Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы: Учебник. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. - 359 с.

Нет страниц 1-19, 247-359.

 

Глава 1
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ПОНЯТИЕ, ЭЛЕМЕНТЫ,
ПРИНЦИПЫ, ИСТОЧНИКИ

£ 1. ПОНЯТИЯ "ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА" И "ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО"

А. Понятие "избирательная система"

Избирательная система - один из важнейших и острейших политико-правовых институтов конституционного права.

Попытки объективно определить понятие "избирательная система" в отечественной и зарубежной правовой науке предпринимались неоднократно на протяжении истории развития общества и государства. Вместе с тем, несмотря на значительный объем исследований исторического развития и современного состояния российской избирательной системы, до сих пор многие принципиальные положения освещаются и преподносятся фрагментарно и весьма противоречиво.

Впервые понятие "избирательная система" в советском законодательстве появилось с принятием Конституции СССР 1936 г., гл. 11 которой имела аналогичное название. С этого времени в российской юридической литературе наряду с уже употреблявшимся термином "избирательное право" стал использоваться и термин "избирательная система", который по содержанию полностью поглощал понятие "избирательное право".11 Нельзя забывать, что и в Конституции

20

 

РСФСР, действовавшей до 1993 г., также значилась глава "Избирательная система".12

Как правило, при освещении проблем избирательной системы ученые и законодатели не останавливаются на определении самого понятия, хотя главу, в которой дают анализ, именуют "Избирательная система Российской Федерации"13, либо указывают, что избирательная система неразрывно связана с осуществлением предусмотренного ст. 32 Конституции России права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, но само понятие как таковое не раскрывают. Анализируя понятие и сущность избирательной системы, мы видим, что в теории и практике термин "избирательная система" прочно закрепился только за отдельными ее элементами,14 в чем проявляется, на наш взгляд, и политизированный подход к данному политико-правовому институту. Обилие работ по проблемам избирательной системы убеждает нас в том, что некоторые вопросы требуют более углубленного, комплексного рассмотрения. Этим обусловливается насущная необходимость систематизации проблем избирательной системы и выявления путей ее совершенствования.

Чтобы определить содержание понятия "избирательная система", необходимо исследовать следующие исходные начала и составляющие ее элементы: понятие "избирательная система"; соотношение понятий "избирательная система" и "избирательное право"; принципы избирательной системы и их содержание; источники избирательной системы; понятие "избирательный процесс" и его стадии; понятие "гарантии избирательных прав граждан" и их содержание. Тема исследования обязывает авторов высказать свою позицию по данным проблемам, сформулировать необходимые выводы и рекомендации по их решению.

Анализ научных источников как прошлых лет, так и современной отечественной и зарубежной литературы позволяет сделать вывод,

21

 

что существует несколько групп определений исследуемого понятия: одни авторы считают, что под избирательной системой следует понимать совокупность демократических принципов, другие полагают, что это совокупность юридических норм, третьи видят ее как совокупность общественных отношений и т.д. Большой объем источников не позволяет рассмотреть все виды определений, сформулированные учеными на протяжении многих лет, поэтому далее будут приведены и проанализированы в тезисном варианте основные из них.

В доктрине конституционного права понятие "избирательная система" рассматривают в "широком" и в "узком" смысле. В "широком" смысле под избирательной системой принято понимать систему упорядоченных общественных отношений, складывающихся по поводу формирования органов государственной власти и местного самоуправления, регулируемых нормами права,15 либо совокупность правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования.16 А.В. Иванченко подходит к понятию "избирательная система" в "широком" смысле как к механизму формирования органов государственной власти и местного самоуправления с помощью выборов.17 В "узком" (или, как указывают некоторые авторы, "усеченном" смысле)18 избирательную систему рассматривают исключительно как закрепленный в законодательстве той или иной страны порядок (систему установленных законом правил, принципов19 и

22

 

способов) определения результатов выборов или способ распределения депутатских мандатов в зависимости от итогов голосования.20

Теории юридической науки известно немалое количество примеров толкования тех или иных понятий в "широком" и в "узком" смысле. Недостатки данной концепции заключаются в следующем: во-первых, при таком подходе политико-правовое понятие в ряде случаев сведено к технико-процедурным нормам, в которых "нет ни политики, ни права, а одна арифметика";21 во-вторых, одно и то же понятие имеет два значения, что едва ли может признаваться научным, поскольку они, очевидно, отличаются объемом содержания. Большинство норм права в России толкуются и применяются в "узком" и в "широком" смысле, в зависимости от ситуации и удобства использования, что влечет за собой двойственное, неоднозначное смысловое восприятие понятия, возникает необходимость дополнительных разъяснений и толкований. Этого можно было бы избежать, отойдя от подобного рода трактовок.22 По мнению авторов, с точки зрения науки, каждое понятие должно употребляться не в "широком" и "узком", а только в одном смысле, иметь не двузначный, а исключительно однозначный научный смысл и содержание.

Ряд ученых отдают предпочтение понятию "избирательная система" в "широком смысле", как совокупности фактических общественных отношений, возникающих в процессе (по поводу) организации и проведения выборов.23 А.П. Сунцов отмечает, что категория "избирательная система" в собственном смысле слова носит собирательный характер и включает три взаимосвязанных подсистемы как совокупности общественных отношений в сферах организации и проведения выборов: 1) Президента и депутатов Государственной Думы России; 2) исполнительной и представительной (законодательной) государственной власти субъектов Федерации ("избирательная система субъекта Федерации"); 3) органов местного

23

 

самоуправления.24 А.И. Ким рассматривает избирательную систему как институт демократии, представляющий собой всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти.25

Несомненно, одну из первооснов избирательной системы составляет обособленный комплекс общественных отношений. Однако эти общественные отношения нуждаются в системном правовом обеспечении. Из названных определений необоснованно "выпали" нормы права. Общественные отношения нуждаются в юридическом эффекте, так как в значительной, хотя и не во всей своей части, находятся в сфере действия правовых норм и объективно не могут существовать вне правового состояния. И в этой связи более правильным являлось бы определение понятия "избирательной системы" как совокупности общественных отношений, возникающих по поводу организации и проведения выборов и определения результатов голосования, регулируемых нормами права или возникающих на их основе26

А.X. Руппель под "избирательной системой" понимает совокупность общественных отношений, основанных на определенных правовых и демократических принципах.27 Подобная интерпретация также не может претендовать на исчерпывающую полноту восприятия объективной юридической действительности, так как не учитывает сложной внутренней организации общественных отношении,28 связанных с практической реализацией избирательных стандартов, формул и процедур, абстрагируется от необходимости соотношения процесса организации и проведения выборов с иными, связанными с осуществлением избирательных прав граждан действиями.29

24

 

Утверждение, что избирательная система рассчитана на регламентацию отношений, возникающих только лишь в процессе организации и проведения выборов, нуждается в существенном уточнении. Специфика конституционных прав, вытекающих непосредственно из Основного закона, заключается в том, что, будучи реализованными в конкретном правоотношении, они не прекращаются и не возникают вновь, а существуют постоянно, имеют одинаковый объем и содержание для всех граждан.30 Соответственно и избирательные права и их правовое обеспечение не могут быть ограничены только временными рамками избирательных кампании. В этой связи представляет интерес определение понятия "избирательная система" как совокупности общественных отношений, регулируемых правовыми нормами, которые определяют: избирательные права граждан; организацию и порядок выборов представительных органов и должностных лиц; взаимоотношения избирателей и избранных ими представителей 31

Некоторые авторы полагают неправомерным относить к числу регулируемых нормами избирательной системы отношения, возникающие в процессе осуществления взаимодействия граждан с уже избранными депутатами и иными выборными должностными лицами. Обосновывается это тем, что расширенный подход к определению сферы действия избирательных норм и законодательства может иметь место только в тех случаях, когда регулируемые отношения в той или иной степени обусловлены потребностями реализации и защиты избирательных прав граждан и имеют прямо или косвенно своей целью формирование выборных органов и должностных лиц.32 Подобного рода взгляды получили определенное обоснование и поддержку в научной литературе.33

Являясь важнейшим гарантом осуществления избирательных прав граждан, современная избирательная система ориентирована на создание надлежащих юридических предпосылок реализации и защиты их избирательных возможностей не только во время организации

25

 

и проведения выборов, но и в межвыборный период. Игнорирование общественных отношений, связанных с обеспечением в межвыборный период соблюдения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, выглядит обидным упущением и не позволяет в полном объеме охватить весь комплекс вопросов, имеющих юридическое значение для эффективного использования института выборов в качестве отправной формы народовластия, обеспечивающей цивилизованное сосуществование гражданского общества и государства. Среди таких вопросов можно назвать отношения, связанные с организацией постоянного учета избирателей, внедрением и функционированием автоматизированных систем, хранения и обработки данных об избирателях и результатах их волеизъявления, созданием постоянно действующей государственной системы правового обучения избирателей и организаторов выборов, обеспечением непрерывного характера деятельности избирательных комиссий, функционирующих на постоянной основе. Поэтому ограничение избирательной системы общественными отношениями, опосредующими организацию и проведение выборов, игнорирует то обстоятельство, что вне временных интересов избирательного процесса также обнаруживаются отношения, имеющие важное, с юридической точки зрения, значение для обеспечения практического осуществления избирательных прав граждан. Конечно, эти общественные отношения имеют вспомогательный характер, что, однако, не дает оснований недооценивать их значение, и исключать из сферы интересов избирательной системы. Более того, поступательное развитие избирательного законодательства свидетельствует, что в современных условиях оно все активнее распространяет свое влияние на отношения, прямо не задействованные на опосредование организации и проведение выборов, но являющиеся необходимой составной частью единой системы социальных связей, обеспечивающих стабильный, устойчивый характер функционирования избирательных прав граждан.

В науке советского государственного права преобладало понимание избирательной системы как порядка выборов в представительные органы государственной власти, который определялся государственно-правовыми нормами, в своей совокупности образующими избирательное право. Этой концепции придерживаются

26

 

некоторые ученые и на современном этапе.34 Некоторые авторы отождествляют понятия "избирательная система" и "избирательный процесс".35

Иногда "избирательная система" рассматривается как важнейшая из электоральных технологий, представляющая собой совокупность, "пакет" избирательных прав, правил и процедур, на основе которых осуществляются выборы в представительные органы или высших должностных лиц, а также определяются способы преобразования голосов в мандаты,36 либо приемов, обеспечивающих определенный тип организации власти, участие общества в формировании государственных законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов, выражение воли той части населения, которая по законодательству считается достаточной для признания результатов выборов легитимными.37 Данные определения верно указывают на одну из основных целей избирательной системы - обеспечение власти и суверенитета народа, представительства граждан на всех уровнях законодательной и исполнительной власти. Конституционно-правовым технологиям (правилам и процедурам), как неотъемлемому элементу избирательной системы, принадлежит важная роль в формировании выборных государственных институтов и избрании должностных лиц. Тем не менее, делая акцент только на "совокупность правил, приемов и процедур", указанные определения не в полной мере отражают сущность исследуемого понятия. Подобный подход является ограничительным, рассматривая избирательную систему вне связи с социально-экономическим строем и политическим режимом в стране; абстрагируется от приоритета прав и свобод личности; ограничивается технологией организации и проведения выборов; носит формальный характер, не позволяющий раскрыть демократизм организации и

27

 

проведения выборов. Избирательная система является важнейшим политико-правовым институтом, занимающим в политической системе одно из центральных мест. Поэтому избирательную систему, не с чисто юридической, а еще и с политической точки зрения, правильнее рассматривать как взаимосвязанную и взаимозависимую совокупность различных элементов политической системы общества, которые, взаимодействуя друг с другом, через волеизъявление избирателей обеспечивают формирование тех или иных ветвей государственнои власти.38

В жизнедеятельности избирательной системы наряду с "правилами и приемами" участвуют избиратели, избирательные комиссии, органы законодательной, исполнительной, судебной власти, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, партии и политические движения, независимые кандидаты, средства массовой информации (далее - СМИ) и т.д.39 Несомненно, избирательная система - явление по содержанию более широкое, чем "пакет правил, приемов и процедур", так как она представляет собой обязательный и постоянно действующий элемент политической системы. Этот институт нельзя привязать только или главным образом к временным рамкам избирательных кампаний. Принципиальная ошибка или злой умысел состоит как раз в том, что избирательную систему на практике рассматривают как кампанию, а не как постоянно действующий политико-правовой институт.

Некоторые ученые отдают предпочтение понятию "избирательная система" в "узком" смысле, понимая под ней только порядок определения результатов выборов?40 Применение термина "избирательная система" в "узком" смысле слова российские ученые механически и некритично заимствовали из теории и практики зарубежных

28

 

государств.41 Живучесть этой терминологической традиции и связанные с этим неточности можно объяснить следующим образом. Основные принципы избирательной системы, отвечающие современным представлениям о демократии, в той или иной мере уже заложены в основу "избирательных систем" большинства стран мира. И в этих условиях одним из основных показателей демократизма избирательной системы выступает метод или способ распределения мандатов.42 Несомненно, не учитывать в определении термина "избирательная система" ее правовых и демократических принципов распределения мандатов было бы существенной методологической ошибкой, как и связывать ее сущность только с выборами.43 Говоря об избирательной системе в данном ключе, необходимо отметить, что раньше в капиталистических странах этот термин использовался в ином значении, чем в социалистических странах. В отечественной литературе сложилось мнение, что зарубежные государствоведы умышленно давали ограничительное толкование института избирательной системы, лишая его классового содержания и заменяя по существу технико-процедурными нормами и математическими формулами, не имеющими прямого отношения к классовой сущности, хотя в действительности избирательная система в капиталистических странах была призвана служить интересам буржуазии и отстранению трудящихся от активного участия в политике.44 Современное зарубежное законодательство использует этот термин для обозначения способа определения результатов выборов и распределения депутатских мест в парламенте между партиями. История развития избирательного законодательства различных стран накопила

29

 

многообразие подходов к конструированию этих методов.45 В доктрине отечественного и зарубежного конституционного (государственного) права в зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы принято подразделять на два основных вида: мажоритарную и пропорциональную. Но выделяют еще третий вид - смешанную.46

Российское законодательство до недавнего времени отдавало предпочтение мажоритарному способу, закрепляя вместе с тем при проведении выборов федерального парламента использование смешанного мажоритарно-пропорционального метода и допуская использование практически любых видов избирательных формул на региональном и муниципальном уровнях. Однако в юридической науке и практике высказываются предложения, направленные на более активное законодательное вмешательство в вопросы отдачи предпочтения определенным методам подсчета голосов,47 которые лишний раз свидетельствуют о важности адекватного учета социально-политических и национально-культурных факторов для продолжения использования апробированных в России методов или поиска их новых модификаций, отвечающих интересам поступательного развития выборных демократических институтов.

30

 

На федеральном уровне наиболее остро стоит вопрос об особенностях избирательных процедур, используемых на выборах депутатов Государственной Думы России. Так, практика выборов, проведенных в 1995 г., показала, что в обществе далеко не однозначно воспринимается предусмотренная законодательством необходимость преодоления избирательными объединениями 5-процентного барьера для участия в распределении депутатских мандатов по федеральному округу.48 Новый Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20.12.2002 г. вносит поправки в правило 5-процентного барьера. Если 5-процентный барьер преодолели менее трех федеральных списков кандидатов, то к распределению депутатских мандатов "последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей" допускаются "федеральные списки кандидатов, получившие менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, до того, как общее число федеральных списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, не достигнет трех".49 Но высказываются соображения и в пользу полного отказа от пропорциональных начал определения результатов голосования либо существенного ограничения масштабов их применения.50 Нельзя

31

 

не отметить, что такую постановку вопроса поддерживает и значительная часть избирателей.51 На региональном уровне усиленно идет процесс создания отделений федеральных политических партий, что должно привести к более широкому признанию пропорционального метода. На современном этапе использование смешанных мажоритарно-пропорциональных методов в отдельных субъектах Федерации (Красноярский край, Свердловская область и др.) - весьма редкое явление, а, например, далеко не все депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга испытывают желание проводить выборы по партийным спискам. Многие губернаторы опасаются, что глубокое проникновение партий в региональную законодательную власть, неизбежная организация фракций в местных парламентах превратят их в политические клубы. По мнению А.А. Вешнякова, "в определенной степени парламент и должен быть политическим клубом, так как депутаты представляют интересы разных политических сил, которые и должны реализовываться в представительном органе. Когда в законодательном органе нет столкновения политических интересов, когда доминирует одна позиция и все без обсуждения принимается, это тоже опасно".52

В литературе давно ведется спор о том, какая из моделей представительства наиболее приемлема сегодня в России. Известны все их плюсы и минусы.53 По мнению некоторых ученых, это должна быть смешанная система, которая характеризуется взаимосвязью и гармоничным сочетанием элементов мажоритарного и пропорционального представительства. "Дуалистическая система" механически объединяет на принципах автономного существования две классические

32

 

системы, которые инициируют конкуренцию и конфликты двух форм представительства: партийного и гражданского,54 вносят вольно или невольно раскол в общество.

Одно из основных возражений, выдвигаемых против пропорциональной модели, заключается в том, что граждане выбирают не конкретную личность, а партию. Фактически избиратель голосует за ту или иную близкую ему группу интересов, объединенных общей целью, что само по себе не так уж и плохо. Однако чтобы не выбирать "кота в мешке", необходима определенная персонализация данной системы. Для этого, по мнению А.В. Теперика, требуется: во-первых, ввести голосование по преференциальным спискам кандидатов от политических партий; во-вторых, оставить за партиями право двойного выдвижения кандидата одновременно по федеральному списку и по одному из одномандатных округов; в-третьих, установить "плавающий" характер 5-процентного барьера, чтобы представленность партийного списка была связана не только с преодолением барьера, но и с получением партией определенного числа депутатских мест по одномандатным округам. Последнее позволит политическому меньшинству, являющемуся, тем не менее, выразителем каких-то значимых социальных позиций, завоевать некоторое количество депутатских мандатов. Такая обновленная избирательная система, включающая также и выдвижение независимых кандидатов по одномандатным округам, поможет, по его мнению, учесть волеизъявление как можно большего числа избирателей.55 С предложенными рекомендациями трудно согласиться, так как выборы по партийным спискам игнорируют принцип равных выборов и дают право партиям "в виде премии" получать половину или иную квоту мест в парламенте. Более того, их кандидаты одновременно проходят и по партийным спискам и по одномандатным округам. Против пропорциональной системы выступают и в связи с тем, что в этом случае практически невозможно организовать досрочный отзыв отдельного депутата.

Новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

33

 

Федерации" от 12 июня 2002 г. (далее - закон "Об основных гарантиях...") диктует преобладание пропорциональных начал формирования органов государственной власти. Оценивая предложенную законодательную инициативу, полагаем, что ее введение в целом в России несколько преждевременно. Становление развитой демократической многопартийной системы не может сложиться в одночасье.56

Проведенное краткое исследование по вопросам понятий мажоритарной и пропорциональной избирательных систем позволяет обозначить нашу позицию по теории и практике данной проблемы. Во-первых, целесообразно отказаться от употребления термина "мажоритарная и пропорциональная избирательные системы" и взамен ввести термины "мажоритарный и пропорциональный способы (методы) определения результатов голосования", чтобы важнейший политико-правовой институт не был сведен только к технико-процедурным нормам, которые лишь опосредованно, в той или иной мере, являются отражением политики и права. Политика "закамуфлировала" сущность этих понятий. Это не более чем способы подсчета голосов, методы установления результатов голосования, подсчет избирательных бюллетеней, признанных действительными, а также недействительными голосов избирателей.57 Во-вторых, существующая классификация избирательных систем на мажоритарную и пропорциональную открыто отражает интересы абсолютного большинства депутатов Государственной Думы России.. При отказе от выборов по партийным спискам большинству из ныне действующего состава депутатского корпуса Думы на новых выборах вряд ли придется рассчитывать на победу.

Имеют место и иные подходы к определению понятия "избирательная система". Так, некоторые авторы под избирательной системой понимают "совокупность демократических принципов, на основе

34

 

которых осуществляются выборы представительных органов государства..."58 С таким ограничительным толкованием едва ли можно согласиться, так как оно сводится только к принципам.

В.М. Сафронов рассматривает избирательную систему как совокупность юридических норм, закрепляющих порядок организации и проведения выборов, избирательные права граждан и демократический порядок определения результатов голосования.59 С.Н. Воронов считает, что избирательная система - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу формирования органов государственной власти и местного самоуправления путем выборов.60 С содержательной точки зрения такое определение далеко от совершенства. Оно сведено по сути к совокупности правовых норм и отношений, которые возникают в процессе формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Из определения "выпали" принципы и отношения между избирателями и избранными лицами, а также вопрос об ответственности избранных лиц перед избирателями.

Исследуя понятие "избирательная система", необходимо определить, из какой упорядоченной совокупности элементов состоит этот важнейший институт конституционного права.

По нашему мнению, в это понятие должны входить принципы, на основе которых осуществляются выборы; юридические нормы, закрепляющие права граждан избирать и быть избранными, определяющие порядок организации и проведения выборов, регулирующие отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти и местного самоуправления, осуществления взаимоотношений избирателей с избранными лицами, устанавливающие гарантии избирательных прав граждан и ответственность выборных лиц за свою деятельность перед избирателями.

Если давать более детальный комментарий данного подхода, то можно сделать следующие выводы. Во-первых, для того чтобы избирательная система стала действующей, необходим правовой

35

 

акт - закон, в котором содержались бы нормы избирательного права. Во-вторых, созданные нормы права должны определить этапы избирательного процесса, отличающиеся стройной и строгой последовательностью. В-третьих, чтобы начал действовать механизм конституционно-правового регулирования конкретных избирательных отношений, нормы права должны начать функционировать. В-четвертых, следующая стадия избирательных правоотношений характеризуется возникновением субъективных прав и обязанностей, когда правоотношения выступают средством перевода общих моделей поведения в конкретизированные и индивидуализированные акты поведения. При этом нельзя забывать, что обеспечение правоотношений может осуществляться с помощью норм различных отраслей права (административного, уголовного, финансового и др.).61

Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что далеко не все опосредующие реализацию избирательных прав граждан фактически складывающиеся общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства. Несомненно, что большая их часть действительно вызывается к жизни избирательным законодательством и без него немыслима. В частности, только по юридическим правилам допускается выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, регистрация кандидатов, предвыборная агитация, образование и использование избирательных фондов и т.п.

Вместе с тем существует множество социальных связей, сопутствующих процессу организации и проведения выборов, которые вполне могут обойтись без правовой регламентации, они не ориентированы на юридические координаты и характеризуются наличием явно нейтральных качеств по отношению к избирательному законодательству (к правовой регламентации). За рамками правового регулирования

36

 

остается та часть общественных отношений, которые не нуждаются в правовой регламентации, а испытывают на себе действие корпоративных, нравственных и иных социальных норм. К ним вполне могут быть отнесены общественные отношения, связанные с поиском партнеров для политической коалиции и объединения в избирательные блоки, выявлением неформальных лидеров избирательных кампаний и предварительной социологической апробацией их выборного рейтинга и др. Возникновение и развитие подобных связей придает правовому регулированию избирательной кампании "латентную поддержку" в виде обычаев, ритуалов и традиций данного общества.

Проведенный анализ позволяет авторам сформулировать свое понятие "избирательная система". Избирательная система является важнейшим политико-правовым институтом, представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих, принципы, на основе которых осуществляются выборы; права граждан избирать и быть избранными; регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; устанавливающих, гарантии избирательных прав граждан и ответственность депутатов и иных избранных лиц перед избирателями.

Можно назвать следующие виды норм избирательной системы, призванные регулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов: 1) нормы-принципы;

2) нормы объективного и субъективного избирательного права;

3) материальные, процессуальные; 4) нормы-гарантии.

Упрощенный подход к понятию "избирательная система" едва ли может быть оправдан. Избирательная система потому и называется системой, что состоит из упорядоченной совокупности институтов, элементов, компонентов, взаимосвязанных между собой; предполагает включение в нее и норм права, и отношений, и порядка определения результатов выборов и т.д.62 Важно учитывать требования системного видения норм права, что способствует планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. В современной науке под системой понимают множество элементов, взаимодействующих между

37

 

собой и тем самым придающих системе свойство целостности. Сущность любой системы определяется не количеством составляющих ее элементов, а особенностями связей между ними. Система начинается только тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности.63 Именно в этом качестве она складывается не из разрозненных правил поведения (норм), а объединяет эти правила, определенным образом дополняющие друг друга, взаимодействующие между собой. Доказательством недооценки системных основ права как средства правового регулирования64 является современное состояние избирательного законодательства - формы существования норм права, состоящего из множества актов, нередко противоречащих друг другу, а также отсутствие в Конституции России 1993 г. самостоятельной главы "Избирательная система", правового определения и закрепления принципов, устанавливающих субъективные избирательные права граждан.

Анализируя различные подходы к определению избирательной системы, невольно задаешься вопросом: почему в одно и то же понятие вкладывается различное содержание? Это можно объяснить, на наш взгляд, тем, что в Конституции СССР 1936 г. содержались нормы, охватывающие не только права советских граждан избирать и быть избранными, но и нормы, закрепляющие порядок подготовки и проведения выборов, принципы, заложенные в основу выборов, порядок их проведения, способ определения результатов выборов, а также круг субъектов, имеющих право участвовать в выборах, обязанность народных избранников отчитываться перед своими избирателями. По-видимому, это обстоятельство дало основание трактовать избирательную систему то как совокупность демократических принципов, то как совокупность юридических норм, то как совокупность общественных отношений.

Избирательная система является совокупностью юридических норм, т.е. юридической категорией. Поэтому нельзя согласиться с

38

 

теми, кто определяет избирательную систему только как совокупность принципов либо общественных отношений. Как государственно-правовой институт избирательная система имеет свои принципы, определяющие содержание, направленность и роль данного института. И сами эти принципы выражаются через соответствующие юридические нормы. Долгие годы выборы в России проводились на основе правовой базы, состоящей из декларативных норм и положений. Вопросы юридической техники в избирательном праве и процессе, корректного использования применяемых юридических определений и конструкций, все это и многое другое, несущественное или несуществовавшее в прежней политической и избирательной практике, сегодня уже нуждается в систематическом концептуальном (политико-правовом, конституционно-правовом, административно-правовом, международно-правовом) социологическом и статистическом обосновании.65 Какими бы ни были взаимоотношения собственно юридической и политической составляющих избирательной системы, при исследовании функционирования избирательного механизма неприемлем только формально-догматический метод. Науке небезразличны практические аспекты проведения выборов - как официальные, так и формальные. Изучение политических аспектов проведения выборов, несомненно, политизирует науку, однако, исследование только текстов законов не позволяет составить комплексное представление об избирательной системе. Этому есть несколько причин. Во-первых, законодательство о выборах нередко противоречит действительности, во-вторых, законодательные тексты не исчерпывают всю избирательную проблематику, в-третьих, политика нередко порождает новые политические институты, не регламентированные избирательным законодательством. Никто не станет возражать против того, что избирательная система - это политико-правовой институт. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, не противоречить друг другу. Но это идеальный вариант.

В данном исследовании не ставится задача исчерпывающего рассмотрения указанных проблем, этому могут и должны быть посвящены более фундаментальные исследования на основе анализа

39

 

соответствующих правовых норм. Однако обратить внимание на основные проблемы, предложить некоторые, представляющиеся целесообразными пути их решения, авторы полагают необходимым. Разумеется, отдельные оценки тех или иных аспектов затронутой проблематики, возможно, не совпадут с позицией некоторых специалистов в области конституционного права и во многом сохранят свою дискуссионность, но в качестве предмета для обмена мнениями могут быть апробированы.

Б. Понятие "избирательное право"

После определения понятия "избирательная система" необходимо сформулировать понятие "избирательное право". Этот термин встречается в научной литературе достаточно часто, однако до сих пор нет единого, четко выработанного понятия "избирательное право".

Как и понятие "избирательная система", понятие "избирательное право" нередко рассматривается в "широком" и "узком" смысле. В "широком" смысле - это система норм, регулирующих отношения, связанные с выборами и отзывом депутатов и выборных должностных лиц; комплексный правовой институт (подотрасль конституционного права)66 либо совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс (включая и избирательное право в "узком" смысле).67 В "узком" смысле под избирательным правом понимают конституционное право гражданина избирать и быть избранным в выборные органы государственной и муниципальной власти68 либо совокупность норм, закрепляющих эти права и регулирующих порядок их осуществления и защиты.69 Недостатки подхода в "широком" и "узком" смысле к любому понятию авторами были сформулированы ранее.

Н.В. Хатченкова рассматривает понятие "избирательное право" в формально-юридическом и политико-правовом смысле. В формально-юридическом смысле - это кодекс гарантий развития политической

40

 

свободы граждан в публично-правовой сфере общественных отношений, т.е. в отношениях населения и власти. В политико-правовом смысле - это каталог прав и обязанностей избирателей. Выборы - это политический институт и процесс, а избирательное право - юридическая система, отрасль публичного права, связанная с политической деятельностью.70 Такой подход к понятию "избирательное право" вызывает удивление и вряд ли может рассматриваться серьезно. С редакционной точки зрения, называть избирательное право кодексом гарантий и каталогом прав избирателей просто неправомерно, а с содержательной и политико-правовой - он едва ли вписывается в научные рамки.

Т.А. Васильева подошла к исследованию избирательной системы и избирательного права через понятие "институт выборов". "Конституционно-правовой институт выборов - это совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные должности".71 Свое краткое определение она прокомментировала так: "К предмету его регулирования относятся основные принципы избирательного права; требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности; порядок формирования и деятельность органов, непосредственно осуществляющих организацию и проведение выборов; статус субъектов избирательного процесса - граждан и их объединений; процедура избирательной кампании и голосования; порядок определения результатов выборов; способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании и голосования и опротестования результатов выборов".72 По существу, данный комментарий охватывает большую часть составляющих понятия "избирательная система", за исключением ответственности выборных лиц за свою деятельность перед избирателями и гарантий избирательных прав граждан как важного института.

А.Г. Орлов дал следующее определение избирательному праву: "Под избирательным правом следует понимать один из основных институтов конституционного права, состоящий из правовых норм, санкционированных законом правил и сложившихся на практике

41

 

обычаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования представительных органов власти".73 Из процитированного определения "выпали" органы местного самоуправления и ответственность выборных лиц перед избирателями за свою деятельность.

Традиционно в теории конституционного права понятие "избирательное право" принято рассматривать в объективном и субъективном смысле. Объективное избирательное право демократически развитых государств как правовая категория - это система юридических норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах, закрепляющих общественные отношения74 (права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия), регулирующие деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, участвующих в избирательном процессе. В объективном смысле это также сфера научных исследований и учебная дисциплина.75

М.В. Баглай, В.А. Туманов рассматривают избирательное право в объективном смысле как совокупность законодательных актов и других правовых норм, регулирующих статус избирателей, избирательную систему, иные отношения, складывающиеся в ходе избирательного процесса; как синонимы используются также термины "избирательное законодательство", "законодательство о выборах".76 По мнению В.В. Маклакова, объективное избирательное право регулирует избирательную систему в "широком" смысле, но не во всем ее объеме. Она регулируется не только правовыми нормами, но и корпоративными нормами общественных объединений, участвующих в выборах, обычаями и традициями, нормами политической морали, этики и др. Избирательное право включает в себя и отдельные нормы других отраслей права - трудового, гражданского, административного, уголовного, судебно-процессуального. Такие нормы можно

42

 

назвать поливалентными, ибо они одновременно имеют отношение к двум или более отраслям права.77

Субъективное избирательное право означает принадлежащее конкретному гражданину право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления,78 т.е. это правомочия, принадлежащие конкретным субъектам правоотношений79 (правомочия, установленные нормами объективного избирательного права80); избирательное право определяет наличие у гражданина избирательной правосубъектности.81 Субъективное право это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право. Объективное право - это право избирать и быть избранным. А когда это право начинает реализовываться - оно становится субъективным, т.е. лицо вступает в конкретные правоотношения по поводу реализации этого объективного права. При вступлении в правоотношение объективное право трансформируется в субъективное.

Объективное и субъективное избирательное право тесно взаимосвязаны. Во-первых, объективное избирательное право есть нормативная форма бытия субъективных избирательных прав (наряду с правосознанием и юридической практикой). В этом качестве объективное право выступает нормативным источником избирательных прав граждан. Во-вторых, в нормах объективного права устанавливаются модели правового поведения (правомерного и неправомерного) субъектов избирательных правоотношений. В-третьих, объективное право не только указывает на объем и содержание

43

 

правомочий обладателей избирательных прав, но и определяет порядок их осуществления. В-четвертых, в объективном избирательном праве фиксируются гарантии охраны и защиты избирательных прав граждан (в частности, меры юридической ответственности). В-пятых, объективное избирательное право служит официальным критерием оценки законности поведения субъектов избирательных правоотношений.82

Анализ позиций сторонников и противников признания за избирательными правами характера субъективных прав дает основание прийти к выводу, что субъективный характер избирательных прав выражается в том, что, во-первых, они принадлежат личности, а во-вторых, выступают как вид и мера ее возможного правового поведения. Правовая возможность в данном контексте означает: возможность избирать или быть избранным; возможность правового бездействия при осуществлении права избирать и быть избранным; возможность требовать от обязанных лиц создания надлежащих условий для осуществления избирательных правовых возможностей; возможность обладателя избирательных прав прибегнуть к помощи государства за защитой избирательных возможностей.

Из приведенных определений избирательного права следует, что в юридической литературе его принято рассматривать как гарантированное государством право граждан участвовать в выборах, и в данном контексте различают активное и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право - это прямое или косвенное право граждан обладать при достижении установленного законом возраста решающим голосом в избрании членов выборных органов государственной власти и местного самоуправления или "принимать участие в отзыве членов и руководителей выборных органов".83 По общему правилу, оно возникает при достижении гражданином 18 лет и отсутствии обстоятельств, исключающих в соответствии со ст. 32 Конституции РФ участие граждан в выборах (недееспособность, нахождение в местах лишения свободы по приговору суда). Это право должно реализовываться путем голосования гражданина на выборах либо во время кампании по отзыву избранного лица. А

44

 

важнейшей предпосылкой его реализации является включение гражданина в списки избирателей.

Пассивное избирательное право - это право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Базовые условия осуществления активного и пассивного избирательного права во многом совпадают.84 В отличие от активного избирательного права, пассивное реализуется прежде всего самим кандидатом при поддержке гораздо меньшего числа граждан, но по более сложной процедуре, и может заканчиваться избранием кандидата.85

Понятия "активное" и "пассивное" избирательное право, хотя и употребляются в зарубежной и отечественной научной юридической литературе и законодательстве довольно продолжительное время, едва ли могут быть признаны удачными. Правильнее было бы говорить просто о двух разновидностях избирательного права: о праве избирать и праве быть избранным. Нет необходимости вводить в научный оборот иностранные слова, когда есть очевидная возможность использовать русский язык. Что такое активное избирательное право? Это право избирать. А пассивное - это право быть избранным. "Данная замена понятий оправдана не только с точки зрения русского языка, они понятны для всех россиян и не требуют каких-либо разъяснений. Более того, в период феодализма в ряде государств граждане делились на активных и пассивных. Даже в первой Конституции Франции 1791 г. граждане делились на активных и пассивных. Активные были наделены всем комплексом прав, а пассивные в ограниченном объеме. Стоит ли сейчас пользоваться этим архаизмом?"86

45

 

О.Е. Кутафин, не претендуя на формулирование определения "избирательное право", пишет: "Являясь совокупностью конституционно-правовых норм, избирательное право образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации, его важнейший институт и регулирует такие важные общественные отношения, как отношения, складывающиеся при выборах Президента Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов, а также при выборах в исполнительные органы власти и органы местного самоуправления".87 Основное внимание он уделяет характеристике активного и пассивного избирательного права.88

Более логичным и правильным с научной точки зрения представляется подход к определению понятия "избирательное право" как совокупности правовых норм (конституционно-правовых норм),89 регулирующих наиболее важные общественные отношения, а именно отношения, возникающие при выборах депутатов,90 а также регламентирующих право конкретного гражданина избирать и быть избранным. Одни авторы указывают, что избирательное право относится к числу основных институтов конституционного права и состоит из правовых норм, санкционированных законом правил и сложившихся на практике обычаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования представительных органов власти.91 Другие, рассматривая избирательное право как правовую категорию, отмечают, что оно представляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), регулирующих общественные отношения, деятельность субъектов, устанавливающих их права и обязанности в сфере осуществления народовластия.92 Третьи представляют избирательное

46

 

право как совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия.93 С.Д. Князев возражает против такого подхода к определению понятия "избирательное право", так как, по его мнению, он размывает объект регулирования и без достаточных на то оснований относит к нему вопросы отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Аргументируется это тем, что выборы и отзыв обладают определенным сходством, обусловленным их принадлежностью к правовым формам непосредственной демократии, но их нельзя рассматривать как однопорядковые, в том числе и с точки зрения механизма юридической регламентации. Они являются самостоятельными институтами народовластия.94 Согласиться с С.Д. Князевым нельзя по ряду причин. Прежде всего, следует разобраться в двух основных формах демократии - непосредственной и представительной. Их нельзя отождествлять. Непосредственная демократия называется так потому, что осуществляется минуя органы государства посредством референдума. На референдуме народ сам под свою ответственность решает те или иные важнейшие вопросы государственного управления. Представительная демократия реализуется избирателями через своих представителей - депутатов и иных избираемых лиц. Избиратели получают и доверяют этим лицам осуществлять от своего имени государственную власть и нести ответственность за данную деятельность перед ними. Неужели это не очевидно? Поэтому нельзя право отзыва выводить из сферы избирательной

47

 

системы и норм именно избирательного права. Депутатский мандат рождается в процессе реализации избирателями своего прав избирать. Игнорировать данный факт едва ли правомерно и недемократично. Здесь уместно будет вспомнить В.И. Ленина, который неоднократно подчеркивал: "Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных".95 Право отзыва необходимо еще и для того, чтобы интересы удержания своих мандатов не могли противодействовать осуществлению воли народа на отзыв его представителей.96

Вместе с тем многие наши политики и ученые ратуют за "свободный мандат" депутата. Рассмотрим, что такое "императивный мандат" и "свободный мандат" депутата?

До недавнего времени считалось общепризнанным, что императивный мандат депутата слагается из трех элементов: наказы, отчеты, отзыв. И сейчас некоторые российские ученые придерживаются этого стереотипа, а есть и такие, кто вообще отрицает императивный мандат. Впервые А.В. Зиновьев сформулировал иную концепцию императивного мандата в 1984 г.97 и более основательно ее исследовал в монографии "Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики)".98 Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. "Свободный мандат" звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзыва. Ничего не скажешь! У депутатов идеальный вариант работы - высокооплачиваемое хобби и никакой ответственности.

Противники императивного мандата считают депутата представителем всей нации, всего народа, а не избирателей, его избравших.

48

 

Такая концепция, хотят того или нет ее авторы, превращает избирателей в "машину для голосования" и не более того.

Суть второго аргумента против отзыва сводится к тому, что право отзыва становится средством давления избирателей на неугодного, инакомыслящего депутата.99 Если следовать идее отказа от императивного мандата, тогда надо отказаться от выборов вообще, так как в процессе выборов на кандидатов в депутаты также оказывается давление, да еще какое.

Выборы депутатов и их отзыв - это две стороны одной и той же медали - свободы. Несомненно, без права и свободы отзыва ущербна свобода выборов. Избиратели, выбирая депутата, доверяют ему, а он им нет. Отношения "лучше не придумаешь"?!

Суть проблемы заключается в адекватности демократизма выборов и отзыва. Порядок отзыва депутатов ничем не должен отличаться от порядка выборов. Только при этом условии все аргументы против отзыва утратят свой смысл. Тем не менее новый Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. не предусматривает возможность отзыва депутата. Такая позиция парламентариев свидетельствует о их нежелании нести ответственность за свою деятельность перед избирателями. Вне всякого сомнения, право отзыва выборных лиц является неотъемлемой частью избирательного права и важнейшим составляющим элементом гарантий избирательных прав граждан. Во всяком ином подходе к праву отзыва сказывается, прежде всего, политика и, в меньшей мере, заблуждение.

Стоит ли удивляться, что дважды Государственная Дума отклоняла ходатайства Генерального прокурора России о лишении депутатского иммунитета С. Мавроди. Генеральной прокуратуре не удалось привлечь к уголовной ответственности и С. Станкевича, которому инкриминировалось получение взятки. Не помогли даже добытые сотрудниками прокуратуры и ФСБ в Лондоне собственноручная расписка С. Станкевича и другие весомые доказательства. За лишение С. Станкевича иммунитета высказались 128 депутатов,

49

 

против - 15, воздержались - 10. 36 депутатов из 53 членов фракции "Выбор России" вообще никак не выразили свое мнение. В группе "Россия" не голосовали 29 человек, в "Стабильности" - 28 из 37, в "ЯБЛоке" отмолчались 24 депутата из 27. Электронная машина высветила неучастие в голосовании 55 членов фракции ЛДПР во главе с В. Жириновским и т.д. Иными словами, большинство из участвовавших в заседании думцев предпочли просто отсидеться - даже не воздержаться, а вовсе не голосовать. Такая вот типичная круговая порука, никак не прибавляющая Думе принципиальности.

Председатель подкомитета Государственной Думы второго созыва В. Савицкий дважды вносил предложения об ограничении депутатской неприкосновенности, которая, по его мнению, не должна распространяться на уголовные преступления. Но его предложения были отклонены. Предлагаем иллюстрацию одного из таких голосований: из 286 присутствующих депутатов 57 высказались "за", 27 - "против", а остальные участия в голосовании не приняли. Поэтому нет ничего удивительного, что из состава прежней и ныне действующей Думы не удалось лишить иммунитета ни одного депутата, за исключением депутата Хачилаева. Не случайно в сентябре 2000 г. депутаты Государственной Думы Российской Федерации отклонили три проекта закона, которые хотя и незначительно, но снижали порог депутатской неприкосновенности. Словом, опять налицо страусиная позиция. Впечатление такое, что многие депутаты прямо следуют совету героя известной оперы: "Сегодня ты, а завтра я", рассматривая свою неприкосновенность как самую надежную страховку на случай всевозможных "недоразумений". Надо ли говорить при этом о моральной стороне проблемы!

Стоит заметить, что в большинстве зарубежных стран иммунитет депутата установлен в весьма скромных пределах. А во многих государствах он вообще не распространяется на совершенные парламентариями уголовные преступления. Так, к примеру, в конституции США записано,100 что конгрессмены "во всех случаях, кроме измены, тяжкого уголовного преступления и нарушения общественного порядка, не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее". То есть во всех остальных случаях

50

 

американский конгрессмен несет за свои деяния такую же ответственность, как и любой гражданин США. Вот такая четкая и весьма ограниченная норма. В Великобритании член парламента за совершение уголовного преступления несет ответственность наравне со всеми остальными подданными. Причем член палаты Общин может быть вообще лишен иммунитета единоличным решением спикера.

По нашему мнению, избирательное право есть совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия.

В. Соотношение понятий "избирательная система" и "избирательное право"

В юридической литературе высказываются различные мнения о том, что подразумевается под понятиями "избирательная система" и "избирательное право". Необходимость оперировать терминами "избирательная система" и "избирательное право" приводит к проблеме выяснения, какое же из этих понятий "шире", а какое "уже", какое из этих понятий поглощается другим. Они во многом совпадают, а в обиходе часто употребляются как идентичные, но, тем не менее, определенное различие между ними имеется.

Проведенный анализ работ отечественных и зарубежных авторов, посвященных вопросам избирательной системы и избирательного права, показывает, что на современном этапе ученые придерживаются различных подходов к указанной проблематике: 1) "избирательное право" и "избирательная система" отождествляются, т.е. являются сутью одного и того же понятия;101 2) эти понятия

51

 

не являются тождественными, хотя и связаны одно с другим;102

3) избирательная система регулируется избирательным правом;103

4) избирательная система включает в себя избирательное право как составную часть.104

Мы настаиваем на том, что избирательное право и порядок определения результатов выборов (мажоритарный и пропорциональный методы определения результатов выборов) являются составными частями избирательной системы. Избирательная система потому и называется системой, что она состоит из упорядоченной совокупности элементов, институтов, предполагает включение в нее и правовых норм, и отношений, и порядка организации и проведения выборов.105 Такой подход является наиболее правильным, так как в этом случае все элементы слиты воедино.

Не менее важен вопрос об определении места избирательной системы и избирательного права в системе права. Как правило, избирательное право ассоциируется с институтом,106 подотраслью107 или самостоятельной отраслью права.108 Причем многие указанные вариации сопровождаются причислением избирательного права к подсистеме конституционного права, обладающей вместе с тем и нормативными вкраплениями иного отраслевого характера (административного, трудового, финансового, гражданско-процессуального и др.).

Ю.А. Веденеев отмечает, что избирательное право в силу логики демократического развития постепенно оформляется в самостоятельную отрасль публичного политического права. Объектом регулирования

52

 

избирательного права является власть, осуществляемая в государственно-правовых формах и формах местного самоуправления.109 Такое утверждение нельзя признать удачным, так как объектом регулирования избирательного права являются отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти и местного самоуправления.

В.П. Горбунов, рассматривая избирательное право как способ саморегулирования электоральных отношений по поводу формирования органов власти в демократически организованном обществе, считает, что оно выступает в качестве широкой юридической категории, специальной отрасли права, отражающей весь спектр общественных отношений, в том числе по поводу организации людей и их взаимоотношении между собой.110 С приведенным высказыванием едва ли можно согласиться. Во-первых, нельзя категорично утверждать, что избирательное право - это "способ саморегулирования электоральных отношений (по поводу формирования органов власти)". Правильнее было бы сказать, что это способ регулирования электоральных отношений. Во-вторых, говорить о том, что "избирательное право выступает в качестве широкой юридической категории, специальной отрасли права" - неправомерно. Понятие "широкая юридическая категория" не является научным, так же, как и понятие "специальная отрасль права по поводу организации людей и их взаимоотношений между собой". Понятие "избирательное право" не безразмерное.

В.П. Заботин полагает, что избирательное право не образует самостоятельной отрасли права, а его предмет является частью предмета конституционного (государственного права).111 В данном случае не указывается, какое отношение избирательное право имеет к избирательной системе.

Н.Т. Рябов высказывает мнение, что объективное избирательное право представляет собой подотрасль конституционного (государственного) права и со временем сможет развиться в самостоятельную

53

 

отрасль права.112 Однако для такой трансформации избирательного права нет объективных предпосылок, оно всегда будет составной частью избирательной системы, а если нет, то политико-правовым институтом конституционного права России, так как отрасль права отличается одна от другой предметом, методом и объектом правового регулирования.

О.Е. Кутафин полагает, что в рамках конституционного (государственного) права объективное избирательное право представляет собой отдельный правовой институт.113 Под конституционно-правовым институтом понимается совокупность конституционных норм, регулирующих однородные общественные отношения.114 Избирательное право является составной частью избирательной системы. Они находятся в органическом единстве, исключающем их отнесение к различным правовым институтам конституционного права. В противном случае, одно без другого лишается смысла. Между избирательной системой и избирательным правом существует неразрывная связь. Их нельзя противопоставлять. Но нельзя и отождествлять.115

Для объединения определенной группы правовых норм в самостоятельную отрасль права решающее значение имеет ответ на вопрос, способны ли эти нормы в комплексе урегулировать соответствующий круг общественных отношений.116 Избирательная система шире избирательного права и по той причине, что создание отдельной отрасли избирательного процессуального права было бы нецелесообразно, но процессуальные нормы хорошо укладываются в рамки избирательной системы.117 "Формальная концепция" избирательного права, оперирующая нормативными составляющими, нуждается в дополнении ее "материальной концепцией". Последняя оперирует понятиями общественного мнения, групп давления, прессы, конституционного обычая, гипотезного понимания избирательного права. Она изучает механизмы создания политических институтов, отбора персонала и наделения

54

 

его властью, политическое лидерство и стиль политической деятельности, т.е. "метаюридические" вопросы. Речь идет о формировании того, что в зарубежной литературе получило название "реалистическое", "социологическое" направление правовой науки.

А.В. Зиновьев сформулировал политико-психологическую концепцию конституционно-правовой науки.118 Исходным пунктом ее выступает не только право как совокупность действующих норм, но и право как составляющая часть социально-политической реальности, т.е. "живая конституция". Это предполагает необходимость учета многих реалий и применения полного набора методов исследования, ибо в рамках формальных институтов, регулирующих проведение выборов, действуют неформальные центры власти, оказывающие влияние на избирательный процесс.

Представляя собой относительно самостоятельное явление юридической действительности, российская избирательная система имеет свое внутреннее строение, которое вполне может быть объектом системно-структурного анализа. В этом плане содержание избирательной системы выглядит как совокупность элементов (отдельных правовых институтов), под которыми можно понимать совокупность юридических норм, регулирующих обособленные в рамках единого предмета правового регулирования группы тяготеющих друг к другу отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан. Набор элементов этого института обусловлен логикой юридической регламентации механизма осуществления и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти местного самоуправления. Каждый из этих элементов характеризуется своим содержанием и нередко проявляется вовне через правовые предписания различной отраслевой принадлежности.

Проведенная заочная дискуссия со многими учеными позволяет сделать вывод о том, что избирательная система России является политико-правовым институтом конституционного права и представляет собой относительно самостоятельное явление юридической действительности. Из чего следует вполне обоснованное предположение, что избирательное право является составной частью избирательной системы.

55

 

 


11В 60-70-х гг. в отечественной научной литературе шла активная полемика о сущности данного понятия. См.: Судариков Н.Ф. Всеобщее избирательное право в СССР. Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 1961. С. 3-4; Круглое М.А. Государственное право буржуазных стран. М., 1962. С. 74 и др.

 

12Конституционное право России. Хрестоматия. Основные законы, конституции и документы XVII-XX веков / Сост. А.П. Угроватов. Новосибирск, 2000.

 

13Стрекозов В.Г., Казначеев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 200-232 и др.

 

14Руппель А.X. Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем. Дис. ...канд. юрид. наук. М., 1993. С. 27.

 

15Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 104; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999. С. 362 и др.

 

16Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 39. и др.

 

17Данный механизм включает следующие аспекты: 1) закрепленную в законодательстве систему органов, на которые возложены полномочия по организации и проведению выборов; 2) избирательный процесс как урегулированную законами и иными нормативными правовыми актами деятельность полномочных органов, других субъектов правоотношений (избирателей, политических партий, кандидатов, СМИ и т.д.) на различных стадиях выборов; 3) способ установления результатов выборов и распределения депутатских мандатов между кандидатами. См.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. С. 346-347.

 

18Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 349.

 

19Кременецкий С.М. Демократизация избирательной системы и выборов в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 9.

 

20В данном контексте принято говорить о мажоритарной, пропорциональной и смешанной избирательных системах.

 

21Зиновьев А.В. Избирательная система России. СПб., 2000. С. 6-7.

 

22Малько А.В. Двоичность юридической информации и язык законодательства // Правоведение. 1993. № 1. С. 80.

 

23Советское конституционное право. Л., 1975. С. 145; Советское государственное право. М., 1985. С. 302; Малый А.Ф. Избирательная система Российской Федерации. Саранск, 1995. С. 6; Карташов Н.Н. Конституционное право России: вопросы и ответы. Орел, 2000. С. 71.

 

24Сунцов А.П. Избирательная система субъекта Российской Федерации. Тюмень, 1999. С. 6.

 

25Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965. С. 23.

 

26Сунцов А.П. Избирательное право Тюменской области: история и современность.

 

27Руппель А.X. Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем. Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 1993. С. 7-8.

 

28Общая теория государства и права: Академический курс. Учебник для вузов. В 2 т. / Отв ред. М.Н. Марченко. М., 2000. Т. 2. С. 263-280.

 

29Князев С.Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы,

 

30Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 122-123.

 

31Блажчук Е.Е., Пвкишев Н.П. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. СПб., 2001. С. 110.

 

32Князев С.Д. Указ. соч. С. 17-19.

 

33Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 15 и др.

 

34Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2000. С. 312-313

 

35Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 159 и др.

 

36Горбунов В.П. Конституционно-правовые аспекты совершенствования избирательной системы в Российской Федерации на современном этапе. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 12-13; Василик М.А., Вершинин М.С. Избирательная система России: Словарь-справочник. СПб., 2000. С. 1 14 и др.

 

37Лысцов В.В. Российское избирательное право: от империи до федерации. Воронеж, 1998. С. 7.

 

38Лысцов В.В. Указ соч. С. 8.

 

39Рябов Н.Т. О работе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и дальнейшем развитии избирательной системы в России // Бюллетень ЦИК РФ. 1994. №11 (22). С. 7.

 

40Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Б.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 1999. С. 188; Мишин А.А., Барабашев Г.В. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989. С. 226-227; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 140-141; Новиков Ю.А. Избирательное право и избирательная система России 1906-1996 гг. (общегосударственный уровень). Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997. С. 17 и ДР-

 

41Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин Л.М. Политическая система современного капитализма. М., 1983. С. 217-225; Постников А.Е. Мажоритарная и пропорциональная системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. № 12. С. 12-15; Нолен Д. Избирательные системы // Технология и организация выборных кампаний за рубежом и отечественный опыт. М., 1993. С. 55-63; Шишкина Н.Э. Избирательные системы (Практика зарубежных стран). Иркутск, 1993. С. 66-80 и др.

 

42По мнению К. Боуна, понятие "избирательная система" в "узком" смысле должно включать как минимум три аспекта: 1) что представляет собой один голос (какие действия может предпринять избиратель); 2) порядок суммирования голосов (в национальном масштабе или по округам различных видов); 3) правило переведения доли полученных голосов в распределении мандатов. См. об этом: Комаров В. Формы непосредственной демократии в России / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1998. С. 134.

 

43Смольяков А.А. Избирательная система России: проблемы теории и практики. Лис. ... канд. юрид. наук. СПб. 1998. С. 18.

 

44Зиновьев А.В. Демократизм советской избирательной системы. Л., 1985. С.5.

 

45Любую модель можно исказить неудачными способами и методами организации и проведения избирательной кампании. Поэтому выбор той или иной модели должен отличаться демократизмом и осуществляться на основе тщательного анализа ее сущности. См.: Маклаков В.В. Избирательное право стран - членов европейских сообществ. Справочник. М., 1992; Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. Владивосток, 1996. С. 269-277; Лысенко В.И. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса // Вестник ЦИК РФ. 1997. №3. С. 76-88.

 

46Теория избирательных систем начала складываться в России задолго до момента возникновения избирательной практики. Уже в конце XIX - начале XX вв. анализу основных типов избирательных систем было посвящено значительное количество трудов ученых-государствоведов, которые не утратили своего значения и сегодня. См.: Корку нов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб., 1896; водовозов в. S. Избирательное право в Европе и России. СПб., 1906; Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 452-460 и др. Пропорциональная система впервые была применена в Англии в 1429 г. при избрании нижней палаты парламента. Смешанная была введена в ФРГ в 1946 г. См.: Лейкман Э., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 110 и др.

 

47Афанасьев М.Н. Кпиентаризм и российская государственность. М., 1997. С. 213-218; Белов С.А. Российская избирательная система // Правоведение. 1998. № 3. С. 166-169; Иванченко А.В. Избирательная система Российской Федерации: новый этап развития // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 3-5 и др.

 

48Депутаты инициировали рассмотрение данного вопроса в Конституционном Суде РФ. Но Суд не принял их запрос к рассмотрению, мотивировав тем, что регламентация избирательных процедур осуществляется не в текстах конституций, а законодательным путем, и выбор того или иного варианта избирательной системы и его закрепление в законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. См.: Постников А.Е. Закон о выборах в Государственную Думу и практика его реализации в 1995 году // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 4. С. 13; Определение Конституционного Суда РФ от 22.05.96 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Закона Свердловской области от 19.01.96 г. "О порядке выборов и ротации депутатов областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области в 1996 г." и Указа губернатора Свердловской области от 4.03.96 г. "О порядке проведения выборов депутатов областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области", как не соответствующего требованиям ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Текст определения официально опубликован не был.

 

49Пункт 5 ст. 84 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.

 

50Зиновьев А.В. Федерация не должна состоять из суверенных субъектов. Концепция радикальной реформы федеративного устройства России // Губернатор. 2000. № 6. С. 4.

 

51В проведенном по заказу ЦИК РФ общероссийском социологическом исследовании была выявлена следующая степень поддержки населением различных моделей избирательной системы: за мажоритарную систему высказалось 60,2% опрошенных, за смешанную систему - 13,1%, за пропорциональную систему - 8,6%. См.: Лапаева В.В. Многопартийность и парламентаризм в современной России, состояние и перспективы развития // Государственно-правовое развитие России. М., 1998. С. 55.

 

52Шквль Т. Выборы станут партийными // Российская газета. 2002. 29 мая.

 

53Гусева Л.А. Сравнительный анализ региональных избирательных систем (на примере республик и областей Поволжья и Предуралья). Казань, 1998; Избирательные системы стран мира (формирование парламентов, выборы президентов): Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999; Жданович В.А. Об избирательной системе Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 1. С. 116; Постников А. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. № 12. С. 12; Уолтерстайн М. Избирательные системы, партии и политическая стабильность // Полис. 1992. № 5/6 и др.

 

54 ВеденеевЮ. А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7. С. 25.

 

55Теперик А.В. Демократизация избирательной системы - важнейшее направление правовой политики России // Правоведение. 1998. № 1. С. 129.

 

56В России должно быть всего несколько крупных партий. Карликовые политические структуры - нецелесообразны. В результате принятия Федерального закона "О политических партиях" в России по состоянию на 10 декабря 2002 г. Минюстом РФ зарегистрировано только 50 партий, которые могут принять участие в предстоящих выборах. См.: Лобачев В. В России будут новые "народники" // Российская газета. 2001. 14 июня; Выборы - это изначальный конфликт (Интервью с председателем ЦИК РФ А.А. Вешняковым) // Российская газета. 2001. 25 июля; Панкин Б. Партии: остаются или уходят? // Российская газета. 2001. 3 марта.

 

57Зиновьев А.В. Избирательная система России. С. 7.

 

58Денисов А.И. Кириченко М.Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 286.

 

59Курс советского государственного права / Под ред. Б.В. Щетинина, А.Н. Горшенева. М., 1971. С. 331.

 

60Воронов С.Н. Проблема совершенствования избирательной системы субъекта Российской Федерации // Правоведение. 1999. № 1. С. 248; Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1960. С. 399.

 

61В этом смысле избирательная система выступает в качестве "зоны тяготения" различных по своей природе и механизму юридической регламентации отношений; приобретает комплексный характер и вследствие того, что испытывает на себе воздействие норм различных отраслей права (административного, уголовного, гражданско-процессуального и др.). В качестве таковых выступают находящиеся в пограничных плоскостях правового регулирования вопросы защиты избирательных прав и свобод граждан и ответственности за их нарушение. См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 61; Игнатенко В.В. Ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах: основания и санкции. Иркутск, 1998. С. 4-5 и др.

 

62Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 7.

 

63Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 253-254.

 

64Концепции развития российского законодательства / Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, А.Е. Постников и др. М., 1998. С. 17.

 

65Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизмы реформирования // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 2. С. 88.

 

66Самсонов А.В. Конституционные средства защиты избирательных прав граждан. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 6.

 

67Баглай М.В. Указ. соч. С. 350 и др.

 

68Туманов В.А., Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. Конституция Российской Федерации. СПб., 1995. С. 94-95 и др

 

69Самсонов А.В. Указ. соч. С. 6; Баглай М.В. Указ. соч. С. 350 и др.

 

70 Хатченкова Н.В. Избирательное право: история и современность. Тверь, 1999. С. 19-26.

 

71Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 368.

 

72Там же. С. 368.

 

73Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Б.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2000. С. 188.

 

74 Кочев В.А. Конституционное право. Общие понятия и институты. Пермь, 1999. С. 144-145; Самсонов А.В. Указ. соч. С. 8.

 

75 Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел, 1999. С. 12.

 

76 Баглай М.В., Туманов В.А. Указ. соч. С. 160-164.

 

77Например, ст. 141, 142 Уголовного кодекса Российской Федерации и др. В зарубежном праве можно также найти случаи обратного характера, когда уголовно-правовые санкции устанавливаются избирательными нормами. Например, в Избирательном кодексе Франции содержится широкая гамма уголовно-правовых норм, которые предусматривают разнообразные составы преступлений и проступков, возможных в избирательном процессе. В Кодексе санкциям отведена целая глава. См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2. С. 363.

 

78 Заботим В.П. Избирательные права граждан Российской Федерации и роль органов внутренних дел в их реализации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 9-10.

 

79 Ищенко А.Е., Ищенко Е.П. Выбираю в первый раз. М., 1999. С. 8 и др.

 

80Самсонов А.В. Указ. соч. С. 8.

 

81 Кочев В.А. Указ. соч. С. 144-145.

 

82 Самсонов А.В. Указ. соч. С. 8-10.

 

83Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 39.

 

84 Шергин В.П. Пассивное избирательное право: условия его приобретения при выборах глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 1996. № 20. С. 46-53.

 

85П.А. Астафичев замечает некоторую неточность понятия "права быть избранным" в том смысле, что пассивное избирательное право не влечет обязанности избирателей голосовать за конкретного кандидата, а предполагает право быть избранным при наступлении определенных фактов (наличия предусмотренных избирательной формулой голосов избирателей, поданных "за" данную кандидатуру; отсутствия нарушений избирательного законодательства, которые могли бы послужить основанием признания выборов недействительными и т.п.). См.: Астафичев П.А. Указ.соч. С. 32.

 

86 Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. М.; СПб., 2000. С. 150.

 

87 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1996. С. 301.

 

88Там же. С. 301-302.

 

89Там же. С. 312-313.

 

90Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. М., 1980. С. 412.

 

91Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 188.

 

92Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 338. Некоторые авторы не дают определения понятия "избирательное право", но приводят понятие "выборы", под которым понимают совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные должности. См.: Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина. М., 1996. С. 368.

 

93 Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 149-150; Самсонов А.В. Указ. соч. С. 10 и др.

 

94Во-первых, выборы являются императивным институтом народовластия, необходимость свободного и периодического использования которого прямо предусмотрена Конституцией России и федеральным законодательством, в то время как отзыв депутата (выборного должностного лица) не рассматривается ни Конституцией, ни федеральными законами в качестве обязательного условия их статуса. Во-вторых, если выборы являются необходимым атрибутом народовластия, регулярно востребуемым государством и обществом в строго фиксированные сроки, обеспечивающие реальную их периодичность, то институт отзыва, даже будучи закрепленным законодательно, выступает в качестве факультативного инструмента демократической организации государственной власти, вследствие чего его фактическое применение не является обязательным. В-третьих, оценивая выборы и отзыв с юридической точки зрения, невозможно не увидеть, что основания, технология, сроки и последствия их использования характеризуются серьезными различиями. См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 19-23.

 

95 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 35. С. 106.

 

96Там же. С. 107.

 

97 Зиновьев А.В. Императивный характер депутатского мандата // Правоведение. 1984. №1.

 

98Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Л., 1987.

 

99 Мальцев Г., Экимов А. Будет ли у нас настоящий парламент? // Народный депутат. 1992. № 7. С. 28-29; Малько А" Синюков В. Право отзыва // Народный депутат. 1992. №8.

 

100Конституция США. Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 22.

 

101Куприц Н.Я. Государственное право стран народной демократии. М., 1960. С. 104; Круглое М.А. Государственное право буржуазных стран. М., 1962. С. 74 и др. Эти два понятия носят собирательный характер. Они включают в себя пять различных подсистем, устанавливающих порядок избрания соответствующего органа государственной власти: порядок избрания Президента РФ, депутатов Государственной Думы, глав администраций субъектов РФ, депутатов законодательных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовыми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Различия между ними проявляются при определении права быть избранным, порядка определения результатов голосования и других условий. См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 350-549.

 

102В данном контексте избирательная система - это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе формирования органов государственной власти в целом (содержание), тогда как избирательное право - совокупность норм, регулирующих наиболее существенные из этих отношений (правовая форма выражения данных отношений). См.: Ким А.И. Указ. соч. С. 20-27; Страшун Б.А. Избирательное право социалистических государств. М., 1963. С. 14-17; Уманский Я.Н. Указ. соч. С. 404 и др.

 

103 Страшун 6. А. Понятие и принципы социалистического избирательного права // Ученые записки ИМО. Вып. 10. 1962. С. 206 и др.

 

104 Судариков Н.Ф. Указ. соч. С. 3-4; Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 6-7; Лысцов В.В. Указ. соч. 125 и др.

 

105 Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 6-7; БлажчукЕ. Е., Пекишев Н.П. Указ. соч. С. 110-111.

 

106Сравнительное конституционное право. С. 386.

 

107 Постников А.Е. Указ. соч. С. 14.

 

108 Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право. 1995. № 8. С. 14-15.

 

109 Веденеев Ю.А. Указ. соч. С. 78.

 

110 Горбунов В.П. Указ. соч. С. 8.

 

111 Заботин В.П. Указ. соч. С. 6; Васильев Д. Избиратель и закон / Под ред. Н.В. Щербакова. Ярославль, 1999. С. 47.

 

112Рябое Н.Т. Перенос срока выборов будет нарушением Конституции. К вопросу об избирательной реформе в Российской Федерации // Бюллетень ЦИК РФ. 1995. № 1 (27). С. 9.

 

113 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 312.

 

114Сравнительное конституционное право. С. 97.

 

115Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. С. 412.

 

116 Лысцов В.В. Указ. соч. С. 9-13.

 

117 Постников А.Е. Указ. соч. С. 13.

 

118 Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 2000

 

 

£ 2. Принципы избирательной системы: понятие и содержание

Прежде всего необходимо отметить, что о демократизме избирательной системы можно судить по наличию и реальности демократических принципов, лежащих в ее основе.119 Принципы пронизывают все поле правового регулирования и являются следствием обобщения правовых норм, возникающих по мере развития правовых обычаев и законодательной деятельности органов государственной власти. Основу избирательной системы России составляют основные гарантии избирательных прав граждан, обеспечивающие их свободное волеизъявление на выборах. Ядром этих гарантий являются принципы избирательной системы, т.е. условия, соблюдение которых делает выборы действительно народным волеизъявлением.

Современная избирательная система должна соответствовать определенным международно-правовым стандартам, выработанным в основном после Второй мировой войны, когда интенсивно начался процесс переосмысления значения основных политических и гражданских прав и свобод личности, ставших предметом пристального внимания международных организаций и превратившихся из внутригосударственного дела в вопрос межгосударственного значения.120 Важнейшие из них нашли свое отражение в таких международных правовых актах, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Европейская хартия о местном самоуправлении и др.121

В 80-90-х гг.XX в. Организация Объединенных Наций, Совет Европы и иные международные организации все более активно выступают инициаторами организации и проведения выборов под международным контролем, который, по мнению авторов, может осуществляться только на взаимных началах. В настоящее время

56

 

реализация в законодательной сфере избирательных стандартов прав личности выступает одним из ключевых элементов демократической политики любого правового государства.

Проблема принципов избирательной системы не так проста, как может показаться на первый взгляд. Существуют разночтения как по названию и содержанию принципов, так и по их количеству. Общепризнанным считается такое название принципов, как принципы избирательного права или принципы организации и проведения выборов (участия в выборах). Для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление ее принципов исключительно с условиями реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В современной юридической литературе подход к принципам иногда также ассоциируется только с субъективным избирательным правом. В их нынешнем формально-правовом выражении принципы вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании и гарантиям его реализации. А.А. Белкин отмечает, что именно принципы субъективного избирательного права должны быть положены в основу концепции правового регулирования выборов, так как без них содержательное наполнение методов и способов юридического воздействия на участников общественных отношений, опосредующих организацию и проведение выборов, будет лишено социально значимых ориентиров и координат.122 Вопрос о принципах избирательной системы не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации. В действительности их намного больше, т.е. система принципов нуждается в существенных дополнениях. Уже наметился сдвиг в сторону расширительного понимания принципов, в них включают не только концептуальные условия участия граждан в выборах, но и фундаментальные начала избирательного процесса. Например, С.Д. Князев называет их принципами избирательного права как объективно правового феномена и понимает под ними основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной

57

 

основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное проведение различных видов выборов, реализацию и защиту электоральных прав российских граждан.123

Некоторые авторы отождествляют принципы избирательной системы и избирательного права и приводят их общую классификацию.124 Основываясь на сформулированном определении понятия "избирательная система" и ее основных элементах, следует именовать их принципами избирательной системы, так как и избирательное право, и порядок организации и проведения выборов являются составными частями избирательной системы, чему было приведено уже достаточно аргументов. Принципы охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения - придают ей логичность, последовательность, сбалансированность.125 Они представляют собой такие начала, отправные идеи, которые выражают важнейшие закономерности и устои данной общественно-экономической формации, являются однопорядковыми с сущностью права и составляют его главное содержание, обладают универсальностью, высшей императивностью и общезначимостью, направляют и синхронизируют весь механизм правового регулирования, служат критерием законности и правомерности действий граждан и должностных лиц.126

Под принципами избирательной системы следует понимать основополагающие, руководящие начала, идеи, положенные в основу

58

 

формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

Значение законодательного, и, в первую очередь, конституционного оформления принципов избирательной системы трудно переоценить. Поскольку избирательная система является политико-правовым институтом, то необходимость закрепления ее принципов особенно важна именно на конституционном уровне. Конституция должна являться основой для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как Основного закона. Принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства.127 К сожалению, в современных условиях, закрепляя и гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция России почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных и универсальных для всех проводимых в стране выборов. Вследствие того, что в Конституции отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, законотворческие возможности федерального парламента в определении избирательных стандартов, процедур и технологий выглядят практически как бы неограниченными, однако даже те немногочисленные конституционные "вкрапления" избирательных норм, которые имеются на сегодняшний день, в известной степени допускают и оправдывают ограничение общепризнанных демократических принципов участия граждан в выборах. Такой подход Конституции к избирательной системе вряд ли может быть признан удовлетворительным, а законодательная скупость - оправданной.

Что касается количества принципов избирательной системы, то в отечественной юридической литературе и законодательстве сложился стереотип из четырех принципов: принцип всеобщности выборов, принцип равных выборов, принцип прямых выборов и принцип

59

 

тайны голосования.128 Эта устаревшая конструкция появилась в результате ограничительного толкования понятия "избирательная система". И хотя ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г., который, с легкой руки юристов-правоведов, принято называть "рамочным" или "базовым",129 расширяет эту правовую конструкцию, закрепляя следующую дефиницию: участие гражданина в выборах является свободным и добровольным... реализуется на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании., авторы считают, что данный перечень принципов избирательной системы не является исчерпывающим. В законе отсутствует комплексный подход к регулированию принципов избирательной системы.

Современное законодательство, к сожалению, не идеально в отношении концептуального отражения и совершенства юридической техники воспроизводства принципов избирательной системы. Принимая во внимание приоритет норм международного права, подтвержденный в ст. 15 Конституции России, нельзя не признать, что правовое регулирование принципов участия граждан в выборах не только внутренне противоречиво, но и не согласуется с международными обязательствами России, а также не в полной мере учитывает необходимость корреляции и гармонизации российских законов с предпринимаемыми международным сообществом усилиями, направленными на защиту прав человека и основных свобод.130 В то же время необходимо заметить, что далеко не все международные избирательные стандарты отличаются демократизмом, бездумное следование которым ничем не может быть оправдано.131 Анализ ратифицированных Россией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к

60

 

выборам Президента Российской Федерации, тем не менее, они, являясь неотъемлемой частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени должны быть обязательны для всех выборов в России. Однако надо иметь в виду, что каждое государство только на своих граждан распространяет в полном объеме политические права и свободы, к каковым относятся и избирательные права. Не учитывать это - означает позволять международному сообществу вмешиваться в дела других государств "под флагом" защиты прав человека. Обязательность демократических принципов избирательной системы должна выглядеть не следствием логических умозаключений, основанных на интерпретациях текста международных договоров, увязанных с установками Конституции России на приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, а являться прямым конституционным предписанием. Поэтому исчерпывающее, четкое и непротиворечивое содержательное определение и конституционное оформление принципов избирательной системы является одним из концептуальных направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии, и, несомненно, будет способствовать восполнению имеющихся на уровне Основного закона пробелов в правовом регулировании избирательных прав и свобод российских граждан.

С учетом той роли, которую играют принципы избирательной системы, нуждаются в дальнейшем уточнении их общая характеристика и классификация. В отечественной научной литературе рядом ученых предпринимались попытки выработать единый критерий классификации принципов, что может стать предметом самостоятельного научного исследования.

Заслуживает внимания классификация исследуемых принципов на политические и организационные: 1) политические принципы - это важнейшие идеи, отражающие отношение общества к правам и возможностям личности по формированию всей системы государственной и местной власти и включает принципы гласности, открытости и доступности выборов, тайного голосования, свободных, демократических, всеобщих, равных, прямых выборов; 2) организационные принципы, в свою очередь, представляют собой установленные законом обязательные условия формирования властных структур и правила подготовки и проведения голосования: демократический

61

 

порядок выдвижения кандидатов, территориальный принцип участия граждан в выборах, строго определенный порядок установления результатов голосования, активная правовая защита кандидатов.132 Анализируя предложенную классификацию, необходимо отметить, что практически трудно провести четкую грань между политическими и организационными принципами, так как многие их составляющие имеют непосредственное отношение и к тем, и к другим принципам. Например, демократический порядок выдвижения кандидатов в большей мере может быть отнесен к политическим принципам. В то же время авторы предложенной классификации должны были назвать такие составляющие организационных принципов, как назначение выборов; составление списков избирателей; образование избирательных округов, избирательных участков; формирование избирательных комиссий и т.д.

С.Д. Князев, выстраивая систему принципов, основывается на их целевом предназначении и разделяет их по этому критерию на две группы: 1) принципы организации и проведения выборов; 2) принципы участия российских граждан в выборах. Первую группу принципов образуют концептуальные начала правового обеспечения избирательных правоотношений, связанные с обязательностью, периодичностью, свободой, альтернативностью выборов, допустимостью различных избирательных систем и независимостью органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов. Ко второй группе относятся такие принципы, как всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.133 Предложенная классификация не отличается конкретностью - трудно вычислить составляющие элементы самих принципов. В названии групп принципов не просматривается их политико-правовой аспект. Если соглашаться с концепцией С.Д. Князева, то, группы принципов необходимо поменять местами, назвав первую группу - политические принципы, вторую - организационные.

По мнению П.А. Астафичева, принципы избирательной системы представляется целесообразным группировать с учетом фактора

62

 

двойственности понятия "избирательное право" (в объективном и субъективном смысле). К дополнительным принципам субъективного права следует отнести принципы личного голосования и свободы волеизъявления. К принципам объективного избирательного права - периодичность выборов и гласность избирательного процесса. Наконец, "внутри" каждого из этих принципов выделяются и другие, менее значительные. Например, принцип равного избирательного права предполагает соблюдение принципа пропорциональности числа мест в представительном органе численности населения или избирателей соответствующей территории.134 Концепция принципов П.А. Астафичева, в основу которой положено деление избирательного права на объективное и субъективное, неизбежно исключает применение одного и того же принципа к избирательному праву в объективном и субъективном смысле одновременно (синхронно). Выделение "внутри" каждого из этих принципов еще "менее значительных) едва ли правомерно.135

На основе комплексного анализа действующего избирательного законодательства М.С. Матейкович предлагает систематизировать принципы на три вида (уровня): 1) основополагающий принцип, вытекающий из основ конституционного строя России и характеризующий выборы как высшую непосредственную форму народовластия (принцип свободы выборов); 2) политические принципы - принципы участия граждан России в выборах (всеобщее, равное, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия граждан в выборах); принципы, обеспечивающие избирателям возможность реального выбора и контроля за соблюдением законности проведения выборов (гласность выборов, открытость и доступность выборов, состязательность кандидатов); принципы,

63

 

обеспечивающие ответственность избранных лиц перед своими избирателями (периодичность и обязательность выборов); 3) организационные принципы (подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип выборов).136 Предложенная классификация не является бесспорной. М.С. Матейкович "отрывает" принцип свободы выборов от политических принципов, тогда как свобода выборов - основа основ любого политического принципа и, так или иначе, реализуется через все остальные избирательные принцип.137 В равной мере ни одни выборы нельзя назвать свободными, если их не характеризует вся совокупность принципов избирательной системы. Конституционно-правовое определение свободных выборов в качестве высшего непосредственного выражения власти народа самым непосредственным образом сказалось на содержании и структуре политического права в той его части, которая связана с избирательной системой. Свобода выборов, с одной стороны, - необходимый элемент демократического государства, а с другой, - проявление свободы общества и отдельной личности138 в сфере осуществления власти. Свобода в ее высшем понимании - это не простой "выход из тюрьмы на волю". Это сложнейший правовой механизм уравновешивания множества свободных воль. В конечном счете, выборы являются свободными в той степени, в какой они позволяют наиболее полно выявить волю народа; каждый элемент избирательной системы должен функционировать без необоснованного вмешательства. Но существуют пределы свободы поведения субъектов правоотношений, ибо подлинная свобода, - как писал К. Ясперс, - всегда осознает свои границы и обретает себя лишь в рамках, создаваемых при помощи определенных законов,139 а "свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей. Стремясь установить эти границы, закон содействует

64

 

тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе"140.

Различные авторы называют также следующие принципы избирательной системы: полное конституционное соответствие избирательной системы; принцип легитимности (правопреемственности) государственности и государственной власти; принцип законности и правообеспеченности всех задач и механизмов избирательной системы; принцип гражданственности избирательной системы; принцип народности избирательной системы; принцип законной управляемости избирательной системы, т.е. ее организованности, конституционной, правовой и судебной подконтрольности; принцип гарантированности получения непротиворечивых, достоверных данных о результатах голосования; возможности реализации избирательного права при проживании за границей;141 состязательности субъектов правоотношений; возможность обжалования действий и решений участников, а также результатов выборов в суд; экономичности, гарантированности;142 принцип участия избирателей в организации и проведении выборов; принцип несовместимости статуса депутата с должностным положением или деятельностью в государственных и иных органах; равный доступ кандидатов к СМИ; нейтральность в предвыборной агитации государственного аппарата и должностных лиц; сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем143 и др.

Несомненно, что подобные взгляды на систему принципов способствуют преодолению "узкого" подхода к оценке исходных начал правового регулирования правоотношений, присущих избирательной системе, долгое время господствовавшего в юридической науке. Предлагаемый автором перечень не претендует на исчерпывающий характер, но порождает необходимость комплексного исследования основных принципов избирательной системы.

65

 

Принцип всеобщности выборов.144 Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. принцип всеобщности означает, что гражданин, достигший 18-летнего возраста, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу.145

В.В. Маклаков понимает под всеобщностью выборов состояние, когда избирательные права признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами. Это максимум возможного и разумного, который практически нигде не достигается.146 Определение В.В. Маклакова отличается неполнотой изложения элементов содержания.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ принцип всеобщности выборов означает, что все граждане России, достигшие 18 лет, имеют право избирать и быть избранными, за исключением лиц, признанных судом недееспособными, и лиц. содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Приведенное определение недостаточно полно отражает содержание принципа. Необходимо отметить, что редакция статьи изобилует внутренними противоречиями и неточностями и не может быть признана безупречной с точки зрения юридической техники. Этот недостаток восполнен Федеральным законом "Об основных гарантиях..." 2002 г., в ст. 4 которого

66

 

дается более полное раскрытие содержания принципа всеобщности выборов:

"1. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме, участвовать в действиях по подготовке референдума, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, имеющий право избирать, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях.

2. Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

3. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина Российской Федерации на определенной территории. Эти условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, права на участие в референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме всем гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Пребывание гражданина

67

 

Российской Федерации вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, в референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме.

5. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку постоянного или преимущественного проживания, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации.

6. Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться ограничения пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд.

7. Если в отношении гражданина Российской Федерации вступило в силу решение суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока, этот гражданин не может быть избран в органы государственной власти, органы местного самоуправления до истечения указанного срока.

8. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет - на выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и 21 года - на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

9. На основании международных договоров Российской Федерации и в соответствии с федеральными законами, законами субъектов

68

 

Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме и в иных действиях по его подготовке на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации".

Круг лиц, за которыми признаются избирательные права, ограничивается специальными юридическими квалификациями, критериями, которые носят временный характер. Избирательные права гражданина восстанавливаются в полном объеме после его освобождения из мест лишения свободы, где он отбывал наказание по приговору суда, либо после признания гражданина дееспособным по решению суда. Юридическим фактом, на основании которого приостанавливается право гражданина участвовать в выборах, следует считать вступление в силу обвинительного приговора суда. Лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда, находящиеся в следственном изоляторе, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, формально имеют право избирать и быть избранными. Однако осуществление указанными лицами отдельных избирательных действий (участие в предвыборных мероприятиях - сбор подписей, участие в предвыборной агитации, посещение избирательных комиссий, встречи с избирателями и т.д.) практически невозможно.147

Ю. Шутов, А. Левашов, А. Быков, С. Михайлов, С. Шевченко и им подобные подкинули законодателям целый букет проблем. Уходить от их решения значит продолжать дискредитировать нашу избирательную систему. Как можно выдвигать кандидатами в депутаты и на выборные должности лиц, находящихся под стражей за тяжкие уголовные преступления или находящихся "в бегах" от правосудия?! А еще хуже быть избранным, как это имело место 8 декабря 2002 г. с Ю. Шутовым, который, находясь в "Крестах", уже второй раз избирается депутатом Законодательного Собрания

69

 

Санкт-Петербурга. Сам факт лишения свободы приостанавливает для таких лиц действие многих прав и свобод, включая и личную свободу - одно из главнейших прав человека. О каких равных правах можно вести речь, если кандидат лишен личной свободы? Нонсенс! Провозглашая равные права и гарантии для всех кандидатов, законодатель, если бы был бы последовательным, мог предусмотреть на период выборов освобождение из-под стражи таких кандидатов, но это была бы еще большая бессмыслица?! Именно в Законе "Об основных гарантиях..." - эталоне для других избирательных законов, надо предусмотреть приостановление действия для подобного рода лиц избирательных прав. И делать из этого трагедию или фарс не стоит.

Две проблемы высветили А. Левашов и С. Шевченко, теперь уже бывшие депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. А. Левашов, осужденный за тяжкие уголовные преступления, был судом амнистирован, освобожден из-под стражи и немедленно приступил к законодательной деятельности. С. Шевченко, депутат Законодательного Собрания, недавно был осужден к 7,5 годам лишения свободы условно, также сразу с согласия парламента приступил к исполнению функций законодателя. Ни у кого не должно быть сомнений, что условное наказание - это уголовное наказание. А может ли быть такое лицо депутатом?! На этот вопрос должен быть однозначный ответ. Гражданам с неснятой судимостью, осужденным условно или к исправительным работам - не место в выборных органах государственной власти. В Уголовном кодексе Российской Федерации есть нормы, устанавливающие в виде дополнительной меры наказания запреты занимать определенные должности. Почему бы и для таких лиц, как Ю. Шутов, А. Левашов, А. Быков, С. Михайлов, С. Шевченко не установить запрет, согласно которому в течение 3-5 лет они не могли бы претендовать на места в выборных органах государственной власти?

Необходимо открыто признать, что криминальный мир непосредственно и через подставных лиц уже начал "осваивать" структуры власти. Закон должен стать мощной преградой на пути вхождения криминала во власть. Законодательная неопределенность порождает у избирателей много вопросов не только политико-правового, но и морального характера.

70

 

Авторы не могут не затронуть вопрос, который имеет исключительно важное значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации, - вопрос об избирательных цензах, представляющих собой условия, которым должен соответствовать гражданин, чтобы реализовать право избирать и быть избранным.148

Наиболее распространенными, вносящими коррективы в принцип всеобщности, являются ценз гражданства; возрастной ценз;149 ценз оседлости; имущественный ценз; образовательный ценз; ценз грамотности;150 ценз национальности; ценз пола;151 языковой ценз и т.д.152 Мировая практика знает и другие дополнительные условия для приобретения этого политического права.

71

 

Традиционно во многих странах (Голландии, Турции, большинстве латиноамериканских государств) отстраняются от участия в голосовании военнослужащие (в основном рядового состава), что формально объясняется концепцией: "армия - вне политики". Эта концепция расходится с реальной действительностью, особенно в развивающихся странах, где вооруженные силы очень часто оказывают решающее воздействие на общественно-политическую жизнь, и поэтому юридическое отстранение армии от участия в избирательной кампании является скорее парадоксальной особенностью многих политических режимов, нежели действенным механизмом.153

В целом ряде стран в избирательной кампании не принимают участия служители церкви, поскольку официально провозглашается, что служение Богу не может быть совместимо с активным вмешательством в светскую политическую жизнь.154

Законодательство ряда стран предусматривает легальные основания для лишения избирательных прав определенных категорий граждан, в частности, по решению суда (Бразилия, Аргентина, Уругвай и др.) отбывавших наказание в виде тюремного заключения, постоянно или временно лишенных политических прав, банкротов, должников государственной казны и т.д.

Законодательством может быть предусмотрено существование так называемых моральных цензов, детальная классификация которых, как правило, отсутствует, что дает возможность для злоупотреблений и произвольного отстранения от выборов целых групп избирателей.155

В ст. 19 действующей Конституции России содержится перечень оснований, которые не могут выступать в качестве избирательных цензов.

72

 

К ним относятся признаки пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.156

В большинстве стран в качестве необходимых условий закрепляется минимальный набор требований, касающихся характеристик личности (возраст, гражданство), а также формальных условий (включение в списки избирателей). Применительно к праву избирать можно говорить об определенной унификации подходов, чего нельзя отметить, анализируя тенденции регулирования права быть избранным.

Избирательное право принадлежит к такой категории публичных прав, условием реализации которого является наличие гражданства, что обусловлено политико-правовым характером этого субъективного права.157 Гражданство - это устойчивая политико-правовая связь лица с государством, в силу которой лицо и государство наделяются корреспондирующими друг другу правами и обязанностями и взаимной ответственностью. Конституция России

73

 

1993 г. и международные правовые акты исходят из того, что в сфере правоотношений, связанных с гражданством, личность выступает как полноправный субъект, и это обязывает государство обеспечивать процесс реализации права на гражданство необходимыми законными процедурами и гарантиями. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина, лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства нарушает в первую очередь ст. 6 Конституции России.158 Для наличия избирательных прав может требоваться как состояние гражданства на день выборов, так и нахождение в этом состоянии не менее установленного срока.159 Важно в этом отношении определиться с избирательной правосубъектностью граждан с двойным гражданством, поскольку в современных условиях целый ряд субъектов Федерации (Белгородская, Иркутская области и др.) самостоятельно лишают их права быть избранными.160

74

 

Традиционно в России и во всех других государствах, действует, как минимум, возрастной ценз, 161о котором даже не упоминается в ст. 32 Конституции России 1993 г. Более того, ст. 60 Конституции устанавливает, что гражданин России может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако последующими статьями Конституции (ч. 2 ст. 81, ч. 1 ст. 97) вводится возрастной ценз при реализации права быть избранным Президентом Российской Федерации и депутатом Государственной Думы России. С формальной точки зрения положения названных статей вступают в противоречие с содержанием ст. 32 Конституции. Более того, ч. 2 ст. 82, помимо возрастного, вводит и ценз оседлости,162 возможность которого также не предусмотрена по смыслу ст. 32. Так, ст. 81 Конституции говорит, что Президентом России может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. То есть право быть избранным, например Президентом России, ограничено двумя квалифицирующими признаками - возрастом кандидата и сроком проживания на территории России.

Во многом установление того или иного возраста обусловлено особенностями менталитета населения и политической ситуацией в конкретной стране, необходимостью обладать должной компетентностью и образованием. Содержание возрастного критерия составляет признание за лицом избирательной правосубъектности, т.е. юридической способности быть носителем определенных прав, обязанностей и ответственности в порядке организации и проведения выборов. Как правило, для приобретения права избирать в России требуется достижение 18-летнего возраста.163 Ограничения права быть избранным касаются в первую очередь выборов президентов,

75

 

губернаторов, мэров, депутатов Государственной Думы и представительных органов государственной власти субъектов Федерации, возрастной ценз которых установлен от 21 до 35 лет. Российское законодательство не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности. Установление такого предела в ряде субъектов Федерации неправомерно. Достаточно сложно объективно оценивать достоинства и недостатки введения низкого возрастного ценза.

Ограничение принципа всеобщности временем проживания в определенной местности (ценз оседлости) является одним из распространенных правовых средств, исключающих из политической жизни потенциальных избирателей. При этом указанные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и сроков такого проживания, а законы субъектов Федерации должны предусматривать предоставление права избирать на выборах в органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления всем гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на соответствующей территории.164 Тем самым федеральное законодательство в решении вопроса об обладании гражданином права избирать исходит из самого факта постоянного или преимущественного проживания на определенной территории, не связывая его ни с какими иными условиями. Временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятие с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания и, как следствие, ограничений по данному признаку права избирать.165

76

 

В ст. 4 Закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. специально оговорено, что установление Федеральным законом, законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта, муниципального образования в качестве основания для приобретения права быть избранным не допускается. Закон исходит из того, что ценз оседлости в отношении права быть избранным может быть только следствием директивных конституционных предписаний. Следовательно, правом быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления обладают все граждане России независимо от места их проживания, если иное прямо не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. В ряде регионов России имели место попытки установить ценз оседлости. Так, например, в Санкт-Петербурге и в Курской области был введен ценз оседлости в один год, который в Санкт-Петербурге был направлен против Ю.Ю. Болдырева, а в Курской области против В.А. Руцкого. В судебном порядке установление названных цензов было признано незаконным. Учитывая, что на сегодняшний день на конституционном уровне какие-либо ограничения права граждан быть избранными, за исключением президентских выборов, отсутствуют, можно сделать однозначный вывод, что ценз оседлости в отношении права граждан быть избранными в иные органы государственной власти и местного самоуправления не предусматривается ни в каких вариантах. А есть ли в этом целесообразность?

Анализ избирательных цензов, предусмотренных конституциями республик в составе Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, в подавляющем большинстве случаев республики предпочитают в своих конституционных законах устанавливать ценз гражданства республики, а не гражданства Российской Федерации (например, Конституция Республики Башкортостан). В краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных

77

 

округах применяется ценз гражданства Российской Федерации, что более точно отражает содержание и смысл избирательного права в духе Конституции России.

Во-вторых, в своем большинстве законодательные органы республик стремятся усилить режим возрастного ценза, особенно для глав республик (или глав исполнительной власти, если такие лица являются выборными).166

В-третьих, ч. 2 ст. 68 Конституции России закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, местного самоуправления наряду с государственным языком Российской Федерации. Однако из этого положения не следует обязанность республик устанавливать государственные языки или необходимость и обязательность специального требования к знанию этих языков в качестве условия приобретения права быть избранным.167

Помимо наличия гражданства (неграждане имеют право баллотироваться на выборах в Нидерландах, Ирландии, Швеции и Дании), достижения установленного возраста (18 лет - в большинстве стран, 20 - отдельные кантоны Швейцарии; 21 - Бельгия; 25 - Турция), в ряде стран кандидаты должны пройти обязательную военную службу (Кипр, Франция и др.), иметь место жительства на территории данного региона (Норвегия, Люксембург, Германия, Австрия и др.), платить местные налоги (Франция, Ирландия). Встречаются положения, касающиеся наличия документа о начальном образовании (Турция), отсутствия родственных связей с мэром или членами данного совета (Франция), отношений, вытекающих из заключения брака (Бельгия), банкротства (Люксембург, Великобритания),

78

 

взыскания аудитором суммы, превышающей 500 фунтов стерлингов (Великобритания).168

В своей совокупности в ряде стран цензы фактически сводят на нет провозглашенное всеобщее избирательное право. Таким образом, выборы в действительности оказываются ограниченными и "урезанными". Легальное лишение большой категории граждан права голоса в результате действия многочисленных цензов искусственно сокращает избирательный корпус, в котором после этого остаются, как предполагается, самые "достойные" граждане. В мировой практике имеет место устойчивая тенденция сокращения избирательных цензов. "Цензовую" роль в этом случае начинают играть не правовые, а нравственные нормы и другие социальные регуляторы - традиции, обычаи.169

Принцип равных выборов. 170Данный принцип предполагает одинаковую для каждого гражданина возможность быть субъектом права избирать и быть избранным, осуществлять необходимые избирательные действия, нести соразмерную юридическую ответственность за правонарушения, совершенные в области избирательных правоотношений. В отечественной и мировой практике встречаются "сознательные" отклонения от принципа равных выборов с целью обеспечения представительства таких социальных групп, которые иным способом его получить не могут.171 Это обстоятельство

79

 

не снимает вопроса о юридическом механизме сопряжения подобного порядка выборов с предусмотренной Конституцией России и федеральным законодательством необходимостью обеспечения равенства избирательных прав российских граждан.

Во-первых, каждый избиратель участвует в выборах на равных основаниях, голоса их равны и имеют одинаковый вес с точки зрения влияния на результаты выборов172 и не различаются по имущественному положению, уровню образования, религиозной или расовой принадлежности, полу или политическим взглядам.173 Равенство на выборах достигается, прежде всего, тем, что избиратель может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Новый Федеральный

80

 

закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. в п. 2 ст. 5 конкретизировал составляющие принципа равных выборов: "если на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти или в представительные органы местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов".174 Все избиратели должны обладать равными, с юридической точки зрения, возможностями для выдвижения кандидатов. В этой части стоит отметить, что ст. 32 нового Закона "Об основных гарантиях...", в отличие от предыдущего, умалчивает о возможности выдвижения кандидатов избирателем, инициативной группой избирателей на федеральных выборах.

Во-вторых, в соответствии с п. 10 ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. кандидат может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах не более чем одному инициатору выдвижения.

В-третьих, каждый кандидат на выборах в Государственную Думу России и региональные парламенты должен иметь право на один депутатский мандат. Многие кандидаты от объединений одновременно баллотируются и по одномандатным округам, т.е. имеют право на два мандата. И хотя в настоящее время п. 9 ст. 32, п. 19 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. прямо предусматривают, что кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам, исключение допускается при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Лукавый подход законодателя налицо. Более того, согласно п. 16 ст. 35 закона не менее половины депутатских мандатов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов распределяются

81

 

между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, блоками... А в свою очередь законом субъекта может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученный списками кандидатов. К сожалению, в нашей стране принцип равных выборов идеально не выдерживается. Ныне действующие избирательные законы ставят партии и блоки в привилегированное положение, заранее гарантируя им половину мест в Государственной Думе, чем нарушается не только принцип равных выборов, но также политическое равноправие и справедливость. В случае избрания по партийным спискам и по одномандатным округам победивший депутат передает один свой мандат следующему в списке претендентов. Более того, немало кандидатов от политических объединений не предполагают воспользоваться депутатскими мандатами, заранее гарантируя его передачу в пользу своих коллег, что является преднамеренным злоупотреблением и искажением воли избирателей. Таких "депутатов" на выборах в Государственную Думу в 1995 и 1999 гг. было немало. Так, в 1995 г. В.С. Черномырдин "подарил" свой мандат Л.Б. Нарусовой, Н.С. Михалков "уступил" свой мандат своему политическому приятелю А.А. Тягунову. На выборах в 1999 г. мэр Москвы Ю.М. Лужков и губернатор Санкт-Петербурга В.А. Яковлев до выборов заявили, что откажутся от своих мандатов в пользу своих коллег по движению, что ими и было сделано. При таком положении рукой подать до превращения депутатского мандата в объект рыночных отношений. Более того, по меньшей мере, это неприкрытое пренебрежение принципом равных выборов.

Трудно умолчать еще об одном серьезном недостатке выборов по партийным спискам, который не устраняет новый Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. Например, если на выборах депутатов Государственной Думы России только две партии преодолели 5-процентный барьер, собрав по 25,5% голосов избирателей каждая, то по законам арифметики они должны получить 51% депутатских мандатов, а согласно ст. 80 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы" от 24 июня 1999 г. получают все 100%. В новом Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. в п. 3 ст. 84 внесены коррективы.

82

 

В нем идет речь о трех партийных списках, которые получат на выборах в сумме "более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу".175 Какая разница, два или три списка присвоят себе 49% голосов избирателей, не голосовавших за них. Справедливо ли это?

Более того, новый Закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. предоставляет партиям серьезную льготу, сущность которой заключается в том, что если партии на предшествующих выборах депутатов в Государственную Думу Российской Федерации преодолели 5-процентный барьер, то они освобождаются от обязанности собирать подписи в поддержку выдвигаемых кандидатов. А совместимо ли это с принципом равных выборов? Партии уже имеют льготу в 225 в Госдуме.

В-четвертых, кандидаты участвуют в выборах на равных основаниях. В соответствии с п. 1 ст. 39 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. все кандидаты обладают равными правами, несут равные обязанности. Принцип равных выборов определяет равенство статуса всех кандидатов в избирательных объединениях. В Законе "Об основных гарантиях..." содержится ряд норм, направленных на обеспечение равного статуса зарегистрированных кандидатов, однако практически полное выравнивание их положения в избирательной кампании вряд ли возможно. Так, ст. 40 закона устанавливает, что кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также являющиеся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации (далее - СМИ) либо работающие в таких организациях, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Речь идет об "административном ресурсе".176 Все чаще и чаще на выборах победа достигается не за счет лучшей программы или более убедительной предвыборной агитации, а за счет того, что один кандидат оказывается "более равным", чем другой, использует для влияния на избирателей свое служебное

83

 

положение, применяет методы, которые для соперников недоступны. В наибольшей степени это касается первых лиц - губернаторов. И дело не только в том, что баллотирующийся на второй срок губернатор, являющийся должностным лицом категории "А", может во время избирательной кампании пользоваться служебным транспортом, служебной связью, служебными помещениями, множить свои предвыборные материалы на служебной технике. Продолжающий выполнять свои служебные обязанности губернатор тем самым сохраняет за собой и право принятия решений. Именно этого права лишены его конкуренты - и именно этот "административный ресурс" оказывается наиболее эффективным. Так, ни один из соперников действующего губернатора не может во время избирательной кампании подписать распоряжение о выделении бюджетных средств на социально значимые цели; установить надбавки врачам или учителям; ввести бесплатный проезд для пенсионеров на пригородных электричках; публично подписать акт о приемке нового жилого дома для "очередников"... Все это исключительная компетенция действующей власти. Сказанное касается и президента. Стоит вспомнить выборы 1996 г., когда Б. Ельцин, следуя по регионам, подписывал указы, дарующие им деньги, льготы, ресурсы... даровал с президентского плеча "подарки" всей стране. Правда, за счет федерального бюджета, т.е. за счет тех же самых избирателей. Для конкурентов практически все телеканалы были перекрыты... Мало кто знает, что после выборов подавляющая часть предвыборных указов была отменена самим Б. Ельциным.177

Согласно новому Федеральному закону "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих телерадиовещание, редакциях периодических печатных изданий, на время участия в выборах

84

 

освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей. Однако данное правило не распространяется на кандидатов, учредивших периодические печатные издания. Пункт 2 ст. 40 закона устанавливает - "зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной и судебной власти либо выборные муниципальные должности..." Закон умалчивает о лицах данной категории законодательных (представительных) органов. Также п. 3 ст. 20 закона гласит, что Президент России, Председатель Правительства России, временно исполняющий обязанности Президента и являющийся зарегистрированным кандидатом на должность Президента Российской Федерации, продолжают осуществлять свои полномочия. Фактическое неравенство кандидатов налицо. В Конституции России прописан механизм временного исполнения обязанностей Президента - главу государства во всех случаях замещает премьер-министр. И ничто не мешает президенту, баллотирующемуся на новый срок, на два предвыборных месяца передать свои обязанности и полномочия премьеру.

С ростом избирательных технологий возрастает и имущественный разрыв между претендентами. Значение имущественного фактора усиливается в условиях удорожания избирательной кампании в России. Президентские выборы в России 2000 г. обошлись в 1 млрд 419 млн 856 тыс. 600 руб. Из этой суммы 1 370 477 тыс. руб. израсходованы избирательными комиссиями субъектов Федерации; 7,3 млн руб. - министерствами и ведомствами; 39 421 500 руб. централизованно израсходовала Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК РФ). Для кандидатов на подготовку и проведение выборов ЦИК РФ выделила 2 575 300 руб. В. Путин израсходовал на подготовку и проведение своей избирательной кампании 12 746 093 руб. Больше всех - 24 569 875 руб. израсходовал Г. Зюганов, К. Титов - 24475381 руб., Г. Явлинский - 23 760 150 руб. Э. Памфилова - всего 400 тыс. руб.178 Данные обстоятельства вынуждают законодателя искать юридические средства выравнивания материальных условий кандидатов для ведения

85

 

предвыборной борьбы, для чего установлен принцип смешанного финансирования избирательных кампаний, предполагающий как публичное, так и частное финансирование. При этом законодательство содержит предельные нормы расходования денежных средств кандидатам в целях проведения предвыборной агитации. За финансированием выборов должен быть установлен более эффективный, жесткий контроль, который бы исключал использование денежных средств помимо избирательного фонда, неравную оплату одних и тех же услуг СМИ, использование кандидатами наличных денег.179

В-пятых, при проведении выборов в представительные органы образование избирательных округов предполагается с примерно равным числом избирателей - один из важнейших показателей принципа равенства. Возможность для граждан в равной степени реализовывать право избирать обеспечивается требованиями закона, согласно которому избирательный округ должен составлять единую,

86

 

нерасчлененную на отдельные участки территорию с учетом сложившегося административно-территориального деления, а каждый избирательный участок должен включать, как правило, не более 3 тыс. избирателей. Благодаря этому должны достигаться равный вес голосов избирателей и равная норма представительства. При реализации этой нормы при определении границ избирательных округов, составлении списков избирателей недопустимы действия, направленные на ограничение участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов. И в этой части принцип равных выборов далек от идеала. Фактическое неравенство голосов связано, в первую очередь, с невозможностью нарезки абсолютно равных по числу избирателей избирательных округов, а также с различным процентом избирателей, принимающих участие в выборах в различных округах. Практика избирательных кампаний в отдельных российских регионах свидетельствует о том, что злоупотребления при образовании избирательных округов получают определенное распространение.180 Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г., новый Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"181 от 20 декабря 2002 г. допускают отклонение одного избирательного округа от другого не более чем на 10 %, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 %. При таком положении на федеральных выборах один округ от другого в абсолютных цифрах избирателей может отличаться на 50-75 тыс. человек, что едва ли соответствует принципу равных выборов, так как в процессе их ведется жесткая политическая борьба за каждый голос избирателя. Сложилась ситуация, когда разница численности избирателей между некоторыми округами достигла огромных размеров. В 210-м избирательном округе Санкт-Петербурга около 500 тыс. избирателей, в 209-м округе - более полумиллиона, тогда

87

 

как в Эвенкийском - менее 14 тыс., в Корякском - менее 25. 8 декабря 2002 г. в Санкт-Петербурге проходили выборы депутатов Законодательного Собрания. Разница численности избирателей между отдельными округами достигала 14 тыс. человек. Так, согласно схеме одномандатных избирательных округов численность избирателей по 3-му округу составила 66 980 человек, а по 45-му - 81 703; по 21-му округу - 66 935, по 25-му - 81 569; по 22-му - 66 952, по 42-му - 81 576.182 Укрупнение субъектов Российской Федерации снимет эту проблему.

Кандидатам в депутаты от округов с большим числом избирателей приходится собирать и больше подписей в подписных листах (например, кандидат в Республике Коми должен собрать подписей в 62 раза больше, чем кандидат в Эвенкийском автономном округе). При этом порождается и неравенство права граждан быть избранными. Для регистрации кандидатом в депутаты Государственной Думы России требуется представить не менее 1% от общего числа избирателей данного избирательного округа. В 209-м округе Санкт-Петербурга необходимо представить более 5 тыс. подписей, а в Эвенкийском - менее 140. При голосовании же, в котором участвуют 200-250 тыс. избирателей в 208-м округе Санкт-Петербурга в 1999 г. 7 кандидатов из 17 набрали менее 5 тыс. голосов, в 210 - 6 из 14, в 212 - 7 из 14. Еще более удручающая картина наблюдается на выборах в Законодательное собрание Санкт-Петербурга. Для регистрации надо собрать 1400-1500 подписей, и этот барьер во время голосования, в котором участвуют 30-40 тыс. избирателей, для большинства кандидатов оказывается непреодолимым. Так, в 1998 г. в 30-м округе лишь 4 из 18 кандидатов набрали более 1500 голосов, во 2 округе - лишь 4 из 25... Например, на досрочных выборах Президента России в 2000 г. для выдвижения надо было собрать 500 тыс. подписей. Выше этой планки в ходе выборов оказались В. Путин, Г. Зюганов, Г. Явлинский, А. Тулеев, В. Жириновский, К. Титов, Э. Памфилова, У. Джабраилов. Остальные так и не дотянули до числа сданных ими же подписей: кто на

88

 

треть, кто - на две трети и более.183 Поэтому не случайно удивляет ст. 36 нового Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г., согласно которой для кандидатов на пост Президента устанавливается запредельная цифра подписей - не менее двух миллионов (против прежнего миллиона). Такая цифра, по существу, лишает честных, компетентных, инициативных, ответственных независимых кандидатов участвовать в борьбе за президентское кресло, для которых материально и физически цифра в два миллиона является неподъемной. Хотя олигархам не проблема собрать и четыре миллиона подписей избирателей. В то же время невозможно согласиться с утверждениями о том, что если кандидат не способен собрать в свою поддержку два миллиона подписей избирателей, то такому кандидату нечего рассчитывать на победу. Отождествлять сбор подписей избирателей с итогами голосования все равно что сравнивать несравнимое. К тому же подписи избирателей можно и купить. Примеров тому более чем достаточно.

В большинстве зарубежных стран действует щадящий порядок сбора подписей. Так, во Франции, Индии, Японии заявление о выдвижении кандидата в депутаты парламента должно быть подписано одним избирателем; в Канаде - не менее чем двумя; в Великобритании, Ирландии, Австрии - десятью; в Швеции - пятнадцатью; в Нидерландах - двадцатью пятью.

Для выравнивания прав граждан различных избирательных округов быть избранными необходимо определять количество собранных подписей не в процентном соотношении к общему числу избирателей, а в твердых конкретных цифрах. Например, при выборах депутатов Государственной Думы России число подписей, собранных в поддержку кандидата в депутаты можно определить в одну тысячу. Такое положение необходимо распространить, по крайней мере, на все выборы представительных органов власти, проходящие по одномандатным округам.

Выровнять размеры избирательных округов, соблюдая при этом принцип представительства каждого субъекта Федерации в Государственной Думе России довольно сложно. Но исходя из того, что Государственная

89

 

Дума представляет Россию в целом, а не отдельные ее субъекты, представляется возможным при более спокойной политической обстановке отказаться от принципа соблюдения абсолютных границ субъектов Федерации. Автономные округа как субъекты Федерации одновременно являются составной частью области или края. На их территории проходят выборы глав администраций областей и краев, и это не ограничивает прав автономных округов. Так почему же избрание одного депутата Государственной Думы от избирательного округа, расположенного на территории нескольких субъектов Федерации, должно ограничивать права субъектов?

Согласно положениям ст. 18 Федерального закона "Об основных гарантиях..." в России допускается отклонение от принципа равных выборов при проведении выборов в федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Федерации. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы имела место попытка оспорить это правило в Конституционном Суде России.184

Неравный вес одного голоса как результат разной явки избирателей и разного числа кандидатов гипотетически можно проиллюстрировать так: возьмем два избирательных округа с равным количеством избирателей, где состоявшимися будут считаться выборы, если согласно положению Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 19 сентября 1997 г. в них примут участие не менее 25% избирателей (по новому Федеральному закону от 12 июня 2002 г. - 20%). Избранным по одномандатному избирательному округу считается кандидат, набравший простое большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Это означает,

90

 

что при наименьшей явке избирателей и большом числе претендентов кандидат может быть избран депутатом менее чем 5% избирателей, а при наивысшей явке и наличии двух кандидатов - более чем 90% избирателей.185 Еще больше диапазон различий по абсолютному числу голосов, набранных победившими кандидатами. В одних округах за избранными стоит более чем по 200 тыс. голосов. В других - число собранных победителями голосов - от 100 до 200 тыс., в третьих - от 50 до 100 тыс. В отдельных случаях победу может обеспечить сбор от 10 до 50 тыс. голосов, а порой для победы хватает менее 10 тыс. Так, в 224-м Эвенкийском округе победу Г. Дружинину принесли 2355 голосов.186

Обязательный и универсальный характер принципа равенства вытекает из конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина. Существенно и то, что принцип равенства в условиях федеративного государства должен выдерживаться в полном объеме независимо от того, в каком субъекте Федерации проживает гражданин России. Равные основания, как общеюридический режим реализации норм равенства, должны обеспечиваться в процессе законотворческой и правоприменительной практики в отношении как права избирать, так и быть избранным.

91

 

Принцип прямых выборов. 187Это непосредственная связь между волеизъявлением гражданина и результатами выборов, основанная на положении ст. 18 Конституции России 1993 г. - права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

Принцип прямых выборов означает, во-первых, что выборные лица избираются непосредственно в тот орган, в который проходят выборы, минуя промежуточные инстанции; во-вторых, непосредственное голосование избирателей "за" или "против" кандидата (списка кандидатов). Государственно-правовой теории и избирательной практике известны также многостепенные и косвенные выборы. При многостепенных выборах депутаты (делегаты) вышестоящего представительного органа избираются нижестоящими представительными органами власти, граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных и государственных органов избираются их нижестоящими коллегами.188 При косвенных выборах депутаты (президенты) избираются выборщиками, т.е. коллегией лиц, избранных избирателями специально для голосования за депутатов (президентов, например, в США).189 Не случайно международно-правовые акты не содержат обязательного требования проведения прямых выборов. Любые

92

 

формы косвенных выборов противоречат российскому законодательству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти. Недостаток многостепенных и косвенных выборов заключается в том, что при них в большей или меньшей степени искажается воля избирателей, теряется связь с избирателями, практически исключается возможность отзыва избранных лиц. Еще в 1905 г. В.И. Ленин отмечал, что отказ от принципа прямых и введение многостепенных выборов является отступлением от демократизма.190

Прямые выборы более демократичны, в процессе их осуществления воля избирателей не подвергается такому искажению как на непрямых выборах. В случае выбытия депутата назначаются новые выборы. Таким образом не допускается кооптация в составе органов государственной власти. Каждый избиратель имеет возможность познакомиться с кандидатом, начиная с момента выдвижения его кандидатуры, получить о нем интересующие сведения, ознакомиться с программой кандидата.

Прямые выборы позволяют устанавливать наиболее тесную связь избирателей со своими избранниками, кандидата непосредственно с избирателями. Это предоставляет возможность осуществлять контроль населения за работой избранных ими лично депутатов. Введение прямых выборов должно обеспечивать осуществление принципа ответственности депутатов перед избирателями. В феврале 1999 г. Г. Зюганов предложил внести в Конституцию России поправки, допускающие изменение процедуры избрания главы государства: не обязательно привлекать к этому всю страну - достаточно обойтись силами парламента.191 Избранный таким образом Президент превратился бы в послушный парламенту орган. В Государственную Думу России был внесен проект закона, который предлагал отказаться от проведения выборов в регионах и вновь вернуться к назначению губернаторов и президентов республик. Предложения были оформлены в виде изменения, вносимого в ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": "Высшее должностное

93

 

лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) назначается Президентом Российской Федерации". Подобные предложения о назначении глав субъектов уже не раз высказывались в стенах Государственной Думы и Совета Федерации.192

Говоря о принципе прямых выборов, нельзя не отметить, что нередко он отождествляется не только с непосредственным, но и личным участием каждого гражданина в выборах. Действительно, п. 4 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях..." предписывает, что каждый избиратель голосует лично, а голосование за других избирателей не допускается. Вместе с тем личное участие граждан в выборах напрямую не связано с наличием или отсутствием косвенных или многостепенных выборов. Однако, учитывая, что законодательство отдельных стран допускает голосование за других избирателей, вовсе не излишней представляется возможность дополнения перечня основных принципов избирательной системы таким существенным условием, как личное голосование.

Принцип тайны голосования. 193Это один из важнейших показателей подлинного демократизма избирательной системы.194 Он означает, что избиратель свободно выражает свою волю, которая остается неизвестной для каких бы то ни было физических и юридических

94

 

лиц;195 внешнее воздействие за волеизъявлением избирателей не допускается; избирательные бюллетени заполняются и опускаются в избирательный ящик лично.

Принцип тайны голосования обеспечивается следующими обстоятельствами: избирательный бюллетень необходимо заполнять в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, где не допускается присутствие других лиц; заполненные избирательные бюллетени лично опускаются избирателями в ящики для голосования; член участковой избирательной комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель и иные лица удаляются из помещения для голосования, если они пытаются нарушить тайну голосования; территориальные и участковые избирательные комиссии при досрочном голосовании обязаны обеспечить тайну голосования, исключив возможность искажения волеизъявления избирателей.

Статьей 64 Федерального закона "Об основных гарантиях..." предусмотрено голосование по открепительному удостоверению. Однако этот вопрос оказался недостаточно проработанным. Не секрет, что избиратели с открепительными удостоверениями нередко оказываются под прессингом заинтересованных лиц. Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. вводит новую норму, ранее не содержавшуюся в российском законодательстве. Так, согласно п. 14 ст. 64 законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей по почте. Порядок такого голосования до урегулирования этого вопроса Федеральным законом определяется ЦИК России. С учетом сложившихся политических и социально-экономических реалий в стране вводить голосование по почте весьма опрометчиво.

Тайное голосование и его гарантии позволяют избирателям отдать свой голос за того из кандидатов на выборную должность, которому они доверяют представительство своих интересов. За нарушение тайны голосования предусматривается административная (ст. 5.22 КоАП РФ), либо уголовная (ст. 141 УК РФ) ответственность. Вместе с тем следует заметить, что только данными традиционными

95

 

видами юридической ответственности законодательство не ограничивается. Нельзя забывать и о собственных санкциях избирательного законодательства, которые предусматривают возможность отмены результатов выборов по решению суда в случае нарушений избирательных прав граждан и законов о выборах, в том числе касающихся соблюдения тайны волеизъявления избирателей при всех видах голосования.

Принцип добровольности участия в выборах.196 Добровольность выражается в свободном участии граждан в выборах и подразумевает право избирателя самому решить вопрос о целесообразности и необходимости участия в выборах, исключает обязательность таких действий; за уклонение от участия в выборах для избирателей не наступает какой-либо ответственности.197

В науке государственного права еще в начале XX в. велся довольно оживленный спор на тему, является ли участие в выборах правом или общественной функцией. В зарубежных государствах избирательные права граждан рассматриваются на практике больше как общественная функция, отправляемая в интересах государства, и с такой точки зрения может казаться совершенно естественным, что государство имеет право требовать ее отправления под страхом наказания.198 По мнению В.В. Водовозова, участие в выборах имеет мало сходства с личным (субъективным) правом в смысле гражданском: оно не преследует личную цель и защищается государством или законом не в интересах отдельной личности; если это право, то

96

 

право политическое, принадлежащее человеку только как гражданину государства, и непосредственно преследующее интересы государства, а не лица.199

В современной юридической литературе отмечается, что, во-первых, не вполне ясно, насколько согласуется с добровольностью участия в выборах императивная необходимость обязательного включения в списки избирателей всех граждан, имеющих право на участие в голосовании, независимо от их желания. Ведь на практике это приводит к огромным затратам средств, выделяемых на избирательную кампанию, что, однако, не исключает многочисленных "хронических" неточностей в составлении избирательных списков, приводит порой к появлению так называемых "мертвых душ". Как следствие, списки нередко далеки от реальности, но вполне действенно влияют на возможность признания выборов несостоявшимися по причине явки недостаточного числа избирателей, включенных в них, либо признания их недействительными вследствие некачественного составления списков избирателей, исключающего возможность достоверного установления результатов волеизъявления избирателей. Во-вторых, если участие в выборах является добровольным, то можно ли их юридическую результативность связывать с обязательной явкой установленного числа избирателей. Статьей 70 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. предусматривается императивная необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в России. Если в выборах приняло участие менее 20 % (по Закону 1997 г. - 25%) от числа избирателей, внесенных в списки, выборы признаются несостоявшимися. Законом указанный минимальный процент может быть повышен.200 По мнению некоторых ученых, это не только противоречит добровольности выборов, но и ставит реализацию избирательных возможностей проголосовавших граждан в определенную зависимость от тех, кто безразлично относится

97

 

к выборам, а также значительно увеличивает затратный механизм реализации избирательного законодательства. Поэтому для них предпочтительным представляется такой вариант, при котором на уровне федерального закона был бы закреплен однозначный запрет в отношении установления обязательности явки избирателей, что послужило бы дополнительной гарантией принципа добровольности выборов.201 В декабре 2001 г. жители Приморского края выбирали депутатов региональной Думы. Из 39 депутатов были избраны только 19. Во Владивостоке ни в одном из округов не был преодолен барьер явки избирателей.202 В июне 2000 г. на выборах в Екатеринбургскую городскую Думу из 18 депутатов были избраны только 5 из-за низкой явки избирателей. Городскому бюджету Екатеринбурга пришлось изыскать 4,5 млн руб., чтобы провести повторные выборы в декабре.203

Установление порога явки избирателей сам по себе факт целесообразный, но он неизбежно вторгается в свободу и добровольность выборов. Этот фактор оказывает психологическое давление на избирателей. По мнению некоторых ученых, наличие унифицированного порога явки как для общих, так и для повторных выборов выглядит весьма неубедительно. Если выборы были признаны несостоявшимися из-за того, что не удалось преодолеть закрепленную в законодательстве планку явки избирателей, то требовать ее "взятия" на повторных выборах крайне нелогично.204 Так, в октябре 2001 г.

98

 

проходили довыборы депутатов Государственной Думы России по 209 избирательному округу Санкт-Петербурга. Наблюдатели назвали эти выборы дорогим социологическим опросом, так как на их проведение было истрачено около 4 млн руб., а мандат депутата так и остался вакантным.205 Высказываются мнения об упразднении требования об обязательном пороге явки избирателей, как это сделано на Сахалине, в Хабаровском крае, Мурманской области, что послужило бы дополнительной гарантией, исключило любое, даже косвенное принуждение граждан к участию в голосовании.206 С данными предложениями трудно согласиться. Закон не должен провоцировать и поощрять политическую индифферентность граждан. Однако в п. 2 ст. 70 нового Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. закреплено положение, согласно которому законом субъекта может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается. Некоторые комментаторы сделали вывод о том, что этот закон исключает избирателей из избирательного процесса.207

Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко полагают, что через избирательный процесс не только формируются институты публичной власти, но и обеспечивается легитимный и представительный характер выборных органов. Эти политико-правовые качества демократии обнаруживают себя только через свободные выборы и непосредственно связаны с юридически фиксированной квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой формой признания политическим сообществом права выборных органов государственной власти осуществлять функции публичной власти в пределах и сроки, установленные законами.208 Более того, в литературе можно встретить и достаточно настойчивые предложения о повышении порога обязательной явки до 50%, поскольку снижение планки кворума участия избирателей в голосовании выглядит как "поблажка политическому

99

 

непрофессионализму".209 Кроме этого, при низкой явке избирателей искажается принцип полновластия народа, выборные органы перестают выражать волю большинства народа.

Нельзя не отметить, что в юридической литературе можно обнаружить и принципиально иное отношение к добровольности реализации избирательных прав. Признавая, что принцип добровольности участия в выборах внешне носит, бесспорно, демократический характер, некоторые специалисты тем не менее полагают, что провозглашение его в России в современных условиях привело к крайне негативным последствиям, ставящим под сомнение как фактическую легитимность многих органов власти, избираемых явным меньшинством зарегистрированных избирателей, так и разумность всей избирательной системы России. Добровольность участия в выборах избирателей в конечном счете приведет к таким же последствиям, к каким привела бы добровольность уплаты налогов гражданами или, скажем, добровольность службы в Вооруженных силах страны.210 С другой стороны, не будет украшать нашу избирательную систему и полный отказ от добровольности участия в выборах. Необходим целый комплекс мер по преодолению формального отношения граждан к выборам, "усталости" избирателей от многочисленных выборов, недоверия избирателей к выборам и к кандидатам на выборные должности, по преодолению "грязных технологий" и "войны компроматов", фальсификации выборов и т.д. Для решения обозначенных проблем потребуется время и не одно исследование. В предложенной работе мы внесем рекомендации по решению различного уровня проблем.

Принцип демократизма организации и проведения выборов. Этот принцип выступает важным гарантом прав граждан избирать и быть избранными и детально урегулирован Федеральным законом "Об основных гарантиях...", иными законами и нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку составляющих

100

 

элементов этого демократизма огромное количество, то авторы считают необходимым остановиться только на их основных проблемах.

Законы о выборах предусматривают петиционный порядок выдвижения кандидатов на выборные должности. Статья 37 Федерального закона "Об основных гарантиях..." оговаривает, что максимальное количество подписей не должно превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, что в абсолютных цифрах может составить, например, по выборам депутатов Государственной Думы России от стандартного избирательного округа 10 тыс. Если говорить об очередных выборах Президента России, то новым Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. количество подписей установлено в 2 млн. Думается, количество подписей следует определять не в процентах, а в равном небольшом количестве в зависимости от уровня выборного органа. Это позволит сократить большое количество злоупотреблений и фальсификаций.

Есть основание внести уточнения в порядок регистрации избирателей. Статья 16 Закона "Об основных гарантиях..." предусматривает регистрацию по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. В целях исключения возможности злоупотребления разрывом в полгода следует вносить уточнения в списки избирателей за 15-20 дней до дня выборов; перед каждыми новыми выборами вносить в них изменения в отношении лиц, убывших или прибывших (умерших за 5-7 дней). Введение постоянных списков избирателей позволит создавать почти идеально равные избирательные округа.

Статья 65 Закона "Об основных гарантиях..." устанавливает, что досрочное голосование на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не проводится. Когда-то законодатели исходили из лучших побуждений, давая избирателям возможность заранее выполнить свой гражданский долг. Но, например, в Санкт-Петербурге в последние годы досрочное голосование превратилось в откровенный подкуп избирателей. Механизм прост: избирателей автобусами привозят в избирательную комиссию, где они голосуют за "нужного" кандидата, а затем теми же автобусами отвозят к пунктам выдачи "вознаграждения" за "правильное" голосование. Такие схемы наблюдались на выборах депутатов Законодательного

101

 

собрания Санкт-Петербурга и в ноябре 1994 г., и в декабре 1998 г., депутатов Государственной Думы России в 1995 г., органов местного самоуправления в 2000 г. Таким образом, число проголосовавших досрочно порой достигало 15 % от участвующих в выборах избирателей, и нередко именно эти "досрочно купленные" голоса решали исход выборов. Лишь на выборах в Законодательное собрание Санкт-Петербурга по 31-му округу в мае 2000 г. впервые удалось снять с дистанции кандидата, который действовал указанным образом. Тогда от имени экс-депутата Государственной Думы В.А. Шевченко (который был объявлен в федеральный розыск) на территории округа раздавалась гуманитарная помощь, старушки "осаждали" избирательную комиссию, требуя дать им проголосовать за "благодетеля" досрочно. При этом они приходили в окружную комиссию с заявлениями, написанными буквально под копирку (дескать, все они в день голосования будут за городом и все почему-то в Псковской области). А некоторые заявления выглядели так: "Проголосовала за Шевченко В.А. Прошу выдать набор" (имеется в виду стандартный набор, раздававшийся командой кандидата и состоявший из килограмма гречневой крупы, бутылки подсолнечного масла и банки сгущенного молока)... Рассмотрев все эти факты, суд отменил регистрацию В.А. Шевченко, расценив его деятельность как подкуп избирателей.211

Законодательную инициативу по отмене досрочного голосования стоит только приветствовать с учетом политических реалий, которые создают возможность злоупотребления этим правом из-за трудностей осуществления эффективного контроля. Однако возможность его проведения (за 15-4 дня до дня голосования) сохраняется в отношении выборов в органы местного самоуправления, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям. Так не лучше ли ввести жесткий запрет на досрочное голосование на любых выборах для всех, кроме полярников, моряков и жителей отдаленных местностей? Тем самым будет поставлен достаточно серьезный барьер перед любителями "по дешевке" скупить голоса избирателей.

102

 

Принцип обязательности выборов. Этот принцип, прежде всего, означает, что выборы являются императивным и единственным легитимным способом формирования представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.212 Реализация требования об обязательности проведения выборов находит выражение в закреплении вида органа, выборного должностного лица, депутата выборного органа, в отношении которых должны быть назначены и проведены выборы; перечня нормативных правовых актов, которые устанавливают срок их полномочий и декларируют обязательность проведения выборов по его истечении; срока назначения и проведения выборов до истечения полномочий органа или депутата; системы органов, обеспечивающей обязательность проведения выборов; организационно-правовые и финансовые условия проведения выборов.

Обязательность предполагает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от назначения выборов и проведения их в установленные законодательством сроки, а также отменять уже назначенные выборы или переносить их на более поздние сроки. Так, мэр закрытого административно-территориального образования "Мирный" Плесецкого района Архангельской области А. Корыгин был отстранен от исполнения должностных обязанностей в связи с возбуждением против него уголовного дела. Решение о проведении 17 марта 2002 г. выборов главы местного самоуправления было принято в конце 2001 г. Однако мэр отказался выделить на это средства, чем, по мнению прокуратуры, препятствовал "осуществлению гражданами своих избирательных прав".213 Императивный характер даты проведения выборов не всегда выдерживается и в связи с их переносами, которые чаще всего происходят по скрытым политическим мотивам заинтересованных лиц. В январе 2001 г. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло закон, существенно изменяющий ряд статей Устава города с целью приведения их в соответствие с федеральным законодательством. С помощью нового закона депутаты взяли и "привязали" срок своих полномочий не к 1998 г., когда их избирали,

103

 

а к 1999 г., когда состоялось первое заседание собрания. Таким образом, заложенная в первоначальном тексте Устава дата следующих выборов - апрель 2002 г., изменилась автоматически на апрель 2003 г.214 После острых дискуссий дата выборов была назначена на 8 декабря 2002 г., именно в этот срок они и были проведены. Абсурдная ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где местный губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. 20% голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление от 12 сентября 1996 г. о проведении выборов и отказался покинуть свой пост.215 Необходимо, чтобы отмена выборов являлась исключительной прерогативой судебных инстанций, которые вправе принять такое решение лишь в случае обнаружения нарушений избирательного законодательства.

Именно на эту проблему нацелен предложенный в ст. 8, 9 и 10 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. механизм назначения региональных выборов, в соответствии с которым выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные уставами и законами субъектов Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории. Если уполномоченный на то орган не назначит выборы в указанные сроки, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа. Если же выборы не будут назначены избирательной комиссией, то они должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а их проведение возлагается на избирательную комиссию, формируемую ЦИК РФ. Думается, что предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключат даже малейшие возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.

Статья 82 Закона "Об основных гарантиях..." предусматривает перенос выборов в одни органы в связи с их объединением с выборами

104

 

в другие органы.216 Это позволит значительно сократить расходы на выборы и уменьшить нагрузку на избирателей. В перспективе, возможно, стоит совместить выборы Президента с выборами депутатов Государственной Думы России.

Возможны и иные основания переноса выборов: введение на территории избирательного округа чрезвычайного217 или военного положения; установление на территории избирательного округа особого правового режима с целью восстановления конституционного правопорядка; объявление на территории избирательного округа режима стихийного бедствия.

Принцип периодичности выборов. Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий их демократичности и легитимности. Не случайно в ст. 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. прямо зафиксировано, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей.218 Данный принцип связан с временными рамками полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных федеральным и региональным законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в идеальном варианте должны, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями.219

105

 

Согласно ст. 81 и 96 Конституции России Президент и депутаты Государственной Думы избираются сроком на 4 года (наиболее часто применяемый срок полномочий). Сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны и, как правило, устанавливаются в их конституционных законах.220 До недавнего времени федеральное законодательство юридически далеко не безупречно обеспечивало периодичность выборов, устанавливая лишь правило, согласно которому сроки полномочий депутата, выборного должностного лица органа местного самоуправления не могут быть меньше 2 лет.221 Что же касается максимально возможных сроков полномочий выборных органов на региональном и местном уровнях, то по аналогии с федеральными, они, как правило, установлены в 4 года. Хотя в некоторых субъектах России (Татарстан, Ставропольский край, Тверская область и др.) встречаются и более продолжительные временное рамки полномочий выборных органов и должностных лиц.222

В ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях..." зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных

106

 

и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать 5 лет. С учетом возможности в ближайшей перспективе совмещать выборы во многие органы государственной власти целесообразно унифицировать и сроки полномочий выборных органов. Поэтому новый Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. предусматривает возможность пролонгации или сокращения сроков полномочий выборных органов до 1 года. Так, ст. 82 Закона установлено, что в целях совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом, допускается продление либо сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов государственной власти субъекта Федерации. В целях совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти одного и того же субъекта Российской Федерации допускается продление или сокращение не более чем на один год срока полномочий одного из органов государственной власти субъекта Федерации.223 В целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования, а также в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти в одном и том же субъекте Федерации, либо с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, либо с днем голосования на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом, допускается продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов местного самоуправления.224

Это положение лишний раз убеждает в том, что Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан..." является федеральным конституционным законом и такой статус он должен официально получить. В противном случае, сокращение и пролонгация сроков полномочий будет вступать в противоречие с положениями Конституции России 1993 г.

107

 

Принцип альтернативности выборов 225Сущность альтернативности выборов заключается в следующем: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. В противном случае закон предусматривает проведение голосования в одномандатном округе либо в едином избирательном округе по одной кандидатуре: 1) при повторном голосовании; 2) на выборах депутатов органов местного самоуправления (если это предусмотрено законом субъекта Федерации). При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в выборах.

Безальтернативность превращает выборы в пустую формальность и свидетельствует не в пользу их демократизма.226 В советские времена безальтернативные выборы проводились на всех уровнях, а выборы самого высокого уровня можно было считать завершенными на стадии выдвижения кандидатов. Вместе с тем принцип альтернативности выборов на региональном уровне не везде выдерживается. Например, в Республике Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Татарстан, в Башкортостане имели место открыто безальтернативные выборы президентов. За такими выборами нередко скрывается корыстная консолидация элит титульных наций, а то и поползновение к установлению этнократических режимов. Нарушения избирательных принципов и избирательных прав граждан в полиэтнической республике, как свидетельствуют прошедшие в июне 1999 г. выборы президента Карачаево-Черкесской Республики, чреваты также резким обострением межнациональных

108

 

конфликтов.227 В Ростовской области в сентябре 2002 г. на выборах губернатора были зарегистрированы только два кандидата. Согласно п. 11 ст. 55 Закона "О выборах губернатора Ростовской области" избранным признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов. Формально говоря, одному из кандидатов будет достаточно для победы 1 (!) голоса при условии, что второй наберет 0 голосов.228

Принцип гласности выборов. Гласность выборов обеспечивается, прежде всего, открытым характером деятельности избирательных органов.229 Работа избирательных органов должна быть доступна средствам массовой информации, наблюдателям, представителям избирательных объединений и кандидатов. Принцип гласности выборов логически связан с конституционной свободой мысли и слова, предполагает широкий доступ к избирательной информации граждан и их объединений, открытость действий власти, а также высокую правовую культуру в обществе. В последние годы в нашей стране на федеральном и региональном уровнях время от времени декларируются различные формы политического взаимодействия власти с населением, но до эффективности такого взаимодействия - дистанция огромного размера. До сих пор граждане России не могут в полном объеме реализовать свое право на получение объективной информации. "Прозрачность" деятельности органов государственной власти далека от реальности. На качестве гласности сказывается заангажированность СМИ, многие из которых находятся на содержании олигархов. И как гласит поговорка: "кто платит, тот и заказывает музыку". К сожалению, перспектива этой заангажированности будет постоянно возрастать. Важную роль играет также опубликование итогов выборов, возможность каждого ознакомиться с результатами голосования и их оспорить.

109

 

Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. вводит норму, согласно которой результаты выборов должны размещаться в Интернете для всеобщего ознакомления.

Территориальный принцип выборов.230 Этот принцип тесно связан с принципами прямых и равных выборов и означает, что избиратели участвуют в выборах по месту жительства, т.е. выборы проводятся по избирательным округам. Избирательный округ - это избирательная территориальная единица, образуемая в соответствии с нормами представительства для избрания депутатов в соответствующий выборный орган. Население каждого избирательного округа представлено одним депутатом (по одномандатным округам). По выборам депутатов Государственной Думы создается 2 разновидности округов: 225 одномандатных округов, 1 федеральный округ, от которого избирается также 225 депутатов. Для выборов Президента России вся страна представляет один избирательный округ. Казалось бы, по вопросу создания избирательных округов не должно быть проблем, но это далеко не так. Например, Республика Татарстан таким образом разделена на административно-территориальные округа, что один представитель идет и от 7-тысячной Елабуги, и от 700-тысячной Казани, чем нарушается принцип равных выборов.231 Об этой проблеме уже шла речь при исследовании принципа равных выборов.

Схема избирательных округов утверждается Постановлением ЦИК РФ и включает номер, наименование и описание избирательного округа; число избирателей округа, которое в соответствии с принципом равных выборов должно быть одинаковым в каждом округе (допускаются некоторые взаимные отклонения). Такие выборы более демократичны, так как позволяют учитывать волю и интересы

110

 

всех избирателей, проживающих на данной территории независимо от производственных симпатий и антипатий, что исключает противостояние производственных и территориальных интересов. Демократизм территориального принципа позволяет создавать оптимально удобные условия для проведения избирательных кампаний и самого процесса голосования.

Принцип стабильности избирательного законодательства. Данный принцип имеет громадное значение, так как избирательные законы призваны регулировать важнейшие политико-правовые отношения, связанные с выборами органов государственной власти, наделенных широкими властными полномочиями. Наиболее продуктивно то законодательство, которое стабильно. Стабильным же оно становится тогда, когда наиболее адекватно отражает общественные потребности и обеспечивает эффективные механизмы их правового регулирования.232 К сожалению, у нас на каждые выборы принимаются новые законы. Например, Федеральные законы "Об основных гарантиях..." от 06.12.1994 г.,233 от 19.09.1997 г.,234 от 12.06.2002 г.;235 "О выборах Президента Российской Федерации" от 17.05.1995 г.,236 от 31.12.1999 г.,237 от 10.01.2003 г.;238 "О выборах депутатов Государственной Думы..." от 21.06.1995 г.,239 от 24.06.1999 г.,240 от 20.12.2002 г.241 и др. При такой практике трудно

111

 

говорить о совершенстве и стабильности избирательного законодательства. С одной стороны, все логично - наша страна делает еще только первые шаги по пути демократии. Но чаще всего, к сожалению, избирательные законы "делаются", что называется, "для себя" и "под себя". Политическую конъюнктуру тех или иных положений законов заметить бывает нетрудно. Кроме того, подобная практика расточительна. И, прежде всего, это происходит из-за того, что из Конституции России "выпала" глава "Избирательная система", которая установила бы конституционные рамки для федеральных и региональных избирательных законов. Альтернативой главы Конституции может стать качественно проработанный Федеральный конституционный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Вместо него некоторые авторы предлагают принять Избирательный кодекс, который по сути и форме не может быть конституционным законом, а стало быть и отличаться достаточной стабильностью.

Принцип независимости органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Этот принцип означает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы - избирательные комиссии, при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимые от органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 21 и 23 Федерального закона "Об основных гарантиях..." ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации охарактеризованы в качестве государственных органов, не входящих в систему органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти. Однако вряд ли в этом стоит усматривать формирование нового канала государственной власти, дополняющего классическую теорию разделения властей.242

112

 

На избирательные комиссии возлагается основная работа по организации и проведению выборов: они осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан, распределяют и контролируют целевое использование средств, выделенных на финансовое обеспечение выборов, осуществляют составление списков избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, решают материально-технические вопросы подготовки и проведения выборов и др. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностных лиц возложена обязанность оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов.

Проблема независимости избирательных комиссий в научной литературе явно недостаточно разработана, нуждается в самостоятельном исследовании, которое может быть под силу членам ЦИК РФ. В тезисном варианте авторы рассматривают проблемы формирования и независимости деятельности избирательных комиссий в главе, посвященной избирательному процессу.

Принцип контроля за ходом организации и проведения выборов. Важной проблемой, возникающей в ходе проведения выборов, является слабая правовая регламентация механизма контроля за соблюдением правовых норм. Несмотря на то, что эта проблема во многом

113

 

носит организационный характер, несомненным сегодня является отсутствие должного внимания к ней со стороны законодателя, который практически не предпринимает попыток более подробной регламентации вопросов привлечения к ответственности, недостаточно конкретизирует и не устанавливает механизм реализации полномочий избирательных комиссий разного уровня в данной сфере.243 Более того, этой проблеме не уделяется достаточного внимания и в научной литературе, очевидно, из-за общепринятого мнения о бессилии правовых средств в данной области.

За ходом организации и проведения выборов осуществляется государственный, общественный и международный контроль. Например, около 200 тыс. наблюдателей следили за ходом выборов в России в 2000 г.

Государственный контроль, прежде всего, осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, избирательными комиссиями,244 органами внутренних дел.245

Опишем, например, финансовый контроль. 1) Контроль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Согласно п. 13 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях..." комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов. Для этих целей в соответствии со ст. 60 Закона при ЦИК РФ создаются контрольно-ревизионные службы с привлечением руководителей и специалистов из государственных и иных органов и учреждений, включая Центральный банк России, Сбербанк России, Главное Управление (национальный банк) Центрального банка России в субъекте. Филиал Сбербанка не реже одного раза в неделю, а менее чем за 10 дней до дня голосования - не реже одного раза в три операционных дня

114

 

представляет ЦИК РФ сведения о поступлении средств на специальные избирательные счета кандидатов. 2) Отчетность и ответственность кандидата. Кандидат несет личную ответственность за 3-правление финансовыми средствами, выделенными для обеспечения избирательной кампании. Кандидат обязан назначить уполномоченного представителя по финансовым вопросам, который должен быть зарегистрирован ЦИК РФ и может взять на себя ответственность за управление финансовыми ресурсами избирательного фонда. Кандидаты обязаны предоставить 3 финансовых отчета в период избирательной кампании. Однако отчеты по выборам Президента и депутатов Государственной Думы породили неуважение и даже недоверие к системе финансовой отчетности как надежному контрольному механизму, особенно если учесть то обстоятельство, что многие кандидаты располагали дополнительными активами и доходами (что, очевидно, было связано с укрытием доходов от налоговых органов).246 Хотя доказать незаконную деятельность по финансированию избирательных кампаний и нелегко, о ней можно судить по сообщениям СМИ и исследованиям, проведенным с целью выявления стоимости предвыборной кампании с привлечением "пиаровских" фирм. 3) Отчетность перед избирателями через средства массовой информации. Для обеспечения финансовой прозрачности избирательной кампании ЦИК РФ периодически должна направлять информацию о поступлении и расходовании средств избирательных фондов в СМИ.247

Особой и довольно своеобразной формой государственного контроля за ходом избирательной кампании и проведением голосования

115

 

является существование в некоторых странах специальных судебных органов - судов по избирательным делам, создание и функционирование которых предусмотрено текстами конституций или специальным законодательством. В состав этих судов, как правило, входят назначаемые правительством профессиональные судьи. Представительство политических партий или избирательного корпуса в них не предусмотрено.248 В 1993 г. в России был создан третейский информационный суд, который решал споры о нарушениях Положений о выборах, о соблюдении равных правовых возможностей в использовании СМИ. Но механизм осуществления контроля судом не оправдал себя, так как был недостаточно проработан и малоэффективен.

Общественный контроль может осуществляться, например, посредством наблюдателей.249 Согласно ст. 2 Закона "Об основных гарантиях..." наблюдатель - это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, включая деятельность комиссии по проверке правильности итогов голосования, определения результатов выборов. В соответствии с п. 9 ст. 30 Закона наблюдатели вправе: знакомиться со списками избирателей; находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день голосования, досрочного голосования; присутствовать при голосовании избирателей вне помещения для голосования; наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, бюллетеней, выданных избирателям, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования; обращаться

116

 

к председателю участковой комиссии с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования; знакомиться с протоколами комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, получать от комиссии заверенные копии протоколов и документов; носить нагрудный знак с обозначением своего статуса, указанием фамилии, имени, отчества, а также фамилии, имени, отчества кандидата или наименования избирательного объединения, блока, общественной организации, направивших наблюдателя; обжаловать действия (бездействие) комиссии; присутствовать при повторном подсчете голосов. Согласно п. 10 ст. 30 Закона наблюдатели не вправе: выдавать избирателям бюллетени; расписываться за избирателей в его получении; заполнять за избирателя бюллетень; предпринимать действия, нарушающие тайну голосования; принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней; совершать действия, препятствующие работе комиссии; проводить агитацию среди избирателей; участвовать в принятии решения соответствующей комиссией. Узловыми элементами системы контроля, плохо поддающимися общественному контролю, являются: изготовление больше установленного числа бюллетеней и распределение их по комиссиям; скупка голосов, начинающаяся еще на этапе досрочного голосования; использование переносных урн для голосования вне избирательного участка; голосование по открепительным удостоверениям.

Общественный контроль осуществляется также через доверенных лиц кандидатов на выборную должность,250 через посредство их объединений, представители которых наделены правом совещательного голоса при подсчете голосов избирателей избирательными комиссиями. Статус доверенных лиц определен в ст. 43 Закона "Об основных гарантиях..." Внешне институт доверенных лиц выглядит как демократическое учреждение, призванное осуществлять своеобразный контроль за работой правительственных чиновников и других лиц, ведающих проведением выборов, и гарантировать беспристрастные результаты голосования. Однако фактически официальные наблюдатели - это дополнительное звено в цепи официальных и неофициальных агентов баллотирующихся в данном

117

 

округе кандидатов, которое может привести к увеличению количества правонарушений.

Коррупции избирательных процедур и выхолащиванию реального демократического содержания выборов, безусловно, способствует слабость общественного контроля, без деятельности которого не может быть эффективных демократических институтов. В целом по стране отмечается, что наблюдатели ведут себя довольно пассивно, что делает возможным пропуск каких-либо фальсификаций или иных правонарушений.

3. Международный контроль. В своей деятельности международные наблюдатели руководствуются методикой и основными принципами организации наблюдения за подготовкой и проведением выборов, рекомендованными Советом Европы. Международное наблюдение - отмечено в итоговом документе международной конференции "Свобода выборов и международное наблюдение за выборами", проходившей в Испании в 1994 г. - становится важным, влиятельным фактором демократизации избирательных систем. Присутствие наблюдателей является дополнительной гарантией соблюдения прав избирателей, залогом развития демократических тенденции в обществе.251

В ходе проведения президентских выборов в 2000 г. международные наблюдатели252 столкнулись с рядом случаев, когда якобы независимые общественные организации фактически оказывались организациями, ангажированными в интересах той или иной политической партии, того или иного кандидата. В качестве примера можно привести "неполитизированное" российское объединение избирателей (РОИ), руководители которого утверждали, что они функционируют в качестве НПО, созданного в августе 1999 г. с целью обеспечения более активного участия граждан в избирательном процессе путем информирования избирателей об их правах. Однако получилось так, что в сентябре РОИ решило поддержать блок "Единство" и приняло активнейшее участие в предвыборной кампании. Представители РОИ были широко представлены в качестве наблюдателей в день выборов. После проведения выборов депутатов

118

 

Государственной Думы они вновь стали "неполитизированной" общественной организацией. Между тем в феврале 2000 г. руководители РОИ открыто заявили о своей поддержке В. Путина как кандидата в Президенты России. В частности, приняли активное участие в обеспечении работы 80 "общественных приемных", развернутых по всей стране накануне выборов, что относилось к мероприятиям, проводившимся в рамках предвыборной кампании. Вопросы же об источниках финансирования РОИ (внутреннее финансирование, поддержка со стороны блока "Единство" через соответствующим образом созданный избирательный фонд) были оставлены без ответа. Вполне очевидно, что необходимо разработать конкретную методику оценок, которая бы позволила отличать действительно неполитические организации от "теневых" структур, преследующих свои вполне однозначные политические цели.253

В декабре 1999 г. накануне выборов депутатов Государственной Думы России, Центральной избирательной комиссией было аккредитовано 1169 иностранных (международных) наблюдателей, в большинстве своем из европейских стран, а также США, Японии. Контроль за законностью выборов Президента России осуществлял 1001 иностранный (международный) наблюдатель. Правовые положения, относящиеся к деятельности международных наблюдателей, разработаны весьма поверхностно и, в основном, касаются вопросов приглашения и аккредитации, сроков пребывания и ответственности согласно действующему российскому законодательству (например, ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях..."). За исключением общей цели "наблюдать за подготовкой и проведением выборов", изложенной в ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях...", закон не детализирует степень доступа международных наблюдателей, их конкретные права и ограничения. Международный контроль имеет как позитивные, так и негативные моменты. Позитивные заключаются в том, что он способен предупредить, установить явные нарушения избирательных прав граждан и законов о выборах. Вместе с тем осуществление международного контроля не делает чести контролируемому государству, так как свидетельствует о том, что у международного сообщества имеются сомнения в демократизме

119

 

и честности проводимых выборов. По мнению авторов, международный контроль может осуществляться только на взаимных началах.

Принцип ответственности за нарушения избирательных прав граждан и законов о выборах. Составляющие принципа ответственности включают правовые средства, конкретизирующие содержание избирательных прав и предусмотренные нормами уголовного, административного и гражданского законодательства, а также законодательства о выборах. Так, ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, а ст. 142 - за фальсификацию избирательных документов или неправильный подсчет голосов, причем нарушения этих положений расцениваются как посягательство на политические права граждан. Поскольку на выборах всех уровней подкуп избирателей получает все более широкое распространение, то возникает очевидная необходимость включить состав данного преступления в УК РФ, предусматривающий не только меры, связанные с лишением свободы, но и дополнительные в виде запрещения занимать государственные должности и входить в состав избирательных комиссий. Менее опасные нарушения избирательного законодательства влекут административную ответственность, которая регламентирована ст. 5.1-5.25 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ). Нарушения законодательства о выборах, за которые предусмотрена административная ответственность, довольно распространены. Большое количество споров, связанных с нарушением избирательных прав рассматривается также посредством гражданского судопроизводства. Нельзя забывать и о санкциях собственно избирательного законодательства, например, предусмотренных ст. 76 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. основаних аннулирования (отмены) регистрации кандидата.

С другой стороны, важной составляющей данного принципа должна стать ответственность выборных лиц за свою деятельность перед избирателями, что, к сожалению, не предусматривается нормами действующего законодательства.

Краткий анализ основных принципов избирательной системы не претендует на исчерпывающий характер и на истину в последней

120

 

инстанции, но возможное обсуждение названных проблем позволит усовершенствовать этот важнейший институт конституционного права России. Реализация принципов избирательной системы, по мнению авторов, может способствовать преодолению пробелов и коллизий в федеральном и региональном избирательном законодательстве. Это не означает, что данную систему нельзя совершенствовать, а на практике нет отклонений от демократических норм избирательного права. Именно здесь открываются широкие возможности для вовлечения ученых-специалистов в диалог о достоинствах и недостатках нормативного закрепления принципов избирательной системы.

121

 

 


119 Зиновьев А.В. Избирательная система России. СПб., 2000. С. 8.

 

120Международные избирательные принципы - это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо отдельные права и свободы на участие в выборах, но и не посягать на такие права и свободы и принимать соответствующие меры по их реализации. См.: Смольяков А.А. Указ, соч. С. 73.

 

121См.: Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000.

 

122 Белкин А.А. Социальное воспроизводство и государственное право. Л., 1991. С.53-54.

 

123 Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. №2.0.21-22.

 

124 Блажчук Е. £., Пекишев Н.П. Указ. соч. С. 110-111; Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 15; Астафичев П.А. Указ. соч. С. 31; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002.

 

125Абстрактная концептуализация различных явлений является главным строительным материалом любых теорий, так как в отличие от конкретных понятий абстрактные понятия не привязаны к определенному контексту и при построении теории играют решающую роль, либо они переступают границы конкретных событий или ситуаций и указывают на их общие свойства. См.: Тернер Дж. Структура социологической теории. М., 1985. С. 30; Лившиц Р. 3. Теория права. М., 1994. С. 195.

 

126 Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978. С. 11.

 

127 Ковачев Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 77; Златопольский Д.Л. О сущности Конституции//Журнал российского права. 1997. № 10. С. 64.

 

128Статья 81 Конституции России 1993 года устанавливает данную дефиницию только применительно к выборам Президента России.

 

129 Шергин В.П. Указ. соч. С. 47.

 

130 Гаврилов В.В. Принятие ООН актов о правах человека и международный механизм их регламентации,Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 1994. С 3-4; Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. С. 61; Тихомиров Ю.А. О коллизионном праве // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 52.

 

131Зиновьев А.В. Отличаются ли выборы Президента США демократизмом и легитимностью? // Правоведение. 2001. № 3. С. 70-76.

 

132 Сунцов А.П. Указ. соч. С. 9.

 

133Современное российское избирательное право. С. 54-55.

 

134 Астафичев П.А. Указ. соч. С. 32.

 

135А.X. Руппель классифицирует принципы в зависимости от степени важности на основные - всеобщность избирательного права, равное избирательное право, прямые или многоступенчатые выборы и дополнительные - абсолютное или относительное большинство избирателей, ответственность депутатов перед избирателями вплоть до права их досрочного отзыва, обеспечение пропорционального представительства в органах власти политических партий, проведение выборов избирательными комиссиями, принцип равных возможностей кандидатов в ходе избирательной кампании. См.: Руппель А.X. Указ. соч. С. 10-16. Предложенная классификация не отличается убедительностью, название "многоступенчатые выборы" относится в большей мере к не правовой категории, а синонимами названий "основные" и "дополнительные" принципы будут "важные" и "неважные".

 

136 Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 11.

 

137Часть 3 ст. 3 Конституции РФ 1993 г.; ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.

 

138Части 1 и 2 ст. 17, ст. 22, ст. 29, ч. 1 ст. 45, ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ 1993 г.

 

139 Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 168.

 

140 Ильин И.А. Общее учение о праве и государстве (фрагменты) // Правоведение. 1992. №3. С. 96.

 

141Избирательная система Российской Федерации. С. 11 и др.

 

142Cat/doe A, X. Избирательное право в Республике Узбекистан. Вопросы реформы, законодательство и зарубежный опыт. Ташкент, 1993. С. 9 и др.

 

143Названное положение едва ли стоит возводить в ранг принципа как основополагающего начала, это всего лишь механическая процедура подсчета голосов. Автор мог бы согласиться с его наименованием - принцип демократического порядка определения результатов голосования.

 

144Части 1-3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ 1993 г.; ст. 3 и 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.

 

145Статья 92 Конституции РСФСР 1978 года непосредственно в тексте закрепляла принцип всеобщности выборов: "Выборы депутатов являются всеобщими: все граждане РСФСР, достигшие 18 лет, имеют право избирать и быть избранными, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными".

 

146Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 24.

 

147Сегодня остро стоит вопрос обеспечения политических прав граждан, содержащихся в СИЗО. Эту функцию пришлось взять на себя сотрудникам уголовно-исполнительной системы. См.: Соблюдение прав осужденных и консультативная помощь администрации в российских пенитенциарных учреждениях // Тюремная библиотека. Вып. 5. М., 2000. С. 31.

 

148Некоторые авторы полагают, что это не противоречит принципу всеобщности. См.: Технология и организация выборных кампаний: Зарубежный и отечественный опыт. М., 1993. С. 51.

 

149В 70-е годы многие страны вынуждены были пойти на снижение возрастного ценза до 18 лет: Великобритания и ФРГ (1970), США (1971), Франция (1974), Италия (1975) и т.д. В Бразилии, Никарагуа, на Кубе, в Иране право голоса предоставлено с 16 лет. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 194.

 

150В ряде стран действует по настоящее время. Официальным предлогом для такого ограничения является утверждение, что голос грамотного человека абсолютно независим, а неграмотный человек вынужден обращаться к посторонним лицам при оформлении избирательного бюллетеня и поневоле испытывает на себе чье-то политическое влияние. Такая аргументация неубедительна, особенно принимая во внимание современную практику проведения выборов, когда даже на грамотного избирателя оказывают прямое или замаскированное давление с целью заставить его голосовать за ту или иную политическую партию. Статья 33 Конституция Эквадора 1977 г. называет голосование обязательным для умеющих читать и писать и факультативным для неграмотных. В Перу в 1980 г. впервые в истории страны к выборам были допущены неграмотные - 857 тыс. человек. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 194.

 

151До 1917 г. женщины имели право избирать лишь в Австралии, Дании, Исландии, Новой Зеландии, Норвегии. Официальная трактовка этого ценза объяснялась тем, что удел женщины - домашнее хозяйство (сочетание трех "К" - Kirche, Kuche, Kinder). Введение ценза пола в арабских странах (Бахрейн, Кувейт, Иран, ОАЭ) обосновывалось предписаниями ислама о статусе женщин. Постепенно европейские страны стали предоставлять женщине право голоса (Великобритания - 1918, США - 1920, Франция - 1944, Италия и Япония - 1945; Швейцария - 1971 и т.д.). См. там же. С. 193.

 

152Политический плюрализм является одним из признаков демократического общества, поэтому достаточно редко встречаются ограничения, связанные с принадлежностью к общественным организациям. Однако от участия в выборах в Индонезии отстраняются бывшие члены коммунистической партии и связанных с ней организаций, а также лица, прямо или косвенно принимавшие участие в "коммунистическом заговоре" 1965 г. См.: Сравнительное конституционное право. С. 373. 11 марта 2001 г. состоялись муниципальные выборы в Латвии. Согласно закону все кандидаты обязаны в совершенстве владеть латышским языком, не иметь в прошлом связей с КГБ, не состоять в компартии после января 1991 г. См.: Всему голова - не только язык // Российская газета. 2001.12 марта.

 

153Конституционное право зарубежных стран. С. 195.

 

154Это не означает, что церковь абсолютно не участвует в избирательной кампании. Своим идеологическим воздействием на избирателей она иногда может изменить соотношение голосов избирателей в пользу определенных партий, особенно христианско-демократических. Кроме того, церковь обладает мощными финансовыми возможностями, которые могут использоваться для оказания денежной помощи некоторым кандидатам.

 

155К этой категории могут относиться лица, чьи действия являются общепризнанно дурными. Это могут быть лица, занимающиеся бродяжничеством, пьянством и т.п. См. там же. С. 195-197.

 

156Федеральные органы государственной власти могут использовать механизмы принуждения для приведения законоположений субъектов в соответствие с федеральным законом. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан"" признал не соответствующим Конституции России ограничения избирательных прав на выборах Президента Республики по основаниям возраста (быть не моложе 35 и не старше 65 лет) и оседлости (иметь оседлость на территории республики не менее десяти лет) // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.

 

157Примечательно, что ст. 20 Конституции РСФСР 1937 г. предоставляла все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории России для трудовых занятий, но без привлечения чужого труда. В сравнительном исследовании Межпарламентского союза в 1967 г. отмечалось, "чтобы иметь право голоса, нужно быть гражданином страны, ни в одной стране право голоса не предоставляется иностранцам". В настоящее время данный тезис не является бесспорным. В ряде стран право участвовать в голосовании приобретают иностранцы, проживающие на территории страны в течение определенного срока и уплачивающие налоги. Как правило, речь идет о предоставлении права участвовать в местных выборах (Венгрия, Финляндия, Испания, Россия). Однако к предоставлению иностранцам пассивного избирательного права нужно подходить с особой осторожностью. См.: Аранов-скиО К.В. Указ. соч. С. 408 и др. Перед выборами 2002 г. депутаты латышского сейма выступили с предложением лишить натурализовавшихся граждан на 10 лет права избираться в парламент, таким образом, очистить предвыборные списки от кандидатов с недостаточным стажем латвийского гражданства. См.: Чернявский Ю. Десять пет без права избираться // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 1 февр.

 

158Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г., установление для лиц, состоящих в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства противоречит Конституции РФ. Все лица, состоящие в гражданстве Российской Федерации по рождению, независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами. Конституция России не требует, чтобы кандидат на должность Президента Российской Федерации являлся гражданином России по рождению. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. № 12-П по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона "О гражданстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2574.

 

159Например, в соответствии с национальным законодательством США, сенатор Конгресса должен состоять в гражданстве не менее 9 лет, депутат палаты представителей - не менее 7, Президент должен быть прирожденным гражданином США. См.: Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996. С. 20; Конституционное (государственное) право. Справочник / Под ред. В.И. Лафитского. М., 1995. С. 32 и др.

 

160Представляется, что в этом отношении нельзя не учитывать зарубежный опыт, свидетельствующий о том, что во многих странах наличие двойного гражданства существенным образом оказывает влияние на избирательные права. Так, ст. 102 Конституции Индии прямо устанавливает, что не имеет права быть избранным Президентом лицо, "добровольно принявшее иностранное гражданство или в какой-либо форме признавшее свою верность или приверженность иностранному государству". А ст. 65 Конституции Болгарии предусматривает, что народным представителем может быть избран болгарский гражданин, если только он не имеет другого гражданства. См.: Князев С.Д. Применение законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. № 10. С. 51-52; Ковачев Д.А. Конституционная регламентация избирательной системы в законодательстве о выборах зарубежных государств // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 7. С. 131-135.

 

161Часть 65 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г.

 

162См.: Части 4 и 5 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. Законодательство субъектов не дает унифицированного ответа на вопрос о том, на какой момент кандидат должен достигнуть предусмотренного минимального возраста. Возрастной избирательный ценз может быть привязан к дате объявления выборов (ст. 53 Устава Приморского края); к моменту выдвижения (ст. 38 Устава Нижегородской области); может оговариваться применительно к дате голосования (ст. 77 Устава Ярославской области); может вообще не связываться с конкретными этапами избирательного процесса (это характерно для большинства субъектов).

 

163Например, в Латвии после установления независимости возрастной ценз избирателей был повышен с 18 лет до 21 года (ст. 8 Конституции Латвии).

 

164В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 74 и ст. 90 Конституции Республики Хакасия дана правовая оценка нарушения общих условий реализации права быть избранным. Введение в законодательство субъектов ограничений реализации права быть избранным как по продолжительности, так и срокам обязательного проживания признано не соответствующим части 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 3145.

 

165Данное положение, как юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан по месту жительства, определяется Законом РФ от 25.06.93 г. № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227. Наличие регистрации рассматривается в качестве юридического основания для включения гражданина в список избирателей по месту жительства. Юридическая оценка подобной ситуации была дана еще в постановлении Конституционного Суда РФ от 24.11.95 г. № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22.12.94 г. "О выборах Парламента Республики Северная Осетия - Алания", которым установлено, что факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4692.

 

166Например, ст. 83 Конституции Башкортостана, напротив, возрастной ценз для кандидата на пост Президента Республики снижает до 30 лет. См.: Конституция Республики Башкортостан 1993 г. в ред. Закона от 3 ноября 2000 г. № 94-з. Уфа, 2000.

 

167Так, Постановление Конституционного Суда от 27.04.98 г. № 12-П, касаясь вопроса установления требования владения кандидатом в Президенты Республики башкирским и русским языками, определило, что до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка Республики в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка // СЗ РФ. 1998. №18. Ст. 2063.

 

168 Лаки К. Сравнительная таблица законов о выборах двенадцати стран // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 2. С. 19-26; Сравнительное конституционное право. С. 366-377.

 

169В течение длительного времени во всех странах велась политическая борьба за предоставление всем гражданам права голоса на выборах. Например, во Франции все конституции вплоть до 1848 г. лишали абсолютное число граждан избирательных прав. В 1846 г. из 35 млн населения Франции избирательными правами пользовались лишь 241 тыс. человек. В Англии избирательным правом до 1823 г. пользовались около 3% населения страны. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 190-191 и др.

 

170Части 1 и 2 ст. 6, ч. 4 ст. 13, ст. 19 Конституции Российской Федерации 1993 г.; ст. 3 и 5 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. Принцип равных выборов непосредственно связан с более широким принципом конституционного права - принципом равноправия граждан, нашедшим отражение в ст. 19, ч. 2 и 3 ст. 55, ч. 1 и 2 ст. 6, ч. 4 ст. 13 Конституции Российской Федерации 1993 г.

 

171Так, в Бангладеш 30 мест в парламенте зарезервированы женщинам, в Бутане - монастырям, в Индии - англо-индийской общине, в Индонезии - для вооруженных сил, во Франции - для французов, проживающих за границей. Статья 72 Конституции Республики Дагестан устанавливает, что Народное Собрание (Парламент) состоит из 121 депутата. С целью обеспечения максимального представительства этнических общностей населения депутаты парламента избираются по квотам, пропорционально численности этих общностей и административно-территориальному устройству республики. Так, в Парламенте определено мест для депутатов: аварской национальности - 33, даргинской - 19, кумыкской - 16, лезгинской - 14, русской - 11, лакской - 6, табасаранской - 5, азербайджанской - 5, чеченской - 4, ногайской - 2, татской - 2, и по одному для представителей агульской, рутульской и цахурской национальностей. И хотя даже в самом Дагестане обращается внимание на то, что такой порядок формирования Парламента Республики противоречит принципу равного избирательного права, в юридической литературе отмечается, что этот способ избрания парламента оправдывает себя с точки зрения стабильности и спокойствия в республике. См.: Алиева 3. А. Система органов государственной власти Республики Дагестан на современном этапе. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 10-12.

 

172Равный вес голосов избирателей достигается посредством единой нормы представительства, т.е. состояния, когда на каждое выборное лицо приходится одинаковое количество избирателей. Альтернатива единой норме представительства - куринальные выборы (избиратели делятся на "курии" по национальному, религиозному и иным признакам с заранее установленным числом мандатов).

 

173По данным экспертов ООН, в 1995 г. Россия занимала 52 место по уровню реализации политики равноправия. В 2000 г. - 74-е место среди 177 стран. В расчет бралось несколько критериев, и в частности представительство женщин в структурах власти. Количество женщин в Верховном Совете СССР в 1984 г. составляло 32,8%, в Государственной Думе первого созыва 1993 г. - 13,6%, второго созыва 1995 г. - 10,2%, третьего созыва 1999 г. - 7,7%. Исполнительная власть в России еще более "мужская". Из 35 членов Правительства России женщина лишь одна - В. Матвиенко. К 2000 г. представительство женщин в парламентах было самым высоким в мире в Швеции - 42,7%, в Дании - 37,4%, в Финляндии - 37%, в Норвегии - 36,4%. Во многих странах закреплена 30-40% квота для женщин при выборах в парламент, при формировании исполнительных органов власти. Многие крупные политические партии зафиксировали эти квоты в своих уставных документах. В странах Северной Европы созданы специальные механизмы реализации политики равноправия. Например, при шведском правительстве существует соответствующее подразделение. В Финляндии, Дании, Норвегии работают Советы по делам равенства и Комиссии равных возможностей. См.: Калинина Е. Демократия без женщин // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 3 марта.

 

17428 сентября 1997 г. выборы органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге проводились по многомандатным округам. Избиратель, проживающий в поселке Лисий Нос, обладал 7-ю голосами - необходимо было избрать 7 депутатов в данном округе. Избиратель, проживающий в 68-м муниципальном округе Приморского района, обладал 20-ю голосами. Причем избиратель обладал правом отдать все количество голосов за кандидатов (в нашем примере это соответственно 7 и 20), либо любое меньшее количество голосов. Избиратель 68-го округа, кроме того, обладал одним голосом для участия в выборах депутата Законодательного Собрания.

 

175Российская газета. 2002. 25 дек.

 

176Перечень нарушений принципа равных выборов, связанных с использованием преимуществ должностного и служебного положения, установлен п. 5 ст. 40 Закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г.

 

177 Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

 

178Эти данные были приведены в финансовом отчете ЦИК РФ о расходовании средств федерального бюджета на подготовку и проведение выборов. См.: Сколько стоили выборы президента // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 24 июня.

 

179По сообщениям ИТАР-ТАСС, многомиллионные "пожертвования" американских компаний в предвыборные фонды политических партий США не являются добровольными и вызваны давлением, которое оказывают политики на предпринимателей, и, конечно, корыстными соображениями последних. Такие откровенные суждения высказали сами руководители крупных корпораций в ходе опроса, проведенного исследовательской организацией "Комитет экономического развития". Почти 3/4 (74%) из 300 руководителей компаний, годовой доход которых превышает 500 млн долл., заявили о том, что их фактически заставляют делать крупные взносы в избирательные фонды политических партий. Половина бизнесменов сказала, что их коллеги "боятся неприятных последствий для себя или своей промышленности, если они ответят отказом на просьбу" сделать взнос в пользу той или иной политической партии. 78% руководителей назвали действующую в США систему финансирования предвыборных кампаний "гонкой за деньгами, которая все больше выходит из-под контроля". Почему американские корпорации делают эти взносы? 31% опрошенных руководителей отвечали - "во избежание неприятных законодательных последствий"; 23% - для того чтобы "купить право доступа к влиянию на законодательный процесс"; 22% - с целью "поддержать определенную идеологическую позицию", и 12% - чтобы "поддержать избирательный процесс". 57% руководителей корпораций, которые предоставляют партиям деньги, заявляют о необходимости реформы системы финансирования избирательных кампаний и введения запрета на использование так называемых "мягких денег", которые могут в неограниченном объеме поступать в партийные фонды. По подсчетам независимого Центра, за ответственную политику к президентским выборам 7 ноября, Дж.Буш-мл. получил в 1999-2000 гг. в свои фонды 176,4 млн долл., А. Гор - 126,9 млн долл. Любопытно, что наибольшую и практически равную финансовую поддержку оба кандидата получили от одних и тех же "заинтересованных групп". В то же время "уникальную" поддержку Гору оказали лоббисты, издательские и телефонные компании, а Бушу - нефтегазовая промышленность, коммерческие банки и компании по продаже автомобилей. См.: Президентские гонки... за деньгами // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 4 нояб.

 

180Еще в 1812 г. губернатор штата Массачусетс (США) Э. Джерри для обеспечения победы Республиканской партии на местных выборах объединил в один избирательный округ административные районы, в которых поддержку имели демократы. Тем самым он рассчитывал уступить один округ, но зато победить во всех прочих. "Технология", апробированная в Массачусетсе, получила название "джерримендеринга", являющаяся с тех пор символом жульнической нарезки избирательных округов.

 

181Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. // Российская газета. 2002. 25 дек.

 

182Схема одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 20, 24 сент.

 

183На президентских выборах 1996 г. для выдвижения надо было сдать один миллион подписей, но получить в первом туре больше миллиона голосов смогли лишь Б. Ельцин, Г. Зюганов, А. Лебедь, Г. Явлинский и В. Жириновский. Остальные набрали от 120 до 700 тыс.

 

184Заявитель - Саратовская областная Дума, по мнению которой равное представительство субъектов Федерации уже обеспечивается конституционным порядком формирования Совета Федерации, поэтому при выборах депутатов Государственной Думы не должно быть исключений для субъектов Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства. Конституционный Суд в Постановлении от 17.11.98 г. № 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21.06.95 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" признал положение об образовании избирательного округа на территории субъекта Федерации с числом избирателей меньше нормы представительства не противоречащим Конституции РФ // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969. По мнению П.А. Астафичева, позиция Саратовской областной Думы является более обоснованной. См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 54-55.

 

185В июле 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики", вызванный тем, что выборы в Государственный Совет (законодательный орган) проводились при условии, что избранным считался кандидат, получивший 25 % голосов избирателей. Но когда таким путем удалось сформировать только часть Государственного Совета, то из Закона удалили требование о 25 %, и на повторных выборах оставшаяся часть депутатов была избрана значительно меньшим числом избирателей. Конституционный Суд в СЕюем постановлении от 10.07.95 г. № 9-П отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права, и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность решений законодательного органа. Нарушение принципа равенства при формировании выборных органов может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений. // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2860. Таким образом, сформулирована правовая позиция о недопустимости изменения правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе выборов, нарушающего принцип равенства, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

 

186 Фаибусович Э. А если кандидат "непроходной"... // Российская газета. 2000. 26 февр.

 

187Статья 81 Конституции Российской Федерации; ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы..."; ст. 3, 6 Федерального закона "Об основных гарантиях..."

 

188В истории Советского государства были многостепенные выборы, в ходе которых на съезды Советов делегаты избирались нижестоящими Советами и их съездами. Такой способ формирования вышестоящих органов власти должен был облегчить процесс их создания, сделать весь государственный аппарат дешевле, подвижнее. Замена многостепенных выборов прямыми была осуществлена Конституцией РСФСР 1937г. В Казахстане выборы Президента, депутатов нижней палаты Парламента, местных представительных органов и членов органов местного самоуправления Республики проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а выборы депутатов Сената Парламента - на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. См.: Шелютто Н.В. Законы о выборах в законодательные органы государств - членов СНГ // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 97; Кубеев Е.К. Основы конституционного строя республики Казахстан. Автореф. дис.....д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 27-28. В избирательных системах стран дальнего зарубежья можно обнаружить самые разнообразные модификации моделей прямого и косвенного (многоступенчатого) участия граждан в выборах. Иногда используется и некий конгломерат прямого и косвенного избирательного права в сочетании с элементами кооптации.

 

189 Зиновьев А.В. Отличаются ли выборы президента США демократизмом и легитимностью // Правоведение. 2001. № 3.

 

190 Ленин В.И. ПСС. Т. 10. С. 202.

 

191 Батыгин А. Вместо Конституции - политбюро? // Российская газета. 1999. 12 февр.

 

192 Козырева А. Выбирать или назначать? // Российская газета. 2001. 5 янв.

 

193Статья 81 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы...", ст. 3, 7 Федерального закона "Об основных гарантиях..." и т.д.

 

194До 1936 г. при выборах в Советы применялось открытое голосование. Конституция 1918 г. не определяла порядка голосования, в ст. 66 лишь было сказано, что выборы проводятся согласно установившимся обычаям. А они предполагали открытое голосование. В последующем открытое голосование было закреплено инструкциями о выборах в Советы. Каждая форма голосования имеет свои недостатки и преимущества. Тайное голосование исключает непосредственную моральную ответственность голосующего индивида за принятое решение, отдавая предпочтение ответственности внутренней; голосование нейтрализует психологическое давление на избирателей со стороны различных политических сил и тем самым обеспечивает свободу волеизъявления. Открытое же голосование, напротив, способствует большей социальной ответственности принятого решения, но благоприятствует давлению на избирателей, создает прямую зависимость решения избирателя от общественного мнения и его положения в обществе.

 

195В Великобритании в период правления М. Тэтчер бюллетень и его корешок имели один и тот же порядковый номер, по которому весьма легко при желании установить, за кого голосовал тот или иной избиратель.

 

196Этот принцип не сформулирован в Конституции России 1993 г., но упоминается в ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях..."

 

197Принуждение к участию или, наоборот, к неучастию в выборах не допускается; российское законодательство не предусматривает ответственности для избирателей за уклонение от участия в выборах. Вместе с тем в ряде стран за уклонение избирателей от участия в выборах предусматривается ответственность (Бельгия, Голландия, Австрия и др.), вплоть до уголовной (Пакистан). Законодательством СССР предусматривалось, что лица, препятствующие гражданину СССР в свободном осуществлении его права избирать и быть избранным, несут установленную законом ответственность. См.: Статья 132 Уголовного кодекса РСФСР от 27 октября 1960 г. в ред. от 28 апреля 1995 г. № 66-ФЗ // СЗ. 1995. № 18. Ст. 1594.

 

198Например, в Греции участие в выборах - обязанность каждого гражданина. У каждого совершеннолетнего есть книжка для голосования, где ставят печати об участии в выборах. Не голосовавшим грозит штраф - до 100 тыс. драхм (около 300 долл.) или, что более важно, - общественный остракизм: отказ в приеме на государственную службу и т.д. См.: Малышев В. Греки строят социализм // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 7 июня.

 

199Водовозов В.В. Избирательное право в Европе и России. СПб., 1906. С. 10-13.

 

200Установление обязательного минимума участия избирателей в выборах воспринято правовыми системами многих стран мира и смягчает проблему соотношения добровольных и обязательных выборов. Однако решение этой проблемы неизбежно приводит к другой: обязательный минимум усиливает вероятность частого признания выборов несостоявшимися, что может привести к дополнительным расходам за счет средств публичной собственности.

 

201Законодательство многих стран мира предполагает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Статья 5 Органического закона Испании "Об общем избирательном режиме" 1985 г. категорически устанавливает, что никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права. В Италии на выборах в Сенат Республики и в Палату Депутатов, не устанавливается зависимость признания результативности выборов от числа избирателей, принявших в них участие. См.: Фузаро К. Правила переходного периода: новое избирательное законодательство Италии 1993 года // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и проблемы. М., 1995. С. 19-26. Аналогичные подходы к реализации принципа свободы выборов и определению результатов голосования можно было обнаружить и в законодательстве отдельных субъектов Федерации (например, в Хабаровском крае, Волгоградской области и др.).

 

202Доволен только "ворчун" Черепков // Российская газета. 2001. 11 дек.

 

203 Владыкин А. Избиратели отвернулись от депутатов // Российская газета. 2000. 24 июня.

 

204 Князев С.Д. Указ. соч. С. 108.

 

205 Воробьев В. Вялый электорат// Российская газета. 2001.16 окт.

 

206 Князев С., Хрусталев Е. Добровольность участия в выборах и обязательность явки избирателей: есть ли противоречие? // Власть. 1997. № 10. С. 44-46.

 

207 Шкель Т. Выборы станут партийными // Российская газета. 2002. 29 мая.

 

208Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 19.

 

209 Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Проблемы, формы и направления совершенствования избирательного законодательства // Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 39.

 

210Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 154.

 

211Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

 

212Например, статья 5 Федерального закона "О выборах Президента..."; ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." и др.

 

213 Потапов С. Мэр выступил против выборов // Российская газета. 2002. 5 марта.

 

214 Рабковский А. Депутаты - для себя любимых // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 1 февр.

 

215 Шатилов А., Нечаев В. Региональные выборы. Особенности технологии и характер предпочтений // Свободная мысль. 1997. № 6. С. 62.

 

216Выборы в Риксдаг и органы местного самоуправления в Швеции проводятся одновременно раз в 4 года.

 

217 Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации (административно-правовое исследование). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 22.

 

218Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Копенгаген, 29 июня 1990 года // Международные акты о правах человека. Сб. документов. М., 2000. С. 654.

 

219Короткий срок полномочий способствует более полному учету смены интересов и предпочтений избирателей, но он не позволяет выборным лицам полностью реализовать себя и свою предвыборную программу. Последнее обстоятельство частично нейтрализуется многократным переизбранием одних и тех же лиц. В этом случае подтверждается доверие избирателей и отражается смена их интересов, но "адаптации" вновь избранных депутатов не требуется. Чрезмерно продолжительный срок полномочий приводит к отрыву выборных лиц от своих избирателей. Величина оптимального срока полномочий зависит также от общественно-политической ситуации в конкретном государстве, расстановки политических сил, особенностей национальной культуры. См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 61.

 

220Например, на 4 года избираются депутаты Областного собрания и Глава администрации Архангельской области, депутаты Белгородской областной Думы и Глава администрации Белгородской области, депутаты Читинской областной Думы и Глава администрации Читинской области, мэр и вице-мэр города Москвы и др. В Уставе Нижегородской области (и ряде других субъектов Федерации) не устанавливался срок полномочий депутатов законодательного собрания области, в то время как срок полномочий губернатора (глав администрации) закреплялся в ст. 38 Устава области и составлял 4 года. Иные сроки полномочий органов государственной власти субъектов РФ (менее или более 4 лет) встречаются довольно редко. Так, в соответствии со ст. 108 Конституции Республики Татарстан Президент Республики избирается сроком на 5 лет. В некоторых представительных органах срок полномочий (особенно на период конституционной реформы 1993-1995 гг.) был снижен до 2 лет. См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. Вып. 2. М., 1996.

 

221Статья 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления..."

 

222 Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 75.

 

223Осуществляется законом субъекта.

 

224Осуществляется нормативным правовым актом муниципального образования.

 

225Пункты 30-32 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях..." Этот принцип также называют состязательностью выборов.

 

226Нередко одновременно выдвигаются заведомо слабые, "непроходные" кандидатуры, призванные создать видимость соблюдения принципа альтернативности.

 

227 Иванченко А.В. Выборы глав исполнительных органов государственной власти в 1995-1997 гг.: итоги, проблемы и перспективы // Журнал российского права. 1997. №12. С. 18.

 

228 Никитин П. Губернские выборы районного масштаба // Российская газета. 2001. 19 сент.

 

229См., напр.: ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях..." "Гласность деятельности комиссий".

 

230Избирательной практике известны территориальный, производственно-территориальный и производственный принципы. До 1936 г. в России применялся производственно-территориальный принцип выборов: в городах представительные органы избирались по производственному принципу, т.е. по предприятиям, учреждениям (на общих собраниях), а так называемое неорганизованное население - домашние хозяйки, пенсионеры и т.д. - объединялись для выборов по территориальному признаку; сельские Советы избирались по территориальному принципу - по отдельным селениям или группам селений; крупные селения делились на избирательные участки. Введение прямых выборов во все представительные органы снизу доверху вызвало необходимость установления территориального принципа как универсального.

 

231 Шкель Т. Суд идет, Конституционный... // Российская газета. 2001.13 нояб.

 

232Концепция стабильности закона / Отв ред. В.П. Казимирчук. М., 2000. С. 118-131.

 

233Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 06.12.94 г. № 56-ФЗ // СЗ РФ. 1,994. № 33. Ст. 3466.

 

234Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 19.09.97 г. № 124-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

 

235Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12.06.2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

 

236Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 17.05.95 г. № 76-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.

 

237Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 31.12.99 г. № 228-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 1. Ч. 2. Ст. 11.

 

238Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 г. // СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 171.

 

239Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21.06.95 г. № 90-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.

 

240Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24.06.99 № 121-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.

 

241Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20.12.2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.

 

242По мнению Ю.А. Веденеева и В.В. Смирнова, в механизме разделения властей должно быть найдено место для избирательной власти, через которую в первую очередь реализует свой суверенитет гражданское общество. См.: Веденеев Ю.А., Смирнов В.В. Роль выборов и референдумов в трансформации политической системы // Представительная демократия и электорально-правовая культура. М., 1997. С. 20-21. Примеры добавления к классической триаде избирательной ветви власти уже имеются в конституциях некоторых стран Латинской Америки. См.: Чиркин В.Е. Российская конституция и международный опыт // Государство и право. 1998. № 12. С. 13. По мнению некоторых ученых, в перспективе система избирательных органов в России неизбежно должна эволюционировать в государственно-общественный институт, исключающий претензии на статус носителя особой ветви государственной власти. В противном случае весьма реальной будет вероятность того, что держателем хрупкого суверенитета гражданского общества в процессе организации и проведения выборов окажутся органы, находящиеся в монопольном ведении государственного аппарата и склонные вследствие этого к бюрократизации электоральной деятельности, что чревато наступлением серьезных деформаций демократического потенциала выборов. См.: Пастухов В. Рец. на кн.: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации. История. Теория. Практика. М., 1996 // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 3-4. С. 218.

 

243 Ескина Л.Б. Актуальные проблемы российского избирательного права // Выборы в Российской Федерации. С. 246.

 

244См. ст. 21, 23-26, п. 7 ст. 56, п. 13 ст. 59, ст. 60, п. 3 ст. 74 Федерального закона "Об основных гарантиях...".

 

245Для контроля за ходом проведения избирательной кампании в некоторых странах организуются специальные органы, состоящие из центральных избирательных органов, функции которых в ряде государств (Италии, Великобритании и др.) возложены на МВД или центральные избирательные комиссии, включающие представителей политических партий и действующие под руководством представителя государственного аппарата, или же в составе фактически несменяемых государственных служащих. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 200.

 

246См., например: Второй финансовый отчет и учет поступления и расходования средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 15(105); Итоговый финансовый отчет и учет поступления и расходования средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ// Вестник ЦИК РФ. 2000. № 18 (108).

 

247См., например: Сведения об общей сумме средств, поступивших в избирательные фонды избирательных объединений (блоков) и израсходованных из них (на основании данных Сбербанка России) // Российская газета. 1999. 14 дек. Например, в Канаде существует сайт, на котором можно узнать последние расходы кандидатов и политических партий, участвующих в выборах, любые пожертвования, превышающие 100 канадских долларов. При наличии такой системы любой пользователь компьютерной сети в состоянии провести необходимый анализ, как минимум, по срокам, регионам, размерам пожертвований, жертвователям и получателям. См.: Сайт www.elections.ca.

 

248Функции судов по избирательным делам (Мексика, Аргентина и др.) состоят в установлении общего порядка деления страны на избирательные округа, контроле за правильностью составления списков избирателей, установлением даты выборов, официальной регистрации кандидатов; утверждении результатов голосования или их аннулировании; выдаче избранным депутатам мандатов и т.д. В компетенцию этих судов входит также проведение специального судебного разбирательства действий лиц, совершивших различные правонарушения в ходе выборов. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 201.

 

249См.: Пункт 42 ст. 2, п. 9 и 10 ст. 30, п. 10 и 11 ст. 61, п. 4 ст. 65, п. 14 и 17 ст. 66, п. 2, 3, 6, 9, 21, 22, 24, 30 ст. 68, п. 6, 7, 9 ст. 69, п. 1 ст. 72, п. 3 ст. 74, п. 10 ст. 75, ст. 79 и другие положения Федерального закона "Об основных гарантиях..."

 

250См. п. 1, 3 ст. 30; ст. 43; п. 2 и 3 ст. 53; п. 1, 2, 4 ст. 56 и другие положения Федерального закона "Об основных гарантиях..."

 

251Информация об участии делегации ЦИК РФ в международной конференции "Свобода выборов и международное наблюдение за выборами" // Бюллетень ЦИК РФ. 1994. №3. С. 17-19.

 

252См. ст. 2, 30 и другие положения Федерального закона "Об основных гарантиях..."

 

253Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. Техническая оценка / Отв.ред. К. Надо. М., 2000. С.

 

£ 3. Источники избирательной системы: понятие и виды

Анализ работ различных авторов свидетельствует, что нет единого мнения по вопросу о понятии источников избирательной системы и критериях их классификации. С позиции общей правовой теории понятие "источник права" рассматривается как способ закрепления и существования норм права или как внешняя форма установления и выражения правовых предписаний. В каждой стране институт выборов регулируется многочисленными правовыми актами. Круг и способы регламентации обусловлены национальным своеобразием системы права. Некоторые ученые выделяют писаные нормы, к которым относят конституцию, международные договоры, законы и акты, имеющие силу закона, регламентарные акты и уставы политических партий, а также неписаные нормы, включающие общие принципы права, обычаи и толкование норм о выборах.254 П.А. Астафичев к источникам избирательного права относит нормативные правовые акты, судебные прецеденты, нормативные договоры и правовые обычаи.255 Идея о необходимости выделения в качестве источников государственного права обычая нашла достаточно широкое распространение в юридической науке.256

121

 

Оглядываясь на исторический опыт России, по сей день существует единственный случай, когда государственно-правовые нормы выводились именно из правового обычая. Так, ст. 66 Конституции РСФСР 1918 г. непосредственно предписывала, что выборы производятся согласно установившимся обычаям.257 Однако надеяться на регенерацию этой формы права как источника избирательных норм не приходится. В настоящее время прослеживается тенденция к уменьшению роли правового обычая как источника права.258 В.И. Наумова полагает, что источниками избирательного права является вся совокупность федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, актов руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации, проведения и определения результатов выборов, а также документы ЦИК РФ.259

В современной юридической литературе традиционно вопрос об источниках избирательной системы принято увязывать с избирательным законодательством.260 Подобное ограничение круга источников не учитывает, что правовая регламентация избирательных отношений может осуществляться и в форме международных, а также публичных договоров, имеющих внутригосударственное значение. Поэтому система источников избирательной системы и избирательного законодательства не могут быть охарактеризованы как тождественные понятия. Они соотносятся как целое и часть.261

122

 

В.В. Маклаков отмечает, что систему источников избирательного права составляют все источники конституционного права, в которых содержатся избирательно-правовые нормы.262 Понятия "отрасль права" и "отрасль законодательства" не являются адекватными, существуют различные виды соотношения между ними. В одних случаях отрасль права и отрасль законодательства почти полностью совпадают (например, уголовное право и уголовное законодательство), в других - отрасль законодательства складывается преимущественно из правовых норм и институтов, относящихся к различным (Отраслям права (транспортное законодательство). В третьем варианте наиболее значительная часть норм соответствующей отрасли законодательства относится к одной из отраслей права, а остальная часть состоит из норм целого ряда других отраслей права. Этот третий вид соотношения характеризует и исследуемую группу правовых норм, регулирующих выборы.263

Основываясь на сформулированном нами понятии избирательной системы, источники института выборов следует именовать источниками избирательной системы. Полагаем, что под источниками избирательной системы следует понимать совокупность правовых актов, т.е. форм, в которых находят закрепление юридические нормы, регулирующие отношения в процессе организации и проведения выборов.

Авторы считают необходимым в тезисном варианте проанализировать источники избирательной системы. И начинать, прежде всего, стоит с положений Конституции России, п. "в" ст. 71 которой гласит, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации, что предполагает необходимость регламентации объема и содержания избирательных прав граждан только на федеральном уровне. Однако

123

 

современная законодательная практика в вопросах регулирования избирательных прав не вполне соответствует требованиям Конституции. В частности, это проявляется в том, что Закон "Об основных гарантиях..." делегирует законодательным органам государственной власти субъектов право регулирования многих аспектов избирательной системы на региональном уровне. Авторы полагают, что федеральное законодательство должно взять на себя весь объем правового регулирования избирательных прав граждан, не допуская неконституционной по своему характеру передачи законодательного регулирования на региональный уровень. Поскольку в ст. 32 и 71 Конституции России положения об избирательных правах сформулированы в общей форме, они нуждаются в более детальном конституционном регулировании, для чего в Конституцию следует внести специальную главу "Избирательная система" либо Федеральный закон "Об основных гарантиях..." трансформировать официально в Федеральный конституционный закон.264

Положения Конституции оказывают прямое действие на формирование избирательной системы.265 Это проявляется в различных формах. В ней находит закрепление и признание свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3); провозглашается право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления - определяется содержание избирательных прав граждан (ст. 32, 55);266 проводится разграничение компетенции между Российской Федерацией

124

 

и субъектами в сфере избирательного законодательства (п. "в", "г" ст. 71; п. "б" ст. 72; п. "н" ст. 73); регулируются вопросы проведения выборов Президента (ст. 81) и депутатов Государственной Думы России (ст. 95-97); оговаривается необходимость проведения муниципальных выборов в системе местного самоуправления (ст. 130131); установлен общий механизм защиты конституционных норм, определяющих избирательные права граждан.

Оценивая конституционные основы избирательного законодательства России, нельзя не признать, что они страдают очевидной недостаточностью и даже "скупостью",267 которые породили интенсивный характер текущей законопроектной работы по детальному решению проблем, связанных с формированием избирательного законодательства в полном его объеме. Прежде всего это проявляется в том, что в Конституции не получили должного прямого закрепления принципы избирательной системы, речь о которых идет только применительно к выборам Президента России. Решение этих и других вопросов позволило бы не только устранить пробелы конституционного регулирования, но и придать дополнительное юридическое значение основным политико-правовым институтам за счет возведения их на конституционный уровень.

По вполне понятным причинам непосредственное регулирование избирательных отношений федеральными конституционными законами не получило должного распространения.268 Однако недооценивать и исключать их нормы из сферы источников избирательной системы было бы неправомерным. Так, согласно ч. 2 ст. 65 Конституции России Федеральным конституционным законом регулируется порядок принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, что порождает ряд обстоятельств, связанных с избирательным правом: возникает необходимость проведения выборов во вновь образованные органы публичной власти, правового регулирования соответствующих общественных

125

 

отношений.269 Статья 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что ее нормы имеют прямое действие. В силу этого при разрешении различного рода споров по поводу избирательных прав граждан обоснована ссылка на нормы Конституции. Если законами, определяющими процедуру проведения выборов, нарушается Конституция России, Конституционный Суд Российской Федерации при наличии соответствующих обращений в соответствии со ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" рассматривает эти дела и вправе признать соответствующие акты или отдельные их положения неконституционными, вследствие чего они утрачивают силу.270 Также необходимо отметить федеральные конституционные законы о чрезвычайном положении, о военном положении, регулирующие введение на территории Российской Федерации особых правовых режимов, в связи с которыми приобретает особый характер и реализация избирательных прав граждан.271

Основной несущей конструкцией федерального избирательного законодательства, воплощающей главные элементы механизма правового обеспечения избирательных отношений, являются федеральные законы272 Федеральный закон "Об основных гарантиях..." по существу взял на себя роль конституционного закона, фактически составляющего систематизирующий центр избирательного законодательства и комплексно регулирующего весь блок вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов. В ст. 1 определены пределы его действия. Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Стоит прокомментировать понятие "прямое действие закона". Слово

126

 

"прямое" в данном случае нельзя признать удачным, ведь если есть "прямое" действие, то альтернативами ему должны быть "кривое" или "косое". Предлагаем заменить понятие "прямое действие закона" на "непосредственное", что будет точно отражать характер действия закона. Суть непосредственного действия закона заключается в том, что избирательные права граждан возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из данного закона. Объективное и субъективное право в них слиты воедино. Они постоянно действующие. Эти права, прежде всего, гарантируются государством. В случае их нарушения избиратель имеет право непосредственно обратиться в суд, ссылаясь при этом на нарушение конкретной нормы данного закона.

Документ называется "федеральным законом". Некоторые депутаты Государственной Думы России называют его "базовым", тогда как это есть чистейшей воды федеральный конституционный закон. И нечего опасаться так его и называть. Тем более, что он назван законом "прямого" действия, каковыми бывают только конституционные законы. Поэтому не случайно закон "О референдуме Российской Федерации" от 10.10.1995 г. называется федеральным конституционным. А может ли просто федеральный закон вносить в него изменения и дополнения? На этот вопрос дается ответ в ст. 2 Закона "Об основных гарантиях..": "Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону", т.е. по сравнению с другими федеральными законами он обладает высшей юридической силой. Во многих зарубежных странах эта проблема давно снята посредством органических (конституционных) законов, позволяющих общие положения конституции конкретизировать и детализировать. Поскольку из Конституции России "выпала" глава об избирательной системе, то Государственная Дума имеет полное право в соответствии со ст. 3 и 32 Конституции принимать федеральные конституционные законы. Депутаты не могли назвать закон "Об основных гарантиях..." конституционным, думается, по двум причинам. Во-первых, ст. 108 Конституции России особо предусматривает порядок принятия "конституционных законов", обладающих преимущественной силой по сравнению с другими законами, однако для принятия такого закона требуется конституционное

127

 

большинство голосов обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Закон "Об основных гарантиях..." не получил 3/4 голосов членов Совета Федерации и 2/3 голосов депутатов Государственной Думы, которое обычно требуется для принятия подобного рода законов.273 Во-вторых, внесение в него поправок также требует 2/3 голосов, которое депутатам собрать весьма проблематично по очевидно политически острому вопросу. Но это уже проблема депутатского корпуса, а не закона или науки.

Если регулирование федеральными законами выборов в федеральные органы власти не вызывает никаких сомнений, то в отношении возможности федерального регулирования муниципальных выборов при нарушениях избирательных прав граждан нет единства мнений. Некоторые полагают, что регламентация порядка проведения выборов в органы местного самоуправления входит в компетенцию субъектов и налицо имеет место выход федерального законодателя за предметы ведения Российской Федерации с принятием федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан..."274 Здесь следует учитывать, что регулирование муниципальных выборов затрагивает одновременно и права граждан, и вопросы организации местного самоуправления. При этом приоритет принадлежит именно правам граждан, что прямо подтверждено указанием ст. 2 Конституции России на признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Исходя из этого, законодатель не только мог, но и был обязан урегулировать вопросы реализации и защиты избирательных прав в случае их нарушения на выборах в органы местного самоуправления. Как уже отмечалось, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляет предметы исключительного ведения Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции России), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов относится только защита прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции). Кроме того, федеральный

128

 

закон лишь установил дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Существует большое количество других, на первый взгляд не имеющих никакого отношения к выборам законов, но которые также оказывают воздействие на избирательный процесс, хотя и имеют очень узкую сферу применения. Например, в ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"275 дается определение концепции "государственного служащего". Данное определение применяется во всех законах о выборах, когда речь идет о том, что государственным служащим и должностным лицам допустимо делать в период организации и проведения выборов. В перечень источников избирательной системы необходимо включить и ряд иных актов: Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации",276 федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления...", "О гражданстве Российской Федерации"277 и другие законодательные акты федерального уровня.278

По мнению А.Е. Постникова, нельзя относить к источникам избирательного права указы и распоряжения Президента России, акты глав администраций и других руководителей исполнительных органов субъектов Федерации по вопросам организации и проведения выборов, так как, в частности, прямое регулирование выборов депутатов

129

 

Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г., выборов в субъектах Федерации в 1993-1994 гг. указами Президента, актами глав администраций имело временный характер и было связано со сменой конституционного строя в России, прекращением деятельности законодательных и представительных органов, т.е. обосновывалось крайней политической необходимостью, потребностью осуществления радикальной демократической реформы конституционного характера. По его мнению, законодательство о выборах Президента, Государственной Думы Российской Федерации составляют Конституция и федеральные законы. К проведению выборов могут иметь отношение только индивидуально-правовые акты органов исполнительной власти (например, постановления глав администраций области о назначении выборов депутатов Законодательного собрания).279 Полагаем, что подобное регулирование отдельных аспектов организации и проведения выборов вполне легитимно по своему содержанию и может рассматриваться как средство подзаконного регулирования избирательных отношений, напрямую не сопряженных с вторжением в избирательные права и обязанности граждан и иных участников процесса.280 Актами палат Федерального Собрания, Президента, Правительства России могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий, органов исполнительной власти по реализации избирательных прав граждан. Например, определенный интерес может представлять Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, направленная на ликвидацию всех форм дискриминации в отношении женщин, в том числе на обеспечение на равных с мужчинами условиях участвовать в формировании и осуществлении правительственной политики, занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления. Совет Федерации в соответствии со ст. 81, п. "д" ч. 1 ст. 102 Конституции России соответствующим постановлением

130

 

назначает досрочные выборы Президента.281 Указами Президента Российской Федерации в соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." могут быть назначены выборы депутатов Государственной Думы,282 в соответствии со ст. 21 Закона "Об основных гарантиях..." Президент России назначает 1/3 членов ЦИК РФ.283 Также, в качестве примера, можно привести Указ Президента РФ № 535 Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников ОВД, Федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры.284 Актами Правительства России также могут регламентироваться некоторые организационные аспекты выборов. Например, постановлением Правительства № 32 от 13.01.2000 г. различным министерствам и ведомствам в целях оказания содействия избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента России предписывается осуществить установленные законодательством мероприятия. Например, Центральному банку России - своевременное открытие счетов избирательных комиссий; МВД РФ совместно с другими правоохранительными органами - обеспечение на безвозмездной основе охраны общественного порядка и общественной безопасности и т.д.285

Среди источников избирательной системы следует особо отметить акты судебных органов, и, в частности, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых высший орган конституционного надзора разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, правовых актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства России, отдельных

131

 

правовых актов субъектов, разрешает споры о компетенции, проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, дает толкование Конституции России. На определяющее значение решений Конституционного Суда указывает ч. 6 ст. 125 Конституции: акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают свою юридическую силу и не подлежат применению. Они ориентируют государственные органы и избирательные комиссии всех уровней на единообразное применение норм избирательного законодательства.286

Неоднозначно авторы рассматривают вопрос отнесения к источникам избирательной системы международных договоров. Необходимость их включения в число источников избирательной системы напрямую вытекает из текста ст. 15 Конституции России, которая предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее системы. Приоритет международного права, в том числе в вопросах регулирования избирательных прав, не умаляет роли и значения внутригосударственного права, не заменяет его, а только направляет и дополняет национальное законодательство, способствуя исправлению недостатков конституций и законов отдельных государств.287 Международные договоры закрепляют обязательства России не только предоставлять лицам, находящимся под ее юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие

132

 

в проведении выборов, но и не посягать на такие права и своооды и принимать соответствующие меры по их осуществлению.288 Однако к регулированию нормами международных договоров отдельных аспектов избирательной системы, даже на концептуальном уровне, необходимо относиться с особой осторожностью. Тем более, что за международными организациями явно просматривается "единственная теперь в мире супердеражава", которая, как показывает практика, не намерена ни поступаться принципами, ни утруждать себя доказательствами.289

Нельзя обойти молчанием нормативные договоры (соглашения) внутригосударственного характера, заключаемые между органами государственной власти различного уровня.290 Одной из наиболее актуальных проблем российской государственности, как отмечает В.В. Иванов, является вхождение в соответствии с п. 4 ст. 66 Конституции России автономных округов в состав края (областей), которое порождает целый блок вопросов, связанных с регулированием отношений внутри таких "сложносоставных" субъектов Федерации.291 Неудивительно, что наиболее действенным регулятором взаимоотношений автономных округов с краем (областями) стали договоры.292 Специфика, вытекающая из вхождения в состав края

133

 

(областей) других субъектов Федерации - автономных округов, диктует потребность согласования основных вопросов организации и проведения выборов в органы государственной власти края (областей). Согласно Конституции России инструментом такого согласования может выступать договор, имеющий приоритет над законами как края (областей), так и автономных округов.293 Что же касается закона, то он должен применяться для решения вопросов, находящихся согласно ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции в федеральной компетенции и вытекающих из предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. Но "параметры" такого законодательного регулирования оставались неясными: следовало ли издать пакет "индивидуальных" законов (по каждому факту вхождения) или общий закон для всех "сложносоставных" субъектов Федерации. С 1995 г. Федеральное Собрание разрабатывает Закон "Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами". Принятие такого закона не терпит отлагательств, так как отношения округов с краями и областями осложняются.

Заключение специальных договоров о выборах либо включение соответствующих положений в "общие" договоры об отношениях признаны Конституционным Судом России в качестве одного из возможных направлений договорного регулирования внутри "сложносоставных" субъектов. Существуют два случая использования договора как источника норм избирательного права в "сложносоставных"

134

 

субъектах Федерации: 1) специальный договор, посвященный вопросам организации конкретных выборов;294 2) "программный" договор, который содержит общие предписания, регулирующие взаимоотношения субъектов Федерации о проведении региональных выборов.295

Однако на современном этапе имеет место тенденция укрупнения субъектов Федерации, что повлечет заключение новых договоров или принятие документов иного характера, которые, прежде всего, будут касаться автономных округов, объединяющихся с краями и областями. Вместе с тем возникает необходимость согласования ряда вопросов по организации и проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления во вновь созданных субъектах.

Спорным в юридической науке является вопрос о роли и значении постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Избирательные комиссии не занимаются правотворческой деятельностью, не обладают правом законодательной инициативы, их решения носят рекомендательный характер. Вместе с тем кому как не ЦИК РФ приходится сталкиваться с несовершенством избирательного законодательства. Поэтому целесообразно предоставить ей право законодательной инициативы по предметам своего ведения, тем более ЦИК РФ практически готовила ряд проектов законов для Президента России. Центральная избирательная комиссия наделена правом издавать акты, разъясняющие положения федеральных законов о выборах, а также рекомендующие определенные модели правового регулирования избирательных отношений на региональном и муниципальном уровнях их реализации.296 Вместе с тем ЦИК РФ при проведении федеральных выборов, избирательные комиссии субъектов при проведении выборов в органы власти субъектов имеют право издавать инструкции, положения и другие решения, которыми определяется порядок единообразного

135

 

применения законодательства о выборах.297 Например, Разъяснение порядка формирования территориальных и участковых избирательных комиссий, утвержденное Постановлением ЦИК РФ от 14 января 2000 г.298 и др.

Некоторые ученые предлагают разработать и принять новые законодательные акты, регулирующие отдельные, наиболее значимые элементы избирательных отношений (например, законы "О финансовом обеспечении выборов", "О ГАС Выборы", "Об агитации при проведении выборов", "Об общественном контроле за проведением выборов" и др.).299 Однако чрезмерное увеличение системы избирательного законодательства принятием новых законов способно вызвать ее дезорганизацию, нарушить и усложнить структуру внутренних связей образующих ее актов, а также спровоцировать искусственное разрастание объемов законодательного регулирования избирательных отношений.

Думается, есть необходимость в тезисном варианте рассмотреть нормативное регулирование выборов и на региональном уровне. В соответствии с конституционным разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, региональные выборы не являются предметом правового регулирования исключительно со стороны субъектов Федерации. В этой сфере переплетаются вопросы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции России), совместного ведения Российской Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции) и собственного ведения субъектов (ст. 73 Конституции). Такой сложный режим правового регулирования выборов, проводимых в субъектах, требует обязательного согласования, взаимной увязки позиций федерального и регионального законодательства. Это согласование требуется как на уровне концептуальной разработки механизма правового регулирования и осуществления региональных выборов, так и на уровне регулирования отдельных институтов избирательной системы. Ряд приоритетов

136

 

в развитии избирательного законодательства субъектов Российской Федерации определялся не только теми целями и нормативными решениями, которые были сформулированы на уровне федеральных законов, а множеством обстоятельств, отражающих особенности организации государственной власти и местного самоуправления в конкретном регионе. Результатом действия этих двух противоположных векторов в развитии избирательного законодательства явилось возникновение коллизий между федеральным избирательным законодательством и избирательным законодательством субъектов. Они вполне проявили себя не только на уровне формальных противоречий между законодательными актами, но и в правоприменительной практике.300

Значение конституций (уставов) субъектов применительно к избирательной системе выражается в том, что они закрепляют правовые основы построения органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах. Причем, в отличие от Конституции России, многие из них содержат специальные разделы об избирательной системе.301

Законы субъектов, в свою очередь, могут не только дополнять и конкретизировать положения федерального законодательства, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных избирательных отношений на региональном уровне.302 М.М. Яковлев отмечает,

137

 

что избирательное законодательство субъектов Федерации по темпам своего развития и реформирования может в отдельные моменты обгонять развитие федерального законодательства,303 оказывать на него опережающее воздействие. Важно обеспечить легитимность этих процессов, не допустить того, чтобы они послужили основанием появления "правонарушающего" избирательного законодательства в регионах России, которое сегодня не является большой редкостью. К сожалению, наряду с федеральным законодательством, законы субъектов зачастую страдают низким качеством, поверхностным подходом, внутренними противоречиями, неурегулированностью многих отношений, небрежностью юридической техники. Далеко не все субъекты располагают квалифицированными кадрами юристов и необходимым финансированием для такого серьезного нормотворчества.304 При разработке региональных избирательных законов возникает юридико-техническая проблема - воспроизводить ли в региональном законе текст федерального закона или использовать отсылочные нормы?305 Оба подхода одинаково приемлемы и имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Воспроизведение в той или иной форме норм федерального закона в настоящее время преобладает. Данный подход обладает следующими отрицательными сторонами: при перенесении в региональный закон нормы федерального закона зачастую вырываются из контекста либо воспроизводятся не текстуально, а пересказываются, вследствие чего нормы не всегда

138

 

вследствие чего нормы не всегда правильно трактуются региональным законодателем.

Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации не получили широкого распространения в качестве источников избирательной системы. К ним можно отнести постановления и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти.306 Акты глав исполнительной власти субъектов Федерации могут регламентировать отдельные аспекты избирательных связей на соответствующей территории в целях создания дополнительных гарантий реализации избирательных прав граждан. Среди актов судебных органов власти субъектов решающую роль играют решения уставных судов субъектов. Например, Уставный суд Санкт-Петербурга в постановлении от 14 марта 2001 г. толкует положения Устава Санкт-Петербурга относительно срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также даты назначения новых выборов.307

Акты избирательных комиссий субъектов - самостоятельные подзаконные источники. Они могут быть посвящены как регламентации внутриорганизационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах. Несмотря на то, что актам избирательных комиссий субъектов присущ, как правило, рекомендательный характер, их значение нельзя недооценивать.

Нормотворчество муниципальных образований - самостоятельный уровень правового регулирования избирательных отношений, распространяющий свое влияние на отдельные аспекты организации и проведения выборов в органы местного самоуправления. Нормотворческие акты местного самоуправления могут иметь место только в случаях, когда они в соответствии с федеральными законами

139

 

и законами субъектов направлены на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений.308

Центральное место среди нормотворческих актов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований. Применительно к регулированию выборов федеральное законодательство и законодательство субъектов содержит не одну норму, отсылающую за решением отдельных вопросов выборов в органы местного самоуправления к уставам муниципальных образовании. Это прежде всего относится к срокам и порядку назначения муниципальных выборов, срокам полномочий представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочиям и порядку деятельности территориальных избирательных комиссий.

Как показывает проведенный анализ основных источников, правовая регламентация избирательной системы страдает явным несовершенством. Возникает проблема реформирования избирательного законодательства.

Некоторые авторы одним из способов решения проблемы видят кодификацию избирательного законодательства,309 представляющую собой особый наиболее совершенный вид правотворчества, результатом которого является единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию акт.310 Кодификация обеспечивает оптимальное внутреннее единство, согласованность и полноту правового регулирования данного вида общественных отношений. Достигается это не только строгим подбором юридических норм, но и благодаря значительной степени абстрагирования при разработке единых для данной отрасли права юридических понятий, принципов, терминов, систематическому изложению целых институтов права.311

140

 

В научной литературе отмечается, что в современных условиях вполне оправданно различать институциональную кодификацию, тематическую и общую.312 Соответственно этому кодификация не может быть отождествлена со сплошным охватом рамками кодификационного акта всех юридических норм, посвященных регулированию избирательных отношений. К тому же результатом кодификации могут быть различные по содержанию, значению, юридическим свойствам и наименованию акты: основы, кодексы, положения, уставы, регламенты, инструкции и т.д.313

В отношении кодификации федерального избирательного законодательства сложилось распространенное мнение о невозможности ее осуществления, аргументируя это препятствием разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в вопросах регулирования избирательных прав. Но не следует делать вывод о том, что кодификация избирательного законодательства на федеральном уровне в принципе невозможна. Анализ кодификационных работ, проведенных различными субъектами Российской Федерации в области избирательного законодательства, свидетельствует, что принятие регионального избирательного кодекса со временем могло бы стать достаточно эффективной формой. Но на современном этапе есть ряд трудностей. Во-первых, любая, даже самая совершенная кодификация не достигает всеобъемлющего охвата правового регулирования общественных отношений определенного вида, тем более в условиях федеративного государства. Во-вторых, отдельные нормы избирательного права содержатся в законодательных актах, относящихся к другим отраслям права. В частности, ответственность за нарушение избирательного законодательства. В-третьих, если высказываться за идею избирательного кодекса, то необходимо одно условие: относительная стабильность структуры законов. Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях..." был принят Государственной Думой 26.10.94 г.; 23.10.96 г. к нему

141

 

была принята поправка; 5.09.97 г. указанный закон принимается в новой редакции; 5.03.99 г. Государственная Дума принимает обширный пакет поправок к закону, затронувший более половины его статей; 12.06.2002 г. Президент России подписывает новый Закон "Об основных гарантиях..." Подобный "динамизм" основополагающего "рамочного" закона вряд ли можно признать оправданным. Попытки депутатов реагировать на текущие конъюнктурные события путем принятия изменений и дополнений в закон подрывают устойчивость правового регулирования выборов, дестабилизируют деятельность избирательных комиссий, не дают сложиться устойчивой судебной практике. На первый взгляд, вполне обоснованными покажутся аргументы законодателей, что все течет, все изменяется, и законодательство о выборах постепенно, год за годом, совершенствуется и прогрессирует в сторону наибольшей демократичности, гласности, честности. Но так ли это на самом деле? Почему-то складывается впечатление, что каждые очередные выборы проходят по очередному новому закону. Разве с точки зрения юридической техники целесообразно принимать абсолютно новый закон, вместо того, чтобы внести несколько поправок к старому? Наводят на подозрение сроки принятия новых законов о выборах.314 Гонка законов о выборах не добавляет ни доверия к власти, ни стабильности в обществе. В-четвертых, выбор формы акта - кодекс или закон - не имеет принципиального характера. Как отметил Р. Давид, за исключением тех случаев, когда законодатель специально оговаривает иное, кодексы не обладают приоритетом по сравнению с не включенными в них законами, с точки зрения толкования они равнозначны для юристов.315

Больше сторонников у второй альтернативы - дальнейшая специализация актов избирательного законодательства, выражающаяся в совершенствовании действующих законов и принятии новых законов, регулирующих отдельные аспекты избирательного процесса,

142

 

качественном преобразовании законодательной базы на федеральном, региональном и местном уровнях. Прежде всего, представляется неоднозначным решение проблемы систематизации правовых норм. Как показывает практика, в частности, выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, в настоящее время источники избирательного законодательства находятся в весьма разрозненном состоянии: каждый из них строится законодателем самостоятельно, не учитывая системности. В результате многие нормы оказываются либо продублированными в законодательных актах разного уровня, либо вообще не включенными ни в один правовой акт, создавая ситуацию пробела в законодательстве. Слабо разработанными в настоящее время, прежде всего на федеральном уровне, являются вопросы соотношения федерального и регионального законодательства, вопросы разграничения сфер их правового регулирования и порядок разрешения возникающих несоответствий, находящихся вне рамок прямого противоречия.

Совершенствование избирательного законодательства должно осуществляться по следующим направлениям: 1) повышение уровня законодательного регулирования основных принципов и институтов избирательной системы посредством придания им конституционной формы и значения, выделение в структуре Основного закона специальной главы, посвященной избирательной системе; 2) устранение противоречий и пробелов в действующих федеральных законах, связанных с регулированием избирательных отношений, адекватное отражение в них потребностей поступательного развития демократических избирательных стандартов, формул и процедур; 3) приведение законов субъектов в соответствие с федеральным избирательным законодательством; 4) восполнение пробелов регионального законодательства и устранение содержащихся в нем внутренних противоречий; 5) установление эффективного организационно-правового механизма согласования правотворчества субъектов Российской Федерации с федеральным избирательным законодательством.

Выводы-рекомендации по первой главе

1. Избирательная система является важнейшим политико-правовым институтом и представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются

143

 

выборы; права граждан избирать и быть избранными; определяющих порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; порядок и способы определения их результатов; регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования выборных органов; устанавливающих гарантии избирательных прав граждан и ответственность депутатов и иных выборных лиц за свою деятельность перед избирателями.

Перечень элементов, составляющих содержание понятия "избирательная система" назван в определении.

Виды норм избирательной системы, призванные регулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов: 1) нормы-принципы; 2) нормы объективного и субъективного избирательного права; 3) материальные, процессуальные; 4) нормы-гарантии.

2. Авторы разделяют позицию тех ученых, которые предлагают отказаться от употребления термина "мажоритарная и пропорциональная избирательные системы" и взамен ввести термины "мажоритарный и пропорциональный способы (методы) определения результатов голосования", чтобы важнейший политико-правовой институт не был сведен только к технико-процедурным нормам, которые лишь опосредованно, в той или иной мере, являются отражением политики и права.

3. Избирательное право можно определить как совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия. Необходимо отказаться от устаревшего стереотипа деления избирательного права на "активное" и "пассивное", заменив его на право избирать и право быть избранным.

4. Избирательная система - политико-правовой институт конституционного права, который представляет собой относительно самостоятельное явление юридической действительности. Избирательное право соотносится с избирательной системой как часть и целое.

5. Под принципами избирательной системы следует понимать основополагающие, руководящие начала, идеи, положенные в основу

144

 

формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

6. Необходимо отказаться от закрепленного законодательно устаревшего стереотипа четырех принципов избирательной системы. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" целесообразно выделить самостоятельную главу, посвященную принципам избирательной системы.

7. Предложенный авторами перечень принципов избирательной системы не претендует на исчерпывающий характер и на истину в последней инстанции. Но все названные принципы избирательной системы находятся во взаимозависимости, дополняют друг друга. В случае исключения одного из них система принципов становится неполной, ущербной.

8. Несовершенство законодательного закрепления и реализации принципов избирательной системы негативно сказывается на избирательном процессе и гарантиях избирательных прав граждан. Поскольку на практике принципы избирательной системы соблюдаются не в полном объеме, то необходимо привести их в соответствие с заложенным в них содержанием.

9. Международный контроль за соблюдением избирательных прав граждан и законов о выборах в процессе организации и проведения выборов в России может осуществляться только на взаимных началах.

10. Под источниками избирательной системы следует понимать совокупность правовых актов, т.е. форм, в которых находят закрепление юридические нормы, регулирующие отношения в процессе формирования органов государственной власти и местного самоуправления.

11. Определено место и значение каждого вида источников избирательной системы России.

12.Высказана позиция авторов о значении международных правовых актов, которые с особой осторожностью следует относить к источникам избирательной системы, так как каждое государство политические права и свободы в полном объеме распространяет только на своих граждан.

145

 

13. Высказана позиция авторов о нецелесообразности принятия кодифицированного акта, регламентирующего избирательные правоотношения.

14. Авторы предлагают ввести в Конституцию России главу "Избирательная система" либо Федеральному закону "Об основных гарантиях..." придать официальный статус федерального конституционного закона.

15. Предложены направления совершенствования избирательного законодательства: 1) повышение уровня законодательного регулирования основных элементов института избирательной системы посредством придания им конституционной формы и значения, выделение в структуре Основного закона специальной главы, посвященной избирательной системе; 2) устранение противоречий и пробелов в действующих федеральных законах, связанных с регулированием избирательных отношений, адекватное отражение в них потребностей поступательного развития демократических избирательных стандартов, формул и процедур; 3) восполнение пробелов регионального законодательства и устранение содержащихся в нем внутренних противоречий; 4) установление эффективного организационно-правового механизма согласования правотворчества субъектов Российской Федерации с федеральным избирательным законодательством.

146

 

 


254Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 369.

 

255 Астафичев П.А. Указ. соч. С. 20-26.

 

256 Авакьян С.А. Государственно-правовые нормы и обычаи: соотношение в регулировании деятельности Советов // Советское государство и право. 1978. № 8. С. 15; Колесников Е.В. Обычай как источник советского государственного права // Правоведение. 1989. № 4. С. 20.

 

257 Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве // Правоведение. 1998. №1. С. 36.

 

258 Цыганов А.В. Проблема понимания форм права в современной России, их соотношение с источниками права // В сб.: Российское право в период социальных реформ. Н. Новгород, 1998. С. 80.

 

259 Наумова В.И. Законодательство РФ о выборах: теория и практика избирательных кампаний 1993-1996 годов. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 10.

 

260 Айвазян М.С., Леванский В.А., Лысенко В.И., Новикова Т.В. Обновление избирательного законодательства в России // Государство и право. 1993. № 8. С. 32-42; Гельман В.Я. Федеральное избирательное законодательство: состояние и основные проблемы // Представительная власть: Мониторинг, анализ, информация. 1995. № 4. С. 43-47; Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 31-46.

 

261Вопрос о соотношении системы права и системы законодательства юридической наукой разработан довольно основательно. Под системой права понимают обусловленную экономическим строем общества структуру права, выражающую внутреннюю согласованность и единство юридических норм данного государства и одновременно их разделение на соответствующие отрасли. Под системой законодательства понимается, внешнее объединение нормативных актов во взаимосвязанный сложный комплекс, который облегчает ознакомление с юридическими нормами, их научное исследование, помогает обнаруживать и устранять несогласованности между актами, способствует верному их толкованию и применению. См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962. С. 236-242; Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 130-152.

 

262Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 363.

 

263 Лысцов В.В. Указ. соч. С. 9-13.

 

264В ряде стран выборам посвящены специальные главы или разделы Основного закона (Перу, Узбекистан) либо специально оговаривается законодательная регламентация института выборов (ст. 31 Конституции Дании, ст. 26 Конституции Австрии, ст. 10 Конституции Болгарии). В ряде случаев в Основных законах устанавливаются и особые требования в отношении формы либо процедуры принятия данного акта. В Испании (ст. 81 Конституции) и Молдове (ст. 61 Конституции) порядок всеобщих выборов должен регламентироваться органическим законом, а в Кыргызстане в подобном случае принимают конституционный закон (ст. 54 Конституции). В Италии по избирательным вопросам запрещено применять сокращенную процедуру рассмотрения законопроектов в парламенте (ст. 72 Конституции). См.: Сравнительное конституционное право. С. 369; Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 109.

 

265Нормы о выборах - это прежде всего нормы государственного права. Все они имеют в своей основе нормы Конституции, но далеко не все носят конституционный характер.

 

266Таким образом, объем возможных ограничений избирательных прав установлен непосредственно Конституцией.

 

267 Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право. 1995. № 8. С. 17-18.

 

268Иногда в состав избирательного законодательства включают, например, Федеральный конституционный закон "О референдуме". См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 346. Полагаем, что данный закон не может рассматриваться в качестве такового, так как рассчитан на регулирование иных, нежели избирательные, отношений.

 

269Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ // Российская газета. 2001. 20 дек.

 

270Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21.06.94 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; Российская газета. 2001. 20 дек.

 

271Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ // Российская газета. 2001. 2 июня; Федеральный конституционный закон " О военном положении" от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 2002. 2 февр.

 

272См.: Федеральные законы "Об основных гарантиях...", "О выборах Президента РФ", "О выборах депутатов Государственной Думы...", "Об обеспечении конституционных прав граждан..." и др.

 

273Тем не менее, еще на выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. Верховный Суд России признал приоритет Федерального закона "Об основных гарантиях..." в тех случаях, когда положения Федерального закона "О выборах в депутатов Государственной Думы..." ему противоречат. В настоящее время правоохранительные органы руководствуются совершенно четкими нормами относительно приоритетности тех или иных избирательных законов: как это зафиксировано в ст. 1 Закона "Об основных гарантиях..."

 

274 Постников А.Е. Дис. в форме науч. докл. М., 1997. С. 40.

 

275Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

 

276Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.93 г. N 5242-I // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

 

277 См.: Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ // Российская газета. 2002. 5 июня.

 

278Хотя они не имеют прямой целевой направленности на регулирование избирательных отношений, тем не менее их влияние на систему избирательного законодательства нельзя отрицать. В них затрагиваются отдельные институты избирательного права, уточняются имеющие для правового обеспечения выборов категории, регулируются смежные с избирательными правами граждан социальные явления, оказывающие воздействие на процесс их осуществления. См.: Князев С.Д. Российская избирательная система как объект уголовно-правовой защиты // Новый УК России. Идеологическая концепция уголовного законодательства: проблемы теории, правоприменения и образовательного процесса высшей школы. Хабаровск, 1998. С. 38-39.

 

279 Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 14-15.

 

280Однако это не может служить оправданием существования не основанного на законе "указного избирательного права" в качестве первичного регулятора избирательных правоотношений и способного деформировать конституционные отношения. См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. М., 1996.

 

281Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 5.01.2000 г. № 4-СФ "О назначении досрочных выборов Президента Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 2. С. 139.

 

282Указ Президента РФ от 9.08.1999 г. № 1014 "О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва" // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4049.

 

283Указ Президента РФ от 15.03.1999 г. № 358 "О членах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 1999. № 2. С. 3.

 

284Указ Президента РФ от 30.05.97 г. № 535 "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2572.

 

285Постановление Правительства РФ от 13.01.2000 г. № 32 "О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 2. С. 140.

 

286Вопрос об отнесении решений Конституционного Суда к источникам (формам) права является в настоящее время достаточно дискуссионным. Нельзя не признать, что ни Конституцией РФ, ни ФКЗ "О Конституционном Суде" данному судебному органу не предоставляется право издавать какие-либо акты, имеющие нормативно-правовое значение. Поэтому, не отрицая того очевидного факта, что решения Конституционного Суда оказывают существенное влияние на формирование избирательного законодательства, конкретизируют конституционно-правовое пространство, в котором складываются избирательные отношения, сами по себе они не создают новые правила поведения, а лишь известным способом способствуют уяснению и единообразному практическому применению предписаний избирательного законодательства. Вследствие этого многие ученые их включение в состав непосредственных источников избирательно системы считают преувеличенным. См.: Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996. № 10. С. 17-21; Ковтун Н.Н. Постановления Конституционного Суда РФ как источники прецедентного (статутного) права // В сб: Российское право в период социальных реформ. С. 106-112.

 

287 Князев С.Д. Указ. соч. С. 116.

 

288 Хлестова О.И. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция РФ // Журнал российского права. 1997. № 12. С. 20-25; Гаврилов В.В. ООН и права человека: механизмы создания и осуществления нормативных актов. Владивосток, 1998. С. 6-25.

 

289Полномочный представитель Швеции П. Шори изящно выразился по этому поводу: "Независимо от нашего восхищения Америкой, я не думаю, что европейцы хотели бы выглядеть дублерами американцев". См.: Панкин Б. Что на политических прилавках? // Российская газета. 2002. 30 апр.

 

290В соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления..." на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов возлагается обязанность государственной поддержки местного самоуправления посредством создания необходимых правовых, материально-финансовых, организационных условий для становления и развития местного самоуправления. Некоторые субъекты дополняют данную норму своим законодательством, предусматривая, что в целях обеспечения государственной поддержки местного самоуправления государственные и муниципальные органы могут заключать договоры и соглашения. См.: Кряжков В.М. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. Материалы конференции в ИзиСП // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 157.

 

291 Иванов В.В. Договор в избирательном праве "сложносоставных" субъектов РФ // Правоведение. 2000. № 1. С. 49-59.

 

292Договор от 3.06.97 г. "Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа", Договор от 11.06.96 г. "О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

 

293В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.97 г. по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края (области), Суд указал, что вхождение означает и признание населения автономного округа составной частью населения соответствующего края (области). В связи с этим население округа вправе наравне с населением других частей края (области) участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти края (областей). Причем условия и порядок формирования органов государственной власти "на основе Конституции РФ и в рамках действующего законодательства" могут конкретизироваться с помощью договора, который, однако, не должен содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан. При отсутствии договора следует применять федеральное законодательство и законодательство края (области). При дальнейшей работе федерального законодателя над разрешением проблемы вхождения автономных округов в состав края (области), необходимо учитывать, что не существует единого подхода к содержанию их отношений.

 

294Например, Тюменская область. См.: Иванов В.В. Указ. соч. С. 52-56.

 

295Например, Краснодарский край, Иркутская область. См. там же. С. 56-59.

 

296Несмотря на то, что они не имеют императивного значения, следует отметить их заметную вспомогательную роль в нормативном регулировании избирательных правил и процедур.

 

297В частности, согласно ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях..." ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам применения данного закона, обязательные для всех избирательных комиссий в России.

 

298Разъяснение порядка формирования территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации. Утверждено Постановлением ЦИК РФ от 14.01.2000 г. № 69/787-3 // Российская газета. 2000. 25 янв.

 

299 Постников А.Е. Дис. в форме науч. докл. С. 27-28 и др.

 

300Основные формы обеспечения соответствия избирательного законодательства субъектов Российской Федерации Конституции России и Федеральным законам с содержательной точки зрения можно разграничить на: 1) меры "правовой интервенции" со стороны федеральных органов государственной власти; 2) меры по проведению правовой экспертизы проектов законов и законов о выборах субъектов; 3) осуществление нормоконтроля в отношении законов субъектов со стороны федеральных органов государственной власти; 4) рассмотрение федеральными государственными органами жалоб на нарушения избирательных прав граждан при проведении выборов в субъектах; 5) консультационная поддержка органов государственной власти субъектов при реформировании избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. См.: Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства РФ и ее субъектов: конституционно-правовые основы. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 4.

 

301См.: Уставы Приморского края, Псковской, Тамбовской областей и других субъектов Федерации.

 

302В настоящее время сложились три основные формы законотворческой деятельности в сфере регулирования избирательных отношений на региональном уровне. 1. Принятие законов, регулирующих различные виды региональных и муниципальных выборов. 2. Объединение региональными законами различных видов выборов. Например, Закон Камчатской области от 24.06.96 г. "О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Камчатской области и губернатора Камчатской области". Аналогичные акты характерны для республики Коми, Вологодской, Ярославской областей, Хабаровского края и других регионов. 3. Принятие избирательных кодексов, комплексно регулирующих круг вопросов, относящихся ко всем видам региональных и муниципальных выборов на территории соответствующего субъекта: Республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская, Свердловская области.

 

303 Яковлев М.М. Реформирование представительных и исполнительных органов государственной власти республики Саха (Якутия) (конституционно-правовые проблемы). Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 1998. С. 11.

 

304 Пылин В. Перемены? Да! // Выборы: законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 20.

 

305 Кудилинский М.Н. Проблемы совершенствования избирательного законодательства субъектов РФ // Выборы в Российской Федерации. С. 265.

 

306Определенный вкус к такого рода правотворчеству законодательным (представительным) органам власти субъектов привил Федеральный закон "Об основных гарантиях..." 1994 г., в соответствии со ст. 2 которого регулирование региональных и муниципальных выборов допускалось законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов F'осени.

 

307Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга № 008-3 от 14.03.2001 г. по делу о толковании ст. 23, п. 3 ст. 24, п. 12 ст. 25, п. 3 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 27 марта.

 

308 Масловская Т. С, Нормотворчество органов местного самоуправления РФ. Авто-эеф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 14.

 

309В отдельных странах (Франция, Бельгия, Египет, Аргентина, Филиппины, Мадагаскар, Камерун) действуют достаточно редкие для конституционного права источники - избирательные кодексы. См.: Сравнительное конституционное право. С. 369-370.

 

310 Катков Д.Б. Кодификация избирательного права в РФ // Вестник ЦИК РФ. 1998. №3. С. 131-138; Селянин В.Е. Кодификация избирательного законодательства в субъекте РФ (на примере Воронежской области) // Законотворческая деятельность субъектов РФ. Саратов, 1998. С. 77-78; Кошмаров А.Ю. Выборы в Российской Федерации // В сб.: Выборы в Российской Федерации. С. 63.

 

311См.: ЯвичЛ. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 133.

 

312 Минашкин А.В. О кодификации норм административно-процессуального права // Журнал российского права. 1998. № 10-11. С. 155.

 

313В частности, во Франции параллельно с Избирательным кодексом действует Закон от 6.11.62 г. и Декрет от 14.03.64 г., касающиеся порядка избрания президента страны, Закон от 7.07.77 г., посвященный выборам представителей Франции в Европар-ламент, законы от 30.12.85 г. и 15.01.90 г., связанные с финансированием избирательных кампаний и политических партий. См.: Сравнительное конституционное право. С. 369-370.

 

314Примером может послужить Закон Ярославской области о выборах от 29.06.95 г., который иначе как жертвой пресловутой динамики не назовешь. Что касается Закона Ярославской области о выборах от 15.12.95 г., то в данном случае все как раз понятно- этот закон регламентировал выборы губернатора Ярославской области, проходившие 17.12.95 г. Таким образом, о правилах игры знали лишь заинтересованные лица. См.: Васильева Д. Этюды по проблемам избирательного права // Избиратель и закон. Под ред. Н.В. Щербакова. Ярославль, 1999. С. 52.

 

315 Давид Р. Указ. соч. С. 114

 

 

Глава 2 ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИИ

£ 1. Понятие "избирательный процесс"

Несмотря на неоднократно предпринимаемые в научной литературе попытки сформулировать понятие "избирательный процесс" четкое и однозначное определение этого политико-правового явления до сих пор не выработано, что нередко приводит исследователей к самым разнообразным оценкам образующих избирательный процесс признаков.316 Действующее избирательное законодательство "обходит" стороной вопрос об определении понятия "избирательный процесс". Так, в ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. используется термин "избирательная кампания", под которым подразумевается период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов (проведении) до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Содержащиеся в правовых нормах дефиниции ориентированы на естественный ха-

147

 

рактер взаимосвязи избирательного процесса с порядком организации и проведения выборов317 как формы реализации субъективного политического права, отражающей технологию участия избирателей в осуществлении власти,318 что не вызывает принципиальных возражении.319

Юридическая наука и практика весьма широко оперируют такой правовой категорией, как "процесс", акцентируя внимание на различных его видах (гражданский, арбитражный, уголовный, административный, законодательный, бюджетный, избирательный и др).320 Процесс представляет собой весьма сложное правовое явление, которое, несомненно, имеет определенные общие для всех видов юридической процессуальной формы свойства и вместе с тем специфику их отраслевого преломления, отражающую особенности регулируемых отношений и характер их юридической регуляции.

По мнению Д.Н. Бахраха, юридические процессы отличают следующие особенности: 1) это сознательная, целенаправленная деятельность; 2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти; 3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел; 4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах; 5) полная (или в

148

 

основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.321

Общими свойствами всех видов юридического процесса С.Д. Князев обозначает следующие характеристики процессуальной формы.322 Во-первых, процесс есть юридическое выражение государственно-властной деятельности, соответственно он не может существовать и развиваться без надлежащих субъектов государственной и муниципальной власти, для которых процессуальная форма является, как правило, категорическим условием реализации предоставленной в той или иной сфере компетенции.323 Во-вторых, процесс отражает динамику деятельности соответствующих государственных (муниципальных) органов и иных субъектов, вследствие чего ему свойственна стадийность, т.е. наличие этапов, последовательно сменяющих друг друга, в пределах которых должны быть совершены надлежащие действия и процедуры. В-третъих, как юридическая деятельность процесс направлен на достижение определенного правового эффекта. Социальное назначение процесса - обеспечить надлежащее претворение в жизнь предписаний материальных норм, поэтому каждый вид процесса имеет целью достижение юридического результата, оформленного в виде конкретного акта, - приговора суда, решения избирательной комиссии о результатах выборов и т.д. В-четвертых, будучи и по содержанию, и по результатам юридической деятельностью, процесс немыслим без специального правового регулирования всех его сторон.

В.Д. Сорокин выделяет следующие свойства процесса как юридической категории. 1) Взятый в целом, процесс - это отчетливо выраженная государственно-властная деятельность. Иначе говоря, процесс - это такая деятельность, с помощью которой решения органов

149

 

государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные. 2) Любой вид процесса - это динамическое понятие, означающее достаточно сложную деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции - законодательные, исполнительные, правоохранительные и т.д. Поскольку задачи и содержание деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны и процессуальные формы реализации этой деятельности. 3) Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Правовая природа процесса вообще и всех его разновидностей проявляется прежде всего и главным образом в его юридическом результате. Смысл процесса - достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде определенного юридического акта - закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого вида - обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского права и, следовательно, достичь юридического результата. 4) Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической, процесс, следовательно, объективно нуждается в специальном правовом регулировании.324

В юридической теории оформились три направления в понимании процессуальной деятельности: традиционное, расширительное, ограничительное.

Традиционное понимание юридического процесса неразрывно связано с отождествлением с юрисдикционной деятельностью, охватывающей собой разрешение юридических споров и применение мер государственного принуждения (классические виды - уголовный, гражданский, арбитражный процессы, а также конституционно-судебный процесс). Всех их отличает принадлежность к обеспечению

150

 

порядка применения материальных охранительных норм различной отраслевой принадлежности.325

Сторонники расширительного понимания юридического процесса исходят из того, что любая правовая деятельность невозможна вне процессуального режима, ибо нельзя представить, чтобы одна ее сторона (материальное содержание) регламентировалась законом, а другая (процессуальная) - нет.326 Он соответствует практически всем материальным отраслям права, принимая адекватное им по наименованию и значению внешнее выражение (как правило, это административный, государственный, земельный и иные виды процесса).

Материально-процессуальное регулирование избирательных отношений отвечает самой их природе. Вряд ли можно представить раздельное существование материальных и процессуальных предписании как в механизме правового регулирования данного вида отношений, так и в избирательном законодательстве. Согласимся с А.Е. Постниковым, что процессуальные нормы неразрывно связаны с материально-правовыми предписаниями, эти связи заложены в регулировании всех стадий избирательного процесса.327 Однако нередко сторонники существования соответствующих основным материальным отраслям права юридических процессов признают, что процедурное влияние в них отнюдь не тождественно предмету материально-правового регулирования. Так, в государственном праве процедурные формы реализации его материальных норм увязываются

151

 

не с границами всего отраслевого юридического массива, а применительно к организации и проведению выборов,328 подготовке и принятию законодательных актов,329 установлению и закреплению процедуры деятельности представительных органов государственной и муниципальной власти. Что же касается собственных процессуальных форм, характерных для других отраслей материального права, то они "сегментированы" применительно к отдельным институтам, вследствие чего по объему своего воздействия не совпадают с отраслевой материально-правовой базой, замыкаясь на обслуживании некоторых видов правоприменения.

По этой причине различают процессуальные формы ограничительного характера. В частности, применительно к финансовому праву можно говорить о бюджетном процессе, а в отношении государственного права - об учредительном, законодательном, референдумном и избирательном процессах.330 Существенная особенность ограничительных форм процессуальной деятельности заключается в том, что они не покрывают собой все материальное правоприменительное поле соответствующей отрасли права, а "сегментированы" применительно к отдельным образующим ее институтам, вследствие чего по объему своего воздействия замыкаются на обслуживании отдельных видов правоприменения. Соответственно этому избирательный процесс обеспечивает порядок осуществления не всех материальных правоотношений, складывающихся на основе избирательного законодательства, а только тех из них, которые непосредственно связаны с выборами, ограниченными рамками избирательнои кампании.331

По мнению В.Д. Сорокина, следует различать две группы процессуальных норм: одни из них образуют самостоятельные отрасли российского права, другие представляют собой институты, т.е. структурные подразделения соответствующих материальных отраслей.332

152

 

Избирательная процессуальная форма представляет собой юридическую конструкцию образующих избирательный процесс отношений, состоящую из предусмотренных законодательством о выборах избирательных процедур, которые закрепляют определенный порядок осуществления различных электоральных действий. Процессуальная форма как юридическая конструкция организации и проведения выборов обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании. Таким образом, и процессуальная форма, и процедура, и процесс в равной степени связаны с подготовкой и проведением выборов, хотя и выполняют различные функции в механизме правового регулирования избирательных кампаний. Соответственно вряд ли можно согласиться с попытками проведения принципиальных различий между избирательным процессом и избирательной процедурой,333 так как они отрицают их естественную взаимосвязь и взаимозависимость (как целого и составляющего) в обеспечении процессуального режима организации и проведения выборов. Процессуальная форма, как юридическая конструкция порядка организации и проведения выборов состоит из предусмотренных законодательством избирательных процедур, закрепляющих определенный правовой интеграл осуществления различных электоральных действий, и обусловливает

153

 

существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности поступательное развитие избирательной кампании. Что же касается защиты электоральных прав граждан, то порядок этой правоохранительной деятельности связан, как правило, не с избирательным, а в зависимости от характера допущенных нарушений, с гражданским, административным или уголовным процессом.334 Процессуальная сторона тем самым фактически распадается на ряд относительно самостоятельных процессов, обеспечивающих динамические аспекты применения конституционно-правовых норм в конкретных сферах политико-правовой организации российского общества. Лишь это обстоятельство свидетельствует об ограничительном характере избирательного процесса, содержание которого отнюдь не тождественно порядку реализации всех образующих избирательное право материальных норм, а имеет первоначальной и основной целью исключительно процедурное обслуживание организации и проведения выборов. Поэтому избирательный процесс не должен пониматься как совокупность только процессуальных государственно-правовых норм, предметом правового регулирования которых выступает порядок организации и проведения выборов, либо как направленная на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий.335

Юрисдикционный процесс и любую правовую процедуру объединяет то, что они представляют собой нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, т.е. определенную юридическую форму. Конечно же, процедурные нормы по правовому статусу отличны от процессуальных,336 они менее жесткие,

154

 

предоставляют право вносить в них коррективы по ходу их реализации, и оформляются иначе, чем процессуальные.337 Тем не менее было бы упущением не учитывать процедурные нормы в функционировании избирательного процесса. Нельзя не признать, что без образующих процесс избирательных действий и процедур палитра юридической действительности организации и проведения выборов была бы ущербной. Тем более, что особенностью актов избирательного законодательства является высокий удельный вес именно процедурных норм, т.е. норм, устанавливающих порядок, процедуру реализации избирательных прав граждан. При этом они неразрывно связаны с процессуальными на всех стадиях процесса выборов в органы государственной власти. Через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму осуществляются иные виды деятельности (например, деятельность судов по защите избирательных прав граждан). Ю.А. Веденеев считает, что избирательный процесс представляет собой формализованное явление, включающее установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, которые, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий.338 Посредством организационных и правоприменительных процедур осуществляют свою юридическую деятельность органы внутренних дел в период организации и проведения выборов и в межвыборный период, например, путем ведения постоянной регистрации избирателей в лице паспортно-визовой службы. Процедуры рождаются там, где возникает потребность нормативного установления и регулирования соответствующих организационных, правоприменительных,

155

 

правоохранительных и избирательных действий. Речь идет о порядке формирования органов государственной власти; о порядке голосования; о способах подсчета голосов и определения итогов выборов; о механизме использования их результатов и т.д.

По мнению Н.В. Кешиковой, нормы права, объединенные названным понятием, резонно классифицировать на процедурные, закрепленные материальным правом и процессуальные, отраженные в процессуальном праве. Процессуальная (через систему судов общей юрисдикции) и процедурная (через систему избирательных комиссий) формы реализации и защиты избирательных прав граждан выражают различные (правоприменительный и правоохранительный) аспекты избирательного процесса в целом. Отдельные нормы, регулирующие выборы, содержатся в законодательных актах, относящихся не только к конституционному, но и к другим отраслям законодательства (гражданско-процессуальному, административному, уголовному и некоторым другим).339

Таким образом, избирательный процесс - понятие многозначное и имеет различные трактовки: пединститут избирательной системы, представляющий совокупность юридических норм различной отраслевой принадлежности (материальных, процессуальных, процедурных); особый вид деятельности, отличающейся комплексным, полиструктурным и полифункциональным характером, поскольку охватывает действия всех его субъектов (государственных органов, избирательных комиссий, граждан, их политических объединений и т.д.).

Избирательный процесс как определенная деятельность имеет присущие ему формы выражения, которые представляют собой способы организации и содержания последней. Некоторые ученые выделяют внешнюю и внутреннюю формы. Внешнюю форму, например, И.М. Зайцев именует правовой и считает, что она присуща любой юридически значимой деятельности,340 например, нормо-творческой деятельности по осуществлению властных полномочий судебными органами, избирательными комиссиями, органами внутренних дел и т.д. Назначение правовой формы заключается в том, что она служит гарантией точного, неуклонного применения,

156

 

соблюдения и исполнения юридических норм всеми субъектами и участниками названного вида деятельности. В качестве первой выступают разнообразные акты - документы (нормативные - избирательные законы, инструкционное творчество избирательных комиссий, МВД; индивидуальные - решения избирательных комиссий в отношении конкретных кандидатов об отказе в регистрации и др., судебные решения по жалобам субъектов по поводу порядка организации и проведения выборов, на нарушение их прав и пр.), в которых закрепляются действия, методы и средства их осуществления, вынесенные решения. Правовая форма определяет правовую деятельность избирателей, избирательных объединений и блоков, других субъектов, а также участников порядка организации и проведения выборов в органы государственной власти - прокуратуры, судов, органов внутренних дел, инициативных групп, СМИ, и т.п.

К внутренней форме (способу организации, внутренней связи элементов содержания) относится процедурно-процессуальное оформление деятельности, которое определяет круг ее субъектов и участников; объемы их процедурных и процессуальных прав и обязанностей; условия вступления в правовой процесс и выбытия из него; порядок оперирования средствами и методами; сроки и время совершения действий и др. Все названные элементы внутренней формы закреплены в законах, где также учтена специфика порядка организации и проведения выборов в конкретные государственные органы. Например, особенности процедурного оформления деятельности при выборах депутатов Государственной Думы, круг субъектов и участников, объем их процедурных и процессуальных прав и обязанностей, условия вступления в процесс и другие моменты содержания внутренней формы деятельности устанавливаются Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы..."

Избирательный процесс - урегулированная нормативными правовыми актами и иными социальными нормами деятельность участников избирательного процесса, состоящая из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающаяся на демократические принципы российского избирательного права и направленная на придание выборам легитимного

157

 

характера.341 Избирательный процесс как форма реализации норм избирательного права выражает динамику и структуру участия граждан в осуществлении власти.342 Основу избирательного процесса составляет деятельность, осуществляемая уполномоченными на то участниками (субъектами). Что касается круга субъектов, участвующих в процессе, то мнение специалистов в данном вопросе неоднозначно. К примеру, Ю.А. Веденеев к таковым относит: избирателей, организаторов выборов, кандидатов в депутаты, их доверенных лиц, наблюдателей, представителей политических партий и избирательных объединений.343 Представляется, что круг участников избирательного процесса более широк и включает в себя: граждан, избирателей, избирательные комиссии и их членов, представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, избирательные объединения (блоки), суды, администрации и трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций, кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей, включая международных, СМИ.344

В научной литературе отсутствует единое мнение относительно состава стадий избирательного процесса и их наименования. Необходимо отметить, что их деление носит сугубо условный характер, поскольку они тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Сами стадии избирательного процесса также являются правовыми институтами. Стадия избирательного процесса - это динамическая, относительно замкнутая совокупность закрепленных действующим законодательством способов, методов, норм, выражающих строгое и неуклонное осуществление процедурно-процессуальных требований.345 Стадии избирательного процесса могут быть выявлены с помощью анализа избирательных законов России, практической деятельности избирательных комиссий, а также зарубежного опыта организации и проведения выборов.

158

 

Так, на основе анализа федерального и регионального избирательного законодательства, а также практики его применения С.Д. Князев говорит о следующих основных стадиях избирательного процесса: назначение выборов; формирование организационно-технологической основы выборов; выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов); агитация при проведении выборов; голосование; определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация. Все они являются обязательными элементами юридического процесса организации и проведения выборов, отсутствие хотя бы одного из которых способно парализовать ход всей избирательной кампании. Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать факультативные стадии избирательного процесса, которые могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах и лишь при наступлении упомянутых в нем обстоятельств. Исходя из этого, к факультативным стадиям избирательного процесса следует отнести стадию приостановления (переноса) выборов, стадию дополнительного выдвижения кандидатов и стадию повторного голосования. Что же касается причисления к ним повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших и новых выборов, то юридической формой обеспечения последних, по его мнению, выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а избирательный процесс в целом, поскольку такие виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий.346 В свою очередь, В. П. Заботин к основным стадиям избирательного процесса относит: назначение выборов; избирательно-территориальное деление; формирование избирательных органов; составление списков избирателей; выдвижение и регистрацию кандидатов; агитационную кампанию; голосование; подсчет голосов и установление итогов голосования; проведение второго тура выборов, опубликование итогов выборов. При этом некоторые из них также носят факультативный характер.347

159

 

Иногда стадии избирательного процесса отождествляются с этапами подготовки и проведения избирательной кампании.348 Так, Н.В. Кешикова говорит о двух основных этапах: 1) порядок организации выборов (предварительный); 2) порядок проведения выборов (основной, на котором обеспечивается основное социальное назначение и выражается сущность института. Первый этап включает в себя следующие стадии: 1) социально-правовой опыт;349 2) планирование, включающее в себя создание и реализацию различных долговременных программ научных исследований в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти; концептуальную разработку всех элементов избирательной системы как общественно-правового явления; совершенствование действующего законодательства о выборах путем создания модельного законодательства для регионов; разработку и принятие новых выборных законов и внесения дополнений в законодательство иной отраслевой принадлежности, обеспечивающее нормы избирательного права (КоАП РСФСР, УК РФ, Закон об административной ответственности, Закон "О милиции" и т.д. ); программы повышения правовой культуры электората и др. На этой стадии задействованы как избирательные комиссии в лице ЦИК РФ и комиссий субъектов Федерации, так и органы государственной власти в лице парламентов, правительства, главы государства и глав администраций, ОВД, органы местного самоуправления. Второй этап включает 2 стадии: 1) стадия подготовки к проведению выборов (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование избирательных округов и избирательных участков, создание избирательных комиссий); 2) собственно выборы (выдвижение кандидатов и их регистрация, предвыборная агитация, голосование, подсчет голосов и определение результатов голосования, повторное голосование).

160

 

По мнению А.В. Иванченко, стадия избирательного процесса - более широкая категория, охватывающая своими рамками несколько этапов, состоящих из комплекса избирательных действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в масштабах той или иной стадии организации и проведения выборов. Иными словами, стадия и этап избирательного процесса соотносятся как целое и часть. Вследствие этого стадии вполне могут быть охарактеризованы как последовательная цепь этапов избирательных действий. Так, например, стадия назначения выборов состоит из следующих этапов: подготовка решения о назначении выборов, принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное обнародование даты выборов. Аналогичным образом обстоит дело и с иными стадиями избирательного процесса.

В.В. Маклаков несколько иначе представляет структуру, название и последовательность стадий избирательного процесса, относя к ним: назначение, установление избирательных участков, создание избирательных органов, регистрацию избирателей, выдвижение кандидатов, агитационную кампанию, голосование, подсчет голосов и установление итогов голосования, возможный второй тур голосования (или новые выборы), окончательное определение и опубликование результатов выборов.350 В свою очередь, В.Н. Додонов к таковым относит: назначение выборов, регистрацию избирателей, организацию избирательных участков и округов, выдвижение кандидатов, проведение голосования и распределение кандидатских мандатов.351

Как правило, вопрос о структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной кампании,352 которые занимают одно из центральных мест в его юридической инфраструктуре. С.Д. Князев полагает, что все содержание процесса организации и проведения выборов не может быть полностью охарактеризовано только через призму его стадийности. Для всестороннего отражения внутреннего строения избирательного

161

 

процесса необходимо различать его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты.

Субъектная компонента избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их процессуальными правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса, без которых существование электоральных отношений, включая и процессуальные, немыслимо. Не случайно Ю.А. Веденеев отмечает, что все многообразие образующих процесс организации и проведения выборов действий предстает как юридический каталог "категорий и событий, выраженных в форме взаимокорреспондирующих прав и обязанностей, полномочий и ответственности участников избирательного процесса".353 Именно в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются субъекты избирательного процесса, находят специфическое содержательное наполнение как избирательный процесс в целом, так и отдельные составляющие его стадии.

Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. 354 Избирательные сроки выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов, предопределяют последовательность их совершения. С ними связано возникновение, изменение или прекращение соответствующих избирательных правоотношений; они выступают в качестве юридических фактов и предмета правового регулирования.355 Несоблюдение сроков избирательных действий может деформировать весь процесс выборов, послужить причиной недействительности их результатов. Вследствие этого избирательное законодательство должно чрезвычайно скрупулезно регламентировать временные параметры избирательного процесса, как правило, напрямую связывая возникновение, изменение или прекращение

162

 

образующих его отношений с конкретными датами (сроками).

Избирательные документы предстают в процессе выборов в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и ее результатах. К ним относятся списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий, заявления (жалобы) избирателей и избирательных объединений (блоков) и иные предусмотренные законодательством о выборах документы. С формально-юридической стороны они закрепляют разнообразные факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для организации и проведения выборов. Законодательство весьма обстоятельно регулирует требования, предъявляемые к составлению избирательных документов. Отступление от юридической процедуры изготовления и использования избирательной документации рассматривается как одно из оснований для признания выборов недействительными.

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Стадии представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию избирательных прав всех участников процесса. Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике, прежде всего, как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов, функциональное назначение которых состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой немыслимо достижение результатов выборов - формирование выборных органов государственной и муниципальной власти.

Е.Н. Хрусталев выделяет следующие стадии избирательного процесса: 1) подготовительная (официальное опубликование решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, местного самоуправления о назначении выборов; включает комплекс действий, связанных с созданием необходимых финансовых, правовых, методических, организационных, технических и др. предпосылок и условий для выдвижения кандидатов и

163

 

голосования; происходит формирование избирательных участков и составление списков избирателей; установление и опубликование в СМИ границ избирательных округов; 2) комплекс действий, связанных с формированием системы избирательных комиссий; 3) выдвижение кандидатов (включает в себя сбор подписей в поддержку кандидатов); 4) регистрация кандидатов (с момента регистрации кандидат получает право на участие в предвыборной агитации, назначение членов в соответствующие уровню выборов избирательные комиссии с правом совещательного голоса, наличие доверенных лиц, наблюдателей и т.д.); 5) стадия предвыборной агитации; 6) формирование избирательных фондов; 7) голосование; 8) определение итогов голосования и выборов; 9) легитимация выборов (опубликование в печати итогов голосования и результатов выборов; сложение избранным лицом обязанностей, не совместимых с его статусом; вручение соответствующей избирательной комиссией удостоверения об избрании и т.д.).356

Представляется предпочтительным определять избирательный процесс как систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в установленной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. В этом случае избирательный процесс выступает в качестве естественного необходимого условия осуществления участниками избирательных кампаний принадлежащих им правомочий и обеспечивает соответствие процедурных и процессуальных аспектов организации и проведения выборов целям и задачам демократического и справедливого формирования представительных основ народовластия. Избирательный процесс в правовом демократическом государстве должен стать важнейшей формой трансформации социальных противоречий в фактор социального прогресса.357

Проведенный анализ концепций о понятии и сущности избирательного процесса позволяет диссертанту сформулировать свое видение данной проблемы.

Под избирательным процессом следует понимать совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок подготовки

164

 

и проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления; подведение итогов выборов и их легитимацию.

165

 

 


316 Кукушкин М.И., Югов А.А. Понятие и структура избирательного процесса // Выборы и референдумы. 1998. № 1. С. 14-19; Хрусталев Е.Н. Избирательный процесс в России: Понятие и стадии // Правоведение. 1998. № 2. С. 32-35; Белкин А.А. Избирательный процесс // Вестник СПбГУ. Сер. 6. 1993. № 4. С. 93-101; Князев С.Д. Избирательный процесс: понятие, особенности и структура // Правоведение. 1999. № 3. С. 42-54 и др.

 

317Во многом такое положение продиктовано некритическим использованием общего понятия юридической процессуальной формы, отсутствием единого методологического подхода к оценке содержания и видов юридического процесса. См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 43; Галаган И.А. Проблема общего юридического процесса в советской правовой науке // Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в "непроцессуальных" отраслях). Воронеж, 1985. С. 13; Мельников Ю.И., Рудкин Ю.Д. О процессуальном в юридической деятельности // Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. Ярославль, 1989. С. 69-70 и др.

 

318Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 255.

 

319В юридической литературе ряд авторов указывают, что понятие "организация и порядок проведения выборов" шире понятия "избирательный процесс". Аргументируют это различие соотношением понятий "процессуальные" и "процедурные" нормы. См.: Кешикова Н.В. Порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти в России. Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.

 

320Все виды юридического процесса объединяет то, что "любая отрасль материального права вызывает к жизни соответствующие процессуальные нормы, поскольку для реализации его норм необходима определенная правоприменительная деятельность уполномоченных на то субъектов". См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 12.

 

321 БахрахД. Н. Административное право. М., 1996. С. 153-154; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 6.

 

322 Князев С.Д. Указ. соч. С. 43-44.

 

323В системе избирательных правоотношений проявляется все разнообразие избирательных действий и процедур, выраженных в форме прав и обязанностей, полномочий, ответственности, требований, предъявляемых к действиям участников избирательного процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 271.

 

324Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 13-16.

 

325 Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122; Протасов В.Н. Процессуальный механизм в правовом регулировании социалистических общественных отношений // Советское государство и право. 1983. № 3. С. 123. В этом смысле конституционно-судебный процесс представляется элементом конституционно-судебного права, определяющего статус и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. См.: Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 22.

 

326 Галаган И.А., Василенко А.В. Проблемы теории правоприменения по советскому законодательству// Правоведение. 1986. № 2. С. 58; К проблемам теории правоприменительных отношений // Государство и право. 1998. № 3. С. 19.

 

327В 1992-1993 гг. в рамках комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию местного самоуправления предпринимались попытки создать Закон Об основах избирательного процесса. Данная идея - бесперспективна, так как противоречит потребностям системного правового регулирования избирательных прав и обязанностей. См.: Постников А.Е. Дис. в форме науч. доклада. С. 16.

 

328 Ким А.И. Теоретические вопросы дальнейшего совершенствования советского избирательного права. Иркутск, 1967. С. 118-119.

 

329Правотворчество в СССР // Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1968. С. 76.

 

330 Князев С.Д. Указ. соч. С. 46-47; Сорокин В.Д. Указ. соч. .

 

331В юридической литературе понятие "избирательный процесс" раскрывается именно через юридический процесс организации и проведения выборов.

 

332 Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 11.

 

333В юридической литературе высказывается позиция, противопоставляющая "избирательный процесс" как деятельность судебных органов по охране и защите избирательных отношений, и "избирательную процедуру", как порядок организации и проведения выборов. Процессуальное право представляет собой часть правовых норм, регулирующих отношения, возникающие при рассмотрении преступлений, рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел, оно закрепляет процессуальные формы, необходимые для существования материального права. Последнее же, обозначает правовые нормы, с помощью которых государство осуществляет свое воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования, именно они определяют порядок образования государственных органов, устанавливают статус граждан и т.д. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 258. По мнению А.И. Кима, процессуальные формы регламентируют действия в судопроизводствах (конституционном, гражданском, уголовном, административном порядке), устанавливая порядок отправления правосудия. В этом заключается его принципиальное отличие от процедурного режима. Процедуры применяют во внесудебных неюрисдикционных производствах. См.: Ким А.И. Указ. соч. С. 118-119; Алексеев С.С. Указ. соч. С. 122-124; Зайцев И.М. Юридический процесс / Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 398-401; Байтин М.И., Яковенко О.В. Теоретические проблемы правовой процедуры //Журнал российского права. 2000. № 3. С. 93-102.

 

334 Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации. Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. СПб., 1999. С. 31-35.

 

335 Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: вопросы и ответы. М., 2001. С. 23; Заботим В.П. Указ.соч. С. 11-12.

 

336В юридической литературе по вопросу соотношения процедур и процессов высказываются диаметрально противоположные суждения. См.: Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 28-30; Баландин В.Н. Принципы юридического процесса. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 5-6; Яковенко О.В. Правовая процедура. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 6-8; Каминская В.И. Место процессуальных норм в системе советского права // Демократические основы советского социалистического правосудия / Под ред. М.С. Строговича. М., 1965. С. 65-67; Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П.Е. Недбаило и В.М. Горшенева. М., 1976. С. 84-103; Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 24-26; Мельников Ю.И. К вопросу о соотношении "юридического процесса" и "юридической процедуры" // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Межвуз. тематич. сб. Вып. 1. Ярославль, 1979. С. 11-15; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985; Хрусталев Е.Н. Указ. соч. С. 32-35; Князев С.Д. Указ. соч. С. 42-45.

 

337 Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С. 283.

 

338Избирательная система субъекта РФ. С. 7.

 

339 Кешикова Н.В. Указ. соч. С. 39.

 

340Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 399.

 

341 Хрусталев Е.Н. Указ. соч. С. 35.

 

342Очерки по истории выборов и избирательного права. С. 312.

 

343Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 259.

 

344 Краснов К.В. Субъекты избирательного процесса в Российской Федерации. Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

 

345 Горгиенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 165-166.

 

346Князев С.Д. Указ. соч. С. 31-35.

 

347 Заботин В.П. Указ. соч. С. 11-12.

 

348 Шергин В.П. Указ. соч. С. 103; Сравнительное конституционное право. С. 378 и др.

 

349Социально-правовой опыт, с точки зрения теории права, представляет собой коллективную, социально-правовую память, обеспечивающую накопление, систематизацию, хранение и передачу информации (знаний, умений, оценок, подходов и т.д.), позволяющий фиксировать и в определенной степени воссоздавать весь процесс порядка организации и проведения выборов или отдельные ее фрагменты. В целях его накопления постоянно обобщаются результаты практики подготовки и проведения выборов в органы государственной власти, систематизируются учеными, практиками все негативные явления (несовершенство законодательства о выборах; систематизируются избирательные споры судебного характера и др.) и приобретенный в ходе порядка организации и проведения выборов положительный опыт и т.п.

 

350Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 340.

 

351Конституционное (государственное) право: Справочник / Под ред. В.И. Лафитского. С. 53.

 

352 Кукушкин М.И., Югов А.А. Указ. соч. С. 16-17.

 

353Очерки по истории выборов и избирательного права. С. 306.

 

354Иногда среди технологических компонентов избирательного процесса упоминается финансирование выборов. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 262.

 

355Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 261-262.

 

356Хрусталев Е.Н. Указ. соч. С. 32-35.

 

357 Покровский Е.А. Проблемы реализации избирательного процесса в регионе Российской Федерации как источник конфликтности // Правоведение. 1999. № 1. С. 244

 

 

£ 2. Стадии избирательного процесса

Как было уже отмечено, характерной чертой избирательного процесса является его стадийность. Поскольку избирательный процесс достаточно объемный и детально прописан в Законе "Об основных гарантиях...", то авторы решили ограничиться тезисным его освещением. Тем более, что о некоторых его сторонах речь будет идти при исследовании гарантий избирательных прав российских граждан.

Назначение выборов является отправной стадией избирательного процесса, охватывающей подготовку решения о назначении выборов, его принятие уполномоченным органом или должностным лицом и официальное опубликование принятого решения. Периодичность как составной компонент категории обязательности назначения выборов связана, во-первых, со сроком полномочий выборного органа или лица, который устанавливается конституцией (уставом), законами, уставами муниципальных образований, во-вторых - с наличием правовой базы организации и проведения выборов, в третьих - с перечнем субъектов права назначения и проведения выборов; в-четвертых - с определением порядка назначения выборов.358 Федеральными законами установлен круг субъектов,

165

 

наделенных правом назначения выборов, сроки, общий порядок и особенности назначения различных видов выборов в России.

Мировой практике известно несколько подходов к определению срока проведения выборов: 1) четкое определение в законодательстве даты голосования (США, Мексика, Швеция); в большинстве этих стран не допускается досрочное прекращение полномочий выборного органа государственной власти; данные положения являются важным гарантом стабильности формируемых государственно-правовых институтов, позитивно влияют на правосознание избирателей, создают уверенность, что никакие "политические игры" не способны повлиять на эти законодательные установки; 2) законодатель не определяет конкретную дату проведения выборов, а лишь устанавливает, в каких временных рамках должны состояться выборы; при этом сроки проведения выборов могут увязываться с истечением полномочий выборного органа (Чехия, Польша, Болгария), датой издания акта о назначении выборов (Испания), истечением определенного срока после начала полномочий органа, состав которого переизбирается;359 3) отсутствие в законодательстве специальных положений о сроках проведения выборов, устанавливаются

166

 

лишь временные рамки между роспуском старого и созывом нового парламента (Великобритания, Канада).360

В ряде стран (США, Индонезия, Коста-Рика, Швеция) предпочтение отдано одновременному проведению выборов различных органов по всей стране, что позволяет в определенной степени сэкономить огромные средства налогоплательщиков на покрытие расходов по организации и проведению выборов. Большинство стран проводит выборы во многие органы государственной власти в разные сроки в основном по политическим мотивам.

В соответствии со ст. 8 Закона "Об основных гарантиях..." изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается. Выборы на более ранний срок попытались перенести в Татарстане, Иркутской области.361 Законодательно установленная норма об изменении срока полномочий может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после официального опубликования такой нормы. Так, ст. 82 закона допускает продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий соответствующих выборных органов в целях совмещения дня голосования на выборах: в органы государственной власти субъектов Федерации с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории России в целом; в органы государственной власти одного и того же субъекта Федерации; в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования; в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти в одном и том же субъекте Федерации, либо с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, либо с днем голосования на иных федеральных выборах, проводимых на территории России в целом.

Здесь уместно будет сказать об очевидной целесообразности совмещения предстоящих в 2004 г. выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Между этими выборами разрыв всего

167

 

лишь более двух месяцев. На раздельные выборы придется дополнительно затратить несколько миллиардов рублей. Но политические амбиции элиты Государственной Думы РФ едва ли позволят это сделать. Отказ от совмещения выборов негативно скажется на волеизъявлении избирателей, усталость их от частых мало привлекательных выборов отражается на снижении их активности. Избирателей не стоит превращать в "машину для голосования", к ним надо относиться уважительно.

Согласно ст. 10 Закона "Об основных гарантиях..." выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов могут быть назначены на воскресный день уполномоченным на то органом или должностным лицом. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующие органы или депутаты. Закон о выборах Президента определяет новый подход к дате выборов. Принципиально с ним можно согласиться с одной оговоркой. По закону очередные выборы Президента должны состояться 14 марта 2004 г. (п. 3 ст. 5). Учитывая, что основной базой для голосования являются школы, то более удобное время для голосования - школьные осенние, зимние и весенние каникулы. В данном случае в закон целесообразно внести уточнение на одну-две недели после 14 марта 2004 г. Так, например, можно было бы проводить выборы в первое воскресенье после 22 марта каждого високосного года. Именно в дни весенних школьных каникул можно без спешки подготовить помещения для голосования, после проведения выборов - убрать и продезинфицировать их.

В случае досрочного прекращения полномочий выборного органа или должностного лица, влекущего его неправомочность, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочии.362

168

 

Статья 92 Конституции России гласит, что досрочные выборы Президента "должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий". Эту норму вряд ли следует признать удачной, ведь ей не будут противоречить выборы и через неделю. Например, в Конституции Франции установлено, что избрание нового Президента в случае досрочного прекращения полномочий происходит "не менее чем через 20 дней и не более чем через 35 дней".

Необходимо подчеркнуть, что принятие решения о назначении выборов до вступления в силу закона о выборах является одним из нарушений порядка назначения выборов. Однако на практике, мы наблюдали нередкие отступления от данной нормы. Так, Государственная Дума Ставропольского края приняла 3 октября 1997 г. постановление о назначении выборов на 12 декабря 1997 г. до вступления в силу закона Ставропольского края "О выборах депутатов Государственной думы Ставропольского края" от 8 октября 1997 г.363

Перенос даты голосования допускается только в связи с роспуском законодательных органов или досрочным прекращением полномочий глав субъектов федерации. Например, в Санкт-Петербурге в 1996 г. дата выборов главы исполнительной власти была назначена на более ранний срок, на 19 мая 1996 г., а не в определенный ранее принятым Законом Санкт-Петербурга "О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга" срок 16 июня 1996 г.364 Подобная ситуация в Санкт-Петербурге имела место и при назначении даты выборов губернатора города в 1999 г. Не лучше обстояло дело с назначением даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Напомним: сама проблема даты выборов, все споры вокруг нее и сроков депутатских полномочий возникли еще в 1994 г., когда в ходе весенней кампании удалось избрать в ЗакС только 24 депутата. И лишь к концу того же года собрание стало правомочным, начав работать 14 декабря. Ровно через 4 года прошли выборы второго созыва, а до этого в принятом депутатами Уставе появилась апрельская дата всех последующих кампаний. Словом,

169

 

не сорвись выборы весной 1994 г. - никаких юридических споров и дебатов не было бы вовсе.

29 мая 2002 г. депутаты приняли документ в окончательной редакции, в результате чего спорная норма теперь выглядит так: выборы в собрание нового созыва проходят в третье воскресенье предпоследнего календарного месяца полномочий ЗакСа предыдущего созыва. Поскольку полномочия нынешнего депутатского корпуса истекают 6 января 2003 г., то эти выборы должны пройти в середине декабря 2002 г. Кроме того, законопроект вводит в Устав новую статью, согласно которой срок полномочий следующего созыва устанавливается в 4 года и 4 месяца, а выборы 2007 г. назначаются на первое воскресенье апреля. Таким образом, депутаты решили полностью снять юридическую коллизию, существенно осложнившую деятельность ЗакСа в течение всех восьми лет его существования.365

Регистрация (учет) и составление списков избирателей. Проведение ряда основных избирательных действий, таких как, образование избирательных округов, участков, составление списков избирателей в поддержку кандидата, основывается на данных учета избирателей, проживающих на соответствующих территориях. В соответствии со ст. 16 Закона "Об основных гарантиях..." регистрации (учету) подлежат все граждане России, обладающие правом избирать. Основанием для регистрации (учета) избирателей, является факт нахождения места жительства гражданина России на соответствующеи территории,366 который устанавливается органами реги-

170

 

страционного учета граждан по месту пребывания и жительства в соответствии с законом, регулирующим порядок реализации права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. 6 ноября 1997 г. ЦИК РФ приняла Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей..,367 в котором предусмотрен механизм взаимодействия избирательных комиссий, федеральных органов государственной власти, исполнительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, учреждений, организаций, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей (главой муниципального образования, командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения России). Регистрация (учет) избирателей осуществляется по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Приведенная норма закона достаточно спорна, и неизбежно будет порождать многочисленные неточности в списках избирателей, и, более того, возможность различного рода фальсификаций. Проблема может быть решена введинем постянных списков избирателей.

При проведении выборов на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, соответствующей комиссией отдельно по каждому избирательному участку составляются списки избирателей. Список избирателей предоставляется для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 20 дней до дня голосования. Гражданин вправе заявить в участковую комиссию о невключении его в список, о любой неточности в сведениях о нем. В течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования комиссия обязана проверить заявление, устранить ошибку либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин

171

 

отклонения заявления. Законодатель мог бы предусмотреть и оговорить в законе действия комиссий при обращении гражданина, например, за час и менее до окончания голосования.

По данным аппарата Уполномоченного по правам человека более 60% поступивших жалоб в 1999 г. на нарушение избирательных прав касаются данной стадии избирательного процесса. Нередко имеет место ситуация, когда граждане отсутствуют в списках избирателей, несмотря на длительное проживание на территории того или иного избирательного участка. В ряде избирательных участков, например, Татарстана, изменения в списки избирателей вносились по окончании голосования.368 Несомненно, подобные действия ставят под сомнение достоверность результатов голосования.

Мировой практике известны три основных способа регистрации (учета) избирателей, каждый из которых имеет свои плюсы и минусы.

1. Периодический список - во многих отношениях самый простейший метод, представляет собой список избирателей, который составляется заново для каждых выборов, между выборами обновление или иной корректировки списка не предусматривается; готовится для разового использования, в период, непосредственно предшествующий выборам, обычно в относительно сжатые сроки. Чем ближе к выборам составляется список, тем свежее данные, по крайней мере, в отношении места жительства избирателей.369

172

 

2. Постоянный список представляет собой список всех избирателей, имеющих право голоса на данный момент, либо список всех граждан, которые к следующим выборам достигнут возраста, установленного для участия в выборах. Это продолжение уже проделанной работы по регистрации избирателей и предполагает непрерывное обновление списка избирателей, а достижение этой цели требует значительных и постоянных административных усилий. Список ведут сотрудники избирательных органов. Он регулярно обновляется с целью: 1) внесения в него лиц, достигших возраста участия в голосовании, получивших гражданство, а также лиц, приобретающих избирательное право (например, освобожденных из мест лишения свободы) или переехавших из одного участка в другой; 2) исключения из списка избирателей, которые более не отвечают требованиям по участию в выборах (в связи со смертью, переменой места жительства и т.д.370 Данная система требует соответствующей инфраструктуры для ведения и обновления списка. Избирательный орган должен разработать механизмы отслеживания переездов и смертности среди избирателей. С другой стороны, избирательный орган может вести эту работу в течение всего периода между выборами, и таким образом не сталкиваться со столь высокими расходами, как при использовании периодических списков. Поскольку постоянный список регулярно обновляется, отсутствует необходимость проведения окончательной регистрационной кампании непосредственно перед выборами. Ведение постоянного списка может осуществляться либо на местном уровне (Великобритания), либо на общегосударственном уровне (Австралия, Канада).

Системой, которая применяется в настоящее время в России, предусматриваются весьма либеральные процедуры регистрации избирателей (временная система регистрации - система периодических списков). Списки избирателей базируются на системе непостоянной регистрации. Основным источником ввода и обновления информации являются паспортные столы при подразделениях ОВД, имеющих данные о "внутренних паспортах", которые все граждане обязаны иметь для удостоверения личности. Россия обладает ограниченным

173

 

опытом проведения общегосударственной регистрации на постоянной основе. В последнее время страна не имела возможности для автоматизации работы по общегосударственной регистрации населения, а условия для хранения в едином центре были ограничены. На данный момент лишь несколько ТИК имеют систему постоянных избирательных списков.371

Периодические и постоянные списки избирателей обычно имеют дату закрытия применительно как к предварительному списку избирателей, так и к окончательному списку избирателей; в отличие от этого, гражданский реестр никогда не закрывается. Гражданский реестр слишком важен для осуществления государственных функций, чтобы допустить его закрытие.372 При использовании гражданского реестра достигается значительная интеграция источников информации между различными министерствами и ведомствами, тогда как постоянный список избирателей может оставаться в компетенции единственного министерства или ведомства либо избирательной комиссии. Преимуществом постоянного списка при его использовании в сочетании с гражданским реестром являются дополнительные возможности для обеспечения целостности данных. Основной проблемой, которая стоит перед избирательным органом при использовании гражданского реестра для прочих регистрационных целей, является подбор соответствующего метода для учета своих потребностей в базе данных гражданского реестра. С этой целью необходимо

174

 

определить специфические функции избирательного органа применительно к организации работы по регистрации избирателей, в число которых входят: 1) получение списка граждан из гражданского реестра; 2) применение критериев исключения (на основе возраста, гражданства, судимости) для создания предварительного списка избирателей; 3) доведение до избирателей информации об их статусе на этапе составления предварительного списка избирателей посредством его публикации (Аргентина), либо путем направления зарегистрированным гражданам карточки регистрации избирателя (Швеция); 4) обеспечение возможностей для заявления возражений и претензий на основе предварительного списка; 5) подготовка окончательного списка избирателей и удостоверение его точности.

3. Система гражданской регистрации - новая тенденция в регистрации избирателей и представляет собой список с основной ин-фюрмацией обо всех гражданах, как-то: имя, пол, гражданство, возраст, семейное положение и адрес, идентификационный номер и прочие данные. Ведение этого списка осуществляется государством. Включение в список является обязательным, а от граждан требуется по мере необходимости предоставлять обновленную информацию официальным лицам, которые отвечают за ведение списка (обычно МВД или высшему избирательному органу). Система гражданской регистрации требует еще более высокого уровня администрирования, использования регистрационной базы для ряда целей, одной из которых является регистрация избирателей.

Система гражданской регистрации характеризуется рядом признаков: 1) в разработке, сборе, ведении и использовании данных гражданского реестра участвуют, как правило, несколько министерств и ведомств; 2) для подготовки окончательного гражданского реестра не устанавливается даты отсечения, как это делается при подготовке периодического или при использовании постоянного списков избирателей; 3) система гражданской регистрации осуществляет ряд функций для нескольких ведомств, поэтому необходимо обеспечить ее непрерывное функционирование; 4) система гражданской регистрации играет важную роль, определяя возможности по предоставлению организаторам выборов полного списка избирателей; 5) неповторимый идентификационный номер гражданина, присвоение которого в некоторых странах предусмотрено при рождении. Возникают широкие возможности для соединения не-

175

 

скольких разрозненных баз данных. Россия еще не готова перейти на систему гражданской регистрации избирателей по причине отсутствия необходимой финансовой базы. Когда эта база будет создана, такая модель может быть эффективно использована и в нашей стране.

Гражданскую регистрацию не следует путать с регистрацией населения, которая охватывает только лиц, достигнувших к очередным выборам установленного для участии в голосовании возраста. Общегосударственная регистрация населения предусматривает постоянную регистрацию людей, проживающих в стране, с указанием их места жительства.373

Страны, использующие систему гражданской регистрации, полагаются на разнообразные административные схемы для применения гражданского реестра в избирательных целях.374

После создания системы регистрации населения подготовка списка избирателей становится относительно эффективным и малозатратным

176

 

процессом, так как основные издержки в первую очередь относятся на саму систему регистрации. И хотя стоимость ведения системы гражданской регистрации относительно высока, занесенная в эту систему информация может использоваться для многих других целей, как это происходит в Швеции, что сокращает совокупные издержки по управлению данными со стороны государства.375

Способ регистрации заметно различается от одной системы к другой. В некоторых случаях основная ответственность за регистрацию возлагается на граждан (США, Великобритания, страны Латинской Америки). Они должны начать процесс регистрации, первыми вступив в контакт с избирательными органами. В России, подобно другим странам, за ведение списков или подготовку новых списков отвечают сотрудники избирательных органов. Зачастую это достигается за счет периодического обновления с использованием информации, полученной от других ведомств, или за счет организации местных центров регистрации. На практике граждане и государство порой несут совместную ответственность за установление контакта. Например, в странах, где используется регистрация избирателей на постоянной основе, избирательные органы прилагают значительные усилия для обеспечения удобства регистрации путем создания центров по регистрации избирателей, в том числе мобильных отделений. Тем не менее, граждане должны сами посетить постоянное бюро регистрации или информационный киоск, чтобы официально начать процесс регистрации.

Образование избирательных округов и избирательных участков. Избирательные округа определяются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней и утверждаются соответствующим представительным органом не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Пункт 4 ст. 18 Закона "Об основных гарантиях..." и ст. 12 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." устанавливают требования, которым должны отвечать избирательные округа, главным

177

 

среди которых является соблюдение примерного равенства округов по численности зарегистрированных избирателей.376 Предельно допустимое отклонение от средней нормы представительства не должно превышать 10%, для удаленных районов с меньшей плотностью населения - 15%, при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов - не более 30%. На выборах депутатов Государственной Думы РФ необходимо при образовании одномандатных избирательных округов соблюсти следующие требования: они должны отличаться примерным равенством; исключать образование их из территорий двух или более субъектов Федерации; на территории каждого субъекта Российской Федерации должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа.377 В таком подходе есть резон. Например, в США при формировании Палаты Представителей Конгресса каждый штат должен быть представлен минимум одним депутатом независимо от количества избирателей. Как в прежнем, так и в новом Законе о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации отклонение одного избирательного одномандатного округа от другого не может превышать 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 15%.378 Налицо несовершенство избирательных законов. 10% от стандартного одномандатного округа по выборам в Государственную Думу России составляет 50 тыс. избирателей. При таком положении, о каких равных выборах может идти речь. Например, число избирателей в Казанском городском избирательном округе по выборам в Государственный Совет Республики Татарстан, превысило среднюю норму представительства в 50 раз, а число избирателей в Елабужском районном округе оказалось ниже нормы на 47% - это несовместимо с принципом равного представительства.379 Проблемы

178

 

неравных избирательных округов можно снять путем составления постоянных списков избирателей, которые позволят сократить отклонение избирательных округов до 1-2%.

По мнению ряда ученых, выборы необходимо проводить только на основе деления территорий на одномандатные округа с использованием мажоритарного способа подсчета голосов.380 Проблема равенства округов исследовалась при рассмотрении принципа равных выборов.

В соответствии со ст. 19 Закона "Об основных гарантиях..." для проведения голосования и подсчета голосов образуются избирательные участки. Они образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка из расчета не более 3000 избирателей на каждом и не позднее, чем за 45 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.

Формирование и деятельность избирательных комиссий. В соответствии со ст. 20 Закона "Об основных гарантиях..." для подготовки и проведения выборов создаются следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия; избирательные комиссии субъектов; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии.

Состоявшиеся федеральные выборы выявили серьезные недостатки в организации и деятельности избирательных комиссий, вызванные несовершенством действующего законодательства: проблемы формирования, эффективного взаимодействия с региональными государственными органами и т.д.

Несмотря на общепризнанную исключительную роль избирательных комиссий в процессе подготовки и проведения выборов, ни законодательство, ни научные источники не дают исчерпывающего определения понятия "избирательных комиссий". Так, в Федеральном законе "Об основных гарантиях..." (ст. 2) избирательные комиссии определяются как "коллегиальные органы, формируемые в порядке

179

 

и в сроки, установленные федеральным законом, законом субъекта Федерации, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов". Законодательное определение не отвечает на вопрос о правовой природе избирательных комиссий и нуждается в уточнении. Избирательные комиссии являются независимыми коллегиальными государственными органами, формирумыми в установленном законом порядке, которые обеспечивают свободу политического волеизъявления граждан, а также реализацию, защиту и контроль за соблюдением избирательных прав граждан; организуют подготовку и проведение выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. Во-первых, все комиссии обладают законодательно установленной компетенцией. Во-вторых, решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для соответствующих исполнительных органов государственной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, политических партий, должностных лиц, избирателей. В-третьих, расходы на обеспечение деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, Президента России производятся за счет средств федерального бюджета. В-четвертых, все избирательные комиссии наделены контрольными полномочиями, недостатки осуществления которых на практике порождают массу коллизий и нарушений.

В своем докладе "О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдумах" ЦИК РФ предложила изменить порядок формирования избирательных комиссий, предусмотрев участие вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих, а применительно к конкретным выборам - введение принципа формирования нижестоящих избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, вышестоящими. При такой системе ЦИК РФ превратится в настоящее "министерство по выборам".381 Элемент именно такого порядка формирования избирательных комиссий и установлен новым Федеральным законом "Об основных гарантиях..." Так, окружные, территориальные и участковые комиссии (а также их председатели) будут назначаться

180

 

вышестоящими избиркомами. Правда, комиссии субъектов Федерации, как и раньше, будут назначаться на паритетной основе законодательными собраниями и губернаторами, а комиссии муниципальных образований - органами местного самоуправления. Но контроль все равно сохраняется за ЦИК РФ - он получает право назначать по два члена каждого из региональных избиркомов. Более того, председатели комиссий субъектов Федерации будут назначаться по представлению ЦИК. В таком порядке формирования комиссий есть резон, так как такой он позволит повысить качество отбора кандидатов в комиссию. В то же время его введение нарушит принцип независимости комиссий и поставит их под жесткий контроль вышестоящих избирательных комиссий, злоупотребление властью которыми нельзя исключить. Диссертант в этой связи считает необходимым рассмотреть в тезисном варианте статус и новый порядок формирования избирательных комиссий, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК РФ) является федеральным государственным органом, действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Срок полномочий ЦИК РФ - 4 года.382

ЦИК РФ состоит из 15 членов: 5 членов назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями (не более одного представителя от каждого), а также Государственной Думы; 5 членов - Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов; 5 членов - Президентом России. Члены ЦИК РФ должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.

В соответствии со ст. 21 Закона "Об основных гарантиях..." ЦИК РФ в пределах своей компетенции. 1) осуществляет руководство деятельностью комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти; 2) осуществляет контроль за соблюдением

181

 

избирательных прав граждан; 3) организует разработку нормативов технического оборудования, необходимого для работы комиссий; 4) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и организаторов выборов, изданием необходимой печатной продукции; 5) осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками для проведения агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов, порядка их опубликования; 6) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование; 7) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; 8) осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем; 9) заслушивает сообщения органов исполнительной власти России и субъектов Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы власти; 10) устанавливает нормативы для изготовления списков избирателей и других избирательных документов; 11) рассматривает жалобы (заявления) на решения, действия (бездействие) нижестоящих комиссий, принимает по ним мотивированные решения и т.д.

ЦИК РФ в пределах своей компетенции вправе: 1) издавать инструкции по вопросам единообразного применения Закона "Об основных гарантиях...", обязательные для исполнения; 2) давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов федеральным законам, регулирующим избирательные права граждан.

Избирательные комиссии субъектов Федерации являются государственными органами субъектов, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами со сроком полномочий - 4 года. Число членов комиссии с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта и не может быть менее 10 и более 14 человек.

182

 

В соответствии со ст. 23 Закона 1/2 членов комиссий субъектов назначается законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов; 1/2 - органом исполнительной власти субъекта. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов обязаны назначить: 1) не менее 1/2 от назначаемого ими числа членов комиссий на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта; 2) не менее одного члена комиссии на основе поступивших предложений ЦИК РФ.

Избирательные комиссии муниципальных образований являются комиссиями муниципальных образований; им может быть придан статус юридического лица. Срок полномочий комиссии - 4 года. Число членов комиссии с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта или уставом муниципального образования. Избирательные комиссии муниципальных образований формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, допущенных к распределению депутатских мандатов в государственной Думе России, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта, общественных объединений. Представительный орган местного самоуправления обязан назначить: 1) не менее 1/2 от общего числа членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, в представительном органе местного самоуправления; 2) не менее двух членов комиссии на основе поступивших предложений избирательных комиссий субъектов. Также формирование комиссий осуществляется на основе предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, учебы, службы, предложений избирательной комиссии предыдущего состава.

Окружные избирательные комиссии формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов. Срок полномочий комиссии истекает в день назначения следующих выборов. Их полномочия могут возлагаться на иные комиссии.

183

 

В соответствии со ст. 25 Закона "Об основных гарантиях..." формирование комиссий происходит следующим образом:

1) избирательная комиссия субъекта при проведении выборов в федеральные органы государственной власти обязана назначить не менее 1/2 членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

2) вышестоящая избирательная комиссия при проведении выборов в органы государственной власти субъектов, органы местного самоуправления обязана назначить не менее 1/2 от общего числа членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, в представительном органе местного самоуправления.

Территориальные избирательные комиссии действуют на постоянной основе. Срок их полномочий - 4 года. Законом субъекта им может быть придан статус юридического лица. Комиссии формируются в количестве 5-9 членов с правом решающего голоса.

Вышестоящая избирательная комиссия обязана назначить не менее 1/2 членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, в представительном органе местного самоуправления.

Участковые комиссии формируются в период избирательной кампании для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов. Полномочия комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов. Формируются участковые комиссии по принципу формирования территориальных избирательных комиссий.

В соответствии со ст. 22 Закона государственные или муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа членов избирательных комиссий субъектов, избирательных комиссии

184

 

муниципальных образований, окружных, территориальных, участковых комиссий.

Председатели окружных, территориальных, участковых комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями.

Согласно п. 12 ст. 20 Закона "Об основных гарантиях..." избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем, эта независимость весьма ограничена, так как назначение их членов осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами власти или вышестоящей избирательной комиссией; 1/2 состава комиссии является должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, которым не чужды узковедомственные интересы. Нельзя недооценивать негативного влияния на независимость членов избирательных комиссий того фактора, что материально-техническое, финансовое и иное обеспечение комиссий осуществляется региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, например, при проведении выборов в Государственную Думу в 1999 г. и выборов Президента РФ в 2000 г. наблюдатели отмечали случаи, когда местные власти явно превышали свои полномочия, оказывали влияние на решения, принимаемые комиссией, пытались создать более выгодные условия для определенных кандидатов, не предоставляя кандидатам от оппозиции возможность встретиться с избирателями, оказывая административное и финансовое давление на местные СМИ, регулируя тем самым, освещение избирательной кампании. Как было отмечено в итоговом отчете по президентским выборам ОБСЕ/ОДИГТЧ, некоторые территориальные избирательные комиссии сообщали, что со стороны местной администрации были даны указания получить и распространить агитационные материалы в ходе последней недели перед выборами,383 что является прямым нарушением ст. 48 Закона "Об основных гарантиях...", запрещающей избирательным комиссиям, органам государственной власти и местного самоуправления принимать участие в изготовлении и распространении агитационных

185

 

материалов. И все это происходит потому, что возможность избирательных комиссий пресечь недопустимые действия со стороны органов местной власти слишком мала.

Невольно возникает вопрос: как решить проблему? Однозначно стоит отказаться от назначения в состав избирательных комиссий до 1/2 должностных лиц органами государственной власти, если выборы проходят в орган, в котором они работают. На данном этапе целесообразно при формировании территориальных и участковых избирательных комиссий устранить от этого процесса представителей органов местного самоуправления с целью исключения воздействия местнических интересов на исход выборов. Кроме того, стоит проработать вопрос о специальной подготовке членов избирательных комиссий с привлечение ученых-юристов, для чего создать в республиканских, краевых и областных центрах "факультеты" по подготовке и переподготовке членов комиссий, так как существующие программы и письменные рекомендации не достаточны для восполнения существующего пробела в специальных знаниях членов комиссий. Необходимость в таких "факультетах" целесообразна еще и потому, что часть избирательных комиссий формируется на постоянной основе. Можно предлагаемое повышение квалификации членов комиссий осуществлять на базе юридических вузов с примерным сроком обучения один месяц.

Критике могут быть подвергнуты дополнительные возможности, предоставляемые федеральным законодательством по формированию избирательных комиссий, которые предполагают не менее 1/2 от назначаемого числа членов избирательных комиссий на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъектов, представительных органов местного самоуправления, независимость и объективность которых вызывает серьезные опасения. Так, например, 5 членов ЦИК РФ (1/3 состава) назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы. Во-первых, реализация предложенных рекомендаций осложнит отношения с другими политическими партиями, которые не представлены в названных выборных органах.

186

 

Во-вторых, в настоящее время фракции имеются только в восемнадцати региональных парламентах.384 В-третьих, реализация данных рекомендаций неизбежно породит коллизию в избирательных комиссиях, возрастет дополнительная опасность фальсификации выборов. Обходить молчанием эту проблему не лучший метод ее решения.

Принцип независимости избирательных комиссий нельзя рассматривать лишь как независимость от государственных и муниципальных органов. В равной мере комиссии должны быть свободны от партийного влияния. В состав участковых избирательных комиссий партии, движения и блоки внедряют своих членов с умыслом повлиять на итоги выборов, а также исказить их результаты. Так, в Приморском крае секретарь участковой избирательной комиссии Владивостока по просьбе одного из заинтересованных лиц 300 действительных бюллетеней превратила в недействительные.

Федеральное избирательное законодательство устанавливает две категории членов избирательных комиссий: 1) члены избирательных комиссий с правом решающего голоса; 2) члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Помимо нескольких общих требований к указанным лицам (возраст - не моложе 18 лет, недопустимость назначения в комиссии граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда) законодательством установлены и существенные различия их правового статуса. Логично, что требования, предъявляемые к членам избирательных комиссии с правом решающего голоса, строже. Например, в отношении членов ЦИК РФ, председателя избирательной комиссии субъекта установлен образовательный ценз - необходимость иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.385 По мнению

187

 

авторов, следует установить аналогичное обязательство в отношении председателей, их заместителей и секретарей избирательных комиссий субъектов Федерации, ибо выполнение указанных обязанностей требует серьезных специальных познаний как в области конституционного, так и гражданского, административного и других отраслей права, а также владение навыками и приемами юридической техники (например, для грамотного оформления решений комиссии, особенно нормативного характера).

Статья 29 Закона "Об основных гарантиях..." среди прочих оснований, оговаривает, что членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, находящиеся в непосредственном подчинении у кандидатов.386

Пункт 4 ст. 29 Закона устанавливает, что член комиссии с правом решающего голоса не может быть на одних и тех же выборах одновременно членом иной комиссии с правом решающего голоса. По смыслу статьи не исключается ситуация, когда член комиссии с правом решающего голоса на одних и тех же выборах может быть членом иной комиссии с правом совещательного голоса?!

При анализе правового статуса членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса необходимо отметить, что большое количество указанных лиц (оно может превышать количество членов с правом решающего голоса) нередко дезорганизует работу комиссии, требует значительных временных и материальных затрат. В этой связи целесообразно упразднить институт членов комиссии с правом совещательного голоса, так как с одной стороны зачастую, их полномочия пересекаются с функциями наблюдателей: они не имеют права выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения; участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; составлять протокол об итогах голосования, результатах выборов; участвовать в голосовании при принятии решений избирательной комиссией и подписывать их. С другой стороны, члены комиссий с правом совещательного голоса находятся в полной зависимости

188

 

от кандидатов, избирательных объединений, блоков, назначивших их, что подтверждается лишний раз тем, что их полномочия в соответствии с п. 26 ст. 29 Закона могут быть прекращены по решению лица или органа, их назначивших, и переданы другому лицу. Об "угодных" же членах комиссий с правом совещательного голоса действующие депутаты-законодатели побеспокоились особо, предусмотрев сохранение их статуса в случае расформирования комиссии (п. 12 ст. 31).

Выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов). Со стадии выдвижения и регистрации кандидатов берет начало реализация конституционного права граждан быть избранными. В соответствии со ст. 32 Закона "Об основных гарантиях..." граждане России, обладающие правом быть избранными, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно (путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком) либо в составе списка кандидатов (путем выдвижения избирательными объединениями, блоками).387

Среди обширного перечня прав политических партий, провозглашаемых законом "О политических партиях" ключевую роль играет право на участие в выборах. Пункт 1 ст. 36 Закона сформулирован так: "Политические партии являются единственным видом общественных объединений, который обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты, на иные выборные должности в органах государственной власти". Статья 35 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." дублирует положения закона о политических партиях и содержит ряд других новелл, которые негативно сказываются на концепции закона, не украшают избирательный процесс, вступают в противоречие с принципом равных выборов.

Во-первых, настораживает фактическая монополизация за партиями права выдвижения кандидатов в депутаты и на иные выборные должности. Если принять это, то следует подвергнуть капитальной ревизии все действующее избирательное законодательство, где предусмотрены выдвижение кандидатов избирателями соответствующего округа и даже самовыдвижение в кандидаты. Отсекая все

189

 

эти варианты, не нанесем ли мы ущерб молодой нашей демократии, не сузим ли ее рамки?

Во-вторых, п. 4 ст. 35 нового Закона "Об основных гарантиях..." предоставляет право партиям создавать блоки не только с другими партиями, но и с общероссийскими общественными движениями, которые, вступив с партией в блок, имеют право выдвигать своих кандидатов от имени партий. Это не что иное, как концептуальная, стратегическая уступка движениям и блокам, за которых партия будет нести ответственность. Многочисленные движения и блоки со своими номенклатурными лидерами, хотят того партии или нет, будут в них доминировать и "определять политическую погоду". При таком положении партия превратится в известную контору "Рога и Копыта". Такая трансформация будет означать полноценное участие движений и блоков в выборах с "черного входа".388 Они не будут испытывать желание создать собственную политическую партию. Есть опасность того, что блоки будут отрыто или закамуфлировано создаваться на долговременной основе. Стоит читателям напомнить, что в цивилизованных странах создаются блоки только из партий на период избирательных кампаний.

Новые законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. (гл. V, ст. 35), "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. (гл. IV, ст. 30), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. (гл. V, ст. 34) также допускают образование блоков партий с общественными организациями и общественными движениями. Поскольку все названные законы обозначили идентичные ограничения, то авторы решили ознакомить читателей с ними по Закону о выборах Президента РФ. В избирательные блоки не могут входить следующие общественные организации и общественные объединения:

- объединение, зарегистрированное в соответствии с законодательством РФ в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии;

190

 

- объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому и (или) конфессиональному признаку (признакам);

- объединение, неполитический характер которого специально оговорен в федеральном законе;

- международное общественное объединение (гл. IV, ст. 30).

При этом в законе особо подчеркивается, что список общественных организаций и общественных движений составляется Министерством юстиции Российской Федерации.

В-третьих, п. 1 ст. 35 Закона "Об основных гарантиях..." закрепляет право за партиями и блоками выдвигать от своего имени одних и тех же кандидатов одновременно по многомандатным и по одномандатным округам, чем открыто нарушается принцип равных выборов.

Невозможно согласиться с п. 16 ст. 35 Закона, который стоит процитировать: "Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов". Прежде всего удивляет формулировка "не менее половины депутатских мандатов...", которая носит безразмерный характер. Ей не будет противоречить любая цифра более половины. Аппетит многих партий на власть непомерный. Власти и денег много не бывает. Так стоит ли вводить партии в искушение. При этом нельзя забывать, что в России в партиях состоит менее одного миллиона россиян. Вне партий числится около 105 миллионов избирателей, волю большинства которых едва ли партии способны будут оптимально учитывать и отражать. Более того, права избирателей, не состоящих в партиях, но желающих быть избранными в органы государственной власти, вне всякого сомнения, будут значительно ограничены. Реализация обозначенных положений данного закона может нулифицировать принцип равных выборов, о чем комментарии уже приводились.

Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12.06.2002 г. вводит новую важную норму-гарантию, согласно которой гражданин России, замещавший должность Президента России, высшего

191

 

должностного лица субъекта, должность главы муниципального образования и по той или иной причине досрочно прекративший исполнение своих полномочий, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Причиной возникновения названной законодательной нормы стала практика добровольных отставок, например, губернаторов, которые вовсе не отказываются от притязаний на власть, а, напротив, намереваются участвовать в выборах и побеждать. В январе 2001 г. за 9 месяцев до истечения срока полномочий губернатор Кемеровской области А. Тулеев ушел в отставку, объяснив этот шаг необходимостью "выполнить предусмотренные законодательством нормы, чтобы в 2001 г. в регионе можно было провести одновременные выборы губернатора и органов самоуправления в 20 городах, сельских районах и сэкономить 16 млн. рублей бюджетных средств". Депутаты единогласно проголосовали за досрочные выборы губернатора и за принятие закона о назначении новых выборов на 22 апреля 2001 г. Сам А. Тулеев заявил на сессии, что намерен второй раз баллотироваться кандидатом в губернаторы Кемеровской области. Согласно поправке, внесенной в Устав Кемеровской области в 2000 г., Губернатора Кузбасса предполагалось избирать на 5 лет, а не на 4 года, как прежде.389 Практика, которую А. Вешняков оценивает не иначе, как обман избирателей, может перерасти в удобный способ ухода от ответственности. Новый закон такой возможности больше "находчивым" губернаторам не предоставляет.390

Согласно ст. 81 Конституции России одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Однако конституционно не закреплена аналогичная норма в отношении глав субъектов, что породило коллизии. В феврале 2001 г. депутаты Государственной Думы так усовершенствовали Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов", что он разрешил главам субъектов Федерации избираться и на третий, и на четвертый срок, а например, президенту Калмыкии, один срок полномочий которого - семь лет, - почти "пожизненно". Те, кому местные законы препятствовали,

192

 

поспешили их изменить. В Конституции Татарстана вообще нет упоминания о том, сколько раз Президент республики может избираться на должность. В конституции Якутии такая строка есть, она есть и в законе о выборах Президента Якутии: никто не может быть избран на должность президента республики более двух раз.391 Если до февраля всего пять субъектов Федерации не ограничивали губернаторов и президентов в сроках, то после февраля еще семь субъектов привели свои уставы в соответствие с федеральным законодательством, сняв ограничения. Депутаты Госдумы уже тогда, едва проголосовав, сами испугались, что сотворили. Так, в затянувшийся скандал вылилась избирательная кампания М. Николаева на пост президента Республики Саха. Определение Верховного Суда РФ подчеркивает невозможность гражданина быть избранным президентом Республики Саха (Якутия) более двух сроков подряд, поскольку сам субъект ввел этот запрет, и тем самым назвал решение избиркома о регистрации кандидата М. Николаева неправовым, так как истекал второй срок его президентского правления. Однако, как сообщили в пресс-службе Конституционного Суда РФ, запрос из Верховного Суда Якутии о соответствии ст. 67 республиканской Конституции федеральному законодательству не может быть рассмотрен конституционными судьями до дня голосования в Саха (Якутии), а именно 23 декабря 2001 г.: во-первых, согласно букве закона, на изучение всех нюансов запроса дается, два месяца с момента поступления документов, после чего Конституционный Суд решает либо принять документ к рассмотрению, либо отклонить; во-вторых, даже если 60-дневный срок будет сокращен до минимума, запрос неминуемо попадет в "очередь", учитывая количество поданных заявок. Без постановления Конституционного Суда РФ Верховный Суд Якутии не стал бы выносить своего вердикта.392 Комментируя судебные разбирательства о праве М. Николаева баллотироваться на третий президентский срок, А. Вешняков высказал предположение, что в Якутии, похоже, переусердствовали с иностранными заимствованиями в области избирательного права. Институт президентства в США, на чей опыт любят ссылаться,

193

 

действительно, долгое время не имел формальных ограничений по срокам избрания в отношении одного лица. Хотя еще Дж. Вашингтон провозгласил принцип сменяемости власти - не более двух раз мог избираться президентом один и тот же человек. И эта норма действовала более ста лет. В годы войны президент Рузвельт, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, выставлял свою кандидатуру и в третий, и в четвертый раз. После этого в среде законодателей созрело понимание: раз искушение нарушить вековой обычай сохраняется, и этому находят объяснение - надо установить формальное ограничение. И внесли соответствующую поправку в конституцию.393

Некоторые депутаты Государственной Думы даже обратились за оценкой своего законотворчества в Конституционный Суд. Вскоре на заседании Госдума обсуждала поправки к февральской поправке. Депутаты 370 голосами предпочли вариант Б. Надеждина, предложившего считать началом срока для региональных руководителей, где прежде не было в уставах ограничений по сроку, избрание после 19 октября 1999 г.394

Закон, позволяющий губернаторам избираться на третий срок уязвим и с юридической точки зрения. Напомним, не так давно звучали аналогичные предложения, касающиеся числа президентских сроков Б. Ельцина: дескать, срок, на который он был избран до того, как была принята, новая Конституция, не считать. Конституционный Суд высказался весьма недвусмысленно, объявив, что Б. Ельцин все-таки Президентом избирался дважды... И еще один аспект проблемы. В наличии у региональных лидеров есть и другие, абсолютно

194

 

"честные" способы остаться во власти. Многие из региональных лидеров могут повторить то, что уже неоднократно делали: сменить название должности! Был Президентом - стал премьер-министром. Был губернатором - стал председателем Законодательного Собрания... Можно поменять конституцию, превратив президентскую республику в парламентскую. К примеру, так собирались поступить в Тыве.395

Законами Российской Федерации устанавливается порядок письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата, списка кандидатов, а также оговаривается подача обязательного письменного заявления выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с указанием установленных ст. 33 Закона "Об основных гарантиях..." сведений. Данные документы предоставляются в избирательную комиссию кандидатом лично. В феврале 2001 г. по проекту Закона "О выборах в Законодательное собрание Красноярского края" больше всего споров было именно вокруг процедуры выдвижения кандидатов. Так, по мнению администрации Красноярского края, кандидаты в депутаты обязаны: лично присутствовать на собрании группы избирателей; на съезде избирательного объединения или блока, где публично должны объявить о желании баллотироваться; лично принести в избирательные комиссии соответствующие документы, в том числе паспорта; лично вести предвыборную агитацию. Часть депутатов, напротив, считают, что их будущих коллег надо избавить от личного общения с избирательными комиссиями и народом; паспорта они могут не показывать - регистрироваться и агитировать, так сказать, "виртуально", через доверенных лиц. Какая на первый взгляд разница - присутствует выдвиженец на собрании или нет? Одна из газет написала по этому поводу, что кандидат может "страдать от застенчивости" и поэтому ему необязательно показываться в кругу избирателей. Данный аргумент трудно воспринять всерьез. Кроме "стеснительных" тут же появятся и другие невидимки, например, братья Мавроди.396

195

 

Установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей либо иные формы поддержки выдвижения должен составлять не менее 40 дней - при выборах в федеральные органы государственной власти (30 дней - при досрочных выборах), 30 дней - при выборах органов государственной власти субъектов, 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления.

Федеральный закон "Об основных гарантиях.." предоставляет кандидатам, спискам кандидатов выбор. Во-первых, в свою поддержку они могут собирать подписи избирателей, количество которых не может превышать 2% процента от числа избирателей, зарегистрированных по соответствующему избирательному округу (ст. 37).397 Подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов среди граждан, обладающих правом избирать в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Во-вторых, внести избирательный залог, который не может составлять более 15% от устанавливаемого законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (п. 14 ст. 38). Избирательный залог перечисляется в доход соответствующего бюджета, если кандидат или партия, блок партии не соберут определенного числа голосов избирателей. Для кандидатов в депутаты это число голосов не может быть более 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе, и 3% для избирательных объединений, избирательных блоков (п. 13 ст. 38).

Кандидат, список кандидатов при наличии заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу и предоставлении установленных законом сведений, при наличии необходимого количества собранных в свою поддержку подписей или внесении избирательного залога регистрируется соответствующей

196

 

избирательной комиссией, и тем самым приобретают статус зарегистрированных кандидатов.398

Как показывает практика, на этапе выдвижения и регистрации возникает множество проблем. Статьи 33 и 38 Закона "Об основных гарантиях..." содержит перечень сведений, предоставляемых в избирательные комиссии кандидатами в депутаты, а также основания для отказа в регистрации. Практика прошедших избирательных кампаний выявила основные характерные нарушения, которые послужили основанием исключения кандидата из списков для голосования.

Во-первых, сообщение в избирательную комиссию недостоверных сведений и необходимых документов. По сведениям МИД РФ, 11 кандидатов в депутаты имели иностранное гражданство, но скрыли этот факт.399 Кандидату следовало бы предоставлять в избирательную комиссию письменное обязательство о прекращении деятельности, не совместимой со статусом депутата в случае избрания, копию декларации о доходах за два года, предшествующих выборам по установленной законом форме, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъекта Федерации, - копию специальной декларации о расходах с отметкой налогового органа об их принятии. С учетом практики выборов последних лет (особенно в органы местного самоуправления) стоит обсудить вопрос о целесообразности предоставления кандидатом не только данных о неснятой судимости, но и судимости вообще, в том числе снятой. Еще в дореволюционной России согласно правилам о выборах уездных земских гласных права участвовать в избирательных съездах лишались многие категории лиц, подвергшиеся суду за преступные деяния, в том числе за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества и т.п., даже если после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью. Кроме того, лишались права участия в избирательном собрании отрешенные по судебным приговорам от должности в течение трех лет со времени отрешения, даже если после осуждения они были освобождены от наказания за давностью и т.п.400 Не может обратить на себя внимание

197

 

тот факт, что ЦИК РФ при регистрации кандидатов в депутаты допускает явно неравный подход к кандидатам. Так, например, избирательная комиссия признала существенным нарушением законодательства и исключила из списка кандидата, не указавшего доход в размере 35 тыс. руб., но в тоже время не сочла за нарушение сокрытие дохода кандидатом в размере 82 тыс. руб.401 Сын В.В. Жириновского скрыл сведения о квартире. ЦИК РФ признал это несущественным. Указанные нарушения являются прямым следствием несовершенства избирательных законов, предоставивших право несудебному органу выносить окончательное решение по вопросу оценки сообщаемых и предоставляемых кандидатом в депутаты сведений и признавать их существенными или несущественными. В ноябре 2001 г. Верховный Суд Якутии постановил снять с предвыборной гонки на пост главы республики президента компании "АЛРОСА" В. Штырова. Якутская избирательная комиссия неправильно определила срок сдачи подписных листов, в результате чего В. Штыров опоздал. Трое других кандидатов, сдавших подписи в один день с ним, - М. Санников, А. Максимов и С. Назаров - своих кандидатских удостоверений не лишились. Такая "избирательность" якутских правоприменителей вызывает недоумение. Так, руководитель независимого института выборов А. Иванченко высказался о том, что В. Штыров был лишен права не в результате собственной ошибки, а правовой неграмотности представителей якутского избиркома, которые определяли сроки сдачи подписных листов. В ЦИК РФ высказались, что сроки сдачи подписных листов, согласно законодательству, устанавливаются именно в ЦИКе. Таким образом, ни В.Штыров, ни другие кандидаты, сдавшие документы в последний день, ничего не нарушали,402 что подтвердила Генеральная прокуратура, официально опротестовав решение Верховного суда Якутии.403

Нельзя обойти молчанием и тот факт, что, как правило, иски о нарушении прав кандидатов рассматриваются длительное время. Так, в течение шести лет рассматривалась жалоба гражданина К. на

198

 

нарушение его права как кандидата в депутаты Государственной Думы РФ на выборах 1993 г.404 Далеко не все нижестоящие избирательные комиссии действовали в атмосфере прозрачности при проведении выборов в Государственную Думу и Президента. Хотя случаи административного давления на членов избирательных комиссий трудно доказать, тот факт, что в адрес избирательных комиссий Москвы и Московской области, Башкортостана, Краснодарского края поступило 40 жалоб и заявлений в связи с регистрацией кандидатов, свидетельствует о том, что данные избирательные комиссии субъектов РФ действовали избирательно. "Многие решения окружных избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов были недостаточно убедительны или даже спорны".405

Во-вторых, нарушение порядка сбора подписей стало постоянным явлением на всех выборах. Партии за своих кандидатов и сами независимые кандидаты платят избирателям за подпись определенные суммы, как правило, от 50 до 150 руб.

Правилом система сбора подписей стала с декабря 1993 г. - президентский указ о выборах Думы и Совета Федерации сделал сбор подписей единственно возможным способом регистрации кандидатов. Этот принцип был введен и для всех прочих выборов и сохранился и по сей день - с единственным дополнением: начиная с марта 1999 г. допускается замена сбора подписей внесением избирательного залога. Система сбора подписей быстро превратилась в выгодный бизнес. И уже весной 1994 г., на выборах Законодательного собрания Санкт-Петербурга, подписи собирались по твердо установленному прейскуранту: 150-300 руб. за подпись. Осенью на дополнительных выборах ставки возросли до 500-1000 руб. При этом известность и репутация кандидата не играли роли. Уже тогда практиковалось "перекрестное опыление" - взаимное переписывание подписей у других кандидатов и блоков. В дальнейшем эта система лишь усилила свои негативные тенденции. Достаточно быстро образовались профессиональные команды сборщиков, готовые по твердым расценкам собрать подписи в поддержку кого угодно. Когда же на "черном" рынке стали доступны компьютерные адресные базы,

199

 

процесс сбора подписей превратился в полную "профанацию искусства". А если учесть, что избиркомы большей частью (через паспортные столы милиции) проверяют лишь соответствие сведений о фамилии и адресе "подписанта" номеру его паспорта и дате выдачи, открываются большие возможности для подтасовок. Что мы имеем в итоге? Система регистрации путем сбора подписей была выгодна только богатым кандидатам и многочисленным фирмам, специализирующимся на регистрации кандидатов "под ключ". А на сегодняшний день с учетом возможности внесения избирательного залога - неизвестно, что выгоднее. Все знают, каковы прейскуранты на сбор подписей, как бригадным методом переписываются "чужие" автографы.

Данный аспект избирательного процесса также не обошелся без скандалов при проведении президентских выборов в 2000 г. По данным МФИС, три кандидата (Титов, Джабраилов и Севастьянов) вступили в сговор с коммерческим предприятием с целью сбора подписных листов, и, как следствие, их подписные листы были по большей части поддельными.406 Однако против них никаких мер принято не было. Все они были допущены к выборам. Генеральный прокурор РФ заявил, что проверка данного вопроса закончится лишь после дня голосования. Очень важно, чтобы такого рода вопросы разрешались до выборов. В случае обнаружения в подписных листах подложных подписей избирательная комиссия вправе направить материалы проверки достоверности подписей в соответствующие правоохранительные органы для привлечения виновных лиц к ответственности. Неоднозначный подход законодателя налицо: избирательная комиссия "вправе", но не "обязана" осуществлять подобные действия, т.е. действует по своему разумению. Надо ли доказывать, что к демократии это не имеет ни малейшего отношения?407

Вызывает возражение положение п. 3 ст. 37 нового Закона о выборах Президента РФ от 10 января 2003 г., которое допускает возможность превышения подписей в подписных листах, но не более чем на 25%, что в абсолютных цифрах составит не более 500 тыс.

200

 

подписей избирателей. Можно подумать, что кандидатам на пост Президента сбор подписей доставляет удовольствие, что ЦИК РФ делать нечего, не говоря уже о расходах бумаги на подписные листы и труды сборщиков. Со всей очевидностью без ущерба для дела можно уложиться в 2-3%.

Возникает классический вопрос: что делать? Во-первых, количество подписей избирателей сократить до здравого предела. Для регистрации каждый из кандидатов в губернаторы Санкт-Петербурга в 1998 г. должен был представить в горизбирком не менее 65, но не более 71,5 тыс. подписей петербуржцев. Реально все кандидаты для страховки приносили 70-71 тыс. автографов. Журналистам назывались цифры в 100-200 тыс. подписей граждан, поддержавших выдвижение кандидатов. Однако вот результаты голосования в абсолютных цифрах. В. Яковлев - 1 млн 291 тыс. голосов, И. Артемьев - 261 тыс. голосов, Ю.Болдырев - 67 тыс., А. Тарасов - 64 тыс., С. Андреев - 8,5 тыс., А.Корчагин и О. Лисичкина - менее 5 тыс., С. Клыков - 2,5 тыс. голосов. Многие не дотянули во время голосования до уровня собственной поддержки при выдвижении...408 Нужно ли более убедительное доказательство того, что нынешняя система регистрации путем сбора огромного количества подписей избирателей себя изжила? Описанная картина является правилом. Во-вторых, установить жесткий контроль за процедурой сбора подписей, который бы свел к минимуму возможные многочисленные нарушения. В-третьих, постепенно вводить избирательный залог.

В законе пока не предусмотрены защитные меры против кандидатов-хвойников". В ходе проведения избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва система "клонирования" кандидатов получила широкое распространение. 409 В качестве кандидатов выдвигались граждане, имеющие фамилии (иногда совпадали имена, отчества) хорошо

201

 

известных депутатов ЗАКСа первого созыва, либо иных пользующихся авторитетом у избирателей людей. Так, в одном округе оказывалось сразу три Миронова или Сергеева, четыре Андреева с явной целью запутать избирателя.410 В апреле 2001 г. краевой избирком Приморского края группа избирателей уведомила, что начинает сбор подписей за выдвижение кандидатом в губернаторы Анатолия Федоровича Апанасенко - безработного из Санкт-Петербурга, вторая группа избирателей начала сбор подписей за выдвижение Геннадия Петровича Апанасенко - пенсионера из Санкт-Петербурга, третья группа избирателей заявила о выдвижении Владимира Александровича Апанасенко - водителя из Санкт-Петербурга. До конца срока сбора подписей оставалось двое суток, за которые собрать 15 тыс. подписей никто не успевал. С другой стороны, подписи за одного из них могли быть использованы за или против реального Геннадия Васильевича Апанасенко - заместителя полномочного представителя Президента в Дальневосточном федеральном округе, который также являлся одним из претендентов на губернаторский пост. Опыт с двойниками был впервые использован в Санкт-Петербурге, а затем в Брянске. Расчет такой: если в избирательном бюллетене два-три кандидата с фамилией Апанасенко, избиратель обязательно запутается.411 Дальнейшее пассивное участие (а иногда и неучастие после регистрации) в избирательной кампании целого ряда "двойников" свидетельствовало о том, что они выдвигались для введения в заблуждение избирателей, чтобы не были избраны депутатами те, кого фактически будут иметь в виду граждане, отдавая свои голоса "двойникам".

Согласно федеральному закону, в случае появления "двойника" кандидат, зарегистрированный первым, вправе взять себе псевдоним и далее выступать под ним вплоть до голосования. Решение далеко от идеала.

При проведении предвыборной кампании в краевую законодательную думу Хабаровского края губернатор В. Ишаев обратился с письмом в избирком: почему в выборах участвует объединение под недвусмысленным названием "Блок губернатора", хотя сам

202

 

В. Ишаев, действующий губернатор (его рейтинг - около 80%) никаких блоков не создавал. Почему создатели блока используют такую "крышу", сознательно вводя в заблуждение и дезориентируя избирателей?412

Также стоит обратить внимание на то, что одним из серьезнейших недостатков закона является отсутствие системы штрафных санкций за различные правонарушения, имеющие место на данной стадии избирательного процесса, которые сократили бы бюджетные расходы на выборы. Существует лишь два наказания - отказ в регистрации и аннулирование регистрации. При проведении парламентских и президентских выборов вопросы отказа кандидатам в регистрации вылились в наиболее скандальные конфликты. И хотя в большинстве случаев основания для отказа в регистрации были несомненны и не оспаривались, несколько жалоб все же было рассмотрено Верховным Судом РФ.

Кандидатам может быть отказано в регистрации по следующим основаниям: 1) отсутствие у кандидата права быть избранным; 2) несоблюдение кандидатами, списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов, предусмотренных законом "О политических партиях"; 3) отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для регистрации; 4) грубое413 или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в запрещенных законом местах; 5) недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов, или превышение установленной законом предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке; 6) недостоверность представленных кандидатом сведений;414 7) несоздание кандидатом, избирательным объединением, блоком избирательного фонда; 8) использование

203

 

кандидатом, избирательным объединением, блоком при финансировании своей избирательной кампании, помимо средств собственного избирательного фонда, денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; 9) превышение кандидатом, избирательным объединением, блоком при финансировании своей избирательной кампании размера расходования из избирательного фонда более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; 10) превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлению кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения, блока об исключении кандидатов из списка кандидатов, а также по решению избирательной комиссии об исключении кандидатов из списка кандидатов более чем на 25% от числа кандидатов в заверенном списке; 11) установленный судебным решением факт нарушения правил проведения предвыборной агитации кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, блока; 12) использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения; 13) наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах.415

Согласно п. 24 ст. 38 закона данный перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключения кандидата из списка кандидатов по решению комиссии является исчерпывающим. Раньше в законе не оговаривалось, что данный перечень является исчерпывающим, ЦИК РФ была вправе объявить и другие нарушения "достаточно серьезными". После отмены Кассационной коллегией Верховного Суда РФ постановления ЦИК РФ "Об отказе в регистрации кандидата на должность Президента РФ В.В. Жириновского, выдвинутым избирательным объединением ЛДПР" пришлось уничтожить прежний тираж избирательных бюллетеней, отпечатанный на 80%. Типографские услуги обошлись стране 20 млн рублей.416

204

 

Депутаты настолько "усовершенствовали" новый закон, что теперь кандидата невозможно будет снять с дистанции за предоставление недостоверных сведений о себе. И предлагают теперь действовать по принципу - мол пусть избиратели сами решают, голосовать ли им за обманщиков или нет.417

Финансирование выборов. Проведение выборов невозможно без значительных финансовых расходов.418 Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета. Ассигнования на указанные цели предусматриваются отдельной строкой в бюджете на очередной финансовый год.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой комиссией.419 Избирательные объединения, блоки, выдвинувшие списки кандидатов для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями. Избирательный

205

 

фонд - это денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, избирательного объединения, блока, которые аккумулируются и расходуются в установленном законом порядке. Это публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Кандидат не является собственником избирательного фонда.420 Правовой статус избирательных фондов определяется ст. 58 Закона "Об основных гарантиях...", ст. 66 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы...", ст. 58 Закона "О выборах Президента РФ".421

Согласно п. 5 ст. 58 Закона "Об основных гарантиях..." избирательные фонды могут создаваться за счет: 1) собственных средств кандидатов, избирательных объединений, блоков; 2) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, блоком; 3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц;422 4) средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды: 1) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам,

206

 

иностранным гражданам;423 2) лицам без гражданства; 3) гражданам, не достигшим возраста 18 лет на день голосования; 4) российским юридическим лицам с долей иностранного участия более 30%;

5) международным организациям и общественным движениям;

6) органам государственной власти и местного самоуправления;

7) государственным и муниципальным учреждениям и организациям; 8) юридическим лицам с долей государственного или муниципального участия более 30%; 9) воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; 10) благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденными ими организациями; 12) анонимным жертвователям;424 13) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за год до дня голосования.

Практика показывает, что фонды кандидатов в основном заполняют юридические лица. Так, например, согласно финансовых отчетов кандидатов в депутаты Государственной Думы по трем одномандатным избирательным округам Ленинградской области на выборах 1999 г. 56% поступивших средств в их избирательные фонды составляли средства юридических лиц; у кандидатов на должность губернатора Ленинградской области на выборах того же года средства юридических лиц составляли 74% общих сумм денежных средств, поступивших в их избирательные фонды. По мнению В.П. Журавлева, надо установить определенную квоту верхнего предела этих взносов в процентном соотношении со взносами физических лиц. Следует стимулировать поступление в фонды пожертвований граждан, поскольку финансовая поддержка кандидатов из-

207

 

бирателями должна стать одним из показателей его популярности и должна быть известна обществу.425

Согласно п. 11, 12 ст. 58 Закона "Об основных гарантиях..." все денежные средства, образующие избирательные фонды, перечисляются на специальный избирательный счет, открываемый в филиалах Сбербанка России, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. До принятия Закона "Об основных гарантиях.." 2002 г. законодательство содержало норму, согласно которой счет должен быть открыт в Сбербанке России применительно только к федеральным выборам, и не устанавливало столь категоричного требования в отношении субъектов, что давало им возможность устанавливать круг банков по своему усмотрению, вплоть до исключения из него Сберегательного банка России.

В соответствии со ст. 58 нового Закона "О выборах Президента РФ" от 10. 08. 2003 г. установлены следующие источники формирования избирательных фондов кандидатов на пост Президента России:

1) собственные средства кандидата, которые в совокупности не могут превышать 10% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, а для кандидатов, по которым назначено повторное голосование, - 15%;

2) средства, которые выделены кандидату выдвинувшей его политической партией, политическими партиями и иными общероссиийскими общественными объединениями, входящими в выдвинувший его избирательный блок, и которые в совокупности не могут превышать 50% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата;

3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем соответственно 1,5% и 7% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленного законом, для каждого гражданина, юридического лица;

208

 

Предельная сумма всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 250 млн руб.

Предельная сумма всех расходов кандидата, по которому назначено повторное голосование, не может превышать 300 млн руб.

Для проведения президентских выборов в 2000 г. каждому кандидату было выделено 400 000 руб. Однако кандидаты обязаны вернуть эти средства ЦИК РФ, если они наберут менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вот почему кандидаты, которые не уверены, что преодолеют 3% барьер, очень осторожно расходуют полученные средства. Предвыборный штаб Э. Памфиловой даже объявил, что в ходе своей избирательной кампании кандидат Э.Памфилова воспользуется лишь бесплатным доступом к СМИ, что не повлечет расходование средств избирательного фонда.426 Пункт 3 ст. 63 нового Закона "О выборах Президента Российской Федерации" 2003 г. обязывает кандидатов возвращать выделенные деньги на выборы, если они по их итогам получат менее 2% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Думается, новая щадящая процентовка не находит убедительного обоснования.

Величина бюджетных расходов на выборы не является секретом. Например, президентские выборы 2000 г. оцениваются в 2,5 млрд руб. Что касается средств различных политико-экономических группировок, то точные оценки здесь затруднены, поскольку большая часть денег официально не учитывается. По различным оценкам, на выборы Государственной Думы или Президента расходуется плюс еще несколько миллиардов рублей. Теневые деньги идут на подкуп СМИ, пропаганду и контрпропаганду, сбор компромата и иную реализацию политтехнологий. Деньги выборных кампаний - это инвестиции, от вложения которых инвесторы рассчитывают получить определенный доход. Если теневые деньги вкладываются в какого-либо политика или какую-нибудь партию, то

209

 

это означает, что те должны будут их отработать. Чем? В зависимости от места, которое они займут, - либо законами, либо нормативными актами, либо информацией, своевременно предоставленной инвестору. Во многих законах и распоряжениях можно без особого труда обнаружить нормы, благодаря которым получают конкретную денежную выгоду те или иные сектора экономики, компании, регионы. У кого в нашей стране больше всего денег? Во-первых, у власти, а во-вторых, у бизнес-элиты, у тех, кто наиболее коррумпирован и у кого значительная часть бизнеса находится в тени. Их немного, 5-7% населения, но они контролируют почти весь теневой сектор, а это порядка 25 млрд долл. оборотных средств, или один годовой российский бюджет 2000 г.427 О.В. Романенко приводит следующие данные: в России успешная избирательная кампания кандидата в депутаты Государственной Думы по одномандатному избирательному округу оценивается в сумму до 1 млн долл., а избирательного объединения, блока по федеральному избирательному округу - в несколько десятков млн. долларов США.428

Официальные данные о расходах кандидатов на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти немалые. Однако они у специалистов вызывают нездоровый смех или обоснованный скепсис. К сожалению, ни для кого не секрет, что официальные данные это видимая часть айсберга. В условиях дикого рынка многие партии и некоторые кандидаты стали широко использовать незаконные каналы финансирования выборов. К ним следует отнести: финансирование выборов наличными; использование для сбора подписей подчиненных, студентов и курсантов (за услуги студентов и курсантов учебным заведениям кандидатами и их спонсорами оказывается та или иная помощь); некоторые частные средства массовой информации манипулируют расценками за предоставленные услуги партиям и кандидатам в зависимости от политических симпатий или антипатий; финансирование выборов наличными иностранными лицами, возможность и опасность которого исключать и недооценивать весьма опасно...

210

 

Исследуя проблемы финансирования выборов, стоит привести цифры специалистов избирательных технологий, которые не являются официальными, но которые ближе к истине официальных данных. По оценке специалистов выборы депутатов Государственной Думы РФ в декабре 1999 года стоили: "Единству" - не менее 30 млн долл., "Отечеству" - 10-15 млн долл., "СПС" - не менее 15 млн долл.429

Не менее впечатляющие цифры приводят эксперты о расходах на выборы Президента РФ в 2000 г. Так, общий объем затрат Г.А. Явлинского на этих выборах составил не менее 20 млн долл. "Поговаривают, что часть денег Явлинскому выделил знаменитый международный финансист и филантроп Джордж Сорос".430

Эксперты предполагают, что в избирательный фонд В.В. Путина поступило около 10 млн долл. "Да и та большая часть этих денег была буквально навязана жертвователями в регионах и тут же в региональных штабах - раскрадена. Путин вел принципиально немедийую кампанию - без листовок, плакатов, широкой рекламы..."431

По оценкам экспертов, расходы на президентские выборы Г.А. Зюганова составили "около 5 миллионов долларов".432

Приведенные цифры юридически не могут быть признаны истиной в последней инстанции. Вместе с тем в них есть рациональное зерно. При большом желании можно установить реальные основные расходы на выборы. Вот что на этот счет сказал в интервью газете "Совершенно секретно" заместитель председателя ЦИК Ф. Власов: "Даже если мы подозреваем, что дело не совсем чисто, мы не имеем права начинать расследование по собственной инициативе. Мы же не следственный орган".433 Но выборы стоят того, чтобы их установить.

Поскольку ЦИК располагает информацией о примерных реальных расходах на выборы, то необходимо Центральной Избирательной Комиссии официально предоставить право на проведение проверки источников поступлений средств на выборы. С этой целью

211

 

следует при ЦИК создать небольшой аппарат из специалистов-контролеров. В случае обнаружения или "левых источников" перечислять обнаруженные суммы в соответствующий бюджет. Думается, эта служба оправдает расходы на свое содержание.

Удивляют не названные цифры, а отсутствие возражений против них со стороны партий и кандидатов, а также молчание прокуратуры на данные изложенные в публикации факты. Молчание не лучший способ защиты и тем более обвинения.

К сожалению, вопросы финансирования кампаний законодательно проработаны недостаточно. При несколько более строгой отчетности о привлечении и расходовании средств лимиты на размеры избирательных фондов оказались так же далеки от сегодняшних реалий, как и раньше. Верхние границы избирательных фондов во много раз ниже, чем реальные суммы, затрачиваемые на проведение избирательных кампаний. В результате кандидаты на выборные должности подталкиваются к использованию "черного нала", попадая при этом в зависимость от того, кто их субсидирует, коррумпируются до попадания во власть, а попав, оказываются "на крючке" у своих спонсоров.434 Расходы на ведение кампании в большинстве своем остаются неподотчетными и неподконтрольными. При желании практически в отношении любого из участников выборов можно будет выдвинуть обвинение в нарушении закона по части финансирования. Бюджетных денег, перечисляемых избирательными

212

 

комиссиями в избирательный фонд, на выборах в Государственную Думу 1999 г. хватало всего на несколько десятков минут эфирного времени "прайм-тайм" на общефедеральных телеканалах или на серию публикаций в нескольких популярных газетах. На этих парламентских выборах доля бюджетных средств в избирательных фондах избирательных объединений (блоков) составила лишь 1,5% всех поступлений в избирательные фонды (29 избирательных объединений, блоков получили по 220 тыс. руб., что в сумме составило немногим более 6 млн руб.).435 Для сравнения участие государства в формировании таких избирательных фондов в ходе выборов 1995 г. составило в среднем 6% (43 избирательных объединения, блока получили от ЦИК России по 115 млн руб.).436

При этом, однако, значительные государственные расходы были связаны с косвенным финансированием избирательных кампаний. Так, на выборах 1999 г. стоимость эфирного времени и печатных площадей в государственных и муниципальных СМИ, бесплатно представленных избирательным объединениям и блокам, составила около 900 млн руб. (более 30 млн долл.), что значительно превышает официально зафиксированные расходы из избирательных фондов. Имеются и другие каналы косвенного государственного финансирования избирательных кампаний (освобождение избирательных фондов от уплаты налогов и страховых взносов, изготовление и распространение за счет бюджетных средств информационных материалов о кандидатах, выделение в ряде случаев бесплатно помещений для встреч с избирателями и др.).

Правовое регулирование финансирования выборов должно строиться таким образом, - отмечает Е.И. Колюшин, чтобы в балансе косвенного и прямого финансирования выборов предпочтение отдавалось прямому финансированию, которое в большей степени подвержено контролю.437 Чрезмерное развитие косвенного финансирования выборов может дать такой негативный эффект, как фактическое

213

 

ведение определенными силами избирательной кампании задолго до ее юридического начала.

Предвыборная агитация. В законе достаточно четко прописаны многие важные вопросы порядка организации и проведения выборов. Однако, предвыборная агитация не получила должной регламентации, что порождает ряд дискуссий и коллизий. Прежде всего, это касается самого понятия "предвыборная агитация", которое ре-дакционно нельзя признать удачным. Статья 2 Федерального закона "Об основных гарантиях..." определяет предвыборную агитацию как "деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)". Во-первых, новый закон, в отличие от предыдущего не намного усовершенствовал определение, исключив из него круг субъектов, осуществляющих предвыборную агитацию: граждан, кандидатов, избирательных объединений, блоков, общественных объединений. Во-вторых, из нового закона "выпала" фраза о том, что предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью побудить, побуждающая избирателей "к участию в выборах". Думается, законодатель недооценил роль самих избирателей в процессе организации и проведении выборов, которая значительно шире, чем непосредственно акт голосования. В-третьих, в определении говорится, что это деятельность, "имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию" за тех или иных кандидатов, списки кандидатов или против них. Точнее было бы сказать: "убеждающую и призывающую" избирателей к участию в выборах, к голосованию "за" или "против" тех или иных кандидатов, списки кандидатов. В-четвертых, новый закон вводит понятие "информационное обеспечение выборов", включающее в себя информирование избирателей, предвыборную агитацию и способствующее волеизъявлению граждан, гласности выборов (ст. 44). То есть законодательно установлена следующая формула: "информационное обеспечение = информирование + агитация", что видится не совсем правильным и целесообразным. Информационное обеспечение, информирование имеют однородную этимологию и в общем виде означают "сообщения, осведомляющие о положении дел, о со-

214

 

стоянии чего-либо".438 Агитация же подразумевает "активную деятельность по распространению политических идей средствами массовой информации, устными выступлениями с целью оказать воздействие на широкие массы".439 Законодателю скорее стоило четко и компетентно разграничить понятия: информирование (освещение событий), агитация и политическая реклама, о котором в законе даже не упоминается, хотя применение политической рекламы на практике порождает массу коллизий. Так, в период избирательных кампаний информационное освещение событий часто в силу заблуждения или умысла трансформируется в политическую рекламу, либо носит явно агитационный характер.440 В ряде зарубежных стран, например, в США политическая реклама "вписана" в правовые нормы и сведена к передаче сообщений, которые призывают граждан голосовать "за" того или иного кандидата. Проблема разграничения названных понятий могла бы стать предметом самостоятельного исследования.

Что же касается непосредственно предвыборной агитации как деятельности, то согласно ст. 48 Закона "Об основных гарантиях..." таковой признаются осуществляемые в период избирательной кампании: призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов); выражение предпочтения в отношении какого-либо из кандидатов (списка кандидатов); распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах (списках кандидатов); распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью, исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату (списку кандидатов) и иные действия.

215

 

В Псковской области при проведении выборов губернатора в ноябре 2000 г. на местном телеканале была показана серия материалов под названием "Губернатор", рассказывающих об одном из кандидатов - действующем губернаторе Е.Э. Михайлове. Эти материалы, к выпуску которых кандидат якобы не имел отношения, содержали субъективные положительные оценки его деятельности и личной жизни. Однако Судебная коллегия Псковского областного суда посчитала эти материалы информационными, а не агитационными, хотя со всей очевидностью их выпуск в эфир был рассчитан на побуждение избирателей к голосованию за этого кандидата. При выборах губернатора Приморского края в 1999 г. на центральных автомагистралях г. Владивостока были установлены рекламные щиты с изображением действующего губернатора - кандидата на эту должность Е.И. Наздратенко в окружении ветеранов с изображением его фирменного логотипа, с отчетами о деятельности администрации края. Однако Приморский краевой суд, а затем и Верховный Суд России сочли, что содержание этих рекламных щитов носит информационный характер.441

Данные примеры убедительно свидетельствуют о настоятельной необходимости внесения изменений в федеральное избирательное законодательство.

Предвыборная агитация имеет один неотъемлемый признак - она должна оплачиваться из избирательных фондов соответствующего зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, блока. Если исключить требование закона об оплате предвыборной агитации через избирательные фонды, то финансовые потоки станут неконтролируемыми и реализовать принцип равенства кандидатов, избирательных объединений, блоков станет еще более невозможным.442

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидатов, списков кандидатов, создания избирательных фондов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования (п. 1 ст. 49). Закон устанавливает, что агитационные печатные материалы, ранее вывешенные

216

 

вне зданий и помещений для голосования, комиссии, в установленном законом порядке на расстоянии 50 метров от них, сохраняются в день голосования на прежних местах. Однако данные нормы избирательных законов на практике повсеместно не выдерживаются. Избирательными объединениями СПС и ЛДПР агитационная информация распространялась еще до официального начала избирательной кампании 1999 г. Постановлением ЦИК РФ от 17 февраля 2000 г. ряду главных редакторов газет за нарушение сроков предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам Президента РФ были сделаны предупреждения, а часть из них привлечена к административной ответственности.443

Согласно положениям Закона "О выборах Президента РФ" от 31.12.1999 г. предвыборная агитация зарегистрированных кандидатов в периодических печатных изданиях на выборах Президента РФ в 2000 г. начинался 25 февраля 2000 г. В нарушение указанного положения 10 февраля 2000 г. в газете "Советская Россия", а также 15-16 февраля 2000 г. - в газете "Правда" были опубликованы предвыборные агитационные материалы зарегистрированного кандидата Г.А. Зюганова. В нарушение сроков проведения предвыборной агитации установленных ст. 45 и п. 5 ст. 48, ст. 8, 44, 48, 50 и 57 в "Российской газете" от 4 февраля 2000 г. был опубликован предвыборный агитационный материал "А сколько голосов готовы отдать за В. Путина уже сейчас?"444

Кроме того, род деятельности многих кандидатов на выборные должности позволяет им в прозрачной закамуфлированной форме вести предвыборную агитацию. Не случайно, по новому Закону "Об основных гарантиях...", расширен круг лиц, обязанных на период участия в выборах приостанавливать исполнение своих полномочий. Эти положения не касаются Президента и Председателя Правительства, являющегося зарегистрированным кандидатом на должность Президента.

Многие избирательные кампании в нашей стране отличались "войной компроматов", в которой активно участвовали СМИ. При

217

 

такой кампании явно не выдерживались юридические и этические нормы, широко использовались недозволенные методы очернительства и клеветы против своих соперников, которые приобретали зачастую откровенно абсурдные формы. Так, например, особенностью избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы РФ 1999 г. было то, что агитация в поддержку политических партий сменилась агитацией против их соперников. Если наши конкуренты будут нарушать законы, а мы не будем, они нас обойдут - считают политики.445 Некоторые из наиболее часто встречавшихся нарушений, рассматривавшихся избирательными комиссиями различных уровней, касались: публикации результатов опросов общественного мнения без ссылки на соответствующие источники; нарушения временных сроков для проведения предвыборной агитации; публикации материалов, оплаченных не за счет средств избирательного фонда и не имевших ссылок на источник информации; публикации агитационных материалов без предварительного уведомления соответствующей избирательной комиссии о действующих расценках, а также общей неразберихи в вопросах, относящихся к "различению агитационных материалов и комментариев".446

Роль СМИ является одной из наиболее проблематичных составляющих избирательного процесса.447 Необходимо, чтобы СМИ заняли беспристрастную и этически корректную позицию, предоставляя избирателям качественную информацию о выборах. Европейский институт СМИ подверг резкой критике "разнузданную кампанию очернительства" и субъективное освещение парламентских выборов. С 1996 г. все большее сосредоточение СМИ в руках государства и отдельных корпораций привело к увеличению различного рода манипуляций при проведении выборов. После проведения тендера по продаже части акций компании "Связьинвест" интересы олигархов схлестнулись, и последовала конфронтация, приведшая к "информационным войнам" и использованию "компроматов" как средства уничтожения соперника. СМИ со всей очевидностью стали средством выражения финансовых и политических интересов. Распространение

218

 

грязных разоблачительных материалов стало обычным делом.448 Так, при выпуске номера саранской газеты "Время" (Республика Мордовия) была "утрачена" одна страница, содержащая критический материал в отношении местной администрации (газета "Время" за 1 ноября 1999 г.); Владивостокская радиокомпания "Лемма", предлагавшая широкий спектр мнений как сторонников, так и критиков действующего губернатора, была снята с эфира, а ее помещение было опечатано (17-18 ноября 1999 г.); в Петропавловске-Камчатском главный редактор местной газеты "Известия" был избит, а все экземпляры газеты, содержавшей критический материал о местном кандидате, были изъяты, вывезены за город и сожжены (10 ноября 1999 г.).449

Рассматривая эту проблему в контексте выборов и роли элит, становится актуальным вопрос: а возможна ли независимость СМИ вообще в нашей стране? Ответ на этот вопрос заключается в том, кто финансирует конкретные СМИ. Возможны следующие варианты: бюджетное финансирование, финансирование из негосударственных источников. Причем последнее также подразделяется на: доходы СМИ от рекламной и информационной деятельности, финансирование от экономических субъектов.450

Целесообразно было бы создать упорядоченную систему государственных СМИ на федеральном и региональном уровнях. Приходится констатировать тот факт, что в настоящее время в ряде регионов практически не осталось СМИ, которые можно было бы отнести к государственным СМИ согласно избирательному законодательству.

В соответствии со ст. 48 Федеральный закон "Об основных гарантиях..." в агитации при проведении выборов не могут участвовать:

219

 

органы государственной власти и местного самоуправления; лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, военнослужащие, лица, замещающие государственные должности категории "А", выборные муниципальные должности, при исполнении ими своих служебных обязанностей и с использованием преимуществ должностного положения; военным учреждениям; благотворительным организациям, религиозным объединениям; иностранным гражданам; представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности; комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса. На практике возникают вопросы, связанные с умолчанием об осуществлении данной деятельности членами комиссий с правом совещательного голоса, а также с правами депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления на ведение предвыборной агитации. Депутаты не признаются ни государственными, муниципальными служащими, ни должностными лицами, за исключением тех из них, которые на постоянной основе входят в состав руководства представительного органа, его палат, комитетов и комиссий, и являются лицами, замещающими государственные должности категории "А".451

Закон "Об основных гарантиях..." устанавливает общие условия доступа кандидатов, избирательных объединений, блоков к СМИ, которые обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации. Однако реальных механизмов обеспечения этой нормы недостаточно. В информационных блоках не допускается отдавать предпочтение какому-либо кандидату. Однако на практике отступления от данной нормы налицо. Так, в период предвыборной агитации на выборах Президента России в 2000 г. на каналах центрального телевидения была развернута настоящая "информационная война". Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации вынесло предупреждение в адрес руководителей ОРТ и ТВЦ. За время предвыборной агитации только Центральная избирательная комиссия рассмотрела более 150 жалоб на неправомерные действия журналистов,

220

 

корреспондентов, редакций. Были отмечены факты, когда зарегистрированные кандидаты, являясь руководителями редакций газет, главными акционерами телевизионных каналов, сами нарушали принцип равных условий доступа к СМИ. При подобном положении трудно говорить о равенстве кандидатов. В материалах газеты "Комсомольская правда" от 6, 21 января, 11 февраля 2000 г. оказывалось явное предпочтение одному из кандидатов.452 В ходе думской и президентской избирательных кампаний ведущие НТВ лукаво заявляли, что они это делают исключительно в целях поддержания общего баланса?! Правовая база в данной области несовершенна. Поэтому не удивительно, что указанные "равные возможности" на деле не выдерживаются.

Жесткими, но возможными и целесообразными являются предложения В.В. Пылина. Для обеспечения, а не декларирования равенства прав кандидатов он предлагает использовать СМИ только на безвозмездной равной основе. Очевидно, в этом случае обязанность предоставления кандидатам бесплатного эфирного времени и печатной площади будет возлагаться на государственные и муниципальные СМИ 453

Единственная правовая норма, устанавливающая до недавнего времени ответственность за нарушение СМИ указанных условий - была ст. 40.8 КоАП, по которой предусматривался штраф в размере от 10 до 50 МРОТ. Данный штраф, во-первых, смехотворно мал по сравнению с теми суммами, которые СМИ получают за рекламу, во-вторых, сам принцип "равных условий" трактуется СМИ лишь как требование равной оплаты кандидатами их рекламных услуг, но не как обязанность быть объективными.454

Каждый раз, когда наступает пора предвыборных кампаний мрачная печатная пропаганда по-прежнему в моде. Хитами сезона становятся кустарные предвыборные газеты радикально "чернушного" наполнения, которые, как правило, появляются за 2-3 месяца до официального старта предвыборной гонки. Распространяются они бесплатно, по почтовым ящикам, поскольку цель политтехнологов - заставить прочитать свое творение всех и каждого. Издание

221

 

в большинстве случаев имеет патриотическое название. Газеты делаются как под копирку. По окончании же избирательной гонки такие газеты пропадают раз и навсегда. Содержание этих "рупоров правды" всегда одинаково и представлено материалами трех типов. Первые "порочат честь и достоинство" кандидатов, действующих губернаторов с заведомо высоким рейтингом, "поливая" их грязью и обвиняя во всех смертных грехах. Власть, что бы она ни делала, каких бы успехов ни добивалась, - всегда плоха. Если в регионе высокие темпы экономического роста, то какой-нибудь неизвестный экономист-"докторант" заявит, что они могли бы быть гораздо выше с абсолютными показателями. Если строится предприятие - некий "эколог" заявит, что оно уничтожит окружающую среду. Если не строится - губернатора обвинят в долгострое и финансовой растрате. Материалы второго типа, появляющиеся ближе к выборам, прославляют "честных и бескомпромиссных" лидеров, обязательно "перспективных" и "пользующихся безоговорочной поддержкой, например, Президента". Однако задайтесь вопросом, откуда у "хорошего, честного" И.И. Иванова средства на выпуск подобного подметного листка. Издание одного номера в самой скромной типографии обходится в 5-10 тыс. долл. США. Третий тип материалов - "письма и отклики читателей". Главный плюс "черных газет", с точки зрения пиарщиков, заключается в том, что публиковать в них можно любую ложь. Если обратиться в авторитетное издание с папкой сурового компромата, его юридическая служба в обязательном порядке потребует доказательств. При отсутствии таковых материалы не будут опубликованы. В собственной же газете, как говорится, "что хочу, то и ворочу".

Согласно опросам, до 90% граждан однозначно против захламления своих почтовых ящиков тоннами компромата. А газеты-однодневки тем временем делают свое дело, сбивая людей с толку, дискредитируя власть, ударяя по имиджу самих регионов, по их инвестиционной привлекательности.455

Целесообразно определить конкретные издательско-полиграфические предприятия, изготавливающие агитационные материалы кандидатов. Возможно создание издательско-полиграфических

222

 

комплексов, на которые возлагалось бы издание информационных и агитационных материалов в ходе избирательной кампании. Очевидно, это позволило бы обеспечить четкий контроль за соблюдением законодательства кандидатами. И в этой связи ЦИК РФ обоснованно предлагает ввести запрет на изготовление агитационной продукции за пределами России.456

Не бесспорной является практика привлечения доверенных лиц кандидатов для проведения предвыборной агитации. Избиратель имеет право непосредственно общаться с кандидатом с тем, чтобы узнать, каков он есть на самом деле, а не то, каким его представляют третьи лица. При проведении агитации также осуществляется открытый подкуп избирателей. Например, в апреле 2001 г. доверенные лица кандидата в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по 5 избирательному округу А.А. Нешитова заключали контракты с избирателями, которые обязывались за вознаграждение вести агитацию за А.А. Нешитова и голосовать за него, за что в виде аванса получали 50 руб. и по завершении выборов 150 руб. К сожалению, суд не усмотрел в действиях кандидата нарушения избирательного законодательства, хотя это есть "чистейшей воды" подкуп избирателей.

Не украшают выборы кандидаты, ведущие себя как скоморохи и садисты. Например, 1 февраля 2001 г. один из потенциальных претендентов на пост губернатора Тульской области - бывший священник тульской епархии А. Луганский начал с "босоногой" агитации, а затем на пресс-конференции публично отрезал себе на руке палец.457 Выборы с участием таких лиц просто превращаются в фарс, унижают и оскорбляют избирателей, которые однозначно не будут питать уважения и доверия к таким кандидатам и к выборам в целом.

Согласно ст. 56 Закона "Об основных гарантиях..." субъектам избирательного процесса, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации, запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство

223

 

на избирательных участках, сбор подписей, агитационную работу), вознаграждать избирателей, осуществлявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. Также они не вправе заниматься благотворительной деятельностью. Указанным лицам и организациям запрещается обращаться к иным физическим и юридическим лицам с предложениями об оказании материальной и финансовой помощи или услуг избирателям и организациям, расположенным на территории избирательного округа.

По мнению Д.В. Краснянского, законодательно закрепленный запрет покупки голосов избирателей был успешно обойден некоторыми кандидатами: гражданин России становится избирателем по достижении 18-летнего возраста, следовательно, раздавая бесплатные игрушки детям, можно рассчитывать на голоса их родителей на избирательных участках. Но разве это не может попадать под благотворительную деятельность кандидатов и иных лиц, действующих в целях избрания кандидатов, которая так же запрещена законом, как и прямой подкуп избирателей. Самый громкий конфликт возник в связи с заключением некоторыми кандидатами так называемых договоров с агитаторами, предусматривающих выплату премий в случае избрания кандидата депутатом ЗакСа. Лишь по косвенным признакам можно было определить фиктивность подобных сделок, что и повлекло обращение Санкт-Петербургской избирательной комиссии в городской суд. Однако имевшие место пробелы в избирательном законодательстве привели к отказу городского суда признать незаконным заключение такого рода договоров. Суд, в частности, ссылался на то обстоятельство, что вопросы подкупа избирателей находятся в сфере уголовного судопроизводства, а отсутствие обвинительных приговоров в отношении заключающих подобные договоры кандидатов не позволяет в рамках гражданского процесса признать факты подкупа избирателей. С этим решением согласилась и Генеральная прокуратура РФ. Таким образом, аморальные действия кандидатов, открыто покупавших голоса избирателей, считались законными, что исключало возможность уголовного преследования

224

 

и повлекло фактическую безнаказанность претендентов на места в ЗакСе.458

Большого эффекта достигли кандидаты, использовавшие завуалированные формы подкупа - льготные распродажи товаров, предоставление услуг врачей и юристов, распространение продуктов питания через органы социального обеспечения. Тем самым создавался имидж кандидата. Применялись и косвенные формы покупки голосов - организация экскурсий, работа по благоустройству территорий, а также организация бесплатных концертов и зрелищных мероприятий. Кампания 1998 г. по выборам в Законодательное Собрание Петербурга стала классикой в смысле использования "нестандартных технологий" предвыборным штабом С. Шевченко. Многим памятны люди в зеленых фартуках с большой бляхой на груди, где было написано "АНО (автономная некоммерческая организация) Шевченко". Эти люди чистили подъезды, убирали улицы, и их альтернативная деятельность оплачивалась из кармана С. Шевченко. А чего стоила доставка пожилых избирателей на автобусах для досрочного голосования?459 Все это привело к тому, что избрание кандидата зависело не от личных и деловых качеств, а от финансовых возможностей. Отсутствие в законодательстве ограничений по предельному размеру избирательных фондов кандидатов способствовало вовлечению неконтролируемых денежных средств в оборот избирательной кампании, которые использовались не только на организацию предвыборной агитации, но и на подкуп избирателей.460 В апреле 2002 г. проходили выборы в областную Думу Законодательного собрания Свердловской области. Журналисты снимали сюжет о том, как избирателям предлагали проголосовать за одного из кандидатов за деньги. "Агитаторы" попытались отнять видеокамеру и угрожали журналистам. В ГУВД по данному факту возбуждено уголовное дело.461

225

 

Широкое распространение подкупа избирателей настоятельно требует введения уголовной ответственности за данный вид преступления, предусмотрев его состав в УК РФ. В то же время даже при установлении факта подкупа избирателей в пользу одного из кандидатов нельзя моментально обвинять в организации незаконных действий. Прежде необходимо доказать его однозначную причастность к правонарушению. Иначе у "черного пиара" появится новая технология по дискредитации оппонентов. Сторонники одного из кандидатов будут выходить на улицы и подкупать избирателей в пользу его противника, чтобы поставить под сомнение итоги выборов.462

В случае нарушения организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакцией периодического печатного издания законодательно установленных правил проведения агитации соответствующая избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности. Однако необходимо отметить, что законодатель употребляет глагол "вправе", а не "обязана", как следовало бы.

В условиях жесткого политического прессинга по отношению к избирателям и с учетом огромных затрат на избирательную кампанию, скрытого подкупа избирателей, реальность победы на тех или иных выборах резко возрастает. Не случайно расходы на выборы в России постоянно увеличиваются. Известно, что денежные "тузы" денег на ветер не бросают. По неофициальным данным, только объем рынка услуг политических технологов оценивается почти в 1 млрд долл.,463 не считая прямых затрат на выборы.

Для трансформации голосов избирателей в конкретные суммы нужно определить размер средств, приходящихся на один действительный голос избирателя. При затратах в 5 млн руб. (это реальная сумма выплат в 1995 г.) на один голос избирателя приходилась сумма,

226

 

равная 1/1000 МРОТ, т.е. немногим более 8 коп.464 По некоторым данным, на местных выборах 1996 г. в Выборгском районе Петербурга коммерческие структуры, рвавшиеся к власти, уже тогда использовали средства из расчета 1$ на одного избирателя.465

Голосование, определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация являются завершающей стадией избирательного процесса, на которой получает развязку интрига всей избирательной кампании. Учитывая важность и особую ответственность всех процедур на этой стадии, законодатель попытался детально их регламентировать, создать правовой механизм для свободного волеизъявления граждан путем тайного голосования, при этом обеспечить открытость и гласность всех действий избирательных комиссий при организации голосования, подсчете голосов, заполнении избирательных документов, которые на практике должны быть унифицированы на всех выборах, проводимых в России.

Организация и порядок голосования. О времени и месте голосования участковые комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования. В соответствии со ст. 64 нового Закона "Об основных гарантиях..." время начала и окончания голосования на выборах не может составлять менее 10 часов. По смыслу статьи федеральному закону не будет противоречить работа избирательных комиссий в день выборов, например, с 8 до 18 часов. Согласно закону о выборах депутатов Государственной Думы работа избирательных комиссий в день выборов начинается в 8 и заканчивается в 20 часов по местному времени. Однако имеют место грубые нарушения данного положения. Например, работа ряда избирательных участков начиналась позже установленного законом срока или прекращалась ранее 20 часов. Более того, 28 мая 2000 г. мытищинская избирательная комиссия г. Москвы, видя низкую активность избирателей, продлила на сутки срок голосования.466 Данный факт в прессе получил название "Мытищенский прецедент".

Федеральное законодательство предъявляет ряд требований к оборудованию помещения для голосования. Оно должно быть оборудовано

227

 

таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей.

Каждый избиратель получает избирательный бюллетень, заполняет его и голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Новый Закон "Об основных гарантиях..." вводит норму, согласно которой законом субъекта может предусматриваться голосование по почте (п. 14 ст. 64). Статья 75 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы...", ст. 67 Закона "О выборах Президента...", ст. 63 Закона "Об основных гарантиях..." однозначно запрещают нумеровать избирательные бюллетени. Такого рода ограничение не содержалось в тексте Закона "Об основных гарантиях..." 1997 г. Руководствуясь ст. 24, 25, 26 и 71 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." 29 октября 1999 г. Центральная избирательная комиссия приняла постановление "О форме и степени защиты избирательного бюллетеня по одномандатному избирательному округу на выборах депутатов Государственной Думы РФ третьего созыва", которым утвердила форму избирательного бюллетеня и степень его защиты. Однако, как показали результаты выборов, степень защиты избирательного бюллетеня была недостаточной. Иногда бюллетени имели непредусмотренные законом пометки, в некоторых отсутствовали печати или подписи членов участковых избирательных комиссий. Например, в Москве на двух участках голосование вообще было приостановлено из-за отсутствия избирательных бюллетеней. В Карачаево-Черкесской республике имел место факт обнаружения у нескольких членов участковой избирательной комиссии ксерокопий бюллетеней для голосования по одномандатному избирательному округу, что послужило основанием для признания недействительными выборов по избирательному участку.467 Тюменский облизбирком в преддверии губернаторских выборов 2001 г. принял единогласное решение снабдить каждый бюллетень для голосования защитной голограммой. Но глава Ханты-Мансийского округа А. Филипенко и губернатор Ямала Ю. Неелов убедили председателя ЦИК РФ А. Вешнякова в том, что предпринятые меры излишни. Руководству областной комиссии по-

228

 

советовали не спешить с внедрением новшества и в изготовлении бюллетеней придерживаться установленных стандартов. Но почему? Никто же не посягает на официальную форму избирательного документа. Речь ведь только об оснащении его дополнительной защитой, в необходимости которой убеждает опыт.468

В этой связи стоит только приветствовать возможность установления степеней защиты избирательных бюллетеней, закрепленную п. 3 ст. 63 нового Закона "Об основных гарантиях...". Для выборов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта устанавливаются две степени защиты: 1) использование специальной бумаги с водяными знаками или цветной бумаги; 2) нанесение типографским способом надписи на бланке бюллетеня микрошрифтом. Для выборов в органы местного самоуправления: 1) нанесение типографским способом на лицевую или оборотную сторону бюллетеня цветного фона или защитной сетки; 2) нанесение типографским способом надписи на бланк бюллетеня микрошрифтом.

Статья 66 нового Закона о выборах Президента Российской Федерации от 10 января 2003 г. в основном дублирует положения ст. 64 Закона от 31 декабря 1999 г., в котором идет речь об открепительных удостоверениях на право голосования. Никто не возражает против открепительных удостоверений, но за их реализацией необходим жесткий контроль. "Черные" пиарщики давно положили на них глаз. Кроме того, в п. 3 названной статьи записано: "Избирательная комиссия выдает избирателю либо его представителю открепительное удостоверение..." Где гарантия того, что этим представителем не окажется лицо, заинтересованное в определенных результатах выборов? Слишком велика вероятность того, что скоро появятся, если уже не созданы, "конторы" по подкупу избирателей с открепительными удостоверениями.

Порядок заполнения бюллетеня. Голосование проводится путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, относящийся к кандидату, списку кандидатов, в пользу которого, которых сделан выбор, либо в позиции "Против кандидата" ("Против всех списков кандидатов"). С целью исключения фальсификации

229

 

избирательных бюллетеней, и как следствие, результатов выборов, голосование необходимо проводить путем внесения избирателем в избирательный бюллетень в квадраты, относящиеся к кандидату, списку кандидатов, в пользу или против которого сделан выбор, слов "Да" - "Нет", либо "За" - "Против".

После мартовских выборов 2000 г. органов местного самоуправления петербуржцам не надо долго рассказывать, как принцип "против всех" срабатывает негативным образом. В итоге 20% избирателей, голосовавших против всех, решали исход выборов за остальные 80%, которые хотели выбрать депутата. По той же причине сорвались майские выборы депутата Законодательного Собрания по 31 округу и декабрьские выборы в Думу по 210 округу. В апреле 2002 г. проходили выборы в областную Думу Законодательного собрания Свердловской области. Всего в выборах приняли участие 33% избирателей. Против всех проголосовали почти 11% избирателей.469 Видимо, принцип "против всех" надо менять. Некоторые наиболее простым и логичным вариантом видят такой - установить, что выборы признаются несостоявшимися в том случае, если против всех проголосуют более 50% пришедших избирателей.470 Другие видят в таком подходе необходимость голосовать за "лучших" из "худших", но все-таки голосовать.

Ряд проблем возникает при проведении голосования в следственных изоляторах. В республике Башкортостан на одном из таких избирательных участков из-за недостаточного количества ящиков для голосования из содержащихся там двух тысяч человек не смогли проголосовать 179.471

Определение результатов голосования и установление итогов выборов подводит своеобразную черту под реализацией активных избирательных прав граждан. Легитимация выборов предполагает опубликование их итогов, обеспечение сохранности избирательных документов, содержащих официальную информацию об избирателях и результатах их волеизъявления, вручение избранному депутату соответствующего удостоверения, а также сложение избранным

230

 

лицом обязанностей, не совместимых с его статусом. Каждое из этих избирательных действий нуждается в надлежащем юридическом обеспечении.

Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно. Членам комиссии, кроме председателя, его заместителя, секретаря, запрещается при подсчете голосов пользоваться письменными принадлежностями. В Ульяновской области при выборах губернатора на одном из избирательных участков обнаружили "диверсанта" - он приклеил к пальцу карандаш и портил бюллетени при подсчете, чтобы их признали недействительными.472 После подсчета голосов комиссия заполняет в двух экземплярах протокол, один из которых направляется в вышестоящую избирательную комиссию. Вышестоящая избирательная комиссия после предварительной проверки правильности составления протоколов нижестоящих комиссий суммирует данные и устанавливает итоги голосования на соответствующей территории, в округе, субъекте Федерации, Российской Федерации. У нас очень перегружен протокол итогов голосования на избирательном участке. Это такая бухгалтерия, в которой непрофессионалу бывает непросто сразу разобраться. А любая ошибка - чисто арифметическая - в любой строке этого протокола может иметь политические последствия. Ни в одной стране мира таких сложных протоколов не существует. Но по мнению российских депутатов, настоящая подробная структура этого документа позволяет лучше контролировать подведение итогов голосования, не допустить их фальсификации. Что ж, остается учить членов избирательных комиссий, чтобы их технические ошибки не становились причиной политических скандалов и уголовных дел. Наиболее частые нарушения правил подсчета голосов могут сводиться к следующему: искусственное увеличение числа поданных в избирательном округе бюллетеней, когда при подсчете бюллетеней оказывается больше, чем зарегистрированных избирателей. Наугад уничтожается столько бюллетеней, на сколько их количество превышает количество зарегистрированных избирателей, а затем начинается официальный подсчет оставшихся бюллетеней; искусственное увеличение числа поданных голосов за какого-либо кандидата, т.е. прямая фальсификация

231

 

результатов голосования; прямая приписка голосов, поданных за одного кандидата, другому кандидату. Разумеется, такие приемы подсчета голосов являются прямым искажением волеизъявления избирателей и представляют собой грубое нарушение избирательных законов, за что может последовать уголовная ответственность.473 На выборах депутатов Государственной Думы в 1999 г. так же, как и в период предыдущих избирательных кампаний на данной стадии избирательного процесса имели место многочисленные нарушения. На 21,2% избирательных участков, на которых побывали международные наблюдатели, урны для голосования были вскрыты и подсчет начался прежде, чем сотрудники комиссии закончили подсчет голосов и заверили списки избирателей. На 54,2% избирательных участков сотрудники комиссий, вопреки правилам, вносили начальные записи в протокол только после вскрытия урн. В Свердловской области областными участковыми избирательными комиссиями был допущен целый ряд нарушений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы...": наличие незаполненных, но подписанных членами избирательной комиссии и заверенных печатями бланков протоколов об итогах голосования; несоответствие копий протоколов, выданных наблюдателям, протоколам, передаваемым в территориальную комиссию.474 В Воронежской области в день выборов на избирательном участке производилась выдача заработной платы. Заявитель утверждал, что условием выдачи заработной платы было голосование за кандидата, указанного администрацией предприятия.475

Определение результатов выборов. На основании ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случае, если: 1) в них приняло участие менее чем 20% от числа избирателей, внесенных в списки избирателей; 2) в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; 3) менее чем два списка кандидатов при голосовании за

232

 

списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов; 4) за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов; 5) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования; 6) законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на основных выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей. Важно отметить, согласно п. 2 ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися, т.е. их перечень является исчерпывающим.

Стоит обратить внимание на данное положение закона, которое признает выборы состоявшимися, когда в них приняло участие не менее 20% избирателей (по закону "Об основных гарантиях ..." 1997 г. - 25%). Новые законы о выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ устанавливают соответственно нижние пределы в 25 и 50%476 То есть закон допускает возможность игнорирования воли 50-80% избирателей! Учитывая, что любой федеральный выборный орган должен выражать волю и интересы большинства россиян, следует выборы считать состоявшимися, если в них приняло участие не менее 50% избирателей.477

При проведении выборов по многомандатным избирательным округам кандидат считается не избранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Если после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными, то по незамещенным мандатам назначаются повторные выборы.

Согласно п. 9 ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случае, если: 1) допущенные

233

 

при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью выявить действительную волю избирателей; 2) они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; 3) по решению суда.

В апреле 2001 г. краевой суд Хабаровского края аннулировал итоги выборов мэра в Верхнебуреинском районе, спустя 4 месяца после их проведения. Главой администрации был избран Г. Горнбахер. Судебное расследование установило, что в с. Этыркэн бюллетень за "нужного кандидата" стоил 50 руб., в Софийске предлагали бутылку водки, в Усть-Ургале активисты раздавали голосующим и продуктовые пакеты. В документах ОВД есть сведения, что в день выборов были факты покупки голосов за наркотики. В суд Верхнебуреинского района было направлено представление о прекращении полномочий районной избирательной комиссии, допустившей такие "пьяные выборы", на два года раньше срока.478

Принципиальное положение зафиксировано в п. 6 ст. 70: если избранный депутат позднее чем в течение семи дней со дня официального опубликования результатов выборов не представит в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копию документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей - соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата.

После каждых выборов избирательные комиссии и суды оказываются заваленными жалобами, в том числе на отмену результатов выборов. Решения о том, что какие-то конкретные нарушения были допущены, иногда принимаются. Но результаты выборов не отменяются практически никогда, сколь существенны ни были бы нарушения, допущенные победителями. Действующие законы о выборах все эти годы предусматривали лукавый принцип: результаты выборов

234

 

могут быть отменены лишь в том случае, если допущенные нарушения "не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей". Что означает: отменить результаты выборов можно лишь в случае, если нарушения были допущены при подсчете голосов. Но на практике такого почти не бывает: что-что, а уж подсчитать-то голоса всегда можно. После выборов на все жалобы избирательная комиссия и суд будут отвечать, что допущенные нарушения "не повлияли на волеизъявление избирателей". А для чего же еще победитель нарушал закон, как не для того, чтобы "повлиять на волеизъявление"? Конечно, проигравшие кандидаты, на которых "выбросили" какой-нибудь особо внушительный компромат перед выборами, могут обратиться в суд с исками о защите чести и достоинства, но такие дела, как известно, могут тянуться годами. Как с этим бороться? Проблемы заключаются в деталях - значит надо изменить именно те детали, в которых они заключаются. И записать в законе: суд может отменить результаты выборов, если победивший кандидат допустил хотя бы одно из четко установленного перечня нарушений: превысил разрешенный размер избирательного фонда, использовал для проведения своей кампании средства из незаконных источников, выпускал агитационные материалы с нарушением закона, занимался подкупом избирателей, использовал служебное положение, не ушел в полагающийся отпуск... Если такие меры будут узаконены, кандидаты, привычно действующие по принципу "цель оправдывает средства", окажутся перед перспективой лишиться того единственного "приза", ради получения которого они нарушают закон. Только реальная угроза потери мандата может перевесить желание добиться своего любой ценой..479

Повторное голосование, повторные и дополнительные выборы480 Они достаточно детально прописаны в ст. 71 Закона "Об основных гарантиях...". Повторное голосование проводится в случае, если: 1) в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни

235

 

один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей; 2) в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них не был избран высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), т.е. не набрал более 50% голосов.

В Законе "О выборах губернатора Курской области" никак не урегулирована ситуация, когда ни один из двух кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, не будет избран по результатам голосования.481

По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, полученных другим кандидатом, при условии, что число голосов избирателей, полученных кандидатом, набравшим большее число голосов избирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. Если выбыли все следующие кандидаты, голосование проводится по одной оставшейся кандидатуре. При этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вызывает сожаление внесение Законодательным Собранием Ленинградской области (решение от 12.07.2001 г.) изменений в областной закон "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области", согласно которому на этих выборах не устанавливается порог явки избирателей.482 Не установлен порог явки избирателей и в Приморском крае. А на выборах в г. Владивостоке 2002 г., где также отсутствовал порог явки, некоторые

236

 

кандидаты стали депутатами, набрав всего 100 голосов.483 А нужны ли такие выборы?

Законодательство 90-х гг. предполагало обязательное проведение повторного голосования, если в первом туре ни один из кандидатов не получал более 50% голосов, т.е. большинства. Но затем губернаторы стали подстраивать избирательное законодательство под себя. Началось это в 1999 г. в Приморье, где ввели поправку, согласно которой можно было победить уже в первом туре, набрав не менее 35% голосов; в Воронежской и Рязанской областях - 40%, в Псковской - 25%. Однотуровая система выборов, за которую цепляются "слабые" губернаторы, не позволяет их сменять в случае провальной деятельности. В период 1995-1998 гг. преобладала двухтуровая система: из 86 губернаторов 41 "лишились своего кресла". После перевода местного законодательства на однотуровую систему во время второй волны региональных выборов, начавшейся в 1999 г., единицы лишились своих мест. По однотуровой системе любой человек является победителем, если смог набрать относительное большинство голосов. Сторонники однотуровой системы полагают, что она дешевле для государства. Однако неизвестно, что дешевле - сохранить неумелого губернатора или сменить его на более эффективного. Самое дешевое - вообще никого не выбирать. Мы так и жили 72 года - не выбирали, а приходили на выборы. В СССР выборы были очень дешевые, потому что не было борьбы и альтернативных кандидатов.484

Новый Закон "Об основных гарантиях..." вместо двухтурового голосования (если в первом туре никто не набирает более 50% голосов, определяются два "финалиста", состязающихся во втором туре) будет однотуровое. Эта система, как полагают многие, выгодна действующим депутатам. Среди преимуществ однотуровой системы отмечают: существенную экономию бюджетных средств; явка на выборы во втором туре обычно на 10-15% ниже; нет такой "войны компроматов", какая обычно разворачивается перед вторым туром, когда почти о каждом из "финалистов" мы "узнаем", что он является

237

 

средоточием всех пороков...485 В действительности, положение, вводящее двухтуровую систему выборов глав субъектов, является чрезвычайно важным. Сегодня во многих регионах губернаторы избираются в один тур. Это, с одной стороны, облегчает переизбрание действующему главе региона, заведомо имеющему относительное преимущество над соперниками, а с другой стороны - позволяет победить тому кандидату, который набрал (как, например, Е. Михайлов в Псковской области) чуть более 25% голосов избирателей. Кстати, одновременно с требованием проводить выборы в два тура закон обязывает во втором туре набрать для победы более 50% голосов избирателей, пришедших на участки. Это, без сомнения, повысит легитимность избранных руководителей.486

Повторные выборы проводятся: 1) в случае выбытия всех кандидатов - в срок, не превышающий 6 месяцев; при этом сроки выполнения избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть; 2) если выборы признаны несостоявшимися, недействительными либо кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица; повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными; в иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными; при повторных выборах сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть.

Решение о назначении повторных выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через три дня со дня его принятия. При назначении повторных выборов организующая выборы

238

 

избирательная комиссия обязана распорядиться либо о продлении срока полномочий участковых избирательных комиссий, либо о формировании участковых избирательных комиссий в новом составе.

Дополнительные выборы назначаются и проводятся: 1) в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу; голосование на дополнительных выборах должно проводиться не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата; 2) в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов; законом могут быть предусмотрены иные основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

Стоит особо сказать несколько слов о некоторых аспектах дополнительных выборов, взамен депутатов или других избранных лиц, выбывших досрочно в случаях отставки, избрания в другой выборный орган либо назначения на должность несовместимую с прежним мандатом. На дополнительных выборах избирательные законы высветили ряд серьезных недостатков, которые позволяют политикам игнорировать волеизъявление избирателей, пренебрегать их интересами, для которых избиратели являются живой лестницей для восхождения вверх, и не более того. Появились даже "политические кидалы". Так, Б. Березовский, будучи избранным депутатом Государственной Думы всего несколько месяцев назад, отказался от депутатского мандата ради виртуальных сомнительных политических амбиций, по существу "кинул" своих карачаево-черкесских избирателей, беспардонно нарушил свои обещания.

В Санкт-Петербурге по 209 округу, как уже говорилось, проходили дополнительные выборы депутата Госдумы в связи с тем, что избранный по этому округу депутат С. Степашин согласился занять пост Председателя Счетной палаты. Здесь тоже есть проблемы, связанные с нарушением воли избирателей, игнорированием интересов избирательного округа, а также со значительными расходами на новые выборы, которые возросли из-за несостоявшихся выборов 15 октября 2000 г.

239

 

29 октября 2000 г. в Санкт-Петербурге состоялись дополнительные выборы депутата Законодательного Собрания города по 44 избирательному округу, так как депутат от этого округа К.Севенард был избран депутатом Государственной Думы РФ. В данном случае появились дополнительные проблемы, связанные не только с расходами на выборы, нарушением волеизъявления избирателей, с окружными интересами избирателей и нарушением клятвенных обещаний, но и с тем, что по существу такие кандидаты имеют право претендовать сразу на депутатские мандаты в двух парламентах, это не что иное, как нарушение принципа равных выборов, да и просто справедливости.

Закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. содержит гл. XI "Замещение депутатских мандатов". Стоит процитировать положения, содержащиеся в пунктах 1, 3 и 4 ст. 92 закона. "В случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов, Центральная избирательная комиссия РФ передает его депутатский мандат зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов..." Данное правило "не применяется в случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее одного года со дня избрания Государственной Думы. В этом случае депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией РФ другому федеральному списку кандидатов из числа допущенных к распределению депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы..."

Федеральный список кандидатов, лишившийся депутатского мандата в соответствии с приведенным положением, "утрачивает право на получение депутатских мандатов, занимавших одно из первых трех мест в общефедеральной части федеральных списков кандидатов". Заслуживают одобрения положения п. 3 и 4 о том, что в случае выбытия депутата без вынужденных к тому обстоятельств из первых трех мест федерального списка в период до одного года со дня выборов, федеральный список такой партии утрачивает право на получение депутатских мандатов, освободившихся в результате досрочного

240

 

выбытия депутатов. Вместе с тем порядок замещения вакантных депутатских мандатов под руководством Центральной избирательной комиссии порождает много вопросов без ответов. Во-первых, какое непосредственное отношение такая метода имеет к выборам депутатов? Во-вторых, насколько установленный порядок демократичен и легитимен? В-третьих, не будут ли при таком распределении депутатских мандатов ущемлены партии, которые заняли на выборах первые места?..

Невольно возникает вопрос, что и как делать? Думается, в законы о выборах необходимо внести следующие поправки:

Во-первых, государство не может позволить себе такую роскошь, как брать расходы на дополнительные выборы на себя. Их компенсировать должны те лица, из-за которых они проводятся. При этом, если нет уважительных причин отказа от мандата, то расходы по дополнительным выборам возлагать на этих лиц.

Во-вторых, отказ по уважительным причинам от мандата не освобождает лицо вернуть избирательный залог, который ему был возвращен после победы на выборах. В случае, если он не установлен, то в соответствующих законах он должен быть прописан.

В-третьих, запретить действующим выборным лицам претендовать на другие выборные должности, предварительно не сложив с себя ранее полученный мандат, который не будет соблазна использовать в своей новой предвыборной кампании.

В-четвертых, в избирательных законах установить запрет для кандидатов выдвигать себя еще раз в этот же орган государственной власти, если на основных выборах они не преодолели 5-процентный барьер.

В-пятых, радикальным образом многие проблемы можно решить путем совмещения дня выборов в различные органы государственной власти.

В случае проведения выборов в один и тот же день не в один орган государственной власти установить запрет для кандидатов выдвигать себя синхронно в несколько из них.

Вместе с тем просматривается неумение и подчас нежелание кандидатов постоянно работать с избирателями (не только в период избирательной кампании), видеть в них заинтересованных лиц в решении общегосударственных, региональных, местных и личных

241

 

проблем. Кандидаты на выборные должности и избранные лица должны уважительно относиться к своим избирателям.

Сложившаяся ситуация на "избирательном фронте" вольно или невольно подрывает доверие к кандидатам и их обещаниям, что негативно сказывается на активности электората, который можно окончательно отучить ходить на выборы, а законодательные органы власти трудно будет называть представительными.

Повторные и дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Законом может быть установлено, что в случае, если повторные выборы, проведенные в сроки, установленные законом, были признаны не состоявшимися, следующие повторные выборы могут быть отложены на срок, не превышающий двух лет.

В Республике Ингушетия после сложения полномочий депутата Госдумы третьего созыва М. Гуцериева были назначены дополнительные выборы депутата нижней палаты парламента. Кандидат А. Амирханов, который считался фаворитом избирательной кампании, в последний момент сошел с дистанции по решению суда, что стало для руководства республики абсолютной неожиданностью. В день голосования, 2 июля 2000 г., выборы не проводились. Одновременно члены окружной избирательной комиссии сложили свои полномочия, а избирательные участки даже не открывали. Было возбуждено уголовное дело. Законодатели не могли предусмотреть сложившуюся в республике ситуацию.487

Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов. Комиссия предоставляет для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе об итогах голосования, избирателям, кандидатам, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателям, представителям СМИ по их требованию.

Избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов (списков кандидатов), направляют общие данные о результатах

242

 

выборов по избирательному округу в СМИ в течение одних суток после определения результатов выборов.

Официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей комиссией не позднее чем через месяц со дня голосования.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в федеральные органы государственной власти осуществляется в течение трех месяцев со дня голосования; в органы государственной власти субъекта, органы местного самоуправления - в течение двух месяцев со дня голосования. В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и результатах выборов, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования ("Интернет").

Необходимо отметить, что опубликование результатов голосования, особенно предварительных результатов, на практике неоднократно неоправданно затягивалось на длительное время, что порождало всевозможные подозрения и слухи. Либо, наоборот, опережало события. Так, например, главный государственный канал РТР, нарушивший избирательное законодательство, объявил о результатах президентских выборов на один час раньше положенного времени и не понес никакого наказания.

Сроки хранения документации. Согласно п. 10, 11 ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." документация комиссий всех уровней, включая подписные листы с подписями избирателей, бюллетени, открепительные удостоверения и списки избирателей, подлежит хранению в течение сроков, которые не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов. Устанавливаемые сроки хранения протоколов об итогах голосования и сводных таблиц избирательных комиссий об итогах голосования - менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня. Такая неопределенность дает возможность заинтересованным лицам уничтожить избирательную документацию сразу же по истечение года. Логично и демократично сохранять избирательную

243

 

документацию до истечения срока полномочий выборного органа. Тем более, что подобный прецедент уже имел место в 1996 г., при избрании Б.Н. Ельцина Президентом РФ Вскоре после подведения окончательных итогов выборов эта избирательная документация была уничтожена. Хотя обновленная информация хранится в системе на уровне ТИК, хранение изображений отдельных протоколов системой не предусматривается. В связи с этим пересчет всех протоколов невозможен, хотя такую функцию некоторые специалисты по проведению выборов могли бы счесть желательной на случай полного отказа электроники или возникновения спорных ситуаций. Именно на решение таких коллизий направлена норма нового Закона "Об основных гарантиях...", согласно которой в случае рассмотрения в суде жалобы на решение комиссии об итогах голосования, результатах выборов, связанных с нарушением избирательных прав, сроки хранения соответствующей избирательной документации продлеваются до вступления в законную силу решения суда (прекращения дела в соответствии с законом).

Ответственность за сохранность избирательной документации возлагается на председателя (заместителя председателя) и секретаря соответствующей комиссии до передачи документации в вышестоящую комиссию либо в архив.

На основании изложенных в исследовании характеристик стадий избирательного процесса авторы считают возможным определить, что совокупность взаимосвязанных, взаимодополняющих стадий избирательного процесса составляет политико-правовой механизм реализации конституционного права граждан России избирать и быть избранными. Анализ действующего законодательства, регламентирующего порядок подготовки и проведения выборов, а также практика его применения позволяют говорить о том, что ряд институтов требует правового осмысления и законодательного пересмотра (порядок формирования избирательных комиссий, модель выдвижения и регистрации кандидатов, понятие и формы предвыборной агитации, финансирования выборов и т.д.).

Выводы-рекомендации по второй главе

1. Под избирательным процессом следует понимать совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок подготовки

244

 

и проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления; подведение итогов выборов и их легитимацию.

2. В отношении сроков назначения выборов возможно законодательно установить точную дату.

3. Унифицировать сроки полномочий однопорядковых выборных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации.

4. Ввести систему постоянных списков избирателей, что способствовало бы и решению проблемы неравенства избирательных округов и свести разрыв между ними до минимума. Осуществлять корректировку постоянных списков избирателей в отношении лиц умерших и выбывших по иным причинам за 7-5 дней до выборов.

5. Внести поправку в Конституцию России, предоставив Центральной избирательной комиссии Российской Федерации право законодательной инициативы по вопросам избирательной системы.

6. Наделить ЦИК РФ правом запроса в Конституционный Суд.

7. Законодательно установить комплекс дополнительных (помимо закрепленных законодательством) обязательных требований, предъявляемых к членам избирательных комиссий с правом решающего голоса: наличие высшего образования или ученой степени в области права для председателей, заместителей, секретарей избирательных комиссий субъектов Федерации. Желательно, чтобы и нижестоящие комиссии возглавляли лица с высшим юридическим образованием.

8. празднить институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

9. Отказаться от гарантированного представительства в них членов на основе предложений политических партий.

10. Законодательно выровнять статус кандидатов, баллотирующихся в порядке самовыдвижения и от избирательных объединений, блоков (в составе списка кандидатов).

11. Установить, что подписи в поддержку кандидата собираются не в процентном соотношении, а в конкретном разумном количественном выражении.

12. Вести более жесткий контроль за поступлением и расходованием средств избирательных фондов кандидатов, а также за системой

245

 

финансирования, порядком организации и проведения выборов в целом.

13. Для обеспечения равенства прав кандидатов целесообразно использовать СМИ на безвозмездной основе. Создать упорядоченную систему государственных СМИ на федеральном и региональном уровнях.

14. Определить перечень конкретных издательско-полиграфических предприятий, изготавливающих агитационные материалы.

15. Ввести запрет на изготовление агитационной продукции за пределами России.

16. В отношении времени начала и окончания голосования на выборах установить конкретный промежуток времени.

17. С целью исключения фальсификации избирательных бюллетеней и, как следствие, результатов выборов голосование необходимо проводить путем внесения избирателем в избирательный бюллетень в квадраты, относящиеся к кандидату, списку кандидатов, в пользу или против которого сделан выбор, слов "Да" - "Нет", либо "За" - "Против".

18. Выборы в федеральные органы государственной власти считать состоявшимися, если в них приняло участие не менее 40-50% зарегистрированных избирателей.

19. Законодательно установить запрет на возможность отказа от депутатского мандата до истечения срока полномочий выборного органа, выборного должностного лица без уважительных на то причин. Установить перечень возможных исключительных обстоятельств.

20. Сроки хранения избирательной документации установить соответственно срокам полномочий выборного органа.

246

 

 


358Как известно, первоначально в федеральных и региональных нормативных правовых актах, в частности в Указе Президента РФ от 22.10.93 г. № 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", был установлен 2-летний срок полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления. В связи с приближением окончания этого срока и принятием указов Президента РФ от 17.09.95 г. "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" и от 2.03.96 г. "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" некоторые регионы (42 из 89) приняли решения о продлении своих полномочий. Следует отметить, что в ряде регионов срок полномочий изначально был определен как 4-летний (например, Ростовская область, Таймырский автономный округ) либо вообще не был установлен (например, Новосибирская область). Все это стало предметом парламентского обсуждения и принятия Государственной Думой Обращения к депутатам и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации о своевременных выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов от 13.03.96 г., постановления от 22.03.96 г. "О практике продления законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации своих полномочий", направления в Конституционный Суд запроса о соответствии Указа Президента РФ от 2.03.96 г. Конституции РФ. В целом одной из особенностей этого этапа явилось интенсивное участие судебных органов в разрешении избирательных споров о порядке и сроках назначения и проведения выборов. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30.04.97 г. № 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2.03.96 г. № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21.02.96 г. "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области от 17.10.95 г. "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в ред. от 9.11.95 г.) содержится судебное определение (толкование) термина "периодичность" выборов. // Вестник ЦИК РФ. 1997. №4(46). С. 6-15.

 

359В случае досрочного прекращения полномочий парламента дата новых выборов устанавливается в течение определенного срока либо после его роспуска (Германия - 60 дней), либо после принятия решения о досрочных выборах (Латвия - три месяца, Эстония - не ранее 20 и не позднее 40 дней). См.: Сравнительное конституционное право. С. 378-379. Такой подход более типичен для стран с парламентарной формой правления и случаи досрочного прекращения полномочий парламента редки.

 

360Например, в Великобритании они составляют 20 дней после роспуска палаты общин. Дату роспуска определяет премьер-министр с учетом расстановки политических сил в стране, а королева издает прокламацию, в которой указывается дата новых выборов. См.: Указ. соч. С. 379.

 

361Шкель Т. Уходя - уходи // Российская газета. 2001. 28 февр.

 

362В соответствии со ст. 109 Конституции России Государственная Дума не может быть распущена: 1) с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Совета Федерации (п. 4 ст. 109); 2) в период действия на территории России военного или чрезвычайного положения (п. 5 ст. 109); 3) в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (п. 5 ст. 109); 4) в течение года после ее избрания (п. 1 ст. 109).

 

363Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. М., 1998. С, 30.

 

364Там же. С. 401.

 

365 Рабковский А. Депутаты договорились о дате выборов // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 13 мая; Выборы в ЗакС - в декабре // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 30 мая.

 

366В январе 2002 г. были внесены последние изменения в закон "О выборах президента Республики Ингушетия", которые практически целиком касались составления списков избирателей. Так, в главе 3, ст. 6 и ст. 7 говорится, что в голосовании имеют право принимать участие лица, "постоянно или преимущественно проживающие на территории республики". Кто именно является "преимущественно проживающими лицами", закон не объясняет. Посему это определение может допустить к выборам и беженцев, ситуация с которыми в Республике парадоксальная. В Ингушетии с 300-тыс. населением, из которых 160 тыс. обладают избирательными правами, сейчас проживают свыше 100 тыс. временно перемещенных лиц из Чечни и Северной Осетии. Еще одно новшество - возможность внесения граждан в списки избирателей за два часа до окончания голосования. В нормальной ситуации эта норма воспринимается как исправление ошибок во имя обеспечения избирательных прав граждан. А с другой стороны, можно - как лазейку для кандидата внезапно обнаружившего, что ситуация на избирательных участках складывается не в его пользу. См.: Тепсаев А. Ингушский синдром // Российская газета. 2002. 13 марта.

 

367В Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей определен порядок: 1) регистрации (учета) избирателей, проживающих на территориях муниципальных образований в Российской Федерации и на территориях консульских округов за ее пределами; 2) составления Единой формы сведений о зарегистрированных избирателях; 3) установления численности зарегистрированных избирателей на территориях муниципальных образований, субъектов, а также на территориях консульских округов за пределами России; 4) установления численности зарегистрированных избирателей, проживающих на территории России и за ее пределами.

 

368См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году (Далее - Доклад Уполномоченного по правам человека) // Российская газета. 2000. 29 июня.

 

369В Канаде в начале 90-х гг. список составлялся в ходе избирательной кампании (то есть после того как парламент распущен, а выборы назначены). В Великобритании список избирателей составляют, не дожидаясь начала избирательной кампании. Вместо этого производится ежегодная кампания по обновлению списка, после чего список закрывается до следующего ежегодного обновления. Иногда такую систему называют постоянным списком с периодическими обновлениями. Список может быть подготовлен до официального начала избирательной кампании, если дата выборов устанавливается заранее, что обеспечивает более длительные сроки для подготовки предварительных и окончательных списков. Поскольку периодический список требует регистрации всех избирателей в относительно сжатые сроки, он предполагает концентрацию значительных ресурсов времени и денег на период регистрации ("пиковые издержки"). Например, в Гане подготовка периодического списка потребовала организации 20000 регистрационных центров с привлечением 60000 подготовленных работников. При использовании непрерывного списка издержки распределяются в течение более длительного периода. См.: Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. Приложение. С. 2.

 

370Постоянный список избирателей может составляться на ежегодной основе (Великобритания) или ежемесячно (Доминиканская Республика, Пуэрто-Рико). В число стран, принявших систему регистрации избирателей на постоянной основе, входят Аргентина, Австралия, Канада, Колумбия, Дания, некоторые штаты США.

 

371Одним из очевидных преимуществ и постоянного списка избирателей по сравнению с периодическим списком являются дополнительные возможности, которые предоставляются избирателям для обеспечения их включения в реестр. Поскольку регистрация граждан происходит в течение всего периода между выборами и поскольку данные из гражданского реестра используются в различных целях, существует гораздо меньше причин для пропуска или случайного исключения граждан из списка.

 

372Основным свойством гражданского реестра является его многофункциональность. Избирательные функции являются лишь одним из направлений использования данных. Данные из списка, использующегося в целях налогообложения, могут использоваться и для предоставления социальных услуг, например, медицинского страхования; для выявления граждан, подлежащих призыву на военную службу; либо в качестве базового реестра, отражающего данные о рождении, браке, смерти, для целей переписи населения. Большинство демократических стран Запада используют постоянные списки избирателей в той или иной форме. Национальные системы регистрации действуют в Великобритании, Франции, Австралии, Германии, Финляндии и Швеции. Неудивительно, что в странах, где регистрация обязательна (Австралия и Германия) или списки готовятся на основе общих реестров населения (как в скандинавских странах), они отличаются большей полнотой.

 

373Регистрация населения имеет давнюю историю во многих странах, например в Великобритании, Швеции, Испании, многих латиноамериканских странах, а также в некоторых штатах США. Вначале этим занималась церковь. Первое общенациональное указание о регистрации на уровне приходов было принято в XVI в., когда священникам было поручено вести так называемые "катехизисные ведомости" собеседований с населением.

 

374В Аргентине гражданский реестр используется для создания отдельного списка избирателей, ведение которого поручается отдельному органу - избирательному судье. Национальный реестр физических лиц совместно с учреждениями МВД обрабатывают изменения в реестре населения, который сверяет, классифицирует и обрабатывает данную информацию. Затем она направляется в избирательные секретариаты каждого округа для использования в списках избирателей. В Швеции Национальный совет по налогам и местные налоговые инспектора отвечают как за регистрацию населения, так и за списки избирателей. В Национальном совете по налогам имеется отдельное подразделение по выборам, а также подразделение по регистрации населения. В налоговых инспекциях часть сотрудников специализируются на регистрации населения. Список избирателей составляется на основе реестра населения и других реестров. В Дании за ведение гражданского реестра отвечает МВД, в системе которого правительство содержит особое подразделение по проведению выборов, возглавляемое консультантом по выборам. В Панаме гражданский реестр является учреждением Избирательного суда, что позволяет предположить стирание различий между системами гражданской и избирательной регистрации. В Европе и Латинской Америке, списки избирателей готовятся на основе информации, уже собранной через общенациональную систему гражданской регистрации. Один из самых серьезных вопросов в странах с системой гражданской регистрации состоит в том, несет ли отвечающее за ведение гражданского реестра учреждение, которым обычно является национальное бюро по регистрации населения, избирательная комиссия или суд, либо МВД, ответственность также и за списки избирателей.

 

375Одна из наиболее совершенных систем действует в Швеции, где процесс регистрации населения стал одним из средств, облегчающих проведение выборов, сбор налогов, проверку налоговых деклараций, ведение социальной статистики и регулирование рынка труда. В 1946 г. шведская реформа регистрации населения привела к введению неповторимого личного идентификационного номера. Эта работа была поручена налоговому управлению.

 

376В соответствии с п. 8 ст. 18 Закона "Об основных гарантиях..." в случае образования многомандатного избирательного округа число мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка.

 

377Пункт 3 ст. 12 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 дек.

 

378Там же.

 

379Доклад Уполномоченного по правам человека.

 

380 Васильева Д. Этюды по проблемам избирательного права // Избиратель и закон / Под ред. Н.В. Щербакова. Ярославль, 1999. С. 50-51.

 

381Чтобы выборы были честнее // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 13 мая.

 

382Согласно п. 3 ст. 21 Закона "Об основных гарантиях..." если срок полномочий ЦИК РФ истекает в период избирательной кампании, то он продлевается до окончания этой избирательной кампании. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Государственной Думы в одномандатных избирательных округах.

 

383Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 34-35.

 

384 Мокеев В. Демократические хитрости. Равны ли партии на выборах? // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 2. С. 26.

 

385Региональное законодательство (избирательные кодексы Свердловской, Белгородской, Воронежской областей, Закон Саратовской области "Об избирательной комиссии Саратовской области" и др.) нередко распространяет (в диспозитивной форме) требование о наличии высшего юридического образования либо ученой степени в области права также в отношении заместителей председателя и секретарей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. См.: Волкова Л.Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2000. С. 18

 

386Под непосредственным подчинением закон понимает служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять меры дисциплинарного взыскания.

 

387Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях".

 

388 Зиновьев А.В. Что нам стоит партию построить? // Санкт-Петерубургские ведомости. 2001. 31 марта.

 

389Аман Тулеев ушел в отставку // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 26 янв.

 

390 Шкель Т. Уходя - уходи // Российская газета. 2001. 28 февр.

 

391 Козлова Н. Где конституция вне закона // Российская газета. 2002. 5 апр.

 

392 Воробьев В. Якутское головокружение // Российская газета. 2001. 27 окт.; Ну, Якутия, ты всех запутала // Российская газета. 2001. 8 дек.; Полюс холода для российских законов // Российская газета. 2001. 27 нояб.

 

393 Емельяненков А. Заблудились в трех конституциях // Российская газета. 2001. 24 нояб.; Аченков Д. Верховный суд поправил республику // Российская газета. 2001. 28 сент.; Поправка 22 Конституции США. Раздел 1. См.: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 366.

 

394Вот девять руководителей субъектов Федерации - людей из особого списка (вместо прежних 69), за которыми проект Б. Надеждина оставляет право идти на новый срок, несмотря на уже отработанные два: К. Илюмжинов (Калмыкия), В. Коков (Кабардино-Балкария), Ю. Лужков (Москва), В. Платов (Тверская область), М. Прусак (Новгородская область), В. Сердюков (Ленинградская область), Ю. Спиридонов (Коми), И. Фархутдинов (Сахалинская область), М. Шаймиев (Татарстан). См.: Шкель Т. Госдума отняла у губернаторов третий срок. В мягкой форме // Российская газета. 2001. 19 мая; Гордеев А. Третий срок разрешается? // Российская газета. 2001. 23 нояб.; Шумский А. Губернаторы на качелях (Интервью с заместителем руководителя группы "Народный депутат" А. Скочем) // Российская газета. 2001.17 нояб.

 

395И дольше века длится срок // Российская газета. 2000. 24 нояб.

 

396Ситуация вообще может дойти до анекдотической, когда депутатом может стать виртуальный призрак, изготовленный с помощью компьютерной мультипликации. Современная техника не исключает и такого. При этом призрак будет умно вещать с телеэкранов как живой. А если его изберут, то депутатское кресло тут же займет "доверенное лицо". См.: Грушин М. Призраки рвутся во власть // Российская газета. 2001.14 июня.

 

397Федеральными законами может устанавливаться квота на сбор подписей избирателей на территории одного субъекта Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти.

 

398Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов установлены ст. 41 Закона "Об основных гарантиях..."

 

399См.: Доклад Уполномоченного по правам человека.

 

400Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 326.

 

401Доклад Уполномоченного по правам человека.

 

402 Угодников К. Якутия бьет рекорды // Российская газета. 2001. 17 нояб.; Воробьев В. К Конституции вопросов нет// Российская газета. 2001. 21 нояб.

 

403 Угодников К. Прокуратура вступилась за соперника заместителя Генпрокурора // Российская газета. 2001. 28 нояб.

 

404Доклад Уполномоченного по правам человека.

 

405Доклад председателя ЦИК РФ А. Вешнякова на конференции председателей и секретарей избирательных комиссий субъектов РФ 27 января 2000 г.

 

406Президентские и парламентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 56.

 

407 Вишневский Б. Бизнес на автографах. Система сбора подписей избирателей полностью себя дискредитировала // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 27 мая.

 

408На губернаторских выборах в Петербурге 1996 г. в первом туре более 70 тыс. голосов получили только 6 кандидатов из 14: А. Собчак, В. Яковлев, Ю. Болдырев, А. Беляков, Ю. Севенард и А. Беляев. Все прочие не набрали даже и половины голосов от числа собранных подписей.

 

409 Ливеровский А.А. О нарушениях действующего законодательства при проведении выборов депутатов ЗакС СПб второго созыва // Выборы в Российской Федерации. С.269-270.

 

410 Калинин В, Вишневский Б. Смена правил игры необходима. Каким быть новому закону о выборах депутатов Законодательного Собрания // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 14 марта.

 

411Журман О. В бой идут опять двойники // Российская газета. 2001. 25 апр.

 

412 Степура О. Губернатор стал символом развития // Российская газета. 2001.27 нояб.

 

413Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20% от представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов подписей в местах, где сбор их запрещен.

 

414Недостоверность сведении, относящихся к отдельным кандидатам, включенным в список кандидатов, может служить основанием только для исключения из списка кандидатов соответствующих кандидатов.

 

415За исключением случаев выдвижения кандидата избирательным объединением, избирательным блоком одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

 

416 Козырева А. 20 миллионов рублей уже не вернешь // Российская газета. 2000. 10 марта.

 

417Женщин приравняли к иностранцам // Российская газета. 2002. 23 мая.

 

418В литературе употребляются термины "финансирование избирательной кампании", "финансирование предвыборной агитации", "политическое финансирование" и т.д. А.В. Иванченко различает понятия прямого и косвенного финансирования выборов, которые теоретически и практически существуют взаимосвязанно. Прямое финансирование выборов - перечисление, поступление, расходование, учет денежных средств, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, оказывающих влияние на волеизъявление избирателей на выборах. Косвенное финансирование выборов связано с оказанием финансовой и материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, предоставлением бесплатного эфирного времени, распределением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 359-360.

 

419В соответствии со ст. 58 Закона "Об основных гарантиях..." законом субъекта может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) создание кандидатом избирательного фонда не обязательно при условии, что Финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится.

 

420Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 362.

 

421Современное состояние избирательных фондов с юридической точки зрения характеризуется следующими признаками: безусловная обязательность формирования избирательных фондов; исчерпывающий перечень источников, из которых могут формироваться избирательные фонды; строго целевой характер их использования; избирательные фонды являются единственно допустимой и легальной формой финансирования избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений (блоков); законодательство оговаривает предельный размер избирательных фондов применительно к различным видам выборов; самостоятельность кандидатов и избирательных объединений (блоков) в расходовании денежных средств избирательных фондов; прозрачность формирования избирательных фондов и расходования их средств; законодательство определяет, что избирательные фонды имеют временный характер, строго очерченный правовыми нормами; обязательная отчетность кандидатов и избирательных объединений (блоков) перед соответствующими избирательными комиссиями о формировании и использовании средств своих избирательных фондов; прямая ответственность кандидатов и избирательных объединений (блоков) за нарушение правового режима создания и функционирования избирательных фондов.

 

422При внесении пожертвования гражданин указывает в платежном документе следующие сведения: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, информацию о гражданстве. Юридическое лицо указывает: идентификационный номер налогоплательщика, название, дату регистрации, банковские реквизиты, отметку об отсутствии государственной или муниципальной доли в уставном капитале либо о наличии такой доли с указанием ее размера, отметку об отсутствии (наличии) доли иностранного участия; сведения об отсутствии в числе учредителей государственных или муниципальных органов, а также юридических лиц.

 

423Исключение составляют случаи, предусмотренные п. 10 ст. 4 Закона "Об основных гарантиях...", когда на основании международных договоров и в установленном законом порядке, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

 

424Гражданин рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства или если им указаны недостоверные сведения о себе. Юридическое лицо рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер, название, банковские реквизиты или если указаны недостоверные сведения. Подпункт "н" п. 6 ст. 58 Закона "Об основных гарантиях...".

 

425Журавлев В.П. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации в избирательном процессе в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 161.

 

426По мнению сотрудников МФИС, требование о возврате бюджетных средств нельзя считать достаточно продуманным, поскольку оно не только отпугивает кандидатов, но и снижает накал предвыборной борьбы. Вряд ли есть какой-либо смысл в выделении государственных средств для тех кандидатов, которые наиболее в них нуждаются, а затем в наказании кандидатов, которые оказались наименее удачливыми на выборах. Было бы разумнее требовать возврата "неизрасходованных" бюджетных средств. См.: Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 84-85.

 

427Соколов Б. Плата за выбор. Какова цена возможных экономических сценариев развития России // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 14 марта.

 

428 Романенко О.В. Государственное финансирование политических партий в России (проблемы правового регулирования) //Журнал о выборах. № 1. 2001. С. 18.

 

429 Латынина Ю. Деньги и власть // Совершенно секретно. 2000. № 4.

 

430Там же.

 

431Там же.

 

432Там же.

 

433Там же.

 

434Финансово-промышленные группы (ФПГ) в России - самое своеобразное явление в экономике переходного периода. Как отмечается у ряда авторов, в стране наступило становление мощных финансово-промышленных олигархических структур на основе упрочнения взаимоотношений государственных органов (чиновников), менеджмента и банковских структур в рамках уже сложившихся и новых финансово-промышленных альянсов. Естественно, упрочнение взаимоотношений с государственными органами - чиновниками требуется тем, кто ищет государственной поддержки. Отмечается именно лоббистский характер создания ФПГ. В любом случае политизация ФПГ неизбежна, хотя формы взаимодействия ФПГ с государством могут быть разные. Основное направление деятельности ФПГ в России - внешнее: работа с властью разного уровня, особенно федерального, в целях предоставления льгот, которое необходимо оплачивать, например, делая это косвенным способом через финансирование разного рода избирательных кампаний. Таким образом, создание ФПГ в России для подъема наукоемких производств, превратилось в целом в политическое мероприятие по созданию, с одной стороны, экономического базиса борьбы за власть, а с другой стороны, лоббистских структур, выходящих на самые высокие уровни власти. См.: Аркин П.А. Организационное строение крупного капитала и финансирование выборных кампаний // Выборы в Российской Федерации. С. 16-17.

 

435Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М., 2000. С. 92.

 

436Выборы депутатов Государственной Думы. 1995. Электоральная статистика М., 1996. С. 65.

 

437 Колюшин Е.И. Финансирование выборов (правовые вопросы) // Вестник ЦИК РФ. 1999. №1.С. 96.

 

438 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 245.

 

439Там же. С. 16.

 

440Именно поэтому ЦИК РФ опубликовала инструкцию, специально посвященную разъяснению понятия "политическая реклама". Политическая реклама - распространяемая участниками избирательного процесса через СМИ информация о кандидатах, избирательных объединениях, блоках, с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов, избирательных объединений, блоков. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 337.

 

441 Журавлев В.П. Указ. соч. С. 79-80.

 

442 Большаков С. Особенности правового регулирования участия организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий в федеральной избирательной кампании 1999 года // Вестник ЦИК РФ. 1999. Ноябрь. Спецвыпуск. С. 39.

 

443Постановление Центральной избирательной комиссии от 17.02.00 г. № 84/992-3 "О нарушении порядка и правил проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам Президента РФ в 2000 году" // Российская газета. 2000.1 марта.

 

444Постановление ЦИК РФ от 17.02.00 г. № 84/992-3.

 

445 Шустов А.В. Влияние нарушений законодательства на результаты выборов // Выборы в Российской Федерации. С. 282.

 

446Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 76.

 

447В частности, только телекомпании ОРТ, РТР, НТВ привлекают 98%, 97% и 73% аудитории.

 

448Проведенное Союзом журналистов исследование "Общественная экспертиза" с целью изучения законодательства, относящегося к СМИ, а также доступа к информации позволило сделать вывод о том, что ни в одном из 89 субъектов РФ не ведется работа по формированию благоприятного климата для деятельности свободных и плюралистических СМИ.

 

449Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 70.

 

450Однако, как это ни парадоксально звучит, даже ангажированные СМИ в конечном счете работают на демократию и гражданское общество: выражая точки зрения различных элитных групп, они являются публичным свидетельством конкуренции элит. А конкуренция элит, по мнению некоторых ученых, является гарантией демократии, а значит и развития гражданского общества. См.: Масловская С.М. Региональные элиты: на пути к гражданскому обществу? // Выборы в Российской Федерации. С. 71-72.

 

451Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 33&-340.

 

452Постановление ЦИК РФ от 17.02.00 г. № 84/992-3.

 

453 Пылин В.В. Указ. соч. С. 22.

 

454 Вишневский Б.Л. О законодательном регулировании роли СМИ в избирательных кампаниях // Сборник в папке. С. 241.

 

455Тимофеев О. Сезонное чтиво. Предвыборные газеты-однодневки штурмуют регионы // Российская газета. 2001. 2 окт.

 

456Журавлев В.П. Указ. соч. С. 142.

 

457 Киреев Н. ...И на глазах изумленных журналистов батюшка "отполосовал" себе мизинец // Российская газета. 2001. 3 февр.

 

458Краснянский Д.В. Основные виды нарушений избирательного законодательства, допущенные при проведении выборов депутатов ЗакС СПб второго созыва // Выборы в Российской Федерации. С. 263-264.

 

459 Корнеев Д. Братья Шевченко: от рассвета до заката // Аргументы и факты. 2000. №12. С, 3.

 

460 Краснянский Д.В. Указ. соч. С. 264.

 

461 Борисов А. Родной Урал всех обыграл // Российская газета. 2002. 16 апр.

 

462 Воробьев В. Не стоит помогать "черному пиару" // Российская газета. 2002. 16 апр.

 

463 Шестопал Е.Б. Политический профессионализм в избирательном процессе: чего мы достигли? // Выборы в Российской Федерации. С. 234.

 

464Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 368.

 

465 Филиппов Е.В. Идентификация политической ориентации электората: опыт Выборга // Выборы в Российской Федерации. С. 119.

 

466 Иванов С. Мытищинский прецедент получит продолжение? // Российская газета. 2000. 21 сент.

 

467Доклад Уполномоченного по правам человека.

 

468 Салий В. Тюмень: страсти по выборным бюллетеням // Российская газета. 2000. 30 дек.

 

469 Борисов А. Родной Урал всех обыграл // Российская газета. 2002. 16 апр.

 

470 Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

 

471Доклад Уполномоченного по правам человека.

 

472 Шкель Т. ...А один умелец приклеил к пальцу карандаш и бюллетени портил // Российская газета. 2001.16 февр.

 

473Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 204.

 

474Доклад Уполномоченного по правам человека.

 

475Там же.

 

476Учитывая, что Государственная Дума должна выражать волю и интересы большинства россиян, следует считать выборы состоявшимися, если в них приняло участие не менее 50 % зарегистрированных избирателей.

 

477 Зиновьев А.В. Лукавый закон - лукавые выборы // Санкт-Петербургские ведомости 1996. 21 февр.

 

478 Степура И. К победе - через гастроном! // Российская газета. 2001. 24 апр.

 

479 Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

 

480Дополнительные (частичные) выборы могут проводиться при появлении депутатских вакансий (в случае смерти, отставки депутата, физической неспособности его занимать данный пост) или в случае обновления выборного органа по частям (частичные выборы).

 

481 Козырева А. Крайности приводят к неприятностям // Российская газета. 2000. 3 окт.

 

482В проекте нового Закона 2003 г. порог явки установлен.

 

483Стеклов В. Страдания молодого губернатора // Российская газета. 2002. 6 июня. Покаленко В. Когда выборы были деи. не было // Российская газета. 2001. 8 дек.

 

484 Покаленко В. Когда выборы были дешевыми, в магазинах ничего, кроме очередей

 

485Калинин В., Вишневский Б. Смена правил игры необходима. Каким быть новому закону о выборах депутатов Законодательного Собрания // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 14 марта.

 

486Вишневский Б. Третья попытка. Какими будут новые правил выборов? // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 1 июня.

 

487 Козырева А. Точку поставит суд // Российская газета. 2000. 8 июля.