Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

В. Перепелюк

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КОНСТИТУЦІЙНІ ПРОЦЕДУРИ

(ДЕРЖАВНЕ ПРОЦЕСУАЛЬНЕ ПРАВО)

 

НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Чернівці

 

2004 р.

УДК: 342.537(477)

       П-271

ББК: 67.9(4 УКР)300.62-8 я73

Друкується за ухвалою Вченої ради

Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича

 

Рецензенти: Кузнєцова В.Ф, к.ю.н., проф. кафедри конституційного і адміністративного права Київського національного університету ім. Т.Г. Шевченка;

                       Кафедра конституційного, адміністративного і фінансового права Львівського національного університету ім. І. Франка.

 

Перепелюк Володимир Григорович

П - 271  Конституційні процедури. (Державне процесуальне право). Навчальний посібник. - Чернівці: , 2004.- 345 с.

 ISBN

 

Навчальний посібник підготовлений відповідно до навчальної програми дисципліни. В ньому пропонується за допомогою наукових категорій теорії юридичного процесу огляд юридичних процедур, що є формою реалізації матеріальних норм конституційного права.

Для студентів, аспірантів, викладачів юридичних вузів.

 

                                                                                                      УДК: 342.537

       ББК: 67.9(4 УКР)300.623-8 я73

 

ISBN                                                                                                         © Перепелюк В.Г., 2004

                                                                                        ©  “ ” , 2004


З м і с т

Передмова

Розділ І. Загальні положення

1. Державні процедури як форми діяльності конституційних носіїв публічної влади

1.   1. Предмет державно-процесуального регулювання

1.2. Форми юридичної діяльності носіїв публічної влади

 1.3. Види конституційних процедур

 

2. Державне процесуальне право як правове утворення та наукове вчення

  2.1. Конституційні процедурні норми

  2.2. Загальна характеристика джерел державного процесуального права

  2.3. Конституційні процедурні правовідносини

  2.4. Місце державного процесуального права в національній системі права і системі законодавства України

  2.5. Вчення про державне процесуальне право

 

Розділ ІІ. Процедури безпосередньої участі громадян України в управлінні державними та комунальними справами

 

3. Процедури безпосередньої демократії

  3.1. Загальна характеристика процедур безпосередньої демократії

  3.2. Суб`єкти процесу здійснення народовладдя

  3.3. Стадії процесу здійснення народовладдя

  3.4. Техніка процесу здійснення народовладдя

 

4. Форми участі громадськості в керівництві державними та суспільними справами

  4.1. Макропроцедури участі громадськості

·        Загальні збори громадян за місцем проживання в Україні.

  4.2. Мікропроцедури участі громадськості

·        Громадські слухання

·        Місцева ініціатива

  4.3. Звернення громадян до органів влади

 

Розділ ІІІ. Процедури діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування

5. Суб’єкти парламентських процедур

  5.1. Суб’єкти парламентських процедур

  5.2. Допоміжні органи та посадові особи

6. Організація діяльності комітетів і комісій Верховної Ради України

  6.1. Форми роботи комітетів Верховної Ради України

·        Засідання комітетів

·        Слухання у комітетах

  6.2. Форми роботи комісії Верховної Ради України

  6.3. Форми роботи органів при Верховній Раді України

 

7. Провадження питань Верховною Радою України

  7.1. Порушення провадження

  7.2. Підготовка питань до розгляду Верховною Радою України

  7.3. Розгляд питань парламентом України.

  7.4. Фіксування процедури розгляду

  7.5. Прийняття рішення парламентом України

 

8. Законодавча процедура

  8.1. Загальна характеристика процедури

  8.2. Планування законодавчої діяльності

  8.3. Розробка законів

  8.4. Законодавча ініціатива

  8.5. Розгляд законопроекту і прийняття закону

·        Розгляд законопроекту у Верховній Раді України

·        Промульгація закону Президентом України

 

9. Процедури реалізації контрольної, установчої, міжнародно-правової та регулятивної функцій Верховної Ради України

  9.1. Процедури реалізації контрольної функції

  9.2. Процедури реалізації установчої функції

  9.3. Процедури реалізації міжнародно-правової функції

  9.4. Процедури реалізації регулятивної функції

 

10. Процедури роботи Президента України та Кабінету Міністрів України

  10.1. Процедури реалізації повноважень Президентом України

  10.2. Процедури роботи Кабінету Міністрів України

 

11. Конституційне судочинство

  11.1. Форми роботи Конституційного Суду України.

·        Одноособові форми

·        Колегіальні форми

  11.2. Особливості конституційного провадження

  11.3. Стадії конституційного провадження

  11.4. Учасники конституційного провадження

 

12. Організація діяльності місцевих рад

 

  12.1. Засади діяльності місцевих рад

  12.2. Організаційні форми діяльності місцевих рад

  12.3. Методика організації діяльності


Передмова

 

Конституційна галузь права, будучи профілюючою, складається переважно з матеріальних норм. Природно, що вони потребують визначення способів їх реалізації. Такі способи закріплені у процедурних нормах, які теж входять до складу конституційного права. Зважаючи на досвід державотворення в новітній Україні, можна констатувати, що ступінь ефективності реалізації конституційних процедурних норм є об’єктивним показником ступеня реалізації процесуальних норм інших галузей права. Саме через належну реалізацію політичних відносин на основі конституційних процедурних норм проявляється державна воля у забезпеченні реалізації іншими суб’єктами права решти процесуальних норм.

Основи сучасних вітчизняних досліджень у даному напрямку закладено радянськими вченими. Первісно ними досліджувалась практика реалізації регламентів рад народних депутатів у СРСР. Майже одночасно розпочались дослідження процедур організації виборів і референдумів. Однак, потуги радянської науки державного права наштовхувались на недемократичний режим СРСР. Політичні відносини в цій державі не набули правових форм. Потенціал народовладдя використовувався не для формування державної політики, а тільки для сприяння у її виконанні.

Через це цілком зрозумілим був своєрідний симбіоз державного й адміністративного права при регулюванні діяльності вертикалі рад народних депутатів. Цей симбіоз породив таку науку, як “радянське будівництво”. Будучи позбавленими будь-якої політичної автономії,  ради всіх рівнів, особливо регіонального і базового, виконували переважно виконавчо-розпорядчі функції. Серед авторів, які працювали в цьому напрямку, слід назвати: Фрицького О.Ф., Кузнєцову В.Ф., Головка А.А., Бєзуглова А.А., Фадєєва В.І., Крамника А.Н., Тагунова Є.Н. та ін.

Потужним поштовхом для подальшого розвитку вчення державного процесуального права послужила теорія юридичного процесу. У найбільш повному вигляді вона сформувалась у середині 80 - х років минулого століття у працях представників харківської юридичної школи під проводом Горшенєва В.М.. У зазначений період теоретичними питаннями юридичних процедур у державному праві займались Лучін В.О., Основін В.С., Недбайло П.Є., Касумов Ф.З., Євграфов П.Б.

У сучасній українській юридичній науці відсутнє цілісне вчення державного процесуального права. Дослідження науковців ведуться в рамках окремих інститутів конституційного права. Питання виборчого процесу досліджують Мурашин О., Ставнійчук М., Федоренко В., Погорілко В.Ф., Руда Н.І., Сіренко В.Ф., Тодика Ю.Н., Яворський В.Д., Книгін К., Рябов С., Тешенко Т.В., Долежан В., Василюк С., Співак В.І., Коваль М.В., Костецька Г.А., Мусі яка В.Л., Ткаченко Г.П., Лаврінович О.В., Телешун С., Нельма О.В., Забара Т.Б., Малишко М.І., Данилевський Ю.М., Гаєва Н.П.,  Батанов О.В.. Парламентськими процедурами займаються у своїх наукових роботах Анохін О.М., Гавриш С.Б., Михеєнко Р.М., Борденюк В.І., Журавльова Г.С., Журавський В.С., Олійник А., Городнецький О.В., Шемшученко Ю.С. Древаль Ю.Д., Карпенко О.Д., Грушанська Н., Покотило В.М., Тихонова Є.А., Мудра О., Косинський В., Дьомін О., Плахотнюк Н.Г., Ківалов С.В., Серьогін В.О., Георгіца А.З., Станік С.Р., Колодій А.М. Проблеми конституційного провадження висвітлюють Скомороха В., Савченко М., Тесленко М.В., Толочко А.Н., Барабаш О., Гергелійник В.О., Селіванов А.О.. Процедури діяльності інших конституційних органів досліджують Веніславський Ф., Кириченко Л., Савченко Л.А., Головатенко В., Кузьменко О., Крутевич М., Михеєнко Р., Скрипничук В.. Загальнотеоретичні питання конституційних процедур аналізують Шаповал В., Онищук Н., Олійников С., Воронов Н.П., Георгіна А.З., Резніченко С.В., Шемшученко  Ю.С., Погоріло В.Ф., Федоренко В, Поваляєва М., Колодій А.М..

Особливу увагу необхідно звернути на посібник “Конституційно-процесуальне право”, підготовлений Бисагою Ю.М., Палінчаком М.М. та Чечерським В.І. Ними здійснено огляд усього нормативного матеріалу, який формує державне(конституційне) процесуальне право на основі традиційної теоретичної схеми. На жаль, обрана ними форма видання не дозволила їм викласти теоретичні новели до вчення, які вимагаються новітньою практикою державотворення.

Даний посібник ґрунтується на засадах теорії юридичного процесу. Крім цього автором робиться спроба описати частину нормативного матеріалу за допомогою правових категорій вчення судового процесу.


Розділ І. Загальні положення

 Конституційні процедури як форми діяльності конституційних носіїв публічної влади

 

1. Предмет державно-процесуального регулювання

 

Стаття 19 Конституції вказує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише у спосіб, що передбачений законом. Дана стаття закладає конституційно-правові основи та саму необхідність запровадження юридичних процедур у різних галузях права.  Це, зокрема, стосується розробки юридичних процедур, необхідних для реалізації матеріальних норм конституційного права.

Яка сфера поширення таких конституційних юридичних процедур, які ознаки суспільних відносин, що ними охоплюється? Аналіз радянської літератури та напрацювань української науки конституційного права, теорії права дозволяє виділити такі ознаки суспільних відносин, що є предметом конституційного процесуального регулювання.

Перша ознака – це політичний характер відносин. Вони складаються між суб’єктами конституційного права з приводу здійснення владарювання. Однак цієї ознаки недостатньо для виділення процедурних відносин з-поміж інших конституційних відносин, які виникають на основі норм конституційного права. Адже Конституцією України передбачаються такі суб’єкти права, як місцеві державні адміністрації, прокуратура. Та вони не є суб’єктами, що вправі провадити конституційні процедури. Адже їх діяльність має бути політично безсторонньою. Через це конституційні процедури складаються в діяльності тільки тих суб’єктів конституційного права, які  вправі приймати політичні рішення, до прикладу Верховна Рада України, місцеві ради і т. ін.

Водночас не всякий суб’єкт конституційного права, який бере участь у політичних відносинах, одержує в якості форм своєї діяльності конституційні процедури. До прикладу, не вправі провадити конституційні процедури політичні партії, їх блоки. Тому необхідне висунення другої специфічної ознаки предмета конституційного процедурного регулювання.

Такою ознакою є сфера, де виникають ці суспільні відносини, - публічна (загальносуспільна). На сьогодні предметом конституційного права є державно-політичні відносини владарювання, тобто організації та здійснення публічної влади.[1] Стаття 5 Конституції вказує, що єдиним джерелом влади є народ. Отже, перш за все процедурно упорядковується реалізація влади, що належить народу. Похідною від влади народу є влада держави та територіальної громади. Отже, ознакою публічного характеру відносин є обов’язкова присутність в якості сторони відносин одного із трьох носіїв публічної влади: Український народ, орган держави, орган місцевого самоврядування.

Поряд із цим необхідно відмежувати матеріальні конституційні відносини від процедурних, які є способом їх реалізації. Для цього вводиться третя ознака суспільних відносин – процедурний характер суспільних відносин. Процедури – це система дій, яка 1) зорієнтована на досягнення певного юридично-значимого результату; 2) складається із послідовно змінюючих один одного актів поведінки; 4) є ієрархічною побудовою; 5) виступає засобом реалізації основних відносин[2]. Це означає те, що суспільні відносини мають завершуватись юридично-значимим результатом. Тому за межами конституційних процедур залишаться, до прикладу, урочисті збори народних депутатів України з нагоди державного свята. Мета цих зборів відмінна від пленарного засідання, на якому парламентарі приймають закони. По-друге, фактична сторона процедурних відносин виражається у декількох актах поведінки. До прикладу, перед тим, як прийняти рішення і підписати його, судді Конституційного Суду України зобов’язані провести розгляд конституційного спору, що складається з ряду стадій. При цьому ці акти поведінки ідуть один за одним. Кожен наступний акт не може бути вчинений без виконання попереднього. І, нарешті, без вчинення послідовності юридично значимих дій носій публічної влади не зможе реалізувати основне матеріальне правовідношення. До прикладу, Президент України не вправі видати указ без попереднього погодження його проекту із дорадчими органами, які при ньому створені, без погодження указів у деяких випадках із Прем’єр-Міністром, міністром. Таке основне матеріальне відношення з реалізації Президентом свого права видати укази за статтею 106 Конституції  називається основним.

За останньою ознакою конституційні юридичні процедури поділяються на два види: організаційні процедури та процесуальні процедури[3].

Відмінні риси процесуальних процедур є такі: 1) суб’єкт конституційного права приймає остаточний по справі акт за участю зацікавлених суб’єктів права. Зокрема, до провадження у Конституційному Суді України залучаються суб’єкти, які подали конституційне звернення, та органи, які підписали акт, конституційність якого оспорюється; 2) завдяки такій участі зацікавлені суб’єкти мають можливість вирішально вплинути на зміст юридичного акта, що приймається на наслідками процесуальних процедур. До прикладу, від вибору громадян України залежить майбутній персональний склад Верховної Ради України нового скликання; 3) мета процесуальних процедур полягає у реалізації “чужого інтересу”[4]. Це означає, що рішення Конституційного Суду не зачіпає матеріально-правового статусу суддів цього суду. Воно впливає лише на чинність актів, які стали предметом судового розгляду. Тому вважається, що судді реалізують “чужий інтерес” – інтерес сторін конституційного провадження.

Організаційні процедури в свою чергу складаються без участі можливих зацікавлених у вирішенні справи суб’єктів. Вони поділяються на прості (мікропроцедури) та складені (макропроцедури)[5]. Відмінні риси макропроцедури: 1) за її наслідками приймається завершальний правовий акт, який набирає чинності без будь-якого затвердження, погодження чи схвалення з боку інших суб’єктів права; 2) поділяється на стадії; при чому перелік цих стадій є повним. Мікропроцедури, як правило, є формою однієї із стадій макропроцедури.  Прикладом мікропроцедури є громадські слухання, що є стадією, на якій висуваються пропозиції, обов’язкові до розгляду місцевою радою. А відповідною макропроцедурою є провадження по такій пропозиції місцевою радою.

Процесуальні провадження та макропроцедури у своїй сукупності складають державний процес. Тому, під ним належить розуміти врегульовану процедурними нормами політичну діяльність носіїв публічної влади, що спрямована на вирішення юридичних справ на основі матеріальних нормах конституційного права. Водночас треба мати на увазі, що первісно правова діяльність носіїв публічної влади врегульована нормами конституційного права, які визначають компетенцію цих суб’єктів. Тобто норми про компетенцію визначають, які справи вправі вони вирішувати. А процедурні норми визначають спосіб, форми виконання компетенції. При цьому не всі сторони діяльності носія публічної влади одержують процедурне регулювання. Такі сторони так і залишаються в цілому врегульованими нормами про компетенцію та нормами про принципи діяльності цих суб’єктів. Тому до предмета процедурного регулювання входить не тільки процедурна діяльність, але й матеріально врегульована діяльність[6].

Предмету державного процесуального регулювання загрожує роздробленість у зв`язку з розвитком комунального та судового права. Комунальне право виникає у зв’язку з розвитком норм конституційного права, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування. Особлива риса цих норм полягає в тому, що комунальні відносини втрачають політичний характер, притаманний усім конституційним відносинам. На рівні територіальної громади поділ між функцією прийняття політичних рішень і функцією їх виконання майже зникає. Місцеві ради не стільки приймають політичні рішення, скільки організовують їх виконання. По-друге, до формування і реалізації місцевої політики безпосередньо залучаються члени територіальної громади. Отже, статуси суб’єкта та об’єкта управління збігаються в одній особі. Частина процедурних норм може згодом бути автономізована у складі такого інституту конституційного права, як конституційне судочинство [7]. 

 

2. Форми юридичної діяльності носіїв публічної влади

 

Юридичні процедури є способами реалізації компетенції носіїв публічної влади. Юридичним результатом процедури є правова форма, за допомогою якої такі носії влади впливають на правовий статус інших суб’єктів права. До прикладу, правовими формами діяльності Президента України є укази та розпорядження, Уряду України – постанови і розпорядження, Конституційного Суду України – рішення та висновки і т. ін.

Правові форми носіїв публічної влади - це визначені в чинному законодавстві способи, за допомогою яких Український народ, органи дер­жави, органи місцевого самоврядування, їх посадові й службові особи здійснюють свої повноваження, прийма­ють і скасовують рішення[8].

До основних ознак правової форми традиційно відносять такі. По-перше, правові акти (правова діяльність) носіїв публічної влади, пов`язані з розглядом юридичної справи (життєвих обставин, що потребують підтвердження та забезпечення). Особливістю державної процесуальної форми є те, що правовий акт (рішення) може прийматися безпосередньо народом чи його частинами. За предметом дана форма спрямована переважно на створення норм, а не індивідуальних актів.

По-друге, правова діяльність може вчинятися лише уповноваженими на те законом суб`єктами. Та чи інша правова форма притаманна юридичній природі певного носія публічної влади. До прикладу, недоцільно наділяти Президента України правом приймати закони. Закон є результатом політичного компромісу депутатів парламенту, який пропорційно представляє всі прошарки суспільства. Закон приймається на довготермінову перспективу розвитку нашого суспільства. А ось Президент України має своїм завданням вирішення поточних питань гарантування конституційних прав громадян; його рішення є актами оперативного реагування. До того ж діяльність представницьких органів, Президента України відрізняється специфікою від роботи управлінських і судових органів.

По-третє, правова діяльність полягає у вчиненні операцій із нормами  матеріального та процесуального права. Як правило, це логічні операції з нормою права: вибір норми, перевірка оригінальності та чинності, правильності тексту статті, з`ясування змісту та суті припису, з`ясування меж дії норми. При цьому треба зауважити, що  державно-правова (конституційно-правова) форма є способом реалізації тільки конституційних норм[9].

Четвертою ознакою є те, що проміжкові та завершальні результати діяльності закріплюються у процедурних документах. Способом фіксації результатів є акт - документ, що містить у собі припис індивідуального (персоніфікованого) чи нормативного характеру. Залежно від призначення процедурні документи поділяються на проміжкові акти та акти по суті справи (завершальні). Прикладом проміжкового акта є процесуальна ухвала Колегії суддів Конституційного Суду України про відкриття конституційного провадження. В якості завершального акта в конституційному провадженні виступає рішення (висновок) Конституційного Суду.  

В якості п’ятої ознаки зовнішньої форми правової діяльності розглядається її процедурна регламентація. Процедурне регулювання гарантує безперешкодну реалізацію невладним учасниками провадження їх суб’єктивних прав та інтересів. До прикладу, суб’єкти конституційного звернення володіють правом вимагати від Конституційного Суду розгляду їх клопотання. Можлива ситуація, коли Секретаріат Конституційного Суду відсилає клопотання назад суб’єкту, який його вніс, через вади його форми. Гарантією права суб’єкта звернення є можливість перегляду рішення Секретаріату Конституційного Суду України на засіданні цього органу.

Крім того, процедурне регулювання правової форми забезпечує ефективність реалізації повноважень носіями владних повноважень. Процедури забезпечують оперативність та економність правової діяльності. Особливою рисою конституційних процедур є вищий ступінь їх диспозитивності та менша міра деталізованості вимог [10].

Останньою ознакою правової форми діяльності є використання при її вчиненні засобів юридичної техніки.[11] Під юридичною технікою розуміють  технічні засоби та технічні прийоми вчинення правових актів. Серед таких технічних засобів виділяють: а) засоби викладу змісту юридичних приписів (термінологія, нормативний виклад, юридичні конструкції) б) прийоми формулювання окремих норм чи положень правових актів (абстрактний чи казуїстичний метод викладу в) засоби і прийоми будови нормативно-правових актів у цілому. Юридична техніка поділяється на законодавчу та правозастосовчу обробку правових актів[12] .

Названі ознаки правової форми традиційно виділяються теорією юридичного процесу. Однак протягом останніх двох десятиріч значно оновились погляди в загальній теорії права. Проблематика правових форм діяльності виведена за межі формально-догматичного розуміння. Діяльність може бути визнана правовою лише тоді, коли вона ґрунтується на праві, що носить у собі ціннісний гуманістичний потенціал. Правова форма діяльності в ідеальному варіанті, як така, ще відображає партнерські відносини розвинутого громадянського суспільства і сильної авторитетної та передбачуваної влади, що випливають з договірної природи конституції, може стати моделлю правової конструкції, в якій державна діяльність зв`язана з правом.

Отже, сучасна наука пропонує такі ознаки правової форми діяльності держави: а) відповідає принципу верховенства права в організації та функціонуванні публічних інститутів, б) змодельована за принципом, який забезпечує гарантії додержання прав людини і громадянина, в) має ціннісний зміст оскільки сформована на підставі правових цінностей, об`єктивованих у правовому законі, г) є модельним вираженням раціонально-правової організації суспільства і держави: смислоутворюючим компонентом правової форми діяльності стає право, а не формальний юридично-коректний акт влади, д) є легітимованою суспільством через ухвалені ним процедури легітимації, які тільки в цьому законі стають правовими.[13]

У правовій формі діяльності можна виділити організаційно-правовий[14]  та процедурно-процесуальний аспекти [15].

Організаційно-правова форма – це спосіб розподілу членів органу у найбільш оптимальні колективні чи одноособові утворення, в рамках яких забезпечується виконання компетенції органу[16]. До, прикладу, в парламенті України такими колегіальними утвореннями є комітети, загальний склад парламентарів. Перші форми взаємодії народних депутатів забезпечують підготовку рішення до розгляду Верховною Радою, а друга із названих форм – розгляд і вирішення справи по суті.

Процесуальна форма - це визначений і такий, що має юридичні наслідки, порядок розгляду, та вирішення уповноваженими суб`єктами індивідуально-конкретних справ за участю зацікавлених осіб [17]. Процесуальна форма містить нормативні вимоги до процесуальних дій, їх форми та послідовності[18]. Процесуальні форми опосередковують етапи, стадії в єдиному процесі.[19]

Первісно будь-який вид юридичного процесу за предметною спрямованістю поділяється на такі процесуально оформлені частини, як провадження[20].

Провадження – це комплекс взаємопов`язаних і взаємозумовлених дій, які: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, що відрізняється предметною характеристикою та пов`язаністю із відповідними матеріальними правовідносинами, б) викликають потребу встановлення, доказування, а також обґрунтування всіх обставин і фактичних даних юридичної справи. що розглядається, в) в системі офіційних документів, що закріплюють добуті в ході справи докази [21]. До прикладу, виборче провадження  формує окреме загальне процесуальне правовідношення. Критерієм його виділення є предмет розгляду. На виборах предметом розгляду є особа кандидата у депутати.

Провадження складається із певного набору стадій. Стадія юридичної процедури – динамічна сукупність юридично-значимих дій. Вона має свої просторово-часові межі, складається з діяльності, що вчиняється певними суб`єктами та тих процесуальних правовідносин, які розвиваються і переходять у наступні стадії процесу, де  у специфічних умовах перевіряються законність та обґрунтованість їх виникнення. Стадії виділяють на основі: 1) функції, що здійснюється на даній стадії, 2) за колом суб`єктів учасників, 3) за змістом повноважень і конкретними завданнями, що стоять перед лідируючими суб`єктами.

Кожна стадія має свої завдання, після виконання яких вона припиняється. Правове завдання - форма правового належного, що реалізується органами влади, які ведуть процес з метою досягнення окремого і загального правового результату. До прикладу, на стадії порушення провадження питання у парламенті перед Верховною Радою постає завдання встановити доцільність прийняття рішення за внесеною пропозицією. Встановлення такої доцільності є окремим юридичним результатом. Загальним результатом провадження стає закон чи інший акт Верховної Ради України. Відповідно, кожна стадія характеризується особливим колом суб’єктів і змістом їх функцій. До прикладу, на стадії порушення парламентського провадження комітет дає висновок про доцільність розгляду Верховною Радою відповідної пропозиції, в на стадії підготовки справи до розгляду комітет дає вже висновок щодо змісту пропозиції, готуючи її до розгляду законодавчим органом. Конституційним процедурам властива відсутність стадії виконання. Це має місце через те, що виконання законів вимагає багаторічної організаційної роботи виконавчої влади[22].

Кожна стадія має свою структуру - однорідні дії, які у свою чергу групуються у етапи. Елементарною частиною процесу є акт, дія. Акт-документ є результатом процесуальної діяльності. Реалізований інтерес учас­ників закріплюється у правових актах. Вони закріплюють як право, так і обов`язок, відповідальність, повноваження.

Вимогами до процесуальних актів є: а) відповідність акта законові як за формою, так і за змістом, б) відповідність документа за своїм змістом фактичним матеріалам справи, в) логічність, стислість, ясність, г) грамотність.

Кожен процесуальний акт має 3 частини: 1) вступна; б) констатуюча; в) резолютивна. У першій частині вказується, коли і ким виданий. У другій - предмет процесуальної дії; а в третій - суть приписів по узагальненню результатів учинених процедурних дій.

Залежно від призначення в юридичному процесі акти поділяються на початкові, проміжкові, завершальні, інформаційні. Перша і третя група - основні, а решта - допоміжні. Найважливішими є завершальні процедурні акти, оскільки вони об`єктивізують зовні рішення по суті справи[23].

Третім елементом юридичної процедури є процедурний режим. Під ним розуміють нормативно організовану обстановку розгляду юридичної справи, що забезпечує оптимальне сприяння всім учасникам правової форми діяльності, яка складається з реалізації принципів правової діяльності, способів її здійснення, гарантій досягнення результатів.

Принцип правової діяльності - основна ідея, яка виступає як загальнообов`язкова вимога і виконує функцію загальнонормативного орієнтиру. Всю сукупність принципів можна поділити на : конституційні, загальнопроцесуальні, спеціалізовані. Компоненти (елементи) процесуальної форми є одночасно нормативними моделями. Конкретні завдання процесу, характер розглядуваних справ зумовлюють моделі принципів, реалізація яких забезпечує оптимальність здійснення тих чи інших дій, породжує відповідну атмосферу функціонування всіх учасників процесу. Але ці принципи потребують гарантій (спеціально-юридичних, процесуальних). Зміст принципів конституційних процедур формується під впливом принципів конституційного права та принципів того матеріально-правового інституту, який реалізується за допомогою відповідної юридичної процедури.

Способи вчинення процедурної діяльності - процедурні засоби, що використовуються уповноваженими суб`єктами для здійснення своїх функцій [24]. Способи здійснення процесу поділяються на: а) методи впливу на динаміку юридичного процесу; б) заходи організації поведінки учасників процесу; в) засоби запровадження в дійсність запрограмованих процедурних дій[25]. До першого різновиду способів відноситься такий метод, як прийняття рішення про закриття провадження. До другого типу способів належить, до прикладу, процедурне проміжкові рішення про об’єднання декількох пов’язаних між собою проваджень в одне.

Гарантії забезпечення правової форми створюють умови надійності положення суб`єктів процесу. До них відносять контроль, установлення юридичної відповідальності, матеріально-технічне забезпечення діяльності, чіткий статус учасників процесу.

Процедурний режим тісно пов’язаний з методом правового регулювання. Через це процедурний режим дозволяє чітко розмежовувати судові процедури від процедур діяльності інших органів. При цьому метод правового регулювання  закладає такі особливі властивості до конституційних процедур: а) особливий порядок виникнення, зміни та припинення конкретного правового статусу учасників процесу; б) своєрідність порядку використання та захисту суб`єктивних прав; в) своєрідність суб’єктів, що здійснюють провадження та їх процесуальних функції; г) специфіку заходів державного примусу[26].

 

3. Види конституційних процедур

 

Основним критерієм виділення видів конституційних процедур є функціональний зв`язок державних процедур зі структурою механізму правового регулювання. На основі цього виділяють установчі, правотворчі, правозастосовчі та контрольні процедури. Виділяють також неосновні форми юридичної діяльності: інтерпретація, правоконкретизація, координація, розпорядча діяльність. Однак у державному процесі вони не мають поширення.

Основні відмінності між видами конституційних процедур полягають у їх змісті та функціях; характері спонукальних обставин (загальних юридичних фактів), що їх започатковують; специфічних безпосередніх юридичних наслідках.[27]

Установчі процедури - це форма діяльності носіїв публічної влади з реалізації норм конституційного права, які встановлюють їх повноваження з формування, ліквідації чи перетворення органів держави, органів місцевого самоврядування, посад. Прикладами таких процедур є виборче провадження, парламентське провадження про призначення судді безстроково. До установчого процесу пропонують також відносити діяльність вищих органів влади з питань адміністративно-територіального устрою (утворення районів, міст).[28]

Ця діяльність полягає у вчиненні дій з підготовки умов, організації, проведення виборів чи призначення та затвердження відповідних установчих результатів. Спонукальними обставинами процедур є юридичні факти чи правові стани: сплив строку повноважень органів чи строку призначення особи на посаду . В якості кінцевого юридичного наслідку виступає перетворений чи утворений орган, посада.

В рамках даного виду процедур можуть існувати підвиди: вибори Президента України можуть бути черговими, позачерговими та повторними.[29] Закон докладно визначає стадії провадження, юридичні факти, що започатковують стадію, момент переходу від одної до іншої стадії, встановлює повноваження учасників стадії, характер юридичних наслідків їх дій, визначає сам зміст операцій на кожній стадії. Перша стадія – призначення виборів; друга – підготовка справи до розгляду; третя – розгляд справи. Є й інший варіант виділення стадій виборчого провадження: а) призначення виборів, б) створення матеріально-організаційної основи, в) стадія реалізації пасивного виборчого права, д) реалізація активного виборчого права, г) завершальна.

Способи установчого режиму повинні враховувати особливості носіїв публічної влади. Так, у жодному виді юридичного процесу немає такого суб’єкта, як Український народ. Через це є потреба розвивати особливі способи забезпечення прийняття ним рішення на виборах. В Україні таким способом є письмова фіксація волевиявлення виборців у бюлетенях. В інших країнах послуговуються іншими засобами – електронною поштою, автоматизованими технічними пристроями для голосування на дільницях.

Особливого режиму, тобто способів проведення і гарантій законності, вимагає розгляд Українським народом певного варіанта вирішення питання на референдумі. Він цілком відрізняється від розгляду правових вимог судом у залі судового засідання. На референдумі запроваджуються особливі приписи щодо опублікування як проміжкових, так і остаточних установчо-процедурних результатів; можливості вільного ознайомлення громадян із агітаційними матеріалами; публічність роботи комісій з проведення референдуму. Засобами процедурної діяльності ініціаторів розгляду питання, інших зацікавлених осіб у ході розгляду справи є друк, радіо, телебачення, безпосередній вплив.

В установчій діяльності є два рівні функцій: 1) утворення органів, структурних підрозділів, посад, їх перетворення та ліквідація; 2) другий рівень функцій – персональні призначення. До прикладу, Президент України по-перше, створює міністерство, в по-друге, призначає міністра для керівництва таким органом.

Різновиди установчих процедур:

1. За видом органу, що формується: І) формування представницьких органів. ІІ) формування органів виконавчої влади. ІІІ) формування органів судової гілки влади. ІV) формування спеціальних органів.

2. За типом формування органу, посади: обрання, призначення, затвердження.

В установчих процедурах можна виявити всі види процедурних актів:  1) першопочаткові - рішення про проведення виборів; 2) проміжкові – постанова про утворення виборчого округу; 3) остаточні - протокол виборчої комісії про видачу зареєстрованим депутатам посвідчень про їх обрання; 4) інформаційні – протокол засідання виборчої комісії [30].

 

Правотворчі процедури - це форма діяльності носіїв публічної влади, що складається із системи дій щодо підготовки, затвердження та офіційного оголошення нормативно-правових актів. Правотворчий процес - це правова форма діяльності органів держави влади, місцевих рад з розробки і прийняття нормативних актів та надання їм чинності.

Правотворчість це пізнавальний процес і одночасно рух проекту акта від зародження  ідеї до його прийняття на основі суворих регламентуючих процедур.[31] Усі стадії цієї юридичної діяльності одержують відповідну форму[32], форму макропроцедури. Правотворчість, як і будь-яка правова форма, складається з матеріально-правових відносин щодо реалізації компетенційної норми та процедурних відносин. Матеріально-правовим явищам притаманні фактори об`єктивний та суб`єктивний, тобто елементи світу та інтелектуально-психологічний механізм. Суб`єктивний фактор проявляється у розширенні кола суб`єктів законодавчої ініціативи, широке обговорення питання поза правотворчим органом[33] .

Спонукальними обставинами правотворчих процедур є необхідність у правовому регулюванні певних нововиниклих суспільних відносин або відсутність норм, якими необхідно за логікою чи за загальними принципами врегулювати суспільні відносини. Зовнішньою формою прояву такої необхідності є правотворча ініціатива. Юридичним наслідком правотворчих процедур є нормативно-правовий припис, оформлений, як правило, в нормативно-правових актах. У Конституції є окремі моменти процедури законодавчого процесу; відповідні положення є в регламентах Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад.

За суб`єктом правотворчих повноважень виділяють: а) опосередковану нормотворчість органів державної влади, б) безпосередню нормотворчість народу, в) правотворчість інших носіїв публічної влади. Суть безпосередньої правотворчості полягає у тому, що вся процедура виявлення, формування, остаточного закріплення волі Українського народу, територіальної громади в нормі права завжди здійснюється ним самостійно.

В науковій літературі пропонуються й інші класифікації правотворчості:

1) за видом правотворчого органу: а) орган держави, б) орган місцевого самоврядування.

2) за функціональним призначенням: а) поновлення нормативного матеріалу, б) заповнення прогалин, в) систематизація, г) нормативне роз`яснення, д) делегована нормотворчість (на основі закону місцевій раді можуть бути делеговані нормотворчі повноваження виконавчої влади)[34], е) правоприпиняючу (негативна нормотворчість Конституційного Суду України)

3) за режимом: 1) безпосередня правотворчість ( прийняття закону на референдумі); 2) правотворчий режим колегіальних органів; 3) правотворчий режим одноособових органів.

4) за функціями носія публічної влади можна виділити такі правотворчі процедури: а) ординарні, б) спеціальні. Спеціальна правотворчість Верховної Ради України, зокрема, спрямована на прийняття законів із соціально-економічного розвитку, державного бюджету, ратифікації міжнародної угоди.

Стадія правотворчої процедури - це нормативно закріплений або вироблений теорією та практикою самостійний логічно завершений етап, на якому реалізується певна група суспільних відносин і пов`язані з ними за своїм характером ы змістом організаційно-технічні дії, спрямовані на розробку та прийняття нормативно-правового акта.

Правова наука пропонує декілька варіантів переліку стадій правотворчих процедур. Воронов Н.П. пропонує такий перелік: а) нормотворча ініціатива, б) розробка і подання проектів акта, в) розгляд та обговорення проекту, г) прийняття акта та надання йому чинності.[35]

Лучин В.О. при зародженні вчення про правотворчі процедури пропонував такий універсальний перелік стадій, придатний для застосування в діяльності будь-якого носія публічної влади: 1) з`ясування кола суспільних відносин, що потребують нормативно-правової регламентації; 2) юридичне оформлення волі народу; 3) надання їм якості правових норм; 4) доведення норм до народу.[36]

Колектив авторів харківської школи теорії юридичного процесу, що власне і започаткувала цю теорію, виділяє такі стадії: 1) ініціатива; 2) обговорення проекту органом та народом; 3) затвердження проекту в якості нормативно-правового акту; 4) опублікування (обнародування та введення в дію нормативно-правового акту)[37] .

Принципами нормотворчості є керівні морально-правові та наукові основи, що визначають загальне спрямування нормотворчої діяльності та найістотніші риси її змісту: народовладдя, законність, колегіальність, гласність, врахування громадської думки, оптимальна децентралізація, науковість.[38]

Законодавча юридична техніка містить такі принципи нормотворчості: а) демократизм (вираження інтересів переважної частини населення України, доступність для розуміння);

б) конституційність (в рамках конституційної процедури);

в) ефективність (здатність негайно відгукуватись на потреби суспільства[39];

г) принцип єдиної законності в правотворчості проявляється в таких вимогах: а) верховенство закону і права; б) адекватне відображення в нормах соціальних інтересів, практики; в) додержання конституційності та ієрархії нормативних актів; д) однозначне та правильне вживання в нормативно-правових актах термінів; е) уніфікований законний порядок реалізації правотворчого процесу;  є) прийняття нормативно-правових актів тільки уповноваженими органами своєчасно, при компактності, точності та доступності викладу; ж) єдність законодавства на території країни; з) оперативне коригування та оновлення права; к) спрощення та систематизація нормативно-правових актів; л) забезпечення рівноправ`я громадян.[40]

Гарантіями правотворчих проваджень є: а) систематичність наукової інформації, що враховується при розробці нормативних приписів; б) доступність статистичних даних; в) ознайомленість суб’єктів правотворчості із суспільною думкою.[41]

 

Правозастосовчі процедури - це форма діяльності носіїв публічної влади з розгляду та вирішення індивідуальних справ, що мають юридичне значення. Ця діяльність спрямована на: 1) накладення на відповідних суб’єктів права юридичних обов`язків; 2) вирішення спорів про право; 3) розгляд справ про правопорушення; 4) наділення учасників правових відносин суб`єктивними правами. В якості юридичного наслідку цих процедур виступають правозастосовчі акти з індивідуальним приписом[42].

Представницьким органам, як і іншим державним органам, притаманна правозастосовча діяльність; без цього було б неможливе виконання своєї частини державного регулювання життєдіяльності суспільства.[43]

Спонукальні обставини, що породжують правозастосовчі процедури, залежать від їх виду. Правонадавальний тип процедур ґрунтується на обставинах позитивного характеру. Такий тип процедур виникає при наділенні суб’єктів права суб’єктивними правами. Виникнення такого права законом пов’язується із правозастосовчим актом, що приймається за наслідками позитивної процедури. Правоохоронний тип процедур викликається обставинами негативного порядку, тобто неправомірною поведінкою. Суть правоохорони полягає у сприянні усуненню перешкод для реалізації суб’єктивного права; вона спрямована на поновлення порушеного стану. Неосновними функціями правозастосування можна назвати: забезпечення безперервного руху від норми права до здійснення суб’єктивного права та обов`язку; встановлення достовірності істини у справі.

         Отже, правозастосовча діяльність поділяється на позитивну та охоронну. Перша поділяється на правонаділяючу (надання Президентом України одному із міністрів повноваження на підписання міжнародної угоди від імені України), заохочувальну (нагородження Президентом України державними нагородами, президії Верховної Ради  Автономної Республіки Крим )[44].

А друга, правоохоронна діяльність, поділяється на превентивну (скасування Президентом України неефективної постанови Кабінету Міністрів України), каральну (заходи дисциплінарної відповідальності до народного депутата), правопоновлювальну (прийняття рішення Конституційним судом України з вирішення конституційних спорів).

Можливий також інший варіант поділу правоохоронної діяльності: а) контрольно-наглядова; б) забезпечення виконання норм права; в) діяльність з розгляду правових спорів, справ про правопорушення; г) діяльність з реалізації державного примусу.

Всім правозастосовчим процедурам притаманні схожі поняття, функції, цілі, постадійний розвиток руху і вирішення індивідуально-конкретних питань, принципи.[45] Всім правозастосовчим процедурам притаманний схожий зміст: а) збір доказів; б) формування оцінки обставин по справі; в) встановлення конкретних юридичних наслідків[46] .

Ключовою стадією процесу застосування права є винесення рішення по юридичній справі: на ній остаточно визначається належність, допустимість, достовірність і достатність фактичних даних, здійснюється їх правова кваліфікація.

До правозастосування висуваються такі загальні вимоги: доцільність, справедливість, гуманність, рівність.[47] До матеріально-правових принципів правозастосування відносять: законність, матеріально-правову обґрунтованість, демократизм, гуманізм, справедливість, доцільність. Серед процедурних принципів називають: законності, публічності, незалежності правозастосовчих органів, об`єктивності, матеріальної істини по справі, всесторонності, уповноваженості на ведення справи.

 

Контрольні процедури - це форма діяльності носіїв публічної влади, їх посадових осіб, що виражається у здійсненні юридично значимих дій по спостереженню та перевірці додержання підконтрольними суб`єктами нормативно-правових актів і припинення правопорушень відповідними організаційно-правовими засобами.[48]

У сфері державно-процесуального права прикладами таких процедур є судовий конституційний та парламентський контроль. Контроль може бути загальним, спеціалізованим, попереднім, поточним і наступним. Прикладом першого виду контролю є загальний парламентський контроль, об’єктом якого є виконання органами виконавчої влади законів. Формою спеціалізованого контролю є контроль Верховної Ради України за органами держави, що реалізують законодавство про приватизацію державних підприємств. Поточний контроль здійснюється уповноваженими суб’єктами в ході провадження юридичної справи (питання), але до прийняття рішення по суті справи (питання). Показовим прикладом такого контролю є дача висновку Конституційним Судом України з питання додержання процедури імпічменту Президента України. Наступний контроль проявляється при оцінці завершального акту по суті справи. Зокрема, Конституційний суд України вправі оцінювати конституційність закону, актів Президента України, Кабінету Міністрів.

Залежно від функцій контролю можна встановити процедури:

а) коректування  - виявлення причини правовідхилень; посадові особи контролюючих органів визначають шляхи коригування організації об`єктів контролю, способів впливу на об`єкт з метою подолання, усунення перешкод на шляху нормального функціонування системи;

б) попередження (превенції) - в процесі контролю виявляються винні особи, реалізуються рекомендації, що містяться в актах контролю, проводяться профілактичні заходи;

в) правоохорони - носії публічної  влади припиняють неправомірні дії.

Спонукальним мотивом контролю є об`єктивна потреба у створенні сприятливих умов для реалізації нормативно-правових актів, поновленні стану правопорядку.

Стадії контрольної макропроцедури: а) організаційно - підготовча стадія; б) встановлення фактичних обставин справи; в) розробка та прийняття рішення; г) контролю за виконанням рішення. За результатами контрольного провадження приймається контрольний акт. Він може містити рішення констатуючого порядку чи також і правоохоронні приписи.[49]

Гарантії контрольної діяльності поділяються на: а) загальні гарантії, б) гарантії, що надаються підконтрольним суб’єктам (до прикладу, такі суб’єкти наділяються правом подачі скарги), в) гарантії, якими наділяються контролюючі (відповідальність за протидію підконтрольними суб’єктами реалізації процедурних повноважень).

Контрольно-процесуальний режим як спеціалізоване відображення соціально-політичної атмосфери суспільства в контрольному процесі є нормативно-організована обстановка розгляду контрольної справи, що забезпечує оптимальне сприяння всім суб`єктам контрольного процесу і що полягає у реалізації принципів контрольно-процедурної діяльності, способі її здійснення і гарантій забезпечення досягнення результатів контрольного процесу.[50]

 

Державне процесуальне право як правове утворення

та наукове вчення

 

1. Конституційні процедурні норми

Конституційні процедурні норми – це правові норми, які регулюють політичну діяльність носіїв публічної влади, що спрямована на вирішення юридичних справ на основі матеріальних норм конституційного права.

Особливості конституційних процедурних норм такі:

1)     процедурні норми по відношенню до процесуальних норм інших галузей займають визначальне положення[51]. До прикладу, норми Закону України “Про громадянство”, які регламентують порядок набуття громадянства є конституційними процедурними. Вони визначають зміст адміністративних процедурних норм, які регулюють порядок провадження за клопотанням відповідних осіб, які бажають набути громадянство України. Такі норми містяться в інструкціях МВС та МЗС.

2)     служать способами реалізації тільки однієї галузі права - конституційного[52]. Зокрема, Конституційний Суд України вирішує конституційний спір тільки на основі матеріальних норм конституційного права. На відміну від конституційного судочинства, цивільне судочинства є формою застосування норм усіх приватних галузей права, а не тільки цивільного (сімейного, трудового, житлового і т. ін.)

3)     реалізація процедурних норм проходить в основному в добровільному порядку. Більшість із них є диспозитивними. Зумовлено це тим, що конституційно-правове регулювання спрямоване на відносини, які знаходяться на межі суверенітету народу та суверенітету держави.

Всі конституційні процедури поділяються на організаційні та процесуальні. Перші з них регулюються організаційними процедурними нормами, а другі – конституційними процесуальними.  Відмінності між організаційними (матеріальними [53]) та процесуальними нормами такі:

1) Різниця логіко-гносеологічного характеру. Якщо при нормативній конкретизації матеріальної норми у матеріально-процедурній мають місце дедуктивні операції, то при процесуальній регламентації встановлюється відносно нове правило, яке не виводиться логічним шляхом із матеріальної норми.[54] До прикладу, організаційні процедурні норми про діяльність Верховної Ради України логічно випливають із приписів Конституції України. Так організаційні норми поряд із нормами про компетенцію парламенту регулюють форми виконання парламентом своїх повноважень. У Конституції України первісно закріплено поняття сесії Верховної Ради, її робочих органів. Щодо процесуальних норм, які регулюють процедурну діяльність Конституційного суду  України, то їх зміст не випливає з приписів Конституції. Процесуальні норми безпосередньо не регулюють відносини, які є предметом спору[55].

2) Організаційні норми, на відміну від процесуальних, можуть бути безпосередньо реалізовані без конкретизуючого акта. Реалізація цієї норми можлива через виконання, використання, утримання від забороненої дії[56]. Адже учасники процедури підготовки указу Президента України подають свої висновки та рекомендації безпосередньо на основі своїх процедурних повноважень. Вони не зобов’язані запитувати в когось дозволу на подачу вищестоящим особам або Президентові України на розгляд відповідні аналітичні матеріали. Протилежна ситуація виникає при реалізації процесуальної норми. Для того щоб подані стороною конституційного провадження докази були залучені до справи, необхідне процесуальне рішення Конституційного суду.

3) Організаційні норми визначають порядок розподілу та поєднання роботи членів органів влади – носіїв публічних повноважень з реалізації компетенції органу. До прикладу, організаційні норми Регламенту Верховної Ради України визначають колегіальні та одноособові форми виконання компетенції парламенту. До колегіальних форм, зокрема, можуть бути віднесені комітети, тимчасові комісії; а до одноособових – Голова Верховної Ради України. А процесуальні норми визначають порядок взаємодії цих органів із зацікавленими у вирішенні справи суб’єктами права, за умови, якщо вони допускаються до участі у процедурах.

4) Організаційні приписи адресовані, як правило, владним органам, бо вони наділяються владними матеріальними повноваженнями, правообов`язками. А процесуальні норми переважно передбачають права зацікавлених у розгляді справи суб’єктів права.

Структура процедурних норм.

Тричленне розуміння будови норми права є логічним, але не фактичним. Воно призведе до того, що кожен буде конструювати “свою” правову норму.[57] Конституційним процедурним нормам властива рідкість присутності в них гіпотези. Типовими нормами є забороняючі або норми-компетенції (які містять лише диспозицію).

Гіпотези норм окреслюють межі дії диспозиції. Тобто вказують на коло осіб, на яких поширюється дія норми, та на умови, при яких виникає така дія (правоздатність, дієздатність). По-друге, гіпотеза вказує на суспільні відносини, які регулюються даною нормою, та на юридичні факти. По-третє, вказує на порядок, умови, форми та строки виконання повноваження.

Гіпотези процедурної норми, на думку Єлісєйкіна П.Ф., указують на суб`єктивні та об`єктивні межі дії норми. Суб’єктивні межі дії процедурної норми обмежуються вказівкою на особливі суб’єкти, а саме: а) суб`єкти, уповноважені на вирішення справи по суті, б) особи, зацікавлені в результатах розгляду юридичної справи, в) особи, що сприяють здійсненню процесуальної діяльності. Об’єктивні межі дії процедурної норми її гіпотеза обмежує шляхом вказівки на відносини між членами уповноваженого суб’єкта, між уповноваженими суб’єктом та іншими учасниками процедур; вказівки на матеріально-правові відносини, що є предметом процедурної діяльності; вказівки на приводи (акти суб’єктів процедур), які є формою ініціювання процедурних відносин [58]. 

Як відомо, об’єктивне право виконує дві основні функції – регулятивну та охоронну. Гіпотези регулятивних процедурних норм указують на підстави розвитку нормальної (позитивної) діяльності як умову подальшого процесу. Учасники такої діяльності з метою досягнення своїх цілей свідомо добровільно реалізують усі висунуті до них законодавцем вимоги. Гіпотези регулятивних норм вважаються односторонніми. До них, зокрема можна віднести норми виборчого процесу чи законодавчої процедури. Двосторонні гіпотези пов`язують дію норми як з правомірними, так і неправомірними діями.

Гіпотези процедурної норми поділяються на види: а) прості – містять одну умову дії норми; б) складні – містять юридичний фактичний склад; 3) альтернативні; 4) відносно-визначені та абсолютно-визначені гіпотези.

Третім елементом логічної структури конституційної процедурної норми є санкція. Під нею розуміють вказівку на вид і міру примусового зазнання процедурним правопорушником, певних засобів державного та громадського впливу, що виражається в організаційних, поновлювальних і превентивно-попереджувальних, каральних наслідках[59]. В якості організаційного заходу можна розглядати, до прикладу, заміну голови територіальної чи дільничної виборчої комісії на виборах Президента України у разі систематичного невиконання ним покладених на нього обов’язків[60]. Поновлювальну санкцію ми зустрічаємо при визнанні голосування на виборчій дільниці недійсним за наявності порушення процедури голосування[61]. Зразком превентивно-попереджувального заходу є оголошення Центральною Виборчою Комісією попередження кандидату на пост Президента України при порушенні ним вимог виборчого законодавства[62]. Каральна санкція може бути застосована до Президента України за скоєння державної зради чи іншого злочину.

Реалізація одних конституційних процедурних норм забезпечується їх власними санкціями, охорона інших - здійснюється за рахунок виконання спеціальними нормами правоохоронних функцій.

Конституційні процедурні санкції різняться від санкцій інших процедурних норм за такими критеріями: а) завданнями і цілями, спеціальними функціями, що виконуються в механізмі правового регулювання; б) джерелами їх закріплення; в) характером процедурно-процесуальних вимог; г) специфічними формами їх викладення; д) ширшим і специфічним колом суб`єктів – організаторів їх застосування; е) далеко не зажди примусовий характер впливу (несприятливого) на учасників відносин; є) особлива спрямованість застосування цих санкцій (політична).

Санкції конституційних процедурних норм, як правило, застосовуються в особливому порядку. Факт порушення конституційної норми встановлюється як у судовому, так і позасудовому порядку. А невигідні для правопорушника наслідки застосовують суб’єкти, які мають владно-політичні повноваження. В законі про місцеві вибори 14 січня 1998 року за порушення вимог закону кандидатами, їх довіреними особами передбачається скасування територіальною виборчою комісією на основі рішення суду рішень про реєстрацію кандидата чи про результати голосування, в частині, що стосується кандидата (ч. 1 ст. 58).

Частина 3 статті 2.3. Положення про статус офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій, а також громадських організацій України та кандидатів у народні депутати України, затвердженого Постановою Центральної Виборчої Комісії від 4.01.98. № 8 вказує на таку санкцію: якщо спостерігач втручається в роботу виборчих комісій, виборча комісія може позбавити його права бути присутнім на її засіданні.

У виборчому законодавстві зростає роль норм-принципів, норм-завдань, норм-понять, норм-визначень[63].

Класифікація конституційних процедурних норм.

І. За видом правової діяльності: правотворчі, правозастосовчі, установчі, контрольні.

ІІ. За об`єктами правового регулювання: відносини в політичній системі, економічній, взаємовідносини держави та особи, в галузі адміністративно-територіального устрою, представницькій системі.

ІІІ. За призначенням і функціональною роллю: а) норми, що безпосередньо регулюють процес, пов`язаний із застосуванням конкретної матеріально-правової норми (до прикладу, норми виборчих законів); б) норми, що служать основою для створення інших норм, якими повинен регулюватись той чи інший процес (стаття 55 Конституції України відсилає до судового захисту прав особи).

ІV. За межами дії у часі та просторі: норми, що набирають чинність через 10 днів після опублікування; з моменту одержання адресатами; з моменту, вказаному в самому нормативному актові.[64]

V. За характером припису норми: 1) зобов`язуючі, 2) забороняючі, 3) уповноважуючі.

VІ. За ступенем визначеності правил поведінки: а) регулятивні, б) дефінітивні (норми, які визначають правові засади, поняття чи категорії, що мають юридичне значення)

VІІ. За характером обов`язковості: а) імперативні, б) диспозитивні. Мова йде про форму, в якій воля нормотворця адресується учасникам суспільних відносин. Так, форма, яка визначає зміст і характер їх вольових вчинків з виконання правової норми, є імперативною. Правило диспозитивної норми використовується в тих випадках, коли сторони не виробили іншого правила.

VІІІ. За об`єктом врегульованих суспільних відносин: а) загальні відносини (вкрай рідкісні, бо загальні вимоги до форми відносин визначають, як правило, матеріальні конституційні норми); спеціальні норми (регулюють вужчий об`єм ознак суспільних відносин); в) виключні норми (регулюють, як правило, ознаки виняткових суспільних відносин).

ІХ. За юридичною силою норм, яка зумовлена зовнішньою формою їх прояву, статусом органу, що їх прийняв: а) норми Конституції; б) норми нормативно-правових договорів; в) законів; в) підзаконних актів.

ХІ. Залежно від змісту виконуваних функцій: а) правонаділяючі, б) правоохоронні.

XІІ. За територіальними масштабами дії: а) в масштабах України; б) у межах Автономної Республіки Крим; в) у межах області, адміністративно-територіальної одиниці меншого масштабу.

ХІІІ. За дією в часі: а) діють протягом невизначеного строку, б) норми з обмеженим строком дії.[65]

 

2. Загальна характеристика джерел державного процесуального права

 

Під джерелами права традиційно розуміють форми, в яких знаходять своє вираження правові норми. До них належить відносити: нормативно-правові акти, нормативні договори, організаційно-процедурні звичаї[66]. Цей традиційний перелік доповнюється ще актами тлумачення, зокрема комітетів Верховної Ради України, актами безпосередньої демократії[67].

Нормативні акти конституційного нагляду, тобто рішення Конституційного Суду України, теж містять процедурні норми про компетенцію державних і комунальних органів. Однак юридична доктрина не відносить їх до жодного із названих джерел. Водночас ці рішення мають безпосередній вплив на чинність приписів конституційних процедурних норм. За юридичною силою акти негативної нормотворчості Конституційного Суду розташовуються одразу після Конституції України.

В Україні неможливі такі джерела, як нормативно-правові акти, що видаються в порядку заміщення парламентів (до прикладу, декретів Кабінету Міністрів України). Конституція не передбачила право Верховної Ради України делегувати свої законодавчі повноваження іншим суб`єктам права. В теорії юридичної процесу усталена позиція про необхідність закріплення всієї процедури або їх засад суто в законі. Це забезпечує найбільш неупереджене та об’єктивне закріплення статусу учасників процедур. Зокрема, ніякі інструкції та інші підзаконні акти не можуть застосуватись у виборчому процесі, якщо їх видання прямо не передбачено Законом.[68] Водночас виборчі закони допускають істотне доповнення викладених у них приписів підзаконними актами – роз’ясненнями Центральної виборчої комісії, постановами Кабінету Міністрів України, постановами Національного Банку України, наказами міністерства фінансів, державного казначейства України. Положення цих підзаконних актів здебільшого повинні перейти до виборчого закону [69].

Особливістю державно-процесуальних джерел є єдність предмета і процедури його втілення. У матеріальних актах закріплена сукупність матеріальних норм, кожна з яких вимагає власних, відносно відокремлених процедур правореалізації.

Конституційні процедурні норми з погляду особливостей форм їх вираження мають ряд специфічних рис: 1) не володіють тією високою концентрацією, яка характерна для цивільно-процесуальних чи кримінально-процесуальних норм; 2) суміщаються з матеріально-правовими в одних актах.

Особливості джерел державно-процесуального права наступні:

1) Процедурні нормативно-правові акти мають декілька шарів. Перший шар формується організаційною структурою. Вона визначає суб`єктів, їх повноваження, співвідношення, підпорядкованість. Другий шар складається із функціональної структури, тобто процедурної послідовності взаємодії учасників процедур [70].

Нормативно-правові акти конституційного права поділяються на закони та підзаконні акти.

В Основному Законі переважають матеріальні норми, які встановлюють повноваження вищих органів влади. А в решті джерел переважають організаційно-процедурні та процесуальні норми. Інакше ці акти будуть доповнювати Конституцію, що неприпустимо[71].

Як виняток, до Конституції України включені організаційні норми: 1) Український народ встановлює в Конституції конкретні організаційно-правові форми здійснення конституційних матеріальних норм про компетенцію (зокрема форми діяльності парламенту України, Президента України в ході законодавчої процедури); 2) в Основному Законі також врегульовано загальні риси процедури імпічменту; 3) у Конституції закріплені принципи, головні елементи процедурних форм діяльності носіїв публічної влади.

Процедурний метод Конституції поєднує два підходи. Переший передбачає регулювання найбільш значимих суспільних відносин шляхом загальних правил. Другий – процесуальний - передбачає конкретність, детальність, бо правові вимоги завжди звернені до визначеного кола суб`єктів. Тому, загальний характер конституційно-процедурних норм своєрідний - вони утворюють загальні рамки форми юридичної діяльності, тобто регулюють початковий, проміжковий та кінцевий моменти певної діяльності. Норми Конституції можуть відсилати до процедурних актів або дають можливість суб`єкту вибирати процедуру.

Закони, як джерела державного процесуального права поділяються на конституційні та звичайні, Конституційні закони – це ті, прийняття яких передбачено Конституцією України прямо (про регламент роботи парламенту). Шаповал В.М. ще виділяє органічні закони. Хоча за юридичною силою органічні не різняться від звичайних, їх змістовна значимість підкреслюється особливим порядком ухвалення та набрання чинності.[72] До них належить віднести закони про громадянство, про механізм реалізації окремих особистих і політичних прав, про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, про конституційну юстицію, про вибори Президента України та членів парламенту.

Норми законів мають забезпечити реальність здійснення конституційних приписів і положень інших матеріально-правових приписів, що утворюють галузь конституційного права. Це закони про регламент Верховної Ради України, про порядок прийняття законів та інших нормативно-правових актів України тощо.[73] Матеріально-правові положення Конституції про конституційну відповідальність можуть бути реалізовані тільки після закріплення процесуальної форми у законі конституційного законодавства.[74]

До підзаконних актів відносять постанови Верховної Ради України (про порядок проведення дня Уряду України в парламенті), акти Президента України (про статус Представника Президента України у Верховні Раді України),  постанови Кабінету Міністрів України  (про  порядок розгляду Кабінетом Міністрів України звернень і запитів народних депутатів України), акти місцевих рад.[75] При цьому парламент і Президент України можуть видавати акти нормативно-правового характеру у сфері взаємовідносин один із одним лише відповідно до своїх конституційних повноважень[76].

Серед рішень органів місцевого самоврядування та територіальної громади домінує статут. Він займає особливе серед джерел державного процесуального права. Статут є актом установчого характеру, тому щодо усіх інших актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування є первинним. А це означає, що цей акт має найвищу юридичну силу, приймається в особливому порядку, породжує найвагоміші наслідки[77]. До процедурних актів, джерел державного процесуального права відносять регламенти місцевих рад, а також інші акти рад (положення про постійні комісії місцевих рад).

2) Крім нормативно-правових актів, до джерел конституційного права варто відносити нормативно-правові договори: міжнародні договори, ратифіковані України та внутрішньо державні договори. Під нормативним договором розуміють об’єктивне формально-обовя’зкове правило поведінки загального характеру, встановлене за взаємною домовленістю декількох суб’єктів. Воно є обов’язкове для невизначеної кількості неперсоніфікованих суб’єктів.

Предметом договору виступають відносини влади і підпорядкування, питання владарювання, управління і саморегулювання, причому не всі, а лише ті, які припускають не загальноправову, а договірну форму регулювання. Змістом договорів є норми-цілі, норми-наміри, норми-застереження, норми-узгодження.

До міжнародних договорів, що відносяться до державного процесуального законодавства, можна віднести договори у сфері виборчого, парламентського законодавства.

У сфері виборчого права виділяють: 1) Стаття 21 загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 р.

2) Стаття 25 міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 (набрав чинність 23 березня 1976 р.)

3) Конвенція про політичні права жінок 1952 р.

4) Міжнародна Конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 р.

5) Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р.

6) Протокол №1 від 1952 р. до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод від 1950 р.

 7) Акт Копенгагенської конференції з питань людського виміру 1990 року. Згідно із цим документом представники держав - членів ОБСЄ дійшли згоди в тому, що надаватимуть можливість спостерігачам будь-яких країн учасниць ОБСЄ або міжнародних і неурядових організацій, що висловлюють бажання, здійснювати спостереження за ходом їх національних виборів у межах, визначених національним законодавством.

Названі та інші міжнародні договори містять положення, іменовані поняттям “міжнародні виборчі стандарти” Під ним розуміють зобов’язання держав надавати особам, які перебувають під їх юрисдикцією, будь-які визначені права і свободи на участь у вільних, справедливих, достовірних і періодичних виборах, обов’язок не посягати на такі права і свободи, вживати відповідних заходів до їх реалізації.

 У сфері парламентського права можна виділити Лімську Декларація 1977 року. Савченко Л.А. при аналізі цього договору відзначає, що необхідно, щоб вищий орган фінансового контролю, Рахункова палата України,  мав повноваження направляти свої звіти з особливо важливих справ у міру їх завершення до парламенту, не чекаючи строків подання річних звітів[78].

До внутрішньодержавних договорів потрібно відносити нормативний договір між територіальними громадами, органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями.[79]

Немалу роль у регулюванні роботи представницьких органів влади відіграють організаційно-правові звичаї. Їх виникнення пов’язане з диспозитивним методом правового регулювання порядку роботи цих органів. Він зумовлений їх політичною автономністю, що неможливо без широкого розсуду членів представницьких органів у визначенні процедур свої діяльності. У випадку відсутності припису, що регулює спосіб організації роботи депутатів,  можливе застосування принципів діяльності представницьких органів. Таке застосування дозволяє сформулювати правило для даної конкретної ситуації парламентської практики і використовувати його при аналогічних обставинах.

Особливе місце серед джерел державного процесуального права займають регламенти представницьких органів. Саме із них розпочався розвиток цієї галузі законодавства та відповідного наукового вчення. Особливі властивості регламенту проявляються у його змісті, юридичній силі.

Представницькі органи довільно вибирають коло суспільних відносин, які потрібно врегулювати в регламентах. Поширена є практика регулювання регламентом лише роботи ради загалом, а ось роботи її органів регулюється окремими актами.[80]

Чинний регламент роботи парламенту регулює порядок діяльності Верховної Ради України та її органів, тобто забезпечує послідовність  і узгодженість дій суб`єктів, процедуру реалізації ними своїх конституційних повноважень з метою забезпечення безперервності та ефективності здійснення вищого державного регулювання процесів у країні. В його змісті домінують процедурні норми. Регламент містить норми по кожному із видів конституційних процедур (правотворчого, правозастосовчого, контрольного, установчого). Матеріально-правові та організаційні питання статусу парламенту пропонується врегулювати у законі про Верховну Раду України. Він міг би конкретизувати положення Конституції регламентуючи ряд питань її внутрішньої структури та зовнішніх відносин з іншими органами[81].

Регламент - це зібрання процедурних правил визначеного виду діяльності, які встановлюють порядок ведення пленарних засідань, скликання сесій, роботи народних депутатів, посадових осіб та органів Верховної Ради України; законодавчої процедури та прийняття рішень, постанов, інших актів; формування органів виконавчої і судової влади; здійснення Верховною Радою України та її органами контрольних функцій; дисциплінарної відповідальності депутатів та порядок і процедури її застосування.[82]

Крім даного акта загальнопроцедурного характеру, є ще акти спеціального призначення, які регламентують порядок здійснення спеціальних повноважень як самої Верховної Ради України, так і її органів (закон  про призначення суддів безстроково, закон про комітети, закон про міжнародні договори).

За юридичною силою регламент парламенту повинен кваліфікуватись як законодавчий акт локальної дії. Він регулює відносини, що складаються винятково у внутрішній сфері діяльності Верховної Ради України. Однак відмінність між нормами закону та правилами процедури у тому, що закон, за загальним правилом, є результатом спільної творчої діяльності законодавчої та виконавчої влади, а правила процедури - винятково справа парламенту.

За формальними критеріями Регламент Верховної Ради України за Конституцією має бути законом. Але, за змістовим критерієм він стоїть відразу ж після Конституції вище решти законів. По-перше, регламент закріплює автономію парламенту у самовизначенні порядку своєї роботи. По-друге, регламент парламенту визначає порядок створення законів, тобто порядок формування волі Українського народу[83]. Отже, Регламент виконує функцію забезпечення удокладення волі народу, основи якої закріплені у Конституції. Тому регламент парламенту за своєю природою однопорядковий із Конституцією.

 Є ще один аргумент на користь закріплення регламенту парламенту у формі закону. Цей процедурний акт регулює відносини між вищими органами держави. Некоректно, щоб процедурний статус цих суб’єктів визначався підзаконним актом одного із цих суб’єктів - парламентом. Через це процедурні норми мають затверджуватись від імені Українського народу у формі закону.

В кінці 90-их років минулого століття на практиці був поставлений під сумнів підзаконний характер чинного Регламенту Верховної ради України. Стверджувалось, що відповідно до Закону “Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні” регламент від 27.07.1994 року набув статусу закону.[84] Однак Конституційний Суд України встановив, що Регламент Верховної  Ради  України  від 27 липня 1994 року як нормативно-правовий акт не є  законом  України.  Зазначений Регламент Верховної Ради України відповідно  до пункту  1  розділу  XV "Перехідні положення" Конституції України є чинним у частині, що не суперечить Конституції України.

     Конституційний Суд України вважає, що після набуття чинності Конституцією України (стаття 160 Конституції України) питання щодо організації та порядку діяльності Верховної Ради України,  а  також статусу  народних  депутатів України Верховна Рада України повинна вирішувати винятково законами  України  (пункт  21  частини  першої статті 92), зокрема законом про регламент Верховної Ради України.

   Конституція України, за винятком деяких питань, зокрема щодо відкриття  першого  засідання  Верховної   Ради   України   нового скликання найстарішим за віком народним депутатом України (частина четверта  статті  82  Конституції  України),  складання  народними депутатами України  перед  вступом  на  посаду  присяги (стаття 79 Конституції України),  визначення терміну скликання  першої  сесії Верховної   Ради  України  (стаття  82  Конституції  України),  не врегульовує інших питань організаційного характеру, рішення з яких Верховна  Рада  України  може приймати до обрання Голови Верховної Ради України.  Ці питання визначаються порядком  роботи  Верховної Ради   України,  який  має  бути  встановлений  саме  законом  про регламент Верховної Ради України (частина п'ята статті 82, частина третя  статті  88 Конституції України).  Такий закон Верховна Рада України поки що не прийняла[85].

Журавський В. виділяє три можливі концептуальні підходи до змісту закону про регламент. Перший підхід умовно ним іменується “кодифікаційний”. Закон про регламент має охопити всі питання, які стосуються організації, структури, порядку роботи парламенту та його органів, тобто всі норми парламентського права. Другий концептуальний підхід  полягає у чіткому галузево-тематичному виборі питань, які мають увійти до предмета закону. До цього закону має входити положення суто про процедуру законотворчості. Третій підхід має враховувати принцип автономності парламенту у питаннях організації та порядку своєї роботи, який прямо випливає з конституційного принципу поділу державної влади. Цей принцип буде порушений при прийнятті парламентського регламенту у формі закону: введення його у дію залежатиме від підпису Президента України. Цей підхід може бути реалізований шляхом прийняття рамкового закону про регламент, а вже постановою парламенту буде прийнятий процедурний акт. Адже прийняття постанови парламенту не вимагає підпису Президента України. Перший підхід неприйнятний через те, що значна частина парламентської діяльності ще не сформувалась. Другий підхід не враховує вимогу автономії парламенту[86].

 

3. Конституційні процедурні відносини

Під конституційними процедурними відносинами належить розуміти врегульовані конституційними процедурними нормами відносини політичної діяльності носіїв публічної влади, що спрямована на вирішення юридичних справ на основі матеріальних норм конституційного права. Особливості таких правовідносин полягають у тому, що:

1.     Їм властиве особливе коло суб`єктів: Український народ, територіальні громади, збори виборців. Тобто до кола суб’єктів, перш за все, відносяться ті, які не володіють статусом юридичної особи, однак володіють спеціальною правосуб’єктністю.

2.     Названі відносини є формою реалізації повноважень носія публічної влади[87].

3.     Неможливість процедурного контролю за діями, які складають фактичний зміст цих правовідносин. Суб`єкти конституційних процедур займають особливе місце у системі державного апарату. Вони знаходяться на її вершині і об`єктом управління можуть виступити хіба, що у відносинах із Українським народом (територіальною громадою).

4.     Процедурна самостійність носіїв публічної влади. Процедурні відносини зумовлюють ще одну важливу рису: суб`єкти, які вправі вирішувати справу, є самостійними, їх рішення носять остаточний характер. Юридична справа розглядається тільки однією інстанцією, яка володіє політичною автономією. Зокрема, справи місцевого значення вирішуються тільки місцевою радою певного рівня. Рада вищого рівня не вправі взяти таку справу до свого провадження або переглянути  рішення по ній. Піраміда місцевих рад в Україні відсутня.

Вище вже зазначалось, що зміст конституційних процедур дає можливість виділити два їх основних види: організаційні та процесуальні. Не зважаючи на спільність загальних рис, кожен із цих видів процедур складає відповідне коло правовідносин – організаційні та процесуальні. 

Риси процесуальних відносин :

1. Конкретність. Стаття 8 Конституції України містить принцип прямої дії її норм. Більшість із норм Основного Закону є підставою для виникнення переважно загальних правовідносин. Такі відносини є матеріально-правовими, суб’єктом яких є держава Україна в цілому. Організаційні відносини можуть вникати безпосередньо на основі конституційних норм – принципів, норм - завдань. Однак конкретні процесуальні дії неможливі без визначення їх змісту та умов вчинення без їх конкретного нормативного процесуального регулювання. Процесуальна діяльність, вчинена тільки на основі норм-завдань і норм-принципів, незаконна.

2. Обов’язкова участь лідируючого суб’єкта. Процесуальні відносини не можуть існувати безпосередньо між зацікавленими в результатах конституційних процедур суб’єктами. Відносини між ними обов’язково опосередковуються лідируючим суб’єктом [88]. У конституційному провадженні відносини виникають між Конституційними Судом і суб’єктом конституційного звернення, між Конституційними Судом і органом, акт якого оспорюється.

3. Владність процесуальних відносин зумовлена керуючою роллю лідируючого суб’єкта в процесі. Він організовує учасників у досягненні спільного матеріально-правового результату: допускає до участі у справі нових учасників провадження, допускає до дослідження та оцінки нові докази.

4. Результати процесуальних відносин створюють умови для реалізації так званого “чужого інтересу”. Під цим поняттям розуміють матеріально-правову зацікавленість сторін процесуального провадження у певному змісті рішення носія публічної влади по суті юридичної справи. Власного інтересу носій публічної влади у справі не повинен мати. До прикладу, Конституційний суд України, виборчі комісії мають бути неупередженими при керівництві відповідними процесуальними провадженнями.

 

Риси організаційних відносин цілком протилежні до рис процесуальних відносин:

1. Відсутність лідируючого суб’єкта через те, що відсутні зацікавлені у розгляді справи суб’єкти. Провадження справи парламентом здійснюється ним без залучення фізичних чи юридичних осіб, що можуть бути зацікавлені чи ні у прийнятті його рішення. Приписи Регламенту Верховної Ради України регулюють її внутрішню організацію; взаємодія парламенту із зацікавленими особами ними не передбачена.

2. Відсутня владність відносин, оскільки уповноважений на процедурну дію суб’єкт здійснює заходи самоорганізації. Так, Верховна Рада України не може вжити заходів владного процесуального впливу на Президента, Кабінет Міністрів України, міністерства, які беруть участь у парламентських процедурах. Конституцією України 1996 року підтверджене важливе положення. В парламенті не може існувати орган із адміністративно-розпорядчими функціями для керівництва роботою депутатів. Усі питання організації роботи парламентарів мають вирішуватись ними самими колегіально. Жоден орган не повинен обмежувати політичної автономії народних депутатів. Свобода політичного самовизначення депутата стосується як варіантів вирішення питання по суті, так і процедурних питань.

3. У ході цих відносин паралельно реалізуються матеріальні відносини, які теж є формою реалізації правообов’язків учасників організаційних відносин.

        

Класифікація процедурних відносин:

І. За конституційно-правовими інститутами: а) пов`язані з політичною системою; б) економічною системою; в) із соціальним розвитком та культурою; г) з адміністративно-територіальним устроєм; е) з представницькою системою.

ІІ. За строками дії а) довгострокові, б) короткострокові. До прикладу, до довгострокових можна віднести відносини, що виникають у ході прийняття закону. При цьому навіть не встановлюються загальні строки законодавчої процедури по законопроекту. До другого виду відносин можна зарахувати відносини виборчого провадження.

ІІІ. За юридичними фактами, на основі яких виникають: а) в результаті юридичних дій; б) у результаті юридичних подій.[89]

ІV. За ступенем узагальненості відносин. Цей ступінь узагальненості зумовлює поділ конституційно-правових відносин на: 1) загальні, які передбачають існування паралельно з ними більш чітко визначених галузевих правовідносин, що виникли на основі галузевої норми, прийнятої в свою чергу на основі «головної» загальної конституційної норми; 2) конкретні, в яких безпосередньо реалізується чітко визначена конституційна норма.

ІІV. За суб’єктами ініціювання: а) відносини, що розпочинаються за ініціативою суб’єкта, уповноваженого на організацію розгляду юридичної справи. До прикладу, Верховна Рада України призначає чергові вибори Президента України. Тобто, хоча виборчі відносини є формою реалізація суб’єктивних конституційних прав, громадяни не виступають ініціаторами виборчого провадження; 2) відносини, що виникають за ініціативою зацікавлених учасників процедурних правовідносин. До прикладу, громадяни України (не менше 3 мільйонів) можуть ініціювати проведення всеукраїнського референдуму.

Структура процедурного правовідношення теж розкривається залежно від його виду. Структура  організаційного правовідношення наступна. Суб’єктами виступають носії публічної влади. Учасники вчиняють процедурні функції в межах своєї компетенції - чіткої сфери суспільних відносин у рамках якої діє відповідний орган. Учасники публічних відносин володіють особливим статусом, тобто можливістю використовувати владно-управлінські повноваження, вирішувати завдання політичні, соціально-значимі, що відкривають шлях для вирішення інших, більш конкретних завдань у всіх сферах суспільного життя і з допомогою різних галузей законодавства.[90] При цьому в компетенції особливо значимим виступає такий компонент, як предмет відання органу.

До змісту організаційного правовідношення входять винятково повноваження названих носіїв публічної влади. Суб’єктивні права не присутні у складі правовідносин через те, що в організаційних відносинах не допускається участь зацікавлених осіб. Об’єктом організаційних відносин є зміст публічного інтересу, який за наслідком таких процедур закріплюється в рішення по суті справи (законі, указі)[91].

Склад процесуальних відносин формують наступні зміст, суб`єкти, об`єкти [92]. Колу суб’єктів процесуальних відносин притаманна така риса, як множинність. Воно не може бути класифіковане винятково в межах фізичних і юридичних осіб. Є ряд суб’єктів, наділених спеціальною правосуб’єктністю: Український народ, територіальна громада, спільноти громадян, кількість яких є фіксованою, держава[93].

Суб`єкти правовідносин поділяються на зацікавлених осіб, лідируючих і залучених осіб. Зацікавлені особи вступають у процес з метою реалізації і відстоювання своїх суб’єктивних прав і законних інтересів. У якості прикладів можна навести кандидатів у народні депутати в ході виборчого провадження чи сторін конституційного провадження. В якості лідируючих суб’єктів даних проваджень є відповідно виборчі комісії та Конституційний Суд України. Під лідируючими суб’єктами розуміють носіїв публічної влади, які з метою виконання завдань провадження реалізують свої владні функції на відповідній стадії.

До процесуальних проваджень також залучаються особи, які покликані сприяти розгляду юридичної справи. Матеріально-правової зацікавленості у результатах розгляду справи вони не мають. На них лежать обов’язки по наведенню відомостей, що мають значення при вирішенні справи.

Зміст процесуального правовідношення складають процесуальні повноваження лідируючих суб’єктів, суб’єктивні права та юридичні обов’язки  зацікавлених осіб і процесуальні обов’язки і права залучених осіб. Видається, що структура процесуального суб`єктивного права збігається із структурою матеріального суб’єктивного права: 1) вид і міра можливої поведінки для володаря цього права, 2) можливість вимагати певної поведінки від інших осіб, що забезпечує реалізацію першої можливості. 3) можливість вдатись до примусової сили державного апарату.

Об`єкт процесуального правовідношення – зміст юридично-значимого процесуального акта, який прямо чи опосередковано вирішує долю матеріально-правового інтересу зацікавлених осіб. Зацікавлені особи можуть мати інтерес щодо змісту проміжкового акта, який тільки опосередковано впливає на долю їх справи. До прикладу, одна зі сторін конституційного провадження зацікавлена у прийнятті Колегією суддів ухвали про відкриття конституційного провадження, а інша – проти.

 

 

4. Місце державного процесуального права в національній системі права і системі законодавства України

 

Основними елементами системи права є галузі права. Є група галузей права, які відокремились і виросли із підгалузей основних галузей права. Зокрема, в українській системі права до такої галузі відносять парламентське право, яке розвинулось у надрах конституційного права. По-друге, існує група галузей права, які утворились із суміші норм цивільного, адміністративного, трудового.

Норми, що регулюють конституційні процедури, є правовим утворенням, яке утворилось першим способом. Формування такого утворення тривало біля 20-30 років, починаючи з кінця 70-х років минулого століття [94]. Державно-процесуальне утворення необхідно виділяти всередині конституційного права, бо провідна роль останнього унеможливлює процесуальне обслуговування його похідними від нього галузями.[95] Конституційно-правові процедурні норми володіють автономією, але не по відношенню до галузі, а по відношенню до матеріальних норм. І, отже, вони разом із матеріальними нормами утворюють матеріально-процесуальну галузь конституційного права.[96]

Для розкриття місця процедурних норм у галузі конституційного права потрібно з’ясувати природу її правового інституту. Інституту конституційного права притаманні такі ознаки, як цілісність і завершеність регулювання чітко визначеного різновиду суспільних відносин, що є предметом конституцій­ного права; однорідність суспільних відносин, які є об'єктом впливу норм, об'єднаних у конкретний інститут конституційного права; єдність загальних положень, принципів, понять і конструкцій інституту; автономність існування нормативного матеріалу в межах інституту; функціональна спеціалізація норм у межах інституту; зовнішньо відокремлене  закріплення інститутів права у вигляді окремих розділів Конституції України, самостійних законів тощо. Наведені критерії не є вичерпними[97].

У галузі конституційного права є інститути різних рівнів системності. Критерієм побудови системи інститутів є структурно-функціональне спрямування інститутів. Найвищим рівнем системності є об’єднання генеральних інститутів конституційного права.

Об’єднання генеральних інститутів та інших елементів системи конституційного права утворюють підгалузь конституційного права. Генеральний інститут охоплює значне коло суспільних відносин і містить у своєму складі більш дрібні структурні елементи. Дані інститути виконують ряд важливих функцій, відображених у Конституції (регламент, порядок імпічменту, конституційне провадження). Ці інститути репрезентовані різноманітними моделями конституційно-правових норм і широким арсеналом прийомів і засобів правового впливу на суспільні відносини.

До прикладу, інститутом вищого рівня системності (генеральним) є інститут основ правового статусу органів державної влади і місцевого самоврядування. Інститутом нижчого рівня системності є інститут засад організації і діяльності Верховної Ради України[98].

Інститути нижчого рівня містять процедурні субінститути [99].

Інститутами конституційного права нижчого рівня, які містять процесуально-процедурні субінститути, є: форми безпосередньої демократії, організації діяльності Конституційного суду України.

Інститутами, що містять організаційно (матеріально) - процедурні субінститути, є: інститут конституційних прав і свобод людини і громадянина; засад організації та діяльності Верховної Ради України, інститут президентури, правового статусу Кабінету Міністрів України,  організації та діяльності місцевих рад.

Тому державне процесуальне право (право конституційних процедур) є групою однорідних організаційно-процедурних (матеріальних) і процесуальних субінститутів, що входять до складу відповідних інститутів конституційного права. Видається передчасним висновок про те, що дане правове утворення є самостійною галуззю права[100].

Розглянемо генеральні інститути конституційного права, які складаються переважно із процедурних і процесуальних норм.

На зразок зарубіжної практики в Україні теоретично обґрунтовується формування парламентського права. Метод правового регулювання не є владно-імперативним, як у конституційному праві, а диспозитивним. Дана галузь права складатиметься суто із організаційних процедурних норм. Парламентське право - це галузь конституційного права, що є сукупністю норм (конституційних, органічних, законодавчих, або внутрішніх, які виходять від парламенту), які трактують питання організації, складу, повноважень і функціонування парламентів.[101]

Інститутами парламентського права можуть стати: внутрішньопарламентські відносини: законодавчі, контрольні, організаційні; відносини парламенту з іншими гілками влади; відносини парламенту із Верховною Радою  Автономної Республіки Крим; процедури відповідальності парламентів перед виборцями.[102]

Парламентське право складається з норм Конституції та інших законів, які стосуються місця та ролі Верховної Ради України  в системі інших органів держави, їх правового статусу, що доповнюються нормами суто “внутрішньопарламентського призначення” - регламентами, постановами, правилами кодексів парламентської етики, нормами організаційних звичаїв, яких дотримуються члени парламенту у їх індивідуальних чи колективних діях.[103]

Якщо законодавчого поняття парламентського права ще немає, то поняття виборчого права сучасним законодавцем визнане. Стаття 13 Закону “Про центральну виборчу комісію” від 17.12.97. вказувала на контроль з боку Центральної Виборчої Комісії за додержанням конституційних норм виборчого права та виконання Закону “Про вибори Президента України”.

Розвиток законодавства має здійснюватись з урахуванням: а) традиційних галузей права; б) сфери суспільних відносин, що охоплюються комплексними галузями права; в) основних напрямків і функцій держави [104]. Державно-процесуальне законодавство розвивається в рамках традиційної галузі права - конституційного. Це означає, що державне процесуальне законодавство переважно буде розвиватись шляхом прийняття нормативно-правових актів змішаного матеріально-процедурного характеру. В цих актах поряд із матеріальними нормами про компетенцію суб’єктів публічної влади будуть міститись організаційні процедурні норми. Щодо процесуальних норм, то вони можуть одержати окреме закріплення. Процесуальні норми конституційного провадження, можливо, будуть викладені в окремому законі про конституційне судочинство.

Системі державного процесуального законодавства властиві такі риси.

1. Відсутність однорідного предмету регулювання.

Галузь державного процесуального законодавства містить не тільки норми конституційного, але й трудового права (виконання трудових обов’язків членами виборчих комісій), фінансового права (витрачання коштів із виборчих фондів кандидатів у депутати), цивільного процесуального права ( порядок звернення Голови Верховної Ради України до суду загальної юрисдикції з приводу дострокового припинення повноважень народного депутата України), адміністративного права.

Галузь державного процесуального законодавства підпорядковується конституційним приписам і нормам відповідних галузей права, які внесені до нормативно-правових актів [105].

2. Нетрадиційних підхід у розвитку законодавства.

Дихотомічний поділ системи законодавства зумовлює слабкий розвиток “нетрадиційних галузей”[106]. Останні повинні виводитись не із правової системи за принципом: які правові галузі відомі, такі норми ми і запроваджуємо. Потрібно виводити їх із потреб суспільства. Подібного нетрадиційного підходу потребує і конституційне право. Особливих процедур вимагає суб’єктивне конституційне право особи на одержання екологічної інформації.

3. Обмеженість системи законодавства.

Поділ на галузі права є ознакою неорганізованої або обмеженої системи.  Розрізнені закони в незначній мірі забезпечують якісність та узгодженість правового регулювання. Організовані системи законодавства – це ті, де широко використовуються кодифіковані акти [107]. В рамках чинного державного процесуального законодавства кодифіковані акти відсутні. Прогнозується прийняття лише одного кодексу - Виборчого кодексу, який би врегулював референдумне та виборче провадження.

 

5. Вчення про державне процесуальне право

 

Вчення державного процесуального права входить до складу науки конституційного права. Тому вказаним вченням використовуються предмет науки конституційного права, методологія цієї науки, її система, наукова термінологія та категорії, галузева бібліографія, історія науки,

Система теорії державно-процесуального права побудована на основі інституційного принципу (згідно з системою конституційних органів), поєднаного із функціональним (конституційний орган зазвичай виконує декілька функцій). Вивчення ряду конституційних органів відкривається догматичною частиною науки конституційного права - пропедевтикою (вчення про категорії).

Предмет науки конституційного права складають конституційні норми та інститути, суспільні відносини, які регулюються чи можуть бути врегульованими ними, історія галузі, правові категорії, практика реалізації конституційних норм. З метою дачі рекомендацій практикам вивчаються додатково теорії та погляди, що розробляються дослідниками даної галузі.

Наука застосовує метод формально-логічного аналізу, історичний підхід, соціологічні дослідження вивчення статистики, системний аналіз, порівняльний метод.

Початок теорії державного процесу закладено А.И. Кімом, В.С. Основіним, В.О. Лучіним. Водночас дана теорія зазнає критики з боку традиційного бачення юридичного процесу - юрисдикційного (Васильєва А.М), та з боку теорії судового права (Строгович М.С.).[108]

Вчення державного процесуального права застосовує висновки загальної теорії держави і права та узагальнення традиційних процесуальних галузей права. Із загальної теорії права використовуються три вчення: теорія юридичного процесу, вчення про механізм правового регулювання та загальноправова процесуальна теорія. Із теорії юридичного процесу державне процесуальне право використовує поняття юридичного процесу, його ознаки, поняття процесуальної форми як специфічної наукової конструкції. При цьому напрямками дослідження є: 1) Правові форми діяльності органів держави, 2) правотворчість  та форми (джерела) права, 3) застосування права. Вчення державного процесуального права використовує такі наукові категорії: провадження, стадії, процесуальні режими.

Предметом дослідження теорії юридичної процесу стали: процесуальне право (його природа), процесуальні норми (їх особливості та структура).

Із вчення про механізм правового регулювання державним процесуальним правом використовується знання про механізм процесуального регулювання. Процесуально-правовий механізм – це динамічна система правових засобів, за допомогою якої упорядковується охоронна діяльність уповноважених органів у сфері юрисдикційного правозастосування. Засобами такого механізму є: 1) норми процесуального права; 2) юридичні факти, що опосередковують процесуальні правовідносини, чи процесуальна фактична система; 3) процесуальні правовідносини. Особливістю першого засобу є те, що норми процесуального права застосовуються в комплексі, тобто в дію вступає майже вся процесуальна галузь одночасно. Особливістю процесуального правовідношення є двоякість його функції. В одному випадку воно виступає як юридичний факт, а в іншому випадку - у звичній для себе ролі форми суспільних відносин[109].

Із вчення про процесуальне (судове) право використано наступне. Процесуальному (судовому) праву притаманний свій об`єкт, методи регулювання, специфічні норми, “стадійні” правовідносини, що послідовно виступають на фазах процесу, які змінюють одна одну. В рамках процесуального права є 4 різновиди процесуального законодавства: конституційне, адміністративне, кримінальне, цивільне. Як правило, вони обслуговують судову владу, однак, крім того, процедури інших органів.[110] Предметом процесуального права є юридично значима діяльність державних органів і громадських організацій, посадових осіб, громадян, що охоплює формування й удосконалення державного апарату, правову основу держави, реалізацію права.[111]

Організаційні відносини складають предмет процесуального права: а) організаційні служать організованим відносинам, б) вони складаються заради здійснення не свого, а “чужого” інтересу, що закладений в організованих, в) організаційні побудовані на засадах субординації, мають інший склад учасників у порівнянні з організовуваними.[112]

Частина 2 статті 124 Конституції вказує, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Тобто вона межує із усіма матеріально-правовими галузями права або їх частинами. Такий виключний характер судової юрисдикції є аргументом на користь єдиного поняття судового (процесуального) права.

Для наукової побудови системи процесуального права важливі критерії: а) чи охоплюють нині діючі процесуальні форми весь комплекс суспільних відносин, що потребують процедур, б) існують політичні та цільові інтереси держави, в) достатність процесуально-нормативного матеріалу.[113] Безпосередньо до системи процесуального права може бути включено субінститути конституційного провадження. Із деякою умовністю, через його політичний характер, до системи процесуального права може бути віднесене виборче (референдумне) провадження. Нормативне регулювання процедур безпосереднього народовладдя дозволяють провести аналогії між ними та судовими процедурами.

 

 Процедури безпосередньої демократії

 

1. Загальна характеристика процедур безпосередньої демократії

 

Форми безпосередньої демократії – це способи волевиявлення народу з метою здійснення суспільних функцій, які мають правові наслідки. Функції народу як носія влади: 1) набуття або проголошення влади, суверенітету, 2) безпосереднє здійснення влади, 3) розпорядження владою, 4) охорона, гарантування та захист влади

В Україні визнаються численні форми волевиявлення народу. Погорілко В.Ф., до прикладу, крім референдуму і виборів, відносить до офіційного волевиявлення народу також волевиявлення суб’єктів референдної ініціативи щодо всеукраїнського референдуму (3 млн. громадян), волевиявлення  виборців за місцем проживання[114]. Однак процедури не кожної форми безпосередньої демократії здатні утворити процесуальне провадження. Значна їх кількість завершується прийняттям проміжкового процесуального акта. Тому названі Погорілком В.Ф. форми демократії складають процедури лише окремої стадії провадження. Сучасне українське законодавство дає підстави виділити три основних процесуальних провадження реалізації форм безпосередньої демократії: вибори, референдум, відкликання депутата місцевої ради.

Виборчий процес - урегульована законами діяльність уповноважених органів і громадян держави, спрямована на підготовку і проведення виборів представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування, обрання та наділення повноваженнями посадових осіб.

Референдум це пріоритетна форма безпосередньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті громадянами України Конституції, внесенні до неї змін, прийнятті законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного значення, шляхом голосування, тобто у прийнятті рішень імперативного характеру. Такий характер дозволяє відмежувати референдум від інших форм безпосередньої демократії: опитувань громадської думки: всенародних обговорювань, плебісцитів, петицій.[115] Процедура референдуму має відобразити риси законодавчого процесу та виборів. У першому випадку стадії підготовки законопроектів співпадають. У другому випадку збігаються організація голосування, керівництво політичною кампанією, підрахунку результатів.

Відкликання депутата місцевої ради за своїм матеріально-правовим значенням є формою демократії, зворотною до виборів. Однак за складом процедур ці дві форми подібні.

Спільними ознаками згаданих форм безпосередньої демократії є: пряме волевиявлення громадян, що не опосередковується будь-яким державним органом; єдність волі та суб’єкта її вираження; участь громадян у прийнятті рішень від свого імені; надання права участі у прийнятті рішень усім правоздатним громадянам; імперативний характер рішень, що приймаються шляхом вільного волевиявлення громадян[116]. Учасники виборів, референдумів мають бути присутніми на всіх процесуальних діях. Кожен учасник повинен мати доступ до відомостей про виборчий процес.

Основним рисами виборів і референдумів як головних конституційно-правових форм безпосередньої демократії є: передбачення і регулювання Конституцією і законами виборів і референ­думів; демократизм виборів і референдумів; державницький характер змісту питань, що вирішу­ються в ході виборів і референдумів; таємність волевиявлення (голосування) під час виборів і ре­ферендумів; вичерпна визначеність кола ініціаторів виборів і референдумів; визначеність (реєст­рація) кола учасників виборів і референдумів; періодичність проведення і детермінованість у часі виборів і референдумів; територіальна визначеність проведення виборів і референдумів; орга­нізаційне сприяння виборам і референдумам; фінансове та матеріально-технічне забезпечення, виборів і референдумів; інформаційне забезпечення виборів і референдумів; прийняття рішень під час виборів і референдумів та їх загальнообов'язковість; гарантованість виборів і референдумів[117].

Основна відмінність між ними полягає у: 1)  предметі розгляду, 2) змісті діяльності, 3) характері прийнятих рішень. Безпосередній вплив на процедуру мають перші дві відмінні риси.                                              

Під предметом розгляду в теорії процесуального права розуміють правові вимоги, які звернуті до органу, що вправі вирішувати юридичну справу по суті. Предмет розгляду на виборах складають списки кандидатів у депутати, кандидатури на інші виборні посади. В ході референдуму на розгляд громадян виносять ініціативу, змістом якої є формулювання рішення з питання. При відкликанні депутата місцевої ради предметом розгляду є особа депутата місцевої ради.

Із науки конституційного права у вченні про виборче провадження можуть бути використані знання про дані елементи форми безпосередньої демократії. Зокрема це стосується списків кандидатів у депутати, кандидатур на інші виборні посади. Існують вільні й жорсткі списки. Перші дають можливість виборцям, віддавши перевагу тому чи іншому кандидатові, змінити встановлене даною партією розміщення у списку прізвищ її кандидатів. У більшості ж країн застосовується система жорстких списків. Адже право партій самим визначати порядок розміщен­ня прізвищ їх кандидатів у списках має для них велике значення, оскільки належні тій або іншій партії мандати дістаються тим її кандидатам, прізвища яких знаходяться у верхній частині списків.

Виборче законодавство закріплює також порядок заміщення кандидатів, які з тих чи інших причин вибули із зареєстрованого списку. Як правило, партіям заборонено вносити зміни, що  стосуються складу такого списку і порядку розміщення у ньому прізвищ кандидатів. Водночас передбачені випадки, коли внесення таких змін допускається (смерть, тривала хвороба кандида­та, зняття кандидатури). За таких обставин партія може замінити кандидата, що вибув, у тому ж порядку, який встановлено для складання списку. У деяких країнах, наприклад, у Португалії, згідно із законодавством, така заміна не є обов'язковою.

Деякі вчені вважають, що виборчі списки порушують принцип прямих виборів: коли виборці голосують безпосередньо за кандидата[118].

Науковцями активно вивчаються вимоги до ініціатив на референдумі. На референдум варто виносити тільки одне питання, щоб людям був зрозумілим варіант його вирішення (Сіренко В.). Техніка референдуму показує, що достовірність результатів залежить від конкретності варіанта рішення: чим конкретніше варіант рішення, тим легше громадянам визначитись, тим більша ймовірність з’ясувати їх дійсне ставлення до предмету розгляду. До прикладу, коректним є винесення на референдум рішення з питання про збереження смертної кари в певній країні, однак не є коректним винесення питання про компетенцію органу влади. В останньому випадку кожна складова питання може викликати різні оцінки. Техніка референдуму заперечує одночасне проведення національного та місцевого. Варіанти рішень з питаннь можуть бути схожими, а тому може статись деформація волі народу.[119] Питання, з якого ініційовано проект рішення в ході референдуму, ще іменується об’єктом (предметом) референдуму [120].

Предметом всеукраїнського референдуму є: 1) питання щодо зміни до конституції (ст. 156 Конституції); 2) питання зміни території України (ст. 73 Конституції); 3) з питань довіри чи недовіри Президенту, Верховної Ради України (ст. 41 Закону). Невизначеним залишається коло питань, що становлять предмет всеукраїнського референдуму, ініційованого народом[121].

Стаття 7 Закону України  “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування. Лаврик В. робить із цієї статті Закону висновок, що територіальні громади районів у місті позбавлені права на референдум. Водночас відповідно до п. 4 ст. 14 даного Закону передбачається проведення територіальною громадою району в місті референдуму щодо управління майном і фінансовими ресурсами. При цьому територіальна громада міста або міська рада можуть не погодитись з його результатами і здійснювати це управління самостійно[122].

У конституційному праві передбачені обмеження щодо предмета розгляду. По-перше, обмежена можливість розпорядження предметом розгляду. Кандидат у депутати не може бути знятий із реєстрації за ініціативою суб’єкта, який його висунув[123]. Існують також обмеження щодо повторного розгляду однієї і тієї ж правової вимоги. На повторних виборах не можуть балотуватись особи, які висувались в якості кандидатів на первісних виборах. Повторне ініціювання референдуму з того ж питання допускається по сплину певного часу. Під час виборів Президента України 1999 року визнавалось, що Кравчку Л.М. не можна балотуватись на посаду Президента України повторно, оскільки займати цю посаду він міг двічі підряд [124].

Обмеженням правоздатності народу є закріплення переліку питань, які не можуть вирішуватись на референдумах. Законодавство встановлює коло питань, що не можуть бути предметом референдуму: прийняття та виконання бюджету, податків, надзвичайні заходи із забезпечення здоров`я та безпеки громадян, амністії, помилування, про дострокове припинення повноважень президента, парламенту, обмеження конституційних прав і свобод громадян, статусу частин держави, питання про розірвання міжнародних договорів.

Зміст процедур безпосереднього народовладдя зумовлений особливою пізнавальною діяльністю їх учасників. Однак він відмінний від змісту традиційного спеціального юридичного пізнання. При вирішенні юридичної справи уповноважений орган встановлює відповідність реальних обставин справи їх моделям у гіпотезах правових норм. У ході реалізації форм безпосередньої демократії обставинам дається політична оцінка, а не юридична. Сукупність обставин, яким дається політична оцінка, охоплюється поняттям “предмет пізнання”. Поняття “предмет доказування”, який використовується в традиційному спеціальному юридичному пізнанні, не прийнятний у конституційних процедурах безпосередньої демократії. В останніх відсутні юридичні критерії оцінки політичних обставин; громадяни керуються в ході оцінки своїми політичними уподобаннями.

Під предметом пізнання розуміють коло обставин, наявність чи відсутність яких необхідно встановити для вирішення справи по суті. Коло таких обставин залежить від предмета розгляду. Саме він указує, що потрібно з’ясувати для прийняття рішення на виборах чи референдумі.

Предметом пізнання на виборах є: 1) інформація про політичну програму кандидата, 2) відомості про його ділові та особисті якості[125], 3) позиція політичної партії, що його висунула, по конкретних питаннях суспільного життя[126]. При чому новітнє законодавство дає приклади його нормативного закріплення. На виборах Президента України громадяни України оцінюють політичні, ділові та особисті якості кандидатів[127].

Зміст пізнавальної діяльності складають агітаційні заходи. Ці заходи поділяються на обов’язкові та факультативні. Перша група заходів передбачається законом і проводиться незалежно від волі зацікавлених осіб, хоча вони можуть і відмовитись узяти у них участь. На виборах Президента України до них віднесено розповсюдження інформаційних плакатів, надрукованих за рахунок коштів Державного бюджету України, публікацію в засобах масової інформації передвиборних програм кандидатів, передвиборні теледебати кандидатів, використання ефірного часу для проведення передвиборної агітації за рахунок коштів Державного бюджету України[128]. Факультативні заходи проводяться за власним розсудом зацікавлених осіб.

У виборчому та референдумному законодавстві пізнавальна діяльність складається із двох частин: по-перше, обговорення проекту рішення чи особи претендента (проекту закону, особи претендента в кандидати) на стадії підготовки справи до розгляду та, по-друге, передвиборна агітація (агітація на референдумі) в ході стадії розгляду справи.

Агітацію, яка ведеться політиками, політичними партіями, виборчими блоками до реєстрації кандидатів, партій, виборчих блоків, оприлюднення питань, що виносяться на референдум, доцільно не вважати передвиборною: далеко не всі, хто її ведуть, мають шанс бути зареєстрованими. Крім того, цим знімається питання про ставлення до тієї агітації, яка ведеться під час висунення кандидатів, скажімо, на зборах виборців та інших  подібних заходах.

До того ж розмежувати інформацію про посадових осіб від політичної реклами неможливо. Особливо після рішення Конституційного Суду України від 26.02.1998 року: положення про “особисте зобов’язання про припинення кандидатом виконання службових повноважень на період виборчої кампанії”  визнане неконституційним.

Тому пропонують вважати, що заборона передвиборної агітації починає діяти з моменту проголошення початку виборів і завершується днем початку агітації[129]. Дана пропозиція частково знайшла своє нормативне закріплення у законі. Передвиборна агітація кандидатом на виборах Президента України може розпочинатися з наступного дня після його реєстрації і закінчується о 24 годині останньої п’ятниці перед днем виборів. Агітація поза цим строком забороняється[130].

Разом із тим вважають, що фактична агітація на підготовчій стадії за особу, яка давно заявила про свій намір конкурувати за право зайняти посаду, може призвести до конфліктної ситуації в момент їх реєстрації як кандидатів. Право таких осіб бути зареєстрованим як кандидат може заперечуватися законослухняними громадянами, котрі вважають своє право на рівність з іншими учасниками процесу порушеним[131].

Отже, під передвиборчою агітацією належить розуміти діяльність громадян України, кандидатів, політичних партій, виборчих блоків, громадських організацій, яка має на меті спонукати виборців до участі у виборах чи референдумах, а також до голосування за тих чи інших кандидатів (списки кандидатів), рішення референдуму чи проти них.                          

Агітація є важливим чинником проведення вільних демократичних виборів. Процес проведення передвиборної агітації покликаний надати виборцям необхідний обсяг інформації про кандидатів, політичні партії, варіанти рішень референдуму - забезпечити виборців інформацією, необхідною для того, аби їх вибір був усвідомленим. Ці завдання вирішуються шляхом запровадження рівних умов створення та поширення такої інформації, доступу до неї та її   використання. Відомості про кожну процесуальну дію мають бути доступні всім зацікавленим та лідируючим суб’єктам[132].

Концепція проекту Виборчого кодексу у частині, що стосується проведення передвиборної агітації, ґрунтується на принципах свободи агітації; гарантованості права на інформацію; відкритості, доступності інформації та свободи її обміну; об'єктивності, вірогідності інформації; повноти і точності інформації; законності одержання, використання, поширення та зберігання інформації. Передбачається, що Виборчий кодекс також буде базуватися на гарантуванні для всіх громадян України, юридичних осіб і державних органів права на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

Для досягнення такої мети має бути виконано низку таких завдань:

1. Чітке термінологічне визначення таких понять:  передвиборна агітація, агітаційні матеріали, політична реклама, політична антиреклама, прихована політична реклама, пропаганда, масова інформація та її види, друковані засоби масової інформації, аудіовізуальні засоби масової інформації, оціночне судження, матеріали засобів масової інформації, контекстуальні матеріали засобів масової інформації, редакційні матеріали засобів масової інформації, авторські матеріали засобів масової інформації, інформаційний привід, тональність матеріалів у засобах масової інформації. Звичайно, ці терміни повинні бути визначені у загальних положеннях Загальної частини Кодексу.

2. Визначення принципу рівності можливостей громадян у  реалізації права обирати і бути обраними, а також рівності можливостей посадових осіб різних рівнів, які є кандидатами, та кандидатів, які не є посадовими особами, при одночасній гарантованості права посадових осіб безперешкодно виконувати свої обов'язки та інформувати громадян про хід їх виконання через засоби масової інформації, рівно ж, як і права засобів масової інформації, творчих колективів і творчих працівників самостійно визначати редакційну політику реагування на інформаційні приводи, створювані посадовими особами; рівні умови доступу до засобів масової інформації; можливість вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми кандидатів, їхні політичні, ділові й особисті якості.

3. Створення умов, за яких законодавство не поширюється на регулювання етичних норм організації діяльності творчих колективів та їхніх творчих працівників, а етичні норми не вступають у суперечність із чинним законодавством; єдиною підставою для притягнення засобів масової інформації до відповідальності може бути поширення завідомо неправдивої інформації про особу кандидата чи політичну партію.

     Законом визначаються елементи правового статусу суб’єктів процедур безпосередньої демократії як учасників пізнавальної діяльності.

Забороняється участь у передвиборній агітації: 1) органам    державної влади та органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам; 2) військовослужбовцям; 3) членам виборчих комісій; 4) спостерігачам на виборах; 5) особам, які не є громадянами України; 6) іншим особам, визначеним законом.   

До повноважень комісій (виборчих, з проведення референдуму) входить обов’язок забезпечення обов’язкових агітаційних заходів, однак з власної ініціативи вони не мають право їх проводити[133]. Ініціатива має виходити від зацікавлених осіб. Хоча такі особи можуть і відмовитись від участі у них, на них законом покладається обов’язок довести свою позицію до Українського народу, територіальної громади. Так, у ході референдуму ініціатори до голосування зобов’язані роз’яснити виборчому корпусу суть питання, яке має бут вирішене[134]. Пропонують покласти на них обов’язок по проведенню ще одного заходу: всенародне попереднє обговорення варіантів вирішення питання.

До обов’язків виборчих комісій також входить інформування через засоби масової інформації зацікавлених осіб, у першу чергу виборців, про зміст та строки процесуальних дій.

Центральна виборча комісія, до прикладу,  на виборах народних депутатів оголошує такі відомості:

Повідомлення про утворення одномандатних округів.

Виборчий список кандидатів у народні депутати.

Список кандидатів по одномандатних виборчих округах.

Оголошення про початок передвиборчої агітації.

Оголошення про відкриття рахунку виборчого фонду політичної партії.

Результати жеребкування щодо черговості надання ефірного часу.

Друкування двічі на тиждень за 30 днів до дня виборів.

Заборони надання грошей та інших цінностей.

Окружна комісія публікує:

Рішення про утворення окружних виборчих комісій.

Рішення про утворення дільниць.

Рішення про утворення дільничних комісій.

Інформацію про відкриття рахунку кандидата.

Результати жеребкувань друкування, ефірного часу[135].

При проведенні місцевих референдумів діє загальновизнане правило: усі рішення, що стосуються місцевого референдуму, а також проекти рішень, які виносяться на місцевий референдум, підлягають опублікуванню в місцевих засобах масової інформації[136].

Для оптимізації відповідних положень чинних законів,  згідно із концепцією проекту Виборчого кодексу необхідно, дотримуватися таких передумов:

— чітко виділити і виокремити основні форми ведення і  передвиборної агітації та агітації;

— розрізнити питання організації передвиборної агітації за рахунок коштів державного бюджету України та за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів у депутати, політичних партій, виборчих блоків партій;

окремо врегулювати порядок проведення передвиборної агітації через державні та недержавні засоби масової інформації;

— чітко визначити всі необхідні обмеження і заборони щодо ведення передвиборної агітації, які диктуються практикою організації підготовки і проведення попередніх виборчих кампаній;

— найважливіше, визначити механізм притягнення до відповідальності (аж до зняття кандидатів у депутати з реєстрації) за виявлені порушення положень Кодексу щодо  ведення передвиборної агітації.

Неврегульованим залишається процес ведення агітації через масові заходи (мітинги, збори, зустрічі, бесіди, концерти).

Важливою стороною правового регулювання пізнавальної діяльності є засоби пізнання. В теорії юридичного процесу зміст таких засобів об’єднується поняттям “докази”. Докази – це фактичні дані, що підтверджують чи спростовують обставини, які складають предмет пізнання. Через особливий, політичний, зміст пізнавальної діяльності на виборах (референдумі), особливим є і характер доказів. Засоби доказування – це носії фактичних даних. У виборчому процесі засоби доказування поділяються на  агітаційні матеріали та процесуальні засоби доказування.

Агітаційні матеріали - друковані, аудіовізуальні та інші матеріали, що містять ознаки політичної реклами і призначені для масового поширення, обнародування в ході виборчої кампанії. Політична реклама (антиреклама) має бути означена як така. У політичній рекламі,  що розповсюджується  суб'єктами  проведення передвиборної агітації у друкованих засоби масової інформації, на загальнонаціональних і регіональних телерадіоканалах, має бути чітко зазначено, від імені кого, а також  "за"   або "проти" якого  кандидата  вона розповсюджується[137].

Види  засобів доказування:

1) письмові докази: відеокасети, магнітна плівка, міні-диски, дискети (із записами агітаційних теле- і радіо-програм)[138]; підписні листи, агітаційні плакати.

2) виступи в прямому ефірі (зв’язку) зацікавлених осіб на радіо, телебаченні, в електронних засобах масової інформації.

Риси доказів :

1)Допустимість. Під нею розуміють закріплення фактичних даних по справі тільки у встановлених засобах доказування. До прикладу, доказом підтримки кандидата на пост Президента України є волевиявлення громадянина у підписному листі[139]. Дана обставина не може бути закріплена в інших носіях інформації.

2) Достовірність. Відомості, які наводяться в засобі доказування можуть бути перевірені. Саме через недостовірність відомостей про виборця Центральна виборча  комісія  може не врахувати підпис виборця, а через недостовірність даних про особу, яка збирала підписи, Центральна виборча комісія  може не врахувати підписний лист.

 Підстави для неврахування підписів виборців наступні:

 1. Відсутність окремих або всіх відомостей про виборця. 2. Вчинення записів олівцем. 3. Вчинення підписів особами, яким на день вчинення підпису не виповнилося 18 років. 4. Вчинення підпису замість виборця іншою особою. 5. Вчинення підпису особою, яка не є мешканцем населених пунктів, де проводився збір підписів. 6. Вчинення виборцем підписів декілька разів на підтримку одного і того ж кандидата[140].

 Підстави неврахування підписних листів наступні:

 1. Відсутність у підписному листі даних про особу, яка збирала підписів виборців. 2. Внесення до підписного листа недостовірних даних про особу, яка збирала підписи виборців. 3. Замість підпису особи, яка збирала підписи виборців, міститься підпис іншої особи. 4. Підписи виборців у листах зібрані особою, яка на день збору не мала права голосу. 5. Підписи виборців у листах зібрані в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях. 6. Підписні листи невстановленої форми. 7. Підробка підписних листів. 8. Підписи в листах зібрано шляхом підкупу або обману[141].

3) Належна форма доказів. Ця вимога передбачає, що носії фактичних даних повинні містити передбачені законом реквізити. Агітаційні друковані   матеріали,   виготовлені   за  рахунок власних   виборчих   фондів,   повинні   містити   відомості   про організацію,  установу, осіб, які відповідають за їх виготовлення, а також вихідні  дані  про  установу,  що  надрукувала  їх,  тираж надрукованих матеріалів[142]. Так само при   публікації   в   друкованих   ЗМІ   чи   передачі  у теле - , радіопрограмах  результатів  опитування   громадської   думки, пов'язаних   з   виборами   Президента  України,  ЗМІ  зобов'язані вказувати організацію,  яка проводила соціологічне опитування, час його  проведення,  кількість опитаних,  метод збирання інформації, точне формулювання запитання, статистичні оцінки можливої похибки[143].

Аналогічно висуваються вимоги до передвиборного плаката. Передвиборний плакат кандидата у Президенти України виготовляється у поліграфічному виконанні на офсетному папері N 1 щільністю 80 г/см2 форматом 41х60 см, з розміщенням у його лівій верхній частині кольорової фотокартки кандидата розміром 15х20 см, лівій нижній частині фотокарткою - автобіографії, правій половині - передвиборної програми (тез передвиборної програми). Тексти автобіографії, передвиборної програми (тез передвиборної програми) друкуються загальним обсягом не більше 7800 друкованих знаків, відповідно однією і двома колонками, напівжирним шрифтом, фарбою синього кольору.[144]

Пізнавальна діяльність неможлива без визначення джерел її фінансування. Через це в теорії юридичного процесу розроблено поняття процесуальних витрат. Процесуальні витрати (фінансування виборів) – всі дії, спрямовані на пряме і непряме фінансове і матеріальне забезпечення заходів з підготовки і проведення виборів, що піддається кількісній оцінці [145].

Заходи пізнавальної діяльності фінансуються залежно від їх типу. Обов’язкові заходи фінансуються з державного чи місцевого бюджету. Заходи пізнання, які зацікавлені суб’єкти провадять з власної ініціативи, фінансуються ними самостійно. Державні або комунальні кошти залучати для цієї мети забороняється. Отже, фінансування видатків покладається на: 1) лідируючого суб’єкта - суб’єкта прийняття рішення (народ, територіальну громаду), 2) зацікавлених осіб. Згідно із чинними законами, виділяють такі види процесуальних витрат: 1) витрати на забезпечення діяльності системи виборчих (референдумних) комісій та  2) витрати на забезпечення пізнавальної діяльності.

Теоретично можливі три групи джерел фінансування: 1) власні кошти партій, 2) приватне фінансування фізичних і юридичних осіб, 3) державне (бюджетне). Державне фінансування переважає через те, що держава несе обов’язок сприяти партіям, як факторам демократичного суспільства[146]. Одні держави виділяють партіям суми коштів пропорційно кількості голосів, поданих за цю партію на минулих виборах. Інші держави чекають завершення поточних виборів. Державна підтримка партіям має надаватись із розрахунку певної суми на одного виборця, який віддав голос за відповідну партію[147].

В деяких країнах сполучають державне і приватне фінансування. Якщо партії фінансуються державою, то вони незалежні від фінансово-промислових груп.

До процесуальних видатків лідируючого суб’єкта належать, перш за все,  видатки на фінансування заходів, які провадяться Центральною виборчою комісією та окружними комісіями. При визначенні середніх норм видатків, що здійснюються окружними, територіальними виборчими комісіями, мають враховуватись: кількість дільниць в окрузі, компактність території, чисельність виборців.

Залишається невирішеним питання: про строки передачі Центральній виборчій комісії коштів на підготовку і проведення всеукраїнського референдуму.

Політичні партії на виборах народних депутатів ведуть агітацію переважно за рахунок власних виборчих фондів. А для кандидатів в одномандатних округах надаються кошти із державного бюджету. На думку деяких дослідників, взагалі всі агітаційні заходи слід фінансувати із фондів зацікавлених осіб (партій) - Стешенко Т. До того ж він пропонує скасувати бюджетне фінансування членів комісій, які є представниками політичних партій.

До видатків комісій належать: 1) Одноразова грошова  винагорода членам окружних та дільничних виборчих комісій[148]; 2) місячна  заробітна плата членів виборчих комісій, звільнених від виконання виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи,  не нижча від  їх середньої   заробітної  плати  за  основним  місцем  роботи; 3) заробітна плата  за  роботу  в  день   виборів   і   в   дні встановлення  підсумків і результатів голосування членам виборчих комісій,  крім звільнених від виконання виробничих  або  службових обов'язків за основним місцем роботи[149]; 4) послуги   автотранспорту    в    порядку,    встановленому Центральною виборчою комісією; 5) послуги зв'язку;  6) оренда та утримання приміщення; 7) оренда технічних  засобів  для  організації  інформаційної підтримки  виборчого процесу  в  рамках  Єдиної інформаційно-аналітичної системи "Вибори" в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією; 8) послуги місцевих державних архівних установ; 9) залучення відповідних спеціалістів,  технічних працівників порядку, встановленому Центральною виборчою комісією[150]; 10) закупівля обладнання та інвентарю; 11) Відрядження; 12)  Публікація повідомлень та роз'яснень територіальних виборчих комісій у засобах масової інформації на обласному рівні (час мовлення на радіо та телебаченні); 13) Виготовлення бланків виборчої документації (без урахування вартості паперу)[151]; 14) Публікація передвиборчих програм; 15) Друкування передвиборчих плакатів.

Законами зовсім не регулюється порядок оплати праці залучених до роботи в комісіях спеціалістів і технічних працівників, членів комісій з проведення референдуму.

Недоліком чинного законодавства є те, що немає в ньому загального підходу до визначення правонаступників виборчих комісій після їх ліквідації як юридичних осіб. Особливо це має значення щодо боргових зобов’язань комісій [152]. Виняток складає нова редакція Закону України Про вибори Президента України. Він установив, що відшкодування кредиторської заборгованості територіальних виборчих комісій після закінчення строку їх повноважень за умов незавершеного фінансування виборів у межах коштів Державного бюджету України забезпечується Кабінетом Міністрів України (пункт 10 статті 38).

Джерелом видатків на факультативні заходи пізнавальної діяльності, що провадяться за ініціативою кандидатів на посади є виборчий фонд кандидата. Під ним розуміють сукупність грошових коштів, які в установленому порядку можуть бути отримані кандидатом та витрачені на цілі самостійного проведення ним виборчої кампанії[153]. Нова редакція Закону України “Про вибори Президента України” опосередковано заперечила можливість здійснення добровільних внесків фізичних осіб у натуральній формі. Даний Закон встановив, що добровільний внесок до виборчого фонду приймається тільки установою банку або відділенням зв’язку і перераховується на накопичувальний рахунок виборчого фонду кандидата (пункти 5, 6 статті 43). Вважають, що розмір виборчого фонду має залежати від рівня представницького чи іншого органу, до якого обираються громадяни[154].

Кошти виборчих фондів використовуються на оплату:

     виготовлення та оприлюднення відео- та аудіозаписів;

     видання і  розповсюдження  друкованих  періодичних  видань та інших друкованих агітаційних матеріалів,  у яких обов'язково мають бути   зазначені:  відомості  про  автора  видання,  тираж,  номер замовлення;  назва   та   адреса   підприємства,   що   виконувало замовлення;

     виступів кандидатів у засобах масової інформації;

     за придбання   канцтоварів,  паперу;

     транспортних послуг  у  зв'язку  з  проведенням передвиборної агітації;

     оренди технічних засобів для ведення агітації;

     витрат, пов'язаних   з   проведенням   передвиборних  зборів, зустрічей з виборцями, мітингів, демонстрацій;

     інших  цільових заходів для ведення передвиборної агітації.

     Забороняється придбання за  рахунок  коштів  виборчих  фондів будь-яких    технічних засобів і матеріальних цінностей довгострокового використання[155].

Процедурам безпосередньої демократії також притаманне поняття процесуального контролю. Під ним розуміється перегляд процедурних актів і дій, що вчиняються до винесення юридичного рішення по суті справи. До прикладу, якщо якась процесуальна дія вчинена з порушенням закону, вона повинна визнаватись в судовому порядку недійсною і суд має зобов’язати вчинити її належним чином.

Вважають, що можливість оскарження деяких процедурних актів відсутня [156]. Однак Конституція України поширює юрисдикцію судів на всі правовідносин в державі. Тому, до прикладу, хоча можливість оскарження рішення комісії про відмову у реєстрації уповноважених осіб осередків політичних не передбачена пунктом 3 статті 35 Закону України “Про вибори депутатів сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів” відсутня, все ж його оскарження до суду можливе.

Можливий також позасудовий контроль. Особливістю конституційних процедур є те, що лідируючі суб’єкти між собою є незалежними, не утворюють цілком жорсткої ієрархії. Цілком виправданим вважається можливість нижчестоящої комісії оскаржити рішення вищої комісії до Центральної виборчої комісії[157]. Ця можливість, зокрема, закріплена статтею 104 Закону України “Про вибори Президента України”.

Види проваджень у виборчому процесі можна класифікувати за наступними критеріями.

І. За предметом розгляду:  

Вибори народних депутатів України.

Вибори Президента України.

Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Вибори місцеві.

ІІ. За об’єктом розгляду:

Вибори позачергові або дострокові - безпосереднє волевиявлення громадян України, що проводиться в разі припинення повноважень до закінчення строку, передбаченого Конституцією і законами України для функціонування певного виду виборчого органу або посади.

Вибори повторні - безпосереднє волевиявлення громадян України, що проводиться у випадках, коли вибори у виборчому окрузі визнані недійсними або такими, що не відбулися.

Вибори замість депутатів, сільських, селищних, міських голів, які вибули - безпосереднє волевиявлення громадян України, що проводиться в одномандатних виборчих округах у разі втрати депутатського мандата або дострокового припинення повноважень депутата або сільського, селищного, міського голови на підставах і в порядку, передбачених виборчим законодавством України.

Вибори, що проводяться в разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці.

Вибори часткові (додаткові) - безпосереднє волевиявлення громадян України, коли, наприклад, поповнюється склад Верховної Ради України, місцевих рад у разі дострокового вибуття окремих їх членів.

Вимоги до стадій та правовий статус суб’єктів процедур безпосередньої демократії утворюють правовий режим загального провадження (виборчого, референдумного). Цей правовий режим використовується при проведенні чергових виборів. При проведенні позачергових, повторних, виборів, що проводяться в разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці, виборів замість депутатів, сільських, селищних, міських голів, які вибули, правовий режим загального провадження набуває особливостей. Такі особливості дають підставу стверджувати про формування особливих виборчих проваджень.

Особливості таких проваджень полягають скорочених строках проведення окремих процесуальних дій, зменшенні обсягу вимог до зацікавлених осіб. Зокрема, на виборах Президента України скорочуються строки, утворення виборчих комісій, висування кандидатів на пост Президента України, передачі та уточнення списків виборців, передвиборної агітації. Зменшення вимог до дій зацікавлених осіб проявляється у зниженні кількості підписів на підтримку кандидата[158].

 

2. Суб’єкти процедур безпосередньої демократії

 

Наука конституційного права до основних організаційно-правових складових механізму безпосереднього народовлад­дя відносить: народ (Український народ — громадяни України всіх національностей); громадяни України (виборці, кандидати, довірені особи та ін.); територіальні громади; спільності громадян України з числа виборців за місцем роботи або проживання в певній кількості тощо; політичні партії та ви­борчі блоки партій; громадські організації; органи державної влади і посадові особи; органи міс­цевого самоврядування; виборчі органи (виборчі комісії); засоби масової інформації; державні і недержавні підприємства, установи й організації та їх посадові особи; міжнародні органи й організації та міжнародні спостерігачі; інші організаційно-правові інститути[159]. Такий підхід можна назвати матеріально-правовим. Поряд із ним на основі теорії юридичного процесу можна виділити такі категорії учасників виборчого (референдумного) провадження.

Організація процедур безпосередньої демократії покладається на 1) суб’єктів права призначення виборів чи референдуму (Президент України, Верховна Рада України, місцева рада), 2) систему комісій (виборчих, з проведення референдуму) та 3) Український народ (територіальну громаду при вирішенні питань місцевого значення). Всі вони об’єднуються поняттям “лідируючі суб’єкти”. Під ними належить розуміти суб’єктів права, які наділяються владними функціями на всіх стадіях провадження з метою виконання завдань відповідного провадження. При цьому даний вид конституційних процедур відрізняється від інших видів юридичних процедур складом і функціями цих  лідируючих суб’єктів. У інших процедурах одним і тим же лідируючим суб’єктом функції виконуються на всіх стадіях провадження. Суд у судовому процесі самостійно приймає справу до розгляду, готує справу до розгляду та виносить рішення по ній. Інша ситуація на виборах чи референдумі. Провадження порушується за рішенням суб’єктів права призначення виборів, референдумів, справи готуються до розгляду системою комісій, а рішення по суті справи виноситься Українським народом (територіальною громадою).

В якості окремої групи лідируючих суб’єктів можна виділити голів місцевих рад (місцевих голів). Нормативною підставою для цього є глава ІІ Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3.07.1991 року. На вказаних осіб покладається функція організації процедур на стадії порушення референдумного провадження з метою виявлення дійсної підтримки належною кількістю громадян варіанту вирішення питання, що виноситься на референдум. На виконання цієї функції місцеві голови, голови місцевих рад наділяються повноваженнями при формулюванні громадянами варіанту вирішення питання, що виноситься на референдум, при реєстрації ініціативних груп, при підрахунку підписів громадян.

Однак, дані повноваження місцевих голів та голів місцевих рад не відповідають їх природі. Адже суб’єкти  місцевого самоврядування повинні займатись вирішенням лише питань місцевого значення. Недопустиме їх залучення до організації вирішення питань загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі. На нашу думку, дана функція може бути передана територіальним виборчим комісіям. Саме ці комісії аналогічно до організації порушення провадження із відкликання депутата місцевої ради[160] могли б організувати порушення референдумного провадження.

Наступною категорією суб’єктів процедур є зацікавлені суб'єкти. До них відносять політичні партії, кандидатів на відповідну виборну посаду, осіб, які володіють правом голосу, групи таких осіб, представників перелічених суб’єктів права, спостерігачів. Метою їх вступу до провадження є захист власних матеріально-правових інтересів у юридичній справі або інтересів довірителів (осіб, які ними представляються). 

Третю категорію суб’єктів складають залучені суб’єкти. Під ними розуміються особи, групи осіб, організації, органи чи установи, діяльність яких пов'язана з процесом волевиявлення громадян: засоби масової інформації, органи держави та самоврядування, банківські установи тощо. Їх метою участі у справі є надання сприяння лідируючим суб’єктам та зацікавлених особам у реалізації їх повноважень, суб’єктивних прав та обов’язків.

Український народ, територіальна громада як суб’єкт конституційних процедур виконує функцію прийняття рішення на стадії розгляду справи. У практиці Конституційного Суду України постало питання про те, що слід розуміти під поняттям народ (громада) у процесуальному розумінні. Як видно із ухвали Конституційного Суду від 13 листопада 2000 року за зверненням громадянина Дорошкевич В.О., суб’єктом процедур є всі громадяни, що володіють правом голосу[161]. Разом із тим у законах може передбачатись кворум щодо повноважності розгляду відповідного питання, яке виноситься на вирішення народу. Він визначається відповідною частиною народу, яка взяла участь у процедурах. Також законами передбачається кворум для прийняття цим суб’єктом рішення – кількість голосів громадян, яка необхідна для прийняття рішення.

Основний тягар виконання функцій з організації процедур покладається на систему комісій. Статуси виборчих комісій та комісій з проведення референдуму не різняться між собою.

Виборчі комісії - це колегіальні органи публічної влади, що діють на постійній чи тимчасовій основі, які здійснюють організацію і проведення виборів представницьких органів державної влади і органів місцевого самоврядування[162]. Вони складають державно-громадську структуру[163]. Державний елемент цієї структури представлений Центральною виборчою комісією. Громадський елемент представлений представниками політичних партій, з яких складаються комісії нижчого рівня. Формування виборчих комісій тільки за поданням політичних партій є обмеженням у правах громадян, які є позапартійними[164]. До складу територіальних комісій пропонують включати лише осіб, які постійно проживають у межах конкретних регіонів. Інакше вони втратять територіальний характер[165].

Чинне виборче законодавство дає можливість виділити наступні функції комісій: 1) владно – опосередковуюча, 2) організаційна, 3) контрольно-наглядова, 4) регулятивна, 5) правоохоронна, 6) правопосвідчуюча. 

За функціональною спрямованістю повноваження виборчих комісій поділяють на: 1) установчі 2) нормотворчі 3) контрольні 4) організаційно-розпорядчі 5) посвідчувальні 6) фінансові 7) правоохоронні 8) інформаційні. Установчі повноваження належать лише комісіям 1 і 2 рівнів, тобто тим із них, які створюють інфраструктуру виборів (референдуму). Нормотворчі функції належать лише Центральній виборчій комісії. Контрольні функції належать комісіям всіх рівнів і полягають у спостереженні за правомірним ходом процесу. Організаційно-розпорядча функція полягає у матеріально-технічному забезпеченні процесу. Посвідчувальні повноваження передбачають підтвердження статусу учасників провадження. Реалізація фінансових повноважень полягають у здійсненні витрат. Правоохоронні спрямовані на розгляд звернень учасників провадження. Інформаційні повноваження націлюють комісії на доведення до відома учасників провадження фактів по юридичній справі.

Діяльність комісій здійснюється практично у всіх правових формах – установчій, правотворчій, правозастосовчій, контрольній, інтерпретаційній[166]. Всяка процесуальна дія за участю виборчої комісії має проводитись у режимі засідання. Передбачається, що Виборчим Кодексом має бути врегульовано питання щодо всіх форм роботи комісій, а також має даватися вичерпний перелік таких форм.

Система комісій залежить від двох чинників: 1) виду виборів (референдумів); 2) адміністративно-територіального устрою держави.

На чолі системи виборчих комісій стоїть головна комісія. Вона працює на постійній основі. На загальнонаціональному рівні функції головної комісії виконує Центральна виборча комісія, а на місцевому – територіальна комісія[167]. Центральна виборча комісія не може здійснювати керівництво комісіями, сформованими для проведення місцевих виборів і місцевих референдумів[168]. Це правило випливає з конституційного розподілу двох різновидів публічної влади: державної влади та місцевого самоврядування. Цей принцип виключає здійснення контролю Центральною виборчою комісією за територіальними та дільничними виборчими комісіями по місцевих виборах.

Нормативне закріплення дана ідея одержала у Законі України “Про Центральну виборчу комісію” від 17.12.1997 року (стаття 1). А от у Законі України “Про Центральну виборчу комісію” від 30.06.2004 року законодавець відійшов від цього принципового положення (пункт 1 статті 1, стаття 21). За цим законом Центральна виборча комісія одержала право контролювати діяльність комісій по виборах депутатів місцевих рад та сільських селищних і міських голів. Таке положення слід розцінювати  таким, що не відповідає духові Конституції України. Система виборчих комісій не може утворювати адміністративну систему на зразок органів виконавчої влади. Контроль за ланками такої системи має бути переважно судовим. Навіть органи виконавчої влади не здійснюють контроль за органами місцевого самоврядування; вони здійснюють лише нагляд. Тому за комісіями по виборах депутатів місцевих рад, місцевих голів з боку Центральної виборчої комісії можна визнати прийнятним лише нагляд, але не контроль.

В науці пропонується концепція, за якою система комісій повинна мати досить жорстку  структуру: окружні комісії призначаються головною комісією, дільничні - окружними. Запровадження чіткої вертикалі виборчих комісій дозволить зробити їхню роботу більш оперативною та ефективною, знизить витрати ресурсів і часу при проведенні виборів і референдумів та при визначенні їх результатів. Водночас нижчі комісії не повинні підпорядковуватись вищим. Право перегляду вищою комісією рішення нижчої може мати місце лише за умов його оскарження (О. Лавринович). Дільнична виборча комісія у разі порушення закону може оскаржити акти вищестоящої комісії до Центральної виборчої комісії, а рішення Центральної виборчої комісії до самої Центральної виборчої комісії  або до Верховного Суду України[169].

Система комісій на виборах Президента України має відносно жорстку будову. Організуючий вплив Центральної Виборчої Комісії на комісії нижчих рівнів має характер встановлення нормативів діяльності, контролю за їх виконанням, спонуканні до належного виконання обов’язків[170]. А вплив окружних територіальних комісій на дільничні комісії за змістом полягає у спрямуванні роботи останніх[171]. Жорсткість системи забезпечується правом комісії вищого рівня скасувати рішення комісії нижчого рівня та прийняти рішення по суті питання[172], правом комісії вищого рівня достроково припинити повноваження створеної нею комісії нижчого рівня у разі порушення останньою законів України[173].

В Україні пропонують створити чотирирівневу систему комісій: мають бути створені додатково територіальні комісії на рівні Автономної Республіки Крим, областей, м. м. Києва та Севастополя. Ця ланка має забезпечити 1) захист конституційних виборчих прав; 2) підвищення рівня контролю з боку Центральною виборчою комісією; 3) органічне поєднання системи комісій з адміністративно-територіальним устроєм[174]. Вони мають бути постійно діючими органами. До їх складу повинні входити 8-14 членів із 6 річним строком повноважень. Територіальні комісії мають формуватись за поданням місцевих державних адміністрацій та обласних рад.

Законодавець прореагував на потребу інформаційно-довідкового, матеріально-технічного забезпечення роботи Центральної виборчої комісії по регіонах. Для оперативного вирішення питань, пов’язаних з виконанням повноважень даної Комісії в регіонах України, Комісія може створювати свої регіональні представництва. Такі представництва є структурними підрозділами Секретаріату Комісії[175]. Дане нововведення є практично виправданим. Разом із тим, викликає сумнів коректність положення про те, що такі представництва можуть наділятися Центральною виборчою комісією повноваженнями. Справа у тому, що представництва, як і Секретаріат Комісії, не можуть бути носіями державно-владних повноважень. На них покладається лише забезпечення реалізації повноважень колегіально членами Комісії. Апарат (секретаріат) створюється при органові влади і ніколи не повинен його підміняти.  

На рівень нижче пропонують створити територіальні районні, міські, районні у містах для виборів Президента і місцевих депутатів та окружні – для народних депутатів. Вони мають здійснювати державне фінансування процедур безпосередньої демократії, контроль за агітацією.

 Однак є й протилежна позиція: перехід до нині діючої трирівневої системи комісій по виборах народних депутатів зменшив можливість адміністративного впливу на роботу комісій та підвищив оперативність проходження інформації: оперативність  виборчого процесу[176]. Трирівнева система комісій дозволяє сполучити загальнодержавний контроль за підготовкою і проведенням кампанії з наближенням місць для голосування до місця проживання виборців[177].

Система комісій незалежна. Згідно зі статтею 3 Закону України  “Про Центральну виборчу комісію” від 30.06.2004 року вона є незалежним державним органом, який здійснює свої повноваження незалежно від інших державних органів. Тому, на практиці не підлягав виконанню такий акт, як Указ президента “Про заходи забезпечення конституційних прав громадян, а також керівництва процесами життєдіяльності м. Одеси” від 26.05.98. № 511/98. Пункт 2 передбачив вказівку Центральної виборчої комісії методично забезпечити діяльність територіальних виборчих комісій по місцевому референдуму.

Незаконним будуть акти, подібні до Постанови Верховної Ради України “Про утворення тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по виборах народних депутатів”[178]. Дана комісія одержала право здійснювати контроль за Центральною виборчою комісією та окружними виборчими комісіями. Парламент тільки законами може впливати на інших суб`єктів права. Інші правові акти Верховної Ради України є актами лише внутрішнього вжитку і не повинні поширювати свою дію назовні.

Ключовим є також питання про спосіб формування виборчих комісій. Він, перш за все, залежить від того, чи на постійній або на тимчасовій основі вона працює. По-друге, спосіб формування залежить від повноважень, якими наділяється та чи інша комісія. При наділенні комісії юрисдикційними повноваженнями (правами розгляду спорів), як правило, вони формуються державними органами. При відсутності цих повноважень комісії можуть формуватись органами місцевого самоврядування[179]. Однак вважають, що місцеві ради не повинні формувати комісії, оскільки це суперечить Конституції: органи місцевого самоврядування займаються лише питаннями місцевого значення, а не загальнонаціонального[180].

Існує переконання, що комісії мають формуватись обов’язково виборними органами[181]. Але, такий підхід може застосовуватись при формуванні виконавчих органів. А комісії державну політику не реалізують, тому вони мають бути незалежними від інших державних органів.

Часові рамки формування комісій такі: окружні комісії формуються після утворення виборчих округів, але до моменту висування кандидатів у депутати; а  дільничні комісії – після утворення виборчих дільниць, але до складання списків виборців[182].

Процедури формування виборчих комісій включають наступні елементи: 1) строки подачі заяв партіями щодо включення їх представників до складу комісій, 2) строк формування виборчих комісій, 3) суб’єкт, який вправі формувати комісію, якщо вчасно їх персональні склади не сформовано.

В законодавстві виявляються численні випадки його недосконалості в частині регулювання статусу комісій. Зокрема, надаючи окружним виборчим комісіям статус юридичної особи, Закон України “Про вибори народних депутатів” від 18.10.2001 р. не визначає порядку їх реєстрації як юридичних осіб у органах статистики та виведення з Єдиного державного реєстру підприємств і організацій після закінчення повноважень цих комісій[183].

Загальний порядок утворення дільничних виборчих комісій та дільничних комісій з референдуму не враховує специфіку таких комісій на дільницях у місцях тимчасового перебування громадян (віддаленість,  ускладненість зв’язків із ними, організаційна і фінансова неспроможність більшості політичних партій та інших суб’єктів висування делегувати своїх представників до їх складу). Комісії на “спеціальних” дільницях мають утворюватись районною радою, на території якої розташоване Міністерство закордонних справ України за поданням керівників представництв. До складу таких комісій переважно входять працівники адміністрації: виправно-трудової установи, екіпажу судна. На виборах народних депутатів 2002 року була проблема доставки пошти (бюлетенів і т.д.) до комісій на суднах (через це у 122 комісіях вибори не відбулися – відсутній зв’язок. Тому пропонується надати право виготовлення бюлетенів безпосередньо самій дільничній комісії.

Практика показала потребу врегулювати питання щодо осіб, які не можуть бути членами комісій: особи – спостерігачі від партій, кандидатів  у Президенти, особи у місцях позбавлення волі, ті, що утримуються під вартою, ті особи, які входять до складу іншої комісії, особи, які є близькими родичами між собою, особа, яка за основним місцем роботи перебуває у прямому підпорядкуванні особи, яка є головою чи її членом. На виборах Президента України цей перелік одержав нормативне закріплення. Так, до складу виборчих комісій не можуть входити кандидати на пост Президента України, їх уповноважені представники та довірені особи, посадові та службові особи органів держави та органів місцевого самоврядування, громадяни, які утримуються в установах кримінально-виконавчої системи або мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в встановленому порядку[184].

Необхідно передбачити відповідальність комісії та її членів за порушення виборчого законодавства. Доцільно передбачити дострокове припинення Центральною виборчою комісією повноважень комісії у разі невиконання рішень суду, рішення Центральної виборчої комісії, визнання виборів недійсними з вини комісії, незадовільна організація виборів[185]. Ці висновки лягли в основу відповідних положень Закону України “Про вибори Президента України”. Так, повноваження члена територіальної чи дільничної виборчої комісії можуть бути достроково припинені у разі систематичного невиконання покладених на нього обов’язків, або у разі систематичного чи грубого порушення ним законодавства про вибори.

Також необхідно передбачити загальне для виборчого законодавства України право комісії звертатись до вищої комісії з поданням про звільнення від виконання обов’язків її члена у разі систематичного невиконання обов’язків, притягнення до кримінальної відповідальності, при виявленні обставин, які обмежують його право бути членом комісії.

До категорії зацікавлених суб’єктів у першу чергу належить віднести політичні партії. На думку розробників Концепції Виборчого кодексу, за політичними партіями має визнаватися провідна роль їх як суб'єктів виборчого процесу. Пропонується закріпити правило висунення, до прикладу, кандидатури Президента України винятково політичними партіями[186]. Це положення відображено в Конституції України. Так, ст. 36 передбачено, що політичні партії України сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Між тим, право участі у виборах в ролі суб'єктів виборчого процесу будь-яких інших громадських організацій, окрім політичних партій, Конституцією України не передбачено.

Партія в деякій мірі обмежує конституційне право громадян голосувати за конкретних осіб (ст. 76 Конституції); а також обмежує право бути обраним безпартійних громадян[187]. Так за статтею 36 Конституції ніхто не може бути примушений до вступу у будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за неналежність до політичних партій”. Інші науковці на це зауважують, що стаття 36 Конституції визначає партію єдиним активним учасником виборів. Тому для того, щоб реалізувати право бути обраним, громадянин має стати членом партії. Право партії висувати кандидатів не обмежує права громадян, оскільки партія має право висувати не тільки своїх членів[188].

Стаття 69 Закону України “Про вибори народних депутатів України” надає партіям такі права: 1) представництво у виборчих кампаніях, 2) висування кандидатів у виборчих округах, 3) проведення передвиборної агітації, 4) рівний доступ до державних засобів масової інформації та недержавних телерадіоорганізацій, 5) спостереження за ходом виборів та присутність при встановленні їх результатів, 6) утворення блоків.

Іншим активним учасником даних конституційних процедур є  виборчий блок партій. Виборчий блок партій (блок місцевих осередків політичних партій на місцевих виборах[189]) - добровільне об'єднання двох або більше політичних партій для спільної участі у виборах, суб'єкт виборчого процесу, який має право висувати кандидатів у народні депутати України, кандидатів у Президенти України, кандидатів у депутати місцевих рад і кандидатів на сільських, селищних, міських голів. Утворюється політичними партіями, які зареєстровані Міністерством юстиції України. До виборчих блоків також можуть входити й інші об'єднання громадян.

Для виборчої практики більшості держав утворення коаліцій політичних партій є звичайним явищем. Виборчі коаліції - це об'єднання партій, що відрізняться за правовим статусом як від партій, так й від інших коаліцій (парламентських, урядових)[190].

Зауважимо, що виборчий блок має бути  зрівняний у правах з політичною партією. Це сприяло б здоровому єднанню сил, які стоять на подібних політичних і соціально-економічних платформах, структуруванню українського суспільства, зменшенню надмірної кількості політичних партій. Проблема полягає в тому, що для реєстрації для участі у виборах блок партій змушений провести вдвічі більше організаційних заходів, ніж політична партія. Партії необхідно подати, зокрема, протокол вищого статутного органу партії про висунення кандидатів. Водночас блок має подавати угоду між партіями про створення блоку. Для того, щоб така угода була підписана, необхідно проводити з'їзд (конференцію) кожної з політичних партій, що входять у блок, а вже потім проводити міжпартійний з'їзд по висуненню кандидатів від блоку. Саме тому у Виборчому Кодексі необхідно зазначити, що блоки можуть утворюватися в будь-який час і можуть декларувати намір брати участь у наступних виборах спільно.

До основних процесуальних прав кандидата на виборну посаду чинне законодавство відносить:

1.     Право  на  здійснення агітаційних заходів, у тому числі з використанням державних засобів масової інформації на території України.

2.     Делегувати своїх представників з правом дорадчого голосу до складу виборчих комісій.

3.     Мати  певну кількість довірених осіб у виборчих округах.

4.     Зняти свою кандидатуру.

5.     Користуватися особистим виборчим фондом.

6.     Бути присутнім на засіданнях виборчих комісій.

 Вважають, що до кандидата на виборну посаду, як зацікавленої особи, потрібно висувати професійні вимоги[191]. Без них він справді не в стані буде виконувати свої обов’язки перед Українським народом.

Осіб, які володіють правом голосу, та їх групи теж потрібно відносити до зацікавлених суб’єктів.

Здійснення громадянами належного їм права взяти участь у виборах, референдумі можливе лишень у конкретному відношенні, що виникає лише за наявності загальних та індивідуальних юридичних фактів, при додержанні встановленої форми. Загальними юридичними фактами є призначення виборів, референдуму, а індивідуальними - внесення конкретного громадянина список громадян, що володіють правом голосу.

Є неконституційним положення Закон України “Про вибори народних депутатів України”: до списків виборців на виборчих дільницях, утворених при представництвах України за кордоном включаються громадяни України, які перебувають на території іноземної держави на законних підставах. Це обмежує конституційні права громадян, що встановлені ст. 70 Конституції. Адже Конституція обмежує у праві голосу лише громадян, які визнані судом недієздатними[192].

До списку осіб, які володіють правом голосу, вносять громадян, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Однак поняття “місце проживання” у різних законах неоднакове за обсягом. Автори концепції Виборчого кодексу пропонують таке визначення місця проживання: житловий будинок, квартира, службове приміщення, спеціалізовані будинки (гуртожиток, готель-притулок, спеціалізований будинок для самотніх пристарілих, будинок-інтернат для інвалідів, ветеранів та інші), а також інше житлове приміщення, у якому громадянин постійно чи переважно проживає як власник, за договором найму (піднайму), договором оренди чи на інших підставах, передбачених законодавством України.

У цілому для виборчого законодавства це поняття залишається невизначеним. Однак суто при застосуванні Закону України “Про вибори Президента України” передбачається використання визначення цього поняття, що дане Законом України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання””[193]. Під ним розуміється адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік[194].

Разом із тим голосування можливе за місцем тимчасового перебування на так званих спеціальних та закордонних дільницях. Серед критеріїв віднесення місць до місць тимчасового перебування громадян із обмеженими можливостями пересування називають такі. По-перше, характер об’єкта - територія (приміщення), де перебувають громадяни. По-друге,  у цьому об’єкті мають бути організаційні можливості для підготовки і проведення виборів, референдумів (зв’язок, обладнання, інвентар, приміщення для голосування і забезпечення діяльності комісії, можливості для складання та уточнення списків виборців і загального ознайомлення з ними, ведення і збереження виборчої документації. Третім критерієм є тимчасовість. Вона означає, що особа не проживає у ньому постійно в момент початку і завершення перебування. Четвертим  критерієм є обставина неможливості або ускладненості прибуття виборців до загальних дільниць. Цю обставину можна розглядати в двох аспектах: стан здоров’я та об’єктивні обставини (правила внутрішнього трудового розпорядку, вимоги режиму). До таких місць відносяться: санаторно-оздоровчі заклади, виправно-трудові установи, судна, які перебувають у плаванні під прапором України, антарктична станція.

Списки виборців бажано складати на підставі Єдиного реєстру фізичних осіб. Використання єдиного реєстру фізичних осіб має значну кількість переваг. А саме:

— зникне проблема внесення до списків виборців померлих осіб;

— з'явиться можливість складати списки виборців за місцем їх фактичного проживання, а не прописки;

— зменшується ризик невнесення до списків виборців осіб, яким у рік виборів виповнилося 18 років;

— звужується компетенція дільничних виборчих комісій, що дозволяє скоротити кількість членів комісій, а отже, і здешевити вибори.

Копія реєстру має передаватися відповідними органами виборчим комісіям для оформлення списку виборців. У такий спосіб виконавчі комітети сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних рад), районних у містах рад звільняються від складання списків виборців. Оскільки пропонується новий механізм складання списків виборців, найбільшої деталізації потребують норми, якими регулюється порядок уточнення списків виборців.

Врешті Міністерство внутрішніх справ України до 1 липня 2004 року має створити Єдиний державний реєстр фізичних осіб[195], який зможе бути використаний на виборах Президента України у жовтні 2004 року.

Процесуальний статус громадян як зацікавлених суб’єктів включає їх участь на всіх стадіях провадження. Зокрема, на стадії розгляду справи вони беруть участь у агітаційних заходах. Участь  громадян  у  передвиборній кампанії  можлива у формі: 1) особистої праці на користь кандидата,  в тому числі з використанням власних засобів на громадських засадах у вільний  від  роботи  або  служби час, 2) внесення коштів до особистого виборчого фонду кандидата, 3) вільного і всебічного обговорення передвиборних програм  партій  (блоків), кандидатів на виборні посади, їх політичні,  ділові  та  особисті  якості, 4) ведення агітації “за” або “проти” і т. ін.

Групи виборців при реалізації своїх процесуальних повноважень можуть використовувати традиційні процедури, зокрема збори громадян за місцем проживання. Дана процедура може бути використана на стадіях порушення референдумного провадження, підготовки справи до розгляду у ході виборчого провадження. Зокрема, на зборах громадян можуть розглядатись питання:

а) про  висування кандидатів у депутати місцевих Рад, на голів Рад, представників до  складу  виборчих  комісій  по виборах депутатів місцевих  Рад,  з  всеукраїнського  та   місцевих    референдумів, представників (спостерігачів)  для  здійснення  нагляду  за  ходом виборчої кампанії та референдумів;

     б) про відкликання депутатів місцевих Рад;

     в)  про  внесення  на  розгляд  відповідних   місцевих  Рад пропозицій про проведення місцевого референдуму;

     г) про утворення ініціативних груп всеукраїнського і місцевих референдумів.

Групи осіб, що володіють правом голосу, також можуть мати процесуальний статус: ініціативної групи з проведення всеукраїнського чи місцевого референдуму, зборів  виборців за місцем їх проживання,  трудової діяльності (зборах  трудових  колективів)  або  навчання на виборах депутатів місцевих рад та місцевих голів, ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного  виборчого  округу  на підтримку  пропозиції  про  відкликання  депутата  місцевої  ради[196].

Представники зацікавлених осіб

Представником може бути тільки громадянин України[197]. До їх числа, згідно із законодавством, відносяться представники партій у виборчих комісіях, уповноважені особи партій, довірені особи кандидатів на посаду, особи, які будуть збирати підписи виборців, представники партії (блоку), які вчиняють певні юридично значимі дії від їх імені (до прикладу, подають до виборчої комісії документи  про реєстрацію особи кандидатом на виборну посаду), особи уповноважені виборцем на отримання відкріпного посвідчення[198].

Представники партій у виборчих комісіях мають права: виступати на засіданнях комісії: вносити пропозиції з питань віднесених до відання комісії, знайомитись із документами комісії, отримувати копії протоколів комісії про встановлення підсумків голосування, оскаржувати рішення комісії [199].

Повноваження зазначених представників повинні бути засвідчені відповідним документом або рішенням місцевого осередку  політичної партії (блоку), громадської організації, зареєстрованих відповідно до Закону про вибори[200].

Робота зазначених представників є важливою формою громадського контролю за ходом передвиборної кампанії і самих виборів. Причому, неправильно обмежувати їх функції спостереженням за ходом виборів. Вони повинні мати мож­ливість висловлювати свою думку щодо порушень, які розглядаються виборчими комісіями, ви­ступати з заявами і зауваженнями з приводу порушень, що, на їх думку, допускаються учасниками виборчого процесу[201].

Представники партій (блоків) можуть бути позбавлені права участі на засіданнях комісії у випадку втручання у її роботу. Тому доцільно було б конкретизувати саме поняття «втручання». Уявляється, що його треба розуміти як погрози, обман, підкуп та інші протиправні дії, спрямовані на те, щоб схилити виборчу комісію до прийняття рішень, які супере­чать закону[202].

  Кандидат або уповноважена особа політичної партії (виборчого блоку), ініціативна група виборців своїм дорученням визначають осіб, які будуть збирати підписи виборців. Підписи на підтримку кандидата можуть збирати громадяни, які мають право голосу. Особа, яка збирає підписи виборців, до початку їх збирання повинна власноручно внести до підписного листа відомості про себе: прізвище, ім'я, по батькові (повністю), дату народження (число, місяць, рік), громадянство, домашню адресу, за наявності - номер телефону.

До зацікавлених осіб належить віднести офіційних спостерігачів від кандидатів, від політичних партій. Офіційними спостерігачами від суб'єктів виборчого процесу можуть бути лише громадяни України, які мають право голосу. Вони не є представниками зацікавлених осіб, оскільки їх статус не є похідним від статусу цих осіб. Він володіє самостійними повноваженнями. Водночас вони самі є зацікавленими особами, оскільки здійснюють громадський контроль на користь суб’єкта, який ініціював його реєстрацію. Водночас спостерігач не є залученою особою, оскільки він не несе жодних обов’язків перед лідируючими суб’єктами.

Офіційні спостерігачі  на виборах Президента України реєструються:

 Центральною виборчою комісією за поданням кандидатів у Президенти України, керівних органів партій (блоків);

територіальною виборчою комісією за поданням кандидатів у Президенти України, керівних органів республіканської (Автономна Республіка Крим), обласних, Київської та Севастопольської міських організацій партій.

Повноваження офіційних спостерігачів:

·        бути присутніми на засіданнях дільничних та територіальних виборчих комісій;

·        брати участь у засіданнях виборчих комісій відповідно під час реєстрації кандидатів у Президенти України, голосування, підрахунку голосів на виборчій дільниці, визначення результатів голосування у територіальному виборчому окрузі і підбиття загальних підсумків виборів Президента України;

·        бути присутніми на зустрічах кандидатів у Президенти України з виборцями;

·        знайомитися з матеріалами передвиборної агітації;

·        перебувати у приміщеннях виборчих дільниць перед початком голосування при перевірці виборчих скриньок, пломбуванні або опечатуванні їх, під час голосування;

·        бути присутніми при перерахуванні бюлетенів, що видаються членам дільничної виборчої комісії для організації голосування виборців, які за станом здоров'я не можуть прибути у приміщення для голосування, та при проведенні такого голосування;

·        робити кінозйомки, аудіо- та відеозаписи, фотографувати;

·        складати акти, що підписуються особами, які виявили порушення, і виборцями - свідками порушення, та подавати їх до відповідної виборчої комісії;

·        підписувати перший примірник протоколу дільничної виборчої комісії про підсумки голосування;

·        отримувати копії протоколів відповідної виборчої комісії відразу після їх підписання.[203]

Поряд спостерігачами від політичних партій, кандидатів,  допускається присутність на виборах спостерігачів від інших держав і міжнародних організацій. Ці суб’єкти права не є учасниками конституційних процедур. Їх присутність є свідченням відкритості цієї процедури, однак юридичного значення для її перебігу не має.

Офіційні спостерігачі  від  інших   держав і міжнародних організацій   на виборах народних депутатів акредитуються при  Центральній  виборчій  комісії. Пропозиції щодо їх перебування в  Україні  надсилаються  в  робочу групу  забезпечення  перебування в Україні офіційних спостерігачів від інших держав і міжнародних  організацій  на  виборах  народних депутатів України.

 Рішення про  акредитацію  офіційних   спостерігачів   приймає голова Центральної виборчої комісії за поданням робочої групи. Центральна виборча   комісія  видає  офіційним  спостерігачам посвідчення  встановленого  зразка,  які  є   підставою   для   їх діяльності  під  час  проведення  виборчої кампанії.  Повноваження офіційних  спостерігачів   починаються   з   дня   акредитації   і закінчуються після встановлення результатів виборів.

 До повноважень офіційних спостерігачів відносять право:

     - бути   присутніми   на   засіданнях  виборчих  комісій,  на зустрічах кандидатів у депутати,  їх довірених осіб, уповноважених осіб  політичних  партій,  виборчих  блоків  партій  з  виборцями, передвиборних зборах, мітингах;

     - перебувати   у   приміщеннях   виборчих  дільниць  під  час голосування, підрахунку голосів на виборчій дільниці, встановленні результатів   виборів   в   одномандатних   виборчих   округах   у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі;

     - за  погодженням  з головою відповідної виборчої комісії або особи,  яка виконує його обов'язки,  робити кінозйомки,  звуко- та відеозапис, фотографувати;

     - знайомитися зі  списками  виборців,  виборчими  бюлетенями, матеріалами передвиборної агітації;

     - висловлювати  голові  відповідної  виборчої  комісії   свої думки, враження, пропозиції під час проведення виборчої кампанії;

     - з  додержанням  вимог   законодавства   України   проводити прес-конференції, звертатись у засоби масової інформації.

Офіційні спостерігачі  від   інших   держав   і   міжнародних організацій  за погодженням з Центральною виборчою комісією можуть утворювати тимчасові групи з  числа  офіційних  спостерігачів  для координації своєї діяльності у межах повноважень, передбачених цим положенням.

У статті 14 Закону України “Про національні меншини України” передбачено, що “...національні громадські об’єднання мають право висувати своїх кандидатів у депутати на виборах органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Однак у виборчих законах ця норма не реалізована[204].

До категорії залучених осіб належить відносити засоби масової інформації, органи держави та місцевого самоврядування, установи банків,  організації по проведенню соціологічних опитувань.

Завдання засобів масової інформації на виборах – інформування виборців про діяльність лідируючих суб’єктів та проведення зацікавленими суб’єктами передвиборної агітації[205]. Стаття 28 Закону України “Про телебачення і радіомовлення” забороняє припиняти діяльність засобів масової інформації під час виборчого процесу. Однак стаття 32 Закону України “Про національну раду України з питань телебачення і радіомовлення” передбачає право цієї Ради подавати до суду вимоги про позбавлення ліцензії телерадіоорганізації.

Законодавство виділяє такі види засобів масової інформації:

1) аудіовізуальні (електронні) засоби масової інформації - радіомовлення, телебачення, кіно, мережа Інтернету; телерадіоорганізація, телеорганізація, радіоорганізація (редакція, студія, агентство, компанія тощо) - юридична особа, зареєстрована у встановленому законодавством порядку, яка має право організовувати, виробляти й розповсюджувати телерадіопередачі та програми;

2) друковані ЗМІ - видання, які виходять під постійною назвою, з періодичністю один і більше номерів (випусків) протягом року на підставі свідоцтва про державну реєстрацію;

До публічних засобів масової інформації відносяться:

     а) державна теле- і радіомовна організація,  яка  утримується на кошти державного бюджету і забезпечує теле-, радіотрансляцію на всю територію чи відповідний регіон України;

     б) державний друкований ЗМІ (друковане  видання  з  державною участю),  засновником  (співзасновником)  якого  є орган державної влади,  а  видання  здійснюється  на  базі або за участю державної власності  та  відповідного  фінансування  з  Державного   бюджету України  чи  бюджету  Автономної  Республіки   Крим   і   статутом (програмними  цілями)  редакції  якого  передбачається,   зокрема, інформування  громадян  про  діяльність  цього  та  вищих  органів державної влади;

     комунальний ЗМІ   -   аудіовізуальний   чи   друкований  ЗМІ, створений органом місцевого самоврядування або  органом  місцевого самоврядування  спільно  з  місцевою  державною  адміністрацією як засновником (співзасновником) на базі  чи  за  участю  комунальної власності  та  відповідного  фінансування  з місцевого бюджету,  і статутом  (програмними  цілями,  програмною  концепцією)  редакції (юридичної  особи)  якого  передбачається,  зокрема,  інформування громадян про діяльність цього органу та  вищих  органів  державної влади [206];

Потрібно розрізняти норми, що регламентують використання друкованих засобів масової інформації від норм, що регламентують використання електронних ЗМІ. Останні також містяться у статті 28 і 29 Закону України “Про телебачення та радіомовлення”[207].

Поза увагою законодавця залишалось питання про використання для ведення агітації засобів масової інформації, які належать політичним партіям. Надруковані в такий спосіб агітаційні матеріали залишались поза контролем Центральної виборчої комісії. У новій редакції Закону України “Про вибори Президента України” зроблений крок до усунення даної прогалини. У цьому Законі зазначено, що засоби масової інформації, засновані партіями-суб’єктами виборчого процесу, можуть відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих умовах, на яких вони були надані кандидату, висунутому цією партією[208].

Журналісти можуть мати самостійний статус в якості залучених осіб у випадку, коли вони не представляють певний засіб масової інформації. Їх акредитація   здійснюється  Головою  Центральної виборчої комісії  за  поданням прес-служби Комісії.  Прес-служба готує  подання  про  кандидатури журналістів   і   технічних   працівників   ЗМІ,   які  потребують акредитації,  на підставі рекомендації  професійного  об'єднання журналістів до Комісії.

Акредитованим   представникам   ЗМІ    видається    картка акредитації. Картка акредитації дає право входити до приміщення  Комісії,  бути присутнім   на  її  засіданнях  та  інших  заходах,  пов'язаних  з виборами,  на відповідних заходах інших виборчих комісій. Прес-служба  Комісії  заздалегідь  інформує  акредитованих журналістів про важливі заходи і плани, організаційно сприяє виконанню ними їхніх професійних обов'язків.

Порядок  допуску  журналістів до приміщення Комісії встановлюється  у  відповідності  з  режимом   (графіком)   роботи Комісії.  Про цей порядок прес-служба Комісії заздалегідь інформує акредитованих представників ЗМІ. Порядок   доступу   представників   ЗМІ   до   інформації, документів і технічних засобів Комісії визначається Головою Комісії.[209] Згідно зі статтею 25 Закону України “Про вибори народних депутатів України”  від 18.10.2001 р., журналісти мають гарантований доступ до всіх процесуальних дій.

На органи державної влади та органи місцевого самоврядування як на залучених осіб покладається завдання по створенню умов для проведення виборів, референдумів.

 Їх взаємодія з виборчими (референдумними) комісіями полягає у таких функціях: 1) Створюють умови для визначення кількості виборчих округів у кожному регіоні, адміністративно-територіальній одиниці через визначення середньої чисельності виборців.

2) Сприяють утворенню дільниць залежно від адміністративно-територіального розташування місць проживання населення, обладнаних шляхів сполучення, наявність зв’язку.

3) Складають списків виборців.

4) Сприяють в організації агітаційних заходів.

5) Приймають рішення про заборону розміщення агітаційних матеріалів на конкретних будівлях  - історичних пам’ятках, пам’ятках архітектури.

6) Здійснюють контроль за надходженням і використанням коштів особистого виборчого фонду (зокрема, Державна податкова адміністрація України) за правильним та цільовим  використанням  коштів Державного  бюджету  України,  що виділяються  на  підготовку  та проведення виборів (зокрема органи державної контрольно-ревізійної служби).

7) Забезпечують охорону комісій та бюлетенів для голосування і документації.

8) Надають комісіям транспортних засобів, засобів зв’язку, обладнання, оргтехніки.

Установи банків, в яких відкрито рахунки виборчих фондів зацікавлених осіб, забезпечують здійснення процесуальних витрат:

·        Інформують Центральну виборчу комісію про розміри і джерела надходжень до цих фондів і подають фінансові звіти про їх використання.

·        Перераховують у безспірному порядку до Державного бюджету України не використані під час виборчої кампанії кошти виборчих фондів.

·        Надають розпоряднику виборчого фонду відомості про розміри та джерела внесків, що  надійшли на рахунок виборчого фонду.

 

2.                Стадії та етапи виборчого (референдумного) процесу:

1) порушення провадження: а) ініціювання, б) призначення виборів (референдумів).

2) підготовка справи до всенародного розгляду: а) формування округів, дільниць, б) формування комісій, в) визнання статусу учасників провадження..

3) всенародний розгляд справи: а) передвиборна агітація, б) голосування.

4) складання рішення по справі: а) підрахунок голосів виборців на дільницях, б) підведення підсумків голосування справи, в) встановлення результатів волевиявлення громадян.

Порушення провадження

Ця стадія складається з двох етапів: ініціювання провадження та призначення виборів (референдумів). Ініціаторами всеукраїнського референдуму можуть виступати 1) Верховна Рада України, 2) Президент України, 3) Український народ. Ініціаторами місцевого референдуму можуть виступати: 1) місцева рада 2) суб’єкти, які мають право вносити до відповідної ради проекти рішень або пропозиції про прийняття відповідного рішення, 3) не менше половини загального складу депутатів місцевої ради, 4) одна десята частина громадян, які постійно проживають на території адміністративно-територіальної одиниці.

Закон “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3.07.1991 р. своїми розділами не дає уявлення про етапи референдуму. Однак основним критерієм розмежування стадій є їх завдання. В нашому випадку ініціювання тоді досягає мети, коли приймається відповідною радою чи іншим уповноваженим суб’єктом рішення про проведення референдуму. Отже, названі дві процедури є етапами однієї стадії – порушення провадження. Доказом цього міркування є завершеність змісту правовідношення між учасниками референдуму та організаторами – радами: обидві сторони спрямовують свої дії на єдиний об`єкт правовідносин - рішення за результатом розгляду ініціативи.

Референдум про затвердження законопроекту про зміну розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції призначає Президент України. Причому це його повноваження має характер обов’язку, а не права. Це підтверджується тим, що указ Президента України про призначення референдуму не потребує скріплення підписами Прем’єр-міністра України чи міністра[210].

Значне коло питань ініціювання референдумів залишається не врегульованим. Невизначеним, зокрема, залишається коло суб’єктів уповноважених ініціювати всеукраїнський референдум з питання зміни території. Не деталізована законом процедура призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму Президентом України[211].

На етапі ініціювання допускається агітація “за “ чи “проти” винесення певного питання на референдум. В разі дотримання процесуальних вимог уповноважений орган призначає голосування.[212] Тобто відмова з мотивів політичної недоцільності чи матеріально правової некоректності ініціативи проведення референдуму неможлива. Важливою умовою призначення референдуму є збір визначеної кількості підписів осіб, які володіють правом голосу, на підтримку певного проекту рішення. Елементами процедури збору підписів є: форма підписного листа, вимоги до осіб, які мають право збирати підписи, вимоги до заповнення підписного листа, обмеження та заборони щодо збору підписів, підстави для неврахування підписних листів та окремих підписів виборців, механізм передачі приймання підписних листів до комісій з проведення референдуму і перевірка підписів.

Стадія порушення провадження буде завершена при прийнятті уповноваженим органом рішення про призначення референдуму (виборів) або відхилення ініціативи.

Підготовка справи до всенародного розгляду (розгляду територіальною громадою)

Оскільки референдум передбачає волевиявлення громадян в цілому, то й немає потреби у виділі округів, як локалізації волі частини громадян. Необхідно тільки виділити дільниці для поділу громадян на групи за місцем проживання для зручності організації проведення референдуму. Однак в ході виборів утворення округів є необхідним.

Виборчий округ – територіальна одиниця з обумовленою законом або визначеною на його підставі чисельністю населення, від якого обирається один або декілька кандидатів[213]. Визначення округу через поняття території більш відповідає чинному законодавству, а ніж визначення через групу громадян, що перебувають у межах цієї території. Тому менш вдале визначення округу, що дається у Концепції проекту Виборчого кодексу України: “округ - це особлива виборча одиниця, тобто рівна з іншими за чисельністю група виборців, що об`єднуються територіальною спільністю, з правом делегування у раду певної кількості депутатів”.

Орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних виборчих округах у ході загальнонаціональних виборів складає 170075 осіб[214]. Мінімальна кількість виборців в окрузі – 153 000 осіб, а максимальна - 187 000 осіб.

Фактори, які впливають на кількість та розташування округів:

1) адміністративно-територіальний поділ України. На виборах, підсумки яких не пов’язані із розподілом певної кількості мандатів, кількість округів не повинна збігатись із кількістю адміністративно-територіальних одиниць на рівні регіонів. Це правило має на меті усунути вплив на виборчий процес адміністративного ресурсу[215]; 

2) принцип приблизної рівності виборців, що мешкають на території округу (має встановлюватися максимальна величина відхилення).

3) кількість мандатів (місць у виборному органі), яка має бути розподілена[216].

Дискусійним є створення обласних територіальних виборчих округів на президентських,  парламентських (якщо застосовуватиметься положення про загальнодержавний багатомандатний виборчий округ) виборах та при проведенні всеукраїнських референдумів. З одного боку, ця проміжна ланка здешевлює організацію виборчого процесу та дає змогу виборчим комісіям з більшою оперативністю реагувати на порушення виборчого законодавства. З іншого боку, наявність ще однієї ланки може призвести до небезпеки фальсифікацій. Та це питання має розглядатися в комплексі з проблемами формування виборчих комісій та захисту від фальсифікацій при транспортуванні виборчих бюлетенів та протоколів. Передбачається, що Виборчим кодексом ці проблеми будуть урегульовані. Отже, створення обласних територіальних виборчих округів, на відміну від 225 існуючих нині на виборах Президента України та народних депутатів України, є, швидше, позитивом.

Виборча дільниця – це територіальна виборча одиниця для проведення голосування і підрахунку голосів на виборах, референдумах.

Необхідним є стале існування поділу низової ланки системи територіальних виборчих одиниць (виборчих дільниць) на всіх видах виборів і референдумів. А вже територіальні виборчі одиниці вищого рівня (окружні) формуються відповідно до специфіки виборів.

Однак основним принципом у формуванні виборчих дільниць має бути їх загальність. Досвід виборів показав, що саме на так званих «закритих» дільницях було або зафіксовано значну кількість порушень, або спостерігачі не змогли впевнитися в чесності проведення голосування. Саме тому специфічні категорії виборців, зокрема військові, повинні, як правило, голосувати на загальних дільницях. Перелік виняткових випадків утворення “закритих” виборчих дільниць має конкретно і вичерпно визначатися безпосередньо в самому законі. До них відносяться дільниці на  територіях  військових  частин  (формувань), у стаціонарних лікувальних закладах, санаторно-оздоровчих закладах, на  суднах,  які перебувають у день голосування у плаванні під  Державним  Прапором України,   на   полярних   станціях  України. Закон України “Про вибори Президента України” охоплює ці дільниці поняттям “спеціальні виборчі дільниці”. Поряд із ними утворюються дільниці при  дипломатичних  та  інших офіційних представництвах і консульських установах України  за  кордоном,  у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України, які охоплюються поняттям “закордонні виборчі дільниці”.

Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 18.10.2001 р. вимагає, щоб дільниці створювались лише при представництвах за кордоном. Однак громадяни України можуть проживати і в інших місцевостях іноземної держави. Центральна виборча комісія дозволила утворення таких дільниць у таких місцевостях[217]. У зв’язку із цим виникає проблема визначення меж таких дільниць. Традиційно межі дільниці – це консульський округ -  район, відведений консульській установі для виконання своїх функцій. Але Центральна виборча комісія дозволила створення на території одного консульського округу декількох дільниць, тому їх території мали бути розмежовані.

Наступним етапом цієї стадії є визнання статусу учасників провадження. Його змістом є реєстрація кандидатів на виборні посади[218], складання списків виборців.  Визнання статусу кандидатів на виборні посади складається із двох процедур: висування кандидатів і реєстрація висунутих осіб кандидатами.

В якості підстав реєстрації кандидатів передбачаються такі: 1) збір підписів, 2) внесення грошової застави.

У першому випадку постає питання: чи є це виключно спосіб реєстрації кандидатів на виборні посади, чи це також і спосіб опосередкованої агітації на виборах? Чинне законодавство не відносить збір підписів до передвиборної агітації. Мета агітації полягає у поінформуванні лідируючого суб’єкта про відомості, які характеризують предмет розгляду – особу кандидата. А при зборі підписів мета інша – виявити зацікавлених у обранні даної особи громадян. У другому випадку постає питання, як розглядати грошову заставу: як спосіб реєстрації чи обмеження участі окремих осіб залежно від їх фінансової спроможності[219].

На виборах Президента України 1999 року виникла проблема видачі додаткових бланків підписних листів кандидатам понад достатньої кількості. Верховний Суд України зобов’язав Центральну виборчу комісію видати додаткові бланки. У зв’язку із цим є потреба видавати підписні листи з урахуванням десятивідсоткового резерву кількості підписів виборців. Цей норматив нормативно закріплений у пункті 2 статті 54 нової редакції Закону України “Про вибори Президента України”.

Однак свого завдання – добір справді гідних кандидатів - інститут збору підписів не виконує. Тому альтернативою йому є грошова застава[220]. На виборах Президента України вирішили застосовувати обидва ці інститути.

У Виборчому Кодексі також мають бути відображені положення, якими регулюється питання відмови в реєстрації кандидатів у депутати та скасування рішень про реєстрацію кандидатів у депутати, а також реєстрації псевдоніма кандидата у депутати.

Для прискорення і зручності подання-прийняття документів для реєстрації кандидатів у депутати у багатомандатному окрузі до Центральної виборчої комісії документи рекомендовано подавати у систематизованому вигляді: окремо документи, що стосуються партії, і окремо – стосовно осіб кандидатів[221].

При цьому можливість особи бути зареєстрованою кандидатом у певному виборчому окрузі не пов’язана із проживанням чи працевлаштуванням на території цього округу. Одним зі своїх рішень Конституційний суд України встановив, що проживання  або  працевлаштування  особи на  території  виборчого округу не є умовою для прийняття рішення окружної (територіальної) виборчої комісії про реєстрацію кандидатів,  які самовисунулися по даних виборчих округах[222].

Внесення громадянина до списку осіб, що володіють правом голосу юридично підтверджує його право на участь у виборах, референдумі. Реєстрація виборця може бути примусовою (здійснювана державними органами) або добровільною (кожна особа за власним бажанням заносить себе до списків. В Україні реєстрація примусова.

Реєстрація може здійснюватись шляхом складання постійних списків або окремо для кожної комісії. Вітчизняним законодавством передбачається періодичне складання для кожної виборчої кампанії[223].

Вимоги до процедури складання списку виборців наступні: строки формування списків, строки передачі їх комісіям, складання списків по кожній дільниці, вимоги до змісту (відомостей) про особу у списку виборців.

Порядок внесення прізвищ довільний. Він має бути зручний для проведення голосування, до прикладу, алфавітний за місцем проживання і т. ін.

Дільнична виборча комісія може відмовитись прийняти від органу список виборців, якщо він складений із грубими порушеннями закону.

Закон передбачає, які матеріали має залучити комісія для перевірки списків. Підставами для уточнення списку виборців є: 1) вступ до громадянства України, 2) вихід із громадянства України, 3) визнання громадянина недієздатним, 4) смерть[224].

Розгляд справи

Вона охоплює передвиборну агітацію та голосування. Суть даної стадії полягає в оцінці громадянами, що володіють правом голосу, обставин, що характеризують кандидата на виборну посаду (депутата місцевої ради, варіант запропонованого на референдумі питання) та у прийнятті рішення на основі такої оцінки. Необхідно розробити процедури внесення коректив у формулювання питання, яке виноситься на референдум за результатами обговорення.

Отже, на загальнонаціональному та регіональному рівнях лідируючими суб’єктами організовується дослідження Українським народом чи територіальною громадою обставин, що складають предмет пізнання.

Необхідно чітко виділити і виокремити основні форми ведення передвиборної агітації. Потрібно передбачити, що передвиборна агітація може здійснюватися: 1) шляхом проведення зборів, зустрічей з громадянами, мітингів, демонстрацій, процесій, публічних дебатів, дискусій та інших масових заходів; 2) шляхом поширення друкованих агітаційних матеріалів; 3) через засоби масової інформації; 4) в інших формах, що не суперечать Конституції України та законам України.                     

Обов’язкові форми дослідження обставин передбачають виступи кандидатів, представників політичних партій на радіо та телебаченні та відповіді на запитання виборців у прямому ефірі.

Надання ефірного часу за державні кошти на виборах Президента України 1999 року фактично здійснювалась не територіальною окружною комісією, а обласною державною телерадіокомпанією. Якщо кількість територіальних комісій (окружних) більша ніж кількість регіонів, то виникала ситуація, коли в одному регіоні декілька комісій. Кожна із них мала право проводити жеребкування. Тому Центральна виборча комісія визначила 27 комісій, які провели таке жеребкування. Через це розклад цієї форми дослідження на президентських виборах 2004 року має складатись відповідними державними та комунальними телерадіоорганізаціями за результатами жеребкувань, що проводяться Центральною виборчою комісією та однією із територіальних виборчих комісій у кожному регіоні України [225].

Факультативні форми передвиборної агітації:

     виступ - особисте звернення до виборців суб'єктів  проведення передвиборної   агітації  через  ЗМІ,  основним  змістом  якого  є викладення передвиборної програми кандидата;

     інтерв'ю -  відповіді  суб'єктів   проведення   передвиборної агітації на запитання, поставлені журналістами;

     прес-конференція - виклад суб'єктами проведення передвиборної агітації передвиборної  програми  кандидата  перед  представниками ЗМІ, а також відповіді на запитання;

     "гаряча лінія" - відповіді суб'єктів проведення передвиборної агітації на запитання телеглядачів,  радіослухачів у прямому ефірі або читачів друкованих ЗМІ під час телефонних розмов у редакції;

     дебати -  публічний  обмін думками двох і більше кандидатів у Президенти України,  їх довірених осіб,  уповноважених осіб партій (блоків),  ініціативних  груп  виборців з широкого кола суспільних проблем,  розв'язання яких пропонується у передвиборних  програмах кандидатів;

     "круглий стіл"  - колективний обмін думками між кандидатами у Президенти України,  їх довіреними особами, уповноваженими особами партій    (блоків),   ініціативних   груп   виборців   за   участю представників ЗМІ та виборців  у  межах  проведення  передвиборних агітаційних заходів[226].

З  метою  надання  виборцям  більш  повної та різнобічної інформації про кандидатів на виборну посаду  телерадіокомпанії можуть  за  власною ініціативою організовувати передачі у вигляді дебатів,  "круглих столів",  "гарячих ліній" тощо.  При цьому  теле- і радіокомпанії зобов'язані забезпечити участь у таких передачах усіх бажаючих кандидатів на певну виборну посаду та створити їм рівні умови. Використання коштів Державного   бюджету  України  та  коштів  місцевих  бюджетів  для організації  і  проведення таких передач забороняється.

     Телерадіокомпанії,  які   організовують   такі   передачі визначають ведучих  цих  передач  та  погоджують  їх кандидатури з учасниками передач. Ведучий узгоджує з учасниками передачі порядок її проведення та стежить за його дотриманням.

     Під час  проведення  таких  телерадіопередач  ведучий  не має права:

     - порушувати  узгоджений  з  учасниками  передачі  порядок її проведення;

     - довільно  обмежувати  час виступу кандидата,  уповноваженої особи партії (блоку),  ініціативної групи виборців, якщо інше  не передбачено  порядком  ведення  передачі або якщо це не зумовлено закінченням ефірного часу, відведеного для цієї передачі;

     - виявляти упередженість до будь-кого із  учасників  передачі та надавати перевагу будь-кому з них;

     - припускатися реплік, висловлювань, що можуть бути сприйняті як агітаційні.

     У разі  порушення   вимог   законодавства   щодо   проведення передвиборної  агітації  учасником  передачі  ведучий зобов'язаний звернути його увагу на неприпустимість таких дій.

     Учасник   передачі    зобов'язаний:

     - дотримуватись узгодженого порядку проведення передачі;

     - вести дискусію,  дотримуючись етичних норм поведінки  і  не припускатися образливих,  неправдивих висловлювань на адресу інших учасників передачі та таких, що принижують їх честь і гідність:

     - виконувати обумовлені узгодженим порядком вимоги ведучого.

Окремим підрозділом Виборчого Кодексу пропонується більш чітко врегулювати таку форму ведення передвиборної агітації, як проведення масових заходів, у тому числі під патронатом кандидата і посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування.

Дієвим засобом попередження фальсифікацій на виборах є спостереження за членами комісій та представниками влади. Умови ефективного спостереження за виборами, які висуває ОБСЄ, такі: набуття акредитації шляхом простої вільної від дискримінації процедури; самостійне визначення уповноваженими суб’єктами потрібної кількості спостерігачів; одержування інформації щодо перебігу виборчого процесу від виборчих органів усіх рівнів, а також можливість виїжджати в усі регіони країни протягом виборчої кампанії та безпосередньо в день виборів; можливість безперешкодного доступу до виборчих пунктів і центрів з підрахунку голосів на території країни, а також право на публічні заяви[227].

Ключовою процесуальною дією в ході виборів, референдуму є голосування, оскільки воно вказує на спосіб реалізації народного волевиявлення[228]. Суб’єктом прийняття рішення є не весь Український народ, а лише громадяни, наділені правом голосу. При цьому законами України визначається кількість особі із правом голосу, при наявності якої голосування вважається таким, що відбулося (до прикладу, при проведенні всеукраїнського референдуму – має взяти участь не менше  половини  громадян,  внесених  у  списки  для голосування[229]). Однак вважається, що умова обов’язковості участі у голосуванні певної осіб з правом голосу для визнання розгляду питання чинними (таким, що відбувся) не відповідає принципу вільних виборів. Громадянин має право голосувати, але не несе обов’язок[230].

 Комісії оголошують за визначену кількість днів до дня голосування про час і місце голосування, вручають іменні запрошення. При цьому слід враховувати часовий пояс, в якому розташована дільниця. Оскільки за кордоном виборчі дільниці знаходяться в різних часових поясах, слід закріпити норму, що голосування проводиться за місцевим часом країни перебування[231].

У виборчих законах нечітко врегульовано порядок голосування осіб які тимчасово перебувають на території адміністративно-територіальної одиниці, або членів територіальної громади, які тимчасово під час виборів перебувають не за місцем постійного проживання.

Автори концепції проекту Виборчого кодексу пропонують встановити норматив кількості кабін для голосування з розрахунку 1 кабіна на 500 виборців. Подібний норматив закріплений лише у Законі України “Про вибори Президента України”: на кожних 500 виборців має бути встановлено не менше 2 кабіни. Також необхідно зберегти положення щодо єдиного зразка виборчих списків при видачі особам із правом голосу бюлетенів. Можливо, було б доцільним розширити перелік документів, на підставі яких виборець може отримати виборчий бюлетень. Цими документами можуть бути, наприклад, студентський квиток, пенсійне посвідчення. Однак потрібно врахувати, що при наявності цих документів особа може лише отримати бюлетень, але не може бути включеним до списку виборців, оскільки ні студентський квиток, ні пенсійне посвідчення не є достатньою підставою для  цього. У перспективі можна посвідчувати особу через письмово зафіксовані свідчення двох виборців, що включені до списку.

В якості важливої гарантії права голосу є можливість скористатись особі із фізичними вадами допомогою сторонніх осіб при заповненні бюлетеня. Стороння особа, яка надає допомогу при заповненні бюлетеня, повинна 1) робити позначку в бюлетені лише згідно із волею особи, з правом голосу, 2) не прагнути вплинути на волевиявлення особи з правом голосу, 3) не розголошувати будь-кому, як проголосувала дана особа.

Процедури голосування за місцем перебування особи з правом голосу покладають на нього і членів комісії аналогічні до загальних процедур права та обов’язки. Доцільним є запровадження усного звернення такої особи через третіх осіб із проханням організувати голосування за місцем його перебування. При цьому вважають, що інститут попереднього голосування до дня виборів (референдуму) не виправдав себе[232]. Через це він відсутній у новій редакції Закону України “Про вибори Президента України” від 18.03.2004 року.

Чинне законодавство визнає лише один спосіб волевиявлення – проставлення позначок на письмовому документі (бюлетені). Та, обговорюється можливість голосування поштою хворими особами, громадянами, які знаходяться за кордоном, перебувають у стаціонарних лікувальних і санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи. Так само в рамках удосконалення способу голосування з метою уникнення вкидання виборцем двох і більше бюлетенів, необхідно одного із членів комісії поставити на проставляння штампів на звороті кожного бюлетеня. Голосуючому також можна буде видавати штамп, яким він буде голосувати.

З метою покращення роботи виборчої комісії (комісії з проведення референдуму) доцільно  визначити умови відсторонення члена дільничної комісії від участі в її роботі, позбавлення інших осіб права бути присутніми в приміщенні для голосування. Такі заходи можуть бути вжиті за рішенням комісії у разі спроби перешкодити її роботі чи здійсненню особою з правом голосу своїх прав, порушення таємниці голосування. Водночас, щоб уникнути зловживань з боку виборчих комісій, передбачається, що буде закріплено вичерпний перелік випадків, коли члена комісії може бути відсторонено та позбавлено інших осіб права бути  присутніми в приміщенні для голосування.

За певних умов може бути проведене повторне голосування. До цих умов відносяться такі обставини: 1) визнання виборчою комісією виборів на окремих чи декількох виборчих дільницях недійсними, що вплинуло на результати виборів по округу: 2) набрання кандидатами однакової кількості голосів.

4) Складання рішення та його сила

Необхідно чітко розмежовувати поняття: 1) підрахунок голосів, 2) підведення підсумків голосування, 3) встановлення результатів виборів (Рябець М.М.).

Підсумком виборів є наділення окремої особи певними повноваженнями як представника виборців, яка керується своєю програмою або програмою політичного об’єднання, що висунуло її кандидатом. Підсумки голосування по округу встановлюються окружною комісією, а якщо округ загальнодержавний – Центральною Виборчою Комісією. При цьому складається  протокол про підсумки голосування по відповідному округу. Якщо при підведенні підсумків будуть виявлені порушення, окружна комісія приймає рішення у формі постанови, яке долучається до протоколу.

Підрахунок голосів проводиться в режимі засідання дільничної комісії у тому ж приміщенні, де проходило голосування – по виборах, референдумах, відкликанню депутата місцевої ради. Дільнична комісія здійснює підрахунок голосів на дільниці. Підрахунок має проводитися безперервно. Саме відсутність цих двох положень в Законі України «Про вибори народних депутатів України» від 24.09.1997 року спричинила необґрунтовані затримки при підрахунку голосів виборців на парламентських виборах 1998 року. При цьому чітко зазначається, що підрахунок голосів виборців закінчується лише після видачі копій протоколу представникам політичних партій, блоків, кандидатам, їхнім довіреним особам та спостерігачам. При підрахунку голосів дільнична комісія має складати окремі протоколи по кожному виборчому округу (мажоритарному одномандатному, багатомандатному загальнодержавному)[233].

Після завершення підрахунку голосів дільнична комісія на своєму засіданні розглядає заяви, звернення, скарги щодо проведення голосування та підрахунку голосів. Такі скарги і рішення комісії по них додаються до протоколу.

Завданням виборчих комісій та громадських об’єднань є забезпечення прозорості процесу та унеможливлення фальсифікації. Для цього спостерігачам має бути гарантована можливість впевнитися в дотриманні процедури підрахунку голосів та у змісті виборчих бюлетенів. Цьому може сприяти, зокрема, і норма, яка регламентуватиме, що на час підрахунку голосів члени виборчої комісії зобов'язані розставити столи, за якими проводитиметься підрахунок голосів, прямокутником. У середині прямокутника знаходиться виборча комісія, яка здійснює підрахунок голосів, а ззовні - спостерігачі та інші особи, які мають право бути присутніми при підрахунку голосів. Така норма дозволить уникнути значної кількості непорозумінь між спостерігачами та членами дільничних виборчих комісій, перешкоджатиме можливості втручання спостерігачів у підрахунок голосів і водночас гарантуватиме достатню прозорість роботи дільничної виборчої комісії.

Окрім того, слід зберегти положення чинного Закону України «Про вибори Президента України» щодо можливості отримання  копій протоколів про результати голосування на виборчій дільниці кандидатами, їхніми довіреними особами, уповноваженими представниками політичних партій та спостерігачами. Саме ця норма є одним із найдійовіших способів запобігти фальсифікаціям при транспортуванні бюлетенів і протоколів з дільничної до вищестоящої комісії.                

Потребувала доопрацювання після президентських виборів 1999 року процедура передачі протоколів, пакетів із виборчими бюлетенями та контрольними талонами до комісій вищого рівня дільничними комісіями, створеними при дипломатичних та інших офіційних представництвах та консульських установах України за кордоном, на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України (негайно). Тому за новою редакцією Закону України “Про вибори Президента України” від 18.03.2004 року зміст протоколу про підрахунок голосів на таких дільницях має невідкладно передаватися через технічні засоби зв’язку до територіальної виборчої комісії (пункт 3 статті 81).

Виборчі закони не містили об’єктивних критеріїв щодо визначення порушень закону, які вплинули на результати виборів. Руда Н.І. запропонувала такі критерії[234]:

1)                           фактична невідповідність обраного в одномандатному окрузі депутата вимогам щодо особи кандидата

2)                           порушення порядку фінансування кандидата, який став переможцем

3)                           голосування не у визначений час і не у визначеному місці, якщо кількість залучених при цьому голосів не менша за різницю між сумарною кількістю голосів, отриманих переможцем, та сумарною кількістю голосів, отриманих його найближчим суперником.

4)                           факт примусового отримання на користь кандидата такої додаткової кількості голосів, яка забезпечила йому можливість посісти перше місце за результатами голосування по округу.

5)                           факт підлогу шляхом злочинного проставлення в частині бюлетенів, фактично поданих за кандидата, який можливо насправді переміг, зайвої позначки, якою перетворено бюлетені на недійсні.

Деякі із перелічених критеріїв покладені в основу положень Закону України “Про вибори Президента України”. Пункт 1 статті 80 цього Закону передбачає, що дільнична виборча комісія може визнати голосування на виборчій дільниці недійсним за наявності трьох обставин: 1) незаконного голосування у кількості, що перевищує десять відсотків кількості виборців, які взяли участь у голосуванні на дільниці; 2) виявлення у виборчих скриньках виборчих бюлетенів у кількості, що перевищує більше ніж на десять відсотків кількість виборців, які взяли участь у голосуванні; 3) знищення або пошкодження виборчої скриньки, що унеможливлює встановлення змісту виборчих бюлетенів, якщо кількість цих бюлетенів перевищує десять відсотків виборців, які взяли участь у голосуванні. Решта із названих Рудою Н.І. критеріїв визнані даним Законом в якості підстав для оголошення Центральною Виборчою Комісією попередження кандидату на пост Президента України (пункт 3 статті 56).

Протокол Центральної виборчої комісії (територіальної комісії) фіксує акт волевиявлення Українського народу (територіальної громади). Мурашин О. до ознак актів безпосереднього народовладдя відносить: безпосереднє волевиявлення; єдність волі, що виражена в акті, з волею суб’єкта її волевиявлення; рішення, що приймаються громадянами, ставлять за мету здійснення влади від свого імені[235]. Акт прямого народовладдя має виражати волю суб’єктів прямого народовладдя, бути зрозумілими для виконавців, не породжувати суперечностей, пов’язаних з тлумаченням їх приписів[236]. Акти безпосереднього народовладдя вступають у силу після їх офіційного оприлюднення (опублікування)[237].

Мають бути збалансованими інформаційна та розпорядча частини рішення. Увага має бути зосереджена на встановленні мети, завдань, засобів їх досягнення, новизни дій. Тобто потрібно, щоб проблема вирішувалась по суті[238].

Сумнівною, на думку Шаповала В.М., є позиція тих, хто вважає за можливе офіційне визнання неконституційним закону про внесення змін до Конституції, затвердженого всеук­раїнським референдумом. Конституційний Суд України наділений можливостями здійснювати певну експертизу відповідного законопроекту практично на всіх стадіях його провадження у Верховній Раді України. Але, згідно зі статтею 5 Конституції, «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». До того ж, сам Конституційний Суд України визначив поняття конституційного ладу і прямо пов'язав його зі змістом тих розділів Основного Закону, які можуть бути змінені виключно за результатами всеукраїнського референдуму[239].                                

Шаповал В.М. також заперечує можливість накладання Президентом України вето на закон про внесення змін до розділів Конституції, окрім розділів 1, 3, 13. Адже Верховна Рада України, остаточно прийнявши цей закон так званою кваліфікованою (у дві третини) більшістю, вже «випередила» вето, заздалегідь подолавши його[240]. Так само Шаповал В.М. заперечує можливість «ветування» закону, що затверджується всеукраїнським референдумом).

 

4.  Техніка процедур здійснення народовладдя

Сучасні інформаційні технології ставлять питання про особливості у правовому регулюванні способів та засобів проведення і фіксації волевиявлення народу. Стаття 33 Закону “Про Центральну виборчу комісію” від 17.12.97. вказує, що застосування автоматизованої інформаційної системи не має юридичного значення. Хоча в ході президентських виборів 1999 висловлювались побажання голосування поштою чи Інтернетом.

На всіх виборчих кампаніях використовувалась Єдина інформаційно-аналітична система “Вибори”. Вона є праобразом електронної юридичної справи. Нею охоплюються фінансово-облікова діяльність, робота прес-центру, організаційна робота Центральної Виборчої Комісії. В майбутньому передбачається, що виборці зможуть проголосувати із персонального комп’ютера з використанням Інтернету.

Тим не менше, за чинним законодавством виборчий (референдумний) процес фіксується у письмовій формі, в виборчих документах. Виборчі документи - письмові документи, що свідчать про певні юридичні факти й статус суб'єктів виборчого процесу та породжують юридичні наслідки. Видами виборчих документів є: списки виборців, виборчий бюлетень, протоколи дільничних комісій про результати голосування на дільницях, передвиборні плакати кандидатів, партій та виборчих блоків партій, посвідчення кандидатів, уповноважених і довірених осіб, тимчасові посвідчення про обрання та інші.

Виборчий бюлетень - виборчий документ установленої форми, який слугує для проведення голосування і на підставі якого здійснюється підрахунок голосів виборців. Виборчі бюлетені є документами суворого обліку. Бюлетень – це документ для таємного голосування, документ суворої звітності, що відображає волевиявлення виборця чи учасника референдуму і є первинним джерелом інформації про їх волевиявлення.

Бюлетені однакові за розміром, за кольором, змістом, відповідні формі, на одному аркуші із текстовою частиною лише з одного боку. На бюлетенях по виборах Президента мають проставлятись номери територіального виборчого округу  і дільниці. Комісія має отримати бюлетені з урахуванням кількості виборців. Автори концепції проекту Виборчого кодексу пропонують передбачити кількість бюлетенів, яка має передаватись на дільницю із розрахунком у 2 відсотки. Однак законодавець віддав це питання на розсуд Центральної Виборчої Комісії. Саме вона повинна визначити обсяг резерву бюлетенів для виборчої дільниці[241].

На виборах Президента України 1999 року виникла проблема з приводу визначення кількості виготовлення бюлетенів. Кількість виборців вставала відомою тільки за 15 днів до виборів. А технологічно підприємства можуть виготовити бюлетені за 40 днів до дня голосування. Тому у 1999 році Центральна виборча комісія надіслала головам територіальних комісій орієнтовну кількість виборців[242]. Нова редакція Закону України “Про вибори Президента України” передбачає, що усуне цей недолік в організації виборів. Виборчі бюлетені мають бути виготовлені у необхідній кількості державними поліграфічними підприємствами не пізніше як за десять днів до дня виборів. При цьому кількість виборців стає відомою територіальним комісіям не пізніше як за тридцять один день до дня виборів[243].

Виникали проблеми з мовою друкування бюлетенів на референдумі 2000 року. В Законі України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” є вказівка, що використовується українська мова або інша, що прийнята в діловодстві ради. Практика проведення виборів і референдумів указує, що потрібно на бюлетенях вказувати порядок їх заповнення. Ця рекомендація закріплена у Законі України “Про вибори Президента України”.

 

Форми участі громадськості в управлінні державними та суспільними справами

 

1. Загальні збори громадян за місцем проживання в Україні

 

Збори громадян за місцем проживання в Україні є організаційною макропроцедурою. Основним завершальним актом, який приймається на зборах, є рішення про обрання персонального складу органу самоорганізації населення[244]. Стадіями цієї складеної процедури є:  скликання зборів, розгляд на зборах питань порядку денного, виконання рішення зборів громадянами та органами самоорганізації населення.

Нормативну базу порядку проведення зборів складають: 1) Статути територіальних громад; 2) Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України від 19.03.94 року; 3) ст. 8-10 Закону України “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001. Статути громад поставлені на перше місце через те, що Верховна Рада України може визначати права та обов’язки громадян тільки законами. Постанова Верховної Ради України є або актом внутрішньо-організаційним, або актом, що спрямований на виконання інших, аніж нормотворчі, повноважень Верховної Ради України. Тому статути територіальних громад не додержуються більшості положень згаданої постанови Верховної Ради України. Однак у тих територіальних громадах, де відсутні статути, норми згаданої постанови діють у повному обсязі.

Частина 2 статті 4 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні не відповідає статтям 135, 136 Конституції, за якими органи Автономної Республіки Крим  не вправі приймати закони. Тому республіканського законодавства про місцеве самоврядування як такого не може бути.

Право голосу на зборах мають жителі,  які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.  Не  мають права голосу жителі,  яких визнано судом  недієздатними. Збори є повноважними, якщо в  них  брало  участь (було   представлено)  більше половини  громадян, які проживають на відповідній території і мають право голосу на виборах. При цьому маються на увазі як постійні, так і тимчасові мешканці. Крім цього, Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, прийнята Радою Європи  1992 році передбачає заходи прискореної інтеграції іноземців у територіальні громади на локальному рівні у т.ч. шляхом їх залучення до участі у місцевих виборах та інших формах діяльності громади. Однак ця Конвенція ще не ратифікована Україною[245].

  На першій стадії виділяють дві групи суб’єктів: суб’єктів-ініціаторів та суб’єктів права скликання зборів. До перших відносять: місцеві ради, постійні комісії місцевих рад, депутатські групи, депутатів місцевої ради відповідного округу, громадян (не менше 5 відсотків від загальної кількості членів територіальної громади при ініціюванні питання про створення органу самоорганізації населення; та 10 громадян по всіх інших питаннях).

До другої групи суб’єктів відносять: голів ради, виконкоми, органи самоорганізації, місцевих голів (пункт 11 частини 3 статті 42 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”). Міський голова може доручити скликати збори головам районних у місті рад.

Суб’єкти права скликання не можуть відмовити у скликанні зборів через політичну недоцільність. Але, може бути відмовлено у випадку порушення процедурних правил ініціювання. Тобто при висуненні ініціативи місцева рада може порушити регламент своєї роботи; комісія місцевої ради - положення про відповідні постійні комісії місцевої ради.

На відміну від громадських слухань, збори не можуть бути скликані самоініціативно органами самоорганізації без допомоги органів місцевого самоврядування: для того, щоб збори були повноважними, необхідна присутність більше половини членів громади. А встановити її абсолютну величину можна лише за допомогою списків виборців, що зберігаються в органах місцевого самоврядування.

На загальних зборах громадян головує особа, що визначена міським головою або органом, який скликав загальні збори громадян. Для ведення протоколу загальних зборів обирається секретар загальних зборів.                                        

 У роботі загальних зборів з правом дорадчого голосу можуть брати участь міський голова, народні депутати України, депутати обласної,  міської ради та відповідних районних у місті рад, посадові особи органів місцевого самоврядування, представники органів державної влади, об'єднань громадян, установ, організацій та підприємств, які заінтересовані у вирішенні питань, що розглядають на зборах.

Рішення зборів (конференції) приймається більшістю голосів їх учасників. Голосування буває відкритим і таємним.  Орган   самоорганізації   населення   обирається   зборами (конференцією)  жителів за місцем проживання на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування  жителів,  які на  законних підставах проживають на відповідній території.  Є два способи фіксації рішень зборів громадян, як і будь-яких інших колективних суб’єктів: протокольна форма та у формі окремого акту. На зборах громадян протокольно фіксуються всі процедурні рішення (до прикладу, обрання президії зборів, обрання лічильної комісії). А всі рішення по суті справи приймаються у формі окремих актів.

Вимоги до процесуальних документів містяться в окремих законах. До прикладу, при формуванні органу самоорганізації населення до них висувають такі вимоги.    Ініціативна група подає до сільської,  селищної,  міської, районної у  місті  (у разі її створення) ради заяву про створення органу самоорганізації населення,  протокол  зборів  (конференції) жителів за місцем проживання про ініціювання створення органу самоорганізації  населення  із   зазначенням основних   напрямів діяльності створюваного органу самоорганізації населення, а також список учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із  зазначенням  прізвища,  імені,  по батькові,  року народження, серії і номера  паспорта  та  домашньої  адреси  кожного  учасника зборів (конференції) жителів.

 

2. Мікропроцедури участі громадськості

Місцеві ініціативи. Місцева ініціатива є процесуальною процедурою по розгляду місцевою радою питання, ініційованого членами територіальної громади за їх участю.

Суб’єктів місцевої ініціативи можна поділити на групи: 1) суб’єкти – ініціатори (громадяни, які проживають на відповідній території та мають право голосу, ініціативні групи або місцеві осередки політичних партій); 2) суб’єкти підготовки і проведення місцевої ініціативи: ініціатори, органи місцевого самоврядування; 3) суб’єкти виконання ініціативи (органи та посадові особи місцевого самоврядування. Батанов О.В. вважає, що саму ініціативу належить обговорювати всією громадою.

Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд обласною,  міською, районними в місті будь-якого питання, віднесеного Конституцією і законами України до відання місцевого самоврядування Кількість членів громади, яка необхідна для внесення ініціативи, залежить від величини територіальної громади.                                                      

До прикладу, з місцевою ініціативою можуть виступити:                            

- до міської ради - ініціативні групи, сформовані з членів територіальної громади, чисельністю не менше 250 осіб;                                     

- до районної у місті або селищної ради - ініціативні групи з  членів територіальної громади, які проживають на території відповідного району, чисельністю не менше 150 осіб.                           

Місцева ініціатива вноситься, як правило, не пізніше, ніж через 10 днів після прийняття  рішення ініціативною групою до міської, районної в місті ради в письмовому вигляді та оформлюється відповідно до Регламенту відповідної ради.                                                                     

Міська рада, районні в місті ради розглядають питання, внесені в порядку місцевої ініціативи на чергових пленарних засіданнях рад з обов'язковою участю членів ініціативної групи.                        

Рішення, що прийняті міською, районними в місті радами з питань, які внесені в порядку місцевої ініціативи, доводяться до відома  територіальної громади не пізніше, ніж через встановлену місцевою радою чи статутом громади кількість днів після прийняття рішення.

 

Громадські слухання. Слухання є мікропроцедурою на стадії порушення провадження справі по питанню, перед її розглядом в органах місцевого самоврядування.

Завдання цієї процедури наступні:

- заслуховування інформації про вирішення окремих питань, які зачіпають інтереси всіх членів територіальної громади або її окремих частин;           

- порушення питань та внесення пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування;

- обговорення та внесення пропозиції до проектів рішень міської, районних у місті рад, їх виконавчих комітетів, розпоряджень міського голови.

 У громадських слуханнях на добровільних засадах беруть участь всі члени територіальної громади.

Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Як розуміти цю вимогу пункту 2 статті 13 закону “Про місцеве самоврядування України” ? Проводити слухання - це право громади, а не обов`язок. Очевидно, вимога пункту 2 звернута до депутатів та посадових осіб органів місцевого самоврядування. Вони повинні організувати зустріч, а вже справа громадян прийти на неї чи ні.

Етапи громадського слухання такі: скликання і підготовка, проведення слухань.

Скликання і підготовка:

Громадські слухання скликаються місцевим головою (головою ради) за власною ініціативою або ініціативою місцевої ради, органів самоорганізації населення, членів територіальної громади у кількості, що установлена місцевою радою чи статутом громади.            

        На громадські слухання запрошуються посадові особи органів місцевого     самоврядування, депутати місцевої ради, керівники органів самоорганізації населення, представники місцевих осередків політичних партій та громадських організацій, керівники підприємств, установ та організацій, діяльність яких пов'язана з питаннями, що обговорюються.

Сумнівною є законність положення пункту 5 Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.1998 р.[246]. Ним визначено, що  органи місцевого самоврядування розглянувши письмові звернення ініціаторів слухань приймають рішення про доцільність проведення слухань. При цьому відкидається ідея про те, що не потрібен дозвіл на організацію слухань.

Місцевий голова (голова ради) визначає місце та час проведення громадських слухань. Виконавчий комітет (апарат) місцевої ради забезпечує організацію громадських слухань і доведення до членів територіальної громади в установлений строк інформації про місце та час їх проведення.

Члени громади можуть самі самоорганізуватись і призначити дату посадовим особам з`явитись на збори.

Проведення слухань:

На громадських слуханнях головує місцевий голова (голова ради) або призначена ним особа. Для ведення протоколу громадських слухань обирається секретар громадських слухань. На громадських слуханнях ведеться протокол. Протокол громадського слухання підписується особою, яка його проводить, та особою, яка веде протокол, і передається місцевому голові (голові ради).

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду відповідними органами місцевого самоврядування. Про результати їх розгляду місцевий голова або визначена ним особа доводить до  відома територіальної громади.

У згаданій постанові Уряду підкреслюється рекомендаційний характер пропозицій за результатами громадських слухань. Забувається при цьому, що пункт 3 статті 13 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, прямо вказує, що по пропозиціях має бути прийняте рішення, адже вони обов`язкові до розгляду.

Витрати, пов'язані з підготовкою та проведенням громадських слухань, здійснюються за рахунок місцевого бюджету.

 

3. Звернення громадян до органів влади

 

Між громадянином і державою існує політико-правовий зв’язок. Його формою є загальне правовідношення між названими суб’єктами права. Юридичним змістом цього правовідношення є взаємні права й обов’язки громадянина і держави. За громадянином традиційно визнають такі групи суб’єктивних публічних прав: права на невтручання з боку держави у використання ним свобод; права на публічні послуги з боку держави; права на участь в управлінні державними справами. Основним обов’язком громадянина є виконання нормативних приписів, які запроваджуються державою для організації (упорядкування) життєдіяльності суспільства.

Стаття  40 Конституції України визначає, що всі мають право  направляти  індивідуальні  чи колективні письмові звернення або особисто звертатися  до  органів державної влади, органів місцевого самоврядування та  посадових  і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення  і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк [247]. Звернення є формою реалізації в першу чергу громадянином вищеназваних трьох суб’єктивних публічних прав. Розгляд звернень громадян має вигляд ряду мікропроцедур. Тобто самостійного провадження він не утворює. Пропозиції, заяви, скарги громадян стосуються індивідуальних юридичних справ, які перебувають на розгляді в органах держави, органах місцевого самоврядування. Звернення можуть також стосуватись загальних державних програм, що проектуються або виконуються органами влади.

Такі мікропроцедури забезпечують громадянам гарантії їх участі на різних стадіях провадження юридичних справ чи загальних питань. Порядок розгляду заяв і скарг, на відміну від пропозицій, передбачає більший обсяг процедурних гарантій  для громадян. Це зумовлено тим, що ці дві форми звернення можуть використовуватись для впливу на вирішення тих юридичних справ, які безпосередньо торкаються суб’єктивних прав, свобод, законних інтересів та юридичних обов’язків суб’єктів звернення.

Зауважимо, що конституційний порядок розгляду звернень щільно межує із відносинами, що регулюються адміністративно-процесуальним законодавством. В ряді випадків адміністративне законодавство містить процесуальні приписи провадження індивідуальних справ у сфері функціонування органів виконавчої влади, і які торкаються прав свобод громадян. Отже, громадяни отримують подвійні гарантії для можливості участі у провадженні. Адміністративне процесуальне право гарантує громадянину участь як учаснику провадження, а конституційно-правові гарантії – як суб’єкту влади, який бере участь в організації виконання функцій держави, в тому числі у справі, яка стосується його особисто.

При цьому необхідно розмежувати зміст цих гарантій. Адміністративно-процесуальні гарантії дають можливість громадянину активно взяти участь у доказовій діяльності, вирішальним чином впливати на зміст рішення по справі, і, врешті, вимагати прийняття рішення по адміністративній справі, що торкається його прав, свобод чи обов’язків. Іншим є зміст конституційно-правових гарантій. Закон України “Про звернення громадян” від 2.10.1996 р. дає можливість особі впливати на організацію розгляду юридичних справ, питань, в тому числі, які стосуються його особисто. Однак громадянин за результатами своєї участі може вимагати надання йому довідки про наслідки розгляду його звернення, а не прийняття юридично-значимого акту. Інакше, його участь у вирішенні державних справ може розцінюватись як втручання у діяльність органів влади.

Стаття 18 Закону України “Про звернення громадян” гарантує  громадянину, який звернувся із заявою чи  скаргою  до  органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових осіб, такі права:

     особисто викласти  аргументи  особі,  що  перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

     знайомитися з матеріалами перевірки;

     подавати додаткові матеріали  або  наполягати  на  їх  запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу;

     бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;

     користуватися послугами  адвоката  або представника трудового колективу, організації,   яка   здійснює   правозахисну   функцію, оформивши  це  уповноваження в установленому законом порядку;

     одержати  письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги[248].

Однією з основних конституційних гарантій для громадянина є положення про заборону відмови у прийнятті та розгляді звернення. Для того, щоб орган влади, його посадова особа могли належно виконати обов’язок по розгляду звернення, Закон детально регламентує вимоги до форми і змісту звернення громадянина[249].

А у статті 19 “дзеркально”[250] відображені положення статті 18 даного Закону. Тобто відповідним правам громадянина кореспондують обов’язки органу влади, його посадової чи службової особи, яка розглядає його заяву чи скаргу.

 

Учасники парламентського провадження

 

1. Суб’єкти парламентських процедур

 

Із числа народних депутатів формується переважна частина суб’єктів парламентських процедур.

 

Органи парламенту:

·        Голова Верховної Ради України, його перший заступник та заступник.

·        Фракції у Верховній Раді України.

·        Погоджувальна рада депутатських груп і фракцій.

·        Підготовча депутатська група.

·        Лічильна комісія.

·        Парламентська більшість.

·        Парламентська опозиція.

·        Комітети.

·        Тимчасові комісії.

·        Комісії при Верховній Раді України.

 

Представники інших конституційних органів:

·        Постійний представник Президента України у Верховній Раді України.
·        Представники вищого та центральних органів виконавчої влади у Верховній Раді України.

 

Узгоджувальні органи

 

Голова Верховної Ради України, його перший заступник та заступник

Можливі три варіанти керівництва парламентом: 1) одноособовим керівником, 2) керівником, поряд із яким існує також колегіальний керівний орган (Президія, бюро), 3) колегіальним керівним органом[251]. В українському парламенті реалізований перший варіант.

До повноважень керівника парламенту відносять: ведення пленарних засідань, загальне керівництво підготовкою питань, що підлягають розгляду у парламентом, підписання актів Верховної Ради України .

Верховною радою третього скликання обрання Першого заступника Голови Верховної Ради України та заступника Голови Верховної Ради України проводилося одночасно (в пакеті) із числа кандидатур, запропонованих Головою Верховної Ради України.[252] А Верховною Радою України 4-го скликання Голова Верховної Ради України обирався у “пакеті” з першим заступником і заступником Голови  Верховної Ради України[253].

 

Погоджувальна рада депутатських груп і фракцій

У Конституції України 1996 року серед органів Верховної Ради Президія не згадана. Через це її існування виявилося неконституційним. Тому координаційні функції Президії парламенту, передбачені Регламентом Верховної Ради України  від 27.07.1994 року, покладено з 1998 року на Раду голів комітетів  та Погоджувальну раду фракцій [254].

З 2000 року Погоджувальна рада наділена адміністративно-розпорядчими повноваженнями. Однак при цьому є сумніви у її конституційності. Вона є елементом організації підготовки питань до розгляду на пленарних засіданнях парламенту. За Конституцією, це функція Голови Верховної Ради (ст. 88). По-друге, всі органи парламенту, які мають владні повноваження, згадуються у Конституції. А про Погоджувальну раду в Конституції не згадується. В той же час Погоджувальна рада необхідна для підтримки організаційних рішень депутатським корпусом. Нею виконується функція невладної координації діяльності органів парламенту та погодження політичних позицій парламентарів при підготовці питання до розгляду на пленарному засіданні.

Парламентські фракції є добровільними утвореннями. Тому, утворення їх головами Погоджувальної ради теж є рішенням, заснованим на політичній доцільності. Верховна Рада не може змусити їх створити Погоджувальну Раду. Парламент ставиться перед фактом у разі створення цього погоджувального органу[255]. Разом із тим засідання цього органу є дієвим засобом у руках Голови Верховної Ради України при розблокуванні роботи парламенту. У деяких випадках обговорення певного питання на пленарному засіданні може зайти у безвихідь. На перешкоді стає політична конфронтація парламентських фракцій. Погоджувальна рада депутатських фракцій здатна зняти цю конфронтацію.

Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп):

     а) вносить  пропозиції щодо річного та перспективного планів, які подаються на затвердження Верховної Ради;

     б) розглядає та погоджує  пропозиції  щодо  проектів  порядку денного сесій та розкладу засідань Верховної Ради;

     в) формує  проект  порядку  денного  роботи Верховної Ради на кожне чергове та позачергове пленарне засідання;

     г) ініціює перевірку внесених до Верховної Ради  законодавчих пропозицій та   законопроектів   на   їх   відповідність   вимогам Регламенту Верховної Ради України щодо структури,  викладу, змісту та оформлення;

     д) вносить пропозиції щодо визначення комітету Верховної Ради України, відповідального за підготовку законопроекту, внесеного до Верховної    Ради   суб'єктом   права   законодавчої   ініціативи, направлення його на  розгляд  у  комітети  і  депутатські  фракції (групи),  на  наукову,  юридичну та іншу експертизу,  встановлення термінів для підготовки висновків,  пропозицій та  зауважень  щодо нього;

     е) розглядає пропозиції головного та профільних комітетів про готовність до розгляду в  пленарному  режимі  проектів  законів  у першому та наступних читаннях і приймає відповідне рішення;

     є) приймає  рішення  про  повернення за пропозицією комітетів Верховної Ради України  суб'єктам  права  законодавчої  ініціативи законопроектів,   якщо  при  їх  підготовці  не  виконанні  вимоги Конституції України,  законів України та Регламенту Верховної Ради України;

     ж) вносить  Голові  Верховної  Ради  України  пропозиції щодо скликання  позачергового  засідання  Верховної  Ради, дати і місця його проведення;

     з) розглядає  питання  про  вжиття  заходів  для забезпечення присутності депутатів на пленарних засіданнях;

     и) вносить пропозиції щодо проведення парламентських слухань;

Рішення  Погоджувальної  ради  депутатських фракцій (груп) приймаються такою кількістю голосів членів Погоджувальної  ради  з правом  вирішального  голосу,  яка  у сумарному підрахунку голосів членів їх фракцій (груп) забезпечує прийняття позитивного  рішення при голосуванні питання в сесійному залі[256].

 

Підготовча депутатська група

Для розробки проекту порядку денного першої сесії Верховної Ради нового скликання та проектів інших документів, що виносяться на першу сесію, підготовки пропозицій щодо організації її роботи Погоджувальна рада депутатських фракцій попереднього скликання організовує формування Підготовчої депутатської групи з числа новообраних народних депутатів України. Вона складається з представників – депутатів, при цьому від кожних десяти депутатів делегується один представник з урахуванням пропорційності представництва від депутатів, що є членами різних партій, та безпартійних. Делегування представників здійснюється на зборах депутатів не пізніше як за 25 днів до початку першої сесії Верховної Ради нового скликання.

Перше засідання Підготовчої депутатської групи скликає Голова Верховної Ради попереднього скликання не пізніше як за 20 днів до початку першої сесії Верховної Ради нового скликання.

Підготовча депутатська група обирає зі свого складу голову групи. Група формує свою структуру, здійснює роботу на засадах, установлених для тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради (за винятком контрольних повноважень і права проведення закритих засідань), і припиняє свою діяльність зі створенням комітетів Верховної Ради. Про проведену роботу Підготовча депутатська група готує звіт на першу сесію Верховної Ради.[257]

 

Лічильна комісія. Вона обирається для проведення таємного голосування і визначення його результатів. Лічильна комісія проводить також підрахунок голосів під час відкритого голосування або визначає присутність депутатів на засіданні в разі неспрацювання електронної системи підрахунку голосів чи за дорученням головуючого на засіданні.

Лічильна комісія обирає зі свого складу голову, заступника голови і секретаря. Засідання Лічильної комісії проводяться гласно і лише відкрито. У роботі Лічильної комісії не можуть брати участь народні депутати, кандидатури яких внесені до бюлетенів для таємного голосування.[258]

 

Фракції у Верховній раді України

Фракції – це внутрішні робочі органи Верховної Ради України. Однак є особливості у їх статусі:

1)     вони створюються не парламентом, а депутатами,

2)     створення фракцій є правом, а не обов’язком депутатів,

3)     фракції не перебувають у відносинах підпорядкування, підзвітності чи іншої форми підвладності з парламентом. Парламент впливає на них лише опосередковано шляхом ухвалення правових норм, що регламентують обсяг повноважень цих об’єднань, встановлюють, змінюють правила їх утворення, функціонування та припинення їх діяльності,

4)     групи (фракції) створюються не для організаційної чи технічної раціоналізації роботи парламенту, що є метою функціонування інших його органів, а для надання елементів організованості формуванню політичних позицій депутатів.

В організаційному плані структура партійних фракцій дає можливість політичним партіям брати участь у формуванні органів парламенту, в усіх парламентських процедурах, діючи не роз­різненою (через окремих депутатів), а згуртованою партійною дисципліною групою. У політич­ному плані така структура сприяє зміцненню партійної дисципліни під час вирішення тих чи ін­ших питань організаційного, процедурного й політичного (по суті справи) характеру. Крім того, це веде до налагодження взаємодії партій у парламентській діяльності, прийняття спільних рішень з найбільш  важливих проблем внутрішньої й зовнішньої політики, перетворення парламенту на справді за­гальнодержавний інститут.

Однією з найважливіших умов утворення фракцій є наявність необхідного для цього певного мінімуму кількості депутатів. Під час визначення такої кількості враховуються особливості, і партійної і виборчої систем, необхідність створення такої структури парламенту, яка сприяла б його найбільш ефективній роботі, а також надання усім партіям, які мають своїх депутатів, рівних можливостей для участі в організації й діяльності парламенту.

На виборах 1998 року деякі партії досягли лише незначного перевищення 4-відсоткового бар’єра, тому мінімально достатньою для утворення фракцій стала кількість 14 депутатів[259]. Відповідно, при запровадженні новим законом про вибори народних депутатів нижчого відсотка виборчого бар’єра, мінімальна кількість депутатів для створення фракції знизиться. Разом із тим, потрібно взяти до уваги, що Закон України “Про вибори народних депутатів України” в редакції від 25 березня 2004 року передбачає з 1 жовтня 2005 року обрання парламентарів цілком за пропорційною системою[260]. Тобто знижується кількість голосів виборців, яку партія повинна одержати для здобуття одного мандата. Якщо припустити, що виборчий корпус України складе 38 мільйонів громадян, а бар’єр для партій складатиме 3 %, то мінімальна кількість членів фракції залишиться на нинішньому рівні.

Питання про відмову у реєстрації фракцій, як правило, не регламентується. Втім, сформулювати правові підстави для такої відмови дуже складно, якщо не враховувати недодержання формальних вимог (наприклад, менша, ніж вимагається, чисельність фракцій, а у тих випадках, коли заборонене їх утворення на регіональній, приватній чи професійній основі, порушення такої заборони). В інших випадках може йтися лише про політичні підстави, що неприпустимо, бо зводить нанівець саме право депутатів об'єднуватися у фракції[261].   

Партійні фракції наділені й деякими правами, що забезпечують їх провідну роль у парла­ментській процедурі. Це стосується, наприклад, участі у дискусіях, внесення різних пропозицій, розгляду поправок до законопроектів тощо. Крім того, у деяких випадках вони наділяються винятковими правами, яких не мають окремі депутати.

Відповідно до Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України). Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України), діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України (статті 85).

 Отже, всі народні депутати України, обрані як в багатомандатному загальнодержавному, так і в одномандатних виборчих округах, є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси (Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої та третьої статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України). І у здійсненні своїх депутатських повноважень, в тому числі у Верховній Раді України, вони мають рівні права, які не можуть бути обмежені за належність чи неналежність до будь-яких депутатських груп (фракцій). Гарантії держави щодо свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15 Конституції України), поширюються і на народних депутатів України.

 Та з прийняттям Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" фракції у Верховній Раді України могли утворюватися лише на основі політичних партій та виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України яких отримали чотири або більше чотирьох відсотків голосів виборців (частина шоста статті 42 Закону України "Про вибори народних депутатів України"), що взяли участь у голосуванні на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року.

 Конституційний Суд України визнав, що такі засади утворення фракцій у Верховній Раді України є обмеженням прав народних депутатів України об'єднуватися у фракції і на інших засадах, а не лише на основі політичних партій і виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України яких отримали не менше чотирьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у голосуванні на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року. Зокрема, саме такого права фактично була позбавлена частина народних депутатів України, обраних в одномандатних виборчих округах.[262]

Принципи правового регулювання статусу фракцій:

1)     членство депутата лише в одному об’єднанні,

2)     встановлення однакових вимог для утворення депутатських груп незалежно від політичних переконань, яких дотримуються їх члени,

3)     надання кожній окремій групі одного і того ж переліку прав і повноважень з установленням обсягу деяких із цих прав залежно від чисельності групи,

4)     застосування принципу пропорційного представництва фракції при формуванні комітетів та інших робочих органів парламенту,

5)     право групи на самоорганізацію, тобто самостійне вирішення питань щодо внутрішньої організації та порядку своєї роботи.

 Керівники фракцій забезпечують відвідування засідань сесій парламенту членами фракцій, стежать за тим, щоб партійні однодумці голосували згідно з лінією фракції[263].

Необхідно передбачити відкликання політичними партіями депутатів у разі порушення партійної програми і парламентського порядку фракційної роботи, переходу до іншої парламентської фракції[264].

 

Парламентська більшість

Більшість  - це коаліція фракцій, яка об’єднує більшість депутатів від загального складу парламенту, що дає їй можливість контролювати його роботу[265].

В якості парламентської більшості представники партійного блоку (партії), який отримав на виборах абсолютну більшість мандатів, мають право сформувати уряд. Парламентська більшість має брати на себе відповідальність за формування державної політики та керівництво парламентом[266].

Постає запитання: чи може парламентська бі­льшість здійснювати контроль над діяльністю Верховної Ради на­віть без наявності певних спеціальних норм, які регулювали б її ста­тус? Парламент функціонує, застосовуючи механізм голосування, отже, теоретично більшість здатна провести на пленарних засіданнях будь-які підтримувані нею рішення. Принцип пропорційного предста­вництва дає їй можливість відповідно впливати на склад усіх внутрішніх органів парламенту і так забезпечувати проведення потрібних їй рішень через комітети та комісії. Нарешті, у тому разі, якщо б майбутня реформа Конституції надала парламенту біль­шого впливу на формування уряду країни, більшість і тут відіграва­тиме вирішальну роль уже з тієї простої причини, що вона може за­безпечити прийняття парламентом рішень і тому, за умовив організованості та одностайності, може виступати у відносинах з ін­шими гілками влади як представник усього парламенту.

   Однак процес роботи парламенту складний і не зводиться ли­ше до голосування на пленарних засіданнях. І взявши до уваги всі аспекти функціонування парламентського механізму, можна дійти ви­сновку, що названі загальні законодавчі норми не є достатніми для ефективного забезпечення гегемонії більшості у парламенті. Зокрема, поширення дії принципу пропорційного представництва на заміщення посад керівників парламенту та керівників парламентських комітетів віддає значну частину адміністративної влади всередині парламенту представникам депутатських об'єднань, які не входять до більшості. Але в умовах жорсткої конкуренції між більшістю та меншістю парламенту, яка в Україні нерідко набуває нецивілізованих форм, представники меншості матимуть дуже велику спокусу для викорис­тання отриманої ними згідно з принципом пропорційного представ­ництва адміністративної влади не для коректної політичної боротьби (критики заходів більшості, формулювання альтернативних ініціатив тощо), а для саботажу тих законодавчих рішень, які пропонуються більшістю. У сучасній парламе­нтській практиці України є приклади, які свідчать, якою ефективною зброєю для зупинення намірів більшості може виявитися наявність у розпо­рядженні її політичних противників посади Голови Верховної Ради України. Якщо кількісна перевага більшості над меншістю парламен­ту невелика, тотальне застосування принципу пропорційного представництва і повної рівноправності всіх фракцій та груп парла­менту може привести до того, що попри наявність більшості ефе­ктивність роботи парламенту стане надзвичайно низькою.

Не можна не брати до уваги і можливість розвитку подій у про­тилежному напрямі. Отримавши гарантовану можливість проведення в парламенті своїх рішень, більшість може вдатися до зловживань і взагалі позбавити інших депутатів, їх групи і фракції прав, які спра­ведливо гарантовані їм нормами про парламентську процедуру та організацію роботи парламенту, або ж надмірно і несправедливо обмежити обсяг цих прав.                                 

Викладене свідчить, що спеціальне правове регулювання статусу парламентської більшості необхідне. Його метою має бути, з одного боку, забезпечення для парламентської більшості у разі її виникнення можливості ефективно організувати роботу парламенту і досягати прийняття підтриманих нею законодавчих рішень, з іншого — надання депутатам, парламентським фракціям та групам, які не побажали увійти до більшості або не були прийняті до її складу, гарантій щодо можливості висловлення і обстоювання своєї позиції, недопу­щення несправедливого обмеження їх прав більшістю.

1. Першим необхідним положенням, яке випливає із цих міркувань, є вилучення процесу заміщення керівних посад у парламенті з-під дії принципу пропорційного представництва. Цього, однак, не було зроблено під час парламентської кризи січня — лютого 2000 р. У цей період новостворена парламентська більшість дещо змінила правила обрання Голови Верховної Ради України та його заступників, хоча ці процедури і раніше не підпадали під дію принципу пропорційного представництва. Проте були залишені в силі положення частини п'ятої ст. 4.4.2 та частини другої ст. 4.2.3 Рег­ламенту Верховної Ради України, якими передбачалось застосування цього принципу при обранні голів парламентських комітетів. Однак більшість "вольовим" рішенням провела перерозподіл відповідних по­сад, ухваливши рішення парламенту про обрання головами та пер­шими заступниками голів комітетів винятково своїх представників.

    3 техніко-юридичного погляду немає потреби у законодавчих формулюваннях, які підкреслювали б право саме "більшості" на за­міщення керівних посад у парламенті. Цілком достатніми для досяг­нення цієї мети є приписи про те, що рішення про обрання на відпо­відні посади приймається парламентом без застосування принципу пропорційного представництва.

Обстоюючи ідею незастосування пропорційного представництва при обранні депутатів на керівні посади у комітетах парламенту, ми все ж вважаємо, що повне усунення груп і фракцій, які не входять до більшості, від керівництва комітетами парламенту є дискримінацією. Можна погодитися з А. Ришелюком, який вважає, що консти­туційне законодавство має стимулювати не протистояння, а цивілізо­ване, в рамках права, співіснування парламентських полюсів, якими є парламентські більшість та меншість. І хоча висловлена цим фахів­цем ідея збереження принципу пропорційного представництва для заміщення посад керівників комітетів парламенту при пріоритетному праві більшості визначати комітети, які вона буде очолювати, несе в собі надмірний привілей для меншості, проте ціл­ком логічним було б законодавче закріплення права меншості, за умови її значної чисельності, на керівництво кількома (наприклад, трьома) парламентськими комітетами.

Надання меншості (опозиції) головування у певних парламентських комітетах характерне і для практики інших парламентів. Зокрема, у німецькому Бундестазі традицією стало го­ловування представника опозиції у бюджетному комітеті.

Більшість у парламенті може утворитись не відразу за його кон­ституюванням після відповідних парламентських виборів. Окрім цього, можливий і розпад більшості та утворення згодом нової пар­ламентської коаліції, яка стане новою більшістю. Такі події можуть стати сигналом для перерозподілу керівних посад у структурі парла­менту. За наявності надміру аморфних організаційних форм парламе­нтських коаліцій не виключені спроби оголошувати про появу нової більшості і вимагати організаційних змін навіть тоді, коли така нова більшість у парламенті фактично відсутня. Ця обставина свідчить про необхідність законодавчих приписів, які встановлювали б деякі формальні вимоги для визнання факту утворення більшості. 2. Зокрема, законодавство має передбачати підписання керівниками відповідних парламентських фракцій та груп повідомлення про утворення коаліції, яка має в своєму складі більшість депутатів, та надіслання такого повідомлення Голові Верховної Ради України або вручення його го­ловуючому на пленарному засіданні парламенту.

Можна обрати і більш жорстку законодавчу модель, вимагаючи не лише повідомлення про утворення більшості, а й документів, які засвідчували б рішення відповідних фракцій та груп про входження їх до складу коаліції. При цьому навряд чи можна погодитися на правове закріплення моделі, застосованої при сформуванні більшості у Верховній Раді України взимку 2000 р., коли свій підпис під Уго­дою про створення більшості ставив окремо кожен народний депутат України. Вже через рік ця схема призвела до повної політичної невизначеності, коли окремі керівники фракцій заявили про вихід цих депутатських об'єднань із більшості. До того ж одні депутати та по­літики починають заперечувати існування більшості, інші — спрос­товувати перших з посиланням на те, що ніхто із депутатів, які під­писали Угоду, не відкликав свого підпису.

Принцип персонального входження до парламентської більшості породжує невизначеність, оскільки депутат стає членом відразу двох існуючих у парламенті формувань. Якщо більшість є результатом спільного рішення не фракцій і груп, а персонально депутатів, то стає незрозуміле, якими ж мають бути відносини між більшістю та окремими фракціями чи групами, чи можуть фракції як окремі су­б'єкти взагалі брати участь у виробленні рішень більшості. За такої ситуації рішення певної фракції про вихід її членів із більшості з фо­рмально-юридичного боку справді не матиме значення, проте фактично воно може слугувати припиненню існування більшості. Ситуація, коли більшість існує не реально, а формально, і стає юридичною фі­кцією, не повинна "програмуватись" у правових нормах.

Тому утворення більшості можливе через укладання договорів між фракціями, більшістю і меншістю. У конституції слід регулювати парламентську більшість тільки тоді, коли вона буде не тільки внутрішньопарламентським фактором.

Існування більшості має підтверджуватись письмовим документом про створення та програмою через контрольне голосування за проект рішення, за яким такій реально створеній більшості надаються особливі повноваження.

У законі потрібно регулювати такі питання: порядок створення більшості, її повноваження щодо організації роботи парламенту, взаємовідносини із депутатами та їх об’єднаннями, які не увійшли до більшості, правові наслідки розпаду більшості або виникнення нової[267].

І нарешті, Погорілком В. пропонується третє важливе положення. Парламентська більшість, будучи тільки частиною парламенту, не вправі виступати від імені всього парламенту. Тобто засідання більшості не можуть замінити пленарного засідання[268].

 

Парламентська опозиція

Як зазначалося, можливість існування більшості вимагає надання певних правових гарантій депутатам, фракціям і групам, які не увійшли до складу більшості та які умовно можна вважати парламе­нтською опозицією. Потреба в урегулюванні статусу опозиції та наданні їй певних правових гарантій діяльності стала сьогодні настільки нагальною, що її відзначив навіть Президент України у своєму Посланні "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2000 році, надісланому до парламенту у березні 2001 р.

Очевидно, що основні правові гарантії діяльності парламентської опозиції мають полягати у наданні її представникам додаткових мо­жливостей для висловлення своєї позиції на пленарних засіданнях парламенту, у засобах масової інформації, до яких парламент має до­ступ як орган державної влади. Неприпустиме і має заборонятись ущемлення опозиційних груп та фракцій в їх правах на матеріально-технічне та кадрове забезпечення порівняно із забезпеченням фракцій і груп більшості. Опозиція за умови її значної чисельності повинна мати право на ініціювання заходів парламентського контролю і, зок­рема, на утворення парламентом слідчих комісій. Нарешті, доречно гарантувати опозиції право на керівництво кількома парламентськими комітетами, про що вже було сказано вище[269]. Причому опозиції пропонують передавати комітети, які не стільки політичними за напрямами діяльності, скільки фаховими.

Усунення меншості від керівництва комітетами можлива, якщо їх кількість незначна або як відповідальність членів опозиції за обструкцію.

 

Народні депутати

Умови формування їх процедурного статусу наступні:

·        Ніхто з депутатів не може мати переважних прав перед іншими депутатами

·        З одного боку, окремому депутату мають бути створені належні умови для можливості виконання своїх повноважень. В той же час, із іншого боку, загальні рішення можуть прийматись лише більшістю депутатів. Тому,  треба передбачити застосування заходів примусу з боку парламенту у разі непідкорення депутата його рішенням.

·        Рівність статусу депутатів відсутня. Статус Голови Верховної Ради України відрізняється від статусу рядового депутата і обмежує останній.

·        Свобода слова чи право голосу депутата обмежується порядком обговорення питання у парламенті[270].

Основу повноважень народного депутата складають законодавчі права: 1) законодавча ініціатива 2) участь над законопроектами у комітетах, 3) участь у їх обговоренні та голосуванні на пленарному засіданні[271].

 

Постійний представник Президента України у Верховній Раді України є особою, яка уповноважується Президентом України забезпечувати взаємодію між Президентом України і Верховною Радою України, розв'язання питань, що виникають у взаємовідносинах Президента України та Верховної Ради України.

Основним завданням Постійного представника є представлення на засіданнях Верховної Ради України, її комітетів та тимчасових комісій проектів законів, пропозицій до законів, повернутих Президентом України для повторного розгляду, а також інших документів, внесених Президентом України;

             На виконання основних завдань Постійний представник має постійні повноваження та повноваження за окремими дорученнями. До постійних відносяться:

              1) взаємодія з комітетами і тимчасовими комісіями, депутатськими групами, фракціями, іншими органами Верховної Ради України, а також структурними підрозділами її апарату;

              2) участь у встановленому порядку в засіданнях Верховної Ради України, її постійних і тимчасових комісій, депутатських груп, фракцій, а також в інших заходах, що здійснюються Верховною Радою України, її органами та посадовими особами;

             3) взаємодія з членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних органів виконавчої влади у забезпеченні зв'язків Президента України з Верховною Радою України.

До повноважень за окремим дорученням відносять:

1) представництво на засіданнях Верховної Ради України, комітетів, тимчасових комісій та інших органів обґрунтування внесених Президентом України проектів законів, пропозицій до законів, повернутих Президентом України для повторного розгляду;

              2) представництво подання Президента України до Верховної Ради України щодо одержання згоди на призначення осіб на посади, а також кандидатури для призначення їх на посади Верховною Радою України;

             3) участь за дорученням Президента України у роботі узгоджувальних та інших комісій, експертних груп, які утворює Верховна Рада України.[272]

Із цього Указу не ясно, чи цим Представником може бути тільки народний депутат, чи будь-яка особа. Народний депутат не може бути представником, бо порушується вимога несумісності депутатського мандата із іншими видами діяльності. А стаття 1.0.6. Регламенту Верховної Ради України указує, що службові особи можуть бути присутніми на засіданнях парламенту тільки по запрошеннях[273]. Отже, Президент указами не вправі визначати статус учасників парламентських процедур, які представляють його інтереси. Такий статус має бути визначений законом про регламент Верховної Ради України.

 

Представники Уряду та інших органів виконавчої влади у Верховній Раді України.

До функцій Представника Уряду віднесено:

1.     забезпечення співробітництва та постійних  зв'язків  Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України,  комітетами та іншими її органами, посадовими особами, депутатськими фракціями (групами) Верховної Ради України, а також координація заходів із цих питань, здійснюваних центральними органами виконавчої влади;

2.     представлення політичної позиції Кабінету  Міністрів  України під  час  обговорення проектів законів,  інших питань на пленарних засіданнях Верховної Ради  України,  засіданнях  її  комітетів,  а також  у відносинах із депутатськими фракціями (групами) Верховної Ради України;

3.     представлення за  дорученням  Президента  України,   Кабінету Міністрів  України проектів законів та інших документів,  внесених Президентом України,  Кабінетом Міністрів  України,  на  пленарних засіданнях Верховної Ради України, під час їх розгляду комітетами, іншими її органами;

4.     участь у встановленому порядку у формуванні  порядку  денного сесій, засідань Верховної Ради України в частині розгляду проектів законів, інших документів, внесених Кабінетом Міністрів України;

5.     інформування Кабінету Міністрів України  та  Прем'єр-міністра України  про  хід  та результати розгляду у Верховній Раді України проектів законів та інших питань;

Названі функції виконуються Міністром України у зв'язках з Верховною Радою України, визначеним Прем’єр-міністром членом Кабінету Міністрів або іншим доповідачем законопроекту у Верховній Раді [274], Постійним   Представником Кабінету Міністрів України у Верховній Раді України[275].

Крім Представника Уряду, у процедурах діяльності Верховної Ради України можуть брати участь Представники центральних органів виконавчої влади. До них відносяться:

1.     Перший заступник міністра у зв'язках  з  Верховною  Радою  України

2.     Перший заступник керівника іншого центрального органу виконавчої   влади  у  зв'язках з Верховною Радою України 

3.     Уповноважений член Державної комісії з цінних паперів  та  фондового  ринку 

4.    Уповноважений член Національної комісії регулювання електроенергетики України[276].

Ними виконуються такі завдання:

1.     вирішують питання,  що виникають у  взаємовідносинах  апарату міністерства,   іншого  центрального  органу  виконавчої  влади  з Апаратом Верховної Ради України;

2.     представляють за  дорученням  Президента  України,   Кабінету Міністрів   України   законопроекти,  інші  питання  на  пленарних засіданнях Верховної Ради України;

3.     супроводжують законопроекти,   підготовлені    міністерством, іншим  центральним  органом виконавчої влади,  під час їх розгляду комітетами,  іншими органами Верховної Ради України,  а також  під час інших заходів у парламенті;

4.     представляють за  дорученням  Президента України на пленарних засіданнях  Верховної  Ради  України,  а   також   на   засіданнях комітетів,  інших  її  органів  пропозиції  Президента  України до прийнятих Верховною Радою України законів;

5.     представляють позицію   міністерства,   іншого   центрального органу  виконавчої  влади під час розгляду Верховною Радою України питань, що належать до його компетенції;

6.     беруть у встановленому порядку участь у  роботі  дорадчих  та інших органів Верховної Ради України.

Нормативно невизначеним є статус осіб, які лобіюють свої інтереси у вищому представницькому органі України. Разом із тим лобізм фактично існує в українській парламентській практиці. Лобіювання – вплив на депутатів з боку осіб і організацій, засобів масової інформації щодо прийняття, відхилення або зміни законів під час проходження законопроектів у парламенті, його органах. Воно не суперечить статті 38 Конституції, адже кожен має право на участь в управлінні державними справами[277]. Але треба виключити можливість впливу корумпованих груп, закордонних чинників[278]. Опосередковано лобізм передбачений статтею 34 Конституції - “свобода думки і свобода слова, право на вільне вираження своїх поглядів переконань”, та статті 40 – право на звернення до органів влади[279].

Лобізм – це вплив на народного депутата, який не є державним службовцем, тому він не може розглядатись як корупційне діяння. А от вплив на працівників секретаріату Верховної Ради України є об’єктом обмежень з боку Закону України “Про боротьбу із корупцією”[280].

Тому народні депутати одержують винагороду за виступ на науково-практичній конференції по темі законопроекту, яка спеціально організовується зацікавленими особами. А одержувати гонорари за наукову і викладацьку роботу депутатам не заборонено. Лобізм також передбачає роботу із фракціями, які визначають спосіб голосування своїх членів із засобами масової інформації.

 

Узгоджувальні органи

Парламент має стати інтеграційним центром політичного життя. Регламентом врегульовано узгоджувальні процедури між парламентом та іншими державними органами. Однак потрібно запровадити узгоджувальні інститути – інструменти закріплення, розвитку, поглиблення взаєморозуміння між парламентом та рештою органів держави (спільні робочі комісії, групи, консультації, наради)[281].  

В якості прикладу спільних комісій можна навести Спільну парламентсько-урядову комісію з комплексного дослідження й узагальнення досвіду функціонування спеціальних (вільних) економічних зон та територій пріоритетного розвитку із спеціальним режимом інвестиційної діяльності[282]. Комісія   відповідно до покладених на неї завдань має право:

     1. Вносити до  Верховної  Ради  України  від  імені  народних депутатів України - членів спільної парламентсько-урядової комісії пропозиції щодо внесення змін до законодавства України, враховуючи досвід   практичного  застосування  законодавчих  актів  з  питань створення та функціонування спеціальних (вільних) економічних  зон та   територій   пріоритетного  розвитку  із  спеціальним  режимом інвестиційної діяльності.

     2. Заслуховувати  звіти   органів   управління   спеціальними (вільними)   економічними   зонами  та  територіями  пріоритетного розвитку зі спеціальним режимом інвестиційної діяльності.

     3. Заслуховувати посадових осіб Кабінету  Міністрів  України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань створення та функціонування спеціальних (вільних) економічних  зон і територій пріоритетного  розвитку зі  спеціальним  режимом інвестиційної діяльності.

     4. Знайомитися з документами,  матеріалами і одержувати  іншу необхідну  інформацію з питань спеціальних (вільних) економічних зон та територій пріоритетного розвитку зі спеціальним  режимом інвестиційної діяльності від державних органів та організацій.

     5. Залучати  до  своєї  роботи  фахівців  міністерств,  інших центральних органів виконавчої  влади,  державних і громадських організацій, наукових установ.

     6. Виявляти   питання,   які   потребують   першочергових   і невідкладних рішень у процесі функціонування спеціальних (вільних) економічних зон і територій пріоритетного розвитку зі спеціальним режимом інвестиційної діяльності.

     7. Користуватися послугами аудиторських фірм і контрольно-ревізійних органів.

Такі комісії дозволять використати організаційні можливості народних депутатів у парламенті України та представників Уряду у системі органів виконавчої влади при підготовці до розгляду на засіданні комісії того чи іншого питання. Але статус подібних органів теж має бути визначений законом (стаття 120 Конституції України).  Верховна Рада України не може в односторонньому порядку визначати статус представників Уряду в органі, який створюється на паритетних засадах.

В якості форм спільної роботи по підготовці питання на розгляд Верховної Ради можна назвати: засідання комісій, робочих груп та консультативних рад з підготовки законопроектів, створених центральними органами виконавчої влади  за участю народних депутатів України; засідання колегій  міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, на яких обговорюються проекти актів законодавства із запрошенням на них представників комітетів Верховної Ради України та депутатських фракцій  (груп).

 

Допоміжні органи та посадові особи

Парламент повинен мати структури, які б забезпечували комітети, депутатів аналітичними матеріалами з різних проблем державного будівництва, політики, економіки, культури, освіти, медицини, новітніх технологій[283].

Працівники апарату Верховної ради України та допоміжних служб народних депутатів виконують роботу із забезпечення законодавчого процесу у максимально насиченому політичному середовищі й під безпосереднім впливом політиків. Однак, вони мають бути аполітичними при виконанні своїх обов’язків. Вони перебувають у трудових правовідносинах із учасниками парламентських процедур, але самі не є такими учасниками. Тому їх акти і дії не відносяться до змісту парламентських процедур. Діяльність апарату Верховної Ради України регулюється переважно нормами адміністративного права.

Підрозділи апарату парламенту: Керівництво апарату; Секретаріат Голови Верховної Ради України; Секретаріат Першого заступника Голови Верховної Ради України; Секретаріат заступника Голови Верховної Ради України; Секретаріати комітетів, депутатських фракцій, груп; Головне науково-експертне управління;  Головне юридичне управління;  Головне управління документального забезпечення; Головне організаційне управління; Інформаційне управління; Управління комп'ютеризованих систем;     Управління по  зв'язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування; Управління забезпечення міжпарламентських зв'язків; Управління кадрів; Відділ зв'язків з органами правосуддя;  Відділ контролю;    Відділ з питань звернень громадян; Перший відділ; Сектор мобілізаційної роботи; Управління справами[284].

До допоміжних посадових осіб законодавство відносить: консультанта депутатської групи (фракції), помічника-консультанта народного депутата України

Консультант депутатської групи (фракції) зараховується в якості посадової особи до штату секретаріату Верховної Ради України. Він вчиняє адміністративно-технічні дії з метою надання  допомоги  у здійсненні депутатськими    групами (фракціями) функцій, передбачених Регламентом Верховної Ради України.

До його обов’язків віднесено:

1)  за  дорученням  депутатської  групи  (фракції)   готувати матеріали  з  питань,  що  вносяться  на  розгляд  Верховної  Ради України,  комітетів,  депутатських груп (фракцій), інших органів та  організацій,  подавати  членам  групи (фракції) допомогу в здійсненні контролю за  виконанням  прийнятих ними рішень;

     2)  допомагати  народним  депутатам  України,  які  входять до депутатської групи (фракції), у  розгляді  та  вирішенні  порушених ними питань;

     3) брати участь в  організації  вивчення  громадської  думки, потреб і запитів виборців, вносити пропозиції щодо вирішення даних питань;

     4) вести діловодство, забезпечувати  схоронність  документів, які надходять на ім'я депутатської групи  (фракції),  контролювати своєчасне надходження відповідей на звернення  депутатської  групи (фракції);

     5)   подавати    членам    депутатської    групи    (фракції) організаційно-технічну та іншу допомогу,  пов'язану  з  діяльністю депутатської групи (фракції)[285].

На помічника-консультанта народного депутата поширюється частково статус державного службовця. Помічник-консультант народного депутата  України,  який працює  за  трудовим  договором, має такі права. Їх реалізація організаційно-технічно забезпечує здійснення парламентських процедур. Помічник-консультант має право:

     1) входити і перебувати у приміщеннях Верховної Ради  України за пред'явленням посвідчення помічника-консультанта;

     2) бути присутнім  на  пленарних  засіданнях  Верховної  Ради України, засіданнях комітетів і тимчасових комісій Верховної Ради України, в яких працює народний депутат України,  або  засіданнях, на яких розглядаються питання, у підготовці яких він брав участь;

     3)  безплатно  користуватися   в    порядку,    встановленому законодавством  України,   інформаційними    базами    даних    та телекомунікаційними мережами Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, органів державної виконавчої влади,  місцевого самоврядування;

     4) на забезпечення актами, прийнятими Верховною Радою України, а також інформаційними і довідковими матеріалами, що  офіційно    розповсюджуються    Верховною    Радою    України, Адміністрацією Президента  України,  а  також  органами  державної виконавчої влади, органами  місцевого  самоврядування,  діяльність яких поширюється на виборчий округ,  від  якого  обрано  народного депутата України;

     5)  одержувати  за  запитом  безплатно  в  органах  державної виконавчої влади, органах  місцевого  самоврядування,  об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах і  організаціях  необхідні народному депутату для здійснення  його  депутатських  повноважень документи, інформаційні та довідкові матеріали, проїзні квитки;

     6) одержувати надіслану на ім'я  народного  депутата  України поштову і  телеграфну  кореспонденцію,  відправляти  її  від  його імені;

     7) на першочерговий прийом керівниками та  іншими  посадовими особами органів  державної  виконавчої  влади,  органів  місцевого самоврядування,  об'єднань  громадян,  підприємств,  установ    та організацій з питань діяльності народного депутата України;

     8) брати участь у роботі органів місцевого самоврядування  та їх виконавчих органів, дія яких поширюється на виборчий округ, від якого  обрано  народного  депутата  України,  у  зборах   трудових колективів, об'єднань громадян, громадян за місцем  проживання  та військовослужбовців  у  військових  частинах,  а  також  в   інших заходах, що стосуються інтересів виборців округу;

     9) оголошувати на  засіданнях  органів  державної  виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або подавати  у  письмовій формі  підготовлені  народним  депутатом  України  для  цієї  мети пропозиції, звернення, заяви та інші документи;

     10)  за  письмовим  зверненням  народного  депутата   України користуватися  копіювально-розмножувальною    та    обчислювальною технікою органів державної  виконавчої  влади,  органів  місцевого самоврядування,  державних  підприємств,  установ,    організацій, розташованих на  території  виборчого  округу,  від  якого  обрано народного депутата України[286].

 

             Організація діяльності комітетів і комісій Верховної Ради України.

        

 

1.  Форми роботи комітетів Верховної Ради України

 

Форми діяльності комітетів і комісій складають мікропроцедури на різних стадіях парламентської макропроцедури. Переважно вони залучають на стадії підготовки і доопрацювання питання  до розгляду питання на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Разом із тим є одна функція комітетів, яка не пов’язана із парламентською макропроцедурою. Парламентські комітети мають самостійну правову форму діяльності. Пункт 3 стаття 14 Закону “Про комітети Верховної Ради України” від 4.04.95. визнає їх право надавати роз`яснення.

Система та структура комітетів.

Система парламентських комітетів формується, як правило, у зарубіжних країнах відповідно до системи міністерств[287]. Тобто, вона будується на основі функціонально-проблемного принципу[288].

На сьогодні вважають, що система комітетів українського парламенту неефективна: серед 24 комітетів 4 пов’язані із правовими питаннями, а 2 – із економічними[289].

Журавський В.С., вирішуючи питання про кількість комітетів, виходить із таких загальних міркувань:

·        Компетенція усіх комітетів разом має охоплювати весь комплекс питань, віднесених до відання парламенту.

·        Компетенція комітетів має бути визначена так, щоб усунути дублювання і можливі претензії відразу кількох комітетів на розгляд одного і того ж питання

·        Питання, що віднесені до компетенції одного комітету, мають бути однорідними за змістом і стосуватись однієї сфери суспільних відносин.

·        Обсяг виконуваної певним комітетом роботи має бути приблизно рівним або хоча б порівняним  із обсягом роботи інших комітетів

·        Оскільки на засіданнях комітетів має проводитись поглиблене фахове обговорення й вивчення питань, а ці засідання не повинні перетворюватись на зменшену копію пленарних засідань парламенту, то склад комітету не може бути надто чисельним (пропонується 12-15 членів, максимум – 30)[290].

Анохін О.М. виділяє два напрямки діяльності комітетів Верховної Ради України: 1) нормотворчий напрям, та 2) розгляд Верховною Радою України питань державного, господарського і соціально-культурного будівництва [291]. Особливо актуальним питанням є участь комітетів у здійсненні парламентського контролю. При цьому, комітети на слід уповноважувати здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України в цілому, що має бути сферою діяльності самої Верховної Ради України. З іншого боку комітети мають здійснювати контрольні функції щодо діяльності окремих міністерств і відомств[292].

У Верховній  Раді  утворено 24 комітети[293]. До складу  кожного  з комітетів  Верховної Ради  України  четвертого скликання  входить, як правило,  від 10  до  30 народних депутатів України. Комітет за пропозицією його Голови  на своєму засіданні обирає при кількості членів комітету  від  10  до 20 народних депутатів  України заступника Голови комітету, а при кількості від 20 до 30  народних  депутатів України - двох заступників  Голови  комітету. а  при кількості членів комітету понад 30 народних  депутатів  України  і більше - три заступники Голови комітету. У  складі  комітетів утворюється не менше двох підкомітетів[294]

Вважають, що комітети не повинні (не мають право через неконституційність деяких статей Закону України “Про комітети Верховної Ради України”[295]): а) вносити пропозиції до парламенту про проведення всенародного голосування (референдуму) з найбільш важливих питань державного життя країни б) володіти правом законодавчої ініціативи в парламенті в) право вносити до Верховної Ради України пропозиції про тлумачення окремих положень законів та інших актів Верховної Ради України [296].

Засідання комітетів. Засідання є повноважним, якщо на ньому присутні більше половини членів. На   підставі  заяви  депутата,  який  входить  до  складу тимчасової спеціальної комісії, він звільняється Головою Верховної Ради  від обов'язку бути присутнім на засіданнях комітету Верховної Ради,  членом якої він є,  і  його  відсутність  з  цієї причини не впливає на кворум у постійній комісії.

Засідання бувають відкритими і закритими. Комітет має право шляхом голосування долати рішення головуючого на засіданні[297]. За результатами обговорення більшістю голосів присутніх на засіданні приймаються: 1) рішення - з процедурних питань 2) рекомендації – при здійсненні контрольних функцій 3) висновки – по законопроектах.

Комітети можуть проводити експертизу проектів рішень Верховної Ради України. Так, Комітет з питань правової політики прийняв у 1996 році Положення “Про Групу наукових експертів, консультантів і радників Комісії з питань правової політики”. Провідні вчені і практики України ( 60 чоловік) на платній основі дають висновки.[298]

Члени Уряду, перший віце-прем’єр міністр, віце-прем’єр міністри забезпечують у  комітетах, депутатських групах (фракціях)  Верховної  Ради України роз'яснення позиції Кабінету Міністрів України стосовно вирішення комплексу питань,  пов'язаних з  невідкладними  заходами  щодо прискорення реформ і виведення економіки України з кризи та прийняття  відповідних  законодавчих актів для їх реалізації.  Перший віце-прем'єр-міністр України та Міністр  Кабінету  Міністрів  України  несуть персональну  відповідальність  за організацію роботи з роз'яснення позиції  Кабінету  Міністрів  України  у  комітетах,  депутатських групах (фракціях) Верховної Ради України.[299]

За  рішеннями   комітетів   на   їх   засіданнях   можуть проводитися слухання з питань,  що  належать  до  їх  компетенції. Мета слухань - отри­мання всебічної  інформації  щодо  питань,  які розглядаються, їх вивчення і обговорення. Підсумкові  документи за їх  результатами  не складаються.    Інформація, отримана під час слухань, використовується для прийняття  рі­шень  комітетів.  Для  участі  у слуханні комітет може залучати Першого віце-Прем'єр-Міністра,  віце-прем'єрів, міністрів України, керівників державних комітетів, відомств, інших органів державної виконавчої влади і організацій,  профспілкових  органів, а  також органів місцевого самоврядування  й  об'єднань  громадян,  окремих громадян[300].

Слухання у комітетах не є частиною законодавчих процедур. Тепер слухання у комітетах зорієнтовані на перевірку повноважень і відповідності вимогам призначуваних на посади осіб або на контролювання діяльності Уряду. По мірі розвитку процедур слухань вони можуть усе більше спрямовуватись на вивчення законодавчих ініціатив[301].

Процедура слухань містить наступні елементи. По-перше, комітет перед ним проводить попереднє засідання, на якому визначає: мету слухання, питання, що необхідно з`ясувати, бажані наслідки слухання, членів комітету, яким разом із працівниками апарату доручає провести попереднє дослідження проблеми, затребувати матеріали урядових установ, скласти повний перелік питань, які необхідно з`ясувати, скласти список запрошених осіб. По-друге, визначає попередні заходи: повідомляє за тиждень про проведення слухання у газеті “Голос України”, повідомляє письмово посадових осіб за три дні про слухання та про перелік документів, що їх необхідно мати із собою, вирішує питання, хто буде проводити слухання (комітет, підкомітет, члени комітету за дорученням комітету), запрошує представників засобів масової інформації. Третім елементом є форма самого слухання. Головуючий оголошує його початок, називає всіх присутніх, пропонує ставити питання. Члени комітету запитують посадових осіб, запрошених на слухання. Слухання тривають, поки всі не одержали відповіді. Запрошені можуть не давати відповідь, якщо це тягне розкриття державної таємниці. По-четверте, за результатами слухань можуть прийматись рекомендації для розгляду на комітеті: про необхідність розгляду питання, що вивчалось на слуханні, на сесії Верховної Ради України, про необхідність прийняття рішення з питань, що розглядались на слуханні, про направлення рекомендацій для обов`язкового розгляду державними органами, про необхідність передання матеріалів слухання до Парламентської бібліотеки. Комітет може прийняти рішення про необхідність розгляду питання на сесії Верховної Ради. Це рішення подається разом із пояснювальною запискою до її Секретаріату. Вона має містити обґрунтування доцільності розгляду на пленарному засіданні, загальну характеристику проблеми, пропозиції щодо прийняття проекту постанови (проект).

 

2. Форми роботи тимчасових комісій Верховної Ради України

Тимчасові спеціальні комісії

Як правило, тимчасові спеціальні комісії утворюються для розгляду і підготовки важливих питань, які до того ж нерідко охоплюють широку сферу суспільного життя, і тому підпадають під компетенцію одразу кількох парламентських комітетів. Перш за все Верховна Рада створює їх для розробки, попереднього розгляду, доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради, для вивчення чи дослідження питань, віднесених до її компетенції.     

Такі комісії оперативніше розглядають питання, адже не відволікаються на розгляд інших питань[302]. Тимчасова спеціальна комісія завжди є головною комісією з питання, для підготовки якого її створено.

Тимчасова  спеціальна  комісія  здійснює  свою  діяльність відповідно  до  порядку,  встановленого  для   комітетів Верховної Ради.

Постанова   Верховної   Ради   про   створення  тимчасової спеціальної комісії повинна визначати:

1) назву комісії;

     2) завдання комісії;

     3) кількісний склад комісії;

     4) обраного Верховною Радою голову (співголів) комісії;

     5) персональний склад членів комісії;

     6) термін діяльності комісії (на заздалегідь  визначений  час або на час виконання певної роботи);

     7) додаткові права  (якщо  це  необхідно),  надані  Верховною Радою цій комісії;

     8) заходи     щодо     кадрового,     матеріально-технічного, інформаційного, організаційного забезпечення роботи комісії.

Тимчасова  спеціальна комісія у визначений Верховною Радою термін, але не пізніше як через 6 місяців після її створення, подає Верховній  Раді  письмовий  звіт  про  виконану  роботу,  а  також підготовлені нею відповідні проекти актів Верховної Ради  та  інші матеріали,  які  поширюються  серед  депутатів.  Після обговорення результатів роботи  тимчасової  спеціальної  комісії  в  комітетах  Верховної  Ради  та  на  пленарному засіданні Верховна Рада приймає остаточне рішення  щодо  них  або  доручає комісії продовжити роботу і визначає для цього новий термін.

 Повноваження  тимчасової  спеціальної  комісії автоматично припиняються з прийняттям Верховною Радою остаточного рішення щодо результатів  роботи  цієї комісії або з прийняттям Верховною Радою та офіційним опублікуванням акта,  для  підготовки  проекту  якого створювалася  відповідна  тимчасова спеціальна комісія,  а також у разі  припинення  повноважень  Верховної  Ради,  яка  створила  цю комісію[303].

Спеціальна слідча комісія

Верховна  Рада може створювати тимчасові  слідчі  комісії  з  будь-якого питання  своєї  компетенції.  Завдання  та  коло повноважень таких комісій визначаються Верховною Радою при їх  створенні. 

Конституція не містить жодних тематичних обмежень щодо предмета діяльності тимчасових слідчих комісій парламенту. Але є вилучення з-під парламентського контролю: 1) питання, що стосуються операцій із державною таємницею, 2) питання, які можуть розглядатись як втручання у діяльність органів публічної влади.

Парламентське розслідування, що може провадитись тимчасовою слідчою комісією, вважається екстраординарним способом контролю[304].

Перше   засідання   тимчасової   слідчої  комісії  повинно відбутися не пізніше як через 24 години з моменту її обрання. На першому засіданні комісія обирає  голову  і  секретаря, затверджує процедуру її діяльності і складає план роботи.

Всі  засідання  комісії  є  закритими.  Інформацію  про її діяльність може одержати в будь-який час  Голова  Верховної  Ради. Комісія   визначає   доцільність   і   обсяг  надання  попередньої інформації Верховній Раді.

Тимчасові слідчі  комісії  мають  також повноваження,  зазначені у ст. ст. 9.5.8, 9.5.10, 9.5.11. Регламенту Верховної Ради.

Тимчасова  слідча  комісія  має  право користуватися всіма засобами  встановлення  істини:  допитувати  свідків,  вимагати  і досліджувати  (вивчати)  документи,  проводити експертизи,  слідчі експерименти тощо.

Порядок  одержання  і   дослідження   (вивчення)   доказів встановлюється  комісією  відповідно  до  вимог кримінально-процесуального законодавства України. Але, Кримінально-процесуальний кодекс не передбачає можливість його застосування парламентськими слідчими комісіями. Тому вимоги комісії не обов’язкові до виконання іншими суб’єктами права. Є декілька способів забезпечення взаємодії комісії із об’єктами контролю:

1) У постанові про створення такої комісії Верховна Рада України пропонує об’єктам парламентського контролю добровільно виконати всі вимоги комісії (наддати інформацію, дозволити доступ до приміщень, надавати сприяння у роботі в інших формах). До прикладу, може запропонувати  Генеральній  прокуратурі  України,   Службі безпеки  України,  Міністерству  внутрішніх справ України надати у розпорядження Тимчасової слідчої комісії на її  вимогу  інформацію щодо стану  розслідування справи  за фактом прослуховування телефонних розмов, у межах чинного законодавства  сприяти  роботі Тимчасової слідчої комісії, а також розглянути питання щодо участі їх представників у роботі Тимчасової слідчої комісії[305].

А ось пропозиція парламенту обов’язкова до розгляду в силу пункту 33  частини першої статті 85 Конституції – право Верховної Ради України на здійснення парламентського контролю.

2) Верховна Рада України у постанові про створення комісії передбачає включення до неї представників правоохоронних і контролюючих органів. Так, парламент може запропонувати  Генеральній прокуратурі України,  Головному контрольно-ревізійному управлінню,  Міністерству внутрішніх  справ України,  Службі безпеки України, Рахунковій палаті, Національному банку  України,   Державній   податковій   адміністрації   України розглянути   питання   щодо   участі  їх  представників  у  роботі Тимчасової слідчої комісії[306].

Закони про такі комісії не прийняті через ветування їх Президентом. Він побоюється, що вони будуть дублювати органи досудового слідства. Тому діють тільки норми регламенту Верховної Ради України.

Результати розслідування тимчасова слідча комісія викладає в письмовому висновку, який повинен містити відомості про:

     1) факти й обставини, які стали підставами для розслідування;

     2) факти,  встановлені комісією, та докази, якими це підтверджується;

     3) факти, що не підтвердилися, і причини цього.

     2. При  підготовці  висновку  комісія  щодо   кожного   факту проводить   голосування.   Результати  голосування  із  зазначенням кількості голосів,  поданих "за" і "проти", вказуються у висновку. Кожний  член  комісії  має  право викласти свою окрему думку,  яка додається до висновку комісії.

Повноваження тимчасової слідчої комісії  Верховної  Ради  припиняються  автоматично  з  прийняттям Верховною Радою остаточного рішення щодо результатів  роботи  цієї комісії, а також у разі припинення повноважень Верховної Ради, яка створила цю комісію.[307]

 

3.  Форми роботи органів при Верховній Раді України

 

Цілком нову категорію органів держави запровадила Постанова Верховної Ради України “Про положення про Національну комісію з радіаційного захисту населення України” від 19.05.99. Цей орган не є органом Верховної Ради, оскільки його персональний склад не формується із народних депутатів. Він також формально не є складовою частиною законодавчої гілки влади. Політичні питання у діяльності комісії відсутні. Однак, її діяльність все одно є предметом державно-процесуального регулювання. Справа, що вирішується комісією, не носить вузькофахового, технічного характеру. Інакше комісія була б створена в апараті Верховної Ради. Робота комісії пов`язана із загально концептуальними напрямками розвитку законодавства про захист радіоактивного впливу. Пункт 5 Розділу 2 Положення передбачає право комісії давати рекомендації органам виконавчої влади, громадським організаціям з питань виконання норм радіаційної безпеки. Тому розділ ІІІ Положення є складовою частиною державного процесуального законодавства.

Національна  комісія  з  радіаційного  захисту   населення України    постійно  діючий  вищий,  незалежний колегіальний науково-експертний  дорадчо-консультативний  орган  з питань  протирадіаційного захисту та радіаційної безпеки населення України, який утворюється Верховною Радою України.

Основними завданнями комісії є:

- організація розроблення та запровадження в Україні основних концепцій,  принципів,  норм,  правил,   стандартів   та   заходів протирадіаційного   захисту  людини,  а  також  рекомендацій  щодо зменшення  впливу  на  здоров'я  населення  України   радіаційного фактора та економічних і соціальних наслідків дії радіації;

- участь у формуванні системи правових, соціально-економічних і   організаційних   заходів,    спрямованих    на    забезпечення протирадіаційного  захисту  та охорони життя та здоров'я населення України;

- погодження науково обґрунтованих припустимих рівнів  (норм) радіоактивного  забруднення  навколишнього  природного середовища, вмісту   радіоактивних речовин у продуктах харчування та сільськогосподарській продукції,  повітрі,  ґрунті,  воді, а також заходів щодо обмеження впливу на людину природного,  промислового, медичного та побутового опромінення;

 - науково-експертний   аналіз  проектів  законодавчих  актів, інших   нормативно-правових    актів    у    сфері    забезпечення протирадіаційного  захисту  населення  та  радіаційної  безпеки  і розроблення   пропозицій   та   рекомендацій,    спрямованих    на запровадження  економічних і організаційних заходів щодо створення в Україні сприятливих умов для підвищення рівня  протирадіаційного захисту та поліпшення стану здоров'я населення України;

 - розроблення   основних   напрямів   і  шляхів  комплексного вирішення науково-технічних,  економічних і соціальних  проблем  у сфері протирадіаційного захисту.[308]

Засідання  комісії проводяться  за наявності не менше двох третин  її  членів.  Рішення приймається  не менш як двома третинами голосів членів комісії від їх фактичної кількості. На  засідання комісії може  бути  запрошено представників міністерств,   інших   центральних   органів   виконавчої   влади, підприємств,   установ,   організацій,   громадських   організацій України.

Ще одним дорадчим органом при парламенті є Консультативна рада з питань інформатизації при Верховній Раді України. Вона є дорадчо-консультативним органом, який функціонує на громадських засадах. Головною метою Консультативної ради є сприяння Верховній Раді України у  виробленні політики у сфері інформатизації,  при підготовці та затвердженні   завдань Національної програми інформатизації з  урахуванням  найновіших досягнень і технологічних рішень. До складу Консультативної ради входять за згодою  вчені  у галузі інформатики та суміжних галузях,  представники підприємств, установ,  організацій,  які працюють у сфері інформаційних послуг, народні депутати України, представники органів виконавчої влади.

Склад  Консультативної  ради,  голова  та  його  заступник затверджуються Головою Верховної Ради України за поданням Комітету Верховної Ради України з питань науки та народної освіти. Консультативна рада   збирається  на  засідання  в  разі потреби,  визначеної Головою Верховної Ради України або  Комітетом Верховної Ради України з питань науки та народної освіти, або ж із власної ініціативи голови Консультативної ради,  його  заступника, трьох членів Консультативної ради.

Рішення    щодо   питань   інформатизації,   які   приймає Консультативна рада, обов'язкові  для  розгляду Комітетом Верховної Ради України з  питань науки та народної освіти або ж іншими комітетами Верховної Ради України. Комітети Верховної  Ради України,  яким направляються рішення Консультативної  ради  щодо  питань  інформатизації,   зобов'язані подати  мотивовані  висновки  з  цих питань і довести їх до відома Голови Верховної Ради України [309].

 

Провадження питань Верховною Радою України

 

1.     Порушення провадження

 

Провадження справ Верховною Радою України відноситься до організа­ційних процедур. У ньому особливо чітко проявляється особлива риса організаційних процедур роботи колегіальних органів влади. Склад осіб, які заслуховують ту чи іншу справу, практично незмінний. Адже, як відомо, в організаційній процедурі не беруть участь зацікавлені особи. Тому справа заслуховується тільки членами колегіального органу. А ось у процесуальних процедурах по розгляду кожної справи проводиться окреме засідання. Суміщати слухання декількох справ на одному засіданні недопустимо.

В організаційних же процедурах роботи представницьких органів справи заслуховуються незмінним складом членів цього органу – депутатів. Тому виникає можливість в ході одного і того ж пленарного засідання розглядати послідовно ряд не пов’язаних між собою юридичних справ. Через це провадження у парламенті складається з приводу розгляду одночасно ряду питань. Загальні кількість питань, що виносяться на розгляд депутатів протягом сесії, складає в середньому декілька сотень питань[310].

Разом із тим, Сас С. вказує, що парламентське провадження по деяких справах може набути рис процесуальної процедури. Такий висновок робиться автором на основі загально правової процесуальної теорії російського вченого Протасова В.М. До справ, що можуть провадитися у формі процесуальних процедур Сас С. відносить: надання згоди Верховною Радою України на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народних депутатів України, прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України, вирішення питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту[311]. Ці всі справи об’єднані подібністю предмету розгляду. Ним виступають вимоги про застосування санкцій, реалізацію заходів державного примусу. Однак, на даний час провадження по цих справах не одержали особливого правового регулювання і здійснюється за загальними правилами організаційних (матеріальних) процедур, визначених Регламентом Верховної Ради України від 27.07.1994 року.

Провадження питань у Верховній Раді України складається із трьох стадій: порушення провадження, підготовка питань до розгляду Верховною Радою, розгляд питань парламентом. Загальні вимоги до провадження викладені у Розділах 2 і 3 Регламенту Верховної Ради України від 27.07.1994 року. Особливі вимоги до провадження певних категорій питань (виконання певних функцій парламентом) закріплені у Розділах 5, 6, 8, 9 цього ж Регламенту. Окрім того, у законах можуть закріплюватись спеціальні процедури, які формують окремі провадження. До того ж до участі у такому провадженні можуть залучатись зацікавлені особи. Ця обставина дозволяє висловити припущення, що подібні процедури згодом можуть бути охоплені поняттям “процесуальні процедури”. Прикладом такого окремого провадження є процедури обрання парламентом на посаду професійного судді безстроково[312].

Перша стадія складається із двох етапів: внесення питання на розгляд парламенту та прийняття питання на розгляд. Проміжковим процедурним актом, що завершує стадію, є постанова парламенту про затвердження порядку денного відповідної сесії.

Перший етап полягає у внесенні суб’єктами законодавчої ініціативи пропозицій на розгляд Верховної ради України. Пропозиції до  проекту  порядку  денного  сесії  вносяться не пізніш  як  за  місяць  до  відкриття  чергової  сесії.   Погоджувальна рада депутатських груп (фракцій) організовує  їх  попередній  розгляд,  з тим  щоб проект порядку денного міг бути повідомлений депутатам за 10 днів до відкриття чергової сесії.  Пропозиції  до порядку  денного  сесії можуть бути внесені не пізніше як за місяць до відкриття чергової сесії або під час чергової сесії.

   Пропозиція щодо кожного питання, яке пропонується внести до проекту порядку денного  сесії  або  до  затвердженого  порядку денного сесії, подається з супровідною запискою і проектом закону, постанови чи іншого документа,  який пропонується прийняти за цією пропозицією.

Законодавча  пропозиція чи законопроект після поширення їх серед депутатів для попереднього розгляду та підготовки висновку про доцільність їх прийняття і включення до порядку денного сесії,  а також про порядок подальшої  роботи  над ними  передаються  відповідним комітетам Верховної  Ради  з  визначенням  терміну  виконання  і  одночасно передаються комітету, до компетенції якої входять питання конституційності актів. 

Для  підготовки  і доопрацювання питання визначається головний  комітет,  якому  інші  комітети  у  визначений термін   подають   свої   висновки   про  наслідки  розгляду  ними законодавчої пропозиції чи законопроекту. Для попереднього розгляду, доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради,  для вивчення чи дослідження питань, віднесених до її компетенції парламент може створювати тимчасові спеціальні комісії. Ці комісії завжди є головними комісіями  з питання, для підготовки якого їх створено.

Відповідні  головні  комітети чи тимчасові комісії Верховної Ради подають Погоджувальній раді депутатських груп і фракцій свої висновки  щодо готовності  закріплених  за  ними  для  підготовки і доопрацювання питань і пропозиції про включення їх до  того  чи  іншого  розділу порядку денного сесії.

До порядку денного включаються в міру готовності  законодавчі пропозиції  з  питань ратифікації міжнародних договорів і угод,  з питань установчих  повноважень  парламенту  при  внесенні  змін  в адміністративно-територіальний   устрій,   при наданні   чи  вилученні земельних ділянок для несільськогосподарських потреб,  призначенні (обранні)  на посади,  а також у порядку контролю - про звільнення (надання  згоди  на  звільнення)  з  посад   чи   притягнення   до відповідальності  посадових  осіб у випадках,  передбачених чинним законодавством.

Звіти про   роботу   органів  і  посадових  осіб,  підзвітних Верховній Раді,  а також  звіти  комітетів  і  тимчасових  слідчих комісій   відповідно   до   контрольних   повноважень   парламенту розглядаються в міру надходження відповідних матеріалів, висновків і проектів рішень із зазначених питань.

Інформації Уряду,  Національного банку, Прокуратури України, органів виконавчої  влади з  поточних питань соціально-економічного розвитку та дотримання законності в державі розглядаються в міру необхідності.

Другий етап стадії порушення провадження полягає у обговоренні та затвердженні у цілому Верховною Радою України проекту порядку денного сесії.

Обговорення  щодо  включення будь-якого питання до порядку денного сесії  проводиться  за  скороченою  процедурою. Якщо за наслідками голосування  Верховної  Ради  питання  до порядку денного сесії не включено,  то воно вважається відхиленим.  Допускається  прийняття рішення про  вилучення питання з іще не затвердженого  в цілому порядку денного.

Депутати можуть вносити наступні зміни до порядку денного сесії: зміна послідовності розгляду питань, відкладення їх розгляду, зміна чи ви­ключення питання з порядку денного. При цьому заслуховується виступ іні­ціатора такої пропозиції з її обґрунтуванням,   а   також повідомленням  про виконану згідно з Регламентом Верховної Ради підготовчу роботу і ступінь підготовле­ності питання до розгляду,  про термін роздачі відповідних документів депу­татам, а також заслуховується виступ з цього питання голови відповідної комісії або представника головного комітету.

Рішення про зміну чи вилу­чення питання із затвердженого  в цілому   порядку  денного  у разі, коли із зазначеного питання є пропозиція  Погоджувальної ради депутатських груп (фракцій), приймається без обговорення більшістю голосів депутатів від їх фактичної кількості. У разі прийняття мотивованого рішення  про  відкладення  розгляду питання  затвердженого  порядку  денного сесії, воно розглядається на наступній черговій сесії. Таке рішення може прийматися не більше  одного  разу  щодо одного  і  того ж питання порядку денного,  за винятком питань про ратифікацію або денонсацію  міжнародних договорів. Прийняття рішення з питання затвердження  державного бюджету не може відкладатися на наступну сесію,  якщо це за  висновком  Президента України призведе до перешкод у бюджетному регулюванні.  Відкладене питання порядку  денного  може  бути  розгляне  на  позачерговій сесії.

Питання   про   розгляд   законопроекту   (іншого    акта) автоматично  виключається з порядку денного сесії Верховної Ради у разі відхилення законопроекту (іншого  акта)  Верховною  Радою,  а також у разі офіційного  опублікування  прийнятого  відповідного   закону   (чи введення в дію відповідного іншого акта).

Порядок денний чергової сесії Верховної Ради  включає  два розділи: перший - питання, які повністю підготовлені для включення до розкладу пленарних засідань Верховної Ради;  другий -  питання, підготовку  і  доопрацювання  яких Верховна Рада доручає здійснити комітетам Верховної Ради та відповідним органам.

До  першого  розділу  порядку  денного   сесії   за погодженням з Погоджувальною радою депутатських груп (фракцій) включаються лише ті питання,  документи  щодо  яких підготовлені згідно з вимогами Регламенту Верховної Ради України.

 

2.     Підготовка питань до розгляду Верховною Радою України

 

Порядок підготовки питань визначається ступенем їх готовності до розгляду на пленарному засіданні парламенту. Щодо питань, які готові до розгляду, то підготовка до їх розгляду передбачає визначення часу їх розгляду. Щодо питань, які потребують доопрацювання, то підготовка по них передбачає розробку самого тексту проекту рішення парламенту, підготовку висновків, рекомендацій та аналітичної інформації органами Верховної Ради.

Отже, щодо питань, які повністю готові до розгляду, Верховна Рада України має визначитись із часом їх обговорення на пленарному засіданні. Цей час фіксується у такому проміжковому процедурному акті, як розклад засідань Верховної Ради.

Розклад засідань Верховної Ради повинен містити інформацію про  день  і  час  проведення  пленарних  засідань  не  менш як на двотижневий  термін,  про  порядок   денний   кожного   пленарного засідання,  реєстраційні номери, назви, редакції та дати поширення серед   депутатів   проектів   документів      тому   числі    й альтернативних),  що  стосуються  включених  до  розкладу засідань питань.

Проекти розкладів засідань Верховної Ради України готуються секретаріатом парламенту за пропозиціями його комітетів. Остаточного вигляду він набуває після його узгодження на Погоджувальній раді депутатських груп і фракцій. Після цього він повідомляється депутатам  не  пізніш як за 10 днів до відкриття чергової сесії. На засідання Погоджувальної ради депутатських груп (фракцій) запрошуються представник від Президента України та представник від Уряду.

Розклад  засідань  Верховної  Ради  для  розгляду   питань порядку  денного  приймається  Верховною  Радою без обговорення за пропозицією Погоджувальної ради  депутатських груп (фракцій). Якщо за  наслідками голосування  без  обговорення  погоджену пропозицію буде відхилено або якщо  пропозицію  щодо  проекту  розкладу  засідань Погоджувальною  радою депутатських груп (фракцій) не буде внесено,  розклад засідань приймається Верховною Радою  після скороченого обговорення.

Верховна Рада України може вносити зміни  до  розкладу  засідань. Верховна   Рада  наприкінці  кожного  тижня  її  пленарних засідань  уточнює  розклад  засідань  на  наступний  не  менш   як двотижневий  термін.  Уточнений розклад засідань поширюється серед депутатів.

Час розгляду питання на конкретних пленарних засіданнях визначається порядком денним пленарного засідання. До  порядку  денного  пленарного   засідання   включаються питання  з  першого  розділу  порядку денного сесії Верховної Ради,  якщо  додержані  вимоги  Регламенту  щодо  готовності питання до розгляду і термінів забезпечення депутатів відповідними матеріалами та з урахуванням положень.

Секретаріат Верховної Ради України готує проект порядку денного пленарного засідання, який подається керівництву парламенту. Кожного понеділка Голова Верховної Ради України скликає Погоджувальну раду фракцій для обговорення запропонованого порядку денного пленарних засідань на тиждень. У вівторок до пленарного засідання депутати збираються фракціями для розробки стратегії голосування пунктів порядку денного. Пізніше на пленарному засіданні голосують за цей порядок.[313]

При розробці проекту розкладу розгляду мають враховуватись наступні положення Регламенту парламенту України. В середу першого і третього тижня місяця з 16 до 18 години на  засіданні Верховної Ради керівники та посадові особи будь-яких державних органів (крім органів  судової  влади)  відповідають  на запити  і  запитання  депутатів.  У  разі,  коли  надходить велика кількість  запитів  і  запитань,  для  їх  розгляду  можуть   бути відведені  окремі  засідання Верховної Ради,  але не більше одного дня засідань на тиждень пленарної роботи.  Перша година зазначених у  цій частині статті засідань у пріоритетному порядку відводиться для запитів і запитань щодо поточних подій.

До порядку денного засідань Верховної Ради щотижня під час її пленарної роботи включається не менше двох годин для проведення обговорення питань (у тому числі  і  заздалегідь  означених),  які можуть  бути  не  пов'язані  з  питаннями  порядку  денного  сесії (різне). Рішення з обговорюваних питань в зазначений час Верховною Радою  не  приймаються.  Час для  таких  обговорень  може  використовуватися частинами після розгляду питань порядку денного.

У   дні проведення пленарних засідань на початку ранкового засідання  без  голосування  відводиться:  у середу - до 45 хвилин для  стислих  (до  3  хвилин) виступів уповноважених представників депутатських фракцій (груп) з внесенням пропозицій (крім  тих,  що вносяться   у   спеціально   встановленому  порядку),  оголошенням запитів,  заяв, повідомлень; у п'ятницю - до 30 хвилин для стислих (до 3 хвилин) виступів депутатів з внесенням пропозицій (крім тих, що вносяться  у  спеціально  встановленому  порядку),  оголошенням запитів,   заяв,   повідомлень.   До  порядку  денного  останнього пленарного засідання тижня  без  голосування  включається  питання "Різне",  розгляд  якого  відбувається  впродовж  останньої години такого   засідання.   При   цьому  обговорення  не  відкривається.

До порядку денного кожного останнього пленарного засідання тижня без голосування включається питання "Про причини відсутності депутатів".  У разі необхідності для розгляду цього  питання  можуть  проводитися додаткові засідання Верховної Ради.

Оголошення   на  пленарному  засіданні  про  урочисті  або траурні дати чи події (за винятком  тих,  що  стосуються  народних депутатів  України поточного скликання) здійснюється головуючим на засіданні за наявності висновків комітету  Верховної  Ради, до  повноважень  якої  входять питання культури.  У разі порушення зазначеного порядку будь-ким з учасників засідання  головуючий  на засіданні  оголошує,  що  Верховна  Рада  взяла до відома зроблене повідомлення.

Підготовка і доопрацювання питань, що включені до другого розділу порядку денного сесії Верховної Ради України здійснюється переважно комітетами та іншими органами парламенту. Комітети та тимчасові комісії попередньо оцінюють політичні обставини прийняття рішення по законопроекту. Передаючи питання на розгляд у комітет, Верховна Рада України може встановити часові межі для цього. Засідання комітетів Верховної Ради проводяться відповідно до затверджених  комітетами перспективних  планів,  а  також рішень Верховної Ради.

Секретаріат   Верховної   Ради   за   поданням  секретарів відповідних органів Верховної  Ради  веде  інформаційну  дошку  із зведеним  перспективним  розкладом  роботи  цих  органів.  Розклад повинен містити інформацію про дату,  час,  місце,  порядок денний засідань  органів Верховної Ради не менш як на двотижневий термін. Зміни  до  розкладу  подаються  секретарями  відповідних   органів Верховної  Ради не пізніш як за 4 доби до відповідного засідання у період між пленарними засіданнями і не пізніш як за добу  під  час проведення  пленарних  засідань,  а  в  разі необхідності внесення термінових  змін  до  розкладу  -  це  оголошується  на  засіданні Верховної Ради.

Рішення  комітетів Верховної Ради є правочинними,  якщо вони прийняті на засіданнях, проведених згідно з розкладом.

Підготовку питання Верховною Радою України також може бути доручено Рахунковій палаті, Спеціальній контрольній комісії Верховної Ради України з питань приватизації, певній тимчасовій спеціальній комісії, окремим народним депутатам, дорадчим органам при Верховній Раді України (до прикладу, Національній  комісії  з  радіаційного захисту населення України). Органи при парламентові попередньо встановлюють обставини неполітичного, вузькофахового характеру. Докладний огляд підготовчої роботи даних органів буде поданий у відповідних параграфах цього посібника.

Фахову, технічну, оцінку доцільності розгляду законопроекту можуть доручати органам виконавчої влади. В якості прикладу, можна навести процедуру попереднього розгляду законопроекту, що належить за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу. Політичну доцільність розгляду даного законопроекту попередньо оцінює комітет Верховної Ради з питань Європейської інтеграції. Технічну доцільність розгляду даного законопроекту попередньо встановлює відповідний уповноважений орган виконавчої влади і фіксує у своєму експертному висновку[314].

 

3.     Розгляд питань парламентом України

 

Сукупність приписів про порядок розгляду питання парламентом може бути розбита на дві групи. Перша група приписів визначає процедурний режим розгляду. До нього Регламент Верховної Ради України відносить порядок ведення пленарних засідань, порядок надання слова на засіданнях, заходи забезпечення дисципліни та етики на них. Друга група приписів визначає організацію розгляду питань, а саме: порядок обговорення питань і голосування по них.

Пленарні засідання — регулярні зібрання народ­них депутатів України у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою, на яких розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і приймаються відповідні рішення я них питань шляхом голосування народних депутатів України[315].

Функції головуючого на засіданні виконує Голова Верховної Ради України, його перший заступник чи заступник. Якщо вони з будь-яких причин не здійснюють цього, то ці функції виконує один із членів Погоджувальної ради депутатських груп (фракцій), визначений Головою Верховної Ради, одним з його заступників,  або  ж обраний депутатами ad hoc головуючий на засіданні.

Головуючий на засіданні Верховної Ради:

     1) відкриває,  закриває  та  неупереджено   веде   засідання, оголошує перерви в засіданнях Верховної Ради;

     2) виносить на обговорення проекти законів,  постанов,  інших актів  Верховної  Ради,  оголошує  їх  повну  назву,  редакцію  та ініціаторів внесення;  інформує  про  матеріали,  що  надійшли  на адресу Верховної Ради;

     3) організовує розгляд питань;

     4) повідомляє списки осіб, які записалися для виступу;

     5) надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу, оголошує наступного промовця;

     6) створює  рівні   можливості   депутатам   для   участі   в обговоренні питань;

     7) ставить питання на голосування, оголошує його результати;

     8) забезпечує дотримання Регламенту Верховної Ради України всіма присутніми на засіданні;

     9) робить  офіційні повідомлення,  а також ті,  які вважає за необхідне оголосити;

     10) вживає заходів до підтримання порядку на засіданні;

     11) має  право  виправляти  фактичні  помилки,   допущені   у виступах на пленарному засіданні.

Для організації ходу пленарного  засідання  головуючий  на засіданні має право:

     1) в першочерговому порядку вносити пропозиції з  процедурних питань   щодо  ходу  засідання;  якщо  з  цих  питань  висуваються альтернативні   пропозиції,   його   пропозиції   ставляться  на голосування першими;

     2) проводити сигнальне голосування;

     3) ставити запитання;

     4) скликати Погоджувальну раду депутатських  груп  і  фракцій.

Сигнальне голосування головуючий на засіданні може оголосити для  визначення критеріїв організації і прогнозування ходу  пленарного  засідання  та розгляду питань проведення з тієї чи іншої пропозиції,  щоб  з'ясувати  кількість депутатів, які її не підтримують або заперечують проти неї.

Сигнальне голосування проводиться без обговорення і здійснюється підняттям  руки;  при  цьому  підрахунок  голосів  не проводиться,   про  прийняття  якогось  рішення  не  оголошується.  Головуючий на  засіданні, Голова  Верховної Ради і його заступники в сигнальному голосуванні участь не беруть.

Проведення сигнального голосування не виключає  можливості прийняття  рішення  з  того  ж  питання  чи  пропозиції.

Як правило, процедурний режим роботи колегіальних органів передбачає припис про кворум на засіданнях, тобто кількість депутатів, яка не обхідна для того, щоб їх засідання вважалось повноважним. Але, ні Конституція України, ні закони, ні постанови Верховної Ради України не визначають цю кількість. Тому головуючий може проводити пленарне засідання за будь-якої кількості депутатів. Разом із тим, при надзвичайно низькій присутності депутатів під сумнів ставиться легітимність голосування по обговорюваному питанню.

Конституція України фактично виходить із презумпції відповідальності у роботі всіх народних депутатів України на пленарних засіданнях. Разом із тим, присутність і особиста участь народного депутата України у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано, не є питанням вільного рішення (вибору) народного депутата України, а відповідно до пункту 3 частини першої статті 24 Закону України "Про статус народного депутата України" є обов'язком.  Це стосується будь-якого засідання Верховної Ради України, втому числі і передбаченого частиною першою статті 104 Конституції України урочистого засідання, на  якому голосування не відбуваються і рішення не приймаються.

Конституційний Суд України встановив, що Конституція непрямо визначає вимогу щодо чисельності присутніх депутатів лише у момент голосування. Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційне визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засі­даннях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно із Конституцією необхідна  для прийняття відповідного рішення[316].

Залишаються чинними такі положення Регламенту Верховної Ради щодо порядку визначення чисельності народних депутатів та наслідків їх низької присутності на засіданні. Реєстрація депутатів проводиться перед кожним пленарним засіданням   з   пред'явленням   посвідчення, персональної   картки  для  голосування  і  з  особистим  підписом депутата.  На  початку кожного засідання Верховної Ради головуючий на засіданні проводить  за  допомогою  електронних  засобів  поіменну реєстрацію  народних  депутатів  України,  присутніх на засіданні. Перед проведенням голосування  щодо  проектів  законів  чи інших  актів  Верховної  Ради  головуючий  на  засіданні на вимогу депутатської групи (фракції) зобов’язаний провести  за  допомогою  електронних засобів чи із  залученням  Лічильної  комісії перевірку кількості депутатів, присутніх на засіданні. 

При низькій явці депутатів на пленарне засідання  головуючий може відкласти  відкриття засідання на одну годину або перенести засідання на наступний за розкладом пленарних засідань чи визначений  Верховною  Радою  день, або  переходить до розгляду питання про застосування заходів для  забезпечення присутності депутатів на засіданнях Верховної Ради. Якщо  голосування  не  може проводитися  у  зв'язку  з  відсутністю  на  засіданні  необхідної кількості депутатів,  головуючий на засіданні  відкладає  на  одну годину  засідання, або  закриває  його.

При проведенні обговорення питання порядку денного пленарного засідання можуть вноситись пропозиції. Роберт Генрі пропонує наступну класифікацію типових пропозицій, переважна більшість яких зустрічається у практиці українського парламенту. В якості критеріїв класифікації пропонується призначення пропозиції[317].

І) Модифікувати чи внести поправку: 1) внести поправку (п.3 ч.1. ст. 3.4.7. Регламенту ВРУ), 2) передати питання до комітету (п. 2 ч. 1 ст. 6.5.4. Регламенту ВРУ).

ІІ) Відкласти процедурну дію по питанню: 1) відкласти на визначений час (ч.1 ст. 3.5.2. Регламенту ВРУ), 2) оголосити спеціальним пунктом порядку денного (ч.5 ст. 2.4.4.), 3) відкласти розгляд питання до будь-якої прийнятної нагоди (ч.4 ст. 2.4.4. Регламенту ВРУ).

ІІІ) Припинити чи обмежити обговорення: 1) негайно припинити обговорення (ч.1 ст. 3.4.3. Регламенту ВРУ), 2) обмежити обговорення (ч.1 ст. 3.4.9. Регламенту ВРУ).

ІV) Відмова від постановки питання: 1) заперечення проти його розгляду (ч.3 ст. 2.4.4. Регламенту ВРУ), 2) негайне припинення обговорення і відхилення питання, 3) відкладення питання на невизначений строк.

V) Повторний розгляд питання: 1) повернення питання на обговорення (ч.2 ст. 3.3.5. Регламенту ВРУ), 2) перегляд рішення по питанню (ч.5 ст. 3.6.3. Регламенту ВРУ), 3) анулювання рішення по питанню.

Традиційною для регулювання юридичних процедур є група приписів про дисципліну на засіданнях органу, що розглядає юридичну справу. Глава 3.8. Регламенту Верховної Ради містить перелік юридичних заборон та державно-процедурні санкції за порушення таких заборон. 

На засіданні Верховної Ради промовець не  повинен  вживати образливі висловлювання та непристойні і лайливі слова, закликати до незаконних і насильницьких дій.  Головуючий  на  засіданні  має право попередити промовця про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припинити його виступ,  а у разі повторного порушення - позбавити його права виступу на даному засіданні.

Якщо  головуючий  на  засіданні звертається  до промовця, останній повинен негайно зупинити свій виступ, в противному  разі головуючий на засіданні може припинити його виступ.

Якщо   промовець   виступає  без  дозволу  головуючого  на засіданні, мікрофон може бути відключено без попередження.

Якщо промовець перевищує час,  відведений для виступу, або висловлюється  не з обговорюваного питання,  або виступає не з тих підстав,  з яких йому надано слово,  головуючий на засіданні після двох   попереджень   позбавляє  його  слова.  Та  частина  виступу промовця,  яка  виголошена  після  позбавлення  його   слова,   не включається до стенограми засідання.

Якщо депутат своєю поведінкою заважає проведенню засідання Верховної   Ради,   головуючий   на   засіданні   попереджає  його персонально і закликає до порядку.  Після повторного  попередження протягом дня головуючий на засіданні за згодою депутатів може  запропонувати  депутату  залишити зал до кінця засідання.  Якщо депутат відмовляється залишити зал, головуючий на засіданні припиняє засідання до виконання депутатом його вимоги. У таких випадках, за висновком комісії,  до компетенції якої  входять питання  депутатської  етики,  Верховна  Рада без обговорення може прийняти рішення про позбавлення депутата  права  брати  участь  у пленарних засіданнях (до п'яти засідань). Це рішення доводиться до відома виборців через газету "Голос України".

У  разі  грубого  порушення  дисципліни  або  перешкод   у проведенні   засідання  головуючий  на  засіданні  може  оголосити перерву або закрити засідання.

Якщо під час засідання Верховної Ради в будинку  Верховної Ради депутат вчинить дії,  що містять ознаки злочину,  обговорення зупиняється.  Головуючий на засіданні повідомляє Верховну Раду про факт,  що  відбувся,  закриває  засідання і негайно звертається до Генерального прокурора з пропозицією вжити відповідних заходів.

У разі грубого  або  систематичного  порушення  Регламенту головуючим  на  засіданні Верховна Рада на пропозицію,  внесену не менш   як   двома   депутатськими   групами   (фракціями),   після скороченого обговорення може прийняти  рішення  про  відсторонення його від ведення пленарних засідань на термін до  двох  днів.

Істотнім для розкриття суті процедурного режиму є порядок надання слова учасникам розгляду питань. В українському парламенті цей порядок формується із приписів про тривалість і черговість виступів, загальний час обговорення певного питання.

Час,  який  надається для доповіді,  не може бути менше 10 хвилин,  співдоповіді  -  5 хвилин і заключного слова - 3 хвилини. Виступаючим у обговоренні надається час тривалістю 3 хвилини;  для повторних виступів  у  обговоренні,  для  виступів  за  процедурою скороченого  обговорення,  а  також для виступів щодо постатейного голосування проектів законів,  інших  актів,  для  заяв,  внесення запитів,  резолюцій, виступів в "різному" - 3 хвилин; для виступів щодо кандидатур,  процедури та з  мотивів  голосування,  пояснень, зауважень,  запитань,  пропозицій, повідомлень і довідок, внесення поправок - 2 хвилини.

Заява  про  надання  слова  на  пленарному   засіданні   з будь-якого  питання порядку денного подається в письмовій формі на ім'я головуючого на засіданні після затвердження розкладу розгляду питань  на  пленарних  засіданнях  поточного чи наступного тижня і реєструється Секретаріатом Верховної Ради. У заяві вказується: від якої   депутатської   групи   (фракції)   або   постійної  комісії уповноважений виступити депутат чи  він  виступає  особисто;  його виступ  буде  за  чи проти пропозиції,  що розглядається,  чи буде внесено нову пропозицію. Головуючий на засіданні може надати слово для виступу і  в разі  усного  звернення  депутата  або  іншої особи,  якщо в цьому виникла потреба.

Президент    України,    Прем'єр-міністр    України    або уповноважені ними особи,  а також особи, затвердження, призначення яких на посади здійснюється Верховною Радою чи за її згодою, мають право  в  будь-який  час  брати слово для виступу з обговорюваного питання,  якщо  воно  стосується  кола  їх  діяльності,  або   для постановки преюдиціального чи відкладального  питання та питання про  неприйнятність,  але  не  більше  двох разів з одного питання на одному і тому ж засіданні.

Кожна з депутатських груп (фракцій) має гарантоване право на  виступ  одного  свого представника  з  питання  чи  пропозиції,  які  мають ставитися на голосування.

Промовець повинен виступати тільки з того питання, з якого йому надано слово. Депутат  може  виступити  на  засіданні  Верховної  Ради з одного й того ж питання чи пропозиції,  які  будуть  ставитися  на голосування,   як  правило,  не  більше  двох  разів.

На  пленарному  засіданні  ніхто  не  може  виступати  без дозволу головуючого на засіданні.  Головуючий на  засіданні  надає слово  депутатам  з дотриманням черговості, встановленої для промовців на підставі  їх заяв про надання слова, з забезпеченням чергування виступів на підтримку і не на підтримку  обговорюваної  пропозиції та  забезпеченням  виступів від різних депутатських груп (фракцій) пропорційно їх кількісному складу.

Депутат у будь-який  момент  може  відмовитися  від  свого запису  на  виступ.  Він може передати своє право на виступ іншому депутату або помінятися з ним чергою,  повідомивши про це письмово Секретаріат  Верховної  Ради.

У Верховної Ради України є декілька способів визначити (обмежити) час обговорення з певного питання.

По-перше, Верховна Рада може визначити загальний час для обговорення питання,  для запитань і відповідей,  для виступів депутатів,  після закінчення якого головуючий на засіданні припиняє надання слова.

По-друге, за  зверненням  головуючого  на  засіданні  або   на   пропозицію, підтриману  більшістю  депутатів,  які взяли участь у голосуванні, Погоджувальна рада депутатських  груп  (фракцій)  може  встановити сумарний  час  для виступу представників кожної депутатської групи (фракції)  пропорційно кількісному складу відповідної депутатської групи (фракції),  але не менше 10 хвилин.  Внесений Погоджувальною радою  депутатських  груп  (фракцій)  такий  погоджений  регламент виступів  представників від депутатських груп (фракцій) ставиться на голосування без обговорення  і  приймається  більшістю  голосів депутатів, які взяли участь у голосуванні. Якщо  депутатська  група (фракція) вичерпала свій сумарний час  для  виступів,  головуючий  відмовляє  депутатам   від   цієї депутатської   групи  (фракції)  в  наданні  слова.

По-третє, після виступів в ході обговорення доповідача, співдоповідача, депутатів із обґрунтуванням окремої думки, ініціаторів внесення пропозиції, представників депутатських  груп (фракцій) чи в ході  подальшого  обговорення  головуючий  на засіданні  може  внести  пропозицію  про  прийняття  рішення без подальшого обговорення.  Після  оголошення  такої   пропозиції   головуючий   на засіданні запитує, чи є заперечення.  Про  свою  незгоду  депутати повідомляють  головуючого  на  засіданні  підняттям   руки.   Якщо заперечень немає, головуючий на засіданні оголошує про перехід  до голосування.

І нарешті, за пропозицією народних депутатів рішення Верховної Ради України, що включені до порядку денного, можуть прийматись без доповіді по них, запитань та обговорення[318].

Розгляд  одного  питання  порядку  денного  без  прийняття рішення щодо нього не може  перериватися  розглядом  інших  питань порядку  денного;  якщо таке відбувається,  то розгляд перерваного питання починається спочатку.

В обстановці, що забезпечується описаним процедурним режимом, здійснюється обговорення питань, що внесені до порядку денного пленарного засідання.

Обговорення питання на засіданні Верховної Ради включає:

     1) доповідь, запитання доповідачу і відповіді на них;

     2) співдоповіді    разі необхідності),  запитання співдоповідачам і відповіді на них;

     3) виступи депутатів з оголошенням та обґрунтуванням окремої думки,  якщо вона є додатком до висновків чи пропозицій комітетів (комісій), з приводу  яких виступали доповідач і співдоповідачі,  за умови,  що окрема думка не була поширена серед депутатів  разом  з  висновком відповідного комітету (комісії);

     4) виступ ініціатора внесення пропозиції;

     5) внесення, обговорення  і прийняття   рішення   щодо преюдиціальних   і   відкладальних  питань та питань    про неприйнятність, якщо такі є;

     6) виступи  по  одному   представнику від постійних   або тимчасових  спеціальних  комісій,  якщо  висновки цих комісій щодо обговорюваного  пи­тання  чи  пропозиції  не  були  поширені серед депутатів згідно з поданням комітету (комісії);

     7) виступи   представників від  кожної  зареєстрованої депутатської групи і фракції;

     8) виступи депутатів;

     9) оголошення головуючим   на   засіданні   про  припинення обговорення та повідомлення про тих,  що виступили і записалися на виступ;

     10) внесення депутатами пропозицій,  які не були виголошені в ході   об­говорення (крім тих, що вносяться у  спеціально встановленому порядку);

     11) заключне слово співдоповідачів і доповідача;

     12) уточнення й оголошення головуючим на засіданні пропозицій, які  надійшли щодо обговорюваного  питання і будуть ставитися на голосування;

     13)  виступ  з  мотивів  голосування  депутата  -  ініціатора внесення про­позиції, що  розглядається,  якщо  він  не  використав права на виступ  перед  оголошенням  припинення  обговорення,  або депутата від депутатської групи (фракції)  -  ініціатора  внесення обговорюваного питання;

     14) виступи з мотивів голосування по одному представнику  від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції);

     15) виступи з мотивів  голосування  по  одному  депутату  від кожної  за­реєстрованої  депутатської  групи  (фракції),  якщо вони мають  протилежну  точку  зору  щодо  виголошеної   на   засіданні Верховної Ради думки депу­татської групи (фракції);

     16) виступи депутатів з мотивів голосування.

Якщо список бажаючих виступити вичерпано  або якщо ніхто не подав заяву про надання слова,  а також у разі закінчення визначеного для обговорення  часу чи прийняття  рішення  про  скорочення обговорення головуючий на засіданні оголошує про припинення обговорення.

З питань щодо поправок (крім   тих,   що   стосуються Конституції,  з  процедурних  питань  та інших,  прямо зазначених у Регламенті питань, Верховною Радою може проводитись скорочене обговорення, яке включає:

     1) виступи  ініціаторів   з   внесенням   та   обґрунтуванням пропозицій;

     2) виступ голови або представника від головного комітету (комісії),  якщо приймається рішення щодо питання, яке готувалося цим комітетом (комісією);

     3)  виступи представників двох депутатських фракцій (груп) на підтримку  кожної  пропозиції  і  представників  двох депутатських фракцій  (груп)  не  на  її підтримку

     4) уточнення   та   оголошення   головуючим   на    засіданні пропозицій, які надійшли і будуть ставитися на голосування;

     5) виступи з мотивів голосування по одному  представнику  від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції).

Після  закінчення  обговорення   питання   головуючий   на засіданні оголошує про перехід до голосування. Проведення  голосування  з різних питань і пропозицій  проводиться  таким   чином,   щоб   з'ясувати   дійсне волевиявлення більшості депутатів щодо них.

Голосування  здійснюється  депутатами особисто в залі засідань Верховної Ради або у відведеному для таємного голосування місці біля залу для засідань.

Головуючий на засіданні погоджує з присутніми на засіданні депутатами  початок  голосування,  оголошує  необхідну   кількість голосів для прийняття рішення, а також про вид голосування, якщо з цього приводу є спеціальні вимоги Регламенту або з цих питань  від депутатів надійшли пропозиції.

Суттєвим є питання про черговість голосування пропозицій та поправок до пропозицій.

У разі,  коли дві або  більше  пропозицій,  що  стосуються одного  й  того  ж  питання,  виключають  одна одну (альтернативні пропозиції),  Верховна Рада,  якщо вона не прийме іншого  рішення, проводить голосування пропозицій у порядку їх внесення і виявляє з них ту,  яка прийнятна для подальшого  розгляду  за  її  суттю.

Висунуті   щодо   пропозиції  питання  про  неприйнятність,  преюдиціальні  чи  відкладальні  питання ставляться на голосування в цій послідовності,  але до голосування пропозиції в цілому.

Якщо серед кількох альтернативних пропозицій є пропозиція, внесена  Погоджувальною  радою  депутатських груп (фракцій),  вона ставиться на голосування першою.

Внесена до пропозиції поправка  ставиться  на  голосування раніше,  ніж  сама  пропозиція.

У разі внесення до пропозиції  двох  або  більше  поправок проводиться  голосування  спочатку  щодо  поправки,  яка найбільше змінює суть пропозиції,  потім - щодо поправки,  яка менше  змінює суть пропозиції,  після неї - щодо поправки-доповнення і так далі, доки всі поправки не  будуть  проголосовані

Тексти пропозиції чи  поправки,  що  будуть  ставитися  на голосування,   повинні   оголошуватися;   при   цьому  називається ініціатор  внесення  тексту  або  той,  хто  вніс  його  за  своєю підтримкою. Перед   кожним   голосуванням   головуючий   на засіданні формулює зміст питання,  що  буде ставитися  на  голосування,  і,  якщо  немає  заперечень,  відразу пропонує провести голосування щодо нього. Після  закінчення  голосування  головуючий  на   засіданні оголошує його повні результати і прийняте рішення.

Після   оголошення   головуючим   на   засіданні   початку голосування ніхто не може його переривати. З початку голосування і до оголошення його результатів слово нікому не надається. У  разі  порушення  процедури  голосування  або виникнення перешкод під час  його  проведення  негайно  проводиться  повторне голосування без обговорення.

Нормами парламентської процедури передбачено наступні способи голосування. По-перше, статтею 3.2.5. Регламенту Верховної Ради передбачене відкрите фіксоване (поіменне) голосування картками  за допомогою електронної системи підрахунку голосів. Воно проводиться з приводу проектів рішень по питаннях щодо персонального обрання, призначення, затвердження, надання згоди на призначення на  посади  чи  до  складу  колегіальних  органів  або відкликання   чи   звільнення  з  посади,  припинення  повноважень посадових  осіб  (чи  колегіальних  органів).

По-друге, главою 3.7. цього Регламенту передбачене таємне голосування. Воно проводиться з приводу обрання,  призначення або затвердження посадових  осіб  чи колегіальних   органів   Верховною   Радою   проводяться   таємним голосуванням,  крім випадків,  встановлених  законом.  У  випадках,  зазначених  в  законі,  Верховною Радою може проводитися таємне голосування щодо проектів актів,  пропозицій чи питань  шляхом  подачі  бюлетенів. 

По-третє, статтею 24 Закону України “Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України” від 18.03.2004 р. передбачене відкрите нефіксоване голосування по рішенню про звільнення з посади суддів обраного безстроково.

По-четверте, стаття 2.2.9. Регламенту Верховної Ради передбачає використання відкритого голосування при організаційній підтримці Лічильної комісії.

По-п’яте, Постанова Верховної Ради України “Про процедуру ротації членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення з частини її складу, призначеної Верховною Радою України” від 10.01.2002 р.[319] передбачає попереднє рейтингове голосування. 

І, нарешті, Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3.07.1991 р. передбачає проведення голосування шляхом  збирання підписів народних депутатів. Підписи  народних  депутатів  України засвідчує Секретаріат Верховної Ради України. Такий спосіб використовується для фіксації вимоги  народних  депутатів,  які  становлять  не   менш   як половину від загальної кількості народних  депутатів  України, про  проведення  всеукраїнського референдуму.

До даного переліку не відноситься сигнальне голосування, передбачене статтею 3.1.5. Регламенту Верховної Ради. Причиною цьому є те, що за його наслідками рішення не приймається, жодних інших юридичних наслідків воно за собою не тягне.

 

4.     Фіксування процедури розгляду

 

Техніка закріплення парламентських процедур передбачає виконання Секретаріатом Верховної Ради України функції фіксації умов вчинення та змісту процедурних дій. Виконання такої функції необхідне, перш за все, для підтвердження законності рішень, що приймаються в результаті парламентського провадження. До прикладу, на основі протоколів парламентських засідань Конституційний Суд України зможе дати оцінку законові, конституційність якого оспорюється. Зі змісту протоколів, стенографічних бюлетенів Конституційний Суд дізнається про справжні ідеї, які мали намір депутати закласти до тексту такого закону. Аналогічно зазначені процедурні документи можуть братись до уваги Президентом України при здійсненні промульгації закону. Через це такі акти відносяться до категорії процедурних інформаційних актів[320].

Регламент Верховної Ради України до процедурних інформаційних актів, що фіксують перебіг розгляду питань, відносить протокол пленарного засідання, стенограму, стенографічний бюлетень.

У  протоколі засідання Верховної Ради зазначаються:  дата, час і місце проведення засідання,  кількість депутатів,  присутніх на засіданні;  питання порядку денного, винесені на розгляд; назви і  редакції  документів,  поширених  серед  депутатів  для   цього засідання;  прізвища  головуючого на засіданні і виступаючих;  усі внесені на голосування питання і пропозиції,  спосіб їх вирішення; повні результати голосування і прийняті рішення. Протокол  засідання  Верховної   Ради   підписує   головуючий   на засіданні.

Стенограма і стенографічний бюлетень засідання Верховної Ради повинні  повністю відображати  хід  обговорень.  Вони повинні також містити інформацію про  день,  час,  місце  проведення  засідання,   порядок   денний засідання, прізвище головуючого на засіданні.

До   стенографічного  бюлетеня  засідання  Верховної  Ради додатково включаються:

     1) дані   про  поіменну  реєстрацію  присутніх  на  засіданні депутатів;

     2) список депутатів, про яких відомо, що вони  були  відсутні на засіданні з поважних причин;

     3) результати поіменного голосування;

     4) повні  результати  голосування  (додаються і в тому разі, коли головуючий на засіданні оголосив їх не повністю);

     5) висновки   комітетів   Верховної   Ради   щодо  питань,  які розглядалися на  засіданні,  якщо  вони не поширювалися серед депутатів;

     6) тексти невиголошених виступів депутатів;

     7) окремі думки депутатів та їх груп (фракцій) щодо прийнятих Верховною Радою рішень;

     8) списки  членів  депутатських  груп  (фракцій) і зміни в їх складі;

     9) письмові запити депутатів і відповіді на них, якщо вони не поширювалися серед депутатів.

 

5.     Прийняття рішення парламентом України

 

 Рішення   Верховної  Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після його обговорення.

Для підвищення організації законодавчих процедур до 23 жовтня 2003 року депутати було встановлено, що голосування при  прийнятті  рішень  щодо законопроектів, проектів  постанов Верховної Ради,  у тому числі про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України,  розглянутих  на пленарних  засіданнях,  мають відбуватися, як правило, щочетверга. Однак через накопичення законопроектів, з яких не було прийнято рішення, депутати визначили додатковий день для голосування по законопроектах – вівторок, за  винятком  днів  проведення  "Дня Уряду України" у Верховній  Раді  України,  що  припадають на тиждень, передбачений календарним  планом  для  роботи  у  комітетах.

Але вже 24 березня 2004 року депутати повернулись до первісного порядку голосування по законопроектах у будь-який день тижня, який виділений для роботи у режимі пленарних засідань[321]. 

Пропозиція або проект акта,  які  не  отримали  необхідної більшості  голосів  на  підтримку,  вважаються  відхиленими.  Таке відхилення  проекту  акта  заноситься  до   протоколу   пленарного засідання   як  рішення  Верховної  Ради  і  у  разі  необхідності оформляється відповідною постановою  Верховної  Ради.

Фактично втратили чинність статті Регламенту Верховної Ради України, які встановлюють різну кількість голосів, необхідну для прийняття процедурних проміжкових актів та завершальних актів (законів, постанов Верховної Ради України); а також ті приписи Регламенту, які оперують застарілим поняттям “більшість  від  фактичної  кількості  народних депутатів  України,  повноваження  яких  визнані  і  не  припинені достроково у встановленому законом порядку”. Це поняття відповідало Конституції УРСР 1978 року, однак суперечить статті  91 Конституції України 1996 року: “Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу”[322].

Отже, за загальним правилом. для прийняття будь-якого акту парламентом необхідна більшість від його конституційного складу. Винятки із цього правила містяться у Конституції України. До прикладу, вимагається не  менш  як  дві  третини  від  конституційного  складу Верховної ради України для подолання “вето” Президента України, застосованого до прийнятого закону. 

Акти Верховної Ради поділяються на процедурні, акти по суті вирішуваного питання та організаційні акти.

Процедурними актами вважаються акти по питаннях, що  стосуються  визначення  способу розгляду питань на засіданні Верховної Ради, а також зазначені в Регламенті як такі. Процедурні питання не потребують  їх  попередньої підготовки в комітетах Верховної  Ради. Якщо виникає  сумнів, чи запропоноване  до  розгляду питання є процедурним,  парламент про це приймає окреме рішення. Рішення з процедурних  питань приймаються після їх обговорення  за  скороченою  процедурою, а в окремих випадках без обговорення.

До організаційних актів відносяться акти щодо забезпечення умов розгляду питань порядку денного; до прикладу, про формування органів Верховної Ради України, про  застосування заходів для забезпечення присутності депутатів на засіданнях Верховної Ради та її  органів

Прийняття  рішень з процедурних та організаційних питань роботи  Верховної  Ради,  спрямованих  на  одноразове (ad   hoc) відхилення  від  закріплених  у  Регламенті Верховної Ради положень, здійснюється   без обговорення та без попередньої їх підготовки в комітетах Верховної Ради.

Верховна  Рада  може  скасувати своє рішення з дотриманням спеціальної  процедури, за якою приймалось таке рішення. У  ході   розгляду   законопроекту   чи   іншого питання Верховна Рада може переголосувати  пропозиції  чи  поправки. Це здійснюється  після проведення нового обговорення; при цьому допускається проведення обговорення за скороченою процедурою.

Рішення   Верховної   Ради приймаються шляхом відкритого фіксованого (поіменного)  голосування  картками за допомогою електронної системи підрахунку голосів,  крім  випадків, передбачених  чинним законодавством України.  Відкрите голосування за допомогою електронної системи підрахунку голосів здійснюється у режимі   фіксації     тому  числі  роздрукуванням)  персональних результатів голосування кожного депутата.

Таке правило запроваджене в січні 2000 року через те, що практика роботи парламенту довела, що даний спосіб голосування забезпечує мінімізацію впливу зовнішніх суб’єктивних чинників на волевиявлення депутата. Дані про результати поіменного голосування роздруковуються відразу після голосування і надаються Секретаріатом Верховної Ради уповноваженим  представникам  депутатських  груп  (фракцій)  за їх зверненням,  а також депутатам для ознайомлення за їх  зверненням.

 

Законодавча процедура

 

1. Загальна характеристика процедури

Законодавча процедура є спеціальним провадженням у Верховній Раді України. Основний нормативний масив, що його регулює, викладений у розділі 6 регламенту Верховної Ради України. У науковій літературі спостерігається множинність підходів до визначення поняття законодавчої процедури. Переважна більшість із них ґрунтується на матеріально-правовій частині науки конституційного права України. Доцільно зважати на теорію юридичного процесу при визначенні цього поняття. Виходячи із цього воно звучить наступним чином. Законодавча процедура –це організаційна макропроцедура, що провадиться Верховною Радою України за участю Президента України з приводу прийняття закону, скасування або внесення змін до чинного закону.

Організаційний характер процедури зумовлює те, що зацікавлені фізичні та юридичні особи не вправі безпосередньо брати участь у заслуховуванні та вирішенні законопроекту Верховною Радою України. Віднесення роботи над законопроектом до макропроцедури означає, що має місце повний перелік стадій, які завершуються прийняттям остаточного рішення по справі. Здійснення провадження Верховною Радою України означає те, що суб’єктом уповноваженим на прийняття остаточного рішення є саме парламент із залученням особливого повноваження Президента України на стадії прийняття рішення.

Множинність визначень законодавчої процедури пояснюється також тим, що вона розглядається у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні до її змісту відносять планування законопроектних робіт, розробку тексту закону, провадження по законопроекту безпосередньо у Верховній Раді України[323]. Перші дві стадії регулюються переважно нормами адміністративного права. Вони складаються в межах апарату Президента України та Кабінету Міністрів України, Національного Банку України, апарату Верховної Ради України із залученням органів виконавчої влади.  Норми конституційного права застосовуються у випадку участі громадськості при розробці тексту проекту закону та при внесенні на нього зауважень. Ці відносини можуть бути реалізовані і без участі Верховної Ради України.

У вузькому розумінні під законодавчою процедурою розуміють такі стадії спеціального провадження по законопроекту у Верховній Раді України: законодавча ініціатива, розгляд законопроекту Верховною Радою Україною. У даних правовідносинах обов’язковим основним суб’єктом є Верховна Рада України. Інші суб’єкти права виступають як учасники процедур [324]. Тобто парламент приймає рішення з приводу долі провадження по справі та виконує діяльність із політичного та юридичного пізнання обставин справи по законопроекту. Але за змістом пізнавальної діяльності законодавча процедура істотно відрізняється від інших юридичних процедур. В ході розгляду справи парламентом дається не стільки юридична оцінка, скільки політична оцінка змісту законопроекту.

Часових рамок для законодавчого провадження не вводять із мотивів його політичного характеру. Це є проявом принципу політичної автономії парламенту. Та в окремих випадках це робити доцільно. Мова йде про строки процедури ратифікації Верховною Радою України міжнародних договорів[325]. Ця вимога закріплена нормативно: п.32 ст. 85 Конституції вказує, що Верховна Рада України надає згоду на обов’язковість міжнародних договорів України у строк, встановлений законом.

До принципів законодавчої процедури відносять: 1) уникнення можливості спричинення шкоди інститутам і засадам діяльності громадянського суспільства (плюралізм, врахування прав меншості), 2) сприяння і належне використання досягнень науки, практичного досвіду, суспільної думки, задоволення вимог соціального прогресу[326].

Визначальними для законодавчого процесу є дії, які виникають між суб`єктами, офіційно уповноваженими брати участь у розробці та розгляді закону. Дії, що носять технічний характер (зовнішнє оформлення законопроекту) мають допоміжний характер і у відриві від дій першої групи не можуть бути визнані самостійною стадією процесу.[327]

 

2. Планування

Розробці та прийняттю закону передує ідея його необхідності. Тобто потрібно регулювати діяльність по визначенню потреби у правовому регулюванні, чинників, що його спрямовують, визначають своєчасність і актуальність.[328] Таке регулювання здійснюється шляхом планування законопроектних робіт. Планування забезпечує дисципліну учасників законодавчої процедури, пакетність, пріоритетність, логічність, послідовність розробки проектів законів. Плановість законодавчих робіт забезпечує: 1) прийняття насамперед базових законів і кодексів 2) здійснення законодавчих робіт на основі концепції розвитку законодавства[329].

Інститутом законодавства Верховної Ради України розроблена методологія, на основі якої він бере участь поряд із іншими структурними підрозділами Верховної Ради України у підготовці на кожну сесію науково -  обґрунтованих проектів планів законодавчих робіт. Разом із секретаріатами комітетів Інститутом підготовлено проект про положення про планування законопроектних робіт. Ці плани мали б узгоджуватись із Державною довгостроковою програмою законопроектних робіт.[330] На сьогодні річні загальні плани законопроектних робіт узгоджуються із  Державною програмою розвитку законодавства України до 2002 року була затверджена Постановою Верховної Ради України від 15.07.1999 року.

Планування – це встановлення послідовності розробки проектів законів на основі пізнання об`єктивних закономірностей і потреб суспільного розвитку. При плануванні центр ваги прав та обов`язків ініціатора має бути перенесений на обговорення планованого акту. Планування при цьому не варто поєднувати із ініціативою, оскільки Верховна Рада України самоініціативно може складати плани. До того ж пропозиції до проекту плану можуть бути відхилені Верховною Радою України без їх розгляду, а законодавча ініціатива  - не може бути. А, крім цього, потреба внесення законодавчої ініціативи може виникнути і після складання плану. Планування законотворчої діяльності завершується рішенням про підготовку проекту закону.

Завданнями при складанні планів законопроектування є: 1) усунення дрібних тем, 2) укрупнення (об’єднання пропозицій до плану, 3) відмова від регулярного поновлення нещодавно прийнятих законів, 4) заміна пропозицій про прийняття нових законів внесенням доповнень до діючих.[331]

Органами виконавчої влади законопроектні роботи ведуться на основі щорічного орієнтовного плану законопроектної роботи, який  формується Міністерством  юстиції України до 1 грудня кожного року та затверджується Кабінетом Міністрів[332]. При цьому необхідно узгоджувати плани законопроектних робіт Президента України, Кабінету Міністрів[333] із подібними планами інших суб’єктів законодавчої ініціативи.

Перед початком чергової сесії Верховна Рада України складає з урахуванням планів підготовки законодавчих актів (план законопроектної роботи[334]) та пропозицій Кабінету Міністрів України Проект переліку законопроектів, які мають бути розроблені. Цей узгоджений із Президентом України та Кабінетом Міністрів України Проект розглядається комітетами Верховної Ради України, секретаріатом. Комітети подають свої пропозиції Верховній Раді України про потребу у прийнятті нових законодавчих актів.[335] Крім того комітети мають враховувати у своїй діяльності пропозиції громадян щодо вдосконалення законодавства та практики його реалізації[336]. До того ж джерелом правоутворення є законодавчі пропозиції юридичних осіб, що подаються в ініціативному порядку  (ст. 6.1.1. Регламенту Верховної Ради України).

Крім того, деякі центральні органи виконавчої влади погоджують із профільними комітетами Верховної Ради щорічні плани своїх законопроектних  робіт[337].

 

Розробка проектів законів

Марашин О. пропонує перед розробкою тексту закону затверджувати його концепцію[338]. Ця рекомендація запроваджена у юридичну практику. Розробці тексту законопроекту за загальним правилом передує визначення основних ідей (концепції), яка має бути покладена в його основу.  Проекти, що готуються від імені Кабінету Міністрів, готуються органами виконавчої влади відповідно до схваленої ним концепції[339]. У  разі  необхідності,  за  зверненням   органу,  якому доручено розробку  законопроекту  (його   структурної   частини), Верховна   Рада теж може  проводити  обговорення  і  прийняти  рішення  щодо основних  положень,  принципів,  критеріїв,  на  яких   має   бути засновано   відповідний   законопроект[340].

Текст проекту законодавчого акта і пакету документів  до нього  готуються  згідно  з  методичними  рекомендаціями Головного юридичного управління Верховної Ради України  "Правила  оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки".

Передбачається запровадження обов’язкового для всіх суб’єктів законодавчої ініціативи порядку розроблення проектів нормативно-правових актів України з урахуванням основних положень законодавства Європейського Союзу[341]. Планується вироблення єдиних, обов’язкових для всіх суб’єктів права законодавчої ініціативи правил підготовки проектів нормативно-правових актів у процесі адаптації законодавства[342].

 Стаття 5 Закону «Про комітети Верховної Ради України» визначає основні функції комітетів на цій стадії:

— законопроектна робота, яка включає організацію розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів ;

— збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів, організація слухань з цих питань, в тому числі на засіданнях Верховної Ради України;

 —здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції і законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Конс­титуції, законам України, а також вивчення ефективності їх застосування;

— участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету в частині, що належить до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів.

При здійсненні законопроектної роботи комітети мають й інші права. Вже згадані Закон і Регламент Верховної Ради надають комітетам право висловлювати свою думку щодо законопроекту, який знаходиться на розгляді у комітеті, звертатися за допомогою до різних наукових установ, організацій, громадян та їх об'єднань. Вони можуть звернутися й до Голови Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів України з різних питань, що належать до їх відання. В разі необхідності комітети мають право укладати договори з навчальними закладами, спеціалістами, науковими установами щодо розробки, доопрацювання обговорюваного законо­проекту, а в деяких випадках і опублікувати в пресі проект закону до винесення його на розгляд Верховної Ради України[343].

До інституцій, які беруть участь у розробці законів, законодавством віднесено такі органи та установи: 1)  Інститут законодавства Верховної Ради України; 4) Інститут нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України (науковий супровід проектів законодавчих актів у Верховній Раді України)[344]; 5) Центр правової реформи і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції[345], 6) Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу при Президентові України, до складу якої увійшли як представники Верховної Ради України, так і представники Уряду. 7) Законопроектні департаменти Міністерства юстиції України як головного розробника законопроектів[346], що вносяться до парламенту Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Зауважимо, це міністерство з 1 липня 2004 року є головним розробником законопроектів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянами і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і кримінального законодавства, а з 1 січня 2006 року по всіх інших питаннях[347], 8) Адміністрація Президента України.

При цьому безпосередня розробка проекту закону покладається на робочі  групи. Вони можуть створюватись Кабінетом Міністрів України[348], міністерством юстиції[349], центральним органом виконавчої влади. Ці органи забезпечують створення робочої групи, організовують, спрямовують і координують їх діяльність з розроблення проекту[350].

Пропонують створювати для розробки законопроектів тимчасові тематичні законотворчі колективи у складі народного депутата, відповідального за проект, представника науково-експертного, юридичного  та організаційного управлінь, редакційного відділу секретаріату Верховної Ради України, представників та фахівців державних органів і установ, спеціальних наукових профільних установ, представників громадських організацій[351].

Ініціативна розробка законопроекту від імені Президента України затверджується главою Адміністрації Президента. Компетентний підрозділ Адміністрації Президента України готує первісний варіант проекту. Законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи Президента України готують також радники та наукові консультанти Президента України. За дорученням Глави Адміністрації Президента України законопроекти передаються відповідним структурним підрозділам Адміністрації для вивчення, підготовки висновків, пропозицій, зауважень.

Після доопрацювання законопроекти з супровідними документами, висновками і пропозиціями передаються до Юридичного управління Адміністрації Президента України для підготовки висновку про відповідність законопроекту Конституції України, правову доцільність його прийняття, правову обґрунтованість і актуальність. Висновки і зауваження щодо законопроекту Керівник Головного державно-правового управління доповідає Главі Адміністрації Президента України.

             Проект може доопрацьовуватися колегіальним органом, призначеним Главою Адміністрації. Якщо під час опрацювання в Адміністрації Президента України внесеного законопроекту виникли принципові розбіжності щодо його положень з розробниками проекту, Глава Адміністрації Президента України доповідає про них Президенту України.

             Законопроекти, до яких у процесі опрацювання було внесено істотні зміни, Главою Адміністрації Президента України повертаються розробникам для повторного візування відповідними посадовими особами.

             Законопроекти, підготовлені для внесення на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України, обов'язково візуються Керівником Головного державно-правового управління, Керівником Групи по зв'язках з Верховною Радою України (на предмет відповідності вимогам щодо оформлення законопроектів) і Главою Адміністрації Президента України.

Законопроекти з усіма матеріалами до них на підпис Президенту України подає Глава Адміністрації Президента України.[352]

Розробка тексту законопроекту складається з таких дій: а) складення проекту (узгодження проекту із зацікавленими організаціями, в) попереднє обговорення проекту із залученням громадськості і спеціалістів, г) коректування проекту з урахуванням одержаних зауважень, д) узгодження проекту із редакційними та юридичними органами, е) встановлення остаточної редакції проекту для внесення.[353]           

 

3. Законодавча ініціатива

Законодавча ініціатива - це діяльність суб`єктів передбачених Конституцією України щодо участі і прийняття нового закону, скасування або зміни чинного закону, яка здійснюється шляхом подання до Верховної Ради України законодавчої пропозиції чи проекту закону.[354] Стадія законодавчої ініціативи є формою порушення спеціального парламентського провадження за законопроектом.

Найактивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи були народні депутати. Із шести тисяч законопроектів, ініційованих у 2004 році, 84 % внесені народними депутатами. Керівництво парламенту розцінює цей факт як негативний. Подані парламентарями законопроекти нерідко потребують доопрацювання або взагалі відхиляються як неякісні; при поданні законопроектів народні депутати переслідують лобістські інтереси. Існує своєрідне змагання між депутатами щодо кількості внесених ними законопроектів. Тому вважається, що основний обов’язок народних депутатів полягає в обговоренні соціально-політичних наслідків підготовлених іншими суб’єктами законодавчої ініціативи законопроектів.

А найбільш результативним ініціатором був Кабінет Міністрів України. Хоча за 2004 рік ним внесено лише 13 % законопроектів, цей орган якнайкраще здатен оцінити потребу системи права України у прийнятті нових законів[355]. До суб’єктів законодавчої ініціативи пропонують також віднести громадян України: певна кількість виборців могла б звернутись до Верховної Ради України з ініціативою прийняття конкретного закону[356]. До речі ця формула використана на місцевому рівні у вигляді місцевої ініціативи.

Положення Закону України “Про комітети Верховної Ради України” від 1995 року не слід розглядати як право законодавчої ініціативи комітету. Він не є уповноваженим на це суб`єктом. Однак комітет вправі прийняти рішення про розробку того чи іншого законопроекту. Він включає це питання у план розробки законопроектів і включає до робочої групи по його розробці народних депутатів, працівників секретаріату комітету Верховної Ради України, спеціалістів із профільних міністерств, незалежних експертів. Розроблений таким чином текст законопроекту буде вноситись головою комітету від свого імені, або іншим членом комітету.

Заслуговує на увагу думка І.Дубова про те, що коли вноситься проект, розроблений комітетом, то останній може проявити упередженість при його розгляді, будучи головним комітетом з даного законопроекту.  В цьому випадку істотно обмежується об'єктивна оцінка певного законопроекту, оскільки в даному разі головний комітет виступає по ньому з доповіддю і самостійно приймає рішення про урахування чи відхилення пропозицій, висловлених при підготовці законопроекту[357].                     

Праву законодавчої ініціативи, реалізованому у вигляді конкретного, у відповідний спосіб поданого до парламенту законопроекту, кореспондується обов'язок парламенту прийняти цей законопроект до розгляду за умов виконан­ня необхідних, юридично визначених вимог і розглянути його у першому читанні[358].

При цьому право законодавчої ініціативи Президента ширше за змістом від права інших його носіїв. Президент може вимагати прискореного проходження законопроекту, внесеним будь-яким суб’єктом законодавчої ініціативи. Він має право ініціювання внесення змін до Конституції[359]. Глава держави також володіє винятковим правом внесення проекту закону про ратифікацію міжнародного договору. Правда, він користується цим правом наряду із Кабінетом Міністрів України.

Народні депутати намагались вносити законопроекти про ратифікацію на основі того, що Закон України “Про міжнародні договори” був прийнятий до прийняття у 1996 році Конституції. А в цьому Законі правом внесення законопроектів про ратифікацію міжнародних договорів наділені лише Президент України та Уряд. Народні депутати вважали, що перелік суб’єктів ініціативи належить тлумачити розширювально. Однак секретаріат парламенту дотримується іншої позиції: відсутність у Конституції заборони чи обмежень на вчинення певних дій не варто розуміти, як дозвіл на вчинення цих дій. Отже, норма Закону України “Про міжнародні договори” (пункт 5 статті 7) є спеціальною по відношенню до конституційного переліку суб’єктів законодавчої ініціативи.

Як законодавча ініціатива Президента України на розгляд Верховної Ради України можуть бути подані проекти найважливіших законів, опрацьованих у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, наукових установах.

Конституція і законодавство не містить критеріїв, що розмежовували б те, з яких питань законодавча ініціатива має здійснюватись Президентом України, а з яких - Кабінетом Міністрів України. Не виключена їх спільна законодавча ініціатива з іншими суб`єктами.

Суб’єкти законодавчої ініціативи можуть скористуватись своїм правом на будь-якій стадії законодавчої процедури[360]. Тобто може бути внесена ініціатива у вигляді поправки до законопроекту, який був внесений іншим суб’єктом законодавчої ініціативи[361].

При цьому можна стверджувати, що ініціатива депутата також обмежується при ініціюванні змін до Конституції. Для ініціювання таких змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ потрібно голоси 2/3 депутатів та 1/3 голосів для ініціювання змін до інших положень Конституції.

Авторський характер відкликання законопроектів вказує, що відкликати ініціативу до розділів І, ІІІ, ХІІІ має та ж кількість тих самих депутатів.

При цьому постає питання, чи можна вносити поправки до законопроектів про зміни до Конституції: в одному випадку остаточно приймаються на наступній сесії парламенту (ст. 155 Конституції), в іншому – всеукраїнським референдумом (ст. 156). Очевидно, поправки мали би вносити самі ж автори пропозицій, тією ж самою кількістю.

Законодавча ініціатива може виражатись: 1) в обґрунтуванні необхідності регулювання того чи іншого кола суспільних відносин або 2) у поданні на розгляд правотворчого органу готового законопроекту. Однак практика роботи парламенту свідчить, що ініціатива у формі внесення пропозиції розробити закон не вносилась[362].

Розрізняють декілька видів законопроектів. Так, проекти законів, у яких вносяться зміни до Конституції, називаються конституційними законопроектами. Ті законопроекти, остаточне рішення по яких можливе лише за результатами всеукраїнського референдуму, визначаються як референдумні законопроекти[363].

Можна виділити ще один тип законопроекту – проект закону про ратифікацію. Сьогодні є проблема із ініціюванням розгляду цих проектів. Уряд і Президент України відмовляються співпрацювати із парламентом мотивуючи свою відмову відсутністю необхідності у ратифікації договору. Тобто, тематика міжнародного договору, що підписаний ними, не вимагає їх ратифікації Верховною Радою України. Тому, для уникнення зловживань з боку цих суб’єктів, необхідно передбачити механізм ознайомлення Верховної Ради України з текстами підписаних міжнародних договорів[364].

Спірним є твердження про те, що суб`єкти законодавчої ініціативи можуть вносити пропозиції також і з інших сфер, окрім тих, що зазначені у статті 92 Конституції.[365]Видається, що перелік предметів відання Верховної Ради, який визначений цією статтею, вичерпний.

Етапи стадії внесення законодавчої ініціативи: подання законопроекту до секретаріату Верховної Ради України, реєстрація законопроекту, попередня оцінка законопроекту.[366]

Порядок подачі законопроекту на реєстрацію

 До машинописного примірника законопроекту додається його текст, виконаний в електронному вигляді (комп'ютерний файл). Ця вимога не є обов'язковою до законопроектів, що подаються народними депутатами України. Законопроекти і законодавчі пропозиції, що надійшли до Верховної Ради України від інших державних органів та посадових осіб, попередньо обліковуються в секторі службової кореспонденції в загальному порядку, в день їх надходження.

 Не пізніш як наступного дня після надходження вони передаються до сектора реєстрації законопроектів Секретаріату Верховної Ради України з обліковою карткою під розписку. Законопроекти і законодавчі пропозиції, подані в порядку законодавчої ініціативи народними депутатами України або комітетами Верховної Ради України, підлягають обліку у секторі службової кореспонденції в загальному порядку, з наступною передачею їх до сектора реєстрації законопроектів.

 Законопроекти і законодавчі пропозиції, які надійшли до сектора реєстрації законопроектів, перевіряються щодо правильності їх оформлення відповідно до вимог законодавства України та Регламенту Верховної Ради України.

Проекти законодавчих актів і супроводжуючих  їх  документів забезпечуються  електронними  копіями  текстів,  підготовленими  у відповідності   до   "Методичних   матеріалів   щодо    підготовки електронних   копій   документів   суб'єктами  права  законодавчої ініціативи" Управління комп'ютеризованих систем Апарату  Верховної Ради України.

Вимоги до оформлення законопроектів наступні. Законопроекти вносяться разом із супровідною запискою, в якій обґрунтовується необхідність їх прийняття, вказівка на їх місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування, обґрунтування покриття фінансових витрат.

Необхідно підвищити вимоги до пояснювальної записки до законопроекту. До прикладу, її зміст варто доповнити розділом про його відповідність міжнародним договорам.[367]

    У законодавчій пропозиції вказується мета, завдання та основні положення законів, які пропонується прийняти. В одній законодавчій пропозиції не можуть бути викладені пропозиції з різних питань порядку денного або з різних законопроектів.

Структура законопроекту повинна містити послідовно викладені назви частин, розділів, глав і статей. Статті законопроекту мають містити однозначне розуміння проблеми, бути викладені у такій редакції, щоб стосовно них можна було відповісти “так” або “ні”[368].

У разі внесення законопроекту чи законодавчої пропозиції, реалізація яких потребує матеріальних чи інших витрат за рахунок державного чи місцевого бюджетів (чи зменшення надходжень до бюджету), додаються їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Щодо таких законопроектів необхідно додавати також висновок Кабінету Міністрів України.

Конституційні законопроекти або конституційні положення, які є в законопроектах, повинні бути зазначені як такі. До них додаються відповідні проекти про зміни і доповнення до Конституції України. Конституційними положеннями в законопроекті є ті, що потребують внесення змін і доповнень до Конституції.

Положення законопроекту, остаточне прийняття рішення з яких можливе лише за результатами референдуму, повинні бути зазначені як такі.

Проект Закону про Державний бюджет має бути завізований Прем'єр-міністром України і Міністром фінансів України.[369] Законопроекти мають бути підписані ініціатором внесення, можуть мати візи керівників міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, до сфери діяльності яких вони належать, або керівниками структурних підрозділів, працівники яких брали участь у їх підготовці. До законопроектів додається список авторського колективу.

Законопроекти, що надходять Президентові України від Кабінету Міністрів України, подаються з візами Прем'єр-міністра України, а в разі його відсутності - відповідного віце-Прем'єр-міністра України, а також керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, до сфери діяльності яких належать ці проекти. До проекту має додаватися підписаний Міністром Кабінету Міністрів України або його заступником список посадових осіб, які його завізували.

Законопроекти, розроблені в Адміністрації Президента України, мають бути завізовані керівниками структурних підрозділів, працівники яких брали участь у їх підготовці.

 На титульному та наступних аркушах законопроекту, а також у супровідних документах повинні міститися:

             а) назва документа;

             б) назва органу, до якого вони вносяться (Верховна Рада України);

             в) дата внесення і підпис суб’єкта законодавчої ініціативи;

             г) прізвище і посада особи, яка представлятиме внесений законопроект при розгляді його у першому читанні;

             д) прізвище, ім'я, по батькові, місце роботи, посада авторів, які розробили законопроект або його структурні частини;

             е) перелік додатків до проекту документа із зазначенням кількості аркушів кожного;

є) зміст документа (назва частин, розділів, глав).

Разом з проектом Закону про державний бюджет розробляються і подаються до Верховної Ради України: а) пояснювальна записка до проекту Закону;

б) розрахунки та обґрунтування до всіх показників доходів і видатків проекту Державного бюджету України;

в) інформаційні матеріали, що включають:

·        основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на планований рік;

·        перелік податків і зборів, інших обов'язкових платежів із зазначенням ставок і пільг;

·        зведені дані по видатках Державного бюджету України відповідно до бюджетної класифікації (соціальний захист, наука, освіта, охорона здоров'я тощо) з переліком всіх розпорядників коштів і їх частки в загальній сумі асигнувань щодо зазначених розділів;

·        перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що фінансуються з Державного бюджету України, у разі якщо розпорядником коштів є два і більше суб'єктів. Подаються дані про фінансові повноваження кожного суб'єкта і загальні витрати на програму;

·        техніко-економічне обґрунтування розмірів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя;

·        зведений баланс фінансових ресурсів України на планований рік;

·        перелік законів, окремих статей законів та інших нормативних актів, яким суперечить проект Закону про Державний бюджет України, з зазначенням причин розбіжностей. Якщо причиною є недостатність коштів, вказується обсяг фінансування в процентному відношенні до визначеного актом законодавства;

г) прогноз доходів і видатків Державного бюджету України на три наступні роки.[370]

Реєстрація законопроекту

Сектор реєстрації законопроектів загального відділу перевіряє відповідність оформлення одержаних документів установленим вимогам, у разі їх дотримання реєструє законопроекти й інформує організаційний відділ про їх надходження до Верховної Ради України. Реєстрація законопроектів здійснюється в день їх надходження.

         У разі порушення встановлених вимог щодо оформлення законопроектів і законодавчих пропозицій зазначені документи реєстрації не підлягають, а за вказівкою Голови Верховної Ради України або його заступників повертаються суб'єкту законодавчої ініціативи, що їх подав, із зазначенням причин повернення.

Якщо законопроект чи законодавча пропозиція, що надійшли, відповідають вимогам щодо їх оформлення, на них заводиться картка обліку їх надходження та присвоюється реєстраційний номер. У картці обліку і проходження вказується, ким і коли внесено законопроект, вихідний і вхідний номери та інші дані відповідно до Інструкції про порядок реєстрації законопроектів.

За результатами перевірки документа готується проект відповідної резолюції керівництва Верховної Ради України щодо нього, який разом з матеріалами законопроекту чи законодавчої пропозиції не пізніш як у дводенний термін подається на розгляд Голови Верховної Ради України або його заступників (за розподілом обов'язків).

Голова Верховної Ради України або його заступник розглядають подані документи, вирішують питання про реєстрацію законопроекту чи законодавчої пропозиції або відмову у ній і визначають головний комітет, відповідальний за подальшу роботу над законопроектом чи законодавчою пропозицією у Верховній Раді України у разі їх реєстрації.

Законопроект чи законодавча пропозиція з відповідним дорученням Голови Верховної Ради України або його заступника доповідається Керівнику Секретаріату Верховної Ради та повертається до сектора реєстрації законопроектів.

 Сектор реєстрації законопроектів, на підставі рішення керівництва Верховної Ради України, реєструє законодавчу пропозицію чи законопроект в журналі реєстрації законопроектів і законодавчих пропозицій під відповідним реєстраційним номером  

Реєстраційний номер законопроекту або законодавчої пропозиції проставляється на першому аркуші документа у вигляді спеціального штампа. Всі наступні документи, що стосуються даного законопроекту чи законодавчої пропозиції, повинні мати посилання на відповідний реєстраційний номер. Про реєстрацію законопроекту або законодавчої пропозиції сектор реєстрації законопроектів повідомляє у дводенний термін суб'єкта права законодавчої ініціативи.

У разі відмови у реєстрації законопроекту чи законодавчої пропозиції матеріали повертаються суб'єкту права законодавчої ініціативи, що їх надіслав, із зазначенням причин повернення.

Попередня оцінка законопроекту

  Оригінал тексту зареєстрованого законопроекту чи законодавчої пропозиції сектор реєстрації законопроектів не пізніш як наступного дня після реєстрації разом з трьома екземплярами карток реєстрації, а також комп'ютерним файлом, через сектор службової кореспонденції передає головному комітету, якому доручено опрацювання цього документа.[371]

    Зареєстровані законопроекти передаються Голові Верховної Ради України або його заступникам (за розподілом обов'язків) і за їх дорученням протягом семи днів разом з необхідними документами вручаються депутатам, передаються комітету (комітетам), до відання якого (яких) належить законопроект (у разі направлення кільком комітетам гол