с мест. Наши поселения пока что во мно­гом напоминают походные лагеря, обладают слабой социаль­ной инфраструктурой, плохо пригодны для удобного житель­ства. Поэтому, обустройство страны будет эффективным, если пойдет по преимуществу не сверху, а снизу, начнется с дома, улицы, поселения. Все сказанное свидетельствует об особой роли в общесоциальном строительстве местного самоуправле­ния, оправдывает и обосновывает его положение в качестве одной из основ конституционного строя страны.

§ 3. Принципы децентрализации мест

Децентрализация — это способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее перифе­рию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов Федерации, муниципаль­ных образований и т.п. Некоторые авторы указывают на раз­личия между децентрализацией и деконцентрацией. Так, Г. Брэ-


42


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


бан отмечает, что при деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, т. е. центральный аппарат управления наделяет властью свои пе­риферийные службы. При децентрализации же делегирова­ние властных полномочий осуществляется от одного юриди­ческого лица к другому, от государства к местному коллекти­ву или общественному учреждению1. Таким образом, под де­централизацией здесь понимается перемещение властных пол­номочий от государства, государственных учреждений негосударственным субъектам, а под деконцентрацией — внут­ригосударственная децентрализация. Исходя из вышесказан­ного, конституционное обособление муниципальных образо­ваний и органов местного самоуправления в нашей стране можно определить как негосударственную децентрализацию, или как децентрализацию в собственном смысле этого слова.

Негосударственная децентрализация предполагает зако­нодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и пол­нокровную деятельность муниципальных образований, орга­нов местного самоуправления. Назовем основные из них.

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сель­ских поселениях и на иных территориях. При этом населе­ние городских, сельских поселений независимо от его чис­ленности не может быть лишено права на осуществление ме­стного самоуправления (ч. 1, 3, п. 1 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г.)2.

В то же время во всех муниципальных образованиях долж­ны создаваться как минимум выборные органы местного самоуп­равления (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 14 Закона от 28 августа 1995 г.). Лишь в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может предус­матриваться возможность осуществления полномочий выборных представительных органов местного самоуправления собрания­ми (сходами) граждан (ч. 6 ст. 15 Закона от 28 августа 1995 г.).

Приведенные положения аналогичны тем конституцион­ным предписаниям, которые закрепили статус субъектов Фе­дерации за всеми ее первичными территориальными состав­ляющими: республиками, краями, областями, городами феде-

1  См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86.

2  Более подробно смысл предписаний ст. 12 Федерального закона от
28 августа 1995 г. будет разобран в § 1 гл. 4 настоящего учебника.


§ 3. Принципы децентрализации мест                                                                           43

рального значения, автономной областью, автономными окру­гами (ст. 5; 65 и др. Конституции РФ), и, следовательно, окон­чательно территориально достроили Россию как подлинную федерацию. Положения о необходимости организации местно­го самоуправления на всей территории Российской Федерации и об обязательном создании органов местного самоуправления во всех муниципальных, образованиях территориально и орга­низационно достраивают третий этаж публичной власти — местное самоуправление жителей.

2. Самостоятельное определение муниципальными обра­
зованиями своего статуса, структуры и статуса своих ор­
ганов в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов Федерации в собственных ус­
тавах.
Уставы муниципальных образований для своих образо­
ваний играют ту же роль, что и общероссийская конституция
для страны в целом, конституции и уставы субъектов Федера­
ции — для соответствующих субъектов. Устав муниципально­
го образования и есть своеобразная микроконституция, мест­
ная конституция, которая комплексно определяет важнейшие
принципы устройства и жизнедеятельности своего коллекти­
ва, проживающего на данной территории. Не случайно в ус­
тавах многих муниципальных образований указывается, что
данные уставы имеют высшую юридическую силу по отноше­
нию ко всем иным муниципальным нормативным актам, а так­
же прямое действие1.

Уставы муниципальных образований принимаются предста­вительными органами местного самоуправления или непосред­ственно населением (ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

3. Недопустимость образования органов местного само­
управления и назначения должностных лиц местного само­
управления органами государственной власти и государствен­
ными должностными лицами
(ч. 3 ст. 17 Закона от 28 августа
1995 г.). В данной норме имеются в виду любые органы местно­
го самоуправления и любые должностные лица местного са­
моуправления, которые действуют в соответствии с уставами
муниципальных образований, за исключением представитель­
ных органов местного самоуправления, глав муниципальных
образований, иных выборных должностных лиц местного са-

1 Статья 5 Устава города Екатеринбурга // Екатеринбургские ведомости. 1995. № 3; Статья 6 Устава муниципального образования "Ревдинский район" Свердловской области // Новый город. 1996. 24 сент. Спец. выпуск.


44


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


моуправления. Однако с учетом норм ст. 1, 15, 16 Закона пра­вило о недопустимости образования муниципальных органов и назначения муниципальных должностных лиц государственны­ми органами и государственными должностными лицами, бе­зусловно, распространяется и на представительные органы местного самоуправления, и на выборных должностных лиц местного самоуправления.

Избрание представительных органов местного самоуправ­ления — единственный способ формирования их состава — осуществляется непосредственно гражданами на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 15 Закона). Главы муниципальных образо­ваний, если уставы муниципальных образований их предус­матривают, избираются либо так же, либо представительны­ми органами из своего состава (ч. 2 ст. 16 Закона). Аналогичен порядок избрания и иных выборных должностных лиц местно­го самоуправления (ч. 1 ст. 1 Закона).

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев в судебном заседании 21 сентября 1995 г. в качестве кассационной инстанции дело по иску Иркутской городской Думы и администрации г. Ир­кутска к Законодательному Собранию и губернатору Иркутс­кой области1 о признании части ст. 32 Закона Иркутской обла­сти "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ир­кутской области" недействительной, пришла к выводу, что предусматриваемые спорной статьей право начальника глав­ного финансового управления области на назначение и осво­бождение от должности начальников финансовых управлений городов и районов области по представлению исполнительных органов последних, его право по определению предельной чис­ленности работников финансовых управлений городов и райо­нов области противоречат действующему законодательству о местном самоуправлении, вторгаются в компетенцию органов местного самоуправления. В конечном итоге Судебная колле­гия оставила без изменения решение Иркутского областного суда от 31 мая 1995 г. по данному делу, в котором последний в качестве суда первой инстанции признал вышеприведенные положения ст. 32 оспариваемого Закона противоречащими за­конодательству, недействительными и не порождающими пра­вовых последствий со дня подписания оспариваемого Закона губернатором Иркутской области.

1 Государство и право. 1996. № 3. С. 3—7.


§ 3. Принципы децентрализации мест                                                                           45

Хотя упомянутые судебные решения были основаны не на предписаниях Федерального закона от 28 августа 1995 г. (он вступил в силу после вынесения решения областным судом), в их основу были положены аналогичные нормы ранее приня­тых актов о местном самоуправлении. Таким образом, судеб­ная практика идет по пути обеспечения принципа недопусти­мости для государственных органов и должностных лиц обра­зования органов местного самоуправления и назначения муни­ципальных должностных лиц.

4.  Подотчетность и ответственность органов и долж­
ностных лиц местного самоуправления, депутатов перед на­
селением
(ч. 5 ст. 16, ч. 2 ст. 17, ч. 5 ст. 18, ст. 48 и др. Закона).
Ответственность названных субъектов перед населением насту­
пает в результате утраты ими доверия, т. е. по основаниям не
только законности, но и целесообразности их деятельности.

В то же время ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в слу­чае нарушения ими Конституции РФ, федерального законода­тельства, законодательства субъектов Федерации, уставов му­ниципальных образований, т. е. только по мотивам законности. Федеральный законодатель при этом предусматривает доволь­но сложную судебную процедуру привлечения органов и долж­ностных лиц местного самоуправления к ответственности по инициативе государственных органов (ст. 49 Закона).

Пока наиболее сложным и непроясненным остается воп­рос о порядке и формах подотчетности и ответственности му­ниципальных органов и должностных лиц перед государствен­ными органами в рамках переданных им в установленном по­рядке государственных полномочий — действует ли здесь, например, общий судебный порядок привлечения к ответствен­ности или возможно внесудебное применение административ­ных, дисциплинарных взысканий?

5.   Запрет на осуществление местного самоуправления
органами государственной власти и государственными долж­
ностными лицами (ч. 5 ст. 14 Закона). Это существенная га­
рантия самостоятельности мест, тем более в условиях соци­
ально-экономической и политической нестабильности, государ­
ственных и других кризисов, когда искушение ужесточить
структуры управления, перейти к чрезвычайным способам
руководства обществом особенно велико.

6.   Обязательность решений, принятых пугаем прямого
волеизъявления граждан, муниципальными органами, должно-


46                     Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

стными лицами в пределах их полномочий (ч. 1 ст. 44 Закона) и невозможность прямой отмены нормативных, индивиду­альных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. Дан­ное положение вытекает из ч. 2 ст. 44, ст. 49, 52, а также из ст. 4, 5 Закона, где исчерпывающим образом перечисляются полномочия в области местного самоуправления органов Фе­дерации, ее субъектов, но не упоминается право государ­ственных органов по отмене актов муниципального уровня. Фе­деральное законодательство не предусматривает и права го­сударственных органов по приостановлению действия муни­ципальных актов.

Прежний закон РСФСР "О местном самоуправлении в Рос­сийской Федерации" от 6 июля 1991 г.1 предоставлял право вы­шестоящим Советам народных депутатов, в том числе и Сове­там краевого, областного и других уровней, отменять решения нижестоящих Советов, но только те, что не соответствуют законодательству. В настоящее время запрет на прямую отмену государственными органами муниципальных актов является аб­солютным. Так, скажем, нельзя во внесудебном порядке отме­нить действие муниципального акта по мотивам его принятия муниципальным органом с превышением собственных полномо­чий. Думается, что в данной ситуации можно лишь ставить воп­рос о необязательности исполнения такого акта.

7. Организационная самостоятельность муниципальных органов подкрепляется законодательными мерами по расши­рению их экономической и хозяйственной самостоятельнос­ти. Так, ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. провозглашает необходимость обеспечения муниципальным образованиям экономической и финансовой самостоятельнос­ти, а гл. V названного Закона более детально раскрывает фи­нансово-экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение орга­нов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется одновременно с передачей на места необходимых материальных и финансовых средств (ч. 4 ст. 6), что решения органов государственной власти, влеку­щие дополнительные расходы органов местного самоуправле­ния, реализуются последними в пределах переданных им в качестве компенсации средств (ч. 2 ст. 38).

Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.


§ 3. Принципы децентрализации мест


47


Однако сегодня именно незавидное финансово-экономи­ческое положение многих местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государ­ства, что показывает ограниченность правовых факторов мес­тного самоуправления (последние важны, но не всесильны).

8. Судебная защита местного самоуправления. Законода­тельно установлено, что граждане, проживающие на терри­тории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местно­го самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений (ст. 46 Закона).

Рассмотренные нами принципиальные положения закреп­ляют действительную децентрализацию в общегосударствен­ном масштабе, по крайней мере в плоскости конституционно-правового регулирования. Они в известном смысле превраща­ют отечественное местное самоуправление в составную часть федеративного устройства страны. Субъекты Федерации, в которых муниципальными образованиями являются районы, сами оказываются своего рода федеративными образованиями.

Если территория федеративного государства разделена, как правило, на территории его субъектов, то в нашем слу­чае вся территория субъекта Федерации распадается на тер­ритории отдельных муниципальных образований, оказываю­щихся для названных субъектов Федерации их собственными внутренними субъектами. Федерации присущи следующие ка­чества: невозможность государственного центра изменять кон­ституционное положение субъектов Федерации в односторон­нем порядке без согласия последних; самостоятельное форми­рование субъектами Федерации собственной системы органов государственной власти; невозможность прямой внесудебной отмены актов органов власти субъектов Федерации. Но все перечисленные принципы характерны, как мы установили выше, и для взаимоотношений субъектов Федерации со свои­ми муниципальными образованиями.

Показательна в свете сказанного форма организации пуб­личной власти в Свердловской области. Здесь не только статус основной самоуправляющейся единицы имеют муниципальные образования районного масштаба, но и высший представитель­ный орган государственной власти области — Законодатель-


48


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


ное Собрание области — состоит из двух палат: Областной Думы и Палаты представителей, в известной мере повторяю­щих, соответственно, Государственную Думу и Совет Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации. Как Со­вет Федерации на общероссийском уровне призван отражать интересы субъектов Федерации, так и в Свердловской области Палата представителей нацелена на отражение интересов му­ниципальных образований.

Как же в условиях децентрализации государственный центр, субъекты Федерации реализуют свои полномочия на местном уровне? Государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Среди них можно выделить следующие: 1) принятие законов и иных нормативных актов, в том числе закрепляющих права и обя­занности субъектов местного самоуправления; 2) создание соб­ственных органов на местах, действующих наряду с муници-пальными'органами; 3) возложение на муниципальные органы задачи выполнения отдельных государственных полномочий; 4) разработка и принятие финансово-экономических и иных федеральных и региональных программ с муниципальной со­ставляющей.

§ 4. Система местного самоуправления

Систему местного самоуправления допустимо опреде­лить как совокупность местных сообществ жителей, муници­пальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в про­цессе отправления самоуправленческих функций. Каково соот­ношение между собой отдельных субъектов самоуправления?

Наиболее общую субъектную его основу составляют низо­вые территориальные сообщества жителей, соединяющие в себе в сущностном (потребности, интересы), содержательном (фун­кционально-целевая активность), формальном выражении (пра­вовые, иные нормы, структуры управления, общения и т. п.) деятельность индивидов, групп, коллективов, предприятий, учреждений, организаций, социально-экономическую инфра­структуру, другие составляющие. Внешне формальным выра­жением территориальных сообществ жителей выступают муни­ципальные образования как политико-территориальные единицы. Следовательно, муниципальное образование ;— одна из "теле­сных" оболочек территориального сообщества жителей.


§ 4. Система местного самоуправления                                                                         49

Федеральный законодатель для обозначения базового, пер­вичного субъекта самоуправления использует категорию "на­селение". Интересно, что в Законе Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области" от 13 апре­ля 1995 г. на первое место была выдвинута категория "местное сообщество". Статья 3 этого Закона гласила: "Граждане Рос­сийской Федерации, постоянно проживающие в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения, образуют местное сообщество". А местное самоуправление в силу ч. 1 ст. 1 названного Закона понималось как самостоятель­ное и под свою ответственность решение местным сообществом (не населением!) вопросов местного значения. Современная редакция данного Закона, введенная в действие областным Законом от 18 ноября 1997 г., заменила категорию "местное сообщество" на категорию "население"1.

Если в паре понятий "население — муниципальное обра­зование" смысловой упор делается на внешнем формальном соединении людей, то категория "местное сообщество", судя по общелексическому значению составляющих ее слов, при­звана передать неформальные связи между людьми, не про­сто близость, похожесть, одинаковость их. индивидуальных интересов, а сродство, общность последних. Местное сооб­щество это объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформаль­ными, личностно окрашенными связями между ними. Целесо­образно ли в сфере правового регулирования, где в первую очередь важно передать безличное содержание отношений субъектов права, а не людей, использовать подобные катего­рии? Наверное, да, если обращать внимание на ценностно-эмо­циональную сторону правового регулирования, использовать ее, адресуясь не только к сознанию, но и к чувствам людей.

Было бы оптимальным основывать юридическое описание первичного субъекта местного самоуправления и на категории "местное сообщество", и на категории "муниципальное обра­зование". Первое в целях дальнейшей правовой детализации концентрировало бы в себе ценностно-смысловое содержание местного самоуправления (его базовые'ценности и цену, мес­то и значение в общественном механизме и т. д.). Второе было бы ориентировано на обеспечение текущего управленческого

1 Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 11. Ст. 1362.


50


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


 


 



взаимодействия, на регулирование внешних сторон местного самоуправления (задание четких пространственных рамок ком­петенции муниципальных органов и других субъектов местно­го самоуправления; выделение местных сообществ как пер­вичных субъектов самоуправления из среды; разделение прав местных сообществ и органов местного самоуправления как правопредставителей своих сообществ и т. д.).

Местные сообщества в рамках муниципальных образова­ний проявляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов. Во-первых, через органы и дол­жностных лиц местного самоуправления. Все они с точки зрения функциональной специализации делятся на две ветви. Первая — выборные представительные органы самоуправле­ния, составляющие их депутаты и должностные лица (пред­седатель Думы, его заместители и др.); вторая — исполни­тельно-распорядительные органы, их структурные подразде­ления, должностные лица (местные администрации, руково­дители муниципальных органов). В то же время в тех муници­пальных образованиях, где предусмотрены должности глав муниципальных образований, эти должностные лица в своей деятельности, как правило, соединяют и представительные и исполнительные функции.

Во-вторых, местные сообщества изъявляют свою волю через жителей, обладающих статусом избирателей, участни­ков местных референдумов, сходов, собраний, конференций.

Жители осуществляют функции местного самоуправления в муниципальных образованиях по месту своего постоянного или преимущественного проживания. В отдельных субъектах Федерации круг этих лиц расширен. Так, в п. 1 ст. 3 Закона Омской области "О местном самоуправлении в Омской облас­ти" от 14 декабря 1995 г., в редакции Закона Омской области от 27 мая 1997 г., указывается, что граждане — владельцы недвижимости, в том числе земельных участков, расположен­ных на территории районов, городов, поселков и сельских на­селенных пунктов Омской области, имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, формировании и деятельности органов местного самоуправления независимо от места постоянного проживания, если иное не установлено за­конодательством1.


1 Муниципальное право Омской области. Сборник нормативных правовых актов и документов / Сост. и автор вступительной статьи А. Н. Костю­ков. Омск, 1988.


§ 4. Система местного самоуправления                                                       .                 51

А вот как данный вопрос определяет законодатель Воро­нежской области: "Граждане Российской Федерации, являю­щиеся жителями Воронежской области, — владельцы недви­жимости и земельных участков, расположенных на террито­рии районов, городов, поселков и сельских населенных пунк­тов Воронежской области, если они платят имущественный и другие установленные для этой категории граждан налоги в бюджет местного самоуправления, имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, формировании и деятельности органов местного самоуправления, независимо от места постоянного проживания, зарегистрировавшись в ка­честве избирателей на выборах органов местного самоуправ­ления, если иное не установлено законодательством"1.

В-третьих, в систему самоуправления граждан входят и органы территориального общественного самоуправления (до­мовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайо­нов, народные дружины и т. п.).

В-четвертых, важными внутренними для местных сооб­ществ субъектами являются общественные, религиозные объе­динения, национально-культурные автономии, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений.

В-пятых, составляющими местные сообщества субъекта­ми выступают муниципальные предприятия, учреждения, орга­низации, коммерческие негосударственные и немуниципаль­ные объединения.

В-шестых, формами самоуправленческой активности жите­лей являются обращения, заявления, жалобы, народные пра­вотворческие инициативы, забастовки, митинги, демонст­рации, шествия, пикеты, опросы населения, общественные работы и многие другие институты группового и индивиду­ального волеизъявления.

Не все звенья муниципальных образований действуют на постоянной и обязательной основе. Обязательно создаются и действуют представительные и исполнительные органы. Если уставом муниципального образования предусмотрена должность главы муниципального образования, то и он действует на по­стоянной основе. Остальные звенья местного самоуправления имеют временный (периодический, разовый) и факультатив­ный характер.

' Пункт 2 ст. 4 Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" // Собрание законодательства Воронежской об­ласти. 1997. № 1.


52


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


Правда, ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. устанавливает возможность досрочного прекращения полно­мочий органов местного самоуправления, выборных должнос­тных лиц местного самоуправления как меру их ответственно­сти перед государством, а ч. 5 ст. 18 данного Закона говорит о возможности отзыва населением депутатов, выборных долж­ностных лиц местного самоуправления. Однако при включе­нии подобных положений в уставы муниципальных образова­ний обязательно должны предусматриваться процедуры вре­менной передачи полномочий выборных должностных лиц са­моуправления другим должностным лицам, а также механизм непрерывного отправления в муниципальных образованиях функций выборных представительных органов, — ведь про­цесс профессиональной управленческой регуляции на местах не должен прерываться.

§ 5. Российская Федерация — субъекты Федерации — муниципальные образования

В настоящее время осуществляется разграничение пред­метов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Однако при оптимизации отношений по линии "центр — регион" нельзя упускать из виду третий важный эле­мент политико-территориального устройства страны — места. Во взаимоотношения центра и регионов необходимо ввести в качестве самостоятельной силы местные сообщества в целом и их элиту, а процесс разграничения полномочий между Федера­цией и ее субъектами должен быть дополнен процессом разгра­ничения полномочий между Федерацией и субъектами Федера­ции, с одной стороны, и муниципальными образованиями — с другой. Если крепость и Российской Федерации, и ее субъектов невозможна без развитого местного самоуправления, то и кон­струкция государственного устройства страны должна представ­лять из себя не жесткую трехступенчатую вертикаль, а равно­бедренный треугольник, в котором государственный центр в равной мере опирается как на регионы, так и на места. Речь идет о четком разграничении прав и обязанностей между все­ми, кто несет на себе груз публичной власти .и ответственности перед населением от имени публичной власти.

Конституция РФ 1993 года отделила местные органы от государственных организационно и функционально. Уже в за-


§ 5. РФ — субъекты Федерации — муниципальные образования        53

коне Союза ССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г., а позднее в законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. органы местной власти перестали характеризоваться как органы государственные, но в этих актах отсутствовало и прямое указание на негосударственную природу местных ор­ганов. Конституция РФ 1993 года сняла такую двусмысленность, провозгласив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и обозначила их соб­ственные полномочия как полномочия негосударственные (ст. 12, ч. 2 ст. 132). Предполагалось, что такое разделение обеспечит подлинную самостоятельность органов местного са­моуправления, поскольку отделение местных дел от государ­ственных должно привести и к разделению сфер деятельнос­ти и ответственности местных и государственных органов.

Однако, как показала практика, отделение местного от государственного невозможно в принципе — круг государствен­ных забот и интересов органично включает в себя любые мес­тные проблемы общественного значения. Кроме того, тради­ционно местные органы решают многие вопросы государствен­ного значения, реализуют целый ряд государственных полно­мочий, что вполне оправданно, но выделение местных орга­нов из системы органов государственных может лишить эту практику стабильности.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 132) предусматривает, что органы местного самоуправления "могут наделяться законом отдель­ными государственными полномочиями". Данная норма в сово­купности с правом регионов осуществлять детальное правовое регулирование местной жизни (п. "н" ст. 72, ст. 73 Конституции РФ) дает регионам возможность перераспределять полномочия между региональными и местными органами в пользу первых (если можно давать, то ведь можно и забирать конкретные полномочия под предлогом их государственной природы). Сле­дует также учитывать, что позитивный в целом процесс разде­ления полномочий государственных и местных органов имеет свои технико-юридические ограничения: при сегодняшнем уров­не развития отечественного законодательства, теории юрисп­руденции, практики взаимоотношений государственных и мес­тных органов правовое закрепление границы между государ­ственным и местным не может быть четким и детальным.

Компетенция муниципальных Ьбразований описывается за­конодателем посредством абстрактного определения того, что


54                     Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

из себя представляют "вопросы местного значения" и перечис­ления предметов ведения муниципальных образований, т. е. сфер приложения их усилий. Содержательная детализация предме­тов ведения через их наполнение конкретными элементарными полномочиями требует длительного времени, поскольку на прак­тике должны сложиться соответствующие прецеденты. Таким образом, конституционно подкрепленный способ содействия большей самостоятельности мест, описанный выше, может и должен быть целью, к которой необходимо стремиться, но от­нюдь не средством организации современного российского об­щества. Попытка действовать подобным образом в нынешних ус­ловиях вновь демонстрирует живучесть того мифа, что право­вое закрепление способно сделать явью любые идеальные про­екты (думается, сила права все-таки состоит в адекватном опос­редовании реальных и потенциально возможных отношений).

На наш взгляд, было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления — как составной части сис­темы государственных органов в рамках внутригосударствен­ной децентрализации. При этом указанная децентрализация могла бы основываться на действующих ныне принципах орга­низационной и компетенционной самостоятельности органов местного самоуправления: невозможности прямой отмены ак­тов местных органов; запрете осуществления их полномочий федеральными и региональными органами государственной власти; судебной защите прав местного самоуправления и др. При таком подходе исчезло бы существующее ныне напря­жение в области распределения полномочий между государ­ственными органами и органами местного самоуправления; действие государственного аппарата искусственно не преры­валось бы на региональном уровне; органы местного самоуп­равления не лишались бы государственных полномочий, а воп­росы местного значения получили бы четкую и недвусмыслен­ную характеристику полномочий государственных; органы ме­стного самоуправления нацеливались бы по общему правилу на осуществление всех местных государственных полномочий и наделялись соответствующей этому долей ответственности.

Смягчение конституционного принципа абсолютного от­деления органов местного самоуправления от системы госу-дарственных органов и последствий такого отделения возмож­но, с одной стороны, за счет создания, а точнее — воссозда­ния в субъектах Федерации местных органов государственной власти, которые бы взяли на себя осуществление местных


§ 5. РФ — субъекты Федерации — муниципальные образования        55

государственных полномочий, а с другой стороны, за счет рас­ширения перечня государственных полномочий, передаваемых на места в порядке, установленном ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Эти меры противоположны друг другу с точки зрения пред­ставленных в них интересов. Для органов местного самоуправ­ления предпочтительней акцент на расширении перечня зак­репляемых за ними государственных полномочий, для субъек­тов Федерации более привлекателен второй подход.

Создание местных государственных органов

Наметилось, как минимум, три варианта решения задачи по сближению государственных органов с населением.

Первый вариант избран рядом республик в составе Рос­сии (Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртия), некоторыми иными субъектами Федерации. Он предполагает принципиальное исключение двухуровневой модели местного самоуправления, что достигается путем замены органов мест­ного самоуправления в районах, городах субъектного значе­ния местными представительными, исполнительными органа­ми государственной власти или же путем сохранения за мест­ными органами власти этого уровня государственного стату­са, доставшегося им по наследству от советской системы орга­низации местной власти.

Таким образом, за основу берется поселенческий принцип организации местного самоуправления, но в "урезанном" виде,, поскольку в наиболее крупных поселениях (например, цент­рах административных районов) публичную власть осуществ­ляют местные государственные органы. Нетрудно заметить, что с такого рода приближением государственных органов к населению происходит сокращение самоуправленческого про­странства. Самоуправление все более отодвигается в сферу действия территориального общественного самоуправления. Стремление к отождествлению местного самоуправления с тер­риториальным общественным самоуправлением превалирует в данном подходе к решению задачи.

Каково при этом взаимоотношение местных государствен­ных органов и государственных органов субъектов Федерации? Для ответа на этот вопрос обратимся к некоторым положениям закона "О местных органах государственной власти в Респуб­лике Саха (Якутия)" от 30 июня 1994 г.1

Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1994 год. Якутск, 1995.


56


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


1. Главы местных администраций улуса (района. —Авт.) и
города республиканского подчинения подлежат утверждению
Президентом Республики Саха (Якутия). Главы местных адми­
нистраций города улусного подчинения, поселка, наслега, села
подлежат утверждению главой улусной, городской республи­
канского подчинения администрации (ст. 4).

2. Президент Республики Саха (Якутия) вправе: 1) выра­
зить недоверие и отрешить от должности главу улусной, го­
родской (республиканского подчинения) администрации по
согласованию с местными представительными органами госу­
дарственной власти и Государственным Собранием (Ил Тумен)
Республики Саха (Якутия) в случаях: а) нарушения положе­
ний Конституции и законов Республики Саха (Якутия), кон­
статированных заключением Конституционного Суда Респуб­
лики Саха (Якутия), по предложению одной из палат Государ­
ственного Собрания (Ил Тумен); б) если финансовые средства,
установленные местными представительными органами, рас­
ходуются не по назначению в.результате злоупотребления
главы местной, администрации своим служебным положением;
2) привлекать глав администраций к дисциплинарной ответ­
ственности (ст. 21).

3. Финансирование аппарата местных органов исполнитель­
ной власти осуществляется за счет средств республиканского
бюджета в пределах численности и нормативов, установлен­
ных Правительством Республики Саха (Якутия) (ст. 18).

Аналогичные нормы содержатся в законодательстве неко­торых других республик в составе России. Они показывают, что сокращение самоуправленческого пространства сопровождается установлением довольно жесткой вертикали подчинения между республиканскими и местными государственными органами.

Второй вариант сближения государственных органов с населением состоит в создании .субъектами Федерации собствен­ных территориальных исполнительных органов государствен­ной власти без реформирования двухуровневой модели мест­ного самоуправления и без устранения органов местного само­управления на уровне районного звена. В Свердловской обла­сти, например, образовано несколько управленческих окру­гов, охватывающих всю область, а в них созданы администрации округов во главе с управляющими, назначаемыми на свои дол­жности указами губернатора области по представлению Пред­седателя Правительства области. Каждый управленческий ок­руг охватывает несколько муниципальных образований. Адми-


§ 5. РФ — субъекты Федерации — муниципальные образования        57

нистрации округов имеют статус территориальных межотрас­левых органов государственной власти области и координиру­ют на территории своих округов деятельность исполнительных органов государственной власти области1.

Как и при первом варианте, здесь имеет место деконцен-трация государственной власти, т. е. передача властных полно­мочий в пределах одной юридической личности — области, от ее высших органов к нижестоящим, однако такая передача не сопровождается сужением круга полномочий муниципальных образований и их органов местного самоуправления. Дело в том, что органы власти управленческих округов нацеливают­ся, во-первых, на осуществление только местных государ­ственных полномочий, а не вопросов местного значения; во-вторых, на осуществление только тех местных государствен­ных полномочий, что не переданы органам местного самоуп­равления.

Еще одно отличие от первого варианта — иной механизм деконцентрации: местные государственные органы создаются в Свердловской области не как органы отдельных администра­тивно-территориальных единиц, а как органы области на мес­тах. Поэтому не предусмотрено образование местных пред­ставительных органов государственной власти округов.

Третий вариант намечен в решении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. по так назы­ваемому "удмуртскому делу"2. Конституционный Суд, оцени­вая конституционность закона Удмуртской Республики "О си­стеме органов государственной власти в Удмуртской Респуб­лике" от 17 апреля 1996 г., сформулировал собственное виде­ние возможного решения проблемы создания местных госу­дарственных органов применительно к ситуации в Удмуртии. Позиция Конституционного Суда по обсуждаемому вопросу носит прецедентный характер для государственной практики. Вот основные положения данного решения.

Первое. Субъекты Федерации вправе создавать местные государственные органы в первичных административно-тер­риториальных единицах, т. е. тех, на которые непосредствен­но делится территория субъекта Федерации. Для Удмуртии это районы и города республиканского подчинения.

1  См., например: Закон Свердловской области "О Северном управленчес­
ком округе" от 23 июня 1997 г. // Собрание законодательства Свердлов­
ской области. 1997. № 6. Ст. 975.

2  СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

3   И. Выдрин


58


Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации


Второе. Субъекты Федерации вправе в своих первичных административно-территориальных единицах создавать пред­ставительные органы власти и исполнительные органы госу­дарственной власти общей компетенции как органы соответ­ствующих административно-территориальных единиц. Указа­ние Конституционного Суда на право субъектов Федерации учреждать местные представительные государственные орга­ны означает и возможность субъектов Федерации отказывать­ся от двухуровневой модели местного самоуправления, посколь­ку в одном районе не могут действовать одновременно два представительных органа, а наличие представительного орга­на — обязательный признак муниципального образования.

Третье. По мнению Конституционного Суда, местные го­сударственные органы в первичных административно-терри­ториальных единицах должны быть органами соответствую­щих административно-территориальных единиц, а не органа­ми субъекта Федерации на местах. Следовательно, местные государственные представительные органы и главы местных государственных администраций должны избираться населе­нием. Применительно к главам местных государственных ад­министраций, наверное, может использоваться их избрание местными государственными представительными органами (что допустимо при избрании глав муниципальных образований). Местные представительные и исполнительные органы госу­дарственной власти должны наделяться общей компетенцией. Отталкиваясь от решения Конституционного Суда, мы вправе предположить, что решения названных органов могут отме­няться вышестоящими органами государственной власти субъекта Федерации исключительно по мотивам законности, но не целесообразности: Видимо, невозможно и освобождение избранных населением глав местных государственных адми­нистраций иначе как в судебном порядке. Хотя применение к ним мер дисциплинарного воздействия допустимо, что исклю­чено в сфере отношений органов государственной власти и' местного самоуправления.

Четвертое. Если создание местных государственных ор­ганов связано с упразднением органов местного самоуправле­ния, то необходим переходный период для смены субъекта местной власти, а также положительное решение населения на референдуме (собрании, сходе) о переходе от самоуправ­ленческой формы к форме местного государственного управ­ления.


§ 5. РФ — субъекты Федерации — муниципальные образования         59

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Наделение органов местного самоуправления государствен­ными полномочиями — эффективный способ расширения са­мостоятельности мест и приближения государства к населе­нию. Однако ряд положений законодательного механизма на­деления полномочиями вынуждает субъектов Федерации весьма осторожно относиться к его использованию.

Во-первых, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. опре­деляет, что органы местного самоуправления, должностные лица муниципальных образований несут ответственность за осуществление государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (ч. 2 ст. 49). Получается, что субъектам Федерации предлагается закреп­лять за органами местного самоуправления государственные полномочия для осуществления последних в рамках иного пра­вового режима и на иных условиях, чем если бы они осуще­ствлялись государственными органами. Отсюда понятно то не­доверие, которое региональная власть проявляет по отноше­нию к практике наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Во-вторых, ст. 49 анализируемого Закона вводит такой сложный порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушение законодательства, что его применение на практике пробле­матично, причем речь идет лишь о собственно правовых на­рушениях, а не о каких-то других профессиональных дефек­тах (неспособность управлять, невладение ситуацией, недо­статок знаний и т. п.). Каких-либо других мер юридического воздействия, привлечения к ответственности муниципальных чиновников за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими государственных полномочий у субъектов Федерации нет.

Еще одно обстоятельство — конституционное указание на то, что органам местного самоуправления в законодатель­ном порядке могут передаваться отдельные государственные полномочия. Тем самым как бы исключается массовая переда­ча указанным органам государственных полномочий.

Закрепление за органами местного самоуправления ши­рокого круга государственных полномочий, налаживание на постоянной основе обмена этими полномочиями между госу-


60


Глава 2. Местное Самоуправление в Российской Федерации


дарственными и муниципальными органами требуют устране­ния вышеназванных препятствий.

Прежде всего было бы разумным ввести в законодатель­ство о местном самоуправлении Федерации и отдельных ре­гионов общее определение государственных полномочий, ко­торое бы в совокупности с категорией "вопросы местного зна­чения" задавало исходное соотношение государственных и муниципальных полномочий. Если уж Конституция различа­ет юридическую природу названных полномочий, то необхо­димы принципиальные нормативные критерии распознава­ния этой природы: государственные ли эти полномочия или муниципальные? Интересно здесь предложение В. И. Васи­льева и А. Е. Постникова, характеризующих государственные полномочия субъекта Федерации как полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реа­лизации которых связаны не только с непосредственным обес­печением жизнедеятельности населения муниципального об­разования, но и населения всего субъекта Федерации и опреде­ленные в качестве государственных конституцией (уставом) субъекта Федерации в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации и федеральными законами1.

Нельзя не сказать о способах закрепления за органами местного самоуправления государственных полномочий. Ду­мается, что наряду с законодательным наделением полномо­чиями возможны передача конкретных полномочий по догово­рам между органами государственной власти и местного само­управления2 и введение правила, согласно которому государ­ственные полномочия, не переданные органам местного само­управления по закону или договору и реализуемые ими в силу сложившегося обыкновения, остаются в ведении органов мест­ного самоуправления до тех пор, пока не будут изъяты в ус­тановленном порядке.

Далее. Необходимо упростить механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к от­ветственности за нарушения законодательства (введение спе­циальных укороченных сроков рассмотрения судебных дел этой категории; прояснение возможности вынесения заключений о

1   Гарантии для местной власти // Российская Федерация. 1996. № 24.
С. 22.

2   Такую возможность предусматривает, например, п. 2 ст. 4 Закона "О
местном самоуправлении в Омской области" // Муниципальное право
Омской области. Сборник нормативных правовых актов и документов. С. 35.


 


§ 5. РФ — субъекты Федерации — муниципальные образования        61

несоответствии деятельности органов, должностных лиц мест­ного самоуправления законодательству в тех же судебных процессах, где проверяется факт нарушения ими законода­тельства; четкое перечисление хотя бы основных правонару­шений, могущих повлечь или влекущих вынесение судебных заключений о несоответствии деятельности органов, должнос­тных лиц местного самоуправления законодательным требова­ниям, положениям уставов муниципальных образований).

Сложнее обстоит дело с формулой о возможности переда­чи на места лишь отдельных государственных полномочий: она закреплена в российской Конституции и вряд ли поддастся текстуальному изменению. Представляется, что в сфере пра­воприменения допустимо интерпретировать данную формулу не как обозначающую отдельные элементарные функциональные задачи, а как набор местных составляющих государственных полномочий, т. е. как местные государственные полномочия, которые, конечно, должны четко выделяться в рамках госу­дарственных полномочий субъектов Федерации.

Наделение органов местного самоуправления государствен­ными полномочиями на практике столкнулось с одной пробле­мой: как увязать передаваемые полномочия со смежными го­сударственными полномочиями, остающимися в ведении госу­дарственных органов? Сами передаваемые полномочия в том виде, в котором они формулируются, часто не являются пол­ными и исключительными, предполагается их одновременное осуществление и государственными органами, и органами ме­стного самоуправления. Так, ст. 4 Закона Свердловской обла­сти "О наделении органов местного самоуправления муници­пальных образований в Свердловской области отдельными го­сударственными полномочиями" от 24 декабря 1996 г.1 опре­деляет без дальнейшей конкретизации, что органы местного самоуправления наделяются правом ведения земельного када­стра, кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий. Понятно, что названные полномочия продолжают осуществлять и органы государственной власти. Поэтому в за­конодательстве о местном самоуправлении стоило бы предус­мотреть порядок согласования государственных полномочий, реализуемых государственными органами и органами местно­го самоуправления.


Областная газета. 1996. 31 дек.


Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления

§ 1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике

Цели наиболее полного охвата историко-философских и политико-юридических граней феномена местного самоуправ­ления соответствует его рассмотрение в нескольких значени­ях: социальной идеи; научной категории; конституционно-пра­вового принципа; действующих организационно-правовых и иных моделей, отражающих современную политико-правовую практику.

Взаимовлияние указанных значений местного самоуправ­ления, их роль видится в следующем.

Идея местного самоуправления выполняет особые позна­вательные функции. Она дает первоначальные сведения о ме­стном самоуправлении, отражает то существенное, что свой­ственно этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, его признающих. Иначе говоря, в идее отражаются общие и осо­бенные элементы любой системы местного самоуправления в их динамике.

Потенциал самоуправленческой идеи раскрывается в на­учной категории "местное самоуправление", соответствующих конституционно-правовых принципах и практике их осуще­ствления. Перечисленные элементы есть не что иное, как осо­бые уровни детализации идеи, стадии ее воплощения в жизнь и формы бытия.

Научная категория "местное самоуправление" представ­ляет собой систему теоретических конструкций и базовых юри­дических понятий, наполнивших идею реальным правовым содержанием (подробнее об этом в § 3 настоящей главы). Кате­гория "оснастила" идею понятийным аппаратом, идентифици­ровала и классифицировала данный институт в определениях и конструкциях, способствовавших оформлению теории мест­ного самоуправления.

Творческая роль идеи местного самоуправления обуслов­лена также состоянием и качественным уровнем имеющегося


§ 1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике                                    63

правового инструментария, с помощью которого она перево­дится в реальные формы общественных отношений. Консти­туционно-правовые принципы рассматриваются в этой связи как один из важнейших элементов самоуправленческой идеи, получивший законодательное закрепление и тем самым сде­лавший эту идею легитимной в юридических источниках само­го разного уровня. Принципы играют направляющую роль в разработке и толковании института местного самоуправления.

Идея местного самоуправления реализуется в ходе госу­дарственно-правовой и муниципально-правовой практики. В этом смысле существующие организационно-правовые, тер­риториальные, финансовые и иные модели местного самоуп­равления — заключительная стадия ее воплощения, конкрет­ные способы дальнейшей материализации. Причем практика, всегда связанная с определенными способами отражения мира, не только выявляет формы местного самоуправления, адап­тировавшиеся к идее, но и устанавливает институты, кото­рые отторгаются идеей, идут с ней вразрез.

В настоящей главе дается краткий историко-теоретичес-кий очерк развития местного самоуправления в России, ибо особенности современного местного самоуправления невозмож­но понять вне изучения его истории. Материал излагается в соответствии с заявленным методологическим подходом: от идеи местного самоуправления к его практике.

Идеи представляют собой абстрактные, обобщенные суж­дения, построенные либо на основе опыта, либо на чисто умозрительной основе. В любом случае идея рассматривается как отражение объективной реальности.

Идея местного самоуправления получила соответствую­щее терминологическое обозначение не так давно — на рубе­же XVIIIXIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют "рождение" понятия "местное самоуп­равление" событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству1.

При обращении к теме возникновения местного самоуп­равления, его терминологической идентификации непремен­но сталкиваешься с необходимостью, установления соотноше­ния между самоуправлением местным и самоуправлением во­обще. Если говорить о временном аспекте появления этих по-

См.: Штилтфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995. С. 17.


64


Глава 3. Историко-теоре^ические основы местного самоуправления


нятий, то местное самоуправление стало предвестником ка­тегории самоуправления. О распространенности такого мнения свидетельствуют различные источники. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие "са­моуправление" впервые стало употребляться в связи с мест­ным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авто­ры монографии "Институты самоуправления: историко-право-вое исследование". При анализе германского местного само­управления XIX в. они указывают, что понятие "самоуправ­ление" формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении1.

Сведения о более раннем происхождении местного само­управления мы находим у Л. Велихова. Характеризуя значе­ние термина "самоуправление", он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-е гг. XIX в. Германией и в 60-е гг. Россией2.

Бытие идеи местного самоуправления связано с широким духовным наследием (общей самоуправленческой идеей, учени­ем о естественных правах человека, формационным и цивили­зационным подходами, идеей муниципального социализма, взглядами буржуазных просветителей, социалистов, предста­вителей других направлений научной мысли), она впитала в себя все наиболее ценное из общественного багажа человечества.

К примеру, интеграция самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления обусловлена несколькими признака­ми (общность субъекта и объекта управления; признание го­родской и сельской общины социальным субъектом самоуправ­ляющихся территориальных единиц; принадлежность власти социальному сообществу, ее осуществление жителями непос­редственно или через выборные органы). Перечисленные при­знаки образуют костяк идей самоуправления и местного само­управления.

Вряд ли будет ошибкой признание наиболее действенно­го влияния этих идей именно на уровне местного самоуправ­ления — по линии закрепления в законодательстве, реализа­ции на практике, освещения в теории. Хотя в середине 80-х гг.,

1  См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование.
М., 1995. С. 224.

2  См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства: В 2-х ч. М.; Л., 1928. Ч. 2.
С. 235.


§ 1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике                                    65

как мы уже отмечали, в нашей стране наблюдался интерес к проблемам самоуправления народа, в тот момент о местном самоуправлении если и говорили, то только в критическом, негативном плане, называя его явлением сугубо буржуазной демократии. Однако этот интерес быстро пошел на убыль. На­учный акцент сместился в сторону местного самоуправления в силу его практической значимости, широкого юридического регулирования, политико-социальной актуальности. Вот поче­му уместен следующий вывод: местное самоуправление (во всяком случае в современной России) предстает в виде наибо­лее развитой формы самоуправления. При этом нельзя также не видеть серьезного воздействия концепции местного само­управления на политическую и правовую практику западных стран, что указывает на приоритет местного самоуправления в ряду форм самоуправления.

В качестве идейного начала местного самоуправления выступает учение о естественном праве, которое со времен античности является важным философско-идеологическим те­чением. Прошедшее эволюцию от наивных представлений до разветвленной системы научно обоснованных взглядов и пра­вовых принципов, естественное право без сомнения оказало существенное воздействие на идею местного самоуправления. Суть теории естественного права выражается в представлени­ях о справедливости, которые заключены в общечеловечес­ких принципах равенства.

Признание категорий справедливости, равенства и свобо­ды национальными законодательствами различных стран, нор­мами международного права позволило легализовать всеоб­щее избирательное право, возможность граждан участвовать в управлении местными делами и решать их. Концепция само­управления и местного самоуправления претерпевала опреде­ленную эволюцию, которая, по мнению Ю. И. Скуратова, объяс­нялась сменой воззрений о том, что только "имущие гражда­не", прежде всего земельные собственники и торговцы, дол­жны участвовать в управлении, на идеи об образовании "пра­вильного народного государства", выступающего как "часть самоорганизации новейшего индустриального общества"1.

Действительно, реорганизация местного самоуправления в XVIII и XIX вв. непосредственно соприкасалась с избира-

1 Скуратов Ю. И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие и содержание // Гражданское общество и правовое государство: предпо­сылки формирования. М., 1991. С. 53.


66        Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления

тельной реформой, проводившейся в странах Западной Евро­пы. Французская революция способствовала избранию муни­ципалитетов всем народом, а не только так называемыми ак­тивными (т. е. платившими налог). Реформа избирательной си­стемы в Англии 1885 г., узаконившая всеобщее, равное, пря­мое избирательное право при тайном голосовании, увеличила число избирателей на парламентских и местных выборах вдвое1. Таким образом, идея естественных прав, воплощенная в юри­дических институтах, усилила самоуправленческую доктрину положениями об участии в осуществлении управленческих функций всех граждан. Если первоначально идея местного са­моуправления в основном преследовала цель развития у граж­дан чувства принадлежности к одному сообществу, то впос­ледствии она стала употребляться в связи с политическими и личными свободами людей. В этом и проявляется сопряжен­ность философского учения о естественных правах и доктри­ны местного самоуправления.

На становление идеи местного самоуправления оказали влияние представители утопического социализма и коммунизма (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фурье, Р. Оуэн, А. Сен-Симон и др.), развившие основополагающие принципы организации человеческого общежития — принципы равенства, участия и свободы. Как отмечается в отечественной научной литературе, "большинство теоретических концепций и политических дви­жений, так или иначе связанных с самоуправлением, находи­лись под влиянием социалистических идей"2. Однако нельзя просто взять этот тезис на вооружение, не уточнив некото­рые моменты. Не отрицая воздействия на практику местного самоуправления социалистических идей, заметим, что прак­тическое реформирование местной власти преследовало са­мые разнообразные цели. К примеру, революции 1789 г. во Франции и 1917 г. в России радикально изменили систему уп­равления местными делами. Не случайно в программных до­кументах партии большевиков местное самоуправление име­новалось революционным. Реформирование земского и городс­кого самоуправления в 60-е гг. прошлого века предполагало развитие хозяйственной сферы и улучшение финансового по­ложения территорий местного самоуправления, демократиза­ции, хотя и в ограниченном виде, местной жизни. Напротив,

' См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 171,

183.

2 Самоуправление: от теории к практике. М., 1988. С. 185.


§ 1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике                                    67

прусская городская реформа (1808 г.) задумывалась как проти­вовес революционным преобразованиям. X. Шеер, подчерки­вая консервативную сущность данной реформы, отмечает, что она была не продуктом идейного влияния Французской рево­люции, а скорее продуманным политическим противоядием по отношению к революционным идеям1.

Влияние на местное самоуправление оказывали не толь­ко идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и-взгля­ды, имевшие ограниченный характер, пусть и весьма попу­лярные в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в середине XIX в. в Англии. Муни­ципальный социализм представлял собой совокупность про­граммных положений и установок, направленных на обеспече­ние возможно более полной демократизации местной жизни. Первое требование, которое содержалось в муниципальных программах политических партий, — наделение городской и сельской общины правами более широкой автономии. Еще одна задача заключалась в увеличении представительства населе­ния в органах местного самоуправления.

В русской литературе муниципальный социализм характе­ризовался как построение всей общинной жизни по одному широкому принципу — все более полной демократизации мес­тной жизни, служения интересам широких масс2. Привержен­цы идеи муниципального социализма надеялись путем последо­вательных реформ, изменения государственной и обществен­ной жизни без резких скачков и потрясений перестроить совре­менную жизнь на новых основаниях. Создание на местах опло­тов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

Однако понятие "муниципальный социализм" ничего об­щего с социализмом в обычном значении этого слова не имеет (это не детище социалистических идей). Требования муници­пального социализма выставлялись не только в программах партий социалистического толка, но и в положениях боль­шинства буржуазных партий. Течение муниципального соци-

1  См.: Шеер X. Демократический социализм и коммунальное самоуправ­
ление — новый исторический синтез // Местные и муниципальные органы
государственного управления буржуазных стран. М., 1984. С. 57—64.

2  См.: Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городской
жизни. СПб., 1907. С. 35.


68


Глава 3. Историко-теоретйческие основы местного самоуправления


ализма возникло в период, когда никаких социалистических партий не было. Как подчеркивает М. А. Курчинский, "неред­ко процесс муниципализации городского хозяйства был наи­более активным там, где городское управление находилось в руках консерваторов, для которых муниципализация городс­ких служб является не требованием прежде всего справедли­вости ш равенства, а требованием практического смысла, вы­годности и жизненного опыта"1. Тем не менее, по свидетель­ствам современников, социалисты внесли заметное оживле­ние в общинную жизнь.

Причины, по которым, например, немецкая социал-де­мократия стала участвовать в выборах органов местного само­управления, М. А. Курчинский обосновал следующим образом. Сначала социалисты не желали отвлекать своего внимания от более важной, по их мнению, деятельности в государственной сфере, не желали размениваться на мелочи, заниматься срав­нительно незначительными вопросами общинной жизни. Они боялись, что их деятельность, примененная к таким буднич­ным интересам, потеряет свой принципиальный характер, по­лучит вместо широкого размаха спокойный мелкобуржуазный оттенок. Но успехи, которые были достигнуты рабочими парти­ями Англии и Франции, заставили их изменить свое отноше­ние к проблеме, и германские социалисты стали принимать живое участие в местной жизни2.

Существование местного самоуправления в значительной мере обусловлено совокупностью сложившихся и утвердив­шихся в обществе экономических, социально-классовых и со­циокультурных отношений. Они и предопределяют формаци­онную и цивилизационную принадлежность конкретных типов местного самоуправления. Взаимодействие формационных и цивилизационных начал, их взаимовлияние дают возможность реконструировать прошлое институтов местного самоуправ­ления, показать самобытность его конкретно-исторических и этнокультурных типов.

Формационную классификацию местного самоуправле­ния с определением характера сопутствующих ему произво­дительных сил и производственных отношений мы находим у М. Вебера, который занимался проблемой генезиса городов — основных территориальных единиц самоуправления. Город, по

1  Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городской
жизни. С. 50.

2  См.: Там же. С. 47.


 


§ 1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике                                   69

его мнению, предстает в виде сложных перекрещивающихся процессов, главным образом экономических, социальных и во­енно-политических, и в виде комплекса явлений, в котором нашли себе место те различные силы развития, которые его создали и вызвали к жизни1. У М. Вебера нет определенной теории происхождения городов. Он указывает на роль соци­ально-экономических процессов в развитии города и раскры­вает историю их взаимодействия. М. Вебер переносит принцип формационной идентификации на территориальные (городские) общины, отмечая изменчивое состояние системы управления городом. Перемещение управленческих функций от представи­телей знатных родов к более широкой категории граждан, а от нее, как указывает М. Вебер, к функционерам демоса особенно рельефно проявляется в различных формационных эпохах.

Социально-экономическую подоплеку развития городско­го общества выделяет Л. И. Рейснер. По его словам, сложность и функциональное разнообразие города, развитие в нем внут­реннего разделения труда и социально-классовых противоре­чий между политической элитой и массами, аристократией и плебсом, богатством и нищетой не должны заслонять эконо­мической основы самого существования и роста города2.

Формационное воздействие обнаруживается при изуче­нии теорий происхождения города. "Вотчинное", "бурговое" и иные течения, объясняющие эволюцию этого явления, в ос­новном построены на характеристике отношений собственнос­ти, анализе типов производственных отношений, экономичес­ких условий вызревания города.

Гносеологическая привлекательность идеи формационнос-ти находит подтверждение в отечественных монографиях пос­ледних лет. Такие работы, как "Самоуправление: от теории к практике", "Институты самоуправления: историко-правовое исследование", начинаются с анализа самых ранних полити­ко-правовых форм самоуправления и заканчиваются рассмот­рением современной практики его организации. Печать фор­мационной идеи лежит на содержании и структуре названных работ, что отражает задачу авторов: проиллюстрировать ис­торическую типологию местного самоуправления, показать характерные для него институты, выявить внутренние зави­симости. Социально-политическая морфология местного само­управления, обусловленная политэкономическим подходом,

1  См.: Вебер М. Город // Избранное. Образ общества. М., 1994. С. 563.

2  См.: Рейснер Л. 14. Цивилизация и способ общения. М., 1993. С. 243.


70


Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления


прослеживается в таких закономерностях: племенному само­управлению соответствует эпоха "военной демократии"; антич­ные города выступают формой самоуправления полисной об­щины; средневековому самоуправлению корреспондируют са­моуправляющиеся общности-коммуны. Подобная зависимость выявляется и при исследовании более поздних этапов обще­ственного развития.

Идея этнокультурной морфологии, или цивилизационно­го уклада, ярче выражающаяся не столько в базисных, сколь­ко в надстроечных явлениях, также помогает реконструиро­вать прошлое местного самоуправления и прогнозировать его будущее. Понятие "цивилизация" появилось в XVIII столетии и было тесно связано с понятием "культура". В XIX в. понятие "цивилизация" употреблялось для характеристики капитализ­ма в целом, однако такое представление о цивилизации не было доминирующим. Н. Я. Данилевский сформулировал тео­рию общей типологии культур, или цивилизаций, согласно которой не существует всемирной истории, а есть лишь исто­рия данных цивилизаций, имеющих индивидуально замкну­тый характер. Начала цивилизации одного культурно-истори­ческого типа не передаются другим народам. Отсюда вывод ученого о самобытности социокультурных традиций русского народа, политико-государственных форм его существования. Н. Я. Данилевский рассматривал разнообразные институты русского общества: религию, государство, общину. Последнюю он именует "неприкосновенной формой собственности", под­черкивая ее органическую связь с присущими России форма­ми управления1.

Попытки выявления русской самобытной традиции пред­принимались и до Н. Я. Данилевского. Так, Н. М. Карамзин, за­явивший, что Россия не Европа, доказательством существова­ния традиции, пронизывающей и определяющей всю русскую историю, считал российскую государственную самодержавность2.

Приложение формационной идеи к местному самоуправ­лению дает возможность выделить качественно различные, в первую очередь с экономической точки зрения, типы данного явления, неодинаковые уровни его экономической и социально-исторической зрелости. Цивилизационная идея способству­ет вычленению социокультурных ценностей, норм социалъ-

1  См.: Данилевский Н. Я. Россия и Европа. М., 1991. С. 91, 492—493.

2  См.: Карамзин Н. М. Записки о древней и новой России. М., 1991. С. 22,
48, 105.


§ 1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике                                   71

ного поведения, свойственных этнокультурным типам само­управления на местах.

Заметим, что однозначное, резкое "разведение" форма­ционного и цивилизационного начал не в полной мере отвеча­ет сложившимся на этот счет научным представлениям. На­пример, Р. Г. Ланда указывает, что цивилизация несет в себе формационную специфику, складывается на протяжении не­скольких формационных эпох1. Л. И. Рейснер подчеркивает, что реализация историко-теоретического подхода к обществу немыслима в рамках исключительно формационного подхода2.

Тем не менее мы намеренно используем несколько пря­молинейный вывод об особом предназначении формационного и цивилизационного укладов в социально-экономической и эт­нокультурной классификации типов местного самоуправления. Делается это исключительно в целях демонстрации познава­тельной ценности формационной и цивилизационной идей по отношению к объекту настоящего исследования — идее мест­ного самоуправления. На ее состоянии сказывается фактор "сопротивления культур" и "полуцивилизаций", сформулиро­ванный французским историком Ф. Броделем. Согласно его концепции, несмотря на все попытки уничтожения культур "они появляются снова, упорно стремясь выжить"3. Это и есть тот самый цивилизационный фактор, который нередко проти­вопоставляется формационному началу. Данный вывод согла­суется с теорией Н. Я. Данилевского: в формационном разви­тии, как и вообще в истории, многое зависит от уровня циви­лизации любого общества и народа.

В литературе указывается, что постиндустриальная фаза цивилизации вносит кардинальное изменение в состояние граж­данского общества, которое в развитых странах становится качественно иным — социализированным. Гражданское обще­ство приобретает регулируемый рынок и социальную инфра­структуру (систему механизмов социальной защиты личнос­ти4). Обстановка постиндустриального общества вызвала изме-

1  См.: Ланда Р. Г. Восток: цивилизация, формация, социум // Вопросы
истории. 1995. № 4. С. 52—53.

2  См.: Рейснер Л. И. Указ. соч. С. 30.

1 Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм XVXVIII вв. М, 1988. Т. 2. С. 115—116.

4 См.: Филатов В. В. Многопартийная система как предпосылка формиро­вания гражданского общества и правового государства // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. С. 40.


72


Глава 3. Историко-теоре?ические основы местного самоуправления


нения в понимании природы местного самоуправления и харак­теристике его взаимоотношений с государством. В 60—70-е гг. нашего столетия в странах Западной Европы произошел почти повсеместный отказ от противопоставления местного самоуправ­ления государству. На смену этой доктрине пришла идея совме­щения самоуправленческих начал в едином институционально-нормативном комплексе публичной власти. Отмеченная тенден­ция многократно усиливает государственную природу муници­пальных институтов, срастив местные дела с общегосударствен­ными интересами1. И. Б. Левин характеризует ситуацию, связанную с расширением прав местного самоуправления, даже как экс­пансию государства в пределы гражданского общества2.

В контексте более широких преобразований в западном обществе наметился сдвиг в сторону модернизации отношений между государством и гражданскими структурами. В частно­сти, это выражается в практике создания смешанных органов контроля — за состоянием окружающей среды, функциониро­ванием медицинских учреждений, муниципальных служб и т. д., в которые наряду с чиновниками входят представители мест­ных общин, профсоюзов, экологических движений. И. Б. Левин называет эту тенденцию "сверхсоциализацией"3. В странах За­пада подобные процессы получили оценку в рамках сложив­шейся теории "социального капитала", который понимается как потенциал взаимного доверия и.взаимопонимания, рацио­нально и целенаправленно формируемый в межличностном пространстве. В отличие от капитала денежного "социальный капитал" по мере расходования только возрастает, поскольку чем интенсивней практика кооперации, тем прочней единство и больше взаимного доверия. Объем "социального капитала" измеряется обычно двумя показателями: по индексу доверия и членству в общественных объединениях4.

Завершая рассмотрение вопроса об идее местного самоуп­равления, отметим комплексность данного явления, которая не может быть объяснена какой-либо одной причиной. Вот почему, говоря об идее местного самоуправления, следует обращаться к множественности ее начал — тому идейному наследию, кото-

1  См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталис­
тического государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 13.

2  См.: Левин И. Б. Гражданское общество на Западе и в России // Поли­
тические исследования. 1996. № 5. С. 115—116.

3  Левин И. Б. Указ. соч. С. 53.

4  См.: Бурдье П. Социальное пространство и символическая власть //
Начала. М., 1994. С. 288—289.


§ 2. Развитие форм местного самоуправления в России                                              73

рое предопределило ее эволюцию от примитивных к сложным формам организации и осуществления. Однако сама по себе самоуправленческая идея не позволяет описать местное само­управление как целостное явление. Поэтому следует рассмат­ривать идею местного самоуправления как неотъемлемую часть общецивилизационного пространства, включив ее в широкий контекст общесоциального развития, используя при этом как формационный, так и цивилизационный подходы. Подобная по­пытка и предпринята в настоящем исследовании.

Самоуправленческая идея открыта для всего ценного, что есть в духовном багаже человечества. Ее бытие связано с са­мыми разными гуманистическими, научными и другими воз­зрениями. В силу этого идея местного самоуправления служит своего рода каркасом для построения сложнейшей системы, о компонентах которой и пойдет речь далее.

§ 2. Развитие исторических форм местного самоуправления в России

В предыдущем параграфе уже говорилось, что идея — это суждение, построенное на умозрительной основе либо на основе опыта. Исторический опыт местного самоуправления в России богат, самобытен и неоднозначен.

Российское местное самоуправление развивалось из ран­них форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община, как отмечают исследователи, довольно рано перерастает из родственного объединения в доб­ровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладаю­щей самостоятельностью в области внутреннего управления1. Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что де­лало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерус-ского периода. Вот как оценивает роль этого института Н. М. Карамзин: "Скоро по кончине великого князя съехались рос­товцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру Новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев,

См.: Самоуправление: от теории к практике. С. 19—20.


 


74


Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления


издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных"1.

Период монгольского владычества привнес существенные изменения в структуру власти на Руси. В это время был нане­сен серьезный удар по общинному устройству.и вечевому прав­лению. Как отмечает Н. В. Постовой, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины, — представитель­ную власть, которая концентрировалась вокруг вече в стар­ших городах, политически и экономически подорвали общину2.

Несмотря на это община продолжает выполнять функцию социальной основы как местного самоуправления, так и рос­сийского государства в целом. В. С. Соловьев, подчеркивая глав­ные черты исторически сложившегося строя русской жизни, так характеризовал значение общины: "...монастырь, дворец и село — вот наши общественные устои, которые не поколеб­лются, пока существует Россия"3. Любопытно, что роль город­ской общины оценивается совсем иначе. Так, А. Быстрицкий, анализируя точку зрения дореволюционных авторов по этому вопросу, указывает, что городские сословия не составляли социокультурной основы тогдашнего Российского государства"1.

Община, получившая обобщенное наименование "земля", характеризуется различными видами промыслов и производ­ства. Если следовать мысли А. Е. Преснякова о том, что рус­ская история есть история колонизуемой страны, становится очевидной тенденция формирования новых общин в результа­те переселенческого движения населения. Интересы, связы­вающие группы вновь образованных поселений в крупные во­лостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, от­части административно-бытового характера. А. Е. Пресняков так и называет волость — замкнутым в себе самоуправляю-, щимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над волостной территорией. На волости ле­жали забота об охране внутреннего порядка, борьба с пре­ступностью, разрешение соседских споров и столкновений'1. Вместе с тем связь между волостями была непрочной. Воздей-

1  См.: Карамзин Н. М. История государства российского. Ростов-на-Дону,
1995. Кн. 1. С. 371.

2  См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практи­
ка. М., 1995. С. 31—32.

3  Соловьев В. С. Сочинения в 2-х томах. М., 1989. Т. 1. С. 243.

1 См.: Быстрицкий А. Городская цивилизация в .России // Городское

управление. 1996. № 1. С. 15.

г> См.: Пресняков А. Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 334.


§ 2. Развитие форм местного самоуправления в России                                              75

ствие факторов самого разного происхождения обусловливает отчужденность самоуправленческих общностей. В числе этих факторов называются особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций, которые привели к тому, что в России территориально складывалась система местностей, хозяйственно более или менее самодостаточных, практически не отличающихся друг от друга по структуре и, по большому счету, не нуждающихся друг в друге1.

На разных этапах российской истории наблюдается попе­ременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Растущее влияние "земщи­ны" в начале XVI в. отмечает А. Е. Пресняков. Земские собо­ры, по его мнению, имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще не­окрепшего правительства царя Михаила Федоровича2. Во вре­мена царствования Ивана IV (Грозного) появляется централь­ный орган, Ведающий вопросами защиты: Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и куп­цов. Подчеркивая разнородный состав думы, Н. М. Карамзин называет это обстоятельство необыкновенным зрелищем3, не­известным ранее России. Прежде дума была представлена знат­ными сословиями, духовенством и дворянами.

Периоды дружественного сотрудничества земских и госу­дарственных институтов сменяются их резким противостояни­ем. Укрепление государственных начал в деле управления стра­ной имеет место в эпоху восстановления порядка и законнос­ти, преодоления последствий войн, внутренних трудностей. Этим стремлением диктуется введение должности воевод и ее широкое распространение. Историки свидетельствуют, что данная мера привела к ущемлению прав органов местного са­моуправления, оказавшихся подавленными этой новой силой. Они превратились в подчиненных исполнителей распоряжений воевод, выполняющих черновую административную работу4.

Реформы местного управления были продолжены Петром I. В январе 1699 года были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выбор­ными органами, но они не несли обязанностей по управлению


1 См.: Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия // Государственное управление. 1996. № 1. С. 25.

2 См. См. См.

Пресняков А. Е. Указ. соч. С. 34.

Карамзин Н. М. История государства российского. Кн. 3. С. 346.

Пресняков А. Е. Указ. соч. С. 37.


76


Глава 3. Историко-теоретмческие основы местного самоуправления


городом как целым хозяйственным образованием. В 1702 г. уп­раздняются должности губных старост, а их полномочия пере­даются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. гу­бернии были поделены на провинции, находящиеся под управ­лением воевод. В их руках сосредоточиваются все функции уп­равления. В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. Увидев это, Петр I учреждает в го­родах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими де­лами и судом. Отношения между государственной властью и са­моуправлением по-прежнему характеризуются напряженностью. Как отмечается в литературе, еще при жизни Петра наблюдает­ся антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде — с другой. При преемниках Петра уничто­жается выборный суд и судебная власть передается губернато­рам и воеводам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняется несколько выборных дол­жностей, поставленных в полное подчинение воеводам1.

Каждый исторический отрезок времени внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления в России, ста­новления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти, а накоп­ленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины XIX века.

Потребность реформирования местного самоуправления в этот период определялась следующими факторами.

Во-первых, организация новых земских и городских уч­реждений тесно увязывалась с крестьянской реформой, про­водившейся параллельно. Эти два процесса достаточно орга­нично дополняли друг друга. Если освобождение крестьян от крепостничества носило экономический характер, то пере­стройка земств была направлена на преобразования в области управления сельской общиной2.

1  См.: Энциклопедический словарь. СПб., 1898. С. 161.

2  Управленческая реорганизация позволила земским органам на Урале
добиться существенных результатов в рационализации сельского хозяй­
ства и его подсобных отраслей, радикально изменить обстановку в деле
народного образования, здравоохранения и т. д. См. подробнее: Побереж-
ников И. В. Государство и общественное самоуправление на Среднем
Урале: институционализация отношений во второй половине XIX — на­
чале
XX в. // Институциональные аспекты регионализма в общеевро­
пейском аспекте. Екатеринбург, 1996. С. 100—101.


§ 2. Развитие форм местного самоуправления в России                                              77

Во-вторых, реорганизация земств и городов была порож­дена объективными потребностями укрепления городского хо­зяйства, улучшения качества услуг, оказываемых населению. Провал плана переустройства российских городов, задуман­ный Екатериной II, стал причиной застоя, даже упадка в го­родской жизни. Неудача связывалась с отсутствием предста­вительных органов, что создало условия для бесконтрольного хозяйничанья администрации в городах. Поэтому главное тре­бование — обеспечить участие всех сословий в городском уп­равлении — неминуемо должно было найти законодательную поддержку.

Обстоятельства политико-экономического характера подкреплялись теоретической подготовленностью местной реформы. Наступил момент, когда наука должна была дать ответ на вопросы о природе местного самоуправления, его сущнос­ти, признаках муниципальной власти. Ведь функционирова­ние государств по принципу иерархических систем управле­ния породило многоаспектную проблему взаимоотношения го­сударственной и местной властей.

Количественный и качественный рост функциональных за­дач местного самоуправления предопределил расширение гра­ницы предмета его ведения и усложнение организационно-вла­стных структур самоуправления на местах. Это в свою очередь потребовало от науки выработки понятия "компетенция мест­ного самоуправления", определения полномочий его органов.

На развитие местного самоуправления оказал влияние территориальный фактор, обусловивший административное обособление соответствующих частей государства. В связи с этим перед наукой встала проблема определения территори­альных границ местного самоуправления, выяснения характе­ра и объема компетенции самоуправляющихся единиц.

Потребность в теоретическом поиске диктовалась необхо­димостью нормотворческой деятельности, направленной на четкую регламентацию разнообразных сторон самоуправления. Иначе говоря, законодательство нуждалось в оснащенности правовыми институтами, способными выполнить данную зада­чу. Поэтому научные рекомендации были необходимы и оказа­лись востребованными законодателем.

Высокий уровень теоретической подготовленности рефор­мы местного самоуправления подчеркивает впервые сформу­лированная русскими правоведами доктрина местного само­управления и сложившийся на ее основе категориальный an-


78


Глава 3. Историко-теоретинеские основы местного самоуправления


парат. Собственно теория местной власти представляла собой своеобразный конгломерат отечественных традиций террито­риального самоуправления и заимствованных у Европы науч­ных построений и практического опыта. Поскольку реформа была вызвана к жизни всем предшествующим этапом станов­ления самоуправленческих отношений в России, сохранялась преемственность идеи ведущей роли сельской и городской об­щины в деле управления местными делами, сочетания пред­ставительной и непосредственной демократии. Общей предпо­сылкой самоуправленческой реформы стали идеи равенства, свободы и другие гуманистические идеалы естественной тео­рии прав человека, востребованные и в России. Были воспри­няты также положения государственной и общественной кон­цепции самоуправления, разработанные преимущественно английскими и немецкими государствоведами.

§ 3. Формирование научной категории "местное самоуправление"

Построение категории "местное самоуправление" в тот период сосредоточилось вокруг нескольких узловых пунктов, нашедших отражение в законодательном реформировании этого института.

Понятие местного самоуправления

Строго говоря, сам термин "местное самоуправление" был введен в оборот реформой. Русские правоведы относили к ме­стному самоуправлению земское и городское самоуправление. Также в этот разряд попадало самоуправление национальных окраин1. С содержательной стороны местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по ре­шению вопросов локального значения. Профессор М. А. Кур-чинский полагал, что самоуправление на местах представля­ет собой заведование всеми местными нуждами самим обще­ством2. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением3. А. Василь-

1  См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 2.

2  См.: Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городс­
кой жизни. С. 30—31.

3  См.: Погосский В. В. Местное самоуправление на демократических на­
чалах. М., 1917. С. 6.


§ 3. Формирование научной категории "местное самоуправление"       79

чиков характеризовал самоуправление как систему, возлага­ющую на местных обывателей все тяготы управления, с соот­ветствующими правами1. Такого понимания местного самоуп­равления придерживались и представители западной научной мысли. Например, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены зако­нодательной властью или принадлежат им по общему праву2.

При всех отличиях приведенные определения базирова­лись на двух основных постулатах: 1) местное самоуправле­ние есть самостоятельная коллективистская деятельность об­щины; 2) сферой ее интересов является круг проблем, охва­тываемый понятием "местные дела". Очевидно, что современ­ные определения анализируемого феномена в основе своей соответствуют прежним представлениям, так как опираются на те же положения. Именно в этом вопросе зримо ощущается ■ связь времен. Определяющая черта российской научной мысли состояла и состоит в том, что местное самоуправление суть самостоятельная, инициативная деятельность местного населе­ния, стремящегося удовлетворить свои нужды и интересы.

Территориальные границы местного самоуправления и его компетенция

В 60-е годы прошлого столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуп­равление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц — волостей. В соответствии с законом "О волостном земском уп­равлении" от 21 мая 1917 г. было образовано 9,5 тыс. волостных земств и избрано в их состав около 300 тыс. гласных3.

Позднее местное самоуправление распространилось за пределы европейской части России. В течение марта — авгус­та 1917 г. оно было введено в Архангельской губернии, Сиби­ри, Туркестане, Эстляндской, Лифляндской, Курляндской губерниях и на некоторых других территориях. В это время


 



1  См.: Василъчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1—2.

2  См.: Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., 1910. С. 3.

3  См.: Бойцов В. Я., Степанова В. Н. Российское территориальное само­
управление. 1864—1917. Кемерово, 1994. С. 113—114.


80


Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления


активно разрабатываются новые правовые акты, направлен­ные на реформирование местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Среди них: Постановление и Наказ о производстве выборов уездных и губернских гласных, Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах, Городовое положение и многие другие1.

Проблема определения компетенции местного самоуправ­ления и ее законодательного фиксирования была весьма акту­альной. То, что сегодня привычно именуется предметами ве­дения местного самоуправления, в те времена обозначалось терминами "местные дела" или "местные нужды и пользы". Точное установление круга таких дел и определение объема прав и обязанностей органов местного самоуправления было насущной задачей авторов реформы в периоды ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные дела характери­зовались как разнородные мероприятия, вытекающие из мес­тных нужд и потребностей, в правильном удовлетворении которых наиболее и прежде всего заинтересовано население. По мнению П. Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для законодательной власти, которая никогда не может удов­летворить все местные нужды, совершенно различные в раз­ных местностях и постоянно меняющиеся во времени2.

Среди ученых и практических работников того времени было распространено мнение о нежелательности подробного перечисления дел, входящих в компетенцию органов самоуп­равления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Сто­ронники названного подхода склонялись к необходимости ука­зания в законе общих принципов самоуправления. Так, Петер­бургская городская дума- в своих предложениях по проекту Городового положения 1870 г. исходила из того, что городское общинное управление учреждает и в целях удовлетворения всех потребностей городского населения заведует и распоря­жается городским имуществом, капиталами, сборами и повин­ностями3.

С точки зрения приверженцев наиболее полного перечис­ления в законе местных вопросов, этот подход был неприемлем.

' См.: Гилъченко Л. Становление самоуправления в России // Городское управление. 1996. № 1. С. 6.

2 См.: Подлигайлов П. Н. Местное управление в России. СПб., 1884. С. 10, 25. :i См.: Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 41.


§ 3. Формирование научной категории "местное самоуправление"      81

Оставить все без точного определения, говорили они, означает предоставить органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведомства городского управления целые катего­рии дел. В конечном счете победила данная позиция, и в Горо­довом положении 1870 г.1 предметы ведения местного самоуп­равления были представлены достаточно полно.

Местное самоуправление и государство

В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений с государ­ством. Л. Велихов, анализируя состояние данного вопроса, называет следующие теории местного самоуправления: сво­бодной общины (общественную), хозяйственную, юридическую, политическую, государственную. Особую популярность в Рос-. сии в 60—70-е гг. прошлого столетия обрели две из них: об­щественная и государственная. Смысл первой заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела не­допустимо; должностные лица самоуправления относятся к об­щинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество2.

Следует признать, что русская общественная мысль про­должительное время находилась под влиянием данной докт­рины местного самоуправления, которое в качестве самостоя­тельного института противопоставлялось государству. Соглас­но общественной теории самоуправление и государство — независимые друг от друга явления с различными интересами и задачами. Истоки этой теории, как отмечается в литерату­ре, — в славянофильских идеях об особом пути развития Рус­ского государства и в представлениях о естественных правах общины3. Известный русский ученый Н. М. Коркунов так ха­рактеризовал общественную теорию самоуправления: "Она ис­ходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы об­щество и государство, каждое ведали только своими собствен-

1  См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР (дооктябрьский
период). М., 1990. С. 418.

2  См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2-х ч. Ч. 2. С. 236.

3  См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 281.


82


Глава 3. Историко-теоретйческие основы местного самоуправления


ными интересами"1. Еще более экстремистской была точка зре­ния П. Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию. Л. С. Мамут указывает, что для обозначения самоуп­равления П. Ж. Прудон избрал английский термин — Self-government, который точнее, по его мнению, передает соци­ально-организационный смысл анархии2.

По-прежнему распространено мнение, что местное самоуп­равление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к развитию государственности. В частности, исследователи, ана­лизируя причины, по которым теория и практика местного са­моуправления получили наибольшее развитие в США, подчер­кивают то обстоятельство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени об­ходилась без централизованной военно-бюрократической государ­ственной машины, характерной для европейских стран3. Д. Бур-стин вообще считает, что долгий опыт американского самоуп­равления был одной из причин войны за независимость4.

В 70-е годы XIX в. в России стала разрабатываться госу­дарственная теория местного самоуправления. По общему мне­нию государствоведов, практических работников, местное са­моуправление представляет собой децентрализованное госу­дарственное управление5. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управле­ния, как особую организацию государственной власти на мес­тах, основанную на выборных началах6. Составной частью го­сударственного управления считал местное самоуправление В. П. Безобразов7.

Государственная концепция местного самоуправления ба­зировалась на том положении, что учреждения самоуправле­ния обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании

1  Коркунов Н. М. Указ. соч. Т. 2. С. 489.

2  См.: Мамут Л. С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания
(домарксистский период). М., 1989. С. 211.

3  См.: Самоуправление: от теории к практике. С. 188.

4  См.: Бурстин Д. Американцы: демократический опыт. М., 1993. С. 319.

I  См.: Лазаревский Н. И. Самоуправление // Мелкая земская единица.
СПб., 1903. С. 51.

II                     См.: Михайловский А. Г. Указ. соч. С. 40.

' См.: Безобразов В. П. Государство и общество: Управление и самоуп­равление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.


§ 3. Формирование научной категории "местное самоуправление"       83

закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуп­равленческих органов, а определяется государством. Формули­руя вывод о соотношении государства и местного самоуправле­ния, А. Г. Тимофеев отмечал: коренного различия в делах, ве­даемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства оста­ется однородной1. А. Д. Градовский считал, что система самоуп­равления есть система "внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местно­го населения", из чего следует, что они "должны действовать на правах государственных властей", т. е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах "акт власти"2.

Вопрос об отношениях государства и местного самоуправ­ления не потерял своей актуальности до настоящего времени, и знание представлений о природе и взаимосвязи этих инсти­тутов, сформулированных дореволюционной российской нау­кой, необходимо для его успешного разрешения.

Местное самоуправление и государственный строй

В служебной записке министра финансов С. Ю. Витте по поводу введения земств в западных губерниях Российской импе­рии, направленной императору Александру III, указывалось, что широкое развитие местного самоуправления несовмести­мо с самодержавным порядком государственной жизни. Мест­ное самоуправление составляет одну из принадлежностей кон­ституционного строя. Поэтому "нельзя в аристократическом государстве строить систему местного самоуправления на на­чалах всесословности, на началах господства демократии и всеобщей подачи голосов", — заключает С. Ю. Витте3.

Совмещение местного самоуправления с демократическим государственным строем характеризует идеальную модель го­сударства. Однако становление самоуправления в любой стра­не опосредуется самыми разными - факторами конкретной ис­торической обстановки, политическими замыслами авторов реформ. Вот почему форма правления и форма управления могут не совпадать и выступают по отношению друг к другу как

1  См.: Тимофеев А. Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906. С. 8—9.

2  Градовский А. Д. Системы местного управления на Западе Европы и в
России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9. С. 118.

3  Цит. по: Татарчуков А. Городское самоуправление и демократия. М.,
1917. С. 6.


84       Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления

независимые категории. Форма управления при всяком режи­ме (монархическом, республиканском) может иметь бюрокра­тический или общественный оттенок.

Изучение соотношения этих институтов позволило П. Н. Под-лигайлову сформулировать вывод о том, что действительная политическая свобода и народное благосостояние не зависят от той или иной формы правления, а всецело определяются формой управления. В доказательство своих взглядов ученый приводит конкретные примеры из истории. В частности, он пишет: "Нисколько не умаляя значения французской револю­ции в социально-политической жизни не только одного фран­цузского народа, но и всех европейских народов вообще, мы в то же время не можем не констатировать, что революция погибла преждевременной смертью. Главная причина этому заключалась в том, что революция, изменив форму правле­ния, нисколько не изменила формы управления. Мало того, она в лице конвента стремилась подавить жизнь провинции и ее личность, отнимая у нее естественное право на самостоя­тельное развитие, лишая ее права самостоятельно мыслить и распоряжаться своими местными делами. Провинции были при­знаны политически незрелыми и потому поступили под опеку конвента и его правительственных агентов"1.

Существенную лепту в разработку категории местного са­моуправления внесли и представители современной российской науки. В последние годы их исследования сосредоточились на новом направлении. Учитывая, что местное самоуправление есть определенный вид общественных отношений, которые харак­теризуются содержанием, формой, субъектно-объектным со­ставом, исследователи делают вывод о том, что оно является социальной системой. Изучение системных качеств местного самоуправления обогащает его теорию новыми положениями, развивает ее практический инструментарий познания.

Резюмируя изложенное, подчеркнем, что категория "ме­стное самоуправление" выступает фактором упрощения, весь­ма необходимым, если учесть многообразие и сложность мест­ного самоуправления как явления. Одновременно категория слу­жит фактором точности и четкости при вычленении местного самоуправления из всей массы элементов общественной жизни.

В последующих параграфах данной главы исследуется исторический опыт организации земского и городского само­управления в земской России, политико-правовые основы

Подлигайлов П. Н. Указ. соч. С. 10—11.


§ 4. Самоуправление земств: 1864—1917 гг.                                                                85

функционирования местной власти в РСФСР, особенности ре­формы местного самоуправления во второй половине 80-х го­дов нашего столетия. В соответствии с избранным нами подхо­дом речь идет о местном самоуправлении в значениях консти­туционно-правового принципа и политико-правовой практики.

По отношению к социальной идее местного самоуправле­ния соответствующий конституционно-правовой принцип предстает как часть теоретико-мировоззренческих представ­лений о ней. Это один из существенных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание фе­номена местного самоуправления. Принципы, воплощенные в других правовых нормах и институтах, наполняют идею мест­ного самоуправления юридическим содержанием, элементами которого выступают субъекты самоуправленческих отношений, механизм правового регулирования, ответственность и т. д. Эти принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без об­ращения к дополнительному юридическому инструментарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в дальнейшей раз­работке и толковании самоуправленческой идеи.

Конституционные нормы предопределяют самые разно­образные модели местного самоуправления (организационно-правовые, территориальные, функциональные, правовые и т. д.) как отражение практики осуществления самоуправленческих отношений. Если наука может оперировать моделями, идущи­ми вразрез с Конституцией РФ, то практика такую возмож­ность должна исключать в принципе. Ведь реализация любых типов самоуправленческих моделей всегда жестко ограничена конституционными установлениями, законодательными рам­ками, выход за пределы которых означает признание модели неконституционной, не соответствующей законодательству.

§ 4. Самоуправление земств: 1864—1917 гг.

Правовое регулирование деятельности земств и порядок их формирования

1 января 1864 года императором Александром II было ут­верждено Положение о губернских и уездных земских уч­реждениях1. Согласно этому документу земства являлись все-

1 См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР (дооктябрьский период). М., 1990.


86


Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления


сословными органами. Они формировались в результате выбо­ров, хотя при разработке Положения выдвигались предложе­ния обеспечить личное участие крупных помещиков-земле­владельцев в составе земских учреждений без выборов. Тем не менее такие пожелания не нашли поддержки.

Положение 1864 года устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все население уезда делилось на три группы, или, как они именовались тогда, курии избирателей: уездные землевладельцы; горожане — соб­ственники недвижимого имущества; крестьяне. Выборы гласных осуществлялись куриями на раздельно проводимых съездах.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством зем­ли, установленным для каждого конкретного уезда (в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тыс. рублей, либо име­ющие годовой доход не менее 6 тыс. рублей. Мелкие помещи­ки на предварительных собраниях избирали уполномоченных, которых затем делегировали на съезд землевладельцев от пер­вой курии.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или тор­говых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. рублей; лица, обладающие собственностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. рублей.

Выборы от третьей курии проводились в несколько эта­пов. Сельское общество направляло представителей на волос­тные сходы, на которых назначались выборщики. Последние уже из своей среды выбирали установленное число гласных уездного земского собрания.

Губернское земское собрание состояло из гласных, изби­раемых тайным голосованием уездными земскими органами. Приведем цифры, указывающие на соотношение уездных и губернских гласных. Например, в Казанской губернии было избрано 313 уездных гласных, в том числе от землевладель­цев — 126, от сельских обществ — 145, от горожан — 42 чело­века. Губернских гласных было избрано 51 человек1. Такие про­порции обусловлены тем, что Положение 1864 года предусмат­ривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата.

1 См.: Абрамов В. Ф. Организация земских учреждений и их органов (по материалам Среднего Поволжья) // Государство и право. 1991. № 8. С. 135.


щшиишшшшшш

§ 4. Самоуправление земств: 1864—1917 гг.                                                                87

Следует подчеркнуть, что при работе над проектом По­ложения 1864 года предлагалось отказаться от сословного де­ления населения при проведении выборов. Сохранение сослов­ного начала объясняется отчасти историческими причинами. Освобождение крестьян только началось, и российское обще­ство не могло так быстро избавиться от психологии господ­ства, с одной стороны, и бесправия, с другой стороны. Как пишет Н. М. Коркунов, соединение вчерашних рабов с их быв­шими господами в одно избирательное собрание едва ли мог­ло обеспечить правильные и свободные выборы1.

Положение 1864 года допускало участие лиц в выборах не­зависимо от какого-либо имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.

12 июня 1890 года было принято новое Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях2, которое сохрани­ло имущественный ценз и деление населения на три курии избирателей. Правда, гласные, избранные от крестьян, под­лежали теперь утверждению губернатором.

Избирательными правами наделялись лица мужского пола, достигшие 25-летнего возраста. Женщины участвовали в вы­борах через своих родственников по мужской линии.

Были лишены избирательных прав лица: 1) находящиеся под уголовным судом или следствием; 2) опороченные по суду или общественному приговору; 3) иностранцы, не присягнув­шие на подданство России3.

Система органов земского самоуправления

Представительными органами земств являлись уездные и губернские земские собрания. Помимо гласных в состав уез­дного собрания входили по должности председатель и ■члены уездной управы. Срок полномочий представительного органа

1  См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 417.

2  См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР (дооктябрьский
период). М., 1990.

1 В связи с этим ошибочным является указание, сделанное в монографии "Федерализм в истории России". Здесь отмечается, что лишены избира­тельных прав были только иностранцы, а других ограничений "подобно­го порядка" не существовало. Как раз подобные ограничения устанавли­вались и для других лиц, перечисленных выше. См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1. М., 1992. С. 122.


88       Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления

уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собра­нии председательствовал уездный предводитель дворянства. В отношении председательствующего в губернском собрании де­лалась оговорка. Губернский предводитель дворянства руково­дил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствования другое лицо.

Законодательство предполагало, что председатель собра­ния только руководит заседаниями представительного орга­на, но непосредственного участия в обсуждении вопросов не принимает. В случае равенства голосов при проведении откры­того голосования мнение председателя давало перевес.

Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались. Уездные сессии собирались не позднее сентября и могли длиться не более 10 дней; губернские — не позднее декабря и продолжались в течение 20 дней. Продол­жение сессии допускалось с разрешения губернатора и мини­стерства внутренних дел.

Земские представительные органы с своем составе имели внутриструктурные подразделения. Речь идет о комиссиях, образуемых из числа гласных. Цель их образования заключа­лась в предварительном рассмотрении вопросов, выносимых затем на обсуждение собрания. Положение 1864 года предус­матривало образование только одной комиссии — ревизион­ной. Впоследствии появились протестная, юридическая, док­ладная и другие комиссии. Все они состояли из нечетного чис­ла гласных и избирались тайным голосованием.

Условия деятельности гласных уездных и губернских со­браний определялись одними и теми же правилами. Депутаты, приступая к исполнению своих обязанностей, приносили при­сягу. Присутствие гласных в заседаниях собраний было делом обязательным. Неявившегося без уважительных причин глас­ного собрание могло подвергнуть штрафу. Крайней мерой в отношении нерадивого гласного могло стать исключение его из состава собрания.

Каков же был социальный состав гласных? В уездных земских собраниях, образованных в период с 1865 по 1867 г., дворяне составляли 41,64%, духовные лица — 6,50%, купцы — 10,42%, мещане — 0,15%, крестьяне — 38,45%, другие сосло­вия — 2,53%. Еще более внушительной дворянская фракция была в губернских собраниях — 74,2%, духовные лица состав­ляли 3,8%, купцы — 10,95%, мещане — 0,5%, крестьяне —


§ 4. Самоуправление земств: 1864—1917 гг.                                                                89

10,61%'. Такое широкое представительство дворянского сосло­вия в губернском собрании объяснялось предусмотренным по­рядком формирования этих органов.

Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы. Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа. Управа в уезде состояла из председателя и двух 'членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская земская управа состояла из председателя и шести ■членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Таким образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать влияние на комп­лектование земских органов губернского масштаба.

Земские учреждения, издавая свои постановления и рас­поряжения, не могли выйти за пределы собственной компе­тенции. Это строго пресекалось правительственными органа­ми, которые осуществляли контроль за деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864 года губернатор или ми­нистр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или "об­щим государственным пользам". По Положению 1890 года ука­занные представители центральной власти наделялись правом отмены земских решений в случаях, когда последние не согла­суются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо порядка действий земских учреждений. Приоста­навливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государственным пользам и нуж­дам либо явно нарушало интересы местного населения2.

При губернаторе, начиная с 1864 г., действовало губернское по земским и городским делам присутствие, выполнявшее роль надзорного органа по оценке решений земских собраний. В со­став присутствия, кроме губернатора, входили вице-губерна­тор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные

1  Удельный вес дворянства еще более возрос на уездных земских выбо­
рах 1897 года. Оно составляло 55,2% от общего числа гласных. В губер­
нских собраниях эта цифра увеличивалась до 89,5%. См. подробнее: Бой­
цов В. Я., Степанова Н. В.
Указ. соч. С. 17—27.

2  См. подробнее: Хрестоматия по истории государства и права СССР (до­
октябрьский период). С. 428.

4 И. Выдрия


90


Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления