Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723 КТК 073 Щ61

Рецензенты:

док-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой теории государства и права Московского государственного открытого универ­ситета Бошно С. В.;

док-р юрид. наук, проф. кафедры государственного строи­тельства и права РАГС при президенте РФ Васильев А. В.

Ю.Н.Щербаков

Щ61 Государственнаяимушщипальнаяслужба:учебник/Ю.Н. Щер­баков. — Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 256 с. — (Среднее про­фессиональное образование).

В учебнике изложены основы государственной и муниципаль­ной службы РФ, их структура, основные принципы управления и организации работы в государственных и муниципальных учреж­дениях, механизмы достижения и реализации целей и задач в со­циальной среде, освящены вопросы прохождения государственной службы и кадровой политики государства, а также многие другие вопросы, связанные с обозначенной тематикой.

Предлагаемый вниманию учебный курс «Государственная и муниципальная служба» адресован студентам образовательных учреждений среднего профессионального образования, а также будет интересен государственным служащим. Он подготовлен в целях обеспечения изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России. Данный учебник соответствует требованиям Государственного об­разовательного стандарта и соответствующей программы.

ISBN 5-222-09799-4

УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723

Ю.Н.Щербаков, 2007 Оформление: изд-во «Феникс», 2007


Оглавление

Введение..................................................................................................... 6

Глава I. Государственная гражданская служба как публично-правовой, организационный и социальный институт

§ 1. Государственная гражданская служба

как публично-правовой институт......................................... 8

§ 2. Государственная гражданская служба

как организационный институт.......................................... 16

§ 3. Государственная гражданская служба

как социальный институт..................................................... 20

§ 4. Организационные принципы государственной

службы...................................................................................... 25

§ 5. Взаимосвязь гражданской службы со службой

иных видов и муниципальной службой  .......................... 32

§ 6. Проблемы соотношения норм административного
и трудового права при регулировании отношений
на государственной службе
................................................. 40

Глава II. Статус государственного служащего

§ 1. Должности гражданской службы.
Реестры должностей государственной
гражданской службы РФ...................................................... 57

§2. Государственный служащий:

проблема правового статуса............................................... 62

§ 3. Квалификационные требования

к должностям гражданской службы.................................. 73

§ 4. Основные права и обязанности

гражданского служащего..................................................... 77

§ 5. Ограничения и запреты, связанные

с гражданской службой........................................................ 85

§ 6. Требования к служебному поведению

гражданского служащего..................................................... 94

§ 7. Урегулирование конфликтов интересов

на гражданской службе........................................................ 99


4___________________________________ Государственная и муниципальная служба

Глава III. Прохождение гражданской службы

§ 1. Поступление на гражданскую службу

и замещение должности гражданского

служащего по конкурсу..................................................... 104

§ 2. Аттестация гражданских служащих

и квалификационный экзамен.......................................... 107

§ 3. Служебная дисциплина и дисциплинарные

взыскания............................................................................... ПО

§ 4. Служебная проверка ........................................................... 117

§5. Индивидуальные служебные споры

и порядок их рассмотрения............................................... 122

§ 6. Служебное время и время отдыха..................................... 126

§ 7. Отпуск на гражданской службе......................................... 129

§ 8. Оплата труда гражданских служащих............................... 130

Глава IV. Служебный контракт гражданского служащего

§ 1. Заключение, содержание и форма

служебного контракта......................................................... 134

§ 2. Расторжение служебного контракта  .............................. 139

§ 3. Испытание, перевод на иную должность

гражданской службы или перемещение....................... 156

, § 4. Отстранение от занимаемой должности

гражданской службы ...,...................................................... 159

Глава V. Деятельность кадровой службы государственного органа

§ 1. Роль и место кадровой службы в системе

управления персоналом..................................................... 163

§ 2. Организация кадровой политики...................................... 172

§ 3. Ведение личных дел и трудовых книжек

гражданских служащих....................................................... 179

Глава VI. Кадровая политика государства

§ 1. Основные и дополнительные государственные

гарантии гражданских служащих   ................................... 184

§ 2. Поощрения и награждения на государственной

гражданской службе............................................................ 190


Оглавление__________________________________________________________________

§3. Профессиональная подготовка, переподготовка
и повышение квалификации гражданских
служащих................................................................................ 193

§ 4. Финансирование гражданской службы,

денежное содержание гражданских служащих ............. 197

Глава VII. Муниципальная служба

§ 1. Документационное обеспечение управления............... 203

§ 2. Понятие муниципальной службы
и муниципальной должности.
Основы статуса муниципальной службы
....................... 210

§3. Требования к муниципальным должностям..................... 213

Приложения............................................................................................ 216

Вопросы для самоконтроля и подготовки

к экзамену по курсу «Государственная

и муниципальная служба»   .............................................................. 244

Тест............................................................................................................ 248

Литература.............................................................................................. 252


Введение

Предлагаемый вниманию читателя учебный курс «Госу­дарственная и муниципальная служба» адресован, прежде всего студентам средних профессиональных учреждений, обучающимся по специальности «Государственное и муни­ципальное управление». Он подготовлен в целях обеспече­ния изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России. Данный учебник соответствует требованиям Государственного обра­зовательного стандарта и соответствующей программы.

На современном этапе методы государственного управле­ния, уровень подготовленности государственных и муници­пальных служащих оказывается в значительном несоответ­ствии с характером и динамикой тех задач, которые решает сегодня Российское государство. Государственный аппарат работает слишком медленно и неповоротливо и отличается значительным непрофессионализмом.

Это ощущает и руководство страны, и население, и сами госслужащие. К тому же, как показали исследования, про­веденные Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ под руковод­ством профессора В. Э. Бойкова, единая корпорация госу­дарственных служащих в силу ряда обстоятельств разби­вается на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые «команды» по обслуживанию разного рода начальников. Это свидетельствует об острой необходимости трансформации служебных и профессиональных установок и ориентации государственных и муниципальных служа­щих, и потребности целенаправленной работы по формиро­ванию государственнической ментальное™.

На это нацелена, прежде всего, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Фе­дерации (2003 - 2005 года)», новые законы «О системе госу-


Яяедеиие                    ---------------------------------------- _--------------------------------------------------

дарственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ» и дополняющие их Указы Президента РФ. По­этому основными целями данного учебного курса является не только реконструкция сегодняшнего состояния россий­ской государственной службы, но и показ путей и механиз­мов перевода ее в более адекватное новым социальным и политическим условиям состояние.

В последнее десятилетие XX века в России произошли коренные изменения как в экономической, так и в политиче­ской сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному пери­оду система государственного управления.

Происходящие в России поистине революционные пре­образования в экономической, политической, правовой и иных сферах протекают с неизбежной для них ожесточен­ной борьбой за власть, а практически - за овладение госу­дарственным аппаратом, системой государственного управ­ления. Как и всегда в переломный период общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о поли­тических, профессиональных и других качествах лиц, уча­ствующих в государственном управлении.

Важность данного создания еще заключается и в том, что оно будет одним из первых для среднего специального об­разования.

Надеемся, что изучение всех тем учебника поможет в понимании замыслов и содержания реформ и будет способ­ствовать их позитивной реализации.


гпам I. Государственная гражданская служба.,


Глава I. Государственная гражданская служба как публично-правовой, организационный и социальный институт

§ 1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт

Коренные изменения в социально-политическом устрой­стве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конститу­ции страны (1993) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организаци­онно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы пер­востепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы.

Государственная служба как правовой институт пред­ставляет собой совокупность юридических норм, регули­рующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Россий­ской Федерации, а также личный правовой статус этих слу­жащих. Государственно-служебные отношения регламен­тируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе Российской Федерации.


Сущность государственной службы как правового инсти­тута предполагает решение двух главных задач.

Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, за­конодательство субъектов Федерации, обеспечение нацио­нальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоя­тельности, духовно-нравственной самобытности народов. Такие функции эффективно может выполнять лишь высо­копрофессиональный, стабильный, рационально выстроен­ный и организационно продуманный и вместе с тем в эко­номическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

Во-вторых, деятельность на основе специального зако­нодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с орга­низацией государственной службы и выполнением стоя­щих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус го­сударственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответ­ственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому поло­жению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса за­конов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами - временным правилам о работе в государственных учреждениях и пред­приятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), По­ложение о дисциплинарной ответственности в порядке под-


10


Государственная и муниципальная служба


гпма I. Государственная гражданская служба.,


11


 


чиненности (утверждено ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 года), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года), Квалифицированным справочником должностей руководи­телей, специалистов и служащих (1987 года).

В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дорево­люционный период. На начало XX века в России насчиты­валось около 200 различных нормативных актов, которые регулировали государственную службу. Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира.

Целесообразно в ближайшее время разработать законода­тельные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резер­ве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы между­народного права о государственной службе.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практи­ка свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответ­ствующих механизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы по­нимается нормативно-организационное воздействие на слу­жебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потреб­ностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на станов-


ление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нор­мы, правовые отношения, правовая ответственность, право­вое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государствен­ных служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государствен­ных служащих, упорядочить прохождение ими службы, обе­спечить приобретение необходимых знаний, умений и навы­ков, усилить стимулы к труду.

Основным звеном механизма правового регулирования выступает норма права, то есть правило поведения общего характера, установленное государством. Оно имеет обяза­тельную силу, наделяет субъекты юридическими правами и обязанностями, регулирует общественные отношения и пред­усматривает в случае нарушения ответственность. В россий­ском законодательстве о государственной службе пока мало норм права, отвечающим таким требованиям. В нем преобла­дают нормативные предписания, правовые принципы, норма­тивные идеи, которые должны конкретизироваться в право­вых нормах. Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, администра­тивного и трудового права.

Метод правового регулирования государственной служ­бы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти на содержание деятельности и поведение государ­ственных служащих, организацию и функционирование го­сударственной службы как правового института. В процес­се правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воз­действие на государственных служащих. Вторым регулиру­ются отношения между равноправными сторонами, напри-


12


Государственная м муниципальная служба


гмва!. Государственная гражданская служба.,


13


 


мер, видами государственной службы, государственными служащими по горизонтали.

Становление государственной службы как правового ин­ститута может завершиться тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство. Пока же законы принимаются в большинстве случаев по отдельным видам государственных органов (о судах, о прокуратуре, милиции и т. д.), в них предусматриваются статусы государственных служащих.

Что касается общих вопросов об организации федераль­ной государственной службы, то они регулируются в основ­ном указами Президента Российской Федерации. Темы их достаточно разнообразны:

    о реестре должностей;

    о социальных гарантиях служащих;

    о переподготовке и повышении их квалификации;

    об аттестации;

    об учреждении структур по управлению федеральной
государственной службы;

    о борьбе с коррупцией в государственном аппарате и
т.д.

В 1993-2001 гг. принято 27 указов Президента, в том числе семь - в порядке внесения дополнений и изменений в ранее принятые указы. На формирование федеральной государ­ственной службы оказывают значительное влияние конкрет­ные постановления Правительства России. В 1996-2001 гг. принято 12 таких постановлений. Они касаются вопросов проведения конкурсов при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуры этих органов и т. п.

В правовом обеспечении современной государственной службы России имеются значительные пробелы. По-прежне­му сохраняются отношения трудового найма между служа­щим и государственным органом. Руководитель принимает


на работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, на­казывает, увольняет. При такой системе уже не Конституция, не Президент, не законы и указы, а руководитель органа или подразделения - высший авторитет для подчиненного, это подтверждается и социологическими исследованиями, про­веденными в 2000 году. На вопрос: «Чем преимущественно руководствуются государственные служащие при исполне­нии должностных обязанностей» большинство респонден­тов (70%) ответили: «указания непосредственного руководи­теля». Должностные инструкции остались лишь на третьем месте. Отсюда авторитаризм и произвол, индивидуальная и коллективная безответственность должностных лиц, бюро­кратизм и коррупция, социально-правовая незащищенность служащего, подбор кадров не по конкурсу, а по знакомству, симпатиям, признаку личной преданности.

Мировой опыт свидетельствует о том, что государствен­ная служба предполагает иное - правовую защищенность служащего от произвола вышестоящих руководителей, га­рантию профессионально-должностного роста и непрерыв­ного образования и т. д.

Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы.

Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодатель­ства страны, создание благоприятных правовых, органи­зационных и социально-экономических условий для нор­мального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных от­ношений.

Внешние отношения охватывают связи государствен­ного аппарата и государственных служащих с гражданами


14


Государственная и муниципальная служба


гиава 1. Государственная гражданская служба.


15


 


и институтами гражданского общества, между государ­ственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права.

Внутренние отношения - это связи, возникающие по поводу приема граждан на государственную службу, про­хождения службы, организации служебного и внеслужеб­ного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отноше­ния регулируются нормами права не только административ­ного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права.

Возможности правового регулирования государственной службы зависят от развития основных отраслей права:

    конституционной;

    административной;

    трудовой и др.

Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса государствен­ной службы. В Конституции РФ содержаться три основные нормы:

1)          принцип равного доступа граждан к государствен­
ной службе;

2)          самостоятельность    федеральной    государственной
службы;

3)          запрет депутатам Государственной Думы находиться
на государственной службе.

На организацию и функционирование государственной службы оказывают косвенное влияние многие другие по­ложения Конституции России. Так, ее нормы о компетен­ции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадров госу­дарственной службы. Ряд конституционных норм влияет на принципы ее организации. Таковы, например, принцип


верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип вне-партийности и внеконфессионности государственной служ­бы и т. д.

Нормы административного права регулируют управлен­ческие отношения, связанные с профессиональной деятель­ностью государственных служащих исполнительной ветви власти. Государственные служащие являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению госу­дарства, выполняют организационные задачи или обеспечи­вают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений государственной службы - связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами.

Административное право определяет отношения, кото­рые возникают в связи с действиями, влекущими за собой юридические последствия (приказы, жалобы, заявления, указания, постановления), а также правами и обязанностя­ми, ответственностью, ограничениями.

Исходя из норм административного права, в работе с го­сударственными служащими учитываются особенности го­сударственного управления:

    доминирование;

    преобладание одной воли над другой;

    подчинение одного лица другому и т. д.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов, отношения, вытека­ющие из общего правового статуса государственных служа­щих как наемных работников.

Государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива государственного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Возникают некоторые отклонения от норм трудового права. В связи с этим федеральным законодательством уста-


16


Государственная и муниципальная служба


Глава I. Государственная гражда


I служба...


17


 


новлено, что на государственных служащих распространя­ется действие законодательства РФ о труде (с некоторыми особенностями).

Эффективность государственной службы определяет­ся в первую очередь тем, насколько в стране исполняются ее Конституция и законы. Это обязывает государственных служащих строго согласовывать свою деятельность с Кон­ституцией и законами РФ, полномочиями государственного органа.

Принцип верховенства закона реализуется через исполне­ние, применение, соблюдение законов. При этом возникают трудности в связи с отсутствием закона о законах, который устанавливал бы иерархию нормативных актов, разграничи­вал бы законы конституционные и иные законы и указы, за­коны и подзаконные акты.

Государственные служащие при разработке подзаконных актов государственных органов обязаны строго руковод­ствоваться принципом верховенства закона.

Верховенство законов должно соблюдаться и при подго­товке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государственной службы, в том числе должностных ин­струкций, определяющих особенный правовой статус госу­дарственного служащего.

§2. Государственная гражданская служба как организационный институт

Развитие государственной службы как системы требует ее определенной организации. Это понятие (от франц. orga­nization - сообщаю стройный вид, устраиваю) употребляет­ся обычно в трех значениях:

1)        внутренняя упорядоченность, согласованность взаимо­
действия более или менее дифференцированных и авто­
номных частей целого, обусловленная его строением;

2)   совокупность процессов или действий, ведущих к об-


разованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого;

3) объединение людей, совместно реализующих некото­рую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил.

Понятие «организация» фиксирует динамические зако­номерности системы, функционирование, поведение и вза­имодействие ее частей.

В связи с этим можно было бы предположить, что госу­дарственная служба как организационный институт пред­ставляет собой:

1)         автономную специализированную группу людей, вы­
полняющих функцию управления, ориентированных
на достижение государственной пользы, что требует
их совместных и координированных действий и соот­
ветствующей подготовки;

2)    совокупность организационных норм, способов, про­
цедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания,
регулирования и координации совместной деятельно­
сти государственных служащих, придания взаимодей­
ствию компонентов государственной службы согласо­
ванности для достижения ее целей;

3)    средство объединения и регламентации, деятельность
государственных служащих во имя реализации целей
государственной службы.

Одним из важнейших аспектов организации государ­ственной службы является ее упорядочение. Оно пред­усматривает работу по классификации должностей, званий и чинов, созданию нормативно-правовой базы современной государственной службы, установлению порядка продвиже­ния по службе на принципах карьеры, нормализации про­цесса повышения профессионализма кадров и т. д.

Согласованность взаимодействия частей государствен­ной службы достигается путем разделения и кооперации


18


Государственная и муниципальная служба


I. Государственная гражданская служба...


19


 


труда служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координации и контроля деятельности служащих, обмена управленческой информацией, гармонизации отно­шений между руководителями и подчиненными, работника­ми государственной службы и политиками.

Направленность государственной службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ государ­ственной службы, повышением организационного статуса служащих, обеспечивающих деятельность органов государ­ственной власти и управления, регулированием должностных полномочий, приема на службу и требований к служащим, установлением критериев эффективности их работы, сти­мулированием труда, контролем деятельности. При этом ис­пользуются механизмы, способствующие направлению актив­ности работников в сторону цели государственной службы, начиная с социализации вновь принятых на службу в рамках государственного аппарата, усвоения ими организационных норм, правил, традиций и завершая механизмами контроля, поощрений и санкций, которые придают направленность и характер выбираемым служащими действиями в рамках до­пустимого в системе государственной службы.

Решение большинства задач государственной службы связано с основным элементом ее системы - кадровым по­тенциалом, уровнем профессионализма и личных качеств служащих, настойчивости в достижении целей государ­ственной службы. Поэтому подбор кадров для нее представ­ляет одну из важнейших задач государственной службы как организационного института. Эта задача реализуется путем установления правил отбора и приема на государственную службу, процедур проведения конкурсов, квалификацион­ных экзаменов, тестовых аттестаций, назначений на долж­ность и т. д.

Не менее важной стороной этой проблемы является вы­работка норм и процедур замещения должностей на основе


планирования и прогнозирования карьеры. Это целесообраз­но осуществлять на основе справедливой оценки способ­ностей и заслуг работников, уровня их профессионализма, умений и навыков.

В задачу государственной службы как организационного института входит создание условий для роста профессиона­лизма служащих, обеспечение эффективной работы систе­мы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Нормы и правила организации этой работы направлены на то, чтобы на учебу отбирались работники из резерва, а по окончании учебы им, как прави­ло, гарантировалось продвижение по службе в соответствии с планом карьеры и результатом их учебы. Разумеется орга­низация программы, и планы учебы должны быть направле­ны на выработку знаний, приобретение умений и навыков.

Призванием государственной службы как организацион­ного института является создание более прочных стимулов к труду, чем это принято в обычном государственном аппа­рате. Его эффективность выше там, где система стимулов учитывает мотивы, ценностные ориентации работников, где организуется специальные исследования - опросы, тестиро­вание и др. Основными при поступлении на государствен­ную службу являются следующие ориентации:

    на характер работы;

    на условие труда;

    на вознаграждение;

    на карьеру.

При этом один из мотивов бывает доминирующим, и это все чаще учитывается при индивидуализации стимулирова­ния, начиная с планирования карьеры. Заслуживает внима­ния опыт ряда зарубежных стран, где основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда государствен­ных служащих, является соответствие такой оплаты возна­граждению за эквивалентный труд в частном секторе.


 


20

Государственная и муниципальная служба

Весьма важным направлением организации государ­ственной службы является регулирование правил поведе­ния работников государственного аппарата. Главными среди них становятся строгое выполнение решений вышестоящих органов и должностных лиц, принятых в рамках их компе­тенции, обеспечение задач в соответствии с должностными инструкциями, а также моральные нормы - честности, по­рядочность, неподкупность, верность долгу и Отечеству, по­следовательное осуществление миссии представителя госу­дарства, проводника его идей.

Таким образом, государственная служба является орга­низационным институтом, который упорядочивает государ­ственный аппарат, направляет его на выполнение общегосу­дарственных задач.

§ 3. Государственная гражданская служба как социальный институт

Для нормального функционирования общества необхо­димо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабиль­ность государства и общества. Практика закрепления от­ношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему. Такого рода си­стемы создается в обществе в форме институтов.

Термин «институт» социологи употребляют в нескольких значениях:

1)         его относят к определенной группе лиц, выполняю­
щих социальные функции;

2)    он означает организацию, удовлетворяющую обще­
ственные потребности;

3)    им называют некоторые социальные роли, особенно
важные для жизни людей.


21

Глава I. Государственная гражданская служба—

Когда мы говорим, что государственная служба - это

институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; админи­стративные организации и учреждения, которыми они рас­полагают и т. д.

Однако между понятиями «институт», «группа», «орга­низация» и «роль» имеются существенные развития. Если группа - это совокупность взаимодействующих людей, со­единенная общими интересами; организация - это объеди­нение индивидов, ориентированных на достижение опреде­ленной цели; роль - это модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт - это органи­зационная система связей, представляющая собой ценност­но-нормативный комплекс, посредством которого направля­ются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества.

Применяя данное определение к институту государ­ственной службы, отметим, что под ценностями понимают разделяемые людьми цели (право, демократия), под нор­мами - стандартизированные образцы поведения (на осно­ве Конституции и других законов), а под системой связи -сплетение социальных ролей и статусов, в рамках которых это поведение осуществляется. Исходя из многообразия и специфики деятельности, государственная служба разделя­ется на три вида:

1)         военная, выполняющая функцию по обеспечению
обороны и безопасности государства;

2)         правоохранительная, осуществляющая функцию по
обеспечению безопасности, законности и правопоряд­
ка, по борьбе с преступностью, по защите прав и сво­
бод человека и гражданина;

3)    гражданская, обеспечивающая исполнение полномо­
чий государственных органов, то есть администриро­
вание.


22


Государственная и муниципальная служба


|-лава |. Государственная гражданская служба.


23


 


Итак, администрирование как разновидность профес­сиональной деятельности регулируется социально-право­вым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт государственной службы функционирует в публично-правовой сфере, он организует, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: слу­жебные - между государством и чиновником, а также пу­бличные - между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных ор­ганов власти имеют для должностного лица значения норм права. Образцом его поведения является субординация.

В основу публичных отношений положена установка за-конопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновни­ков. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаи­модействия служащего, соблюдающего закон, и граждани­на, повинующегося чувству долга перед законом.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, то есть связи между чиновниками внутри аппарата. В отличие от су­бординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов.

Воспроизводству публично-правовых связей способству­ют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определя­ющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и


соответствующих должностных лиц принимать админи­стративные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, то есть национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нор­мы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяют матери­альные и процессуальные нормы. К материальным относят­ся: принципы государственной службы; статус государствен­ного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместитель­ства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т. д. Эти нормы регулируют организационно-структурный срез института государственной службы, направлены на стаби­лизацию, обеспечение его целостности. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура атте­стации; дисциплинарное производство; процедура увольне­ния и т. д. Они регулируют функционирование этого инсти­тута. Нормы представляют собой определенный стандарт, образец поведения должностных лиц, типичный для дан­ного времени и данной административной среды, ориенти­ром в выборе социально одобряемого поведения, средства­ми контроля за действиями чиновников. Они имеют общую цель - обеспечение организованности служебных и публич­ных отношений.

Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильно­сти, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в ста­дии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс


24


Государственная и муниципальная служба


гаям I. Государственная гражданская служба..


25


 


поведения, идеология и др. Процесс институционализации государственной службы довольно сложен.

Длительное время вплоть до конца XX века государ­ственная служба представляла собой традиционный право­вой институт, обслуживающий государство. Однако по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает соци­ально-правовая ориентация государства. Занимая подчинен­ное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной служ­бы - предоставленные публичных услуг населению, необ­ходимых для социальной интеграции общества. Таким об­разом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.

Гражданское общество, формируя общественное мне­ние, устанавливает контроль над государственной службой. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, - лишь средством достиже­ния этого результата.

Современный институт государственной службы пере­живает глубокую трансформацию. Он регулирует автоном­ную деятельность чиновников, выполняющих функцию по­средников между государством и обществом.

В соответствии с законодательством каждый чиновник, осознавая свою ответственность перед государством, обще­ством и гражданами, призван соблюдать общепринятые нор­мы этики, которые конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (ува­жать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей).

Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной специализации. Со временем


служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осущест­вляет контроль за поведением чиновников, применяя раз­нообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.

§4. Организационные принципы государственной службы

Государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах. Они сформированы в законо­дательстве.

Категория принцип государственной службы отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, со­ставляющих основу доктрины государственной службы. Принцип представляет собой исходное положение, осново­полагающую идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций.

Значимость принципов состоит в том, что в них выража­ются сущность, основное содержание, характерные свой­ства государственной службы, ее место и роль в системе государственной власти, государственного управления и в жизни общества.

Принципы государственной службы закреплены в Консти­туции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства страны, конституциях, уставах, законодательных и иных норматив­ных актах субъектов Российской Федерации. Наиболее при­знанными в законодательстве о государственной службе и ее реформировании являются следующие принципы:

1)          приоритета прав и свобод человека и гражданина;

2)          единства правовых и организационных основ феде-


26


Государственная и муниципальная служба


гпаиа I. Государственная гражданская служба.,


27


 


ральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3)         равного доступа граждан, владеющих государственным
языком Российской Федерации, к гражданской службе
и равных условий ее прохождения независимо от пола,
расы, национальности, происхождения, имуществен­
ного и должностного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также от других обсто­
ятельств, не связанных с профессиональными и дело­
выми качествами гражданского служащего;

4)    профессионализма  и  компетентности  гражданских
служащих;

5)         стабильности гражданской службы;

6)    доступности информации о гражданской службе;

7)    взаимодействия с общественными объединениями и
гражданами;

8)         защищенности гражданских служащих от неправо­
мерного вмешательства в их профессиональную слу­
жебную деятельность.

Принцип приоритета прав и свобод человека и граждани­на отражает основные цели государственной службы, тре­бования Всемирной конвенции по правам человека в Вене, общечеловеческих стандартов прав и свобод личности.

Конституция Российской Федерации исходит из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2). Это положение составляет одну из основ консти­туционного строя. В той же статье обязанностью государ­ства провозглашены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Конституция определила также, что государственная защита указанных прав и свобод гарантируется (статья 45). В целом все звенья государствен­ного механизма наделены обязанностью защищать права и свободы человека и гражданина.


Государственные служащие руководствуются этими по­ложениями в своей деятельности: учитывают интересы граждан, удовлетворяют их законные требования; призна­ют, соблюдают и защищают права и свободы в полном объ­еме, установленном законодательством, создавая условия для активного участия граждан в государственном управ­лении.

Принципы оказывают значительное влияние на всю си­стему гражданской службы, в том числе на ее организацию. Так, принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации ориентирует граждан­скую службу на безусловное следование высшим законода­тельным актам. Исходя из этой задачи, регулируется прием на государственную службу и ее прохождение, информаци­онные процессы, контроль исполнения и т. д.

С другой стороны, четкая организация является непре­менным условием реализации общих принципов. Так, со­блюдение принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации требует органи­зации правовой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, налаживания информации работников аппарата и всего на­селения о принимаемых законах, практике соблюдения за­конов должностными лицами, начиная с правящей элиты страны и др. Кроме того, этот принцип предполагает ор­ганизационное решение вопросов, связанных с перехо­дом служащих из одного уровня государственной власти в другой. В частности, единый подход при подобных пере­ходах, перемещениях по службе необходим для сохранения имеющегося у работника аппарата чина, звания, разряда, ранга, стажа, гарантий, льгот, предусмотренных на преды­дущем месте работы, права на получение жилья и др.


28


Государственная и муниципальная служба


 Государственная гражданская служба—


29


 


Важные последствия для организации государственной службы вытекают из принципа равного доступа граждан к ней в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

В отличие от применявшихся ранее сословного и клас­сового подходов, принцип равного доступа означает, что на государственную службу принимаются граждане, неза­висимо от социального происхождения, пола, классовой или национальной принадлежности, партийности, вероиспове­дания и т. д. В то же время кандидаты на государственную должность должны обладать способностями и профессио­нальной подготовкой, соответствующими должности. Для осуществления принципа равного доступа необходима боль­шая работа по диагностике профессиональных и личност­ных качеств претендентов, проведению конкурсов, заклю­чению контрактов, установлению, в случае необходимости, квот для отдельных категорий граждан (женщин, ветеранов, национальных меньшинств и т. д.).

Особое значение для становления и функционирования государственной службы имеет принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Его значе­ние усиливается в связи с превращением государственной службы в особую разновидность профессионального тру­да, необходимостью более полного соответствия знаний, умений и навыков служащих требованиям должностей го­сударственной службы. Причем процесс ее профессиона­лизма охватывает ряд социальных институтов, прежде всего профессиональную ориентацию, профессиональный отбор, управление персоналом, систему профессионального обра­зования и др.

Реализация принципа профессионализма требует орга­низационных условий профессионального развития кадро­вого корпуса государственной службы, прежде всего, ее прохождение с помощью конкурсов, аттестации, квалифи-


кационных экзаменов, которые призваны укреплять связь продвижения по службе с уровнем профессионального об­разования. В сочетании с требованиями к должностям ор­ганизационные предпосылки способствуют формированию государственного заказа образовательным учреждениям.

Не менее важно создание и укрепление системы подго­товки, переподготовки и повышения квалификации государ­ственных служащих. Эта система должна отвечать потребно­стям государственной службы в высококвалифицированных кадрах. Подобная система развивается в настоящее время на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В основе принципа профессионализма и компетентности лежит качество знаний служащих и их структура, которые оценивают следующими индикаторам: знания - через со­отношение разных отраслей науки, глубину и системность их освоения, способность применить эти знания при оценке проблемной ситуации; умения и навыки - через способность технологизировать знания для выполнения служебных функ­ций; личностные качества, имеющие значение выполнения служебных обязанностей - через оценку интеллектуальных способностей, ценностных ориентации, управленческих и организаторских способностей и др.

Характерными чертами этого принципа являются также профессиональная честь (лояльность, достоинство, бес­пристрастность, гордость за хорошо выполненную работу); профессиональная подотчетность (приверженность цен­ностям, свойственным данной профессии; рассмотрение сослуживцев как коллег, а не политических деятелей и ру­ководителей). В профессиональных группах государствен­ных служащих складываются свои этические кодексы, практика оценки работы профессионалов профессионала­ми, особая культура, нормы, ценности, профессиональный статус.


30


Государственная н муниципальная служба


Гпява I. Государственная гражданская служба.


31


 


Исключительно важную роль в организации государ­ственной службы играет следование принципу стабильно­сти гражданской службы. С этой стороны государственный аппарат переживает далеко не лучшие времена. Среди опро­шенных государственных служащих лишь немногие уверен­ны, что их положение стабильно, а больше половины не уве­рены в этом вообще. В такой обстановке служащему нелегко работать с должностной отдачей, творчески, с перспективой, как это требуют задачи государственной службы.

Важно и то, что стабильная государственная служба яв­ляется основой стабильности государства в условиях много­партийности, политической борьбы за власть, при ее смене, при неудачном руководителе страны и т. д.

Разумеется, в следовании принципу стабильности нуж­на мера. Иначе это может привести к застою кадров, утра­те заинтересованности в работе в связи с ограниченностью возможностей их продвижения по службе. В связи с этим необходима разработка механизма обновления кадров госу­дарственной службы, их омоложение, более частого продви­жения работников по горизонтали.

Различают также принципы профессионального харак­тера, регулирующие порядок занятия и прохождения госу­дарственной службы, оплаты, привилегий, социально-эко­номической и правовой защищенности, ответственности, ответственности и мотивации и т. д.

Таким образом, государственная служба представляет со­бой весьма сложную систему, действующую на основе ряда разного уровня принципов: общих, организационно-тех­нологических и принципов профессионального характера. В своей совокупности они создают возможность для эффек­тивного функционирования государственной службы.

Принцип доступности информации о гражданской службе связан с организацией контроля государственной службы, анализом, обобщением и опубликованием статистических


и иных сведений о количественном и качественном составе государственных служащих, передвижениях по службе, доходах, нарушениях дисциплины, фактах коррупции в госу­дарственной службе, мерах по борьбе с ней и т. д. Общество должно знать и о недостатках, и о позитивных результатах работы государственного аппарата.

Принцип защищенности гражданских служащих от не­правомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность характеризует особенности го­сударственного управления как основного содержания государственной службы. Для государственного управле­ния характерны: иерархичность структуры, разграничение функций и использование методов административного пра­ва, основным среди которых является метод «власти-под­чинения», то есть «прямого распорядительства». Решения вышестоящих органов и должностных лиц обязательны для исполнения государственными служащими. Такой подход обеспечивает реализацию на практике конституционных принципов верховенства закона и единства государственной власти, побуждает соблюдать исполнительную дисциплину во всех звеньях государственного управления, добивать­ся согласованности, упорядоченности их действий, пред­упреждать безответственность, волокиту, произвол, злоупо­требление властью. Вместе с тем, непременным условием обязательности выполнения решений вышестоящих госу­дарственных органов служит их законность, принятие реше­ний в соответствии со специальными законами, положения­ми и инструкциями в пределах компетенции и полномочий Данных органов.

Выполняя решение вышестоящих органов и долж­ностных лиц, государственный служащий несет ответ­ственность за соответствие своих действий Конституции и законодательству Российской Федерации. В случае сомне­ний в правомерности полученного для исполнения решения


 


33

32

аи служба

Государственная к i

он обязан своевременно информировать об этом в письмен­ной форме непосредственного руководителя, руководителя принявшего решение и вышестоящего руководителя. Если вышестоящий руководитель письменно подтверждает дан­ное решение, государственный служащий обязан его вы­полнить. Исключением являются случаи, когда исполнение решения является деянием, наказуемым в уголовном или ад­министративном порядке. Ответственность за реализацию неправомерного решения несет руководитель, который под­твердил необходимость его выполнения.

§5. Взаимосвязь гражданской службы со службой иных видов и муниципальной службой

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Рос­сийской Федерации и принципов ее построения и функцио­нирования, а также посредством:

1)          соотносительности  основных условий  и  размеров
оплаты труда, основных государственных социальных
гарантий;

2)    установления ограничений и обязательств при про­
хождении государственной службы Российской Феде­
рации различных видов;

3)    учета стажа государственной службы Российской Фе­
дерации и иных видов при исчислении стажа граж­
данской службы;

4)    соотносительности основных условий государствен­
ного пенсионного обеспечения граждан, проходивших
государственную службу Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О си­стеме государственной службы Российской Федерации» установил, что система государственной службы включа-


I. П

ет в себя следующие ее виды: государственная граждан­ская служба; военная служба; правоохранительная служба. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и го­сударственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В Федеральном законе «О системе государственной служ­бы Российской Федерации» изложены основные принципы построения и функционирования этой системы, являющи­еся общими для всех видов государственной службы. Под­робно о принципах мы поговорим в специальном разделе, здесь мы коснемся лишь некоторых, чтобы установить связь государственной гражданской службы с ее видами. Среди них такие, как равный доступ граждан к государственной службе и единство правовых и организационных основ го­сударственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государствен­ной службы.

Соотношение должностей федеральной государственной службы, воинских должностей и должностей правоохрани­тельной службы в соответствии с этим Федеральным за­коном определяется Указом Президента Российской Феде­рации, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим феде­ральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные зва­ния. Взаимосвязь федеральной государственной граждан­ской службы и государственной гражданской службы субъ­ектов Российской Федерации поддерживается, в частности, тем, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил единый поря­док присвоения государственным гражданским служащим классных чинов.

2 Ю. Н. Щербак»


34


Государственная и муниципальная служба


Глава |. Государственная гражданская служба.


35


 


1


Данный закон устанавливает также и то, что при перево­де государственного служащего с государственной службы одного вида в другой вид, ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание учи­тывается при их присвоении по новому виду государствен­ной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными пра­вовыми актами Российской Федерации. Соотношение класс­ных чинов, дипломатических рангов, воинских и специаль­ных званий устанавливается "Указом Президента Российской Федерации. Классные чины государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации присваиваются в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Помимо этого взаимосвязь видов государственной служ­бы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, а также основ­ных государственных социальных гарантий.

Нормы оплаты по штатным должностям, а также соотно­шение окладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Взаимосвязь видов государственной службы подтвержда­ет установленная федеральным законодательством система ограничений и обязательств при прохождении государствен­ной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Перечень ограничений приведен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, существуют запреты, связанные с гражданской службой.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федера­ции. Федеральный закон «О системе государственной служ­бы Российской Федерации» фиксирует это.


Наконец, взаимосвязь различных видов государственной службы основана на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государ­ственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной служ­бы обеспечивается посредством:

1)         единства основных квалификационных требований к
должностям гражданской службы и должностям му­
ниципальной службы;

2)         единства ограничений и обязательств при прохожде­
нии гражданской службы и муниципальной службы;

3)         единства требований к профессиональной подготовке,
переподготовке и повышению квалификации граж­
данских служащих и муниципальных служащих;

4)    учета стажа муниципальной службы при исчислении
стажа гражданской службы и стажа гражданской служ­
бы при исчислении стажа муниципальной службы;

5)         соотносительности основных условий оплаты труда и
социальных гарантий гражданских служащих и муни­
ципальных служащих;

6)         соотносительности основных условий государствен­
ного пенсионного обеспечения граждан, проходив­
ших гражданскую службу, и граждан, проходивших
муниципальную службу, и их семей в случае потери
кормильца.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции). В целях правового обеспечения наиболее эффективного функционирования всей системы управления вопросы ре­гламентации разграничения гражданской службы решаются между органами государственной власти федерального и ре­гионального уровня, муниципальной службы - между госу-


36


Гии|. Государственная гражданская служба.


37


 


дарственными органами соответствующего субъекта Россий­ской Федерации и органами местного самоуправления.

Муниципальная служба представляет собой вид про­фессиональной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» муниципальная служба определяется как профессио­нальная деятельность, которая осуществляется на постоян­ной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальным служащим является гражданин Рос­сийской Федерации, достигший 18 лет, исполняющий в по­рядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и закона­ми субъектов Российской Федерации, обязанности по муни­ципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Согласно нормам действующего законодательства все граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. Лица, не замещающие муниципаль­ных должностей муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципаль­ными служащими.

Представляя собой две разновидности публичной службы, осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полно­мочий и управленческих функций, по своей правовой при­роде гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе - основные принципы и основания построения и функционирования.


Правовое обеспечение единства основных квалификаци­онных требований, предъявляемых к гражданским служа­щим, замещающим должности государственной граждан­ской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специ­ализации, квалификации и стажа работы. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих являются законодательно установленным принципом госу­дарственной гражданской и муниципальной службы. За не­исполнение или ненадлежащее исполнение своих должност­ных обязанностей служащие, замещающие государственные должности государственной гражданской службы и муни­ципальные должности муниципальной службы, несут юри­дическую ответственность.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы как самостоятельных видов публичной службы вы­ражаются, в том числе, в единстве требований, предъявля­емых при поступлении на гражданскую и муниципальную службу, прохождении и прекращении каждой из них.

Особенности правового статуса муниципальных служа­щих выражаются в практической реализации ими тех или иных функций публично-управленческого характера, бла­годаря которым обеспечивается решение вопросов локаль­ного- местного значения, кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными го­сударственными полномочиями. Реализация делегирован­ных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольна государству.

Осуществление институтами муниципальной власти отдельных государственных полномочий, переданных на


 


38

Государственная м муниципальная служба

уровень местного самоуправления соответствующим феде­ральным или региональным законодательным актом, сле­дует рассматривать как один из важнейших критериев вза­имодействия двух видов публичной службы, гражданской и муниципальной.

Для определения уровня профессиональной подготов­ки и соответствия того или иного муниципального служа­щего замещаемой должности, для решения вопросов, не­посредственно связанных с присвоением муниципальным служащим очередных и внеочередных квалификационных разрядов, проводится аттестация (или квалификационный экзамен).

Не менее важным принципом организации деятельности публичной власти в Российской Федерации является прин­цип единства ограничений обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы. Права и обязанно­сти гражданских и муниципальных служащих устанавлива­ются в соответствии с тем кругом задач, функций и полно­мочий, которые возложены на институты гражданской и муниципальной службы как отдельных, самостоятельных видов публичной службы. Разница состоит лишь в том, что в одном случае речь идет об осуществлении государствен­ной власти, в другом - местного самоуправления.

Правовое положение гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадают, в том числе в части ограничений. Однако если в отношении гражданской службы ограничения в основном связаны с поступлением на гражданскую службу и нахождением на ней, то приме­нительно к муниципальной службе ограничения касаются периода осуществления соответствующих функций.

Важным критерием, определяющим взаимосвязь граж­данской службы и муниципальной службы, следует рассма­тривать учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы


39

гиям I. Государственная гражданская служба.

при исчислении стажа муниципальной службы. В этом про­является не только институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом кото­рой является муниципальная служба, но и непрерывный ха­рактер ее осуществления.

Перечень гарантий законодательно установленных в от­ношении должностных лиц, осуществляющих свои полно­мочия в рамках гражданской или муниципальной службы, в основном также совпадает.

Российская Федерация и субъекты в ее составе, стремясь компенсировать ограничения, установленные в отношении гражданских и муниципальных служащих федеральным за­конодательством и законами субъектов Российской Федера­ции, гарантируют служащим обеих категорий целый ком­плекс экономических и социальных мер, гарантирующих:

1)         соответствующие условия труда;

2)    денежное содержание и иные выплаты, предусмо­
тренные федеральным законодательством и законами
субъектов Российской Федерации;

3)         отдых, обеспечиваемый установлением нормальной
продолжительности служебного времени, предостав­
лением выходных дней, нерабочих праздничных дней
и ежегодных оплачиваемых, в том числе дополнитель­
ных, отпусков;

4)    медицинское обслуживание, включая членов семьи
муниципального служащего, в том числе его выхода
на пенсию;

5)         пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное
обеспечение членов семьи муниципального служаще­
го в случае его смерти, наступившей в связи с испол­
нением им должностных обязанностей;

6)         обязательное государственное страхование;

7)    обязательное государственное социальное страхо­
вание;


40


Государственная и муниципальная служба


 L Государственная ipai


м служба...


41


 


8) защита, включая членов семьи, в порядке, установ­ленном законодательством, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением му­ниципальным служащим должностных обязанностей.

§6. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе

В демократическом государстве особое значение полу­чает проблема соотношения публичного и частного права. Данная проблема проецируется на важнейшие институты демократического государства, одним из которых традици­онно считается институт государственной службы.

Государственная служба - комплексный правовой ин­ститут. Его образуют как нормы публичного, так и нормы частного права. Если говорить о нормах публичного права, то это, прежде всего, нормы административного права. При­менительно к нормам частного права - это, главным обра­зом, нормы трудового права. Проблема соотношения имеет значение не только для юридической науки, даже в большей степени она важна для практики. Неясность в данном во­просе заметно осложняет работу кадровых подразделений государственных органов, а также судов, рассматривающих споры, возникающие из государственно-служебных отноше­ний. Понять, где заканчивается законодательство о государ­ственной службе (то есть административное законодатель­ство) и начинается трудовое, подчас очень сложно. И хотя с 1 февраля 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодекс РФ, ситуация нисколько не изменилась, и данная проблема продолжает оставаться весьма актуальной.

В условиях проведения реформы государственной службы вопрос об определении ее правовой природы представляет­ся основополагающим, имеющим сущностное значение. Тем


более, что после утверждения 15 августа 2001 года Президен­том РФ Концепции реформирования системы государствен­ной службы РФ работа по модернизации российской государ­ственной службы вступила в качественно новую стадию.

По мере становления государственной службы заметно оживилась давняя дискуссия между административистами и представителями науки трудового права о природе обще­ственных отношений на государственной службе, а значит, в целом, о принадлежности института государственной служ­бы. Думается, острота и накал дискуссии объясняются яс­ным пониманием ее участниками того, что это, по сути дела, центральный вопрос реформы государственной службы в России. От того, как он решится во многом зависит дальней­шее развитие, в том числе систематизация законодательства о государственной службе.

Следует отметить, что государственная служба - важная, но далеко не единственная область общественных отноше­ний, где соотносятся нормы административного права и нормы трудового права. Следовательно, нельзя рассматри­вать их соотношение только применительно к институту государственной службы без четкого уяснения более общих подходов, которые обозначились в юридической науке по существу исследуемой проблемы.

Административисты и юристы-трудовики сходятся во мнении о том, что отрасли права, которые они представ­ляют, являются смежными. Их предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство. Оно часто затрудняет выявление истинной правовой природы тех или иных фактических отношений и влечет за собой в ряде слу­чаев нарушение закона и правоприменительной практики.

Одновременно отдельные административисты высказы­вают такие далеко идущие утверждения, что администра­тивное право во многих случаях служит основой, фунда­ментом возникновения многих уже сложившихся отраслей


 


42

Государственная и муниципальная служба

права. Среди таких отраслей, в частности, называется тру­довое право. Такое утверждение выглядит достаточно со­мнительным. Исторически трудовое право выделилось из права гражданского. Поэтому именно оно, а никак не адми­нистративное право, должно рассматриваться в качестве его фундамента, своеобразной материнской отрасли. Известный представитель науки трудового права, профессор Р. 3. Лив­шиц, верно отмечал, что обособление трудового права в са­мостоятельную отрасль было, прежде всего, обусловлено необходимостью опосредовать отношения наемного труда, то есть отношения между юридическими равноправными субъектами, а значит, отношения частноправовые. При­чем именно частноправовые начала и впредь будут играть ведущую роль в регулировании трудовых отношений. Тем не менее, Р. 3. Лившиц делает однозначный вывод: админи­стративное право является одной из тех отраслей права, к которым ближе всего примыкает трудовое право.

Весьма интересен подход В.А.Юсупова к взаимодей­ствию норм административного с нормами других отраслей права, в том числе трудового. Названный автор даже вы­деляет в качестве самостоятельной функции администра­тивного права функцию взаимодействия. Взаимодействуя с нормами других отраслей права, административные нормы определяют их содержание, а иногда служат условием их действительности.

Таким образом, несмотря на некоторые различия в под­ходах, и представители науки административного права, и представители науки трудового права признают: адми­нистративное и трудовое право являются смежными. При этом нередко специально подчеркивается, что особенно тесно взаимодействие норм административного и трудово­го права при регулировании государственно-служебных от­ношений. Правда, более точной все же представляется фор­мулировка «отношений на государственной службе», а не


43

Глава |. Государственная гражданская служба.

«государственно-служебных отношений», так как последнее устойчиво ассоциируется с так называемыми внешними, то есть собственно административными отношениями, вы­текающими из компетенции государственного органа, чьи полномочия призваны непосредственно обеспечивать госу­дарственные служащие. Формулировка же «отношения на государственной службе» заметно шире. Она объединяет как внешние, так и внутренние, или внутриаппаратные от­ношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при прохождении гражданином государственной службы.

Как известно, право каждого человека на равный доступ к государственной службе в своей стране было провозгла­шено еще во Всеобщей декларации прав человека (глава 2 статья 21), которая была принята 10 декабря 1948 года Ге­неральной Ассамблеей ООН. Однако ни одна советская конституция право гражданина на равный доступ к государ­ственной службе специально не закрепляла. В советском го­сударстве государственная служба рассматривалась как одна из многих разновидностей обычной трудовой деятельности, исходя из этого, считалось, что закрепленное в конституции право на труд включает в себя, в том числе, право на доступ к государственной службе. Правда, в 1973 году СССР рати­фицировал Международный пакт о гражданских и полити­ческих правах 1966 года, где в статье 25 закреплялось право каждого гражданина без какой бы то ни было дискримина­ции допускаться в своей стране на общих условиях равен­ства к государственной службе. Такое положение неизменно сохранялось вплоть до начала 90-х годов.

В начале 90-х годов, первоначально в СССР, а затем и в суверенной России, право на равный доступ к государствен­ной службе стало признаваться де-юре. Первоначально оно существовало несколько в иной форме - в виде права до­ступа к любым должностям в государственных органах на Условиях равенства и без какой-либо дискриминации. Имен-


 


45

44

Государственная ш муниципальная служба

но в такой норме оно закреплялось в статье 10 Декларации прав и свобод человека 1991 года, а позднее - в статье 18 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноя­бря 1991 года. Наконец, уже с 1992 году в статье 48 Консти­туции РФ 1978 года также закрепляется именно это право, то есть равное право на доступ к любым должностям в го­сударственных органах в соответствии со своей профессио­нальной подготовкой и без какой-либо дискриминации. По­этому не вполне корректным является утверждение о том, что право на равный доступ граждан РФ к государственной службе бьшо закреплено на конституционном уровне в 1992 году. В Конституции соответствующее право предоставля­лось заметно шире.

Следует отметить, что у отдельных ученых-юристов, в том числе административистов, продолжает сохраняться взгляд на государственную службу через призму трудовых прав гражданина. В частности, служба является формой ре­ализации конституционного права граждан на труд.

Однако в современных условиях вряд ли можно при­знать верным утверждение, что государственная служба является формой реализации конституционного права граж­данина на труд. Прежде всего, Конституция РФ 1993 года право гражданина на труд вообще не закрепляет. Она про­возглашает лишь свободу труда, то есть право каждого по своему усмотрению распоряжаться своими способностями к труду. Думается, на современном этапе государственного строительства в России правильным будет говорить о том, что право гражданина на равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32 Конституции РФ) не есть форма реализации конституционного права на труд, но есть не что иное, как самостоятельная форма реализации права гражда­нина РФ на участие в управлении государством. Совершен­но логично и закономерно потому, что в Конституции РФ 1993 года трудовые права гражданина и его права на участие


служба...

гнам I. Государственная гражда

в управлении государством закреплены в разных статьях. Первые - в статье 37, вторые - в статье 32 Конституции РФ.

Следует отметить, что представители науки трудового права признают, что нормы их отрасли регулируют не все отношения по применению труда в обществе. При этом ак­центируется внимание на том обстоятельстве, что на прак­тике трудно отличить отношения, регулируемые админи­стративными правом, от трудовых отношений.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что административи-сты, пусть в различных вариантах, но все же твердо придер­живаются мнения, что наиболее активное участие в право­вом регулировании государственной службы принимают нормы административного права. Такая роль администра­тивного права связана с тем, что именно административно -правовое регулирование опосредует организационные отно­шения, возникающие в сфере государственного управления: реализация исполнительной власти; упорядочения функци­онирования судебной и законодательной ветвей власти; про­курорского надзора.

Данный вывод представляется весьма важным для изуче­ния общей проблемы соотношения публичного и частного права. Опираясь на него, можно сделать вывод, что государ­ственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и, в первую очередь, должны исследоваться имен­но в рамках науки административного права, так как нормы данной отрасли сейчас превалируют при регулировании от­ношений на государственной службе.

Применительно к институту государственной службы, соотношение специального, в основном, административного и трудового законодательства в самом общем виде опреде­ляется в части 3 статьи 4 ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Там, в частности, отмечается, что на государ­ственных служащих распространяется действие законода­тельства РФ о труде с особенностями, предусмотренными


 


46

Государственная и муниципальная служба

данным федеральным законом. На практике данная норма регулируется следующим образом. Государственная служба регулируется специальным законодательством о государ­ственной службе, которое имеет административно-правовую природу. Если по какому-либо вопросу возникает коллизия, а проще говоря, противоречие между нормами специально­го законодательства о государственной службе и нормами законодательства о труде, то действует специальное законо­дательство о государственной службе. В тех случаях, когда специальное законодательство о государственной службе вообще отсутствует, то действует законодательство о труде. Таких случаев очень много, так как по объему законодатель­ство о государственной службе и трудовое законодательство несопоставимы.

К примеру, ФЗ «Об основах государственной службы РФ» содержит только лишь 30 статей, а ФЗ «О системе го­сударственной службы РФ»- 19 статей, в то время как в Трудовом кодексе РФ 2001 года их 424. При таком соотно­шении, очевидно, что Трудовой кодекс РФ будет использо­ваться на государственной службе очень и очень часто, так как он имеет юридическую силу, равную ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Кроме того, хорошо известно, что на федеральном уровне государственная служба пока, в основном, регулируется не законом, а актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Феде­рации, а в субъектах РФ - еще и региональными законами и нормативными правовыми актами руководителей орга­нов государственной власти. При таком положении уместно задаться вопросом: имеет ли законодательство о государ­ственной службе, прежде всего нормы ФЗ «Об основах госу­дарственной службы РФ», приоритет перед трудовым зако­нодательством? Ответ должен быть только утвердительным. Однако известны противоположные мнения. Так, профессор А. Ф. Ноздрачев утверждает, что закон о государственной


47

Глава I- Государственная гражданская служба.

службе не устанавливает приоритет законодательства о гос­службе перед трудовым законодательством, а лишь упоми­нает об особенностях трудовых отношений в госслужбе.

С такой позицией согласиться трудно. На практике налицо несомненный приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, хотя ФЗ «Об основах государ­ственной службы РФ» формально его и не закрепляет. Этот приоритет состоит в том, что при возникновении коллизий, то есть когда одни и те же отношения одновременно урегули­рованы и нормами трудового, и нормами административного законодательства, предпочтение должно отдаваться нормам ФЗ «Об основах государственной службы РФ», которые от­носятся к административному законодательству.

Нужно отметить, что в юридической науке наблюдаются различные подходы к решению вопроса о соотношении норм административного права и норм трудового права на госу­дарственной службе. Так, высказывается мнение о том, что становление государственной службы в России сопровожда­ется своего рода инверсией главенствовавших ранее трудо­вых отношений в отношения государственной службы, кото­рая наступает там и тогда, где и когда происходит реальное разделение гражданского общества и государства. Таким об­разом, утверждается, что происходит обычная перестановка, то есть механический перенос норм трудового права в зако­нодательство о госслужбе. Однако с таким подходом вряд ли можно согласиться. Дело в том, что ни о какой инверсии речь идти не может. Даже беглый анализ норм ФЗ о государствен­ной службе позволяет придти к выводу, что в чистом виде нормы трудового права в нем не воспроизводятся. Опреде­ленное сходство с ними отдельных норм ФЗ имеется, но не более того. Следовательно, речь в данном случае надо вести не об инверсии, а скорее о рецепции, то есть о заимствова­нии путем своеобразной адаптации и приспособлении норм трудового права к условиям государственной службы.


Гиа»а1. Государственная гражданская служба..


49


 


Заслуживает внимания точка зрения представителя тру­дового права, профессора А. Е. Пашерстника. Он полагал, что линия разграничения между трудовым и администра­тивным правом лежит в плоскости различия между положе­нием государственных служащих в трудовом процессе и их положение во внешней среде. Отношения с внешней средой является областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права.

Иначе ставит проблему Ю.Н. Старилов. По его мнению, речь должна идти о разграничении публично-правовых от­ношений в сфере государственной службы и трудовых от­ношений, возникающих в той же сфере между работодате­лем и работниками по найму. Таким образом, он предлагает разграничивать не отношения внутри самой системы госу­дарственной службы. Напротив, намного сложнее и вместе с тем актуальнее проблема разграничения административного и трудового права, исходя из содержания части 3 статьи 4 ФЗ о госслужбе РФ, в которой говорится: «и на госслужа­щих распространяется действие законодательства РФ о тру­де с особенностями, предусмотренными ФЗ».

Таким образом, чем больше предусмотрено таких осо­бенностей, тем уже сфера применения на госслужбе трудо­вого законодательства.

Нужно ставить вопрос о разграничении административ­ного и трудового права в рамках самой системы государ­ственной службы. Поскольку государственная служба яв­ляется комплексным правовым институтом, то достаточно велика вероятность конкуренции и коллизий, входящих в него норм административного и трудового права.

На практике также коллизии чаще всего возникают имен­но между нормами административного и трудового права. В современных условиях речь должна идти уже не о разгра­ничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, - о полной замене норм трудового права, пока еще ре-


гулирующих часть отношений на государственной службе, на нормы административного права. Поскольку очевидно, что даже при разграничении, если таковое произойдет, часть отношений на государственной службе все равно будет регу­лироваться нормами трудового права.

Представители науки трудового права с большим или меньшим единодушием признают, что только милитаризо­ванная служба к предмету трудового права не относится, а составляет предмет административного права.

В заключении можно сделать вывод: речь должна идти о своеобразном освобождении специальных норм админи­стративного права о государственной службе от их прину­дительной подмены нормами трудового права, которая про­изошла в советский период государственного строительства в России и которая пока лишь частично преодолена в по­следнее десятилетие как на конституционном уровне, так и в целом в законодательстве.

У административистов и представителей науки трудо­вого права подчас диаметрально противоположные пози­ции. Представитель административного права Ю. Н. Ста­рилов полагает, что с развитием нового законодательства о государственной службе происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений. Уже в на­стоящее время эта область правового регулирования значи­тельно минимизирована и имеет четкую тенденцию к по­стоянному уменьшению. Напротив, трудовик С. А. Иванов, признававший неизбежность дифференциации, в то же вре­мя полагает, что в перспективе, по мере создания политиче­ских и других предпосылок, она может и будет ослабляться. Думается, что при решении данной весьма непростой про­блемы надлежит исходить из того, что на современном этапе государственного строительства государственный аппарат нуждается в радикальном укреплении. Такое укрепление


50


Государственная и муниципальная служба


Гпава I. Государственная гражданская служба.,


51


 


возможно при усилении императивных, то есть администра­тивно-правовых методов регулирования отношений на гос­службе. Следовательно, должна произойти окончательная замена при регулировании отношений на государственной службе норм трудового права на нормы административного права. Именно замена, а не дифференциация. Только в этом случае удастся создать государственную службу, отвечаю­щую потребностям переходного периода, который продол­жается в России уже более десяти лет.

Суть проблемы соотношения административного и тру­дового права во многом сводится к методу, который должен быть использован для регулирования труда государствен­ных служащих. В данном случае труд понимается в широ­ком смысле, то есть как вся совокупность отношений на государственной службе, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при отправлении государственным служа­щим должностных полномочий.

Профессор Ю. А. Тихомиров, анализируя современное со­стояние публично-правового регулирования, верно заметил тенденцию, суть которой состоит в том, что и в прошлом, и сегодня происходит обмен сферами и методами между пу­бличным и частным правом. Переход в область публично-правового регулирования обусловлен возникновением новых публичных интересов или явлений и процессов. Именно это явление с середины 90-х годов наблюдается в сфере правово­го регулирования государственной службы. Поэтому глубоко прав был профессор С. Д. Князев, когда говорил, что «имен­но в методе административного права должны найти отраже­ние изменяющиеся потребности управленческих отношений в правовом регулировании, адекватном тем радикальным по­литическим и экономическим переменам, которые вызваны осуществлением в России современной конституционной реформы». Данное утверждение более всего подходит к от­ношениям на государственной службе в связи с необходи-


мостью их юридической адаптации к современным социаль­но-экономическим и политическим реалиям.

Именно эту задачу предполагается решить в рамках но­вого этапа реформы государственной службы, который на­чался в России после утверждения 15 августа 2001 года. Президентом РФ Концепции реформирования системы го­сударственной службы РФ. Одним из путей достижения це­лей, определенных в данной концепции, вполне могла бы стать корректировка метода регулирования отношений на государственной службе. Такая корректировка представля­ется неизбежным шагом. Для дальнейшего продвижения ре­форм нужна мобилизация всех ресурсов страны. Одним из них является государственный аппарат. В переходный пери­од от него требуются четкие и слаженные действия.

Вот почему вполне логичным и объективно обусловлен­ным будет усиление административного права в деятельно­сти государственного аппарата. Имеется в виду расширение применения административного метода регулирования труда государственных служащих за счет последовательного сокра­щения или даже полного отказа от использования диспози-тивного метода при регулировании государственной службы. Последний в наибольшей степени присущ трудовому праву. Конечно, при таком подходе права государственных служа­щих будут еще боле ограничены. Однако такие ограничения, во-первых, диктуются высшими общественными интереса­ми, во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе, в-третьих, предусматривается судебная защита для государ­ственного служащего, в-четвертых, ограничения компенси­руются дополнительными социальными гарантиями (уста­новление сравнительно высокой пенсии за выслугу лет, более продолжительные оплачиваемые отпуска и др.).

Особенности используемого метода правового регулиро­вания государственно-служебных отношений также зависит от типа правовой системы.


52


Государственная и муниципальная служба


 Государственная гра


кба...


53


 


Конечно, изменения метода правового регулирования тру­да государственных служащих с диспозитивного на импера­тивный само по себе не самоцель. Оно продиктовано объ­ективной необходимостью дополнительного стимулировать экономические реформы путем укрепления исполнитель­ской дисциплины в государственном аппарате и повышения ответственности дополнительных лиц, всех государствен­ных служащих за принимаемые и исполняемые решения. Можно предположить, что после стабилизации экономики и реального построения основ гражданского общества, когда в полном объеме заработают процессы саморегуляции, при­сущие правовым демократическим государствам с развитой рыночной экономикой, начнется обратный процесс: диспо-зитивный метод станет, вытеснив императивный, основным при регулировании труда государственных служащих. Од­нако при современном состоянии отечественной экономики и незавершенности изменений в политической системе го­ворить об обратном процессе преждевременно.

В сущности, введение режима публичного регулирова­ния есть не что иное, как изменение метода регулирования сходных по содержанию общественных отношений. В пере­ходный период отношения на государственной службе, как разновидность общественно-полезной деятельности, будут регулироваться, главным образом, императивным методом, который присущ административному праву.

Необходимость изменения режима регулирования от­ношений на государственной службе продиктована еще од­ним фактором. Общеизвестно, что в основу деления права на публичное и частное, главным образом, положены пред­мет и метод правового регулирования. Однако в случае со смеженными отраслями права, каковыми являются админи­стративное и трудовое право, где предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство, такой подход представляется явно недостаточным. Важное значение, при-


менительно к ним, также имеет автономия субъекта права, неодинаковая мера связанности государственными велени­ями, различные сферы применения актов, специфические нормы и способы регулирования поведения людей. На го­сударственной службе такая связанность исключительно велика. Вся система государственных должностей строго иерархична. Среди связанностей служащего значится обя­занность исполнять распоряжения вышестоящих руководи­телей, отданные в рамках их компетенции, за исключением незаконных.

Несомненный интерес для уяснения соотношения адми­нистративного и трудового права представляет проблема совместительства на государственной службе. Как извест­но, согласно статье 282 Трудового кодекса РФ совмести­тельство есть выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Возможность госу­дарственного служащего работать по совместительству строго ограничена законом. Он не вправе заниматься дру­гой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагоги­ческой и иной творческой деятельностью (пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ о государственной службе). Правда, для от­дельных государственных служащих установлен полный запрет на работу по совместительству. В соответствии с По­становлением Съезда Народных депутатов РСФСР «О ме­ханизме народовластия в РСФСР» от 20 июня 1990 года не допускается совмещение должности руководителя государ­ственного органа власти или управления с любой другой должностью. Отсюда видно, что, например, председатель государственного комитета или начальник федерального надзора, которые, будучи руководителями соответствую­щих федеральных органов исполнительной власти, одно­временно являются государственными служащими, ни при каких условиях не могут работать по совместительству.


 


54

Государственная и муниципальная служба

Однако для абсолютного большинства работников зако­нодательство не препятствует совмещению иной работы с государственной службой, то есть когда в качестве основной у гражданина выступает другая работа, где он оформлен на полную ставку, а исполнение обязанностей по государствен­ной должности на государственной службе осуществляется по совместительству, скажем на 0,5 или даже на 0,25 ставки. Наконец, гражданин может быть принят на государствен­ную службу на условиях совместительства и в том случае, когда он не имеет так называемой основной работы. В об­щем, в данных случаях вполне уместно задаться вопросом: является ли такое совместительство государственной служ­бой, а сам такой совместитель государственным служащим? Думается, при современном состоянии законодательства на этот вопрос вряд ли можно дать утвердительный ответ. Дело в том, что часть 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» среди признаков государственного служащего, в частности, называет исполнение гражданином обязанно­стей на государственной должности. Как видно, предпола­гается, что соответствующие полномочия осуществляются по государственной должности, а не по части этой должно­сти. Наконец, было бы странно, если государственная служ­ба как профессиональная деятельность по осуществлению полномочий государственных органов осуществлялась как бы между прочим, попутно с другой, главной для человека работой.

Вот почему совместитель на государственной службе не может быть признан государственным служащим. Это под­тверждается правоприменительной практикой, сложившей­ся в государственных органах. Например, совместители на государственной службе и члены их семей не имеют права пользоваться ведомственными медицинскими учреждени­ями, им не выплачиваются предусмотренные для штатных сотрудников поощрительные денежные выплаты в связи


55

Гпава!. Государственная гражданская служба...

с юбилеем. В общем, различия между государственными служащими, замещающими должности на полную ставку, и совместителями имеются, причем они особенно велики в части, касающейся предоставления социальных гарантий, предусмотренных для государственного служащего законо­дательством и локальными правовыми актами.

Государственная должность - сложное и вместе с тем первичное образование на государственной службе. Она определяет полномочия лица ее замещающего. Реализация должностных полномочий, а не какой-либо их части. Вот почему необходимо нормативно закрепить принцип неде­лимости государственной должности и вытекающее из него положение о том, что государственная служба может быть только основной деятельностью гражданина. Следователь­но, нужно установить запрет на совмещение работы с го­сударственной службой, тогда как право государственного служащего на совмещение государственной должности с разрешенными ему оплачиваемыми видами деятельности нужно сохранить.

Таким образом, соотношение норм административного и трудового права на государственной службе - сложная про­блема, которая еще ждет своего решения. Некоторые ученые утверждают, что ее решение зависит от разрешения другой проблемы - разграничения в правовом институте государ­ственной службы публично-правовых и трудовых отноше­ний. Однако дело не только в разграничении. Речь должна идти не о механическом разделении норм публичного и частного права. С такой задачей справиться достаточно лег­ко, путем издания недостающих нормативных правовых ак­тов, подготовку которых предполагает тот же ФЗ. Проблему нужно решать концептуально, имея в виду законодательное закрепление изменения самого метода регулирования от­ношений на государственной службе. Если предполагаемое изменение метода регулирования государственной службы


Государстиимя и щицмииии служб»


произойдет, можно будет говорить о возникновении такого явления, как государственная служба переходного периода. Она будет основана на жесткой централизации, укреплении дисциплины и усилении ответственности государственных служащих на всех уровнях власти.


Глава II. Статус государственного служащего

§ 1. Должности гражданской службы. Реестры должностей государственной гражданской службы РФ

Рассмотрение должностей гражданской службы невоз­можно без предварительного определения самого понятия «должность государственной службы», которое предусма­тривается Законом о системе государственной службы Рос-сийскрй Федерации.

Под должностью понимается учрежденная в установлен­ном порядке первичная структурная единица государствен­ного органа (службы, учреждения), определяющая содержа­ние и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе. Эта категория присуща только служа­щим; другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т. д. В штатном расписании государ­ственного органа указывается наименование, место и роль должности.

В соответствии с Законом о системе государственной службы Российской Федерации все должности разделяются на виды, которые могут быть учреждены в федеральных го­сударственных органах.

Государственные должности Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными закона­ми для непосредственного исполнения полномочий феде­ральных государственных органов.

Эти должности не относятся к должностям государствен­ной службы, а занимающие их лица не являются государ­ственными служащими.


 


59

58

Государственная и муниципальная служба

К должностям государственной службы, которые учреж­даются федеральным законом или иным нормативным пра­вовым актом РФ для замещения государственными служа­щими, относятся:

1)        должности федеральной государственной граждан­
ской службы;

2)        воинские должности;

3)        должности правоохранительной службы.

В федеральных государственных органах могут быть предусмотрены должности, не относящиеся к должностям государственной службы. На таких лиц действие Закона «О системе государственной службы Российской Федера­ции» и других федеральных законов, регулирующих госу­дарственную службу, не распространяется.

Кроме того, должности государственной службы имеют ряд признаков, которые отличают их от других должностей (в частности, негосударственных, муниципальных, выбор­ных должностей в органах местного самоуправления):

1)  круг  должностей  государственной   службы   строго
очерчен реестром должностей федеральной государствен­
ной  службы,  который утверждается Указом Президента
Российской Федерации. Реестр должностей государствен­
ной гражданской службы субъектов Российской Федерации
утверждается законом или иным нормативным правовым
актом субъекта федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов федерации составляет Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации;

2)  по каждой должности государственной службы, под­
лежащей замещению государственным служащим, пред­
усмотрено звание определенного вида и ранга.

Необходимость определять и сравнивать должности по такому признаку возникает, когда решается вопрос о назна-


Глава П. Статус государственного служащего

чении впервые на должность и о перемещении по службе государственного служащего;

3)  объем полномочий по конкретной должности, вклю­
ченной в перечень должностей соответствующего вида го­
сударственной службы, ограничен тем кругом обязанностей,
которые вытекают из полномочий того или иного федераль­
ного государственного органа. Для определения объема пол­
номочий используется деление должностей государственной
службы на категории и группы.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены следующие категории государственных служащих:

    руководитель;

    помощник (советник);

    специалист;

    обеспечивающий специалистатья
И группы должностей:

    высшие должности;

    главные должности;

    ведущие должности;

    старшие должности;

    младшие должности.

В соответствии с категорией и группой должностей к ним устанавливаются квалификационные требования.

В число квалификационных требований входят требова­ния к уровню профессионального образования, стажу госу­дарственной службы, профессиональным знаниям, умениям и навыкам, необходимым для исполнения этих должностей;

4)  определенные  должности  государственной  службы
согласно законодательству Российской Федерации предна­
значены для осуществления специальных государственно-
властных полномочий, в связи с этим государственные слу­
жащие в случае нарушения законности несут повышенную
ответственность. Меры дисциплинарной, административ-


60


Государственная и муниципальная служба


П. Сятус государственного служащего


61


 


ной и материальной ответственности применяются к ним в особом порядке;

5) Оплата труда по должности государственной службы осуществляется за счет средств, предусмотренных соответ­ственно федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Фе­дерации.

С понятием должности государственной службы связы­вается также порядок присвоения классных чинов, диплома­тических рангов, воинских и специальных званий, размеры денежного содержания, пенсий, права и обязанности и дру­гие вопросы.

Согласно Закону «О системе государственной службы Рос­сийской Федерации», федеральным государственным служа­щим является гражданин, осуществляющий профессиональ­ную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы и получающий денежное содержа­ние за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий субъекта Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятель­ность на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации и получающий денежное содержание за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Через государственных служащих реализуются полномо­чия государственных органов. Однако состав государствен­ных служащих неоднороден, их функциональное назначе­ние разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по разным критериям.

1.         В соответствии с конституционным принципом разде­
ления властей различаются государственные служащие ор­
ганов законодательной (представительной), исполнительной
и судебной власти.

2.         По масштабу деятельности органов государственной
власти, где они служат, государственные служащие делятся


на федеральных государственных служащих и государствен­ных служащих субъектов федерации.

3.         По функциональному предназначению и особенно­
стям службы по ее видам различают государственных граж­
данских служащих, военнослужащих, сотрудников право­
охранительной службы.

4.    По объему должностных полномочий государствен­
ных служащие подразделяются на должностных лиц и слу­
жащих, не являющихся должностными лицами.

5.         Критерием для классификации государственных слу­
жащих являются классные чины, дипломатические ранги,
воинские и специальные звания.

6.         В зависимости от срока службы можно выделить го­
сударственных служащих, назначаемых на должности госу­
дарственной службы на неопределенный срок, на опреде­
ленный срок, а также на срок обучения в образовательном
учреждении профессионального образования и на опреде­
ленный срок государственной службы после его окончания.

Упорядоченность должностей в системе государственной службы обеспечивается не только их делением на категории и группы, но и установлением перечня должностей в форме реестров.

Реестр должностей федеральной государственной граж­данской службы представляет собой письменный перечень их наименований, разделенный на виды по государственным органам, категориям и группам, а также иным признакам.

В реестре принята цифровая кодификация должностей гражданской службы.

Для эффективной организации гражданской службы важно, чтобы перечень должностей удовлетворял ряду тре­бований. Во-первых, структура реестра должна отражать классификационные признаки должностей государственной гражданской службы, принятые в действующих законах о государственной службе. Во-вторых, реестр призван обе-


 


62

Государственная и муниципальная служба

спечивать оптимальное соотношение между должностями по видам и уровням государственной гражданской службы, категориям и группам.

В-третьих, наименований должностей должно быть как можно меньше по количеству, и они должны быть по воз­можности унифицированы.

Все должности государственной службы и должности го­сударственной гражданской службы, включенные в реестры, являются, соответственно, должностями государственной службы Российской Федерации, в том числе и должностями государственной гражданской службы Российской Федера­ции. Это означает, что и граждане, замещающие должности государственной службы различных уровней и видов госу­дарственной службы, являются, прежде всего, государствен­ными служащими Российской Федерации, а уже затем их статус разделяется в зависимости от уровня государствен­ной власти и вида государственной службы.

§2. Государственный служащий: проблема правового статуса

Понятие «государственный служащий» является одной из базовых категорий института государственной службы. Попытки ее осмыслить в прошлом предпринимали многие выдающиеся мыслители. Например, еще в XVII веке выда­ющийся английский философ Томас Гоббс полагал, что го­сударственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства. Следуя этой логике, можно говорить о том, что он признавал госу­дарственным служащим любое лицо, которое высшая власть в государстве наделяет властными полномочиями и которое действует от имени этой власти и в ее интересах.

В современном российском законодательстве понятие «государственный   служащий»   заметно  трансформироЁа-


63

Глава II. Статус государственного служащего

лось, при этом оно закреплено нормативно. В соответствии с частью 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной служ­бы РФ» государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанно­сти по государственной должности государственной служ­бы за денежное вознаграждение, выплачиваемой за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соот­ветствующего субъекта РФ. В части 2 статьи 21 данного ФЗ конкретизируются требования, предъявляемые к граждани­ну, поступающему на государственную службу.

Как видно, среди формальных требований на первом месте стоит наличие у него российского гражданства. Это требование является общепринятым. Едва ли не найдется государство, которое бы не требовало от своих государ­ственных служащих быть его гражданином. Оно вполне логично вытекает из содержания государственной службы и института гражданства. Действительно, согласно ста­тье 3 ФЗ от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обя­занностей.

Именно с наличием у лица гражданства соответствую­щего государства законодательство связывает обладание им всей полнотой прав, прежде всего, политических. Поэтому любое государство весьма ревностно охраняет прерогати­ву своих граждан в данной сфере, ограждает ее правовы­ми средствами от влияния иностранных граждан и лиц без гражданства. Как известно, часть 4 статьи 32 Конституции РФ гарантирует гражданам право на равный доступ к госу­дарственной службе. Это право - форма реализации права граждан на участие в управлении государством. Оно отно­сится к области политических прав, так как предполагает наличие определенных властных полномочий. Таковыми согласно статье 11 Конституции РФ могут обладать только


64


Глава II. Статус государственного служащего


65


 


установленные государственные органы и, пусть опосредо­ванно, все государственные служащие.

В качестве одного из оснований отказа в принятии на го­сударственную службу ФЗ в пункте 6 части 3 статьи 21 уста­навливает наличие у лица гражданства иностранного госу­дарства. Правда, здесь же делается оговорка о том, что доступ такого гражданина на российскую государственную службу возможен, если он урегулирован на взаимной основе межго­сударственными соглашениями. Пока таких соглашений нет.

Наконец, следует поддержать предложение о заключении в ФЗ нормы, которые бы обязывали гражданина при посту­плении на государственную службу сообщать о наличии у него гражданства иностранного государства и предостав­лять документы, это подтверждающие. К сожалению, пока такая норма отсутствует, что дает законные основания по­ступающему на государственную службу не указывать дан­ное весьма важное обстоятельство. Среди оснований для прекращения государственной службы ФЗ устанавливает такое основание, как прекращение гражданства РФ.

Еще одним аспектом проблемы гражданства государ­ственного служащего в России является особенность госу­дарственного устройства страны. Как известно, Россия - го­сударство федеральное. Согласно статье 5 Конституции РФ все субъекты федерации равноправны, вместе с тем, та же статья признает статус государства только за республиками в составе России. Поскольку одним из неизменных атрибу­тов любого государства является гражданство. Следователь­но, оно, несмотря на единое гражданство РФ, также может существовать и в республиках как субъектах РФ. Однако наличие или отсутствие гражданства субъекта РФ не может служить основанием для отказа в приеме на государствен­ную службу.

Некоторый интерес представляет такое требование, как владение государственным языком. Видимо, в статье 21 ФЗ


следует все же сделать уточнение, что в нем идет речь имен­но о русском языке как государственном языке РФ. Если говорить о проблеме языка на государственной службе, то она особенно актуальна для республик в составе РФ. Только данные субъекты РФ часть 2 статьи 5 Конституции РФ при­знает государствами, и на этом основании часть 2 статьи 68 закрепляет за ними право устанавливать свои государствен­ные языки. В этой связи возникает вопрос: должен ли го­сударственный служащий соответствующего субъекта РФ знать наряду с русским языком также язык соответствующе­го субъекта РФ? Ответ должен быть только отрицательный. Правда в юридической науке трудового права есть и иные мнения. Поэтому на практике в некоторых республиках го­сударственные служащие при поступлении на государствен­ную службу и, не зная языка этой республики- субъекта РФ, порой утрачивают принцип равного доступа к государ­ственной службе.

Но в данном случае совершенно не учитывается то обсто­ятельство, что право граждан на равный доступ к государ­ственной службе - одно из основных конституционных прав, неотъемлемая составная часть прав и свобод человека и граж­данина, которые, как известно, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть ограничены не иначе, как Феде­ральным законом, а не законами субъектов РФ. И еще хочется напомнить, что признание русского языка государственным означает, что на нем, в частности, издаются официальные до­кументы, ведется работа в законодательных и исполнитель­ных органах государственной власти, в судах, то есть там, где по закону осуществляется государственная служба вне зави­симости от того, федеральный это уровень государственной службы или региональный. Подобный подход подтвержда­ется нормами закона РФ от 25 октября 1991 года №1807-1 «О языках народов РФ». Например, в части 1 статьи 11 закре­плено, что в органах государственной власти, органах местно-

3. Ю Н. Щербаков


66


Государственная и муиичипалыия служба


Глава II. Статус государственного служащего


67


 


го самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ могут употребляться государственные языки республик. Указанная норма даже не носит императивный характер, в данном случае речь идет лишь о дозволении. Таким образом, государственному слу­жащему республики по общему правилу вполне достаточно . знать русский язык как государственный язык РФ. Требова­ние для государственного служащего в обязательном порядке знать государственный язык республики неправомерно.

Еще одной особенностью правового статуса государствен­ного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные в статье 11 ФЗ. Анализ этих правоограничений с уверенностью позволяет сделать вывод: они, прежде всего, выступают в ка­честве превентивного средства против возможных, в первую очередь, корыстных злоупотреблений государственных слу­жащих (см. пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ).

В юридической науке справедливо отмечалось, что ФЗ так и не были закреплены критерии «педагогической, науч­ной и иной творческой деятельности». Поэтому необходимо попытаться выяснить содержание этих понятий.

Действующее законодательство нормативно закрепляет только понятие «научная деятельность». Согласно статье 2 Фе­дерального закона от 23 августа 1996 года № 127 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» таковой при­знается деятельность, направленная на получение и примене­ние новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования - экспериментальная и теоретическая деятель­ность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития че­ловека, общества, окружающей природной среды; приклад­ные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достиже­ния практических целей и решения конкретных задач.


Что касается понятия «педагогическая деятельность», то ее нормативно закрепленное определение в законодательстве отсутствует. Правда, анализ норм ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 13 января 1996 года № 12-ФЗ «Об образовании», а именно, понятие «образование», сформули­рованное в преамбуле данного закона, в принципе, позволя­ет дать собирательное определение понятия «педагогическая деятельность». Таковой является профессиональная деятель­ность лиц, имеющих образовательный ценз, установленный типовым положение об образовательном учреждении соот­ветствующего типа и вида, и имеющая целью осуществление целенаправленного процесса воспитания и обучения в инте­ресах человека, общества, государства.

Наконец, определение понятия «иная творческая дея­тельность» вообще определить крайне трудно из-за его ши­роты и многообразия видов такой деятельности. Как видно, та же научная или педагогическая деятельность, очевидно, сами являются по закону одними из видов творческой дея­тельности.

Говоря о научной и педагогической деятельности, следует отметить, что в настоящее время широко распространенной практикой стало чтение лекций, участие в научно-практиче­ских конференциях и семинарах, заведывание кафедрами, членство в ученых советах образовательных учреждений многими государственными служащими, обычно высоко­поставленными и лицами, замещающими государственные должности категории «руководители». Очень часто участие высокопоставленных должностных лиц в различных меро­приятиях является для них своеобразной визитной карточ­кой, а для самого мероприятия является рекламой. За уча­стие в престижных мероприятиях его участники (имеются в виду должностные лица) получают весьма солидные гоно­рары в добавление к материальному обеспечению по госу­дарственной должности, причем на вполне легальной осно-


68


Государственная и муниципальная служба


69


 


ве. При этом удел государственных служащих, замещающих государственные должности среднего и низшего звена, на которых возложена самая трудная, во многом неблагодарная работа, - смиренно исполнять свои должностные обязанно­сти, обеспечивая иногда не только должностные полномо­чия, но и ту самую «научную, педагогическую и иную твор­ческую деятельность» своих руководителей.

Несмотря на отмеченные недостатки и несовершенство законодательства, нет сомнений в том, что научная, педаго­гическая и иная творческая деятельность должна быть раз­решена государственным служащим. Более того, она долж­на поощряться. Однако эта проблема до сих пор остается не разрешенной, и решение ее видится в существенном уточнении нормы пункта 11 части 1 статьи 11 ФЗ. Первым шагом в этом направлении могло бы стать закрепление для государственных служащих и лиц, замещающих долж­ность категории «руководители», ограничения заниматься этой деятельность исключительно во внеслужебное время. Желательно было бы даже закрепить промежуток времени в течение суток, когда указанным лицам заниматься такой деятельность запрещено законом. Такой промежуток сле­дует определить в период с 8.30 до 18.30. Мы с вами рас­смотрели проблемы только некоторых из правоограниче-ний для государственных служащих, но они имеются и по остальным категориям.

Для определения правового статуса государственного служащего и института государственной службы в целом, исключительное значение имеет понятие «должностное лицо». Нужно признать, что при этом ФЗ его нормативно не закрепил. Данное понятие единственный раз упоминается лишь в части 7 статьи 21, где говорится, что назначение на государственную должность государственной службы пер­вой группы категории «специалисты» осуществляется соот­ветствующим должностным лицом. В настоящее время на


федеральном уровне понятие должностное лицо закрепле­но в примечании к статье 285 УК РФ и в примечании к ста­тье 24 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В литературе по вопросам государственной службы вы­двигается предложение о принятии специальных законода­тельных актов о должностных лицах и их правовом стату­се. Но это не выход. Категорию «должностное лицо» нельзя рассматривать саму по себе, в отрыве от категории «юриди­ческая ответственность», а также от самого института го­сударственной службы. Выход из положения видится в за­креплении общего понятия «должностное лицо» в законе о государственной службе, а также в уже принятых норматив­ных правовых актах о видах юридической ответственности. Имеется в виду ФЗ «Об основах государственной службы РФ» и «О системе государственной службы РФ». Данное понятие должно быть общим как для федеральной государ­ственной службы, так и для государственной службы субъ­ектов РФ.

Однако на практике пока имеет место иное. В наибольшей степени рассматриваемое понятие получило отражение в ре­гиональном законодательстве о государственной службе.

Если говорить о федеральном уровне, то общее понятие «должностное лицо» предполагалось закрепить в проек­те Кодекса государственной гражданской службы РФ (ва­риант 1998 года). В статье 5 данного законопроекта долж­ностное лицо определялось как гражданский служащий, замещающий должность руководителя, а также должность специалиста, в должностные обязанности которого входит выполнение функций государственного контроля и надзо­ра, и иное лицо, признанное таковым в соответствии с ФЗ. Хорошо видно, что в данном определении законодатель при отнесении того или иного государственного служащего к Должностным лицам во главу угла поставил выполнение им определенных функций, реализация которых требует совер-


 


70

Государственная и муниципальная служба

шения юридически значимых действий, которые предпола­гают применение мер государственного принуждения. Такой подход заслуживает внимания и поддержки. В юридической науке понятие «должностное лицо» на­чало исследоваться еще с 40-х годов XX века. Наиболее удачным является определение, предположенное известным административистом Ц. А. Ямпольской. Еще в 1949 году она предложила считать должностными лицами тех государ­ственных служащих, которые «при определении своей слу­жебной компетенции имеют право на совершение юридиче­ски значимых действий и, в частности, административных актов». Признавая значимость того понятия должностного лица, которое предложила Ц. А. Ямпольская, тем не менее, хотелось бы отметить, что на тех лиц в государственном аппарате, которые уполномочены совершать юридически значимые действия, заметное влияние могут оказывать (и на практике часто оказывают) государственные служащие, которые в силу своего должностного положения совершать такие действия самостоятельно не вправе. Они имеют фак­тическую возможность принимать участие в совершении юридически значимых действий, оказывают реальное влия­ние на лиц, уполномоченных их совершать.

Вот почему целесообразно нормативно закрепить статус должностного лица для отдельных групп государственных служащих, которые самостоятельно юридически значимые действия не совершают. Но при этом они уже в силу занима­емой ими должности (например, помощник Президента РФ или советник Правительства РФ). Возможно, имеет смысл нормативно закрепить отнесение к должностным лицам всех лиц, замещающих государственные должности кате­гории «руководитель», и всех государственных служащих, занимающих группы высших и главных государственных должностей государственной службы категории «замести­тель» и «специалист».


71

Глава II. Статус государственного служащего

Таким образом, необходимость четкого определения «должностное лицо» связано, главным образом, с совер­шением законодательства о государственной службе и, в частности, механизма ответственности в государственном аппарате, поскольку именно должностные лица выступают ее самостоятельными специальными субъектами. При этом любая санкция, применяемая к должностным лицам, обыч­но заметно строже, чем к гражданам и другим государ­ственным служащим. И это логично, поскольку должност­ное лицо наделено определенными полномочиями и может нанести своими противоправными действиями заметно больший ущерб общественным отношениям, охраняемым соответствующими нормами права. Следовательно, кате­гория «должностное лицо» неотделима от категории «от­ветственность». Понятие «должностное лицо» в уголовном и административном праве близки, но не тождественны, и это подтверждается в законодательстве. В отличие от по­нятия должностного лица, закрепленного в УК, КоАП дает более широкое его определение. При этом каждый вид юридической ответственности имеет свои характерные, только ему присущие особенности. Перспектива вырабо­тать единое для всех отраслей права определение понятия «должностное лицо» выглядит сомнительно. Сделать это ни в законодательстве, ни в юридической науке пока не удалось. Возможно, в современных условиях в этом и нет необходимости.

Учитывая множественность видов юридической ответ­ственности, уместно поставить вопрос о многоаспектно-сти понятия «должностное лицо». Таким образом, каждому виду юридической ответственности должно соответство­вать самостоятельное определение понятия «должностное лицо», отражающее ее специфику и смысловое содержание. Кроме того, целесообразно разделение должностных лиц на публичных и частных. Для государственной службы осо-


72


Государственная и муниципальная служба


Глава II. Статус государственного служащего


73


 


бое значение имеет определение публичного должностного лица. К публичным следует отнести:

1)          лиц, замещающих государственную должность кате­
гории «руководитель» (Президент РФ, Председатель
Правительства РФ, депутаты Государственной Думы,
судьи и др.);

2)    государственных и муниципальных служащих;

3)    председателя и членов Совета директоров Централь­
ного банка РФ и служащих ЦБ.

В демократическом государстве возникает необходи­мость обеспечить соблюдение установленных законода­тельством правил не только гражданами и хозяйствующи­ми субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими дей­ствиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных предписаний. Такое положение под­рывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Од­ним из действенных средств, обеспечивающих режим за­конности в государственном аппарате, является дисци­плинарная ответственность государственных служащих. Нельзя не отметить, что дисциплинарная ответствен­ность - это именно тот вид юридической ответственно­сти, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной от­ветственности заметно выше, чем мер административной или уголовной ответственности.

Отличительным признаком дисциплинарной ответствен­ности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вы­шестоящим государственным органам или должностным лицам, уполномоченным назначать государственного служа­щего на государственную должность.


Надлежащая дисциплина в государственном аппара­те - необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполагает, что каждый госу­дарственный служащий неукоснительно соблюдает правила поведения, установленные в государственном органе, своев­ременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руко­водителем законные поручения.

Особенностью дисциплинарной ответственности госу­дарственных служащих в современной России является то, что пока имеет место явно недостаточная регламентация дисциплинарного производства на государственной граж­данской службе. Такое положение досталось России от со­ветского периода государственного строительства. В СССР, вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинар­ного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНГ СССР от 13 сентября 1929 года и, конечно, трудовое законодатель­ство. В настоящее время - смешанное регулирование дисци­плинарных отношений. С одной стороны, дисциплинарные отношения частично регулируются специальными норма­ми, содержащимися в законодательстве о государственной службе, с другой - нормами законодательства о труде, со­держащимися в главе 30, которые оказываются общими и для государственных служащих, и для наемных работников.

§3. Квалификационные требования к должностям гражданской службы

Квалификационные требования в соответствии с Феде­ральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются именно к долж­ности гражданской службы, поэтому они равно обязательны как для лиц, претендующих на замещение должностей граж­данской службы, так и для гражданских служащих. В соот­ветствии с Федеральным законом «Об основах государствен-


74


Государственная и муниципальная служба


Глава II. Статус государственного служащего


75


 


ной службы Российской Федерации» квалификационные требования предъявлялись только к лицам, претендующим на замещение должностей государственной службы. Таким образом, новый закон ужесточает степень требований.

Государственная гражданская служба Российской Фе­дерации, как и иные виды государственной службы, явля­ется профессиональной деятельностью, вследствие этого гражданские служащие должны иметь соответствующие замещаемой должности образование, необходимый уровень которого устанавливается данным федеральным законом. Предполагается наличие различных квалификационных тре­бований к должностям гражданской службы в зависимости от категории и группы должностей гражданской службы.

Для замещения должностей гражданской службы кате­горий «руководитель», «помощники», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы необходимо наличие высшего профессионального образования, для замещения должностей гражданской службы категории «обеспечива­ющие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы необходимо наличие среднего профес­сионального образования, соответствующего направлению деятельности.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 (редакция от 21 июля 2005) «Об образовании» под образованием понимается целена­правленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся кон­ституцией достижения обучающимся государством обра­зовательных уровней.

Высшее профессиональное образование может быть по­лучено в высших учебных заведениях - институтах, ака­демиях, университетах как государственных, так и негосу-


дарственных, среднее профессиональное - в техникумах и колледжах, а также на первой ступени высших учебных за­ведений. В Российской Федерации установлены три ступени высшего профессионального образования:

    высшее профессиональное образование, подтвержда­
емое присвоением лицу, успешно прошедшему итого­
вую аттестацию, квалификации «бакалавр» (срок обу­
чения - не менее 4 лет);

    высшее профессиональное образование, подтвержда­
емое присвоением лицу, успешно прошедшему ито­
говую аттестацию, квалификации «дипломированный
специалист» (срок обучения - не менее 5 лет);

    высшее профессиональное образование, подтвержда­
емое присвоением лицу, успешно прошедшему итого­
вую аттестацию, квалификации «магистр».

Действующие требования к лицам, претендующим на замещение государственных должностей федеральной го­сударственной службы, установленные Указом Президента Российской Федерации № 123 от 30 января 1996 года «О ква­лификационных требованиях по государственным должно­стям федеральной государственной службы», ориентирова­ны на обязательное наличие квалификации «специалист».

Настоящий Федеральный закон не упоминает об обя­зательности наличия высшего образования по специаль­ности «Государственное и муниципальное управление», требование которого было ранее установлено Федераль­ным законом «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации». В нем предусматривалась необходи­мость образования по специальности «Государственной и муниципальное управление» в качестве приоритетного для кандидатов на замещение государственных должностей государственной службы категории «В» старшей и веду­щей групп должностей. Так как конкретные требования к уровню, направлению и специализации образования для


76


Государственна» и муниципальная служба


ilL Статус государственного служащего


77


 


должностей гражданской службы должны быть установле­ны Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации, то применять необходимо будет специальные нормы этих актов, не противоречащие настоящему закону.

Общие квалификационные требования к образованию предъявляются по всем категориям и группам должностей гражданской службы, тогда как в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» регламентировались требования к лицам, претендующим на замещение государственных должностей государственной службы категории «В». Требования к лицу, претендующему на замещение государственной должности государственной службы категории «Б» определяло лицо, замещающее госу­дарственную должность категории «А».

Квалификационные требования к должностям граждан­ской службы включают также требования к стажу государ­ственной службы или к стажу работы по специальности. Эти требования настоящим законом не установлены, они должны быть определены для федеральных гражданских служащих - Указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федера­ции - законом субъекта Российской Федерации. Они также должны различаться в зависимости от категории и группы должностей гражданской службы.

В Указы Президента Российской Федерации и законе субъекта Российской Федерации, устанавливающих квали­фикационные требования, должно быть произведено соот­несение данных требований с требованиями к должностям иных видов государственной службы и должностям муни­ципальной службы.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, устанавливаются актом государствен­ного органа. Они определяются характером задач и функци-


ями должности, местом должности в системе государствен­ного органа.

Требования к профессиональным знаниям и навыкам, а также иные квалификационные требования включаются в должностной регламент, утверждаемый представителем на­нимателя и являющийся составной частью административ­ного регламента государственного органа.

§4. Основные права и обязанности гражданского служащего

Особенности правового регулирования прохождения государственными гражданскими служащими государ­ственной службы касаются всего комплекса отношений, возникающих между государственным служащим и соот­ветствующим государственным органом как сторонами тру­дового правоотношения. В частности, прав, обязанностей, непосредственно связанных с исполнением государствен­ной службы, порядка и условий аттестации, переподготовки и повышения квалификации, оплаты труда, ежегодных от­пусков, условий и порядка поощрений за добросовестное исполнение государственной службы, гарантий социальной защиты государственных гражданских служащих, а также их ответственности за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение должностных обязанностей.

Исполнение государственной службы по той или иной государственной должности означает выполнение государ­ственными гражданскими служащими определенных обязан­ностей, закрепленных в соответствующих законодательных актах, должностных инструкциях и служебных контрактах.

В соответствии со статьей 15 Закона о государственной гражданской службе в период прохождения государствен­ной службы государственный служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, фе­деральные конституционные законы, иные норматив-


78


Государственная и муниципальная служба


Глава II. Статус государственного служащего


79


 


ные правовые акты Российской Федерации, конститу­ции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечи­вать их исполнение;

2)    исполнять должностные обязанности в соответствии
с должностным регламентом;

3)          исполнять поручения соответствующих руководите­
лей, данные в пределах их полномочий, установлен­
ные законодательством Российской Федерации;

4)    соблюдать при исполнении должностных обязанно­
стей права и законные интересы граждан и органи­
заций;

5)          соблюдать служебный распорядок государственного
органа;

6)    поддерживать уровень квалификации, необходимый
для надлежащего исполнения должностных обязан­
ностей;

7)          не разглашать сведения, составляющие государствен­
ную и иную охраняемую федеральным законом тайну,
а также сведения, ставшие ему известными в связи с
исполнением должностных обязанностей, в том чис­
ле сведения, касающиеся частной жизни и здоровья
граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

 

8)         беречь государственное имущество, в том числе пре­
доставленное ему для исполнения должностных обя­
занностей;

9)         представлять в установленном порядке предусмотрен­
ные федеральным законом сведения о себе и членах
своей семьи, а также сведения о полученных им до­
ходах и принадлежащем ему на праве собственности
имуществе, являющихся объектами налогообложения,
об обязательствах имущественного характера;

10)  сообщать о выходе из гражданства Российской Фе­
дерации или приобретении гражданства другого го-


сударства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11)         соблюдать ограничения, выполнять обязательства и
требования к служебному поведению, не нарушать
запреты, которые установлены настоящим федераль­
ным законом и другими федеральными законами;

12)         сообщать представителю нанимателя о личной за­
интересованности   при   исполнении   должностных
обязанностей, которая может привести к конфликту
интересов, принимать меры по предотвращению та­
кого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответству­ющего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обосно­вание неправомерности данного поручения с указанием по­ложений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководите­лем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправо­мерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, граждан­ско-правовую, административную или уголовную ответ­ственность в соответствии с федеральными законами.

Гражданский служащий, замещающий должность граж­данской службы категории «руководители» высшей груп­пы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном


80


Государ! iwii муниципальная служба


II. Статус государственного служащего


81


 


профсоюзном органе данного государственного органа в пе­риод замещения им указанной должности.

Гражданские служащие подлежат обязательной государ­ственной дактилоскопической регистрации в случае и по­рядке, установленных федеральным законом.

Требования соблюдения Конституции Российской Феде­рации, федеральных законов и других нормативных право­вых актов обязывает гражданского служащего осознанно подчинять свое поведение как на государственной граждан­ской службе, так и в сфере внеслужебных отношений кри­териями «конституционного» строя, требованиям закона и законности, государственным интересам.

Любой государственный или муниципальный орган, любая должность государственной гражданской службы учреждаются исключительно в публичном, а не частном ин­тересе, и гражданский служащий, органически связанный с государством, с осуществлением его задач и функций, тем самым обязывается исполнять свою должность в соответ­ствии с принципами Конституции Российской Федерации.

Строгое следование в повседневной правоприменитель­ной деятельности требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных пра­вовых актов характеризуется не только профессионализм гражданского служащего, но практически всю совокупность его деловых и личностных качеств. Поэтому при аттестации и проведении конкурсного замещения должностей, форми­ровании кадрового резерва выдвижения и т. п. выполнение данного требования выступает важнейшим критерием оцен­ки эффективности деятельности конкретного гражданского

служащего.

Требование соблюдать конституцию и иные норматив­ные акты Российской Федерации и ее субъектов сопряжено с предписаниями исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, а также поруче-


ния соответствующих руководителей, данные в пределах их компетенций.

Должностной регламент включает три группы требова­ний в каждой из категорий и групп должностей гражданской службы:

1)         требования к уровню профессионального образования;

2)    требования к стажу гражданской службы или стажу
работы по специальности;

3)         требования к профессиональным знаниям и навыкам,
необходимым для исполнения должностных обязан­
ностей.

Результаты исполнения гражданскими служащими требо­ваний должностного регламента учитываются при оценке его профессиональной служебной деятельности в рамках про­цедур аттестации, квалификационного экзамена, включение в кадровый резерв или поощрение гражданского служащего, конечно же, они учитываются и при проведении конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы.

Под исполнением должностных обязанностей, предусмо­тренных федеральным законом о государственной граждан­ской службе, понимается исполнение в течение служебного времени гражданским служащим своих должностных обязан­ностей в соответствии со служебным распорядком органа или с графиком службы, условиями служебного контракта, а так­же их исполнение в иные периоды, которые действующим за­конодательством отнесены к служебному времени. К испол­нению служебных обязанностей законодательством отнесены также действия по защите государственных интересов от преступных посягательств; пребывание, следование к местам служебной командировки или прохождения лечения и др.

Вместе с тем не является исполнением служебных обя­занностей нахождение гражданских служащих на отдыхе, в отпуске, нахождение на государственной службе в периоды отстранения от замещаемой должности до принятия реше-


 


82

Государственная и муниципальная служба

ния о досрочном расторжении служебного контракта, урегу­лирования конфликта интересов и т. д.

Возлагая на гражданского служащего обязанность испол­нения поручения соответствующих руководителей, от него требуется исполнение не любых, а исключительно право­мочных поручений, данных в пределах их компетенции. Кроме того, законодатель устанавливает, что в случае испол­нения подчиненным неправомерного поручения руководи­теля оба они - и гражданский служащий, и давший поруче­ние руководитель — несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Выход за пределы предоставленных полномочий означа­ет, что государственный гражданский служащий исполняет свои обязанности недобросовестно. Поэтому в зависимо­сти от тяжести причиненного вреда порядку управления, в одном случае самовольное, вопреки установленным прави­лам осуществления своего действительного или предпола­гаемого права квалифицируется как административно-пра­вовое самоуправство, а в другом, если такими действиями причинен существенный вред и их правомерность оспари­вается организацией или гражданином. Они образуют со­став уголовно-правового самоуправства.

Выход за пределы своей компетенции и использование должностным лицом своих полномочий вопреки интересам службы, если эти действия совершены из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекли существен­ные нарушения прав и законных интересов граждан, орга­низаций либо охраняемым законом интересам общества и государства, квалифицируется как злоупотребление долж­ностными полномочиями и образуют состав более тяжкого преступления против государственной власти и интересов государственной службы.

В тех случаях, когда должностное лицо совершает дей­ствие, явно выходящее за пределы его полномочий и повлек-


83

Глава II. Статус государственного служащего

шее существенное нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций, общества или государства, но не обнаруживает корыстной или иной личной заинтересо­ванности, такие действия образуют состав уголовно-право­вого превышения должностных полномочий. Если признак причинения существенного вреда отсутствует, то превыше­ние должностных полномочий квалифицируется как дисци­плинарный проступок, за который могут быть наложены дис­циплинарные взыскания от замечания до освобождения от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы. В период прохождения государственной службы граж­данский служащий наделяется целым рядом прав, которые являются неотъемлемой частью его служебной деятельно­сти. Так федеральный закон о государственной гражданской службе устанавливает следующие права:

1)          обеспечение  надлежащих  организационно-техниче­
ских условий, необходимых для исполнения долж­
ностных обязанностей;

2)    ознакомление с должностным регламентом и иными
документами, определяющими его права и обязанно­
сти по замещаемой должности гражданской службы,
критериями оценки эффективности исполнения долж­
ностных   обязанностей,   показателями   результатив­
ности профессиональной служебной деятельности и
условиями должностного роста;

3)          отдых, обеспечиваемый установлением нормальной
продолжительности служебного времени, предостав­
лениями выходных дней и нерабочих праздничных
дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и
дополнительных отпусков;

4)    оплата труда и другие выплаты в соответствии с на­
стоящим Федеральным законом, иными нормативны­
ми правовыми актами Российской Федерации и со
служебным контрактом;


Г


84         _________________________ Государственная я муниципальная служб»

5)    получение в установленном порядке информации и
материалов, необходимых для исполнения должност­
ных обязанностей, а также на внесение предложений
о совершенствовании деятельности государственного
органа;

6)    доступ в установленном порядке к сведениям, состав­
ляющим государственную тайну, если исполнение
должностных обязанностей связано с использованием
таких сведений;

7)    доступ в установленном порядке в связи с исполнени­
ем должностных обязанностей в государственные ор­
ганы, органы местного самоуправления, обществен­
ные объединения и иные организации;

8)    ознакомление с отзывами о его профессиональной слу­
жебной деятельности и другими документами до вне­
сения их в его личное дело, материалами личного дела,
а также на приобщение к личному делу его письмен­
ных объяснений и других документов и материалов;

9)  защита сведений о гражданском служащем;

10)         должностной рост на конкурсной основе;

11)         профессиональная переподготовка, повышение ква­
лификации и стажировка в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом и другими феде­
ральными законами;

12)         членство в профессиональном союзе;

13)         рассмотрение индивидуальных служебных споров в
соответствии с настоящим Федеральным законом и
другими федеральными законами;

14)         проведение по его заявлению служебной проверки;

15)         защита своих прав и законных интересов на граж­
данской службе, включая обжалование в суд их на­
рушения;

16)   медицинское страхование в соответствии с настоя­
щим Федеральным законом о медицинском страхо-


85

суда

служащего

Глава II. Стату

вании государственных служащих Российской Фе­дерации;

17)          государственная защита своей жизни и здоровья,
жизни и здоровья членов своей семьи, а также при­
надлежащего ему имущества;

18)          государственное пенсионное обеспечение в соответ­
ствии с федеральным законом.

Кроме того, гражданский служащий вправе с предвари­тельным уведомлением представителя нанимателя выпол­нять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за со­бой конфликт интересов.

§5. Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой

Важной особенностью правового статуса государствен­ного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные в Федеральном законе «О государственной гражданской служ­бе Российской Федерации».

Статья 16 настоящего закона устанавливает запрет на за­мещение государственных должностей (недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами) по решению суда, вступившему в законную силу.

В соответствии со статьей 29 Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации гражданин может быть признан судом недееспособным, если вследствие психического расстрой­ства он не может понимать значение своих действий или ру­ководить ими. Согласно статье 30 Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации ограниченно дееспособными могут быть признаны судом лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ста­вят свою семью в тяжелое материальное положение.

Дело о признании гражданина недееспособным или огра­ниченно дееспособным может быть начато по заявлению


86


Государственная и муниципальная служба


|-лава II. Статус государственного служащего


87


 


членов семьи, профсоюзов и иных общественных организа­ций, прокурора, органа опеки и попечительства, психологи­ческого лечебного учреждения.

В случае осуждения гражданского служащего к наказа­нию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей гражданской службы, вступивший в законную силу приговор суда является основанием для отказа в при­еме гражданина на государственную службу в течение срока, определенного судом. По истечении срока гражданин может быть принят на гражданскую службу на общих основаниях.

Для граждан, имеющих неснятую или непогашенную в установленном порядке судимость, также исключается возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы. Судимость погашается в отношении лиц:

    условно осужденных - по истечении испытательного
срока;

    осужденных к более мягким видам наказания, чем ли­
шение свободы, - по истечении одного года после от­
бытия наказания;

    осужденных к лишению свободы за преступление не­
большой или средней тяжести - по истечении трех лет
после отбытия наказания;

    осужденных к лишению свободы за тяжкие престу­
пления - по истечении шести лет после отбытия на­
казания;

    осужденных за особо тяжкие преступления - по исте­
чении восьми лет после отбытия наказания. Погаше­
ние или снятие судимости аннулирует все правовые
последствия, связанные с судимостью.

Отказ гражданина пройти процедуру оформления допу­ска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, может служить препятствием для поступления на гражданскую службу только в том слу-


чае, если исполнение его должностных обязанностей связа­но с использованием таких сведений.

Наличие у гражданина заболевания является основани­ем к отказу в приеме на гражданскую службу в случае, если это заболевание препятствует поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтверждению заключени­ем медицинского учреждения. Порядок прохождения дис­пансеризации, перечень заболеваний, препятствующих ис­полнению обязанностей по той или иной государственной должности, и форма медицинского заключения устанавли­ваются Правительством Российской Федерации. Медицин­ское заключение о состоянии здоровья выдается медицин­ским учреждением по месту обслуживания гражданина. В заключение должна быть сделана запись об отсутствии за­болеваний, препятствующих исполнению обязанностей по той должности гражданской службы, на которую претенду­ет гражданин.

Лица, состоявшие в близком родстве или свойстве, не мо­гут быть приняты на гражданскую службу или служащий не находится на гражданской службе. Согласно закону о госу­дарственной гражданской службе установлен перечень лиц состоящих в близком родстве или свойстве. К ним относят­ся родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов, причем норма действует, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Гражданство иностранного государства (двойное гражданство) является основанием для отказа в приеме на государственную службу, за исключением следующих условий:

• если двойное гражданство признано официально, то есть если с данным иностранным государством имеет­ся международное соглашение о праве граждан догова-


88


Государственнаямуниципальная служба


89


 


ривающихся государств иметь одновременно граждан­ство обоих этих государств;

• если право поступать на государственную службу лиц урегулировано на взаимной основе межгосударствен­ным соглашением.

В случае предоставления подложных документов или за­ведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу гражданин не может быть принят на гражданскую службу или находиться на гражданской службе. Перечень документов, которые гражданин должен предоставить при поступлении на гражданскую службу, установлен статьей 26 Закона.

Все сведения, предоставленные гражданином при по­ступлении на гражданскую службу, подлежат обязательной проверке в установленном порядке на предмет их достовер­ности и полноты.

Если исполнение обязанностей по должности граждан­ской службы связано с допуском к сведениям, составляю­щим государственную или иную охраняемую законно тайну, то указанная проверка осуществляется в соответствии с тре­бованиями федерального закона о государственной тайне и других нормативных правовых актов, определяющих поря­док допуска должностных лиц и граждан Российской Феде­рации к государственной тайне.

На основании полученной информации, которая, в соот­ветствии с требованиями закона, должна быть достоверной, объективной и не нарушающей права и свободы граждан, соответствующая кадровая служба государственного органа составляет заключение о достоверности и полноте представ­ленных сведений и о возможности поступления гражданина на гражданскую службу.

Гражданин, не согласный с результатами, препятству­ющими принятию его на гражданскую службу, вправе обжаловать решение, принятое на основании таких све-


дений, в соответствующий государственный орган или

суд-Запреты, установленные Федеральным законом для го­сударственных гражданских служащих связаны с прохож­дением государственной гражданской службы, их действие ограничено временем прохождения службы, а в особых слу­чаях гражданин обязан соблюдать запреты и после уволь­нения с гражданской службы. Запрет представляет собой категорическое требование законодателя не совершать ка­ких-либо действий и не вести определенную деятельность, несоблюдение которого влечет за собой юридическую от­ветственность.

Гражданский служащий не вправе участвовать на плат­ной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией.

Виды органов управления коммерческих организаций, порядок их назначения или избрания, а также их полномо­чия определяются Гражданским кодексом Российской Феде­рации и учредительными документами. Федеральный закон не устанавливает прямой запрет на участие гражданского служащего в деятельности коммерческой организации в ка­честве работника, не относящегося к органу управления, а также некоммерческой организации, в том числе на платной основе. Следовательно, гражданский служащий может уча­ствовать на платной основе в органе управления некоммер­ческой организации.

Гражданскому служащему запрещается замещать долж­ность гражданской службы при избрании назначении на государственную должность, избрании на выборную долж­ность в органе местного самоуправления, избрании на оплачиваемую выборную должность в органе профессио­нального союза, в том числе выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.


 


90

Государственная и муниципальная служба

Гражданские служащие, избранные членами Совета Фе­дерации, избранные депутатами Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации, законодатель­ных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приостанавливают гражданскую службу на весь период своих полномочий в представитель­ном органе. Приостановление и восстановление на граждан­ской службе оформляется приказами соответствующих руко­водителей государственных органов, полномочий зачислять этих лиц на должности гражданской службы и увольнять их на основании заявлений и документов, подтверждающих из­брание или назначение.

В соответствии с федеральным законом гражданскому служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, то есть производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ, распоряжаться имуществом, составля­ющим материальную основу предпринимательской деятель­ности, а именно зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками и т. д.

С запретом заниматься предпринимательской деятель­ностью связано требование предъявлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Гражданским служащим установлен запрет на приоб­ретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход. Наи­менования ценных бумаг устанавливаются Гражданским ко­дексом Российской Федерации.

Гражданский служащий не может быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государствен­ном органе, в котором он замещает должность гражданской службы. Гражданский служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном ор­гане, в котором он работает, обязан устраниться от ведения


91

Глава II. Статус государственного служащего

дел от имени государственного органа и доложить об этом представителю нанимателя.

Закон устанавливает, что гражданские служащие не впра­ве получать вознаграждения от физических и юридических лиц, связанные с исполнением должностных обязанностей. Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служа­щие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на осно­ве семейных, дружеских или иных связей, не были обязан­ными по отношению к организациям, желающим получить от них конкретную выгоду.

В качестве подарка следует рассматривать материаль­ные или имущественные ценности. Законодатель установил перечень предметов, которые можно отнести к вознаграж­дениям: подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортные расходы, иные вознаграждения, к которым можно отнести любые матери­альные или имущественные ценности. Под запрет подпадает также передача вознаграждения супруге или супругу, детям, другим членам семьи, близким родственникам гражданско­го служащего.

Кроме того, Закон предусматривает порядок, согласно которому подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными ко­мандировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью субъекта Россий­ской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает долж­ность гражданской службы, за исключением случаев, уста­новленных Гражданским кодексом Российской Федерации.

Согласно статье 576 Гражданского кодекса Российской Федерации, государственные служащие муниципальных об­разований в связи с их должностным положением или в свя­зи с исполнением ими служебных обязанностей включены в категорию лиц, в отношении которых допускается полу-


 


92

Государственна, и муниципальная служба

чение обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров опла­ты труда. Обычными считаются подарки, связанные с ши­рокими общественными традициями и распространенными поводами отмечать таким образом государственные и рели­гиозные праздники, дни рождения, неординарные события в жизни людей.

Незаконное поощрение гражданским служащим возна­граждений от физических и юридических лиц ведет за собой юридическую ответственность. На гражданского служаще­го, принявшего подарок, может быть, по решению пред­ставителя нанимателя, назначившего на соответствующую должность, наложено дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения.

При наличии признаков преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, в отношении гражданского служащего возбуждается уголовное дело. В течение месяца он обязан по акту сдать все незаконно по­лученное, в том числе и подарки в государственный орган, в котором он замещает государственную должность, а также возместить стоимость услуг, которыми неправомерно, вос­пользовался он сам, члены его семьи, ближайшие родствен­ники.

Гражданскому служащему запрещается выезжать в свя­зи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных команди­ровок с международными договорами Российской Феде­рации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органа­ми государственной власти субъектов Российской Феде­рации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями. Граж­данскому служащему следует воздерживаться от выездов


Глава II. Статус государственного служащего        _________________________ 93

за границу по личным делам за счет принимающей сто­роны или за счет предприятий, учреждений, организаций, граждан.

Гражданскому служащему запрещается использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанно­стей, средства материально-технического и иного обеспече­ния, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам. Такого рода деяния влекут применение дисциплинарных санкций вплоть до увольнения. При этом дисциплинарное взыскание может налагаться независимо от привлечений к материальной, административной или уго­ловной ответственности.

Гражданскому служащему запрещено разглашать или ис­пользовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным зако­ном к сведениям конфиденциального характера, или конфи­денциальную информацию, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей.

В соответствии со статьей 139 Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действитель­ную или потенциальную коммерческую ценность в силу не­известности ее третьим лицом, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принима­ет меры к ее конфиденциальности. Правовые способы защи­ты информации на государственной службе предполагают определение  перечня,  составляющих  конфиденциальную информацию государственного органа, закрепление в долж­ностном регламенте обязанности гражданского служащего не разглашать конфиденциальную информацию, включение в служебный контракт обязанности гражданского служаще­го о неразглашении сведений, составляющих государствен­ную и иную, охраняемую законом тайну.


 


94

Государственная и муниципальная служба

Гражданский служащий не должен допускать публич­ные высказывания, суждения и оценки, в том числе в сред­ствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая ре­шения вышестоящего государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы.

Прямого запрета на публичные выступления гражданско­го служащего закон не содержит. Следовательно, они допу­стимы в том случае, если они связаны с реализацией задач служебной деятельности. Для таких выступлений может быть предоставлена служебная информация. При этом граж­данский служащий обязан соблюдать правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Гражданскому служащему запрещено законом прини­мать без письменного разрешения представителя нанимате­ля награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных организаций, а также полити­ческий партий, других общественных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Если же в должностные обязанности гражданского служащего не входит взаимодействие с организациями и объединениями, принявшими в отношении него решение о награждении, назначении премии, присвоении почетного или специаль­ного звания, то он имеет право получить без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания.

§6. Требования к служебному поведению гражданского служащего

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет основные требо­вания, предъявляемые обществом к гражданским служащим


95

Глава II. Статус государственного служащего

как лицам, чья деятельность включает профессиональное несение службы на государственном уровне. Данные требо­вания обусловлены спецификой государственной граждан­ской службы, которая заключается в том, что она, с одной стороны, является социально-политическим институтом, а с другой - сферой профессионального слоя управленцев, кро­ме того, она является властной структурой.

В основе данных требований лежат нравственные кате­гории долга, честности, неподкупности, уважение к правам и свободам гражданина, а также принципы равенства всех перед законом и, безусловно, соблюдения законности как в профессиональной деятельности, так и в частной жизни.

Основное назначение требований к поведению граждан­ских служащих заключается в обеспечении добросовестно­го выполнения ими должностных обязанностей, соблюдения установленных законом запретов и ограничений и установ­лении такого поведения гражданского служащего в любой сфере деятельности, которое соответствует общепринятым этическим нормам и служит примером для окружающих.

Первым требованием является добросовестное и высоко­профессиональное исполнение должностных обязанностей. Это значит, что гражданский служащий обязан в полной мере применять свои способности, знания, опыт в про­фессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Профессионализм применительно к деятельности гражданского служащего следует понимать как работу, характеризующуюся глубоким знанием предмета деятельности и пониманием существа исполняемых функций, наличием специальных умений и навыков. Уровень профессиональной компетентности слу­жащего может быть определен в ходе аттестации либо ква­лификационного экзамена.

Согласно Конституции Российской Федерации высшей ценностью в государстве является человек, его права и обя-


 


96

Государственная н муниципальная служба

занности. Конституция Российской Федерации гарантиру­ет защиту прав и свобод человека, она запрещает издание законов, нарушающих или уменьшающих права и свободы человека и гражданина. Каждому гарантируется защита прав и свобод в суде. Таким образом, деятельность всех го­сударственных органов, содержание и применение законов определяются закрепленными в Конституции правами и свободами человека и гражданина. В свою очередь основ­ное требование к поведению гражданских служащих заклю­чается в признании, соблюдении и защите прав и свобод че­ловека и гражданина.

Требование осуществления служебной деятельности в рамках установленной российским законодательством ком­петенции государственного органа означает, что граждан­ский служащий обязан обеспечивать реализацию компе­тенции, то есть полномочий конкретного государственного органа. Для выполнения этого требования гражданский слу­жащий обязан досконально знать функции государственного органа, его задачи и предметы ведения, а также свои долж­ностные права и обязанности, регламентированные норма­тивными правовыми актами, строго соблюдать процедуру реализации регламентов и инструкций.

Гражданским служащим запрещается в ходе профессио­нальной деятельности оказывать предпочтение каким-либо общественным, религиозным объединениям, профессио­нальным или социальным группам, организациям, гражда­нам. Закон не запрещает гражданским служащим состоять в объединениях подобного рода, однако в своих служебных действиях гражданский служащий должен руководствовать­ся не интересами каких-либо групп или лиц, а заботой о приоритетах законности и справедливости.

Гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному ис-


Глава II. Статус государственного служащего                                                   97

полнению должностных обязанностей, использование слу­жебного положения в корыстных целях является действием, порочащим гражданского служащего. При принятии реше­ний гражданский служащий обязан не допускать столкнове­ния личных интересов и интересов государства.

Закон предусматривает ограничения и запреты, связан­ные с гражданской службой. Требования соблюдения огра­ничений и запретов является обязательным и включается в содержание служебного контракта и должностного регла­мента. Нарушение ограничений и запретов расценивается как неисполнение или ненадлежащее исполнение должност­ных обязанностей, которое влечет к применению дисципли­нарного взыскания в соответствии с законом.

Требование нейтральности при выполнении служебных обязанностей означает, что решения, принимаемые граж­данскими служащими, должны быть независимы от влия­ния политических партий, общественных, религиозных или иных объединений и организаций. Политическая нейтраль­ность гражданского служащего обусловливает обязанность служащего выражать публичные интересы.

Одним из основных моральных требований к гражданско­му служащему является требование не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. Определяя линию сво­его поведения в любой сфере деятельности, гражданский служащий обязан помнить о том, что он представляет соот­ветствующий государственный орган и на нем лежит ответ­ственность за репутацию данного органа. Поэтому поведе­ние служащего должно укреплять веру граждан в честность, беспристрастность, порядочность всех лиц, состоящих на государственной службе.

Неотъемлемой частью профессиональной деятельности большинства гражданских служащих является прямое либо косвенное общение с гражданами. Такое общение должно подчеркивать уважение гражданского служащего к правам и

4 Ю. Н. Щербаков


98


Государственная и муниципальная служба


Глава II. Статус государственного служащего


99


 


свободам человека и гражданина, что невозможно без кор­ректности и тактичности. Это касается и общения с под­чиненными, коллегами и вышестоящими руководителями. Исключительную актуальность для гражданских служащих представляет требование уважения к обычаям и традициям народов Российской Федерации. Это связано с тем, что на­селение Российской Федерации различается по этнической принадлежности, религиозным убеждениям. Данное требо­вание определяет необходимость уважительного отношения гражданских служащих к тем обычаям и традициям, кото­рые служат стабилизации общества и повышению эффек­тивности гражданской службы. Вместе с тем необходимо пресекать проявления клановости, землячества.

Гражданский служащий обязан знать правила этикета, речевого поведения этнических представителей, социаль­ных групп, с которыми ему надлежит общаться. Это касает­ся особенностей в выборе способов обращения, определе­нии темпа и громкости речи, специфики форм приветствия и прощания, выражения благодарности, выбора элементов одежды.

Гражданский служащий обязан способствовать межнаци­ональному и межконфессиональному согласию.

Строгое соблюдение этих принципиальных оснований российского государства является обязательным условием его существования и развития. Этим должны руководство­ваться все государственные органы, а в служебной деятель­ности - все гражданские служащие.

Гражданский служащий должен заботиться о том, чтобы в ходе осуществления должностных обязанностей и выпол­нения служебных обязанностей не возникло конфликтных ситуаций, которые могли бы привести к снижению автори­тета государственного органа. Это требование распростра­няется и на внеслужебное поведение. Гражданские служа­щие должны воздерживаться от действий,  выступлений,


публичных высказываний, которые могут снизить авторитет государственного органа или его работников.

Закон предъявляет определенные требования к публич­ным выступлениям гражданских служащих. В первую оче­редь эти требования касаются публичного распространения служебной информации: государственный служащий не должен разглашать сведения, составляющие государствен­ную или иную охраняемую законом тайну. Нарушение дан­ного требования является одним из оснований применения мер дисциплинарного взыскания - увольнения с граждан­ской службы.

Требование соблюдения публичных выступлений может быть истолковано и с позиции политической корректности: гражданский служащий должен быть сдержан в публичном выражении оценок и проявлении своих личных симпатий и антипатий.

К гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории «руководитель», Закон предъявляет требования не допускать принуждения подчи­ненных ему по службе к участию в деятельности политиче­ских партий, общественных или религиозных объединений. Таким образом, гражданский служащий подчинен своему руководителю исключительно по вопросам исполнения слу­жебных обязанностей. В осуществлении своих гражданских прав и обязанностей гражданский служащий не зависит от руководителя. И всякое принуждение со стороны руководи­теля является грубым нарушением Конституции Российской Федерации.

§7. Урегулирование конфликтов интересов на гражданской службе

Понятие «конфликт интересов» введено Законом «О си­стеме государственной службы Российской Федерации». Порядок разрешения конфликта интересов на государствен-


100


Государственная и муниципальная служба


Глава». Статус государственного служащего


101


 


ной гражданской службе урегулирован Законом «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации».

Некоторые положения, касающиеся конфликта интере­сов на государственной службе, содержатся также в Указе Президента РФ от 24 ноября 2003 года «О Совете Президен­та Российской Федерации по борьбе с коррупцией». Закон трактует конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им долж­ностных обязанностей и при которой возникает или может возникать противоречие между личной заинтересованнос­тью гражданского служащего с одной стороны и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта фе­дерации или Российской Федерации.

Случаи возникновения у гражданского служащего, кото­рые приводят или могут привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъ­екта федерации или Российской Федерации.

Под личной заинтересованностью гражданского служа­щего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается воз­можность получения гражданским служащим при исполне­нии должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосред­ственно для него, членов его семьи или лиц, находящихся с ним в отношениях близкого родства, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий свя­зан финансовыми или иными обязательствами.

Закон о государственной гражданской службе Россий­ской Федерации предусматривает, что гражданский служа­щий обязан воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении им своих должностных обязанностей, а также избегать конфликтных


ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или ав­торитету государственного органа, где он проходит службу. Нарушение этого требования является правонарушением, влекущим за собой установленную законом ответствен­ность.

Гражданский служащий обязан в случае возникновения конфликта интересов: принять меры по преодолению воз­никшего конфликта интересов самостоятельно или по согла­сованию с представителем нанимателя; подчиниться окон­чательному решению по предотвращению или преодолению конфликта интересов. Гражданский служащий, замещаю­щий должность, на которой высока вероятность возникно­вения конфликта интересов, обязан заявить представителю нанимателя о характере и размерах своей личной заинтере­сованности при своем назначении на должность, прохож­дении аттестации, любом изменении ситуации. Конфликт интересов, о котором заявит кандидат на должность граж­данской службы, должен быть урегулирован до назначения или присвоения классного чина.

Гражданский служащий не должен допускать, чтобы перспектива получения другой работы (после завершения государственной службы) способствовала реальному или потенциальному конфликту интересов. В этом случае граж­данский служащий обязан: незамедлительно доложить пред­ставителю нанимателя о любом конкретном предложении работы после завершения гражданской службы, которое мо­жет привести к конфликту интересов, принять согласован­ное решении о совместимости предложения гражданской службы; сообщить представителю нанимателя о своем со­гласии на любое такое предложение и принять меры к недо­пущению возникновения конфликта интересов.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заин­тересованности, приводящей к конфликту интересов, обя-


102


Государственная и муниципальная служба


Глава II. Статус государственного служащего


 


зан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликтов интересов вплоть до отстранения гражданского служащего, являющего стороной конфликта интересов, от замещаемой должности.

Представитель нанимателя должен принять меры к тому, чтобы гражданскому служащему, информировавшему пред­ставителя нанимателя о конфликте интересов добросовест­но и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.

При возникновении конфликта интересов предусматрива­ется образование в государственном органе, в федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Фе­дерации по управлению государственной службой комиссии по соблюдению требований к служебному поведению граж­данских служащих и урегулированию конфликта интересов. Комиссия по урегулированию конфликта интересов образу­ется на постоянной основе правовыми актами государствен­ных органов.

В состав комиссии в обязательном порядке входят пред­ставитель нанимателя или уполномоченные им граждан­ские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (право­вого) подразделения и подразделения, в котором граждан­ский служащий замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, при­глашаемых органом по управлению государственной служ­бой по запросу представителя нанимателя в качестве неза­висимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Количество экспертов должно составлять не ме­нее одной четверти от общего числа членов комиссии.


Комиссии должны создаваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые ко­миссиями решения.

Порядок образования комиссий по соблюдению требо­ваний к служебному поведению государственных граждан­ских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов, их состав, задачи, функции, права и обязанности, а также порядок деятельности определяется положением, утвержденным указом Президента Российской Федерации.


105


Глава III. Прохождение гражданской службы

§1. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданского служащего по конкурсу

Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации (ста­тья 16) трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заклю­чаемого ими в соответствии с данным Кодексом. В случае и порядке, которые установлены законом, иным нормативным правовым актом или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового до­говора в результате:

    избрания (выборов) на должность;

    избрания по конкурсу на замещение соответствующей
должности;

    назначения на должность или утверждение в долж­
ности;

    направления на работу уполномоченными законом ор­
ганами в счет установленной квоты;

    судебного решения о заключении трудового договора;

    фактического допущения к работе с ведома или по по­
ручению работодателя или его представителя незави-

<       симо от того, был ли трудовой договор надлежащим >■      образом оформлен.

В отношениях, связанных с трудом гражданских служа­
щих, закон о гражданской службе ввел ряд новых терминов
применительно к общепринятым понятиям «трудовые от­
ношения», «трудовой договор» и др. Тем самым в законода­
тельном порядке закреплен особый порядок возникновения,
изменения и прекращения трудовых отношений с граждан­
ским служащим.              ,„,     4


Одно из новшеств в указанном законе относится к главе 4 Закона «Поступление на гражданскую службу», в то время как положения главы 11 Трудового кодекса Российской Фе­дерации регулируют «Заключение трудового договора».

Право поступления на гражданскую службу имеют ис­ключительно граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет (в то время как Трудовой кодекс предусма­тривает прием на работу с 15 лет), владеющие государствен­ным языком Российской Федерации (согласно статье 68 Конституции РФ государственным на всей территории РФ признается русский язык) и соответствующие квалифика­ционным требованиям, установленным законом о государ­ственной гражданской службе. При этом Закон ограничил пребывание на гражданской должности предельным возрас­том - 65 лет.

В отличие от общего порядка заключения трудового до­говора порядок поступления на гражданскую службу имеет свои особенности, связанные, прежде всего, с тщательным отбором кандидатов на замещение должностей граждан­ской службы, что вызвано особым характером должностных обязанностей, выполняемых гражданскими служащими на любом уровне, и высокой ответственностью за выполнение этих обязанностей.

Поступление гражданина на гражданскую службу для заме­щения должности гражданской службы или замещение граж­данским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса.

В соответствии со статьей 22 (пункт 2) закона о государ­ственной гражданской службе конкурс не проводится:

• при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы катего­рии «руководители» и «помощники» (советники);

■ при назначении на должности гражданской службы категории 2 «руководители», назначение на которые и


106


Государственная и муниципальная служба


Глава III. Прохождение гражданской службы


107