Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. - М.: Дело, 1998. - 280 с.

ISBN 5-7749-0115-7

Рассматриваются основные вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционных основ современного российского федерализма. Анализируются положения Конституции РФ, федерального законодательства, внутрифедеральных договоров, конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ, решения Конституционного Суда РФ.

Пособие рассчитано на преподавателей, студентов и аспирантов юридических факультетов и вузов, а также представляет интерес для депутатов, должностных лиц и экспертов аппарата органов государственной власти, судей, научных работников — всех, кто интересуется проблемами конституционного права Российской Федерации.

ББК 12.2

ISBN 5-7749-0115-7

© И. А. Умнова, 1998

© Издательство "Дело", оформление, 1998

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших гуманистических направлении изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного устройства, обеспечивающие обустройство гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства и мирового сообщества? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы пределы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?

Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя в мире и нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие. Одна из основных причин такого успеха кроется в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны. Именно создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали — один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался одним из сложнейших в современный период развития конституционно-правовых отношений в России.

Судьба государственности России в XX столетии оказалась достаточно драматичной. Россия пережила две эпохи территориального раздела. В 1917 году разрушилась Российская Империя, из состава которой вышли Польша и Финляндия, заявили о государственной самостоятельности Литва, Латвия, Эстония, Украина, Белоруссия, Грузия и Азербайджан и другие территории, часть которых затем объединилась лишь на определенный период в Союз ССР. Распад СССР в 90-х годах заставил Россию и ее народ второй раз пережить территориальный раздел.

Два развода на территории евразийского государства свидетельствовали о необходимости выбора модели федеративного устройства, которая образно говоря, стала бы "aurea mediocritas" (золотой серединой) между двумя крайними и несостоявшимися формами российской государственности: между унитарной Российской Империей и договорным союзным государством, конфедеративным по форме и унитарным по существу.

Насколько удачной оказалась в этом отношении новая конституционная модель государственного устройства России? Воплотила ли она в себе тот вариант федерализма, который позволил бы наконец обеспечить целостность и стабильность Российского государства, его мирное и гармоничное развитие?

Думается, что Россия сегодня находится на пути к такому уровню федерализации. С принятием новой российской Конституции 1993 года удалось лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих конституционные основы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на данную проблему.

Одной из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России является решение проблемы разделения государственной власти по вертикали. Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. В системе разделения государственной власти по вертикали нарушаются такие базовые конституционные устои российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и другие.

В силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период, в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление.

Как следствие неразрешенное™ теоретических вопросов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российской государственности, путь России к созданию оптимальной модели федеративного устройства протекает весьма болезненно. По-прежнему сохраняется напряженность в отношениях между Федерацией и ее субъектами, которая выразилась в самых что ни на есть крайних формах конфликта: в "параде суверенитетов, "войне законов", "бюджетно-финансовых войнах", сепаратизме, росте национализма, терроризме и даже вооруженных столкновениях, создавших прецедент развязывания гражданской войны (Чечня, конфликт между Северной Осетией-Аланией и Ингушетией).

Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и права. Продлившийся в России всего несколько лет процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов по формуле "берите суверенитета столько, сколько можете проглотить", привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соотвествующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивается федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представляет начавшийся в России процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.

Разбалансированность в государственно-правовых отношениях породила особый фон конституционной реформы в России. С одной стороны, с принятием в 1993 году новой Конституции РФ наметилась тенденция проведения конституционной реформы в рамках единого российского правового пространства, с другой — в субъектах Российской Федерации стало развиваться собственное конституционное (уставное) правовое пространство, порой по сути противоположное российской конституционной модели федеративного устройства.

Поэтому конституционное обеспечение решения российской проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами на основе подлинного (федерализма — это не только формирование демократичной и эффективной системы управления государством, но и создание действенных механизмов погашения конфликтов и противоречий, тормозящих развитие государственности на всех уровнях и препятствующих в определенной мере восстановлению целостности и стабильности Российского государства как такового.

На важность конституционного решения насущных проблем российского (федерализма обращено особое внимание на официальном уровне. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1995 года "О действенности государственной власти в России" было указано на необходимость выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых (федеральные органы власти могут уточнять конституционные отношения с субъектами Федерации. При этом незыблемым должен оставаться конституционный принцип устройства нашей Федерации'. О необходимости решения отдельных политических, экономических, правовых аспектов разделения власти между Федерацией и ее субъектами говорится и во всех последующих посланиях Президента России. В частности, в своем Послании 1998 года "Общими силами — к подъему России" Президент Российской Федерации отметил важность строгого разграничения функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральными и региональными уровнями2.

Настоящая работа является научно-практическим пособием, в котором комплексно освещаются проблемы становления и развития конституционных основ современного российского федерализма, определяются наиболее перспективные пути и организационно-правовые средства их совершенствования, позволяющие в итоге обеспечить движение к достижению демократичной и эффективной российской государственности. Анализ наиболее актуальных проблем конституционных основ российского федерализма осуществляется через cопоставление отечественного

 

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995 года "О действенности государственной власти в России". — М.: Юрид. лит., 1995. С. 29—30.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года "Россия, за которую мы в ответе". М.: Юрид. лит., 1996; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года "Порядок во власти — порядок в стране". М.: Юрид. лит., 1997; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 года "Общими силами — к подъему России" // Российская газета. 1998. 24 февр.

 

опыта с зарубежным, сквозь призму мировых тенденций федерализации, которые обозначились в современный период.

Пособие содержит прикладной материал по анализу федеральных конституционных норм законопроектной деятельности Федерального Собрания РФ, нормативных актов Президента Российской Федерации, внутрифедеральных двусторонних договоров, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, связанных с регулированием (федеративных отношений, статуса субъектов Российской Федерации. Результаты исследования и выводы, представленные в работе, апробированы в процессе экспертной деятельности в комитетах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также в Конституционном Суде Российской Федерации.

Пособие предназначено для депутатов, должностных лиц, экспертов, работников аппарата законодательных и исполнительных органов государственной власти, судей, научных работников, аспирантов и студентов вузов. Материалы, содержащиеся в данной работе, могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права России в высших и средних специальных учебных заведениях, а также послужить основой для чтения спецкурса по данной проблематике.

Автор стремился быть оптимистом и попытался представить, насколько это было возможно, федерализм, гарантируемый не просто конституцией, а таким основным законом государства, который воплотит в себе "особенности" российской души. Собственно говоря, все предложения по совершенствованию конституционного и текущего законодательного регулирования государственности на основе (федерализма в той или иной мере связаны с задачей обеспечения в России публичной власти, от которой в итоге выиграют граждане и народы России, ибо мир и согласие, эффективность и стабильность государственной власти служат их благу. И в этом смысле, полагаю, будущее в России за федерализмом. Именно федерализм как гибкая и действенная форма устройства и разделения государственной власти позволяет, с одной стороны, сохранять суверенность, централизм, единство и неделимость государственной власти, а с другой,— учитывать в единстве многообразие и специфику отдельных регионов столь многогранной по их разнообразию и обширной по своей территории России. Федерализм как способ примирения и нахождения согласия в рамках не только разделения, но и партнерства носителей государственной власти оказывает все большее влияние на общественные и государственные формы организации власти в мировой цивилизации, и этого нельзя не замечать.

Автор сердечно благодарен президенту Российской правовой академии МЮ РФ профессору В. В. Ершову, научному редактору профессору Г. А. Гаджиеву, кафедре "Конституционного и муниципального права России" МГЮА, профессорам — С. А. Авакьяну, Л. А. Болтенковой, Н. А. Михалевой, Б. С. Крылову, В. А. Кряжкову, а также редактору О. В. Лужиной за оказанные внимание и поддержку в подготовке и издании данной книги

§ 1. Краткая характеристика современного понимания федерализма

Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество. В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности в целом и федеративной государственности в частности, выделяются динамизм и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. “Можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития”'.

Суть федерализма как путь к объединению в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив

 

1 Тихомиров 10. Л. Государство на рубеже столетии // Государство и право. 1997. № 2. С. 29.

 

и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношении, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи, Даниил Елазар, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия'. В этом смысле федерализм "рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации"2.

Такую оценку федерализма можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От "foedus" (в переводе с латинского — договор (соглашение)) родилось понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, совершенствовании взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государств.

Федерация (от латинского — foederatio) означает "союз", "объединение". Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций (федерация профсоюзов, например). В унитарных государствах под влиянием федерализма возникают процессы децентрализации. Отсюда естественно появление государств, занимающих промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства можно назвать полуфедерациями или квазифедерациями — унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. Например, сегодня это Италия и Испания3. Элементы федерализма используются и как основа формирования и развития местного самоуправления, расширяя тем самым его потенциал, и как необходимый элемент межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными элементами

 

1 Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. Institute of intergovernmental Relations, Queen's University Kingston. Ontario, Canada, 1994. P. 5.

2 Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 24.

3 Elazar Daniel J. Op. cit. P. 23.

 

федеративного устройства (Европейский союз)'. Наконец, федерация — возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация)2.

Однако такой "универсализм" данного понятия не привел к девальвации основного смыслового значения федерализма в государствоведении. По-прежнему в науке конституционного права доминантным являются понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран, образование государств как федераций.

В свое время Шарль Монтескье заметил: "Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие — от внутренней язвы . Против внешнего врага отдельные государства образуют союз — новое единое государство — федерацию, участники которой приобретают новый статус субъектов федерации, а для борьбы с "внутренней язвой" унитарное государство децентрализуется в федеративное, в результате чего не только центр, но и составные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти. Как подчеркивает Н. А. Михалева, "федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация — это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом — государством, государственным или территориальным образованием — определенной самостоятельности в рамках единого целого"4.

Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Таким образом, в обеспечении единства государственной власти с учетом его одновременного распределения по двум уровням государственности проявляется организующая роль федерализма, необходимая для достижения эффективности государственной власти.

 

1 См. Elazar Daniel J. Op. cit. P. 7—12, 53—54.

2 Абилин О. 10. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследования. 1994. Кч 5. С. 143—149.

3 Монтескье Ш. Избранные произведения. — М.: Госполитнздат, 1955. С. 268.

4 Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 106.

Думается, что сегодня вопрос о том, должна ли Россия быть федеративным государством, потерял былую остроту. Споры на тему, быть или не быть России 41едерацией, в основном сохраняются только в общественно-политических кругах и ведутся достаточно вяло. Осторожность и даже в некоторой степени нигилизм в отношении федерализма как средства организации Российского государства, проявляемые в дореволюционной государствоведческой школе', не были восприняты ведущими учеными советского периода2 и на современном этапе также не обнаруживают себя столь очевидно в рамках отечественных государствоведческих исследований. В настоящее время большинством государствоведов федерализм рассматривается как явление, объективно целесообразное для российской государственности. Но возникает другая проблема: можем ли мы сегодня утверждать, что современное устройство России основано именно на федерализме? Для ответа на этот вопрос важно доказать, что современная Россия — федеративное государство, а не унитарное или конфедерация.

Достаточно сложно идентифицировать государство как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих пор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали у первых значительно выше, нежели у второй)3. И тем не менее существуют параметры, те качества, раскрывающие природу, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения государственной власти и ответственности по вертикали, совокупность которых дает основание считать государство федеративным. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и определяют конституционные основы федерализма.

 

' См., в частности: Ящвнко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории государства и права. Юрьев, 1912. С. 789—791; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб, 1875. Т. 1. С. 2—6; Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 190'!. Т. 1. 190'1. С. 143—150.

2 См., в частности: Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1969; Лепешк.ин А. И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977;

Фарберов Н. П. Некоторые вопросы советского федерализма. М., 1963 и др.

3 Elazar Daniel J. Op cit. P. 23—24; Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 101—117.

 

Каким же требованиям должен отвечать современный федерализм как принцип, режим и форма государственного устройства? Речь идет об определении, образно говоря, того новейшего образца федерализма, который смогла выработать к данному этапу мировая практика развития цивилизации в качестве идеального стандарта обустройства государства, позволяющего обеспечить сочетание демократии и эффективности государственной власти.

Анализ современного состояния федерализации государств позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.

Развитие данных тенденций смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративных отношениях. При сохранении обеспечиваемых принципами государственного суверенитета, субординации системы общенационального права и государственной власти необходимых элементов централизации в федеративном государстве, а также разделения государственной власти по вертикали, основанного на определенной независимости сторон федеративных отношений, в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений самоуправления и кооперации, формирующихся через разнообразные механизмы нецентрализации и партнерства.

Самоуправление выражается в расширении начал нецентрализации при осуществлении государственной власти на различных ее уровнях. Кооперация проявляется в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон, возрастании значения договорных форм регулирования. Таким образом, наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер построения, делится между центром и составными частями и функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации.

Общие показатели, отражающие современные тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство-федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейших параметров, как природа федерации, способ образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций и, наконец, характер разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее осуществление. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить особенности модели федерализма применительно к условиям конкретного государства, определить степень ее демократичности и эффективности, уровень развития самоуправления и кооперации в системе государственной власти

§ 2. Взгляды на природу федеративного государства

 

Характер системы разделения государственной власти по вертикали обусловлен природой государства. Подводя итоги более чем двухсотлетнему периоду воплощения и развития идей федерализма, современные теоретики уделяют значительное внимание анализу природы федерации.

Для новейших теорий федерализма характерно широкое использование знаний прикладных наук теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из достаточно популярных в мировой науке метаюридических подходов является понимание природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкеру федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по крайней мере в одной сфере деятельности. Исходя из такого понимания, Уильям Райкер в своем труде "Федерализм" попытался сформулировать конституционную модель закрепления системы разделения власти при федеративном устройстве: "Конституция является федеральной: 1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере"'.

 

' Riker W. H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964. P. 11.

 

Новейшие интерпретации данной теории связаны с усилением управленческо-кибернетического начала. Так, некоторые сторонники такого понимания федеративного государства используют для анализа отношений между федеральным центром и территориями теорию игр. Федерация и ее субъекты рассматриваются участниками игры, в которой механизм разделения власти представляется как торг и сделки, а государственная структура — "зависимой переменной, постоянно изменяемой решениями сторон"'.

Другое теоретическое направление объясняет особенности федеративных отношений через концепцию "участия" (Борель, Люфер). При таком понимании в основу сущности природы федеративного государства положена идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в осуществлении государственной власти на основе согласованной воли народа государства. Согласно данной концепции существенным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь центральная власть. N^ "Так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Называют ли их кантонами, штатами или провинциями, они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства"2.

Идеи этой концепции разделяют некоторые отечественные исследователи. Так, Г. Королева-Конопляная подчеркивает, что общегосударственная власть суверенна, "поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и центральных властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федеративного государства и волю отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы. Таким образом, в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге"3.

1 См., например: Солник Стивен. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового российского государства: 1990—1995 // Политические исследования. 1995. № 6. С. 97—103.

2 Borel H. Etude sur la souverainete et I, Etat tederatif. 1886, p. 103.

3 Королева-Конопляная Г. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. 1996. № 3. С. 114. _

 

Не отрицая ценность данных концепций для понимания отдельных сущностных и функциональных сторон природы федеративного государства, нельзя не отметить в то же время их ограниченность. В теоретических постулатах У. Райкера и его сторонников за основу берется лишь организационно-функциональное начало федерализма в его формальном воплощении, а ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона — согласование воли для централизации власти.

По мнению автора данной работы, наиболее фундаментальным среди существующего многообразия является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Данная теория обосновывается, в частности, в работах Даниила Елазара, Винсента Острома'. С этих позиций договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых — согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути — самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае с той или иной степенью определенности можно сказать, что федерализм подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством.

Истоки договорного понимания природы федеративного государства берут свое начало с древних теорий кавенентального обустройства общества. Латинский термин "foedus" ("договор", "соглашение"), по смыслу совпадает с древнеиудейским термином brit (berith) — фундаментальным понятием в библейской традиции, подразумевающим соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant). Самоуправленческое начало объединения людей заложено в идее раннехристианских братств (congregations), упоминаемых в Новом Завете.

Пуритане Новой Англии, основатели первого федеративного государства — Соединенных Штатов Америки, были конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии. В "Мэйф-лауэрском соглашении" они взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов'. Следовательно, американская федеральная система 1787 года была естественным итогом 167-летнего опыта создания политических гражданских организмов путем соглашения и объединения для формирования местных органов управления и колониальных хартий2.

Подобные идеи закладывались в основу первых федераций и в Западной Европе, история зарождения которых еще более древняя. Более 700 лет назад был заключен "вечный" договор о союзе трех кантонов, положивших начало Швейцарской Конфедерации. Немецкоговорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом "Genossenschaft", что означает "ассоциация", скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют Eidgenosse — участник соглашения, товарищ, связанный клятвой3.

История становления федеративных государств последнего столетия свидетельствует, что они, так же как и первые федерации стремятся придерживаться принципа достижения согласия. Отсутствие такого согласия не позволяет достигнуть цели создания стабильных и эффективных государств, даже если на официальном уровне подписываются документы учредительного характера в виде договоров (соглашений). Примером может служить Дейтонское соглашение о мире в бывшей Югославии. Подписанное президентами Хорватии, Боснии, Герцеговины и Сербии 21 ноября 1995 года, оно не поставило точку в процессе создания новых федераций в рамках бывшей Югославии. Несогласие немалой части населения этих стран с решением вопроса о статусе Сараево вызвало после подписания соглашения протест не только сербов в Сараево и Белграде, но и хорватов в Мостаре (БиГ) и Загребе. Конфликт так до сих пор и не урегулирован4.

 

' Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. Institute o[ intergovernmental Relations, Queen's University Kingston. Ontario, Canada, 1994; Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? — М.: Арена, 1993.

' Остром Винсент. Смысл американского федерализма. С. 24.

2 Lutz D. The Origin of American Constitutionalism. Baton Rouge: Louisiana State Unirversity Press, 1988.

3 Более подробно: Остром Винсент. Указ. соч. С. 24—25, 72—76.

4 Об этом, в частности: Кандель П. Сможет ли Босния и Герцеговина существовать в "деитонском" формате? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996. 3 (16)/ № 4 ( 17). С. 24— 29.

 

Достижение реального согласия должно быть исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношении в рамках уже существующего федеративного государства. Однако следует осознавать, что достижение абсолютного согласия между центром и составными частями федерации фактически нереально. Поэтому представляется, что согласие (договоренность) как условие федерализации государства является обязательным по конституционным основам федерализма. В противном случае, во-первых, значителен риск нарушения несогласной стороной формально-юридической модели и, во-вторых, такое нарушение может привести к серьезным последствиям, ибо разрушаются устои государственного устройства. Как свидетельствует история и современные реалии, когда несогласие затрагивает конституционные основы федерализма, сопротивление проявляется в острых формах и жизнеспособность федерации оказывается непредсказуемой.

Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия — субъекты или стороны, которые должны прийти к договоренности. В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на. двух уровнях. Первый — между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Этот уровень согласия должен быть основой государственности и источником стабильности любого, как федеративного, так и унитарного, государства. Второй уровень консенсуса — договоренность между федерацией и составными частями государства — субъектами федерации. Это обязательное, как представляется, условие стабильности государства, избравшего федеративную форму устройства.

Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в отрыве от другой ее сущностной стороны — самоуправленческого начала. Договорная природа федеративного государства сама по себе не имела бы ценности, если бы содержание федеративных отношений не было предопределено их самоуправленческим характером. Самоуправление, собственно говоря, и есть тот предмет, ради которого стороны ищут согласие при организации федеративного государства.

Как замечено Ю. А. Тихомировым, на пороге XXI века самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления'. Смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании такой системы государственной власти по вертикали, при которой и центр, и составные части государства получили бы власть,

 

1 Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М.: БЕК, 1995. С. 116.

 

адекватную их задачам и функциям, смогли самодостаточно функционировать и развиваться и соответственно нести надлежащую ответственность в случае их несостоятельности как субъектов государственной власти.

До сих пор в большинстве исследований, посвященных федерализму, для обозначения сущности отношений государственной власти по вертикали используется термин "автономия" применительно к правам субъектов федерации. Основной недостаток данного подхода, полагаю, заключается в централистском взгляде на систему разделения государственной власти. Субъект федерации рассматривается как образование, которое с позиций центра обладает автономией и поэтому является в определенных случаях "персоной нон грата". Независимость и самостоятельность субъекта федерации рассматривается сама по себе как ценность, без ее тесной привязки к задачам и функциям территории. Реализация самоуправления предполагает иной подход — территория должна получить все те права и обязанности, которые адекватны ее предназначению обладать самодостаточностью для развития.

Право на автономию затрагивает только один аспект власти — ее относительную независимость и самостоятельность. В содержании самоуправления это качество составляет лишь один его элемент. Другим важным элементом самоуправления является осуществление власти под свою ответственность. Это означает, что невыполнение или ненадлежащее выполнение тех или иных элементов государственной власти может повлечь за собой перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта (стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять. Таким образом, соединение в понятии самоуправления двух элементов: власти и ответственности за ее осуществление — предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая бы была основана на системе сдержек и противовесов, сотрудничестве и взаимоконтроле.

Формально-юридически самоуправленческая сторона федерализма воплощается в нормативно-определенной системе разделения государственной власти и ответственности между федерацией и ее составными частями. При этом основные элементы самоуправления закрепляются в учредительных актах государства — договорах (соглашениях) и конституции. Конституционно закрепленная система разделения государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных отношениях. В этой связи представляется важным рассмотреть вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство, исходя из договорной самоуправленческой природы федерации? Решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, закрепляющих образование федерации.

Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно выделить два ее типа: конституционную и конституционно-договорную. Под конституционными автор понимает федерации, образуемые в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорные — федерации, также учреждаемые конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа — договора (соглашения)'.

Важно определиться, обязательно ли предварительное заключение договора (соглашения) для образования федерации или допустимо принятие только конституции как документа, учреждающего (преобразовывающего) федерацию? Иначе говоря, не противоречит ли договорной природе федеративного государства отказ от использования договора (соглашения) как формы образования или преобразования федерации?

Думается, что идеальным вариантом является сочетание договора и конституции при учреждении или преобразовании федерации. Договор заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения) и в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Заключение договоров (соглашений) достаточно распространенное явление в мировой практике. Так, хотя и считается, что основы американской федерации были заложены в Конституции США 1787 года, тем не менее ей предшествовал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем присоединялись вновь создаваемые на осваиваемых колонистами землях другие штаты. Путем Соглашения между кантонами была образована Швейцария. В отечественной истории сначала договорной, а затем конституционный процесс прошел СССР в период его образования2.

 

' Иногда понятия "конституционная" и "конституционно-договорная федерация" отождествляются в современной литературе, что представляется неправомерным. См., например: Лысенко В. Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. № 3. С. 25.

2 Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Утвержден I Съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. — М.: Юрид. лит., 1984.

 

Примером использования в современную эпоху договора как акта, выражающего волю объединяющихся в единое государство сторон и определяющего последующие изменения в Конституцию, является воссоединение Западной и Восточной Германии. Статьи 4 и 5 Договора между ФРГ и ГДР об установлении единства Германии (Договор об объединении) предусматривают настоящие и будущие изменения в Основной Закон Германии с учетом заключения данного Договора'.

Способ образования федеративного государства по схеме: договор-конституция является предпочтительным, но не обязательным для идентификации федеративного государства. Образование федерации только на основе конституции также допустимо. Кроме того, иногда этот путь является не только более рациональным для становления или укрепления государственности, но и единственно возможным, исходя из сложившейся ситуации. Именно этот способ характерен для создания, так называемых, децентрализованных федераций. Однако важнейшее условие учреждения федерации на основе конституции — приход сторон федеративных отношений к согласию относительно закрепленных в конституции основ федерализма. К консенсусу в этом случае ведет особый порядок согласования и учета мнений до и в момент принятия основного закона государства. Так, Бельгия как федерация была окончательно создана путем внесения поправок 5 мая 1993 года в Конституцию, но этому предшествовали полные различных поворотов и зигзагов полтора десятилетия переговоров между этническими общностями (прежде всего между валлонами и фламандцами)2.

Из природы федеративного государства как договорного следует, что вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений договора, заключенного до принятия конституции, должны быть предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Это особенно органично в случаях, когда принятию основного закона государства предшествовало заключение договора (соглашения) и когда федерация образовалась путем объединения государств в единое союзное государство.

Полагаю, что в идеале процедура принятия конституции или ее изменение в вопросах разделения государственной власти по вертикали должны включать в себя, во-первых, предварительное согласование текста проекта конституции и, во-вторых, его одобрение

 

' Современные зарубежные конституции. М.: МЮИ, 1992. С. 198—199. 2 Дельпере Ф., Энтин Л. М. Конституционные реформы и процесс федерализации в Бельгии // Советское государство и право. 1989. № 11. С. 119—125; Савицкий П. И. Становление Бельгийской федерации // Изв. вузов. Правоведение. 1995. № 4—5. С. 56—66; Он же. Развитие Конституции Бельгии 1831 г. // Государство и право. 1996. № 10. С. 108—116.

 

субъектами федерации и гражданами данного государства (народом) в целом.

Вопрос о том, как следует принимать конституцию в федеративном государстве, чтобы добиться согласия сторон федеративных отношений, может решаться по-разному.

Первый вариант — принятие конституции путем всенародного референдума. В этом случае основной закон становится документом согласия, если за него проголосовало более половины граждан государства и большинство субъектов федерации. Под большинством субъектов федерации в данном случае понимаются положительные результаты референдума в более, чем половине из них. Такой принцип — рассматривать волеизъявление населения субъекта федерации в качестве воли самого субъекта федерации — был закреплен еще в 1874 году в Конституции Швейцарской Конфедерации. Вместе с тем может быть использован и другой, еще более демократичный, с точки зрения федеративного устройства, способ — до референдума проводится процедура одобрения либо предварительного согласования проекта с большинством (не менее чем с половиной, двумя третями и т.д.) законодательных органов субъектов федерации.

Второй вариант принятия конституции — утверждение проекта высшим законодательным или специально образуемым представительным органом федеративного государства. При таком способе гражданское согласие может быть обеспечено на уровне согласования проекта конституции с народом путем опроса, консультативного референдума, обсуждения, а согласие субъектов федерации — утверждением или согласованием не менее, чем половиной (двумя третями и т.д.) из них.

Опыт принятия основных законов в странах, где конституционно закрепленный федерализм в той или иной степени позволяет обеспечить стабильность, свидетельствует о том, что степень согласия с национальной конституцией должна быть высокой. Наглядной иллюстрацией тому являются результаты принятия действующих в настоящее время конституций США и ФРГ.

Так, ныне действующая Конституция США была принята Конституционным конвентом, делегаты которого представляли 12 из 13 штатов, объединенных в конфедеративный союз. 39 делегатов подписали проект Конституции, который затем был направлен штатам для ратификации. Для ратификации нужно было получить одобрение 9 штатов. Конституцию одобрило 11 штатов (конвенты штатов), после чего она официально вступила в силу 4 марта 1789 года'.

 

' Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Белые альвы,1996. С.47.

 

Для вступления Основного Закона ФРГ в силу требовалось его одобрение двумя третями земель, а в действительности его одобрили все земли кроме Баварии'.

Согласие необходимо и в случае преобразования федерации. В этой ситуации федерация и ее субъекты совместно принимают новые правила разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность суверенного федеративного государства. Такой порядок должен гарантироваться конституцией федеративного государства.

Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующие учета мнения субъектов федерации, содержатся в конституциях большинства федеративных государств. В этом отношении по степени сложности конституции делятся на жесткие и гибкие. Примером наиболее жесткой Конституции является Основной закон ФРГ. "Если бы через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к Основному Закону ФРГ 1949 года как первоисточнику знания о сегодняшнем немецком государстве, то он наверняка пришел бы к выводу, что в Германии ничто не ценилось так высоко, как федерализм"2. В ч. 3 ст. 79 Конституции ФРГ установлено, что деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст. 1 и 20, не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.

Для федеративных государств важным является жесткость, проявляемая в том, что текст конституции федеративного государства не может меняться без согласия субъектов федерации. При этом возможны разные варианты признания необходимости одобрения конституции субъектами федерации: простым большинством, квалифицированным большинством и даже всеми субъектами федерации.

Вариант простого большинства применяется, в частности, в Индии. В соответствии с Конституцией Индии в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов, изменения самой Конституции Индии, ее должны ратифицировать не менее половины штатов.

Примером необходимости квалифицированного большинства субъектов федерации является Конституция США. Статья V Конституции США предусматривает четыре возможных варианта процедуры внесения поправок в Конституцию, и в каждом из них

 

' Вальтер Р. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии. // В кн.: Современный немецкий конституционализм. — М.: Институт государства и права РАН, 1994. С. 7.

2 Вальтер Р. Указ. соч. С. 6.

 

участие в принятии решения принимает квалифицированное большинство законодательных органов штатов (конгресс-легислатуры, конгресс-конвенты, конвент-конвенты, конвент-легислатуры). Объединенная резолюция, содержащая проект поправки к Конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат конгресса, либо специальным конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях текст поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентом штатов. На практике применялся фактически только вариант конгресс-легислатуры'.

В соответствии с Конституционным актом Канады 1982 года процедура принятия поправок к основному закону страны требует не только согласия федерального парламента, но и одобрения легислатур, по крайней мере семи из десяти (двух третей) про-' винций Канады, которые бы представляли не менее половины всего населения страны, а по некоторым фундаментальным вопросам государственного устройства для внесения поправок в конституцию страны необходимо полное единогласие2.

Анализ современных процессов развития правовых форм и процедур обеспечения согласования воли между федерацией и ее субъектами в процессе разделения и реализации государственной власти в федеративных государствах свидетельствует об использовании договора (соглашения) как правовой формы регулирования не только при учреждении или преобразовании федерации, но и в процессе текущего правового регулирования. Такая практика свидетельствует о важности соблюдения меры в использовании договоров, соглашений с целью ненарушения базовых принципов конституционного строя: государственного суверенитета, верховенства Конституции, равенства прав и свобод граждан и других. Для описания государств, где превышена мера в использовании договоров (соглашений), Даниил Елазар ввел термин "фуралистический" федерализм. Этот термин происходит от испанской практики предоставления особых привилегий региональным группам, или fueros3. Государства с такой моделью федерализма отличаются неустойчивостью, их бытие характеризуется бесконечно увеличивающимся числом переговоров, что существенно тормозит развитие и реформы.

Поэтому в случае, когда возникает необходимость использования договоров, соглашений в политических целях, или даже

 

' Конституция США, статья V // Конституции зарубежных государств. — М.:

ВЕК, 1997. С. 28.

2 Конституционный акт Канады 1982 г. // Там же. С. 480—483.

3 Елазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5. С. 12.

 

как средство, фактически временно изменяющее конституционные нормы, важно своевременно оформить изменения в Основной закон государства и как можно быстрее войти в русло стабильного конституционно-правового регулирования. Иначе говоря, договоры и соглашения в этих случаях должны играть роль промежуточной формы регулирования, до внесения соответствующих изменений в конституцию и федеральный закон.

В качестве примера использования договора как промежуточной формы разрешения разногласий и пути к согласию в вопросах разделения государственной власти можно сослаться на опыт Канады и Австрии. Так, в Канаде в период после второй мировой войны появился обширный круг вопросов (рыболовство в прибрежной зоне, добыча природных ресурсов на континентальном шельфе, средства связи и др.), в отношении которых сферы ведения двух уровней не могли быть учтены и распределены ранее. В определенный период разделение компетенции между Оттавой и провинциями в отношении большинства этих проблем регулировалось лишь существующими федерально-провинциальными соглашениями или действующей живой конституцией. Но в 1982 году с подписанием очередного Акта о Конституции были наконец юридически урегулированы такие важные проблемы, как процедура принятия поправок к конституции Канады и компетенция двух уровней власти в отношении значительной части природных ресурсов'.

В Австрии в 1974 году было заключено государственно-правовое соглашение между Федерацией и землями, имевшее своей целью нахождение консенсуса в пересмотре сложившегося разделения власти в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и некоторых других2. Возможность заключения такого рода соглашений предусмотрена в Конституции Австрии (ст. 15 а Федерального конституционного закона Австрийской Республики 1920 года), однако в целом наблюдается сдержанность в использовании данной формы. Как и прежде, проблемы в основном решаются путем внесения изменений в федеральную Конституцию и законами. •

Таким образом, мировая практика свидетельствует об определенных традициях, складывающихся в понимании договорной самоуправленческой природы федерализма, и о наличии закономерностей в использовании правовых форм ее обеспечения как

 

' Данилов С. /О,, Шило В. Е. Политико-государственный механизм современной Канады. — М.: Наука, 1991. С. 85; Современная внутренняя политика Канады. М., 1986. С. 86—118.

2 Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3. С. 124.

 

гарантии государственности и конституционных основ федеративного государства. Именно сквозь призму этих характеристик и будет далее рассмотрена модель конституционных основ современного российского федерализма.

§ 3. Типология современных моделей федерализма

 

Единые по природе, федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели федерализма.

В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л. М. Карапетяна, Б. Н. Задарновского, единственной "моделью" федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма'.

Думается, что отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей и выделение различных моделей, характеризующих специфику систем разделения государственной власти по вертикали, степень развития демократии и эффективность федеративного устройства, едва ли оправдан. В результате такого научного "аскетизма" не только обедняется теория федерализма, но и снижается практическая значимость научных исследований, посвященных данной проблематике. Федерализм рассматривается как догма, не позволяющая анализировать особенности федеративной организации конкретного государства. На это справедливо обращено внимание оппонентами, выступающими против позиции отрицания многообразия моделей федерализма2. Фактически и сами авторы, выступающие против выделения моделей федерализма, оказываются вынужденными их рассматривать при поиске так называемых обязательных признаков федерализма3.

Автор данной работы является сторонником зарубежных и отечественных научных школ, признающих актуальность и ценность исследования федерализма на основе анализа различных

 

' Карапетян Л. М. К вопросу о "моделях федерализма" (критический обзор некоторых публикации. // Государство и право. 1996. № 12. С. 58; Задарнов-ск.ий Б. Б. Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. С. 67—68.

2 Чиркин В. Е. Закрыть Америку? // Государство и право. 1997. № 2. С. 123— 128.

3 Карапетян Л. М. Указ. соч. С. 53 — 65.

 

его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений'.

Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве в первую очередь представляется необходимым проводить типологию современных моделей федерализма.

Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты, Объединенная Республика Танзания); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху центральной властью (например, Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции — 1973 г., РСФСР), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация).

Тип федеративного государства определяет особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм.

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов. Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является вы-

' Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. — Institute of intergovernmental Relations, Queen's University Kingston, Ontario, Canada, 1994; Елазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5. С. 12.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993; Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии. // Государство и право. 1994. № 3; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995, и др.

бор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали.

Для первого типа — это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа — децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти.

Способ образования влияет на типы связей в системе разделения государственной власти и уровень централизации.

С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти, можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализованный.

По мнению Даниила Елазара, отличительная черта подлинной федерации — нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления). Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии.

Пытаясь образно, с помощью графическо-математической модели показать разницу между централизацией и нецентрализацией, Даниил Елазар сопоставляет эти типы связей с пирамидой, центропериферийной и матричной системами. Если пирамида и центропериферийная системы, по мнению Д. Елазара, адекватно отражают централизацию, то нецентрализация наилучшим образом выражается в виде матрицы — в кибернетическом понимании особенностей федеративных связей, доказанных М. Ландау'. В матричной системе ранговый порядок ячеек власти не зафиксирован, нет высших или низших центров власти, есть только большие или меньшие арены действий и принятия решений.

Матрица дает более точное описание федеративной системы, чем образ периферия—центр, предложенный М. Вебером (бюрократический контроль) и В. Вильсоном (парламентский контроль). В рамках их схемы периферия замыкается на центр, а не на функции власти, реализуемые в интересах индивида, проживающего на конкретной территории, и его социума.

Д. Елазар считает, что примерами стран, где матричная модель классически реализуется, являются США, Швейцария, Канада. В этих странах федеральная власть и власть субъектов федерации осуществляется независимо, на началах неприкосновенности "зоны регулирования", отведенной каждому уровню, и их главенства в этих вопросах. В США, например, в случае, если федеральная власть имеет прерогативу в международных делах и обороне, то штаты главенствуют в вопросах шоссейных дорог, высшего образования и общественного благосостояния.

Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности. Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов — субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации.

Представляется, что именно принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 года устанавливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления. Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения'.

В настоящее время принцип централизации как основа разделения государственной власти присущ немногим федеративным странам, например, Индии, где на федерацию возлагаются такие исключительные права в области законодательства, передача которых в других странах считается необходимой лишь для принятия решений при чрезвычайных обстоятельствах, а также когда парламенту федерации предоставляется право законодательствовать по вопросам, входящим в компетенцию штатов, если

 

' Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. P. 143—144.

См.: Конституция и законы Союза ССР. М., 1983. С. 17.

 

этого потребуют "национальные интересы". Союзный парламент Индии наделен правом издавать законы (хотя и временно) по любым вопросам, содержащимся в перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов, если Совет штатов (верхняя палата союзного парламента) примет решение двумя третями голосов своих членов о том, что это необходимо "в национальных интересах"'.

В противоположность принципу централизации сущность принципа субсидиарности заключена в признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Распределение государственных полномочий в соответствии с принципом субсидиарности предполагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации2.

Анализ принципа субсидиарности на примере государственного устройства США был дан А. Токвилем. При формировании федеративного устройства перед США стояла задача распределения власти между федерацией и штатами таким образом, чтобы штаты, объединившиеся в союз, сохраняли самоуправление во всем относящемся к их внутреннему благосостоянию, но союз не перестал бы составлять при этом одно целое, удовлетворяя общенациональные потребности. По мнению А. Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (военные дела, финансы, дипломатия), провинциальные по своей природе и потому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура, здоровье людей), и смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными, поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например, гражданские и политические права жителей США)3.

В современной науке отмечается демократический характер принципа субсидиарности как основы организации федеративного устройства. “В политической философии федерализма именно субсидиарность играет роль "противовеса", нейтрализующего опасность установления режима личной власти или иной формы бюрократической диктатуры. Руководствуясь принципом

 

' Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. — М.: Прогресс, 1986. С. 113, С.121.

2 Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и Россия // Мировая экономика и МО. 1995. № 2. С. 74.

3 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 72— 91.

 

субсидиарности, федералисты считают возможным добиться четкого разграничения компетенции и полномочий уровней власти, не позволяя ни одному из них приобрести гипертрофированное значение”'.

В российской политической практике иногда смешиваются принцип субсидиарности и принцип делегирования. В частности, в выступлении Председателя Верховного Совета Республики Татарстан Ф. X. Мухаметшина на международной научно-практической конференции "Федерализм — глобальные и российские измерения" было указано на необходимость формирования федерации по принципу субсидиарности, то есть снизу вверх на основе делегирования2. По мнению О. Ю. Аболина, "принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами"3. Представляется, что при таком понимании принципа субсидиарности необоснованно сужаются границы его применения. В данном случае смешиваются способ формирования федерации и принцип определения объема власти. Федерация на основе субсидиарности может формироваться как снизу вверх на основе делегирования, так и сверху вниз путем децентрализации. Кроме того, принцип субсидиарности кладется в основу распределения власти в унитарных государствах между центром и автономиями, центром и территориями местного самоуправления. "Принцип субсидиарности — предоставление управленческой инстанции тех полномочий, которые она реально способна осуществлять, — применяется во многих структурах, построенных по унитарному принципу"4.

Думается, что нецентрализованный тип федерализма, основанный на принципе субсидиарности, представляет собой идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Однако нецентрализация в образе матрицы становится эффективной при условии, если она гарантирована правом, соблюдаемым всеми ячейками власти, а также надежной и универсальной судебной защитой.

Зарубежные исследователи обращают внимание на развитие нецентрализованного самоуправленческого начала в федеративных отношениях в большей мере как на перспективу, а не реальность.

 

' Аболин О. /О. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследования. 1994. № 5. С. 143.

2 Федерализм — глобальные российские измерения. Казань, 1993. С. 12.

3 Аболин О. /О. Указ. соч. С. 143.

4 Осипов Л. Отечественный федерал-романтизм и строительство правового государства // Федерализм. 1996. If" 3. С. 123.

 

Так, Винсент Остром подчеркивает, что обозначенная им нецентрализованная система самоуправления "может работать только в обществе, где люди обладают уровнем образования, опыта и навыков, который лучше всего можно охарактеризовать как культуру решения проблем"'. В условиях правового нигилизма, дезинтегрированности правовой системы, ее неэффективности действие матричной модели способно привести к разрушению государственности, разбалансировке государственной власти и отношений. Поэтому модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые.

Создание правового режима федерализма в виде нецентрализации в государствах, где правовая система только отлаживается, должно осуществляться, как представляется, постепенно и последовательно. На первых порах формирования государственности и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения — центр—периферия). Однако при этом должна быть обеспечена возможность постепенного расширения нецентрализации как основы построения федеративного государства.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа — строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.

Суть теории дуалистического федерализма — разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти — когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий — оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х годах XX века в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса (если не с периода курса Новой Свободы В. Вильсона), суть программ которых заключалась в признании необходимости кооперации'. Один из первых, кто ввел в оборот термин "кооперативный федерализм", был Эдвард Корвин. Именно он стал популяризировать термин в 30-х годах, противопоставляя кооперативный федерализм Нового Курса Рузвельта дуалистическому федерализму, просуществовавшему в США более 150 лет. Строго говоря, впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана предшественником Корвина Остином Макдональдом в его книге "Федеральная помощь"2.

Суть американского кооперативного федерализма, до сих пор "соперничающего" с дуалистическим федерализмом, обусловлена особенностями американской политической и судебно-право-вой систем. Значительный акцент делается на сотрудничестве и кооперации через состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам. Как отмечает Даниил Елазар, “определение "кооперативный" в выражении "кооперативный федерализм" не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако "кооперативный" означает обязательность фактического поведения - "работать и взаимодействовать вместе"”3.

Несмотря на обозначенные особенности, американская теория кооперативного федерализма, тем не менее, сформулировала общие принципы, универсальные как для американского, так и

 

' Остром Винсент. Смысл американского федерализма. С. 69.

' Elazar Daniel J, Federalism and the way to peace. P. 133.

2 Ibid. P. 134.

3 Ibid. P. 141.

 

для других вариантов кооперативного федерализма. По мнению Д. Елазара, эти принципы заключаются в следующем.

Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношении (договорная природа государства). Кооперативный федерализм — это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий. Действует принцип: "Максимум согласия — минимум принуждения"'.

В американской системе кооперативный федерализм развивается на основе сформировавшихся институтов и структур, характер которых лишь модифицируется, приспосабливаясь к идее кооперации. Так, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и штатов за их реализацию. В результате все больше возникает сфер совместного ведения. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела, однако, к внесению изменений в Конституцию США, не ввела официально на конституционном уровне такую категорию как предметы совместного ведения.

Нюансы кооперативного федерализма обнаружились в европейских моделях. Хотя о германском кооперативном федерализме заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 60-х годах), оформился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ 1949 года.

Под термином "кооперативный федерализм" немецкие юристы понимают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации деятельности. Он функционирует в форме постоянных (не реже одного раза в год) конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем2.

Особенностью европейского(германского, австрийского) кооперативного федерализма является введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. По мнению западногерманского ученого Г. Хессе, кооперативный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами', которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции. Появление совместного ведения (совместной компетенции) требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне — не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношениях партнерства (сотрудничество и солидарная ответственность).

Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти2.

Эта тенденция в наибольшей степени отвечает природе федеративных отношений. Размежевание лишь первоначальная стадия (этап) разделения государственной власти и ответственности между центром и составными частями. Цель размежевания в процессе федерализации — объединение. Оно предполагает развитие отношений партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее усиление их роли в будущем.

При реализации модели кооперативного федерализма согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее составными частями государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности в текущем законодательстве, в процессе осуществления полномочий. Отсюда получают интенсивное развитие самые разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. “Федеративное государство, — отмечает П. Пернталер, — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел". Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать

 

' Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. P. 141—147. 2 См.: Ледях 11. А. Федерализм и демократия. На форуме юристов. Из выступления Г. Винтер // Государство и право. 1992. № 4. С. 144.

' Государственное право Германии. — М.: ИГиП РАН, 1994. С. 83. 2 См., например: Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 10—11.

 

как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли”'.

Формирование и развитие кооперативного федерализма выводит на новый уровень и роль межрегиональных связей между субъектами Федерации. В ФРГ, например, это проявляется в особой системе "самокоординации" отношений между землями. Формы такой самокоординации достаточно разнообразны: государственные договоры, административные соглашения, совместные решения конференций отраслевых министерств земель, ежегодные съезды объединения государствоведов ФРГ и т.п. По подсчетам государствоведов Германии, практика "самокоординации" в ФРГ за период 1949—1960 годов вылилась в заключение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглашений. Созданы и действуют более 80 межземельных организаций, координирующих выполнение землями различных задач, возложенных на них федерацией2.

Несмотря на позитивные тенденции развития государственности, вызванные развитием кооперативного федерализма, следует отметить, что как в мировой, так и в отечественной науке до сих пор ведутся споры о том, какой тип федерализма — дуалистический или кооперативный — в большей мере отвечает задачам обеспечения стабильной государственности. Противники системы кооперативных отношений сетуют на нарушение схемы двучленной структуры федеративного государства и создание опасности преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что эти опасения напрасны, ибо федеративная структура, наполненная кооперативным началом, придает федерации гибкость, помогает удерживать равновесие власти и, следовательно, более эффективно обеспечивает стабильность государства. Не следует противопоставлять кооперативный федерализм дуалистическому, который органично развился до кооперативного, и его стержень как зафиксированной системы разделения власти сохранился в модели кооперативного федерализма, хотя и получил гибкие механизмы реализации.

Многие ученые считают, что именно теория кооперативного федерализма пользуется в настоящее время наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях3. Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности.

 

' Пернталер П. Проблемы федеративных отношении в Австрии // Государство и право. 1994. Ks 3. С. 123.

2 Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. — М.:

Наука, 1966. С.203.

3 Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. С. 11.

 

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, этнические, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, на стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, в отличие от концепции дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении кооперативный федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования.

Еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, — однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация — симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

В настоящее время абсолютно симметричных федерации с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считающееся классически симметричным государством, США сегодня уже не являются таковыми. С 1952 года США развиваются как асимметричное государство (особый статус Пуэрто-Рико и Северных Маршалл). Специалисты считают, что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в таком виде'.

Каждое федеративное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии — необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т.д. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные ("свободно присоединившиеся") государства (Микронезия, Пуэрто-Рико и некоторые другие территории, большинство которых были подопечными территориями США по решению ООН после второй мировой войны).

1 Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. С. 19, 70.

Принципиальным является вопрос: становится ли асимметричным государство как федерация при наличии федеральных округов, федеральных территорий, ассоциированных государств и иных территорий, не являющихся субъектами федерации? Учитывая, что такие территории могут стать атрибутом любого государства независимо от того, является оно унитарным или федеративным, представляется, что их появление в симметричном федеративном государстве означает наличие элементов асимметрии, не меняющих в целом общей симметричности федерации. Так, ассоциированные государства имеет и Новая Зеландия, которая не является федерацией (острова Кука и Ниуэ). Ассоциированным государством была также Республика Палау в Микронезии, независимость которой провозглашена в конце 1994 года.

Большинство федеративных государств сегодня — это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса. Это именно исключение, а не правило, порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации как таковой.

Наименее удачная модель федерализма — асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

Представляется важным проводить различие между асимметричными федерациями и асимметричными государствами. Асимметричность федерации — это неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Асимметричность государства — когда наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории с другим статусом.

В асимметричной федерации, как правило, неизбежны конфликты и размежевание, так как различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах.

Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты ассимметрии можно было бы разделить на два вида: ограниченная и абсолютная асимметрия.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в право-субъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям.

Абсолютная асимметрия — это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так, Танзания характеризуется полной асимметрией по Конституции 1977 года (Таньганьика и Занзибара).

Почти во всех странах с асимметричной моделью федерализма либо со значительными элементами асимметрии наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия субъектов федерации. Например, в США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов. Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло "размножение" Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации. В Мексике две последние территории получили права штата в 1974 году в связи с празднованием 150-летия государства. Примером борьбы за повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах, является Канада, где провинция Квебек в течение длительного периода требовала признания равноправия французского языка.

В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация асимметричной и допустимо ли признание асимметрии федеративного устройства как объективно заданной модели. По мнению Л. М. Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства'. В. Е. Чиркин, напротив, считает, что наличие асимметричной федерации может быть объективно задано и ее существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма2.

По мнению автора данной работы, асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтное™ и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Естественно, что в отношении второго варианта асимметричности необходим поиск путей для преодоления отрицательных последствий и перехода от асимметричной федерации к симметричной.

Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в

 

' Карапетян Л. М. К вопросу о "моделях" федерализма (Критический обзор некоторых публикации) // Государство и право. 1996. № 12. С. 59.

2 Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 16—30; Закрыть Америку! // Государство и право. 1997. № 2. С. 126—127.

 

основу образования субъекта федерации — национальный или территориальный.

До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

Несмотря на то что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национального (этнического и национально-лингвистического) факторов при построении федерации. Вместе с тем в науке и практике достаточно распространено мнение о том, что национальный признак недопустим, как основа образования федерации. Так, Р. Галлиссо считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти'. Р. Галлиссо рассуждает о феномене экономической, социальной и культурной транснационализации как перспективе, обеспечивающей исчезновение национального фактора (международная миграция, всеобщая урбанизация и т.д.)2.

В мировой практике примером государства с ярко выраженными этническими особенностями, но избравшего наднациональный подход при построении федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью предотвращения этнических конфликтов, перекроило всю территорию страны на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации.

Территориальный принцип, видимо, следует считать более предпочтительным для образования либо реструктуирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства национальный фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует. Однако это не означает, что допустимость использования национального (этнического) фактора при построении федеративного государства полностью исключается. Необходимость учета национального фактора может быть вызвана объективными обстоятельствами.

По последствиям, которые вызвал национальный фактор, использованный при структуировании федераций, можно выделить по меньшей мере три группы государств.

Первая группа — государства, которые претерпели распад и прекратили свое существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия, Нигерия). Вторая — государства, сохраняющие государственную целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Российская Федерация). Наконец, третья группа государств — стабильные и относительно спокойные федерации (Бельгия, Швейцария).

Наличие последней группы государств свидетельствует о том, что само по себе сочетание территориального и национального признаков при структурировании федерации допустимо. Важно, однако, чтобы его применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы человека и гражданина, равноправие народов и их право на самоопределение, не стимулировало развитие национализма. Одним из условий, защищающих государственность от таких последствий, является формирование федерации на основе принципа равноправия субъектов федерации, их однородности по государственно-правовой природе и равенства по статусу независимо от того, построены ли они по национальному (этническому) или территориальному принципу.

Резюмируя, хотелось бы отметить многообразие современных моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение, видимо, должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии. Федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующий национальный принцип государственного устройства оправдан лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов.

 

' Галлиссо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас: Специализированная информация. Реферат. Москва: РАН ИНИОН. 1993. С. 7. 2 Там же. С. 15

 

 

 

§ 1. Понятие и структура конституционных основ российского федерализма

 

Федеративные отношения в Российской Федерации регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Многообразие системы законодательства, регулирующей федеративные отношения, актуализирует задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования на общенациональном федеральном уровне. Понятие "конституционные основы российского федерализма" вводится именно с целью обозначить тот пласт федеративных отношений, который должен быть очерчен Основным законом российского государства.

Таким образом, конституционные основы и правовые основы российского федерализма не отождествляются в данной работе. Если закрепление конституционных основ российского федерализма — прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма определяются также Федеративным договором, федеральными конституционными и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.

Представляется целесообразным проведение различий между основами конституционного строя Российской Федерации в части, определяющей федеративные отношения, и конституционными основами российского федерализма. Употребляемая в данной работе категория "конституционные основы российского федерализма" — более широкое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые главой 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", в том объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место.

Термин "конституционные основы" применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы государственной власти и государственных властеотношений достаточно активно используется в современной юридической литературе. Так, в исследовании, посвященном анализу современной системы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, в качестве исходного общетеоретического вопроса освещаются конституционные основы исполнительной власти'. Предметом анализа являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в Основном законе Федерации.

Как уже было замечено в юридической литературе, понятие конституционных основ является специально правовым. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат как общее, так и особенное. Специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей2.

Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства,

 

' Исполнительная власть в Российской Федерации. — М.: БЕК, 1996. С. 1—24. ' Белкин А. А. Категория "основа" в Конституции СССР //' Вестник ЛГУ, 1983. № 11. С. 77.

 

обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление. Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе — конституции государства. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества в федеральной конституции.

Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства. Примером четкой констатации того, что данное государство признается федеративным, .является Основной Закон ФРГ (ст. 20, абз. 1). Федеральный Конституционный Суд ФРГ уже в одном из своих ранних решений после вступления в действие Основного Закона ФРГ 1949 года назвал принцип федерализма одной из основ Конституции, а несколько позднее упомянул о нем как о "принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ"'.

В ст. 1 федеральной Конституции Россия также определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции Российской Федерации).

Определение государства федеративным в российской Конституции требует обоснования его федеративной природы, а также закрепления свойств, дающих возможность типологизировать модель российского федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции РФ принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.

Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.

 

' Государственное право Германии. — М.: ИГиП РАН, 199'!. С. 75.

 

В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).

Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма — это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Определение системы конституционных принципов российского федерализма — вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.

Во-первых, перечень принципов федеративного устройства, не ограничивается положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).

Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной целостности растворяется в системе других принципов. Отсюда представляется более правильным понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов.

Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в Основном законе государства система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами — конституционно-правовое оформление.

Конституция государства обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала.

Природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между Федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти — участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структуирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности Федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства, но и особенности конкретной конституционной модели федерализма.

Формально-юридическая сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на вопросы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".

Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.

Первый уровень — отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федерации, как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, принципы федеративного устройства (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей главы 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конкретным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.

Второй уровень — отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, — ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, народ Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.

Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, касающейся пересмотра положений ее глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание, разработает ее новый проект.

О народе субъекта Российской Федерации как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции РФ устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума. Думается, что эта норма является недемократичной. Аналогичное замечание касается и жесткого порядка утверждения поправок к главам 3—8 Конституции РФ лишь органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым субъект Федерации лишается возможности наделения юридически значимым правом утверждения этих поправок непосредственно его народом.

При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулировании отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104,125,134,136 Конституции Российской Федерации, и поэтому именно их статус более подробно будет рассмотрен в дальнейших главах данной работы.

Другой вопрос, ответ на который раскрывает еще один важнейший элемент системы разделения государственной власти по

вертикали, связан с определением того, "что следует делить на федеральном конституционном уровне.

В вопросе "что делить" ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что в данном случае Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования'.

В отличие от разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами разделение компетенции между органами государственной власти и распределение конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия, требуют большей конкретики, то есть степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования — текущее законотворчество. Однако важным является в этом случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть на федеральном конституционном уровне лишает систему разделения государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федеративных начал текущим законодательным регулированием.

Для того чтобы в текущем законотворчестве была ясность в том, "как делить", по мнению автора, на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления государственной власти. Решение этих вопросов есть по сути создание составляющих концептуальную основу всего текущего правотворчест-ва правил разграничения и реализации компетенции. С этой точ-

' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993; Ковачев Д. А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 60—62.

ки зрения, думается, до сих пор не решены в полной мере две основополагающие для России задачи конституционного обеспечения государственного устройства как Федерации. Во-первых, не определены на конституционном уровне единые правила разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между органами государственной власти двух уровней. Во-вторых, не созданы конституционные основы публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений.

Важный аспект определения единых правил разделения государственной власти по вертикали — правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъектов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в значительной мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.

Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи демократического федеративного устройства государства. Их особенности в свою очередь обусловлены необходимостью реализации вышеобозначенных базовых принципов федерализма, составляющих основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так как принципы разграничения играют роль базовых критериев при определении круга предметов ведения для Федерации и ее субъектов, то адекватной для них правовой формой должна быть федеральная Конституция. Иначе говоря, данные принципы должны иметь значимость федеральных конституционных норм наряду с базовыми принципами федерализма.

Если способы и принципы разграничения предметов ведения формируют "идеологию" отношений разделения государственной власти по вертикали, то правовые формы регулирования предметов ведения и компетенции играют роль правовых рамок, наличие которых придает системе устойчивое функционирование и развитие. От выбора правовых форм регулирования предметов ведения и компетенции зависит уровень государственно-правовой значимости и защиты, а также степень стабильности установленного круга предметов ведения. По тому, как решают

ся эти вопросы в федеральной Конституции, можно судить о гарантиях федерализма.

Таким образом, конституционные основы российского федерализма представляют собой систему федеративных отношений, определяемых федеральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. По своей значимости для формализации модели федерализма эти отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспечить полноту и качество их конституционного регулирования.

С этой точки зрения конституционные основы российского федерализма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в настоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе разделения государственной власти по вертикали.

§ 2. Этапы становления конституционных основ российского федерализма

Конституционные основы современного российского федерализма принципиально отличаются от конституционных основ государственного устройства СССР и РСФСР в составе Союза.

Конституционная формула современного российского федерализма явилась объективным следствием реформ, проводимых в России в последнее десятилетие, и сформировалась под влиянием развития как отечественной государственности, так и государственности зарубежных стран. В совокупности ее формальных и реальных сторон она отразила особенности истории развития федеративных отношений в России, а также попытку соединить общемировые подходы к федерализму с российскими ценностями и традициями.

Можно выделить три этапа в процессе формирования конституционных основ современного российского федерализма.

Первый этап — период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете; второй — подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 года; третий — принятие Конституции Российской Федерации 1993 года.

Суть конституционной реформы в России в сфере государственного строительства на первом этапе была предопределена проводимыми с середины 80-х годов сначала в Советском Союзе, а затем в Российской Федерации реформами в политической и экономической сферах. Официально объявленный в этот период курс на децентрализацию политической и экономической жизни потребовал новых подходов к разделению государственной власти между центром и составными частями.

Несмотря на формальное провозглашение федеративного устройства Союза ССР и РСФСР в составе Союза, они фактически функционировали как государства с сильной концентрацией власти в руках центра. Принцип демократического централизма, экономический и финансовый унитаризм приспосабливали формально закрепленные институты федеративного устройства к действовавшей тогда системе политических отношений.

Формально-юридически СССР представлял собой не что иное, как конфедеративное образование (союз суверенных государств, обладающих правом на сецессию), а РСФСР — унитарное государство с элементами автономии. При этом правовая модель федеративного устройства СССР не совпадала с реальными отношениями. Если идеология союзного социалистического федерализма основывалась на конфедеративных идеях, то конкретные формы ее воплощения в систему политико-правовых и экономических отношений организации государственной власти в советский период выражались в большей мере в унитарных связях. Слова о государственном суверенитете союзных республик были не чем иным, как декларацией, так как он не обеспечивался законодательно и не реализовывался на практике. Таким образом, фактически и СССР, и РСФСР в составе Союза являлись унитарными государствами. Такой точки зрения придерживаются сегодня достаточно многие отечественные государствоведы'.

Начавшиеся процессы децентрализации содержали задачи, решение которых было затруднено рамками существующего строя. Реформы демократизации и экономической либерализации потребовали не меньше, как иной формы государственного устройства. Для огромной по территории России, где сложнейшим образом переплелись экономические, геополитические, национальные, географические особенности, такую возможность могла предоставить модель подлинного федерализма.

' Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. — М.: ИНИОН РАН, 1996. С. 7; Юсупов Э. С. Республика — субъект Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юридических наук. Томск, 1997. С. 17, и др. Ряд ученых определяют природу РСФСР этого периода как полуфедерации или государства, сочетающего в себе элементы как унитарного, так и федеративного государственного устройства. См., например:

Чиркан Б. Указ. соч. С 15; Разделит ли Россия участь Союза ССР? М., 1993. С. 39;

Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 69—89.

Таким образом, процессы изменения конституционного и текущего правового регулирования отношений между центром и составными частями России на первом этапе были предопределены необходимостью децентрализации государственного управления в политической и экономической сферах. В этом виделась основа расширения государственно-правового статуса составных частей России.

Конституционное реформирование определялось новым курсом на экономическое и государственно-правовое переустройство российского государства.

Суть экономической политики центральной власти, избранной для выхода из экономического и социального кризисов середины 80-х годов, заключалась в повышении роли региональных властей в решении проблем территориального развития через изменение соотношения отраслевых и территориальных начал управления регионами в пользу последних, внедрении в управление новых экономических методов и форм хозяйствования с приобщением к этому местной власти'.

Получив новые юридические возможности и осознавая, что реальная власть зависит от финансовых и материально-технических ресурсов, сконцентрированных на этот период в руках министерств, ведомств и их предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы перераспределения в их пользу средств и имущества. Это постепенно привело к осознанию необходимости получения регионами специального статуса, обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.

В условиях административно-командной системы управления первый опыт приобретения нового экономического статуса, естественно, сохранил ее отдельные черты. Стремление к сочетанию административных методов управления с идеями либерализации экономики выразилось в попытке внедрения "территориального хозрасчета".

Несмотря на то что разработанные в этот период в союзных и автономных республиках, краях, областях-концепции территориального хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя недооценивать. В регионах впервые была предпринята попытка с помощью собственных правовых документов

 

' Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 года "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилении ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС" // СП СССР. 1986. № 27. Ст. 151; Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 года по вопросам радикальной экономической реформы управления // СП СССР. 1987. №- 36—38. Ст. 120—124.

 

юридически оформить статус, дающий возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией в условиях децентрализованного управления экономикой. Региональные концепции территориального хозрасчета свидетельствовали о стремлении закрепить широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Их суть сводилась к "отвоева-нию" у центральной власти правового статуса, обеспечивающего реализацию идей хозрасчета, к закреплению за регионами политических и социально-экономических прав, предусматривающих передачу в собственность или ведение территории объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов регионов; самостоятельному определению платы за природные ресурсы и взиманию штрафов за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов, расположенных на территории ведения; установлению механизма согласования с региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций вышестоящего подчинения; формированию разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные денежные средства в регионах; получению права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов.

Идеи, закрепленные в концепциях территориального хозрасчета, нашли, однако, свое воплощение в иной, нежели предполагалось, организационно-правовой форме. В ходе дальнейших реформ в качестве альтернативы утопичной модели территориального хозрасчета с ее административной начинкой некоторые регионы стали активно добиваться создания свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства). В них они видели способ обеспечения быстрого формирования и утверждения рыночных отношений'. Принятые в тот период положения о свободных экономических зонах в конкретных регионах выполнили по сути функции первых официальных учредительных документов, оформляющих статус территории в условиях формирования рыночных отношений2.

Анализ прав, которые приобретали регионы в социально-экономической сфере в результате принятия таких документов, дает основание полагать, что по своему статусу регионы уже не вписывались в систему отношений унитаризма, а тяготели к ав-

' За 1990—1991 годы было объявлено 12 СЭЗ.

2 См., например, распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны в Калининградской области, Ленинградской области, Алтайском крае, Еврейской автономной области, Кемеровской области, Новгородской области" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20, 22, 23, 24. Ст. 650, 788, 804,803,816,819.

тономии, присущей федеративным отношениям (то есть приобретали элементы федеративных и даже конфедеративных отношений). В частности, предусматривались права на самостоятельное определение структуры власти по управлению свободной экономической зоной, введение зональных налогов, установление арендной платы, экспортных квот, а также ряд других прав, закладываемых ранее в региональных концепциях территориального хозрасчета.

Поэтому в новых условиях возникла задача, нацеленная не на продолжение курса, избранного в советский период, а на проведение реформирования государственности России на основе федерализма с использованием как отечественного опыта, учитывающего исторические ошибки и достижения прошлого России, так и мировой практики функционирования федеративных отношений в условиях развития рыночной экономики, свободы экономической деятельности и адекватного тому режима демократии.

Процессы децентрализации управления и поиска новой парадигмы федеративного устройства оказались тесно связанными с процессами учреждения России как самостоятельного независимого государства.

Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, принятая Съездом народных депутатов РСФСР'. Основные идеи Декларации за--ключались в провозглашении становления России как суверенного демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Вместе с тем сама идея федерализма в этот момент не была еще ясно обозначена. Декларация о государственном суверенитете РСФСР ограничивалась подтверждением необходимости значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, а также краев, областей.

В этот период Росиия лишь формально провозглашалась федеративным государством. Фактически, это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и процессов конфедерализации, обнаруживавших себя в виде суверени-зации составных частей России. Особенностью данного этапа явилось параллельное развитие двух противоположных тенденций: утверждение государственности России, с одной стороны, и ее дезинтеграция — с другой.

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

Возникновение таких процессов было предопределено длительным периодом развития РСФСР в составе СССР на основе научной доктрины о двух типах социалистической федерации — федераций, основанных на союзе (СССР) и на автономии (РСФСР). Базовые идеи в понимании союзной федерации: добровольность вхождения в состав Союза и суверенитет республик, договор как основа федеративных отношений и право выхода суверенной союзной республики из состава федеративного государства — считались вершиной советской научной мысли об истинном федерализме. Но именно эти идеи, думается, сыграли роль троянского коня, как в отношении Союза ССР, так и России. Признание за субъектами Федерации государственного суверенитета и права на сецессию послужили идеологической основой распада Союза ССР и развития процессов разрушения государственности в Российской Федерации.

На этапе распада СССР и провозглашения государственного суверенитета России отсутствовали готовые рецепты нового федеративного обустройства. Научная мысль в СССР и в РСФСР, взращиваемая долгие годы на идеях "советской социалистической федерации", едва ли могла сразу выработать научно обоснованную концепцию создания в России подлинно федеративных отношений, приспособленных к новому экономическому и политическому строю и соответствующих достижению общемировых ценностей федерализма. Это явилось одной из основных причин того, что первые шаги в направлении совершенствования государственного устройства были предопределены в большей мере унитаристскими и конфедеративными подходами, нежели принципами федерализма.

Характерная особенность реформирования государственного устройства этого периода проявилась в том, что политические, экономические и социальные реформы стали проводиться сверху, методами централизованной разнарядки, зачастую без учета региональных особенностей, всей сложности решения проблем на местах.

Другой особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало проведение федерализации России на основе признания различий в статусе территорий — составных частей Российской Федерации. Изначально стала осуществляться политика выделения особого статуса республик в составе России.

По своему характеру отношения между Россией и ее автономными республиками в этот период развивались в сторону конфедерализации. В значительной мере такая тенденция была задана конституционно-правовой политикой бывшего Союза ССР.

В процессе поиска новых подходов к разделению власти в России между Федерацией и ее составными частями существенное влияние оказали идеи создания новой парадигмы СССР. Ее суть заключалась в постановке задачи преобразования Союза ССР в "полнокровную федерацию" по формуле "без сильного Союза не будет сильных республик, а без сильных республик не будет сильного Союза"'. С этой целью стала проводиться политика, направленная на заключение нового Союзного договора, концепция которого менялась по мере его подготовки и согласования в сторону усиления конфедеративных связей, проведения политики "суверенизации" не только в отношении союзных республик в составе союзного государства, но и автономных республик в составе государств—членов Союза ССР. При этом переговоры о подписании Союзного договора велись как с союзными, так и с автономными республиками.

Наряду с проектом Союзного договора идеология суверенизации субъектов Федерации, уравнивания статус союзных и автономных республик обозначилась и в текущем союзном законодательстве. В законах СССР "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" от 10 апреля 1990 года и "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля 1990 года автономные республики были поставлены в значительной мере в положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во взаимоотношениях с СССР. В этих актах закреплялись гарантии политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик. Предусматривалась возможность заключения автономными республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики, договоров и соглашений. Самим договорам (соглашениям) как правовой форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль. Допускалось, что на договорной основе решаются вопросы межреспубликанского обмена и передачи друг другу находящегося в их собственности имущества, создаются совместные предприятия, организации, учреждения и единые органы управления, формируются фонды для совместного решения социально-экономических задач. Соглашениями мог быть осуществлен обмен необходимой плановой, прогнозной, коммерческой, научно-технической и другой информацией2.

Таким образом, союзными законами закладывался договорной характер взаимоотношений между РСФСР и автономными

 

' Правда. 1989. 24 сент.

2 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270; 1990. № 19. Ст. 329.

 

республиками, входящими в ее состав. Последние приобретали значительную самостоятельность в определении их отношений с Союзом ССР.

Дальнейшие события, связанные с попыткой государственного переворота 18 августа 1991 года, воспрепятствовали подписанию Союзного договора. Попытка возобновить "новоога-ревский процесс", в котором к ноябрю 1991 года участвовало только семь республик (Россия, Белоруссия и пять среднеазиатских республик), как известно, не увенчалась успехом. Трехстороннее минское Соглашение от 8 декабря 1991 года' и подписание в Алма-Ате Декларации от 21 декабря 1991 года поставили точку в существовании Союза ССР, образованного Договором 1922 года2. Однако последствия этого процесса сказались и на судьбе России. Тенденция конфедерализации оказала существенное влияние на развитие отношений между центром и со^' ставными частями внутри российского государства. Союзная идеология формирования конфедеративных связей между союзными и автономными республиками в их составе была перенесена на почву зарождающегося российского федерализма и стимулировала процессы разрушения прежней государственности России, привела к обострению отношений между центром и составными частями внутри ее.

В июле—ноябре 1990 года большинством автономных республик были приняты декларации о государственном суверенитете3. Республики по существу отказывались от статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они выражали намерение стать полноправными участниками Союзного договора и готовность установить договорные отношения с РСФСР. Принятые в 1990—1991 годах на основе деклараций новые конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства.

Процессы суверенизации республик оказали влияние и на развитие государственности на уровне других составных частей Российской Федерации.

Первоначально эволюция статуса краев, областей, городов федерального значения и автономных образований осуществлялась на основе попыток завоевания новых прав в экономической и социальной сферах наравне с республиками без акцентирования внимания на уравнивании политико-правового статуса

 

' Российская газета. 1991. 10 декабря.

2 Там же. 1991. 24 августа.

3 Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.

 

как государственных образований. Однако неудачи на этом направлении привели к тому, что вслед за республиками тенденция суверенизации охватила и другие составные части России — края, области, города федерального значения, автономные образования. Так же как и в республиках, в них обозначились процессы формирования собственного независимого правового пространства.

Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезные дезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали заявления органов власти отдельных регионов (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности преобразования их территорий в независимые республики. В ряде автономных округов в одностороннем порядке было заявлено о выходе из состава краев, областей и преобразовании в автономные республики. К примеру, в 1990 году на сессиях Чукотского и Ямало-Ненецкого окружных Советов были приняты решения о преобразовании автономных округов соответственно в Чукотскую и Ямало-Ненецкую суверенные республики. Один из них — Чукотский автономный округ — добился признания федеральной властью его выхода из состава области'.

Из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедеративное образование, над которым неожиданно возник дамоклов меч распада. Остро встала проблема нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восстановления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества. При этом сложившаяся ситуация требовала новых форм государственных отношений не только с республиками, но и с краями, областями, городами федерального значения, автономными образованиями.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к идее подписания Федеративного договора.

Уже в период участия в разработке Союзного договора между республиками Союза ССР российские власти одновременно занимались разработкой Федеративного договора. 5 апреля 1991 года на III Съезде народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, который был опубликован для обсуждения 24 мая 1991 года. 31 марта 1992 года центр и составные части России в лице их органов государственной власти подпи-

' Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года признано право Чукотского автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 2—3. С. 53—59.

сали Федеративный договор, впервые попытавшись совместно, на основе договоренности и новых принципах разделить государственную власть между собой и определить правила взаимодействия по реализации поделенной власти'. Гарантией соблюдения этих правил стало включение VI Съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ2.

Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать, что с его подписанием начался новый этап в развитии государственности в России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не законом сверху, а на основе договоренности с ее территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в следующем. Это отказ от нейтралистского принципа "закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации" (в соответствии с п. 16 ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами относились и другие вопросы республиканского значения); закрепление гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов Федерации в законо-творческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения.

В настоящее время вопрос об оценке роли Федеративного договора в федерализации России является спорным. Суть которого в разных ответах на вопрос о том, была ли Россия учреждена как федеративное государство с подписанием Федеративного договора и внесением затем соответствующих изменений в действующую тогда Конституцию России.

Достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора Россия из унитарного государ-

' Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Приложение к Конституции (Основному закону) Российской Федерации — России в редакции 1992 года. — М.: Известия, 1993.

2 Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России (в редакции 10 декабря 1992 года). — М.: Известия, 1993. 127 с.

ства преобразовалась в федеративное'. Другая позиция заключается в том, что и до Федеративного договора Россия являлась федеративным государством, с его же появлением изменилась природа федерации, произошло преобразование федерации, построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации2.

Полагаю, что в обоих случаях оценка данного этапа федерализации России несколько завышена. Федеративный договор лишь заложил тенденцию федерализации России. Имеются все основания утверждать, что с подписанием данного документа Россия и формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию (квазифедеративное государство). Один из основных аргументов состоит в том, что не все составные части России, подписавшие данный договор, получили статус субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что в самих текстах трех договоров — составных частей Федеративного договора — термин "субъекты Российской Федерации" не употребляется. Единственным документом, где этот термин содержится, но при этом не несет регулятивную нагрузку, является Протокол к Договору, подписанному с краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом. В его Преамбуле говорится о стремлении полномочных представителей органов государственной власти Федерации и данных составных частей к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

Достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора реальными субъектами Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург; автономные области и округа3. Ряд ученых считает, что и после заключения Федеративного договора края, области, города федерального значения сохранили свой прежний статус административно-территориальных единиц4.

И с той, и с другой позицией вряд ли можно согласиться. Федеративный договор положил начало тенденции постепенного

' Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России.М., 1996. С. 11.

2 Разделит ли Россия участь Союза ССР? М., 1993. С. 41.

3 Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. — М.: Республика, 1995. С. 42.

4 См., например: Синюков В. Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5. С. 29; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. Право. 1993. № 2. С. 16.

уравнивания в правовом положении составных частей России. Договор был подписан не только с республиками и автономными образованиями, признаваемыми и по ранее действующей Конституции РСФСР составными частями Российской Федерации, но и с бывшими административно-территориальными образованиями — краями, областями, городами федерального значения. Новый статус территорий, подписавших Федеративный договор, оказался значительно выше того положения, которое занимают административно-территориальные единицы в унитарном государстве. Однако по версии Федеративного договора края, области, города федерального значения и автономные образования имеют более ограниченный по сравнению с республиками правовой статус, и поэтому данные территории не только не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили полноценного стату-. са субъектов Российской Федерации.

Представляется, что с подписанием Федеративного договора статус субъектов Федерации приобрели только республики в составе России, другие же субъекты Федеративного договора получили статус административно-территориальных (национально-территориальных) автономий, сочетающих унитарный и федеративный характер связей с Россией как федерацией.

Существующие в мировой практике аналоги дают основание предположить, что с помощью Федеративного договора все иные, кроме республик виды территорий России, подписавших Федеративный договор, "завоевали" статус автономных образований с правами, имеющимися, в частности, у областных автономий таких унитарных децентрализованных государств, как Италия, Испания. Как известно, в Италии и Испании применена модель, предусматривающая предоставление автономии не просто отдельным регионам, а всем территориальным образованиям одного уровня. Любопытно, что эта модель государственного устройства была избрана в странах, в которых длительный период существовал строго централизованный режим и сохранялись диспропорции социально-экономического развития, партикуляризм регионов'.

Основные особенности статуса территории — автономии, не являющейся субъектом Федерации, заключаются в следующем. С одной стороны, региональным образованиям предоставляется широкая самостоятельность в управлении территорией и создаются определенные юридические возможности влияния на центральную власть для защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги

' Государство, право и межнациональные отношения в странах Западной демократии. М„ 1993. С. 55.

централизованного руководства и контроля за функционированием автономии. В России с подписанием Федеративного договора сложилась именно такая модель взаимоотношений Федерации с участниками Федеративного договора, не являющимися республиками.

Федеративный договор закрепил целый ряд прав и гарантий, обеспечивающих автономию. Впервые Федеративным договором, а затем и изменениями и дополнениями в действовавшую на тот период Конституцию России была разграничена на конституционном уровне компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Советы народных депутатов данных территориальных образований получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ. В Федеративном договоре предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти РФ для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За данными территориальными образованиями закреплялось право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и законам РФ. Устанавливалось, что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти, подписавших Федеративный договор. Важной гарантией автономии было также закрепление в действовавшей тогда Конституции РФ требования о том, что территория данных образований не может быть изменена без их согласия (ст. 84 и 849 Конституции РФ).

В то же время во взаимоотношениях Российской Федерации с территориями, подписавшими Федеративный договор, не являющимися республиками, сохранились элементы централизованного руководства, присущие отношениям государственной власти по вертикали в унитарном государстве. В частности, в Конституции и законодательных актах РФ, актах Президента РФ достаточно детально регулировались организационные основы деятельности органов власти данных территориальных образований. Если с республиками в составе Российской Федерации отношения в сфере законотворчества строились на федеративной основе, то над пра-вотворчеством других субъектов Федеративного договора сохранялся режим жесткого государственного контроля. В Конститу-

ции РФ предусматривалось право отмены незаконных актов органов представительной власти и незаконных актов органов управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов соответственно в отношении первых — Верховным Советом РФ и вторых — Президентом РФ и Советом Министров — Правительством РФ (ст. 109, 1218, 128 Конституции РФ). Был закреплен порядок регистрации Президиумом Верховного Совета РФ основных учредительных актов — уставов краев, областей (ст. 4 Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"').

Таким образом, с подписанием Федеративного договора в России сложилась такая модель взаимоотношений Федерации с участниками Федеративного договора, не являющимися республиками в составе России, при которой последним предоставлялась возможность развиваться лишь в рамках территориального образования на правах автономии.

Модель автономии не могла удовлетворять территории, обладающие таким статусом. В условиях обострения в этот период социально-экономического кризиса и нестабильности политической ситуации в центре нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе, смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не всегда продуманные меры центральной власти. Другой существенной причиной неудовлетворенности явилось несогласие территорий, подписавших Федеративный договор, с режимом неравноправия.

Только республики по Федеративному договору обладали правом принятия законов. Зафиксированное в п. 2 ст. 7 протокола к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга обращение рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти данных территорий права на принятие законов так и не было принято во внимание. В этом отношении территории, не являющиеся республиками в составе РФ, даже не дотягивали до правового положения упомянутых выше областных автономий Италии и Испании, которым гарантировано на конституционном уровне право на издание законов. Суть требования территорий, не являющихся республиками, признать за ними право принятия законов выражалась не столько в том, чтобы придать принимаемым ими правовым актам "титул" законов, сколько в неудовлетворенности по поводу ограничения их в полномочиях правового регулирования.

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, № 13. Ст. 663.

Многие законы РФ, имеющие принципиальное значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о праве правового регулирования по этим вопросам других составных частей России, подписавших Федеративный договор. В целом ряде законов, в которых отсутствовало даже упоминание о правовых актах органов государственной власти территорий, не являющихся республиками, как о форме регулирования экономических и социальных отношений в сфере совместного с Российской Федерацией и исключительного ведения субъектов РФ. К их числу, в частности, относились действовавшие на этот период законы Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о недрах, о плате за землю, о земельной реформе, Земельный кодекс, законы о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о приватизации государственных и муниципальных предприятий, о приватизации жилищного фонда, об инвестициях и инвестиционной деятельности, о защите прав потребителей и др. В результате в отличие от органов государственой власти республик органы государственной власти других территорий оказались фактически лишенными возможности реализовывать значительную часть полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.

Круг предметов совместного ведения Федерации и республик был шире, нежели круг предметов совместного ведения Федерации и других автономных и государственно-территориальных образований. Вопросы разграничения государственной собственности и правовое регулирование интеллектуальной собственности были отнесены только к предметам совместного ведения Федерации и республик. Кроме того, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации устанавливал закрытый перечень предметов совместного ведения Федерации и республик, в то время как договоры с другими субъектами Федеративного договора допускали возможность закрепления и иных вопросов совместного ведения. Хотя позже Конституция Российской Федерации в редакции 1992 года предусмотрела закрытый перечень предметов совместного ведения и в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономных образований, она не пошла далее этих изменений.

Федеративный договор закрепил разные правовые возможности по согласованию федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. Если в ч. 3 ст. II Договора с органами вла-

сти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также в ч. 3 ст. II Договора с органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации было предусмотрено лишь правило предварительного направления законопроектов данными субъектами Российской Федерации, то в ч. 3 ст. II Договора с органами власти республик в составе РФ гарантировалось право предварительного рассмотрения их предложений в Верховном Совете РФ.

Республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих президентов, формировали в высших законодательных органах собственное правительство, создавали конституционные и верховные суды, в то время как другие участники Федеративного договора были вынуждены в значительной мере жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти Президентом РФ, однозначное определение в российской Конституции и законах РФ структуры власти на уровне данных территориальных образований — все это не могло не вызывать противодействия. Отсутствие права на самостоятельное определение власти не давало возможности в случае несогласия населения территории и законно избранных им органов власти со спускаемой сверху моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных территорий в организации представительной и исполнительной властей, в решении кадровых вопросов'.

Разный статус сохранялся в полномочиях и по формированию судебной системы. Если в соответствии с действовавшей тогда Конституцией РФ (ст. 164) судьи краевых, областных судов, судов Москвы и Санкт-Петербурга избирались Верховным Советом РФ, то судьи республиканских судов, а также судов автономной области и автономных округов — соответствующими представительными органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Неравноправие территорий, подписавших Федеративный договор, существовало и в правах на представительство. По дей-

' Возникший в этот период феномен Челябинского двоевластия свидетельствовал о приобретении противостоянием затяжного характера. В условиях действующей государственно-правовой системы ни один способ урегулирования, включая решение Конституционного Суда РФ, не позволял снимать конфликт: чьи же полномочия следует считать легитимными в Челябинской области — главы администрации, назначенного Президентом РФ, либо того, кто избран в качестве главы администрации населением области. См., например: Николаев В. Челябинское противостояние // Российская газета. 1993. 11 августа; Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой // Известия. 1993. 2 августа.

ствовавшей в этот период Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России (предусматривалось избрание по 4 депутата от каждой республики по национально-территориальным округам — ст. 105 Конституции РФ), в Совете Национальностей Верховного Совета РФ (предусматривалось по 3 депутата от каждой республики — ст. 107 Конституции РФ). Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров — Правительство РФ (ст. 123 Конституции РФ). Кроме того, в протоколе к Договору с республиками Федеративного договора содержалось замечание о необходимости особого представительства республик, автономных областей и округов в составе РФ: не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации.

Неравноправие, заложенное в Федеративном договоре, получило развитие на практике. После подписания Федеративного договора стали параллельно, а не одновременно создаваться структуры представительства республик и других составных частей России, подписавших Федеративный договор. Особое место занимал Совет глав республик, который впервые собрался 15 октября 1992 года и был затем легитимизирован на основании Указа Президента РФ от 23 октября 1992 года. Именно Совет глав республик задавал тон в определении федеральной законодательной политики по вопросам федеративного устройства. Значительно меньшее влияние имели никак не узаконенные совещания глав администраций и глав представительных органов краев, областей и автономных образований.

Серьезные претензии имелись у территорий в сфере финансовых взаимоотношений с федеральной властью. При отсутствии законодательно гарантированной финансовой основы, позволяющей решать проблемы развития территории, а также при нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения в наиболее невыгодном положении оказывались территории, не являющиеся республиками. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления, — все это не могло не вызывать противодействия со стороны тех территорий, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета'.

' Так, по итогам перераспределения средств между бюджетами различных уровней за 1992 год все республики, за исключением Чувашии и Мордовии, выплатили в федеральный бюджет налогов меньше, чем получили средств из них. См.:

Широбокова В. Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом // Финансовые известия. 1993. № 60. 24—30 декабря.

Таким образом, последствием подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий — с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономные образования не приобрели полноценного статуса субъектов Федерации. Следовательно, на анализируемом этапе о наличии федеративного характера отношений с данными составными частями России говорить было бы преждевременно.

Другим свидетельством того, что Россия не стала федерацией в полном смысле, явилось развитие в этот период элементов конфедерализма в отношениях между Федерацией и республиками в ее составе.

С подписанием Федеративного договора республики получили статус суверенных республик. Закрепление Договором с ор-, ганами государственной власти республик в составе РФ поня'-тия "суверенные" республики было растолковано некоторыми из них в пользу неограниченного суверенитета. Поэтому и после подписания Федеративного договора немалое число республик не отказало себе в праве, вне зависимости от положений Конституции РФ, излагать в своих основных законах собственное видение республиканского суверенитета, преобразовывающего Россию в конфедеративное образование.

Концептуально ошибочным было закрепление в ст. III Договора с органами власти республик в составе Российской Федерации принципа делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". На самом деле данный Договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России — суверенном государстве путем децентрализации. Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия.

Однако часть республик расценила данное положение Федеративного договора как неотъемлемое право на формирование с центром отношений исключительно на основе делегирования полномочий снизу вверх; ратификации федеральных актов высшими органами власти республик (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), ряд других субъектов Федерации). Столкнулась Россия в это время и с такой крайностью, как закрепление права на сецес-сию (Конституция Республики Тыва).

Идея конфедеративной России получила развернутое воплощение в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора, подготовленного рабочей группой Совета глав республик Российской Федерации. За основу новой модели российского государства предлагалось принять объединение республик — суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх. Оформлять идею делегирования полномочий предполагалось по проекту с помощью договора (соглашений). Договоры (соглашения) закреплялись в качестве основы разграничения полномочий между Федерацией и республиками по отдельным вопросам: допускались как многосторонние договоры (соглашения), так и двусторонние; предусматривалась необходимость заключения дополнительных двусторонних договоров по разграничению полномочий в области международных и внешнеэкономических отношений, специально оговаривались соглашения об особенности статуса определенных территорий. При этом предусматривалась возможность заключения договоров (соглашений) как по линии законодательной, так и исполнительной власти. Если бы такой закон был принят и реализован на практике, Россия превратилась бы в аморфное образование, в котором вместо государственной стабильности, основанной на праве, стала господствовать договорная система властеотношений временного характера.

Реализация Федеративного договора требовала четкой и последовательной политики федеральных органов государственной власти. Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил развернутый план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора и его инкорпорацией в Конституцию РФ 1978 года Россия не сформировалась как полноценная федерация, обеспечивающая ожидаемую стабильность и целостность. Попытка упорядочения правовых отношений принесла свои плоды, например, достижение определенного согласия и некоторой стабилизации, но не предотвратила процессы дезинтеграциии и распада государственности. Дальнейшее развитие получил и феномен разорванности конституционного пространства.

Не все субъекты Российской Федерации согласились с положениями Федеративного договора. Не подписали договор Татар-

стан и Чечено-Ингушская Республика. 21 марта 1992 года Татарстан, несмотря на решение Конституционного Суда России от 13 марта 1992 года', провел референдум, в соответствии с результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, а также с государствами на базе договоров, основывающихся на их равенстве в правах. Неясным на этот момент оставался статус Чечено-Ингушской Республики. Республика практически вышла из-под контроля федеральных властей. Особые условия к Федеративному договору оговорила Республика Башкортостан. Дополнительные требования были установлены в протоколах к договорам с республиками и с краями, областями, городами федерального значения.

Неравноправие провоцировало остальных участников Федеративного договора на борьбу за уравнивание в правах с республиками. На данном этапе преобладали две позиции. Первая состояла в выдвижении требований полного уравнивания в статусе с республиками, что означало бы по сути необходимость преобразования территориальных образований в республики, другая — в уравнивании с республиками в социально-экономических правах с сохранением действующего статуса государственно-территориальных единиц — составных частей России.

Несмотря на различные позиции, в целом тенденция респуб-ликанизации, начавшаяся, как уже было отмечено выше, еще до подписания Федеративного договора, стала реальностью. Летом 1993 года с инициативой о преобразовании области в республику обратилась в Верховный Совет РФ Вологодская область. Свою просьбу область основывала на ст. 70 действовавшей на тот период Конституции РФ, в соответствии с которой допускалось изменение конституционно-правового статуса республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, а также их разделение и объединение на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением в дальнейшем решения Съездом народных депутатов Российской Федерации.

Процесс республиканизации, проявившийся сначала в леги-тимных формах, вышел затем за рамки законности. 27 октября 1993 года на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва была принята Конституция Уральской Республики. Тем самым Свердловская область в одностороннем порядке провозгласила себя Уральской республикой'. Как известно, своим Указом от 9 ноября 1993 года "О прекращении деятельности Свердловского областного депутатов" Президент Российской Федерации упразднил деятельность Совета народных депутатов Свердловской области и установил, что решения Свердловского областного Совета от 1 июля 1993 года "О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации" и от 27 октября 1993 года "О Конституции Уральской Республики" не имеют юридической силы с момента их принятия2.

Другой формой конфликта между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий — составных частей России явилась развернувшаяся в этот период так называемая бюджетно-финансовая война. Инициированная республиками, она затем приобрела более организованные формы во взаимоотношениях с другими субъектами Федеративного договора3.

Таким образом, к сентябрю 1993 года в России, фактически, возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России. Стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации; преодоления тенденций кон-федерализации в отношениях с республиками. В условиях дальнейшей дестабилизации государственных отношений и дезинтеграции права неизбежен был новый этап конституционной реформы. На этот раз надежды на преодоление кризиса были связаны с принятием новой федеральной Конституции. Она должна была выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей, создания стартовых начал для интеграции конституционного законодательства.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент принятия. Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования республик

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 40—52.

' Екатеринбургские ведомости. 1993. 30 октября.

2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 46. Ст.4447.

3 Имеется в виду ультиматум Верховному Совету РФ и Министерству финансов РФ председателей Советов народных депутатов краев, областей в августе 1993 года. (Зенков В. Ультиматум тридцати двух // Российская газета. 1993. 26 августа.)

"суверенными", закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В результате этих конституционных новелл в России, как представляется, была оформлена на федеральном конституционном уровне модель федерализма, которая дает основание говорить о преобразовании России на формально-юридическом уровне из полуфедерации в федерацию.

Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

Казалось бы, что цель всех этих нововведений — укрепить федеративное государство, обеспечить равноправие субъектов Федерации, единство и эффективность правовой системы России — должна была быть воспринята с пониманием в регионах. Ожидалось, что Россия не только формально, но и фактически приобретет характер полноценного федеративного государства. Вместе с тем в реальности процесс вживания новой Конституции России на местах проходит сегодня весьма сложно.

Несмотря на то что по новой Конституции Россия продекла-рирована как федеративное государство, фактически об утверждении реального федерализма в нашем государстве приходится говорить лишь как о процессе. В борьбе между конфедеративными, федеративными и унитаристскими тенденциями ни один из принципов федерализма пока не реализуется в полной мере.

Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдается в конституционном и уставном законотворчестве субъектов Федерации, развивающемся после принятия новой федеральной Конституции. Эта тенденция еще более усиливается в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Положения этих договоров в значительной части составляют альтернативу нормам федеральной Конституции. Нерешенность проблемы разорванности конституционного пространства обнаружилась настолько очевидно, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становится неизбежным. Все это свидетельствует о том, что третьим этапом федерализации России — принятием новой российской Конституции — процесс становления современной конституционной модели федерализма не завершился. Первые результаты адаптации и реализации конституционных положений говорят о необходимости совершенствования конституционных основ российского федерализма, создании гарантий реализации конституционных норм, регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации.

§ 3. Природа Российского государства как федерации

 

 

Теория признания федерации, как договорного самоуправляемого государства, развиваемая в настоящее время наукой и подтверждаемая практикой, позволяет понять причины современных проблем федерализации России.

Стала ли Россия договорной самоуправляемой федерацией по природе и были ли соблюдены все необходимые условия для достижения согласия во внутрифедеративных отношениях — вопросы, которые, полагаю, российская юридическая наука обойти не может.

Один из важнейших общих аспектов связан с изучением вопроса о том, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма основана на согласии, то есть на договоре центра и составных частей России.

В период обсуждения проекта нового Основного закона России на Конституционном совещании в качестве условия вступления его в юридическую силу первоначально обсуждалась идея одобрения Конституции большинством субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что одобрение должны дать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Однако в дальнейшем была избрана иная форма принятия — всероссийским референдумом. В этом случае определение факта одобрения Конституции России субъектами Федерации есть выявление воли граждан, проживающих на территории конкретных субъектов.

Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Кара-

чаево-Черкессия, Тывы) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня)'.

Дальнейший ход событий, выразившихся в правовом нигилизме и других формах неприятия частью субъектов Российской Федерации новой конституционной модели российского федерализма, дает основание полагать, что в нашем государстве недостаточно высока степень согласия регионов с конституционным устройством Федерации. Причем ни формально, ни фактически пока не достигнут тот требуемый уровень согласия центра и субъектов Российской Федерации в отношении установленной конституционной модели федерализма, который бы обеспечил стабильность и эффективность функционирования российской государственности.

Следовательно, сегодня можно с большей долей условности говорить об утверждении сущностных сторон Российской Федерации как договорного государства, и необходимо искать пути достижения этого согласия. Скромные результаты российского референдума по принятию новой федеральной Конституции 1993 года, возникшие на практике трудности адаптации нового Основного закона — не просто сигнал о достаточно высокой степени негативного восприятия Основного закона России субъектами Федерации и населением. Конституция несет в себе некоторую ущербность с точки зрения ее потенциала стать инструментом достижения согласия на основе новой модели российского федерализма и решения насущных задач стабилизации России, укрепления ее целостности.

Вместе с тем не следует и недооценивать уже пройденный Россией путь в этом направлении. Так, Федеративный договор стал первым этапом процесса федерализации России путем достижения субъектами Федерации согласия и существенно сблизил позиции центра и составных частей России в понимании федеративного устройства российского государства. Значительная часть положений Федеративного договора вошла в Конституцию РФ, а сам Федеративный договор признан в федеральной Конституции действующим правовым актом в части положений, не противоречащих Конституции РФ.

Нельзя не учитывать и тот факт, что проект Конституции РФ 1993 года прошел этап согласования на Конституционном Совещании. Дискуссия по проекту, в том числе по вопросам, связан-

' В неофициальных источниках приводится и другая статистика — 13 из 21 республики не поддержали Конституцию Российской Федерации. В целом 31 субъект Федерации не поддержал новую Конституцию России.

ным с конституционным регулированием федеративных отношений, длилась больше года.

В российской конституционной модели заложены конкретные гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации в случае изменения конституционных основ российского федерализма. Российская федеральная Конституция предоставляет субъектам Федерации право ратификации (не менее двумя третями) изменений положений Конституции России, затрагивающих их интересы. Так, в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3—8, в той или иной степени затрагивающие вопросы федеративного устройства, принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Кроме того, по Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Основной закон России.

Таким образом, можно констатировать факт движения России к договорному по сущности государству, то есть к федерации, основанной на согласии.

Анализируя особенности договорной природы России, следует затронуть такой важный аспект, как специфику федерации по форме акта, ее учредившего.

Как уже было ранее отмечено, в зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяются два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре (соглашении) между субъектами федеративных отношений.

Анализ процессов формирования действующей конституционной модели российского федерализма дает основание полагать, что современная Россия является конституционно-договорной федерацией. Закрепленная в Федеративном договоре система федеративных отношений затем оформилась в качестве конституционных положений в Конституции РФ — России в редакции 1992 года. Основная часть положений Федеративного договора была инкорпорирована и в Конституцию Российской Федерации 1993 года, которая, во-первых, определила Федеративный договор как источник правового регулирования федеративных отношений, а во-вторых, закрепила приоритет норм

федеральной Конституции над положениями Федеративного договора (ст. 4, 11, 15 главы 1 и абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации). В соответствии со ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Согласно Заключительным и переходным положениям в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Правовыми последствиями закрепления юридического верховенства Конституции РФ 1993 года является признание того обстоятельства, что с ее принятием изменение конституционно установленного федеративного устройства осуществляется только через поправки к действующей федеральной Конституции либо принятие нового Основного закона российского государства.

В настоящее время в отечественной науке не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта, ее учредившего. Наряду с признанием России как конституционно-договорной федерации' имеют место и другие взгляды относительно природы Российской Федерации.

Так, по мнению Б. С. Эбзеева и Л. М. Карапетяна, Россия — конституционное государство и не может быть и речи о ее конституционно-договорной или договорной природе2.

Вряд ли с этим можно согласиться. Как уже было отмечено ранее, во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения, регулирующие систему разделения государственной власти по вертикали, в преобладающем своем объеме были инкорпорированы в Конституцию Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений.

В российской науке и практике, особенно в республиканских школах, достаточно распространено и мнение о том, что Россия относится к третьему типу федерации по форме ее образования,

' См., например: Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева И. А. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. № 11. С. 33:

Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских республиках. В кн.:

Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995. С. 10.

2 Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 8.

.то есть является договорно-конституционной или даже договорной федерацией. Под договорно-конституционной федерацией понимается федеративное государство, учрежденное договором и конституцией, где приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается договору. Последний не может изменяться федеральной конституцией. Договорной Россию рассматривают те авторы, кто считают Договор единственным документом, учредившим Россию как Федерацию.

Дискуссия о договорной по форме федерации в России возникла на почве разногласий между центром и субъектами Федерации (в основном с республиками) по вопросу о том, что является приоритетным актом в учреждении России как федерации . и какой документ, конституция или договор, предопределяют отношения между центром и регионами'.

Согласно ст. 70 Конституции Республики Башкортостан отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерацией.

Многие республики не признают осуществляемые в новой Конституции Российской Федерации изменения в их статусе и по-прежнему основывают свою правосубъектность на Федеративном договоре, как первичном документе распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливается, что данная Республика является субъектом Российской Федерации на основе Федеративного договора. Согласно ст. 1 Конституции Республики Тыва данная республика признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений. В ст. 68 Конституции Республики Бурятии закреплено, что данная республика вправе отдельные свои полномочия добровольно делегировать на основе Федеративного договора и специального соглашения на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. При этом Республика Бурятия

 

' В одном из интервью после заключения 15 февраля 1994 года Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан Президент Республики Татарстан М. Ш. Шаймиев высказал мысль о том, что Договор доминирует над Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан, там где положения конституций не совпадают с положениями Договора, действует последний // Лит. газета. 1994. 30 марта.

 

оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их осуществления федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Теория о договоре как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию. Ущербность такой теории доказывается не только опытом России, но и других государств (Квебек в Канаде, Бавария в Германии, Пенджаб в Пакистане и т.д.). Ее сущность как антифедералистской теории заключается в том, что субъекты Федерации, заключив договор и признавая его высшей правовой формой урегулирования взаимоотношений с центром, рассматривают себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время расторгнуть договор, выйти из состава союза (объединения), ратифицировать решения центра и отменить их в случае несогласия с ними. Создаваемая в таком виде система разделения государственной власти и ответственности является неустойчивой и не оказывает необходимое регулятивное воздействие на федеративные отношения.

Таким образом, для федерации как суверенного государства положения договора (соглашения) как формы, используемой при его учреждении, преобразовании, должны включаться в действующую конституцию и в дальнейшем изменяться в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Именно с этих позиций следует, полагаю, оценивать активно развернувшуюся в России в период после принятия Конституции РФ 1993 года практику заключения двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особенностью конституционно-правового режима, в рамках которого предполагается обеспечить разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами, является признание договора как правовой формы регулирования федеративных отношений. В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется российской Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из смысла данной статьи, предметом договора признаются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, а в качестве субъектов договоров определены органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации'.

Фактически ст. 11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий наряду с Конституцией и федеративным договором признаны в качестве еще одной правовой формы согласования воли при определении вопросов раз-' деления государственной власти. Из смысла данной статьи, а также положений абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положений раздела 2 Конституции РФ, где также упоминается о ,;: других договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неясно, должны ли эти договоры по аналогии с Федеративным договором носить характер коллективных соглашений либо разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться на индивидуальной основе.

Практика заключения договоров в Российской Федерации пошла по пути использования индивидуальных двусторонних договоров как формы разграничения предметов ведения и полномочий. Можно ли ее оценить как удачную форму согласования воли центра и составных частей России? Думается, что проводимая политика подписания договоров с конкретными субъектами Федерации противоречит самой природе федерации как договорного государства. Договор (соглашение) между Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли центра и составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание двусторонних договоров приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию воли, так как такой вид акта устанавливает не общие правила разделения государственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территорией. И если этот вариант расходится с общей волей субъектов Федерации, выраженной в коллективном Договоре или в Конституции, то в данном случае можно говорить о разрушении единства, детерминирующего договорную природу федерации, как таковой. Нельзя

 

' На момент написания данной работы было заключено свыше 40 договоров. Договоры подписаны с Республиками Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия, Чувашия; с Краснодарским и Хабаровским краями; Астраханской, Брянской, Вологодской, Ленинградской, Калининградской, Кировской, Магаданской, Мурманской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской, Ярославской областями, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Пермской областью и Коми-Пермятским автономным округом, с Москвой и Санкт-Петербургом, с Красноярским краем, Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами и др. Особое место занимает Договор о принципах взаимоотношений с Чеченской Республикой. Представляется, что отношения с Чечней полностью вышли за рамки конституционных основ современного российского федерализма.

 

не учитывать и то обстоятельство, что двусторонние договоры противоречат конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации, соблюдение которого является важнейшим условием согласия сторон федеративных отношений. Кроме того, российская практика заключения двусторонних договоров свидетельствует о том, что значительная часть данных документов вступает в противоречие с действующей федеральной Конституцией и Федеративным договором, содержание которых ревизируется'. В этом смысле фактические отношения, складывающиеся сегодня между Федерацией и ее субъектами, по своему характеру и последствиям создают в России тип так называемого, фуралистического федерализма. Как уже замечено, опыт других стран доказывает его несостоятельность в связи с возникновением нестабильности в государственно-правовых отношениях.

Другим актуальным аспектом изучения природы Российской Федерации является оценка самоуправленческих начал в системе разделения государственной власти по вертикали. Как отмечает, например, Н. А. Михалева, "новая модель Российской Федерации означает эволюцию от интегральной, централизованной к самоуправленческой. Каждый субъект Российской Федерации выступает одновременно как форма экономического и политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Российской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов; процедуре выработки, принятия и реализации решений; степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов; отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации"2.

Итак, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года имеются основания утверждать о создании предпосылок становления и развития России как договорной и самоуправленческой федерации. С точки зрения правовых форм закрепления федеративного устройства Россия является конституционно-договорной федерацией. Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того, насколько своевременно будут устранены препятствия, ограничивающие возможности развития России на основе отношений согласия (договора) и самоуправления в рамках режима соблюдения конституционно установленного верховенства и приоритета норм российской Конституции.

§ 4. Основные черты конституционной модели современного российского федерализма

 

Особенности российской конституционной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами в значительной мере предопределены типологическими характеристиками конституционной модели современного российского федерализма. Изучение ее основных черт позволяет лучше понять уровень развитости российской государственности с точки зрения федеральной демократии и эффективности системы раз-^ления государственной власти по вертикали.

В российской юридической науке отсутствует однозначное понимание типологических характеристик современного российского федерализма.

Так, в настоящее время в отечественных научных кругах не достигнуто единства мнений по вопросу о том, к какому типу относится Россия как федерация, с точки зрения способа образования и соответственно можем ли мы считать с этих позиций российский тип федерализма делегированным или децентрализованным.

Среди представителей политической и научной элиты республики достаточно распространенной является позиция, согласно которой Россия с подписанием в 1992 году Федеративного договора, разграничившего предметы ведения между Федерацией и ее составными частями, была создана как союзное федеративное государство, образованное в результате объединения республик, принявших к моменту подписания Федеративного договора декларации о государственном суверенитете и поэтому делегировавших снизу вверх в ведение Федерации те вопросы, которые они посчитали целесообразным передать центру'.

Принцип делегирования — как принцип добровольной передачи полномочий федеральным органам государственной власти снизу вверх — специально закреплен в конституциях ряда республик. Так, в ст. 64 Конституции Республики Бурятии устанавливается, что данная республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею добровольно делегированы в ведение федеральных органов государственной власти. Аналогично в той или иной форме принцип делегирования (передачи полномочий снизу вверх) закреплен в конституциях республик Тыва, Башкортостан

 

' Далее, в последующих главах, будут приведены конкретные примеры таких противоречии.

2 Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 107.

' Мухаметшин Ф. X. Федерализм — глобальные российские измерения. Казань, 1993. С. 12.

 

(ст. 5 Конституции), Коми (ст. 63 Конституции), Саха (Якутия) (ст. 8 Конституции), Татарстан (принцип взаимного делегирования полномочий и предметов ведения между РФ и Татарстаном — ст. 61 Конституции).

Признание указанными выше республиками в их конституциях в одностороннем порядке делегированной модели российского федерализма не имеет под собой правовых оснований. С точки зрения способа образования современная Россия является децентрализованной федерацией. Как уже было обозначено ранее, Россия преобразовалась из квазифедеративного государства — полуфедерации, возникшей после подписания Федеративного договора, в федеративное государство на основе действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.

"Суверенизация" республик в составе России, предшествующая как подписанию Федеративного договора, так и в дальнейшем принятию Конституции РФ 1993 года никак не может быть признана основанием для отнесения России к союзному государству. Процесс суверенизации республик осуществлялся ими в одностороннем порядке. Государственный суверенитет республик не был подтвержден в федеральной Конституции 1993 года и оставался лишь плодом конституционного законотворчества органов государственной власти республик.

Федеративный договор, разграничивший предметы ведения Федерации и ее составных частей, не является по природе Союзным договором. Он упорядочил отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти составных частей России как суверенного государства, а не объединил территории, как независимые государства в единое государство. Поэтому в ранее действующий Основной Закон России' не было инкорпорировано положение ст. III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". Конфедеративный способ делегирования полномочий снизу вверх от субъектов Федерации к Федерации не закреплен и в российской Конституции 1993 года.

Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России, М.: Известия,

Важное значение для понимания современных процессов федерализации России имеет также уяснение особенностей типа связей в системе разделения государственной власти Федерации и ее субъектов, а также уровня централизации государственной власти.

Как уже было указано выше, с точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов со-подчиненности в системе разделения государственной власти по вертикали, можно выделить два типа федеративных связей: централизованные и нецентрализованные. Нецентрализованный федерализм представляет более высокий уровень развития федеральной демократии. Можем ли мы в России если не признать такой тип федерализма, то по крайней мере считать его формирование возможным в будущем?

Ранее было замечено, что модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые, которым присущи стабильность функционирования и согласованность между федеральной политикой и политикой регионов, развитие в условиях обеспеченности необходимой интеграции государственной и правовой систем. Внедрение же и реализацию федерализма в варианте нецентрализации в государствах, где по этим параметрам государственность только отлаживается, важно осуществлять постепенно и последовательно. Именно такой путь федерализации должен быть характерен для Российской Федерации. Хотя ее государственность по Конституции РФ 1993 года и сориентирована на прогрессивную модель федерализма с точки зрения достижений мировой практики, нельзя не учитывать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовых систем. Поэтому в настоящее время объективным для России как федерации является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений.

Использование элементов централизации власти и, следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для России на данном этапе неизбежно (пирамида власти и властные отношения в виде центр — периферия). Мировая практика свидетельствует о том, что роль централизации нельзя недооценивать в государствах, где становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений. Именно в этом состоянии находится сейчас Российская Федерация. Поэтому, как справедливо высказываются некоторые известные политики и ученые, в отношении государственного устройства России и государств с аналогичным состоянием развития не следует противопоставлять федерализм и централизм'.

Как уже отмечалось, исходя из характера разделения государственной власти, выделяется два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Анализ российского федерализма с точки зрения данных параметров дает основание говорить о переходном состоянии развития российского федерализма. Думается, что российская модель находится на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, тяготея к последнему типу.

Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России — создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока заложены лишь элементы данного типа. В целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма.

В советский период в основу разделения государственной власти в Союзе ССР и в России был положен дуалистический подход. В Конституции СССР 1977 года взаимоотношения между Федерацией и ее составными частями — союзными республиками базировались только на определении круга предметов ведения Союза ССР, то есть в основе структуирования лежал способ дуализма. Статья 73 Конституции Союза ССР устанавливала вопросы, которые относятся к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления. При этом перечень вопросов был открытым. Аналогичный подход содержался и в Конституции РСФСР 1978 года, а также в ее последних редакциях. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами, относились и другие вопросы республиканского значения. Вместе с тем элементы кооперации и тогда присутствовали в федеративных отношениях. В период существования СССР действовал механизм совместного управления отраслями народного хозяйства и с этой целью создавалась система союзно-республиканских министерств и ведомств. Союзно-республиканские министерства обладали одними и теми же вопросами ведения, осуществляли свою деятельность не только через механизмы соподчинения, но и тесной координации.

Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой

 

' Строев Е. С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. 1996. № 3. С. 4.

 

формирования российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.

Подписав в 1992 году Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничестве. Этот способ учреждения отношений можно было бы обозначить как принцип совместного (кооперативного) разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Представляется, что применение способа совместного разделения государственной власти является одним из основополагающих признаков кооперативного федерализма.

Другой признак, свидетельствующий о наличии элементов кооперативного федерализма, — формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур — все это было порождено Федеративным договором и свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализма.

Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.

Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях устойчивого развития двух противоположных, но параллельно развивающихся тенденций интеграции и дезинтеграции в рамках государства, внутри его составных частей и на межгосударственном уровне. Перспективы преодоления тенденции дезинтеграции должны связываться не только с расширением ответственности, но и с развитием отношений партнерства и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами.

Логика современного развития России и характер преобразований федеративных отношений дают основание надеяться на возможное утверждение в России варианта кооперативного федерализма, идущего в определенной мере даже дальше уже сформировавшихся в мировой практике моделей. В отличие от стран с развитой и относительно стабильной экономикой, где кооперативный федерализм является средством проведения отдельных эволюционных преобразований, в России эта форма организации федеративных отношений имеет чуть ли не революционное значение. Необходимость его зарождения и развития предопределена реформами в обществе, сопровождаемыми острым политическим, экономическим и социальным кризисами и, как следствие этого, ярко выраженными процессами разрушения государственности. В условиях обостренной конфликтности значение кооперативных форм урегулирования разногласий существенно возрастает.

Поиск форм согласия осуществляется через широкое использование договорных отношений, механизмов вертикального и горизонтального сотрудничества. С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, региональные объединения (ассоциации), различные совещательные структуры при федеральной власти, но и широко используются согласительные процедуры во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления государственной власти, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти не только по поводу разграничения властных полномочий, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации. Таким образом, в российских условиях поиска путей преодоления кризисных и дезинтеграционных явлений в сфере государственно-правовых отношений в результате ориентации на партнерство и сотрудничество возникают формы кооперативного федерализма.

Наряду с позитивными чертами современного российского федерализма, выразившимися в закреплении тенденции развития форм кооперации, Конституция Российской Федерации сохранила элементы неразвитых и несовершенных качеств государственности. Именно с этих позиций в работе рассматривается такая особенность российского федерализма, как его асимметричность. Думается, что асимметричность Российской Федерации в немалой степени представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными шагами.

Конституция Российской Федерации закрепила в составе России 89 субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: 21 республика; 49 областей (6 краев); 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург; одна автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу — разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму "равноправие не есть равенство", и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации.

Разнородность государственно-правовой природы субъектов Федерации остается серьезнейшим фактором дестабилизации России. Проведение политики дифференциации провоцирует новые конфликты между центром и субъектами Федерации. И здесь опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на новый "бунт" регионов и сепаратизм.

В сложившихся условиях весьма важное значение приобретает поиск ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как федерации более перспективен для нейтрализации или по крайней мере сглаживания существующих противоречий? Думается, что структуирование России как Федерации должно осуществляться исходя из тех реальных возможностей, которые имеются, и с учетом истории ее развития, сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федераций в других странах. Такое решение будет означать утверждение России в будущем, в качестве классически симметричной федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К примеру, элементы объективно обусловленной асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации — города Москвы, являющегося одновременно столицей Российской Федерации. В процессе развития может возникнуть необходимость в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территорий, в том числе на переходный период.

По мнению автора, перспектива приближения России к симметричной федерации связана с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному.

Особенностью асимметрии современной конституционной модели российского федерализма является обусловленность различий в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальной и территориальной основах. Считается, что республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, другие субъекты федерации — края, области, города федерального значения — на территориальной. Насколько это оправданно в отношении России?

В российской юридической науке нет единства мнений в этом вопросе. Так, Б. С. Эбзеев, Л. М. Карапетян считают, что между национальной и территориальной моделями нет противоречий. Последние — плод консервативного унифицированного подхода к федерализму без учета конкретной специфики той или иной страны'. По мнению В. Е. Чиркина, национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противоречий между разными этносами2. В то же время достаточно широко представлена и другая точка зрения.

Представители некоторых политических партий и движений выступают за отказ от признания национального фактора как основы построения Федерации, предлагают губернизацию России. Наиболее радикальный вариант унификации структуры государства, достаточно популярный среди партий и общественно-политических движений национал-патриотической ориентации, — деление России на губернии и создание унитарного государства3. Однако большинство политиков, ратующих за отказ в будущем от национальной основы территориального деления России, выступают за сохранение России как федеративного государства. Варианты структуризации России как Федерации однородных субъектов Федерации, образованных на территориальной

 

' Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. 3. С. 5.

2 Чирк.ин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 33.

3 Михайлов Р. Ведущие российские политические организации о проблеме ассиметричности Российской Федерации . В кн. Асимметричность Федерации. М., 1997. С. 49—54.

 

основе, различны. Так, предлагается по новому назвать всех субъектов Федерации, например, землями (по образцу Германии) либо губерниями (учитывая исторический опыт территориального деления самой России), но на правах субъектов федерации'.

Можно выделить и еще одну, промежуточную точку зрения:

признание движения России к постепенному переходу от национально-территориального устройства к территориальному, которая является, как представляется, наиболее жизнеспособной. Идейные предпосылки такой позиции заложены в действующей Конституции Российской Федерации, отказавшейся от понятия "национально-государственное устройство Российской Федерации" и закрепившей "федеративное устройство" (глава 3 Конституции РФ). Обращает на себя внимание Послание Президента России 1994 года "Об укреплении Российского Государства". В нем, спустя незначительное время после принятия новой Конституции России 1993 года, подчеркнуто, что в России федерализм является территориальной формой демократии2.

По последствиям, которые вызвало в России использование национального фактора, представляется, что она относится к группе государств, хотя и сохраняющих государственную целостность, но претерпевающих внутренние катаклизмы, искусственно вызываемые квазинациональными факторами. К сожалению, национальный фактор оказывает разрушающее воздействие на государственность России, влияет на рост национализма. В то же время мы не можем игнорировать на современном этапе свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе.

Причина конфликтности кроется, возможно, в наличии в конституционной модели асимметрии двух основных пороков, искусственно стимулирующих развитие национального фактора, — это структуирование субъектов Федерации в форме республик на квазинациональной основе и выбор формы самоопределения народов в виде республика — государство.

Россия — полиэтническая страна. На ее территории проживает почти 150 народов, и все субъекты Федерации, в том числе все республики в составе России, многонациональны по своему составу. В Дагестане, например, проживают 33 народности как самостоятельные этнические общности.

 

' См., в частности: Румянцев О. Е. Основы конституционного строя России. М.: Юрист, 1994. С. 135.

2 Послание Президента России 1994 года "Об укреплении Российского Государства". М., 1994. С. 39.

 

В этой связи трудно объяснить образование республик на национальной основе, когда в качестве титульной признается лишь одна национальность. Модель — республика как форма самоопределения титульной нации не срабатывает, если проанализировать в процентном отношении долю численности лиц так называемой титульной национальности, проживающих в республиках. Только в четырех республиках численность лиц титульной национальности превышает 50% от общей численности населения (Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия). В трех республиках численность лиц титульной национальности составляет относительное большинство (Кабардино-балкарская республика — 48,3%, Республика Калмыкия — 45,7%, Республика Татарстан — 48,5%). В то же время в двенадцати республиках численность русского населения составляет абсолютное или относительное большинство (Республика Адыгея — 67,96%; Республика Алтай — 60,36%;-' Республика Башкортостан — 39,27%; Республика Бурятия — 69,94%; Карачаево-Черкесская Республика — 42,40%; Республика Карелия — 73, 60%; Республика Коми — 57,70%; Республика Марий Эл — 47,51%; Республика Мордовия — 60,83%;

Республика Саха (Якутия) — 50,30%; Удмуртская Республика — 58,87%; Республика Хакасия — 79,46%)'.

Приведенная статистика свидетельствует о том, что национальный фактор как основа образования республик в чистом виде касается лишь четырех республик.

Другой порок, в котором кроется серьезная опасность дестабилизации, — наделение республик статусом государств, в отличие от других субъектов Федерации, не признаваемых таковыми. Придание статуса государств территориям, образованным на "национальной" основе, означает не только фактическое признание в России "первосортных" и "второсортных" субъектов Российской Федерации, но и особого пути развития государственности тех, кто признан титульной национальностью. Это дает основание титульным национальностям республик ориентироваться на задачи формирования нации, а следовательно, в будущем — на полную суверенизацию, так как в случае признания за ними статуса нации у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении. Иначе говоря, если мы признаем нацию как основу формирования республик, то тем самым допускаем перспективу формирования наций уже не только в этническом, но и в этатическом значении и, как следствие, их отделение в будущем. В этом отношении весьма симптоматичны претензии Татарстана, Башкортостана, Тывы и особенно Чечни. Завоевание в договорах с федеральными органами государственной власти особого статуса, приближенного к суверенному государству (Татарстан, Башкортостан); закрепление за собой в одностороннем порядке права сецессии — выхода из состава России (Тыва) и, наконец, военные столкновения и стремление утвердиться как суверенное независимое государство, намеренное строить с Россией дипломатические отношения (Чечня), — такова палитра форм борьбы республик под лозунгами права нации на самоопределение и национального суверенитета.

Поиск парадигмы решения национально-территориальных проблем государственности в многонациональной России проявляется сегодня в широком обсуждении вопроса об актуальности формирования наднациональной концепции государственности России.

Суть такой концепции видится в создании модели федерации, которая бы обеспечила постепенное формирование единой российской нации. Автор присоединяется к мнению тех ученых, кто активно вносит сегодня предложения о "выращивании и культивировании" особой наднациональной в этническом смысле общности российского народа — российской нации как идейной основы обеспечения жизнеспособности российского государства, поддержания его целостности и стабильности, достижения национального согласия'.

Это консолидация россиян, относящихся к лицам разной национальности, в единую общность в общероссийском масштабе. Иначе говоря, речь идет о формировании нации в этатическом значении (от французского etat — государство). В этом смысле нация рассматривается как граждане государства (его население), независимо от их национальности составляющие в единстве общность людей, связанных принадлежностью к одному государству. В России сегодня появились аналитики, которые задаются вопросом, не в этом ли подходе сила стабильности США, где сформировалась единая американская нация, где все люди независимо от их национальной принадлежности именуют себя американцами (гражданами Америки)? Другой пример, показательный в этом отношении, — формирование германской нации в современных условиях объединения Западной и Восточной Германии.

Ставя такие вопросы, нельзя не учитывать уже сложившиеся в России формы государственности и традиции. Здесь до сих пор не только а официальном уровне, но и в научных кругах

 

' Народы России. Энциклопедия. М.: Большая Российская Энциклопедия, 1994. С. 433—435.

' См., например: Тишков В. А. Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия: Информационно-аналитическая записка. Совет Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. 1995. 30 янв. С. 7—14.

 

термин "российская нация" не пользуется большой популярностью, его заменяют терминами "российский народ", "нации", "народы" и "народности" России. Однако в таком лабиринте терминологии оказывается сложным ответить на вопрос, сколько в России наций в этническом смысле? Говорить о том, что их столько же, сколько и республик в составе России, было бы некорректным. Весьма велика разница по демографическим и социально-экономическим характеристикам между этническими общностями, именуемыми в литературе "титульными нациями", признаваемыми базовой демографической группой развития государственности на национальной основе в республике. Пока нет норм международного права, нет российского законодательства, которые бы определили четкие критерии: какие этнические общности следует называть нацией, народом, народностью, в чем должны быть различия между ними в правовом статусе. До сих пор отсутствует законодательство, официально устанавливающее реестр наций, народов и народностей в России. Да и если предположить, что в России будет предпринята попытка законодательно урегулировать эти вопросы, справится ли законодатель с этой задачей без ориентиров в виде общепризнанных норм международного права, теоретического фундамента и прочно сложившегося единства в понимании этих категорий внутри России как у федерации, так и составных частей России? Думается, что степень вероятности успеха невысока.

Несомненно, вопрос о замене понятия "нация" в этническом значении на понятие "нация" как общность россиян независимо от их национальной принадлежности — достаточно тонкий. Ставить его следует весьма аккуратно, тем более что к его правовому решению, как представляется, на данном этапе в России пока не готовы. Однако постепенный отказ от выпячивания нации в этническом смысле и формирование менталитета заинтересованности в восприятии мирового опыта формирования и развития наций как общностей, представляющих собой объединение людей в едином государстве, видятся весьма перспективными направлениями в государственной политике России. Проведение такой политики позволит перейти постепенно на территориальный принцип образования Федерации, где каждая территория в составе России будет рассматриваться как место проживания лиц разной национальности и в системе власти представляющих собой многонациональный народ, а не титульную нацию данного субъекта Федерации.

Переход на территориальный принцип структуирования Федерации предполагает отказ от признания республик-государств в качестве формы самоопределения народов России в этническом смысле.

Как обеспечить это в России, где национальный аспект федеративной государственности прочно утвердился в сознании республиканской элиты региональной власти, где традиции формирования Федерации на национальной основе закладывались более семидесяти лет в моделях советского социалистического федерализма, воплотившихся в образе СССР и РСФСР? Едва ли мы можем игнорировать эти обстоятельства, а также свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе и по примеру Нигерии резко перекроить Россию. Поэтому следует искать пути постепенного преобразования, не связанные с унижением или уничтожением сложившейся на современный период государственности республик в составе ^России. Одним из конструктивных путей в этом направлении ^является отказ от признания государственности в виде республик только на национальной основе и придание всем субъектам Федерации статуса республик. Если все субъекты Российской Федерации станут именоваться "республиками" независимо от того, национальный или территориальный принцип положен в основу их образования, и соответственно все они приобретут один и тот же статус, то в этом случае связка "нация — республика" уже не будет рассматриваться как формула развития особой государственности только бывших автономий.

В настоящее время в юридической литературе высказаны сомнения о целесообразности придания всем субъектам Федерации статуса республик. Так, Л. Ф. Болтенкова считает, что “вряд ли имеет смысл подгонять все субъекты Федерации под один статусный шаблон и, следовательно, под одно название, к примеру, "республика". Сегодняшние реалии России слишком богаты и многообразны, чтобы все можно было втиснуть в какую-то жесткую, узкую схему”'. Однако речь, как представляется, не идет о подгонке под какую-то узкую схему.

Во-первых, мировой практикой доказано, что наиболее стабильными федерациями оказываются государства с классически однородным по статусу составом субъектов федерации. Во-вторых, следует учитывать, что республиканизация — явление, имманентно присущее для советского периода и современной государственности России. У нас уже имеются в составе России республики, и их не следует переименовывать в земли, губернии и т.п., имея в виду возможные процессы противостояния в случае, если таким образом будет реализовываться задача создания федерации с однородным по статусу составом. Именно республиканизация — явление, обнаружившее себя в борьбе территорий

 

' Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. — М.: Республика, 1995. С. 48.

 

Российской Федерации за их уравнивание в правовом статусе с республиками (Сибирская и Вологодская инициативы о преобразовании краев, областей в республики, образование Уральской Республики в период подготовки и обсуждения проекта Конституции 1993 года). Это свидетельствует о том, что "образ" республики наиболее близок и понятен региональным властям, то есть в большей мере отвечает их представлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И это объяснимо, в частности, тем, что в предшествующей отечественной истории государственности составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики.

Учитывая современные реалии, процесс преобразования можно было бы провести в два этапа. Первый, начальный этап — формально-юридическое признание в Конституции России в качестве республик наряду с нынешними республиками краев, областей, автономную область, а также автономные округа. При этом те автономные округа, которые не обладают необходимым политическим и кадровым потенциалом, экономически и демографически маломощны, вправе получить в случае достижения соглашения между ними и соответствующими краями, областями, в состав которых они входят, статус административно-территориальной автономии в составе республики. Естественно, что возможность приобретения ими статуса республики не исключается по мере развития или в случае объединения с другими территориями. Для того чтобы обеспечить реализацию всех этих задач, важно было бы своевременно определить в федеральном конституционном законе об изменении статуса субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации) условия и порядок перехода в статус республики.

Формально-юридическое преобразование на федеральном конституционном уровне России в Федерацию республик позволит в перспективе перейти на второй этап совершенствования федеративной структуры. Имеется в виду постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития государственно-территориальных образований — республик. Юридическая основа таких преобразований — непосредственно закрепленные в тексте российской Конституции нормы, определяющие необходимые признаки республики, условия и процедуры преобразования, а также признания в качестве таковых. На основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по показателям экономического развития республики получают рекомендации по преобразованию (слиянию с другими республиками либо переходу в статус административно-территориального образования в составе другой республики). Субъект Федерации реализует рекомендации путем проведения референдума населения.

Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в случае, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при котором статус республики будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. В этом случае маломощные территории будут вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации. Поэтому второй этап структурного преобразования Федерации должен объективно повлечь за собой укрупнение и соответственно сокращение числа республик — субъектов Федерации, ибо в таком случае легче добиться их однородности и управляемости в общегосударственном масштабе. Успех решения этой задачи зависит, однако, от того, насколько регионы сами прочувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения.

Преобразование федераций не только российская проблема. К примеру, Германия тоже вынуждена решать нелегкую задачу реформирования федеративного устройства в связи с неоднородностью земель в территориальном и количественном масштабе. (Для сравнения: если земля Бавария имеет территорию 70 тыс. кв. км и население 11 млн человек, то земля Бремен — соответственно лишь 404 кв. км и 654 тыс. человек.)

В качестве подтверждения возможности предлагаемого пути небезинтересен мексиканский опыт конституционного регулирования совершенствования структуры федерации. Конституция Мексиканских Соединенных Штатов содержит целый раздел, регулирующий условия и порядок приема и образования нового штата. В числе условий, в частности, определяется наличие не менее 120 тыс. жителей и представление доказательств того, что упомянутое население или часть населения штата располагает достаточными средствами для обеспечения своего политического существования.

Законодательное обеспечение процесса совершенствования структуры Федерации путем закрепления в Конституции РФ положения о преобразовании всех субъектов Федерации в республики — самый быстрый и радикальный путь, но он может так и не быть реализован в ближайшем будущем. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законодательстве уже сейчас и другой, постепенный путь приближения России к симметричной федерации республик. Речь идет об инициировании преобразования отдельных субъектов в республики и соответственно развитии в дальнейшем этого процесса как массового. Реализация такой задачи потребует включения соответствующих норм в федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации. В нем важно предусмотреть условия и процедуру преобразования в республику, смысл которых заключается, в частности, в четком определении основных государственно-правовых признаков, необходимых для признания субъекта Федерации республикой; в оценке вариантов возможных государственно-правовых последствий такого преобразования; в предварительном изучении каждого конкретного случая через использование специальной процедуры; в установлении порядка решения данного вопроса Федеральным Собранием РФ, а также процедуры разрешения разногласий и обжалования в Конституционный Суд Российской Федерации в случае отказа.

Обобщая вышеизложенное необходимо заметить следующее. Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при оценке современных моделей федерализма сквозь призму мировой практики, дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней сочетаются централизация и нецентрализация, дуалистические и кооперативные отношения. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структуирования Федерации. Переходный характер российской модели федерализма имеет тем не менее тенденцию движения в сторону демократизации и повышения эффективности. Существуют конкретные пути совершенствования структуры Российской Федерации и преодоления асимметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Устранение препятствий в этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в снятии тех противоречий, которые вызваны как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидировать которые вполне реально.

 

 

 

 

 

§ 1. Государственный суверенитет Российской Федерации

 

Государственный суверенитет является неотъемлемым свойством государства. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства.

В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается "как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права"'.

В последнее время в зарубежной науке получили развитие тенденции выдвижения альтернатив теории государственного суверенитета как основы единства и публичности государства. Так, Винсент Остром замечает, что отличительная черта американского федерализма как основы установления порядка в обществе "состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления"2.

Однако развитие демократии в направлении расширения роли разнообразных самоуправляющихся сообществ отнюдь не составляет альтернативу теории суверенитета. Теория государственного суверенитета и признание договорного и самоуправленческого

 

' Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М,: Республика, 1994. С. 4. 2 Остром Винсент. Смысл американского федерализма. С. 69.

 

начала в федеративном государстве не есть антиподы. Наоборот, достижение сочетания того и другого — условие формирования и развития федерации как демократического правового государства.

В настоящий период теория федеративного государства, его государственного суверенитета исследуется в неразрывной связи с представлениями о современных ценностях демократии, права, развитого гражданского общества. "Современная политическая мысль, — отмечает Б. С. Крылов, — исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична"'.

Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в единстве с требованиями обепечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма. Если проанализировать круг предметов ведения Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, установленные в Конституции РФ, то в основной своей части они составляют вопросы, связанные с реализацией государственного суверенитета Российской Федерации как средства, обеспечивающего эффективное и стабильное функционирование и развитие России как правового демократического государства.

В России теория государственного суверенитета рассматривается в качестве одного из фундаментальных гносеологических источников обеспечения создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Отечественной наукой создан теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и национальным суверенитетами, признания невозможности абсолютного суверенитета2.

Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор имеют место разногласия в ответе на вопросы о том, может ли государственный суверенитет быть разделен между Федерацией

 

' Проблемы суверенитета в Российской Федерации. С. 14. 2 Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948, Безуглов А. А. Суверенитет советского народа. М., 1975. ; Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. М„ 1963, и др. Проведены первые исследования проблем обеспечения государственного суверенитета применительно к современным условиям. См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1993; Цжунусов М. С. Суверенитет как социальный феномен. М., 1994; Барцич, И. Н. Категория "суверенитет" в правовой теории и практике Российской Федерации. М., 1995, и др.

 

и ее субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации'.

Данные вопросы по-разному трактуются не только в современной отечественной науке, но и различно решаются в российской практике конституционного и законодательного регулирования.

В зависимости от того, как концептуально решается данная проблема, меняется модель разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.

В мировой науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г. Еллинека о том, что государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Однако в целом имеет место тенденция отказа от признания суверенитета составных частей федерации.

Автор данной работы придерживается позиции тех отечественных и зарубежных ученых, кто считает, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права федерации и ее составных частей2.

Идеей суверенитета субъектов федерации в свое время уже "переболели" идеологи построения федерации в США, Швейцарии, Германии, Мексике и в других странах. Со значительной степенью достоверности можно утверждать, что идея суверенитета субъектов федерации, которой особенно были "заражены" американцы, пустила в зарубежных странах с устойчивой федеративной системой корни лишь в некоторых теоретических исследованиях ее сторонников. В целом в мировой конституционной практике федеративные государства отказались от использования термина "суверенное государство" при определении статуса субъектов федерации. Если термин "суверенный" и встречается, то используется в более узком смысле. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, данное государство состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам.

Приобретение государственного суверенитета субъектом федерации означает переход на конфедеративные отношения с бывшей федерацией при сохранении политических связей. История пока не знает ни одной конфедерации, которая бы оказалась жизнеспособной длительное время. Швейцария как конфедерация

 

' Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских республиках. В кн.:

Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Манускрипт, 1995. С. 7-14.

2 См., например: Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Советское государство и право. 1991. № 5. С. 3— 28; Разделит ли Россия участь Союза ССР. С. 49; Абдулатипов Р. Парадоксы суверенитета. М., 1995. С. 17.

 

прекратила свое существование в 1848 году, Германский союз продержался с 1815 по 1866 год, еще кратковременное была конфедерация в Северной Америке (1778—1787). Нынешнее столетие подтвердило недолговечность конфедерации на примере Се-негамбии (1981—1989), а также Союза ССР, Югославии и Чехословакии в период их резкой децентрализации и выхода субъектов из состава федерации.

Незначительный по времени, но достаточно разрушительный по своим последствиям для российской государственности период суверенизации республик — составных частей России в начале 90-х годов существенно актуализировал проблему защиты государственного суверенитета Российской Федерации. Задача пресечения процесса конфедерализации, возникшего в результате "заглатывания" суверенитета снизу вверх, нерешенная Федеративным договором, стала предметом особого внимания действующей российской Конституции.

В современной российской конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (ст. 4 Конституции Российской Федерации). Действующая Конституция России изъяла из оборота понятие "суверенные" в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Инкорпорировав положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция, как уже было отмечено, продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров. Тем самым новой федеральной конституционной моделью установлено: не может быть никакого делегирования суверенитета снизу вверх путем договора, так как все основные вопросы разделения государственной власти определены конституционно.

Признание принципа государственного суверенитета Российской Федерации предполагает четкое определение объема прав, которым должна обладать Федерация, чтобы ее государственный суверенитет был обеспечен. Это так называемые неотчуждаемые права федерации. Их потеря означает лишение государством статуса государственного суверенитета.

В Конституции Российской Федерации закреплены основные признаки государственного суверенитета России. Это верховенство федерального права над правом субъектов Федерации; неприкосновенность границ и территориальная целостность; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единая армия (единые Вооруженные Силы), право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан (право на оборону, ведение военных действий, введение чрезвычайного положения и т.д.), право на защиту интересов государства и его граждан вовне (международная Политика, внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность); государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.

Наличие общенационального федерального права и его верховенство в правовой системе Российской Федерации обозначено в основах конституционного строя Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 4 федеральной Конституции. Особые юридические свойства федеральной Конституции определены в ст. 15 Конституции Российской Федерации, в ч. 1 которой устанавливается положение о том, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Иногда в юридической литературе в качестве признака государственного суверенитета выделяют верховенство высших органов государственной власти в системе государственной власти. Такой принцип в отличие от верховенства федерального права не закреплен в действующей Конституции Российской Федерации. Это не случайно, так как данный вопрос связан с доктринальным толкованием особенности разделения государственной власти в федеративном государстве на основе разграничения предметов ведения. Сам по себе принцип разграничения предметов ведения на федеральном конституционном уровне означает, что верховенство высших федеральных органов государственной власти в системе органов государственной власти в Российской Федерации возможно лишь в пределах ведения Российской Федерации и прав Федерации по предметам совместного ведения.

Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарности.

В качестве примера, где ярко прослеживается необходимость такого сочетания, может быть приведена проблема разделения прав по регулированию и управлению природными ресурсами.

Месторасположение природных ресурсов может охватывать территорию одного субъекта и территорию нескольких субъектов. По логике, если ресурсы охватывают только территорию одного субъекта, то почему бы, основываясь на принципе субси-диарности, не отдать в ведение данного субъекта Федерации регулирование этих вопросов? Однако существуют так называемые стратегические и невозобновляемые природные ресурсы, и право на их распоряжение есть неотъемлемый элемент защиты государственного суверенитета государства, прав и свобод всех граждан данного государства и интересов его народа в целом. Поэтому, как бы ни была разнообразна мировая практика в разрешении проблемы разделения государственной власти по регулированию и управлению природными ресурсами между федерацией и ее субъектами, государство обычно всегда предусматривает конституционные гарантии защиты ее суверенитета. Так, нетрадиционно широкими правами в области природопользования обладают провинции в Канаде. В соответствии с частью VI Акта о Конституции Канады 1982 года именно на легислатуры провинций, а не на Оттаву была возложена компетенция в отношении "развития, сохранения и регулирования производства невозобновляемых природных и лесных ресурсов". Однако в Акте о Конституции Канады предусматривается приоритет федерального законодательства в случае возникновения конфликтной ситуации'.

Несмотря на однозначное решение в Конституции Российской Федерации вопроса о единстве государственного суверенитета Российской Федерации и определение основных признаков государственного суверенитета Российской Федерации, данный основополагающий принцип государственного устройства не соблюдается на иных уровнях правового регулирования. Камень преткновения — жизнеспособность идеи суверенитета республик как составных частей России. Недостаточно последовательна, к сожалению, и позиция федеральных органов власти в этом вопросе. В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложилось два взаимоисключающих подхода.

Первый — отказ от признания государственного суверенитета субъектов Федерации. Этот подход, как говорилось выше, обозначен в Конституции Российской Федерации.

Другой подход — признание государственного суверенитета республик. Так, в соответствии с договором, подписанным между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан в лице президентов России и Башкортостана, последняя признается суверенным государством в составе России.

Еще большее разнообразие подходов наблюдается на уровне правотворчества субъектов Российской Федерации. Значительная степень отклонения от конституционного принципа государственного суверенитета Российской Федерации имеет место в конституционном (уставном) и текущем законотворчестве субъектов Российской Федерации. В законодательстве субъектов Российской Федерации можно встретить по меньшей мере три подхода к пониманию государственного суверенитета субъектов Федерации: полного суверенитета, разделенного суверенитета (суверенитета в суверенитете), ограниченного суверенитета.

Теория государственного суверенитета как Федерации, так и ее составных частей имеет корни в советской теоретической и официальной доктрине сочетания суверенитета СССР и суверенитета союзных республик в составе СССР. В основу создания Союза ССР была положена именно эта концепция, выдвинутая В. И. Лениным. В свое время В. И. Ленин, подвергнув критике сталинский план автономизации, предложил модель Союза суверенных республик, сохраняющих свою независимость'. В дальнейшем советские ученые, стремясь сгладить противоречивость данной формулы, выступили за признание параллельного существования государственных суверенитетов Федерации и ее субъектов, подчеркивая при этом ограниченность государственного суверенитета республик государственным суверенитетом Федерации2.

Однако сегодня в ряде научных школ республик развитие получила не концепция ограниченного суверенитета (ограниченных суверенных прав), а теория полного государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, признанных по Конституции республиками (государствами)3.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года большинство республик не стали спешить с отменой деклараций о государственном суверенитете. Некоторые из республик, например Башкортостан, Бурятия, в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу федеральной Конституции,

 

' Конституция Канады. Конституционный акт 1982 года. В кн.: Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. — М.: БЕК. С. 526—528.

Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 212.

2 См., например: Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и приктика). М., 1977; Курс советского государственного права. Т. 2. С. 81; Златопольскш Д. •Л. СССР — федеративное государство. М., 1969. С. 256—257, и др.

3 См., например: Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа, 1992; Федерализм — глобальные и российские измерения. В кн.: Международная научно-практическая конференция, Казань 1993. сентябрь.

 

вновь определили себя суверенными государствами. Другие (республика Коми), не называя себя в новых конституциях суверенными, тем не менее закрепляют положения о распространении так называемого государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Государственный суверенитет республик признается и в договорах, заключаемых между республиками. Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 года указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон. Подписанный в Уфе 18 августа 1994 года договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия констатирует их государственный суверенитет. Таким образом, Башкортостан как бы берет на себя право Российской Федерации на признание другого, суверенного государства.

На уровне субъектов Российской Федерации по-разному трактуется и объем государственного суверенитета. В целом наблюдается тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфедеративных связей.

Отказ от признания основ конституционного строя и принципов федеративного устройства России и создание собственной модели отличает в первую очередь конституционное законодательство республик, в особенности Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии), Тывы, Ингушетии и частично Бурятии".

Действующие конституции вышеназванных республик закрепляют по сути конфедеративный тип связей. Республика рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения с Федерацией путем делегирования ей предметов ведения и полномочий на основе договора. Договору с федеральными органами государственной власти отдается приоритет перед федеральной Конституцией. Предусматривается ратификация федеральных законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республики Саха (Якутия) и Ингушетия).

Было бы, однако, не совсем справедливым видеть только со стороны этих республик посягательство на суверенные права Российской Федерации. Отголоски "региональной суверениза-ции" 1990—1991 годов наблюдаются в законотворчестве и других субъектов Федерации. Обобщая складывающиеся тенденции, можно выделить следующие наиболее типичные случаи противоречий между российской Конституцией и конституциями

 

' Особые отношения между Россией и Чечней в данном случае не рассматриваются, так как они полностью вышли за рамки конституционно установленных федеративных отношений на тот период, когда автор писал данную работу.

 

(уставами) субъектов Российской Федерации, направленные на вымывание элементов государственного суверенитета России.

Самая распространенная категория противоречий связана с нарушением принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке устанавливается право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Российской Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан), приостановления действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область).

Озабоченность вызывают попытки субъектов Федерации вторгнуться в прерогативу российского государства на установление единой государственной границы и обеспечение целостности территории России в соответствии с нормами международного и внутригосударственного права. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970) установлено: "Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны"'. В соответствии с ч. 3 ст. 4 федеральной Конституции Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Часть 2 ст. 67 Конституции РФ закрепляет положение о том, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

К сожалению, в региональном законотворчестве имеет место недопонимание данного важнейшего требования государственного суверенитета России. Так, в ст. 5 Конституции Республики Саха (Якутия) закрепляется положение о том, что воздушное пространство и континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия).

 

1Международное право в документах. М., 1982. С. 10.

 

Но не только республики хотели бы склонить чашу суверенитета в вопросах юрисдикции государственных границ на свою сторону. Такие настроения свойственны и другим субъектам Федерации. Автор в свое время давал заключение на проект Устава Сахалинской области (первое чтение от 7 сентября 1994 года). В нем говорилось о возможности заключения договора данной области с Российской Федерацией, по которому Сахалинская область должна была приобрести государственную власть на части территории континентального шельфа островов Сахалинской области и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Возможно ли заключение договора, нарушающего ст. 67 Конституции России, согласно которой Российская Федерация обладает суверенными правами в этой сфере?

Подобные взгляды региональных властей субъектов Феде-' рации противоречат не только федеральным конституционным нормам, но и нормам международного права, согласно которым континентальный шельф не является и не может являться частью государственной территории прибрежного либо другого государства (Женевская конвенция по континентальному шельфу 1958 года). Допустив такие нарушения, Россия как государство стало бы нарушителем норм международного права.

Нельзя оставить без внимания и другие случаи вымывания суверенных прав Российской Федерации при перераспределении предметов ведения Российской Федерации в ведение субъекта Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Это закрепление отдельными республиками за собой прав объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); установление порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); дачи согласия субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия); определение всех природных ресурсов, находящихся на территории субъекта Федерации, его собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, закрепление права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области. Краснодарский край и др.).

Как уже было замечено ранее, особенностью правового режима, в рамках которого предполагается обеспечение государственного суверенитета России, является признание договора —

Правовой формой регулирования федеративных отношений ^ст. 11 Конституции Российской Федерации). V Анализ допустимости таких договоров с учетом обеспечения основных признаков государственного суверенитета Федерации свидетельствует о некотором несоответствии между моделью государственного суверенитета и пределами заключения договоров такого типа.

В ст. 4 Конституции Российской Федерации провозглашается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Данный принцип не учтен в ст. 11 Конституции Российской федерации, где федеральный закон не обозначен как форма разграничения предметов ведения и полномочий. В то же время .Именно данная форма регулирования федеративных отношений Определяется в качестве основной в ст. 76 Конституции российской Федерации, где речь идет о принятии правовых актов да предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов Российской Федерации. Поэтому остается спорным и дискуссионным вопрос о соотношении договора и федерального закона по их юридической силе.

Договоры по-разному определяют соотношение федерального закона и договора. В одних приоритет отдается договору (договоры с Татарстаном, Республикой Башкортостан, Кабардино-Балкарией), в других — федеральному законодательству (например, договоры с Саха (Якутией), Бурятией, Северной Осетией-Аланией, Тверской областью, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом).

Представляется, что позиция по данному вопросу должна основываться на ст. 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных 'свойств государственного суверенитета Российской Федерации. Это подразумевает приоритет федерального закона над договором и означает, что, основной формой разграничения предметов ведения и полномочий должен быть признан федеральный закон, в то время как договор необходимо рассматривать в качестве дополнительной к федеральному закону формы правового регулирования.

Другой вопрос, который неизбежно возникает при толковании ст. 11 Конституции РФ, касается понимания предметов ведения, разграничиваемых договорами. Если исходить из принципа верховенства Конституции Российской Федерации, определившей перечень предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, то не может быть и речи о разграничении того, что уже конституционно определено. Какое-либо перераспределение установленного в договорах перечня предметов ведения, изъятие с их помощью отдельных предметов ведения — все это ставит данные документы по юридической силе на один уровень с федеральной Конституцией. Следовательно, речь может идти лишь о конкретизации предметов ведения при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Противоречивость Конституции Российской Федерации в определении модели договорного регулирования не лишает тем не менее ее свойств выступать в качестве "ограничителя" развития договорного процесса.

Последний ставится в конституционные рамки, выражаемые в первую очередь в требованиях соблюдения основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации при осуществлении договорного регулирования. К сожалению, в реальной практике заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти данные требования не выполняются в должной мере.

В этой связи представляется важным обозначить тенденции развития договорных форм регулирования, подрывающие государственный суверенитет Российской Федерации, которые во многом оказываются аналогичными тем, что обнаруживаются в конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Российской Федерации.

Среди таких тенденций следует выделить прежде всего практику использования договора в качестве формы отказа от конституционно закрепленной на федеральном уровне концепции единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации и осуществления попытки проведения идей государственного суверенитета составных частей Федерации.

Тенденция отхода от конституционно закрепленного требования единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации наиболее ярко обозначена первыми тремя договорами, заключенными в 1994 году с Татарстаном, Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. И по форме, и по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регулирования, определенные ст. 11 Конституции Российской Федерации, и устанавливают, фактически, конфедеративный тип связи. Сторонами данных договоров обозначены не органы государственной власти, а Российская Федерация и субъект Российской Федерации. Название договоров "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий" вводит неизвестное действующей Конституции России понятие "делегирование". Как уже неоднократно отмечалось, при определении федеративных отношений, сложившихся в России, данный термин является неуместным. О делегировании друг другу полномочий может идти речь лишь при формировании федерации как союза, объединяющего ранее суверенные государства.

Особо следует обратить внимание на определение в договорах статуса Татарстана и Башкортостана. Республика Татарстан объявляется государством, объединенным с Российской Федерацией, а Башкортостан — суверенным государством. Таким образом, в нарушение Конституции Российской Федерации создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти государственного суверенитета республики, являющейся субъектом Российской Федерации.

Другую опасность для государственного суверенитета Российской Федерации представляет тенденция разрушения "договорным правом" российской конституционно-правовой системы и вымывание договорами элементов государственного суверенитета Российской Федерации.

Большинство подписанных договоров содержат положения, которые по сути в той или иной степени либо изменяют, либо дополняют российскую Конституцию и федеральные законы. Установленные Конституцией Российской Федерации предметы совместного ведения перераспределяются в договорах в ведение субъектов Федерации, а вопросы, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации — в совместное ведение или даже в ведение субъектов Российской Федерации.

Наиболее грубым нарушением конституционной модели разграничения предметов ведения является передача предметов исключительного ведения Федерации в ведение субъектов Федерации (например, создание Национального банка Татарстана и Башкортостана в соответствии с договорами федеральных органов государственной власти с органами государственной власти данных республик) или в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, вопросы защиты суверенитета и территориальной целостности, общие и коллизионные вопросы гражданства по договорам с Татарстаном и Башкортостаном; банковское дело по договорам с Кабардино-Балкарской Республикой и Республикой Северная Осетия-Алания).

Иногда конкретизируемый предмет ведения Российской Федерации определяется как предмет совместного ведения. К таким особенным предметам совместного ведения можно отнести "регулирование вопросов, связанных с переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий, расположенных в Свердловской области", "организация прохождения альтернативной гражданской службы" (договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской областью).

Другая тенденция выхода за пределы федерального конституционного разграничения предметов ведения — перераспределение вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ведение субъектов Федерации (обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина по договорам с Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарской Республикой; решение вопросов адвокатуры и нотариата по договорам с Татарстаном и Башкортостаном).

В большинстве уже заключенных договорах перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов шире установленного в ст. 72 российской Конституции (по договору с Татарстаном 17 новых сфер, с Башкортостаном и •'" Сахой (Якутией) — 11, с Кабардино-Балкарией — 8, с Северной Осетией — 14, с Бурятией — 3, со Свердловской областью — 8, с Калининградской областью — 11, с Удмуртской республикой — 11 и др.).

В результате такого перераспределения Российская Федерации как государство теряет важные элементы государственного суверенитета, составляющие рычаги федерального управления и контроля.

Предметы ведения, по которым Федерация "впускает" ее субъектов в "неприкосновенную" по российской Конституции зону государственного суверенитета, можно разделить на три группы. Первую группу составляют вопросы обороны, государственной безопасности, защиты государственных границ и территориальной целостности России; вторую — вопросы международной и внешнеэкономической деятельности; третью — финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.

Для первой и третьей группы предметов ведения Российской Федерации характерен в большинстве случаев переход в статус предметов совместного ведения. Так, в совместное ведение передаются вопросы защиты государственной и территориальной целостности (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия); введение на территории субъекта Федерации чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария); конверсия (Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия, Удмуртия, Свердловская и Оренбургская области); координация разработки и производства вооружений и военной техники на территории субъекта (Татарстан и Башкортостан); функционирование предприятий оборонного комплекса (Свердловская область, Удмуртия); размещение воинских частей и военных объектов на территории республики (Башкортостан), вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного оружия (Татарстан); установление порядка реализации высвобождаемого военного имущества (Удмуртия, Калининградская и Свердловская области); банковское дело, координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, управления общими энергетическими, транспортными, информационными и другими системами, магистральным, железнодорожным, трубопроводным, воздушным и водным транспортом (Татарстан, Северная Осетия, Кабардино-Балкария).

Один из серьезных вопросов, который возникает в связи с изменением статуса предметов ведения, — это права субъектов Федерации на осуществление правового регулирования по обозначенным предметам совместного ведения. Если в данном случае руководствоваться постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области', которым установлено, что отсутствие соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения не препятствует принятию закона субъекта Федерации по данному предмету, то становится Понятной вся сложность ситуации для Российской Федерации в случае придания предметам ведения Федерации статуса предметов совместного ведения.

Еще более сложная ситуация складывается в отношении второй группы предметов ведения Российской Федерации. Здесь даже имеют место случаи передачи предметов ведения Российской Федерации в ведение ее субъекта. Так, согласно договору с ' Республикой Татарстан, данная республика признается самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей. Последствия такой самостоятельности уже дали о себе знать. В частности, без согласования с соответствующими федеральными органами, как того требуют федеральные законы "О ^международных договорах" и "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", Республика Татарстан подписала межправительственные соглашения о торгово-экономическом и научно-техническом сотрудничестве с Болгарией, Турцией и Венгрией.

Следует отметить, что в современный период в конституционном регулировании государственного суверенитета Российской Федерации сложилось противоречие между признанием в Конституции РФ концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и практикой ее отрицания в нормах

 

1Вестник Конституционного Суда. 1996. № 1. С. 34—42.

 

конституционного (уставного) и текущего законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такая ситуация в немалой степени обусловлена "живучестью" теории государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Вряд ли следует считать данную теорию конструктивной, так как ее дальнейшее воплощение в правовых актах, вступающих в противоречие с федеральной Конституцией, будет все более усиливать дезинтеграционные процессы в российской государственно-правовой системе, способствовать дальнейшей конфедерализации в системе разделения власти по вертикали в ущерб задачам становления России как федеративного государства.

§ 2. Единство системы государственной власти в Российской Федерации

 

В свое время Томас Гоббс в "Левиафане" заметил, что существует только один способ создать сильное государство — это единство власти'. Хотя данное требование и носит универсальный характер для любого государства, следует отметить, что принцип единства системы государственной власти в условиях федеративного государства содержит несколько иной смысл, нежели в унитарном государстве. Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и кооперации.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности.

Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства. Как замечено Н. А. Ушаковым, совокупная компетенция органов государства должна охватывать

 

' Гоббс Т. Избр. соч. — М.: Мысль, 1965.

 

все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения (непротиворечивость норм права — один из принципов-постулатов права как нормативной системы)'.

Принцип единства системы государственной власти — более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Наряду с единством системы органов государственной власти он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства.

Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, что характерно только для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых и в федеративных государствах. Речь идет об элементах централизации при осуществлении государственного, в том числе судебного и иного правового контроля, о возможности органов государственной власти вышестоящего уровня применять в предусмотренных законом случаях меры государственно-правового воздействия на государственные органы нижестоящего уровня, о нормативно- методическом регулировании и т.п.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким

 

' Ушаков Н. А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 14—15.

 

образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном — на предметы ведения Российской Федерации и частично — совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначают соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации — создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 августа 1995 года "О естественных монополиях" для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции'.

Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органы местного самоуправления не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбежно разбухание системы органов государственной власти и формирование усложненного механизма координации деятельности федеральных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Федерации отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо в случае, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации.

На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договорное

 

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

 

регулирование отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обороны'.

Органы, наделяемые компетенцией по предметам ведения Федерации, могут иметь статус так называемых органов двойного подчинения. К примеру, таким статусом обладают территориальные агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом2.

Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов предоставляется и некоторыми договорами, заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Например, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики, Свердловской, Омской, Нижегородской, Сахалинской, Тверской, Ростовской, Ленинградской областей, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа, Хабаровского края закрепляется положение о том, что органы ; исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации могут быть наделены функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений (агентств) федеральных органов исполнительной власти по соглашениям, заключенным органами исполнительной власти субъектов Федерации с соответствующими федеральными органами исполнительной власти3. Такие Правила в принципе носят общий характер и едва ли целесообразно их определять в договоре только в отношении одного, конкретного субъекта Федерации. Думается, что такая норма должна стать предметом федерального закона.

 

' Статья 7 Федерального закона от 31 мая 1996 года "Об обороне" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.

2 Подробнее см. Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992 года "Об утверждении Типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 1238.

3 Федеральное конституционное право России. — М.: НОРМА, 1996. С. 260— 342.

 

Федеративный характер определяет особенности системы органов исполнительной власти, которая обладает лишь отдельными элементами централизации, имеющими правовую, а не управленческую природу.

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этих положениях обращает на себя внимание два обстоятельства.

Первое — это приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в тй" время как согласно ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации непосредственно в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ. Другое обстоятельство, указывающее на определенную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральной власти, — это невозможность приостановления действия актов по мотивам их нецелесообразности.

Сложилось неоднозначное мнение относительно того, насколько оправданно полномочие Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях признания федеративного устройства России.

Так, А. Е. Козлов считает неоправданным предоставление Президенту Российской Федерации права приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. По его мнению установление таких полномочий скорее дело конституционного правосудия'.

В мировой практике встречаются и более значительные полномочия Президента — главы федеративного государства. Так, законодательные акты штата Индии могут быть отклонены Президентом, когда они резервируются на его усмотрение губернатором (ст. 201 Конституции Индии). Думается, что в условиях

 

' Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. Вып. 3. — М.: ИГиП РАН, 1996. С. 71.

 

нестабильности российской правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих российской , Конституции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно. Как свидетельствует практика последних трех лет, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской федерации пределов правового регулирования, выражаемое в принятии решений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации'.

В отсутствие жесткой субординации возрастает роль государственного регулирования и государственного контроля со стороны федеральных органов государственной власти.

Следует заметить, что в настоящее время достаточно интенсивно развивается федеральное законодательство, определяющее систему органов федерального государственного контроля и надзора. Взаимодействие в этой сфере приобретает федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда субъекты Федерации осуществляют полномочия в отношении объектов, контроль и надзор за пользование которыми относится к юрисдикции федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергии осуществляют полномочия собственников на радиационные источники, пункты

 

' См., например: Указы Президента Российской Федерации от 8 февраля 1995 года "О приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. № 130 "О Киселеве М. Ф." и от 29 ноября 1994 г. № 131 "Министре внутренних дел Чувашской Республики"; от 29 апреля 1996 года "О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области"; от 6 июня 1996 года "О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 1993 года № 344 "О создании Национальной страховой компании "Аргыс" Республики Саха (Якутия)"; от 18 января 1996 года "О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. № VII-256 "О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работы и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты"; от 30 июля 1996 года "О приостановлении действия постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 апреля 1995 года № 150 "О мерах по государственному регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан" ; от 8 августа 1997 года "О постановлении главы администрации Краснодарского края"и др. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 515; 1996. № 24. Ст. 2871; 1996. № 4. Ст. 262; 1996. № 18. Ст. 2166; 1996. № 32. Ст. 3892; 1997. № 32. Ст. 3757.

 

хранения и радиоактивные вещества, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации. В то же время, в соответствии со ст. 22 данного закона ядерные материалы подлежат государственному учету и контролю на федеральном и ведомственных уровнях в системе государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов. Порядок учета в данном случае определяется Правительством Российской Федерации'.

Еще одна особенность системы организации исполнительной власти Российской Федерации, определяемая федеративным характером, — это допустимость по федеральной Конституции договорных отношений между органами исполнительной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Феде-' рации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ). Таким образом, для передачи друг другу осуществления части полномочий требуется взаимное согласие органов исполнительной власти Федерации и субъекта. Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительными полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке.

В отличие от достаточно развитых элементов децентрализации в системе органов исполнительной власти система органов судебной власти по российской Конституции имеет в основном централизованный характер.

Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведение Российской Федерации (п. "о" ст. 71), при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 118). Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами.

 

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4552.

 

Наряду с закреплением принципа федерального законодательного регулирования судебной системы единство судебных органов обеспечивается через централизованный механизм назначения судей. Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а судьи иных федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом.

Специфика российской судебной системы состоит в том, что в ней не предусмотрено образование хозяйственных судов субъектов Российской Федерации. Суды общей юрисдикции субъектов Федерации ограничены институтом мировых судей. В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 1..31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации" к судам субъектов Российской Федерации относятся мирровые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации'. Статья 28 данного Федерального закона устанавливает, что мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные : дела в качестве суда первой инстанции.

; Особенностью правового регулирования статуса мировых судей является то, что их полномочия и порядок деятельности устанавливаются федеральным законом и законом субъекта российской Федерации. Следовательно, определение правового положения мировых судей относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Если судебная система, охватывающая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, построена на принципе централизма, отражающем по сути наличие в государственном устройстве элементов унитаризма, то в отношении так называемых конституционных (уставных) судов проведен принцип нецентрализации, доведенный фактически до абсолюта.

Право субъектов в составе России принимать конституции и уставы предполагает необходимость создания на уровне всех субъектов Федерации конституционных (уставных) судов, обеспечивающих в рамках региона правовую защиту статуса субъектов Федерации и их законов. В Конституции РФ не предусмотрена непосредственно возможность создания судов субъектов Федерации и местных судебных органов. Речь идет только о федеральных судах. До принятия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" субъекты Федерации снизу, самостийно решали проблемы правовой защиты конституций (уставов) и учреждали в

 

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.? 1.Ст.1.

 

своих основных законах конституционные (уставные) суды. Так, уже до принятия данного Федерального конституционного закона конституционные суды были учреждены в республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Тыва, Кабардино-балкарской Республике; в республиках Татарстан и Северная Осетия — Алания были созданы комитеты конституционного надзора. Длительное время велась дискуссия о целесообразности создания таких судов. Право конституционных и уставных судов осуществлять конституционный надзор не всеми приветствовалось'.

Признание Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" права субъектов Федерации создавать конституционные, уставные суды не означало создания двойной системы судопроизводства. Подведомственность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не совпадает по действующему законодательству. В соответствии со ст. 27 названного Федерального закона конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Законодательством субъектов Федерации компетенция их конституционных (уставных) судов расширяется, однако в основном она касается отношений, возникающих в рамках регионального регулирования. Как правило, компетенция устанавливается по аналогии с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации. Например, согласно ст. 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" от 25 октября 1994 года Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает дела о соответствии Конституции Республики Бурятия законов, постановлений и иных актов Народного Хурала Республики Бурятия; указов, постановлений и распоряжений Президента Республики Бурятия; постановлений и иных актов Правительства и других органов государственной власти, органов местного самоуправления Республики Бурятия; межреспубликанских и межрегиональных договоров и соглашений, а также не вступивших в силу международных договоров Республики Бурятия. Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает также споры о компетенции между Органами государственной власти и органами местного самоуправления Республики, между отдельными ветвями власти органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики; проверяет конституционность закона •республики Бурятия по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов; дает толкование Конституции Республики, выносит заключение о наличии оснований для отрешения Президента Республики Бурятия от должности'.

В соответствии со ст. 60 Устава Свердловской области к компетенции Уставного Суда относятся следующие полномочия: официальное толкование Устава области; рассмотрение дел о соответствии Уставу области законов области и постановлений палат, нормативных актов губернаторов и правительства Свердловской области, нормативных актов органов местного самоуправления; рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления; дача заключения по запросу областной Думы на соответствие Уставу области действий и решений губернатора области2.

Наряду с закреплением собственной компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации их самостоятельность от федеральной судебной системы проявляется в том, что финансирование данных судов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации, порядок деятельности определяется законом субъекта Федерации; решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации").

Практически в каждом федеративном государстве, где субъекты Федерации наделены правом принимать свои учредительные акты — основные законы, создана и действует система судов, осуществляющих государственную защиту данных актов. Однако важно, чтобы эти акты, их отдельные положения защищались в случаях их соответствия федеральной Конституции, иначе их правовая защита становится неконституционной. Можно

 

' См., например: Высшая ценность — гражданские права и свободы. Как обеспечить единое правовое пространство в федеративном государстве // Ваш Выбор. 1995. № 5. С. 7—12

' Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 2(13). 2 Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. — М.: Известия, 1995. Вып. 1. С. 264.

 

предположить такую ситуацию, когда, например, орган местного самоуправления принимает правовой акт, противоречащий конституции или уставу субъекта Федерации, но соответствующий Конституции РФ. В этой ситуации орган государственной власти, обратившись за государственной защитой конституции или устава в свой конституционный (уставной) суд, ставит последний в затруднительное положение, так как суд не рассматривает конституции (уставы) на предмет их соответствия федеральной Конституции.

Другой пример коллизии, которая возникает в вопросах размежевания юрисдикционной деятельности, связан с включением республиками в компетенцию своих конституционных судов проверку конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Глава 2 федеральной Конституции устанавливает права, свободы и обязанности гражданина и человека, составляющие правовой статус личности в Российской Федерации. Они могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией России (ст. 64, 71 Конституции Российской Федерации). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем большинство республик в своих конституциях также определяют права и свободы граждан. При этом не везде имеет место точная инкорпорация статей федеральной Конституции.

Некоторые из республик в своих конституциях "чуть-чуть" редактируют, дополняют перечень прав, свобод и обязанностей, установленных в Конституции РФ. Более "решительные" воплощают в своих основных законах собственные оригинальные системы правового положения человека и гражданина'. Можно встретить случаи изъятия из установленного федеральной Конституцией перечня прав и свобод человека и гражданина отдельных прав (например, запрет права на частную собственность по Конституции Республики Тыва). Наблюдаются попытки отдельных республик выделить права лиц, относящихся к "титульным", или коренным, национальностям. К примеру, в ст. 31 Конституции Тывы устанавливается, что порядок приобретения гражданства определяется с учетом демографической ситуации в республике и способствует обеспечению устойчивого

 

' См., например, конституции республик Татарстан, Башкортостан и Тыва В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Манускрипт, 1995.

 

преобладания коренной нации, защите ее этнического, кульного и духовного наследия и достояния. Этнические тувинцы, проживающие за рубежом, имеют по Конституции Республики преимущественное право перед другими иностранцами в Приобретении гражданства'.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что при рассмотрении вопросов о конституционности актов в связи с нарушением законом республики конституционных прав и свобод граждан могут возникнуть коллизии между нормой федеральной Конституции и положениями Конституции республики. Однако обязанность применения в этом случае положений федеральной Конституции не оговорена в законодательстве, определяющем статус конституционных судов субъектов Федерации. Отсюда Конституционный суд Республики, применяя норму республиканской Конституции, противоречащую в свою очередь положениям федеральной Конституции, оказывается сам "нарушителем" последней. Думается, что в связи с наличием вышеизложенных и других подобных казусов юрисдикция конституционных (уставных) судов Российской Федерации должна быть расширена. Данные суды следует наделить правом оценки конституций (уставов) Субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, если в процессе рассмотрения дел в рамках их компетенции возникает коллизия между нормой федеральной Конституции и положениями конституции (устава) субъекта Федерации. При этом в отличие от Конституционного Суда РФ решения конституционных (уставных) судов по этому вопросу не должны являться окончательными. Конституционный у Суд РФ в этом случае следует наделить правом пересмотра . решений конституционных (уставных) судов в порядке высшей апелляционной инстанции.

И Именно по такому пути идет мировая практика, а в некоторых странах режим конституционного контроля является еще и более радикальным, нежели предлагаемый здесь вариант. Так, в | США, подобно Верховному Суду США верховные суды отдельных штатов также обладают правом конституционного надзора. ^ Они не только могут отменить любой закон штата под предлогом его несоответствия конституции штата, но и ревизировать конституцию штата. Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что он противоречит федеральной конституции. При этом

 

' См., например, конституции республик Татарстан, Башкортостан и Тыва // В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Манускрипт, 1995. С. 330.

 

все эти решения суда штата могут быть пересмотрены в порядке апелляции Верховным Судом США'.

Широкие контрольные права в отношении конституционных судов земель имеются у Федерального конституционного Суда ФРГ. Он рассматривает жалобы на решения конституционных судов земель (ч. 1 § 90 Закона о Федеральном конституционном суде) и одновременно оценивает их соответствие Основному закону ФРГ; выступает в качестве инстанции, куда конституционные суды земель при расхождении в толковании Основного закона и решения Федерального конституционного Суда или конституционного суда другой земли обязаны обратиться за решением (ч. 3 ст. 100 Конституции ФРГ) или куда они, как любые другие суды, вправе направлять запросы, если у них возникают сомнения относительно соответствия закона земли федеральной. Конституции; выносит решения, обязательные для всех конституционных органов федерации и земель, в том числе и конституционных судов земель (ч. 1 § 31 Закона о ФКС)2.

Расширение юрисдикции конституционных (уставных) судов Российской Федерации соответствует требованиям п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому введение общей подведомственности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в случае, обозначенном выше, означает по сути реализацию п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и создание в этом смысле по аналогии с исполнительной властью единой системы власти, где Конституционный Суд РФ в пределах его полномочий по данному предмету совместного ведения становится высшей апелляционной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации.

В отличие от системы судебных и исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорит лишь о

 

1 Kincaid J. The New Judicial Federalism // The Council o[ State Government. Vol. 61. 1988. P. 163—169.

2 Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. № 5. С. 124—125.

 

единстве власти, обеспечиваемой широким применением элементов нецентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.

Следует заметить, что по вопросу о том, составляет ли законодательная власть Федерации и ее субъектов единую систему органов, имеют место разные точки зрения. Близкой к автору данной работы позиции придерживается Л. Ф. Болтенкова, которая замечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако "это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами". Основные доводы в пользу этого приводятся ^•следующие: "...названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента — Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации"'.

В данном случае справедливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же идет, как предоставляется, именно о единстве власти, а не системы органов. Не случайно Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Для суверенного государства, независимо от формы его государственного устройства, важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и ее субъектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа формах.

| В этом отношении современная конституционная модель организации законодательной власти принципиально отличается от модели, действующей в советский период. Согласно концепции единства органов народного представительства Советы народных

 

Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. С. 51.

 

депутатов всех уровней рассматривались как единая система органов государственной власти. В соответствии со ст. 89 Конституции СССР 1977 года Советы народных депутатов — Верховный Совет СССР, Советы союзных республик, Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, районов, городов, поселковые и сельские Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти. Аналогичные нормы содержались в конституциях союзных республик. Исходя из принципа единства системы органов, союзная Конституция и конституции союзных республик жестко регламентировали организационно-правовые формы деятельности Советов народных депутатов всех уровней.

Как уже было замечено ранее, в современных моделях федерализма широкое развитие получили механизмы вертикальной горизонтальной кооперации — партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна из существенных сторон вертикального партнерства заключается в том, чтобы через совместное правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществления государством власти на всех его уровнях.

Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения значительное место отводится координации деятельности. Координация (от латинского coordinatio — расположение в порядке) означает "согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо)"'. Как справедливо указано в юридической литературе, этимология понятия координации применительно к взаимоотношениям органов и лиц — согласование каких-либо действий, учет позиций2.

Термин "координация" используется в Конституции Российской Федерации только при определении видов предметов совместного ведения, и это не случайно, так как в данных вопросах сферы интересов Федерации и ее субъектов тесно пересекаются.

Современная практика взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации выработала разнообразные формы координации: согласование принятия решений и осуществление иных юридически значимых действий, взаимное информирование, совместные органы, решения и программы.

 

' Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Русский язык, 1983. С. 261;

Словарь иностранных слов. — М.: Русский язык. 1980. С. 259.

2 Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В кн.: Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. — М.: ИЗиСП, 1995. С. 49—50.

 

Формы координации отдельных видов деятельности по предметам совместного ведения определяются в федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"' координация внешнеторговой деятельности субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется путем разработки и реализации решений федеральным органом исполнительной власти по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая заключение международных договоров Российской Федерации, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов Российской Федерации, а также путем взаимного обмена информацией между ними в этой области.

Еще одна форма координации, определяемая в данном Федеральном законе, — непосредственное участие стороны, с которой согласовывается решение, в разработке акта. Согласно ч. 4 ст. 12 данного Федерального закона разработка предложений по государственной внешнеторговой политике Российской Федерации, регулированию внешнеторговой деятельности ее участников, заключению международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговых связей осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. В случае, если затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации, разработка указанных предложений осуществляется при участии соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные формы координации предусмотрены в сфере международных связей в Федеральном законе от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации"2.

При определении форм координации важно учитывать, что предмет совместного ведения может быть разделен на вопросы ведения Федерации, вопросы совместного ведения и вопросы ведения субъекта Федерации. В этом случае задачи, формы и процедуры координации могут различаться в зависимости от того, какая группа вопросов является ее объектом. Так, в соответствии с п. "о" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923. 2 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 908.

 

Федерации и ее субъектов относится координация международных и внешнеэкономических связей, а также выполнение международных договоров. В данном случае речь идет об участии федеральных органов в решении вопросов, которые могут быть отнесены не только к совместному ведению, но и к ведению субъекта Федерации, — его международные и внешнеэкономические связи, а также о роли федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в обеспечении согласования деятельности при организации выполнения международных договоров Российской Федерации.

В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" проводится дифференциация в понимании координации в зависимости от того, затрагиваются ли предметы ведения субъектов Российской Федерации или компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федера-' ции по предметам совместного ведения.

Основная форма координации, предусмотренная указанным Федеральным законом, — участие представителей органов государственной власти в подготовке проекта международного договора, а также в переговорах и процедуре его подписания. В соответствии со ст. 4 вопросы участия решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. В то же время степень жесткости процедуры учета мнения субъектов Федерации различна в зависимости от того, затрагиваются ли только вопросы по предметам совместного ведения, либо одновременно они касаются и предметов ведения субъектов Федерации.

Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. При осуществлении согласования вопросов заключения международного договора Российской Федерации соответствующие органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации уведомляются федеральными органами исполнительной власти о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель. Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

Несколько иное содержание координации предусматривается в отношении международного договора, затрагивающего предметы совместного ведения. В данном случае процедура согласования является менее жесткой: направление основных положений или проекта международного договора для учета мнения заинтересованного субъекта Российской Федерации. Основные положения или проект международного договора направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта.

Более подробное регулирование форм координации осуществляется актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, определяющими статус федеральных органов исполнительной власти, прежде всего в положениях о федеральных министерствах и ведомствах. Однако в российской практике встречаются акты, специально посвященные вопросам координации отдельных видов деятельности. Это касается прежде всего сфер, затрагивающих вопросы защиты государственного суверенитета, прав и свобод человека и гражданина, интересов народа Российской Федерации. Характерным примером является Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации"'. Данным Указом на МИД РФ возложена обязанность способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств. Координирующая роль МИД РФ определена в Указе в следующих направлениях:

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информируют в установленном порядке МИД РФ об осуществляемых международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях;

— проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с МИД РФ;

— на чрезвычайных и полномочных послов Российской Федерации в иностранных государствах возлагается обязанность обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью координировать деятельность и осуществлять контроль за работой

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1061.

 

находящихся в государстве их пребывания представительств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.

Анализ современных процессов федерализации России свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации, в случаях, если одновременно затрагиваются интересы Федерации и субъектов Федерации. Для Федерации механизм согласования важен прежде всего для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, основ конституционного строя РФ, государственного суверенитета России. Субъектам Федерации механизм согласования дает дополнительные рычаги для учета их интересов в процессе правотворчества и,. правоприменения, а также большую уверенность в том, что федеральный акт не изымет их "естественные" права, не лишит их рычагов защиты интересов граждан и народа их территории. В результате согласования удается преодолевать те разногласия по разделению государственной власти по вертикали, наличие которых провоцирует конфликтность — характерную черту реально складывающихся в России федеративных отношении. Поэтому важно первоначально преодолеть разногласия через систему превентивных мер, обеспечиваемых согласованием.

В качестве одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации следует рассматривать отлаженный механизм согласования с органами государственной власти субъектов Федерации федеральных законопроектов. Наряду с учетом мнения субъектов Федерации в процессе федерального законотворчества через создание второй палаты высшего законодательного органа, представляющей регионы, мировая практика идет по пути использования специальных процедур и форм согласования позиций непосредственно с субъектами федерации при принятии федеральных законов. Например, в Швейцарии принятию решений на федеральном уровне, затрагивающих их интересы, обязательно предшествует процедура консультаций и согласовании, при осуществлении которой тщательно выясняются все "за" и "против". Тем самым противоречия в Швейцарии стремятся разрешать до их возникновения'.

Нормы о необходимости направления федеральных законопроектов по предметам совместного ведения для их рассмотрения субъектами Российской Федерации, как известно, были

 

' Прибытков К. Разрешено все, что не запрещено. // Российский вести. 10 января 199-1.

 

зафиксированы в Федеративном договоре. При этом республикам гарантировалось обязательное рассмотрение их предложений Верховным Советом РСФСР. Данные положения так и не были развиты федеральным законодательством, хотя с этой целью подготавливались различные варианты российского закона о механизме реализации Федеративного договора'.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации процедурам согласования уделено весьма незначительное внимание. В них, в частности, не были определены последствия ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры, сроки рассмотрения законопроектов субъектами Федерации, позволяющие им в нормальном режиме (а не в течение 3—5 дней, как это происходит зачастую сегодня) проводить обсуждение направляемых им законопроектов. Не разрешены и такие вопросы — обязаны ли обе палаты согласовывать федеральные законопроекты, каковы должны быть правовые последствия, если Государственная Дума не обеспечит согласования принятого ею федерального закона с субъектами Федерации, а Совет Федерации сочтет необходимым направить этот закон на согласование с регионами, может ли он по этому основанию отклонить закон? В регламентах обеих палат Федерального Собрания РФ не установлены процедурные гарантии реализации законодательными органами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. Наконец, не решен весьма существенный вопрос, насколько и в каких случаях должна быть учтена воля субъектов Федерации при согласовании проектов федеральных актов по предметам совместного ведения. Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов Российской Федерации, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?

Нерешенность всех этих вопросов не единственная юридическая проблема, возникающая при попытке реализации механизмов согласования федерального законотворчества. Сам по себе факт регулирования взаимоотношений с субъектами Федерации в процессе законодательной деятельности только внутренними регламентными актами палат российского парламента аномален. Регламентные нормы должны базироваться на положениях федерального закона, регулирующего механизм согласования

 

' См., например: Правовой механизм реализации положений Федеративного договора: Сборник рекомендаций. М., 1993. С. 5—19.

проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. И Государственная Дума, и Совет Федерации могут в любой момент пересмотреть нормы их регламента единолично и изъять из них положения о согласовании. Следовательно, необходим федеральный закон, который бы урегулировал условия и порядок согласования федерального законотворчества по предметам совместного ведения.

Неоднократные попытки принятия Государственной Думой федерального закона, включающего в себя положения о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, терпели неудачу. В декабре 1994 года депутаты отказались одобрить проект федерального закона, внесенного в Государственную Думу по инициативе Р. Г. Абдулатипова, "О порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного договора", содержащий такие процедуры. В июле 1995 года не был принят ни один из двух альтернативных законопроектов о разграничении предметов ведения и полномочий (один был внесен от имени Президента Российской Федерации, другой — от депутата В. В. Михайлова), в которые также была включена норма о необходимости согласования с субъектами Федерации федеральных законопроектов по предметам совместного ведения.

Летом 1995 года был отклонен Государственной Думой еще один проект федерального закона, на этот раз уже определяющий не только требование, но и процедуры согласования, внесенный в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации". И лишь 25 апреля 1997 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят Федеральный закон "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в разработке которого автор принимал непосредственное участие'. Все, что удалось включить в данный Федеральный закон, ограничилось одной статьей, определяющей лишь самые общие положения о согласовании законопроектной деятельности. Тем

 

' Данный Федеральный закон был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с созданием согласительной комиссии по его доработке. 14 ноября 1997 года Федеральный закон был повторно принят Государственной Думой и затем вновь отклонен Советом Федерации. На момент завершения данной работы судьба этого Федерального закона пока не определилась, он по-прежнему находится в согласительной комиссии обеих палат Федерального Собрания РФ.

 

не менее в случае принятия этого закона могли бы быть созданы определенные гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 13 данного Закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для внесения предложений и замечаний в установленный Государственной Думой срок. Представленные в срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной власти более чем половины субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации. Представители субъектов Российской Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и в создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.

Включение в федеральный закон данных положений означает по сути создание базовых процедур согласования позиций и предотвращения тем самым потенциальных споров о конституционности принимаемых законов и о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, по мнению автора, данных процедур недостаточно. Нужен специальный закон, определяющий условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения. При этом не следует ограничивать ее только закреплением порядка согласования проектов федеральных законов, в данном законе целесообразно определить процедуры согласования и проектов других важнейших видов актов, издаваемых или заключаемых по предметам совместного ведения федеральной властью: международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более, чем одного субъекта Федерации.

Данные вопросы лишь частично регулируются в настоящее время в федеральных отраслевых и функциональных законах по предметам совместного ведения. В них только иногда предусматриваются случаи согласования проектов актов федеральных органов, процедура зачастую определяется неполно, что создает проблемы в ее реализации. К примеру, как уже было замечено ранее, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О международных договорах" предусматривается обязательная процедура согласования с органами государственной власти международного договора Российской Федерации, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской'' Федерации. Из содержания данной статьи, однако, непонятно, с кем именно согласовываются международные договоры: с законодательным или исполнительным органом власти. Указание на то, что это орган государственной власти, на который возложены соответствующие функции, не вносит ясность, ибо одна и та же функция, но разным способом может реализовываться одновременно как законодательным, так и исполнительным органом власти.

Таким образом, необходимо в едином федеральном законе закрепить все основные процедуры согласования федерального правотворчества, а при необходимости и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного ведения. В данном законе важно установить правило обязательного определения субъектов и предмета согласования в федеральных законах, издаваемых по конкретным предметам ведения.

Наряду с правотворчеством необходимость согласования и даже получения согласия другой стороны федеративных отношений возникает в процессе правоприменения, а также конкретной деятельности по управлению государственными делами. При этом согласование порой необходимо не только по схеме "сверху вниз", но и наоборот.

Механизм согласования "сверху вниз" действует применительно к процессам осуществления компетенции по предметам совместного ведения. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территории которых сложились чрезвычайные ситуации'. Напротив, в случаях, когда требуется обеспечение реализации уполномочий федеральных органов по предметам ведения Федерации, необходимым становится согласование деятельности "снизу вверх". К примеру, в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР ; от 25 мая 1995 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" "решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительской власти субъектов Российской Федерации и органов ^.местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации ""и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством), а также предоставления льгот отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам подлежат согласованию : С федеральным антимонопольным органом, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации" (дополнения в ст. 7 Федерального закона)2.

• Весьма важное значение в условиях формирования модели кооперативного федерализма приобретает механизм согласования по поводу осуществления полномочий в отношении объектов государственной власти и определения их режима. О единстве подходов в данном случае пока говорить не приходится.

Подходы условно можно разделить на жесткие и мягкие. Под жесткими подразумеваются случаи, когда по федеральному закону требуется согласие субъекта Федерации на принятие федеральным органом решения. К примеру, согласно Федеральному , закону от 14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях"3 государственные природные заповедники, национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Однако случаи, когда требуется согласие субъекта Российской Федерации, весьма редки.

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 1.

2 Там же. 1995. № 17. Ст. 680.

3 Там же. 1995. № 9. Ст. 324.

 

Наиболее типичным является "мягкий" вариант, по которому федеральный закон предусматривает согласование деятельности. Например, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 года "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"' территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Особое значение сегодня в российской политической практике придается вопросам согласования создания структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой политики в этом направлении. Актуальность этих вопросов предопределена значительной концентрацией на уровне субъектов Федерации структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Среднее число структурных подразделений, формируемых в регионе, которые назначаются сверху, без согласования с субъектами Федерации колеблется от 40 до 65. В этой связи вопрос о необходимости согласования с субъектами Федерации как создания территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, так и кандидатур руководителей таких подразделений с субъектами Федерации достаточно актуален2.

Нельзя сказать, что возможность согласования этих вопросов с органами государственной власти субъектов Федерации исключается по действующему федеральному законодательству. Однако наличие таких федеральных норм, во-первых, оказывается редким исключением, а, во-вторых, их включение, как правило, не устраняет неопределенность в реализации данного права. Так, в соответствии с абз. 2 ст. 3 Федерального закона от 3 марта 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"” реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом и его территориальные подразделения, создаваемые по согласованию с субъектами Российской Федерации3. Статья 36 данного закона, посвященная государственному управлению отношениями недропользования, также содержит положение о том, что

 

Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 258.

2 Строев Е. С. Российский федерализм: нужно идти дальше с,5ш,их формул // Федерализм. 1996. № 3. С. 8.

3 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 298.

 

федеральный орган управления государственным фондом недр создает свои территориальные подразделения по согласованию с ;-субъектами Федерации. Однако процитированные нормы носят общий характер, так как неясно, кто определяет — как и с кем в данном случае согласовывается создание подразделения, предполагает ли это требование одновременно и необходимость согласования кандидатуры руководителя подразделения.

Частично попытка решения проблемы урегулирования вопросов согласования кадровой политики в регионах предпринимается в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов ; Российской Федерации. Субъекты Федерации пытаются через данные документы добиться для себя определенных прав в этой сфере. Анализ договорной практики позволяет обнаружить некоторое несходство подходов.

Первый вариант — включение в договор положении общего .'характера, касающихся согласования кадровой политики. Так, в соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской 'Республики "осуществление согласованной кадровой политики в сфере реализации предметов совместного ведения и полномочий, установленных настоящим Договором, отнесено к совместному ведению".

Второй вариант — закрепление конкретной нормы о согласовании назначения на должность и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В данном случае роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов назначения и согласования назначения кадров понимается субъектами Федерации также по-разному. Так, закрепляется требование об обязательном согласовании с исполнительной властью субъекта Федерации кандидатур руководителей всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории субъекта Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики от 27 мая 1996 года предусматривает правило назначения на должность и освобождения от должности руководителей всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории Чувашии, с Президентом Чувашской Республики или по его поручению с Председателем Кабинета министров Чувашской Республики (ст. 11).

Однако более распространенный вариант — наделение субъектов Федерации правом назначения и освобождения от должности руководителей органов, осуществляющих функции и полномочия территориальных подразделений федеральных органов, по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (см., например, договоры со Свердловской областью, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Пермской областью и Коми-Пермятским автономным округом, Хабаровским краем и др.). В некоторых договорах дополнительно выделена процедура назначения председателя комитета по управлению имуществом, осуществляющего свою деятельность на территории субъекта Федерации и имеющего статус органа двойного подчинения. Так, в соответствии со ст. 10 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области председатель областного комитета по управлению государственным имуществом, наделенного полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, руководители других областных органов исполнительной власти, находящихся одновременно в областном и федеральном подчинении и выполняющих функции территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором Свердловской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иной порядок не установлен федеральным законом. Аналогичные нормы содержатся в договорах с Республикой Чувашии (ст. 11), с Хабаровским краем (ст. 12).'

Сложившаяся практика индивидуального договорного регулирования правил, которые по сути должны быть установлены как единые для всех субъектов Федерации, едва ли может быть признана допустимой. Нужны единые правила согласования кадровой политики, закрепить которые следовало бы в статутных федеральных законах, в частности, о Правительстве Российской Федерации, о федеральных органах исполнительной власти, а также в положениях о конкретных министерствах и ведомствах.

Наряду с процедурами согласования важное значение в обеспечении формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации имеет создание

 

' Федеральное конституционное право России. — М.: НОРМА, 1996. С. 260—342.

 

государственных и общественных структур по координации деятельности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской федерации. Как правило, деятельность создаваемых федерально-региональных органов имеет совещательный характера. Их цель заключается в совместном обсуждении проблем до принятия федеральным органом решения; в сглаживании возникающих между центром и территорией конфликтов, коллизий;

?,для поиска компромисса, нахождения консенсуса, ибо авторитет ^принимаемых решений на основе рекомендаций таких органов •11'достаточно высок.

Ц г. В зарубежной практике достаточно широко распространены а разнообразные правительственные и негосударственные органы уИ организации, координирующие федеральное и региональное законотворчество и процессы реализации законодательных актов. Это периодически созываемые совещания премьер-министров федерации и субъектов федерации для обсуждения и принятия важных вопросов в Австралии, Канаде, Индии, Пакистане, Папуа-Новой Гвинее. В президентских и полупрезидентских федерациях .используется форма совещаний президента с губернаторами (в США, например). Такие совещания нередко позволяют снимать зарождающееся напряжение и предупреждать острые форумы конфликта.

Весьма распространена практика создания совместных органов по управлению конкретными отраслями, созыва конференций министров федерации и субъектов федерации, ведающих ^отдельными вопросами (например, транспортом). К примеру, в ФРГ активно функционируют постоянные совместные комиссии советы федерации и земель по вопросам планирования в области образования, финансового развития, экономической политики, научных исследований. Кроме того, координацией законотворчества и исполнения законов в Германии занимаются ^Конференции премьер-министров земельных правительств и отраслевых министров (внутренних дел, экономики, финансов, образования и культуры).

Интерес представляют и горизонтальные органы координации, взаимодействующие с федеральной властью достаточно эффективно. Так, в США активную роль в кооперации законотворчества играет Национальная конференция уполномоченных по Унификации законов штатов'.

В России создание подобных структур находится пока в зачаточном состоянии. Следует, однако, отметить, что определенные сдвиги в этом направлении уже имеются.

 

' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 16.

 

Так, немалый интерес в этом отношении представлял образованный 10 июня 1994 года и просуществовавший два года Координационный Совет по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Федерации, осуществлявший свою деятельность в период работы Федерального Собрания РФ первого созыва. На заседаниях Координационного Совета обсуждались проекты федеральных законов (зачастую предлагалось определить отношение к альтернативным проектам), модельные акты для субъектов Федерации, практика законотворчества. Это позволило сблизить позиции, устранить многие разногласия, возникаемые в процессе законотворчества Российской Федерации и ее субъектов.

С созданием и началом функционирования Координационного Совета важное значение приобретают совместные действия ' всех структур, имеющих отношение к процессам согласования законотворчества и его унификации. Речь идет прежде всего об уже проявивших свою дееспособность экономических ассоциациях регионов (сейчас их, как известно, восемь)' и активно формирующихся объединениях (ассоциациях) законодательных (представительных) органов субъектов Федерации2. К сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные законы о статусе таких организаций, которые бы позволили им более действенно влиять на процесс федерального законотворчества и обеспечили учет центром мнения данных структур субъектов Федерации.

Таким образом, организация государственной власти в Российской Федерации должна строиться на основе целесообразного единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и взаимоответственности, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля. В целом единство законодательной, исполнительной и судебной власти определяется в российской Конституции и реализуется на практике с учетом федеративного устройства

 

' См., например: Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "Об образовании ассоциации экономического взаимодействия областей Центральночерноземного региона, Уральского региона, "Большая Волга" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 23—24. Ст. 802,820,821.

2 Активно осуществляют свою деятельность Северо-Западная парламентская ассоциация, Ассоциация органов представительной власти Дальнего Востока и Забайкалья.

 

России. Вместе с тем важно добиться того, чтобы конституционный принцип единства системы государственной власти был обеспечен с учетом современных требований демократического и эффективного федерализма. Перспективным представляется расширение федерального конституционного и законодательного регулирования по вопросам правового обеспечения единства системы государственной власти. В частности, следовало бы определить в Конституции РФ основные принципы, формы и институты координации деятельности в процессе правотворчества и правоприменения по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, расширить юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации, наделив его правом пересмотра решений конституционных (уставных) судов в качестве высшей апелляционной инстанции. Кроме того, важно в едином федеральном законе закрепить все необходимые процедуры согласования федерального правотворчества и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного ведения. Такая "детализация" федеральной Конституции и законодательства РФ означала бы создание дополнительных гарантий правового обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в Российской Федерации на основе федеральной демократии.

§ 3. Равноправие субъектов Российской Федерации

 

Еще одним базовым принципом, предопределяющим конституционную модель российского федерализма, является принцип равноправия субъектов Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации 1993 года Россия провозглашена как государство, состоящее из равноправных субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации. При этом специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами Государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации).

Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статуте субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия, с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Такой компромисс является не совсем традиционным решением с точки зрения канонов построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). По мнению автора, принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации в таком виде, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности.

Прежде всего взаимоотрицание конституционных норм содержится в разделе 1 — Основы конституционного строя. В ч. 2 ст. 5 федеральной Конституции республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не называются. Отсюда республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты Федерации — уставы.

В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления. Поэтому предоставление такого права субъектам Федерации (не республикам) позволяет предположить различия между конституциями и уставами субъектов Федерации по их природе, хотя таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов Федерации не должно быть.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституции и устава субъекта Федерации отличаются по федеральной Конституции. Если, согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдум, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргумент — национальный принцип образования республик в этом случае, едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено.

Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ специально не закрепляет институт гражданства республик, отсутствие прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение. Первый опыт принятия республиканских конституций уже после вступления в силу Конституции РФ 1993 года свидетельствует о том, что данный институт по-прежнему действует в республиках.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с п. "б" ч. 2

Ест. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа, по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации. Это подтверждается, в частности, положениями постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года : по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В соответствии с ч. 3 данного 'постановления при толковании ч. 4 ст. 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край f или область как особенности их статуса наряду с построением 1 их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Отсюда вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации'.

 

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29. Ст. 3581.

 

Одной из новелл конституционной модели, направленной на обеспечение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, должно было стать предоставление в ст. 77 Конституции Российской Федерации права всем субъектам Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В реальности, однако, возникла проблема разного правового статуса субъектов Федерации при реализации данных конституционных положений.

Издание Президентом Российской Федерации ряда указов осенью—зимой 1993 года свидетельствовало о стремлении сохранить за всеми субъектами Российской Федерации, за исклю-' чением республик, системы государственной власти, определенной в указах на период поэтапной конституционной реформы. Различия в статусе по этим полномочиям между республиками и другими субъектами федерации были заложены, в частности, в Указах Президента РФ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993 года, "О действии законодательства Российской Федерации Об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 года'.

В утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года Положении об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы была заложена жесткая модель взаимоотношений органов представительной и исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации. В то же время республикам в составе Российской Федерации лишь рекомендовалось осуществлять реформу органов государственной власти с учетом положений данного Указа.

Закладываемое неравенство получило свою реализацию на практике. Это выразилось в том, что в отличие от республиканских большинство подготовленных другими субъектами Российской Федерации проектов законов (положений) о законодательных (представительных) органах государственной власти в период их реформирования были разработаны в соответствии с указами

 

' Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №43, 52.CT.4089, 5072.

 

Президента РФ. С соблюдением данных указов формировалась и избирательная система в регионах.

Таким образом, реально ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей право субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, смогли воспользоваться в ходе избирательной кампании зимой — весной 1994 года только республики.

Другой способ закрепления неравенства выразился в заключении федеральной властью с отдельными субъектами Федерации договоров, соглашений, ставящих их в особое по отношению к .другим субъектам Федерации положение.

Договорное право разделило субъектов Федерации на несколько категорий. Во-первых, субъекты Федерации разделились на тех, правовой основой деятельности которых стала не только Конституция РФ, но и договор, и на субъектов Федерации, которые по-прежнему строят свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ. Во-вторых, между субъектами Федерации, заключившими с федеральными органами власти договоры, возникли существенные различия в статусе в связи с дифференцированным подходом в определении прав, закрепляемых договорами.

Серьезным источником дифференциации статуса субъектов Федерации явилась правовая политика экономического партикуляризма, то есть сложившийся в современной России правовой режим бюджетно-финансовых отношений, отношений собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере природопользования и землепользования, построенный на индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов с помощью бессистемной политики издания отдельных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных министерств и ведомств в отношении конкретных субъектов Федерации. Партикулярное регулирование федеральными органами законодательной и исполнительной власти экономических льгот, привилегий и преимуществ до сих пор играет доминирующую роль над законодательной политикой проведения единых подходов в предоставлении преференций для территорий через специально предусмотренные и четко очерченные для этого в федеральном законе формы и процедуры (бюджетные ассигнования, государственные программы, резервные фонды и др.). Переход на новую политику в этом направлении, отвечающую принципу равноправия субъектов Федерации, требует конкретизации и изменения бюджетно-финансового законодательства, ограничения возможностей федеральной исполнительной власти, определения форм и процедур учета мнения субъектов Российской Федерации.

Осуществление принципа равноправия тесно связано с проблемой равного статуса субъектов Федерации. В Конституции Российской Федерации содержание статуса субъекта Федерации дано весьма ограничено. Согласно ст. 66 Основного закона России статус субъекта Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) субъекта Федерации. На самом деле элементы статуса устанавливаются также федеральными законами и договорами. С их помощью разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти, определяются условия и порядок реализации отдельных прав субъектов Федерации (например, федеральные законы о гражданстве Российской Федерации, о Государственной границе Российской Федерации, о чрезвычайном положении, об обороне и др.). Та же статья Конституции России предусматривает возможность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе, если того пожелают органы законодательной и исполнительной власти по их представлению'. Наконец, едва ли следует отрицать тот факт, что может возникнуть необходимость в принятии специальных законов о конкретном субъекте Российской Федерации. Например, уже приняты законы Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации, о статусе Калининградской области — особом анклаве Российской Федерации.

Таким образом, в силу наличия у субъектов Федерации географических, геополитических, политических и иных особенностей, они объективно не могут обладать равным статусом, и это подтверждает практика текущего федерального законодательного регулирования статуса субъектов Федерации.

Изложенное свидетельствует о необходимости разъяснения в Конституции России либо толкования Конституционным Судом Российской Федерации принципа равноправия субъектов Федерации. Представляется, что суть этого принципа с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов Федерации в реализации своего статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве, исходя из учета особенностей субъектов Федерации. Такая позиция автора базируется на проведении различий между

 

' Ранее действующая Конституция Российской Федерации предусматривала обязательное принятие Верховным Советом России законов о каждой из автономных областей, автономных округов по представлению соответствующего Совета народных депутатов автономной области, округа (ст. 82 и 83 Конституции 1978 года с последующими изменениями и дополнениями).

 

понятиями "равноправие" и "равный статус" субъектов Федерации.

Равноправие — это равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность)'. Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий. Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей.

Равный статус означает обладание субъектами Федерации в реальности одинаковым объемом прав и обязанностей. Если провозглашен принцип равноправия, то недопустимы отклонения от него, в то время как различия в статусе не только допустимы, но и неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых территорий по параметрам их экономического, политического, социального развития, разнообразны их географические характеристики и т.д.

Допуская многообразие использования правовых форм, важно в то же время определиться с условиями и порядком принятия законов в отношении конкретных субъектов Федерации, определяющих особенности этого статуса. При этом критерии выбора данной правовой формы урегулирования отношений должны быть достаточно жесткими. Основной критерий — это принцип приоритета федерального закона, единого для всех субъектов Российской Федерации, над законом, регулирующим статус отдельного субъекта Федерации. Федеральный закон, определяющий статус или его элементы для конкретного субъекта Федерации (группы субъектов Федерации), допустим, полагаю, в случае, если невозможно решить проблему в общем федеральном законе, распространяющемся на всех субъектов Федерации.

Еще более жесткий подход должен быть применен в отношении ограничения использования договоров и соглашений, в той или иной мере определяющих элементы статуса субъектов Федерации. Заключение договоров должно быть разрешено лишь

 

' Гражданско-правовая терминология употребляется в данном случае по . аналогии. Это означает, что автор не отождествляет полностью содержание этих понятий при их употреблении для характеристики особенностей конституционно-правовых отношений с тем контекстом, который вкладывается в содержание данных терминов в гражданском праве.

 

в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона (общего для всех субъектов или специального (касающего одного или нескольких субъектов, например, закон о статусе Москвы — столицы Российской Федерации, закон о Байкале и т.д.) или другого правового акта компетентного органа государственной власти (федеральной программы, акта Правительства и т.д.). К примеру, при объективно возникаемых обстоятельствах (чрезвычайное положение, стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур, политическая нестабильность, целесообразность проведения эксперимента и т.п.) может появиться необходимость временно перераспределить предметы ведения и полномочия, урегулировать иные вопросы статуса субъекта Федерации. Факт объективной необходимости должен подтверждаться независимым экспертным заключением. С исчезновением обстоятельств договоры (соглашения) утрачивают силу и в полной мере действуют вновь федеральные законы. При определении содержания договора важно учитывать, в состоянии ли субъект Федерации экономически, политически и организационно реализовывать права, которые ему передаются. Для установления "состоятельности" субъекта Федерации потребуются тщательные обследования, независимые экспертизы, заключения соответствующих финансовых, экономических и других федеральных органов и служб.

Именно соблюдение вышеназванных и иных подобных им условий и позволяет сформировать правовой режим равных возможностей, как главный признак равноправия субъектов Федерации. Реализация данной задачи потребует внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации и закрепления обозначенных условий в соответствующем федеральном законодательстве. В частности, непосредственно в федеральную Конституцию целесообразно включить принципы приоритета федеральных законов, имеющих общее значение для субъектов Федерации над законами, регулирующими статус отдельных субъектов; применения индивидуальных статутных законов лишь в случаях, когда это вызвано спецификой территории; приоритета федерального закона над договором как правовой формы регулирования статуса субъектов Федерации и допустимости заключения договоров лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона либо иных форм федерального законодательного регулирования.

Таким образом, обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем правовом и договорном регулировании главного условия равноправия субъектов Федерации — создания режима их равных правовых возможностей. Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов Российской Федерации

§ 4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации

 

В ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из принципов федеративного устройства России провозглашаются равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Право народов на самоопределение — общепризнанный в международном праве принцип. В первых статьях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах установлено: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие"'. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.) способами осуществления народом права на самоопределение рассматриваются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом2.

Для уяснения содержания данного принципа в российской конституционной модели федерализма необходима ясность по меньшей мере в следующих вопросах. Что вкладывает Конституция Российской Федерации в понятие "народы", которым гарантируется равноправие и право на самоопределение? В каких формах допустимо самоопределение народа в рамках суверенного государства и в каких случаях реализация права на самоопределение влечет за собой возникновение именно федеративных отношений?

В Конституции Российской Федерации термин "народ" употребляется в нескольких значениях.

 

' Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк, ООН, 1989. С.9,21.

2 Международное право в документах. М., 1982. С. 10.

 

Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти. Народ как политическая общность — это граждане Российской Федерации, обладающие политическими правами и свободами по Конституции РФ. Согласно преамбуле российской Конституции, многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ России признается носителем и единственным источником власти в Российской Федерации.

Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9 Конституции Российской Федерации). В этом случае народ рассматрива-'' ется как население.

Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (преамбула и ст. 5 Конституции РФ).

По мнению автора, народы в России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип федеративного устройства, представляют собой такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части — субъекта Федерации. Виды самоопределения в форме административно-территориальной автономии, территории местного самоуправления, общественных форм национально-культурной автономии не имеют отношения к федерализации, так как представляют собой формы самоопределения, универсальные как для федеративного, так и для унитарного государства, и их возникновение не влечет за собой изменений в федеративном устройстве государства.

Конституция Российской Федерации, закрепляя равноправие и самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым наднациональный подход к пониманию "народы" применительно к данному принципу. Народ как политико-территориальная общность, представляющий территорию — субъект Федерации, — не есть какая-то однородная в этническом или национальном отношении общность. Это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям развития несет или способна нести бремя субъекта Федерации.

Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы — этническая общность, религиозная общность и т.д. — усиливают консолидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру и т.д., что и характерно для Российской Федерации.

Самоопределение народа как территориальной общности людей есть одновременно определение юридического статуса территории, на которой они проживают. Если анализировать с этих позиций народы как субъекты самоопределения в форме республик в составе Российской Федерации, то речь должна идти не только о лицах так называемой титульной национальности, а о всех гражданах Российской Федерации, постоянно проживающих на территориях данных республик и обладающих политическими правами и свободами граждан Российской Федерации. Автор присоединяется к мнению Л. Ф. Болтенковой, которая справедливо замечает, что о какой бы форме самоопределения ни шла речь, субъектом его должны быть не только конкретные "титульные" нации, а народ в целом, то есть население исторически определенной территории. Кроме сохранения своего имени в названии республики и признания языка государственным, ничто другое не должно быть исключительным правом людей "титульной" нации'.

Таким образом, следует различать право народов на самоопределение и право нации на самоопределение. Исходя из понимания нации как общности граждан, объединяемых государством, единство которого они олицетворяют, формой самоопределения для нее является формирование суверенного государства, в том числе путем отделения от другого суверенного государства. Отношения, связанные с образованием суверенного государства, носят международно-правовой характер. Самоопределение народа в такой форме может быть осуществлено лишь в случае, если народ будет признан на международном уровне одновременно как нация, имеющая право на суверенную государственность. Однако основное функциональное значение принципа самоопределения народов связано с его рассмотрением как способа политикотерриториальной организации общности людей во внутригосударственных отношениях. В этом случае самоопределение реализуется путем образования субъекта федерации, территории местного самоуправления, использования различных форм национально-культурной автономии, но исключает создание суверенного государства.

' Болтенкова Л. Ф. Российская государственность: состояние и перспективы развития. — М.: Республика, 1995. С. 62.

Видимо, в истории государственной организации советской России была изначально допущена подмена понятия права народов на самоопределение внутри России понятием права нации на самоопределение вплоть до отделения и создания самостоятельного государства. В Декларации прав народов России от 20 (15) ноября 1917 года было провозглашено право народов "на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства". Этот принцип получил воплощение в Договоре об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 года, а в дальнейшем и в конституциях СССР и конституциях союзных республик. В них было закреплено право союзных республик на свободный выход из Союза ССР (ст. 26 Договора: "За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза")'.

Исторически сложившаяся в России концепция национального суверенитета до сих пор оказывает свое влияние. В принятых в 90-х годах декларациях о государственном суверенитете ряда республик — субъектов РФ можно встретить подмену права народа на самоопределение правом нации на самоопределение в форме суверенного государства. Иногда эти понятия ставятся рядом и в какой-то мере отождествляются. Так, в преамбуле Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР, принятой 11 октября 1990 года, говорится о том, что республика, принимая данную декларацию, реализует право башкирской нации на самоопределение. В Декларации о государственном суверенитете Марийской ССР от 22 октября 1990 года провозглашается "неотъемлемое право марийской нации, всего народа республики на самоопределение". В Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан записано, что Татарстан является формой самоопределения как татарской нации, так и всего народа республики2. Эти положения повторяются в некоторых республиканских конституциях. К примеру, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан закреплено, что данная Республика образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение3.

По мнению автора, нужно очень корректно употреблять термин "нация" и отказаться от его использования в отношении лиц титульной национальности, проживающих на территориях республик в составе России, независимо от их численности. Во-первых, если признавать, что лица титульной национальности

 

' Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. — М.:

Юрид. лит., 1984. С. 54.

2 Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.

3 Конституции Республик в составе Российской Федерации. — М.: Манускрипт, 1995. С. 44.

 

составляют нацию, которая имеет право на самоопределение, то как быть с лицами, принадлежащими к другой национальности, доля которых также весьма значительна на территории респуб-доки? По логике и справедливости они также имеют право называться нацией и требовать права на самоопределение. В России •Проживает более 140 лиц разной национальности, и пытаться определить, кто из них сформировал на территории России общность в' виде нации, а кто нет — дело не совсем благодарное. Во-вторых, если исходить из посылки, что лица титульных национальностей, проживающие в республиках и есть нации, тогда возникает вопрос, а почему лица титульной национальности, проживающие в автономной области и автономных округах, не составляют нации? Объявление бывшей автономной республики государством еще не означает, что проживающие в нем лица титульной национальности автоматически преобразуются в нацию, претендующую на государственный суверенитет. Наконец, в-третьих, если за основу понимания субъекта права на самоопределение берется нация, а не народ, то понимание нации не только в этническом, но и одновременно в этатическом значении в республиках-государствах может привести к претензиям на самоопределение в форме суверенного государства. Вместе с тем республики сами являются составными частями суверенного государства и имеют лишь статус субъектов Федерации.

Несмотря на обозначенные проблемы, связанные с разным пониманием Федерацией, с одной стороны, и рядом республик — с другой, конституционного принципа права народов на самоопределение, следует все же заметить, что идея наднациональности народов как носителей права на самоопределение постепенно проникает и в конституционное законодательство республик — субъектов Российской Федерации. Так, ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) провозглашает данную Республику государством, основанным на праве народа на самоопределение. При этом народ рассматривается как общность граждан Республики всех национальностей. Специально подчеркивается, что никакая часть народа не может себе присвоить право осуществления государственной власти в Республике. В конституциях республик Адыгея, Мордовия, Марий Эл, Хакассия многонациональный народ Республики провозглашается как единственный источник власти'. В преамбуле Конституции Республики Бурятия говорится о "многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей"2.

 

' Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Известия, 1996. Вып.2. С. 5, 75,101,133, 197.

2 Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995. С. 70.

 

Наряду с правильным пониманием права народов на самоопределение как принципа федеративного устройства другим важным аспектом, имеющим отношение к рассматриваемому конституционному принципу, является уяснение смысла понятия "равноправие народов". В формулировке в Конституции РФ рассматриваемого конституционного принципа обращает на себя внимание объединение в нем двух качеств правосубъектности народов в Российской Федерации — равноправие и самоопределение.

В международных документах о равноправии народов как составной части права народов на самоопределение специально не говорится, но это качество подразумевается при раскрытии содержания права народов на самоопределение. В упомянутых выше международных пактах указывается на то, что все народы свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное раз- ' витие. Для достижения этих целей они могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования'. Таким образом, как следует из содержания положений международных актов о правах человека, самоопределение народа означает выбор политического статуса и право на установление гарантий свободного и равного экономического, социального и культурного развития. Поэтому равноправие в этом смысле есть равные возможности народов при равных условиях на выбор адекватной формы самоопределения и равные гарантии реализации их статуса и развития.

Важное значение для понимания рассматриваемого конституционного принципа имеет определение условий реализации права на самоопределение.

В международном праве отсутствуют нормы, устанавливающие, в каких случаях и при каких условиях народы имеют возможность реализовывать свое право на самоопределение. К таким условиям должны относиться по меньшей мере следующие обстоятельства: наличие общности, которое может реализовать право на самоопределение, и отсутствие ограничений, которые существуют для выбора формы и содержания реализации права на самоопределение.

Одной из задач современной науки является выработка четких критериев и определение условий, при которых допустима та или иная форма самоопределения. В отечественной литературе установлены самые общие подходы к решению этой задачи. Например, Б. С. Крылов отмечает, что выбор формы самоопределения народа предопределен его волей и условиями существования'.

Весьма важно развить эти общие подходы, ибо пока их толкование весьма произвольное. Следует определиться, что понимается под волей народа и условиями его существования. Можно ли считать волей народа субъекта Федерации решения органов государственной власти данной территории, представляющих народ? К примеру, была ли выражена воля народа в случаях с республиками в составе России, издавшими декларации о государственном суверенитете? Воля народа может считаться выраженной “ В случае, если она осуществлена в формах непосредственной демократии — референдума и выборов. При этом положительные результаты их проведения соответственно либо непосредственно должны означать принятие юридически значимого решения, либо должен последовать обязательный учет воли народа органами государственной власти при принятии ими правового акта. В этой связи справедливыми видятся замечания ученых, усматривающих в референдумах народов территорий — составных частей Федерации эффективную форму улаживания противоречий, создаваемых возникновением проблемы реализации права на самоопределение. Думается, что прав Э. В. Тадевосян, когда, проводя аналогию с референдумом в канадском Квебеке, ставит вопрос о том, "насколько легче было бы сегодня бороться с чеченским сепаратизмом, если бы соответствующий референдум был своевременно проведен в Чечне, когда националистические тенденции только проявились и когда большинство населения по всем данным отвергало сепаратизм"2.

Условия существования народа как общности весьма разнообразны: политические, демографические, географические, экономические, социальные, культурные, национальные.

Демографические условия — это признание того, что такая общность — народ действительно образована. Однако право народа на самоопределение допустимо в том случае, когда он выступает как общность, компактно проживающая и имеющая общепризнанные и устойчивые в рамках данной группы людей Политические, социальные, культурные традиции. Выполнение политических условий предполагает определение того, в состав какого территориального образования входит данная общность.

 

' Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк, ООН, 1989. С.9,21.

' Проблемы суверенитета в Российской Федерации. С. 47. 2 Тадевосян Э. В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 10.

 

Если эта общность в составе другого суверенного государства, то должна быть учтена и воля другого народа — народа данного суверенного государства в целом.

Еще одно важнейшее политическое условие при реализации права народа на самоопределение внутри суверенного государства связано с соблюдением во внутригосударственных отношениях принципа территориальной целостности. Данный принцип во взаимосвязи с принципом равноправия и самоопределения народов был закреплен в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970). Подтвердив равноправие и право народов на самоопределение, другие важнейшие принципы социального равенства, Декларация установила: "Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории"'.

Среди политических требований к основополагающему следует также отнести и такие условия: самоопределение народа возможно, если его осуществление не повлечет за собой нарушение прав человека и гражданина, прав других народов. На эти условия особо обращается внимание отечественными государствоведами, занимающимися исследованиями по вопросам реализации права народов на самоопределение как принципа российского федерализма. Так, Э. В. Тадевосян подчеркивает, что право народов на самоопределение может и должно осуществляться не иначе как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для "коренной" ("титульной") нации и без малейшей дискриминации инонационального населения2.

Итак, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства нужно рассматривать с общегражданских наднациональных позиций. Этот принцип — условие существования и развития народов как многонациональных общностей, сформированных или формирующихся для самоопределения в рамках единых территорий — субъектов Федерации, в пределах которых создаются условия для их свободного развития, реализации ^гражданами основных прав и свобод. Важно учитывать, что данный принцип закреплен в Конституции Российской Федерации как принцип конституционного внутригосударственного права, обусловливающий демократический характер его реализации в рамках федеративного устройства, а не как принцип международного права. Поэтому его реализация во внутригосударственных федеративных отношениях не может быть связана '.с постановкой каким-либо народом, проживающим в пределах |территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.

 

' Международное право в документах. М., 1982. С. 10. 2 Тадевосян Э. В. Указ. соч. С. 7.

§ 5. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами

 

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве.

Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально-юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72, 73 Конституции.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве — об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Феде* рации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации — "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

Автор придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа'. Таким образом, компетенция и полномочия — свойства, присущие государственному органу.

Исходя из этих теоретических посылок, автор согласен с теми учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения —

 

' См., например: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов, — М.: Юрид. лит.. 1986. С. 23—31; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 77, Государственное право Российской Федерации. — М.: Юрид, лит., 1996, С. 298.

 

это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации'. Отсюда некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является раз

 

' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 17; см., также: Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М.: Федеральное Собрание: ИНИОН РАН. С. 7.

 

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

Необходимым элементом любой системы властеотношении является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации — "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

Автор придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа'. Таким образом, компетенция и полномочия — свойства, присущие государственному органу.

Исходя из этих теоретических посылок, автор согласен с теми учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения —

 

' См., например: Кутафин О. Ј., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. — М.: Юрид. лит., 1986. С. 23—31; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 77, Государственное право Российской Федерации. — М.: Юрид. лит., 1996. С. 298.

 

это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации'. Отсюда некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является

 

' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 17; см., также: Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М.: Федеральное Собрание; ИНИОН РАН. С. 7.

 

разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами'. Как общее требование данный принцип соблюдается в большинстве федеративных государств, однако его реализация имеет особенности в каждой стране.

Особенности обусловлены разными подходами к решению вопроса о допустимости наряду с конституцией с помощью иных правовых форм осуществлять разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Хотя в большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции2, в то же время некоторые страны допускают разграничение предметов ведения в текущем федеральном законодательстве.

Так, Конституция США не исключает изданием обычного закона Конгресса США возможность расширения конституционно установленного круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 ст. 1 Конституции США). Основной закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (ст. 71 Основного закона ФРГ). В ранее существовавшей Чехословакии согласно ее Конституционному закону о Чехословацкой Федерации 1968 года, распределение предметов ведения Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками — Чешской и Словацкой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания.

Стабильность в решении такого важного вопроса, как разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции3.

Практика изменения конституционных норм по вопросам федеративного устройства обычным законом противоречит сущности федерации как договорного государства. Суть доктрины, лежащей, в частности, в основе федерации американской разновидности, заключается в том, что Союз является результатом соглашения между его составными частями, поэтому никакая часть

 

' См., например: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. М.: Наука, 1966. С. 179.

2 Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 20; См.:

Разграничение предметов ведения между Федерацией. С. 5.

3 Там же. С. 20—21.

 

конституции, которая воплощает в себя это соглашение, не может быть изменена без согласия сторон, принявших на себя обязательства по соглашению'.

В отличие от вышеупомянутых зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов ведения путем издания обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства. При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Исходная терминологическая и формально-юридическая заданность конституционного принципа разграничения предметов ведения предполагает адекватное использование категориального аппарата во всех статьях Конституции Российской Федерации. Это требование не удалось выполнить в необходимой мере в действующей российской Конституции.

В отдельных статьях федеральной Конституции имеет место использование терминов "предметы ведения" и "полномочия", по смыслу не совпадающих с их терминологической заданностью в конституционном принципе разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Терминологическая невыдержанность наблюдается как в основополагающей главе 1 Конституции Российской Федерации — "Основы конституционного строя", так и в главе 3, регулирующей вопросы федеративного устройства Российской Федерации.

Так возникает сложность с толкованием понятий "предметы ведения" и "полномочия" органов государственной власти (ст. 5 и 11 Конституции Российской Федерации). Достаточно устоялось понимание того, что "предметы ведения" и "полномочия органа государственной власти" в совокупности составляют понятие "компетенция данного органа". Резонен вопрос: почему не использован более емкий термин — компетенция? Можно вполне предположить, что создатели современной российской конституционной модели допускают самостоятельное существование понятия "предметы ведения органов государственной власти". Тогда важно было бы в самой Конституции Российской Федерации более четко обозначить соотношение понятий "предметы

 

' Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. — М.: Прогресс, 1986. С. 108.

 

ведения органов государственной власти" и "предметы ведения Федерации и ее субъектов" как объект разграничения государственной власти по вертикали.

Очевидно, что в Конституции Российской Федерации должно быть обеспечено единообразие и последовательное применение юридически устоявшегося категориального аппарата. Отсюда, хотя действующая Конституция Российской Федерации не использует термин "компетенция", но именно о ней, как представляется, должна идти речь в статьях Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения объема государственной власти между государственными органами.

В федеральной Конституции можно встретить и другую метаморфозу. Наряду с общим понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" в Конституции Российской Федерации на этом же уровне разграничения власти употребляется* термин "полномочия Российской Федерации" (см. ст. 73 и 77), которые, как уже было сказано, представляют собой лишь один из частных видов предметов ведения Федерации.

Категория "полномочия Федерации" использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории была несколько иной. Речь шла о "полномочиях Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов. Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации — России в последней редакции до принятия ныне действующей федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория "полномочия Федерации" вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения".

Разнобой в употреблении терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия" наблюдается и в федеральном ^законодательстве, в договорах между федеральными органами ' государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в законах субъектов Российской Федерации, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения.

Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии текущее федеральное российское законодательство. i Примерами пренебрежения конституционного понимания Принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"'.

Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина "компетенция Российской Федерации и ее субъектов"2, а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации"3.

Приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации.

Доля федеральных законов, в которых правильно используется термин "компетенция органов государственной власти" при ее закреплении, незначительна. В качестве примеров можно при-

' См., например, федеральные законы "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 года, "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года, "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" от 22 ноября 1995 года.

2 См., например, заголовок главы 2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

3 См., например, федеральные законы "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 года и "О мелиорации земель" от 10 января 1996 года, "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" от 14 июня 1995 года.

вести, в частности, ст. 24 Водного Кодекса Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. 3 и 4 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"”. Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции — о полномочиях органов государственной власти'.

Иногда в одном и том же федеральном законе и даже в одной и той же статье встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и того же предмета регулирования. Так, ст. 3 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"”, регулирующая объем компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений недропользования, в ч. 3 говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий, относя-' щихся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а о передаче полномочий самой Российской Федерации2.

Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании требования единства юридической техники, отнюдь не безобиден, он граничит с нарушением требований конституционности, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную практику.

Аналогичная картина наблюдается при использовании терминологии в договорной практике регулирования отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Обращает на себя внимание распространенность в договорной ревизии конституционно закрепленных предметов ведения так называемого "квазиведения", когда под термином "предметы ведения" зачастую "скрываются" совершенно иные правовые категории.

Это может быть конкретизация уже конституционно определенных предметов ведения. Так, в п. "и" ст. 4 Договора Российской Федерации и Кабардино-балкарской Республики от 1 июля 1994 года"0 разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" к предметам совместного ведения

 

1 См., например, федеральные законы "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 года, "О животном мире" от 22 марта 1995 года, "О занятости населения в Российской Федерации" в ред. от 6 мая 1996 года и другие.

2 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 298.

 

отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос более общего — "социальная защита"'.

Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения. К примеру, в соответствии с п. "ж" ст. 1 Договора от 12 января 1996 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области"2 установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть не что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п."в" ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Наконец, можно встретить употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ3.

Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов, прежде всего, в самой правовой науке. В российской юридической науке наблюдаются существенные различия в понимании терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия".

Так, нередко имеет место смешение понятий "предметы ведения" и "компетенция". Иногда авторы, раскрывая вопрос о предметах ведения Федерации и субъектов Федерации, тут же используют в отношении этих категорий другой термин — "компетенция федерации и субъектов федерации"4.

При этом зачастую даже в одном и том же источнике можно встретить разное толкование данных категорий. Например, в учебнике "Иностранное конституционное право" при описании конституционной модели США говорится о разграничении предметов

 

Федеральное конституционное право России. М., 1996, С. 229.

2 Там же. С. 266.

3 Там же. С. 256—258.

4 См., например: Чиркин В. Е. Основы конституционного права. — М.: Манускрипт, 1996. С. 127; Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. № 8. 1995. С. 8—9.

 

ведения между федерацией и штатами', а при освещении конституционных моделей германского, швейцарского, индийского, бразильского федерализма употребляются термины "компетенция федерации" и "компетенция субъектов федерации"2 О компетенции федерации и субъектов федерации говорится и в русских переводах действующей Конституции ФРГ^.

Столь существенные различия в использовании терминов свидетельствуют о том, что в теории и практике конституционного и административного права термины "предметы ведения", "компетенция", "полномочия" не являются достаточно устоявшимися.

До тех пор пока эта задача не решена, необходимо исходить из логики регулирования федеративных отношений, суть которых обозначена терминологией ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации. Строгое следование проведению различий между понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" и понятием "компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации" позволяет избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской Федерации, от правовых противоречий.

Актуальным аспектом, связанным с правильным пониманием конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации.

Возможно выделить по меньшей мере шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из них, как представляется, являются неконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования.

В качестве нарушения Конституции РФ можно рассматривать включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.

В конституциях, уставах некоторых субъектов Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Бурятия, Кабардино-балкарская Республика, Удмуртия, Липецкая область, Москва). Другой вариант —

 

' Иностранное конституционное право. // Под ред. проф. В. В. Маклакова. М.: Юристъ, 1996. С. 33—34.

2 Там же. С. 150—151, С. 222—223; С 302—303; 350—351.

3 См., например, Современные зарубежные конституции: Учебное пособие. М.: МЮИ, 1992.

 

установление перечня предметов ведения Российской Федерации И предметов совместного ведения (Карелия, Коми). Нежелательно, полагаю, и включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной Конституцией. Однако в данном случае необходимость включения такого перечня может быть связана с его конкретизацией, выражаемой в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным закондательством. Достаточно распространенной практикой является закрепление перечня предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации (Мордовия, Хакасия, Ставропольский край, Курганская, Оренбургская, Свердловская, Тамбовская области, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа). встречаются и случаи, когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область).

Наконец, два варианта конституционного (уставного) регулирования могут быть оценены как юридически "чистые" с точки .зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. Некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, : Тыва, Архангельская, Новгородская, Пермская, Псковская, Читинская области). Или устанавливаются лишь предметы ведения субъектов Федерации (Чувашия, Белгородская, Иркутская, Тюменская области, Хабаровский край). Последний вариант регулирования, на наш взгляд, необходимо рассмотреть более подробно.

Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения : в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по российской Конституции. В этой связи ' иногда возникают противоречия. Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима Природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.

Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами. Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегио-нальных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых сегодня между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

О допустимости двустороннего договора как правовой формы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации ведется дискуссия в отечественных политических и научных кругах. Так, высказывается точка зрения о том, что полный перечень предметов ведения в договоре может быть зафиксирован в двух случаях: когда договор заключается с субъектом Федерации, не подписавшим Федеративный договор 1992 года, и если в составе России появляется новый субъект Федерации'. Договорным разграничением предметов ведения Федерации и ее субъектов наряду с Конституцией РФ или в противоречие с ней нарушается базовый принцип конституционных основ и федеративного устройства — принцип государственного суверенитета. Появление двусторонних договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в федеративном государстве, отрицает ее природу как конституционного или конституционно-договорного государства, где Конституции отдается приоритет над договором.

 

' Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть № 8. 1995. С. 9.

 

Неоправданно широкое использование данной правовой форумы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается (и несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией (И ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, ] то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В данном случае 1 наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:

договоры между Федерацией и ее субъектами и договоры между органами государственной власти.

Как уже было показано в первом параграфе данной главы, в настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в российской Конституции. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (Например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан)'.

Очевидно, что простым запретом невозможно искоренить договоры и соглашения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Нужна последовательная федеральная политика,

 

' См, также аналогичные соглашения с Башкортостаном и Республикой Саха Д. (Якутия).

 

охватывающая все направления совершенствования законодательства.

Итак, анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, нерешенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования.

§ 6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов

 

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из концепции российской Конституции формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:

Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76 Конституции РФ) и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

Наличие двух статей Конституции — 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию — что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти: федеральный закон или договор?

Хотя федеральная Конституция и допускает сочетание федерального закона и договора (соглашений) при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы.

По твердому убеждению автора, договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 67 Водного Кодекса Российской Федерации разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости — и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Статья 7 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире" устанавливает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом2.

К сожалению, такой подход не проводится последовательно до конца в федеральном текущем законодательстве. Содержание некоторых федеральных законов свидетельствует о том, что зачастую договорам отводится приоритетная по сравнению с федеральным законом роль. Наглядной иллюстрацией тому является Федеральный закон от 8 февраля 1995 года “О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О недрах"”. Согласно ст. 1 (1) данного закона "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4471. -' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 13. Г Ст. 476.

 

Никакого упоминания о федеральных законах как о правовой форме разграничения нет и в помине. О роли самого этого Федерального закона говорится следующее: его положения, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Эти нормы напрямую вступают в противоречие с федеральной Конституцией и нацеливают на интенсивное развитие договорного права в области недропользования.

Иногда из содержания федерального закона неясно, какой правовой форме отдается приоритет. Так, в соответствии со ст. 2-Федерального закона от 3 апреля 1996 года "Об энергосбережении" законодательство Российской Федерации об энергосбережении состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам энергосбережения, принимаемых в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Из формулировки статьи непонятно, принимаются ли только законы субъектов Федерации в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, либо речь идет также и о принятии федеральных законов на основе этих договоров.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство — ядро правовой системы и основу стабильности федеративного государства, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.

К сожалению, примеры явной подмены договором федерального закона можно найти практически во всех договорах, заключенных на данном этапе между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди положений, которые требуют единого федерального регулирования, можно назвать статьи договоров,

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 141.

 

закрепляющие право субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона; назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов высшим должностным лицом субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти; порядок приостановления на территории субъекта актов министерств и ведомств, оспариваемых субъектом Федерации в суде, и др.

Иногда в договоре содержится ссылка на федеральный закон. Например, в договорах закрепляется право устанавливать в соответствии с федеральными законами условия лицензирования природопользования на территории субъекта Федерации (например, договор со Свердловской областью). В таком случае вообще теряется смысл в договорных положениях.

Другой важный вопрос, на который следует дать ответ при раскрытии содержания конституционного приниципа разграничения предметов ведения и полномочий, связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Полагаю, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения. Договор — это акт совместного действия. Если вопрос относится к ведению Российской Федерации, то она решает эти вопросы самостоятельно либо федеральным законом наделяет органы власти субъектов Федерации отдельными полномочиями. Принцип отказа от договорного регулирования должен действовать и в отношении предметов ведения субъектов Федерации, за исключением случаев добровольной передачи органами власти субъектов Федерации своих отдельных полномочий федеральным органам, если такая необходимость обусловлена объективными обстоятельствами.

Наряду с' проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетенции, нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции.

В соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Каких-либо других случаев использования термина "соглашение" в самой Конституции Российской Федерации не содержится'. На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить следующие виды соглашении: о передаче осуществления части полномочий; о разграничении компетенции: о разграничении государственной собственности; об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы; об организации управления в различных отраслях; о порядке пользования природными ресурсами и распределении доходов от природопользования и др.

Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно, нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.

В качестве варианта можно было бы предложить следующие подходы к проведению различий.

Договор целесообразно определить как форму комплексного решения проблем разграничения предметов ведения и полномочий (распределение полномочий сразу в нескольких сферах, разных отраслях). С точки зрения юридических последствий — это документ, требующий ратификации соответствующими законодательными органами власти и при необходимости — согласия исполнительных органов, если инициатива заключения договора исходит не с их стороны.

Соглашение в таком случае логичным было бы рассматривать как правовую форму перераспределения отдельных полномочий, в конкретных сферах, по частным вопросам. Именно об одном из таких типов соглашений говорится в ст. 78 Конституции Российской Федерации.

Пока большинство подписанных соглашений отнюдь не являются актами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти. По содержанию — это акты, декларирующие необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных сферах, устанавливающие взаимные обязательства воздерживаться от неконституционных и

 

' По данным на сентябрь 1997 года, в развитие договоров, заключенных с субъектами Федерации и самостоятельно от них, подписано свыше 170 соглашении на уровне исполнительных органов государственной власти. Их число колеблется от трех (Северная Осетия — Алания) до 17 (Свердловская область). Договор с Кабардино-Балкарией подписан без соглашений, однако данная Республика поставила задачу заключить соглашения по линии всех министерств и ведомств России.

 

противоправных действии, доли поступлении от налогов и налоговые льготы, односторонние финансовые обязательства Правительства и другие организационного характера вопросы. Такая практика подтверждает истинность того, что соглашения нецелесообразно превращать в правовую форму, заменяющую Законодательство.

Итак последовательное проведение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в современных условиях развития российской правовой системы означает, прежде всего, определение приоритетов в формах правового регулирования, развивающего конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий. Формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция России; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ) и заключение на основе Конституции РФ и федеральных законов договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ). Принцип приоритета федеральной Конституции и федерального закона над договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации следовало бы четко обозначить в самой Конституции Российской Федерации

 

 

 

§ 1. Технико-юридические проблемы формализации предметов ведения

По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов — сфер власти. Предметы ведения по российской Конституции — это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.). Вместе с тем это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения — сферах общественных отношений.

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток'. Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов — "общие вопросы" и "координация вопросов" — применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так, согласно п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся "общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер "здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты "та же статья Конституции употребляет уже иной термин — "координация вопросов" (п. "ж"). Как отмечает Б. С. Крылов, и те и другие вопросы относятся к одной сфере, сфере социального развития, и подходы регулирования и управления должны быть идентичны. Во всех этих сферах государство на федеральном уровне определяет общие вопросы: гарантии защиты социальных прав и стандарты2.

Следует согласиться и с тем, что едва ли верным является отнесение к совместному ведению "общих вопросов". Общие вопросы — это категория, имманентно присущая для федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст. 43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая гарантии права на образование. Она определяет уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на федеральном уровне. Поэтому справедливым является предложение о том, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например "вопросы"3.

В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической терминологии в определении видов и форм правового регулирования: "право", "законодательство", "правовая основа", "правовое регулирование".

Анализ ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что "законодательство" как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

 

' Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М.: ИЗиСП, 1995. С. 45.

2 Крылов Б. С. Указ. соч.

3 Там же. С. 46.

 

употребляется в значении отрасли. При этом о законодательстве идет речь в тех случаях, когда необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которых признано юридической наукой.

Всего в ст. 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из этого перечня видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией российского права, распределены в российской Конституции как предметы ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если следовать логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих охрану природных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасль законодательства, как законодательство о животном мире.

Другая проблема, имеющая отношение к термину "законодательство", связана с пониманием структуры актов, формирующих отрасли законодательства, определяемые в Конституции РФ как предметы ведения. Вопрос возникает в связи с необходимостью соотнесения этой структуры со структурой законодательства, определяемого в ст. 76 Конституции РФ как система правовых актов, издаваемых по предметам ведения.

Следует различать законодательство как отрасль и как систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения. О законодательстве как системе правовых актов, издаваемых по предметам ведения, речь идет в ст. 76 Конституции Российской Федерации. Законодательство как отрасль структурно значительно шире. Оно включает все виды нормативных правовых актов, издаваемых в данной сфере. Достаточно часто термин "законодательство" используется в значении — система правовых актов в определенной сфере (отрасли). В большинстве случаев федеральные законы содержат термин "законодательство Российской Федерации" (водное законодательство Российской Федерации, законодательство Российской Федерации о недрах и т.д.).

Иногда в федеральных законах проводится различие между законодательством и правом. Так, ч. 2 ст. 3 Семейного Кодекса РФ предусматривает положение о том, что семейное законодательство состоит из Семейного Кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации'. Часть 3 этой же статьи говорит об иных актах, которые могут устанавливать нормы семейного права. Это указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, принимаемые в случаях, непосредственно предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами, указами Президента Российской Федерации.

Право как предмет ведения употребляется лишь в п. "п" ст. 71 Конституции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения Федерации "федерального коллизионного права". Другие варианты использования правовых категорий — определение статуса (п. "н" ст. 71), правовое регулирование (п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации), установление правовых основ (п. "ж" ст. 71), установление основ (п. "е" ст. 71), установление системы (п. "г" ст. 71), регулирование (п. "в", "ж" ст. 71). Столь существенное разнообразие видов правовых категорий, относимых к предмету ведения, с трудом поддается логическому объяснению.

Попытка понять природу правовых категорий, определяемых в данном случае, и причин дифференциации терминологии предполагает уяснение их соотношения с понятиями "отрасль законодательства" и "право". Последние два термина вполне уместны и при формализации предметов ведения в упомянутых выше случаях. В самом деле, речь, видимо, должна идти не просто о регулировании, а о прерогативе формирования на федеральном уровне финансового, валютного, банковского, таможенного законодательства (п. "ж" ст. 71). По-видимому, не правовое регулирование, а право интеллектуальной собственности подразумевается в п. "о" ст. 71.

Важное практическое значение имеет уяснение термина "правовые основы". Данный термин носит оценочный характер и структурно не определен. Об этом свидетельствует то разнообразие в понимании структуры "правовых основ", которое можно встретить в текущем федеральном законодательстве.

Так, в качестве правовой основы регулирования вопросов охраны государственной границы Федеральный закон "О государственной границе" определяет лишь Конституцию РФ и международные нормы'. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"” правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 16.

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 50. Ст. 5610.

 

Федерации'. Согласно ст. 6 Федерального закона от 12 января 1996 года "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", правовая основа деятельности профсоюзов определяется не только Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, но также законами субъектов Российской Федерации2.

Иногда в число актов, составляющих правовую основу, включаются федеральные нормативные правовые акты, не являющиеся законами. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" правовую основу деятельности органов федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти3. Статья 4 Федерального закона от 5 августа 1995 года "О железнодорожных войсках Российской Федерации" в качестве правовой основы деятельности железнодорожных войск рассматривает не только Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе Положение "О железнодорожных войсках Российской Федерации, утверждаемое Президентом Российской Федерации"4.

Показанное выше разнообразие в понимании правовой основы, возможно, и не составляло бы проблему, если бы в том же текущем федеральном законодательстве не обнаруживалась его идентификация с категорией "законодательство". Дело в том, что структура массива правовых актов, составляющего правовые основы, идентична той, которая обозначается в тех законах, где употребляется иной термин, а именно "законодательство".

Именно законодательством называются, например, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 2 августа 1995 года "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"5. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации структуризируют водное законодательство Российской Федерации в Водном

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 148.

3 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 401.

4 Там же. 1995. № 25. Ст. 1111.

5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3198.

 

Кодексе Российской Федерации'. Аналогичный подход к определению видов актов, составляющих законодательство, использован в ст. 6 Федерального закона от 20 апреля 1996 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения Российской Федерации"”2.

Сказанное дает основание утверждать, что в федеральном законодательстве, хотя и употребляются разные категории — "правовая основа" и "законодательство", речь идет об одном и том же.

Итак, изучение вопросов технико-юридической формализации предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения в федеральной Конституции и практики использования данных категорий в федеральном законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулировок круга предметов ведения в Основном законе России, об актуальности проблемы расхождения в использовании терминологии на конституционном и текущем законодательном уровнях правового регулирования, о трудностях идентификации употребляемых категорий

§ 2. Конституционное регулирование круга предметов ведения

 

Одним из ведущих параметров, определяющих особенности конституционного регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения.

Можно было бы выделить два основных способа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов: дуализм и кооперацию. В зависимости от того, какой из них избран в качестве способа структуирования предметов ведения можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного федерализма3.

Теория дуалистического федерализма базируется на идее разделения государственной власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Основа независимости — строго

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4471.

2 Там же. 1996. № 5. Ст. 346.

3 В литературе встречается понятие "принцип дуалистического федерализма", что идентично употребляемому в данной работу понятию "принцип дуализма" (см.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Белые альвы, 1996. С. 100). По мнению автора, более предпочтительным является понятие "принцип дуализма".

 

фиксированное на конституционном уровне разделение функции и полномочии между федеральной властью и властями субъектов федерации. В этом случае определяются либо лишь предметы ведения федерации, либо предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти другой стороны.

Дуалистический способ используется в двух формах. В федеральных конституциях одних стран ограничиваются перечнем предметов исключительного ведения федерации (США, Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия); в других — устанавливают вопросы исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада, Аргентина).

В юридической литературе имеет место и несколько иная трактовка принципа дуализма. Так, А. А. Мишин к дуалистическому принципу (принципу дуалистического федерализма) относит лишь случай, когда федеральная конституция устанавливает только сферу исключительного ведения федерации. Вариант разграничения предметов ведения, основанный на определении двух сфер исключительного ведения — федерации и ее субъектов, он определил как самостоятельный принцип — принцип двух исключительных сфер компетенции". Принцип двух исключительных компетенцией едва ли имеет практическое значение.

В основу структуирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структуирования предметов ведения по уровням власти российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра.

Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в ст. 71 федеральной Конституции. Перечень предметов ведения Российской Федерации в данной статье определен как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. В этом отношении действующая система разделения государственной власти оказалась более демократичной по сравнению с системой, закрепляемой ранее. В соответствии

 

' Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

 

с Конституцией РСФСР в редакции 1978 года предметы ведения Российской Федерации не определялись исчерпывающим образом. Перечень вопросов ведения Федерации был открытым. Это подразумевало возможность принятия к своему ведению и иных вопросов, не закрепленных конституционно за Федерацией. Впервые закрытый перечень предметов ведения был установлен в ст. 72 Конституции РФ в редакции постановления VI Съезда народных депутатов РФ, инкорпорировавшего положения Федеративного договора.

Отдельные предметы ведения, установленные в ст. 71 Конституции Российской Федерации, одновременно закреплены в других ее статьях. В этом случае указание на предметы ведения либо дублирует ст. 71 Конституции РФ, либо предметы ведения Федерации конкретизируются.

Так, согласно п. "н" ст. 71, к ведению Российской Федерации относится определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Данное положение в значительной степени дублируется в ст. 67 Конституции РФ. Согласно ч. 2 данной статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Иногда общие положения ст. 71 конкретизируются. Смысл конкретизации выражается в непосредственном регулировании Конституцией данных вопросов ведения, в определении федеральных органов, осуществляющих компетенцию по данным вопросам ведения, в установлении видов и форм федерального законодательного регулирования по данным вопросам ведения. Например, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данные положения конкретизируются ст. 75 Конституции РФ. В ней определяется конкретно денежная единица — рубль; устанавливается орган, наделяемый исключительным правом денежной эмиссии — Центральный банк РФ; определяются функции Центрального банка РФ; конкретизируется перечень вопросов, регулируемых федеральными законами (система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, государственные займы).

Другая категория регулируемых в федеральной Конституции вопросов — предметы совместного ведения. Это круг вопросов,

который по Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В мировой практике встречается два способа структуирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (сферы конкурирующей компетенции) (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй — определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия).

Отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами'.

Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения — это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия конституции окончательно — что называется, "раз и навсегда" — договориться по своим исключительным полномочиям2. Не могут быть предметом федерального конституционного регулирования "переходные положения", рассчитанные на неопределенный временной период. В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения3.

Дублирование возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а по причине недостатков юридической техники. Появление же предметов совместного ведения, как уже было отмечено ранее, предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений.

Следует согласиться с тем, что двухуровневый способ разграничения предметов ведения (предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения) является более предпочтительным, чем трехчленная классификация. Отсутствие жесткого перечня

 

' См., например: Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строи России. Вып. 3. М.: ИГиП РАН, 1996. С, 78; Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 ноября.

2 Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. № 8. 1995. С. 8.

3 Там же.

предметов ведения субъектов Федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению'.

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.

В зарубежной мировой практике используется чаще термин "конкурирующая" компетенция. Это несколько иная юридическая категория, нежели предметы совместного ведения.

Анализ законодательства ФРГ, Австрии свидетельствует о том, что термин "конкурирующая" компетенция в чистом виде означает право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом. Термин "совместное ведение" несет более емкую правовую нагрузку. В данном случае речь идет о разделенной государственной власти между федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через применение принципа "конкуренции" законодательства, но и другими способами — разделением сфер правотворчества, согласованием законотворчества, разграничением компетенции и др. Поэтому ключевым вопросом при юридическом анализе содержания предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.

Важно не путать понятия "совместное ведение" и "совместная компетенция". Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. И именно этот термин должен использоваться в федеральных законах. Однако в действующих федеральных законах встречается и понятие "совместное ведение" органов государственной власти. Например, название ст. 10 Федерального закона 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" — "Совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергетики"2. В самой статье речь идет о совместной компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов по

 

' См., например: Чиркин В. Е. Основы конституционного права. — М.:

Манускрипт, 1996. С.129.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4552.

 

предмету ведения, относящемуся в соответствии с п. "и" ст. 71 к ведению Российской Федерации.

Следует заметить, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется не разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти — законодательной и исполнительной.

Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающая компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции ФРГ.

Как уже было отмечено, особенностью российской конституционной модели разграничения предметов ведения по способу их структуирования является отказ от юридической формализации в Конституции Российской Федерации перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации не определяются федеральной Конституцией.

В зарубежных федеративных государствах используются разные способы определения предметов ведения субъектов федерации. В одних государствах, так же как и в России, они не фиксируются. В других — например, в Индии и Малайзии — круг предметов ведения субъектов федерации устанавливается.

Встречается и формализация от обратного. Например, в Конституции Мексиканских Соединенных Штатов предметы ведения штатов не просто определяются путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, а специально подчеркивается, какие вопросы не могут быть предметом ведения штатов.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации — это те вопросы, которые не отнесены к двум другим категориям предметов ведения. В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. То есть по российской Конституции сфера правового регулирования субъектов Российской Федерации определена весьма широко. Такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов Федерации, то есть что в итоге остается для субъекта Федерации.

В мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти в "остатке": децентрализации и централизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по Конституции к ведению Федерации, к совместному ведению Федерации и ее субъектов, к ведению субъектов Федерации, остается в ведении субъектов Федерации. Этот способ распределения остаточных предметов ведения положен в основу конституционных моделей Австрии, США, ФРГ, Малайзии. Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находится в юрисдикции Федерации (Канада, Индия).

В российской конституционной модели "остаточные" предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Принцип признания полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепляемого за Федерацией, как представляется, свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма.

Одной из проблем, имеющих научно-практическую значимость, является идентификация предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как определенной категории. Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом справочнике Швейцарии говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах, зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия.

В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано прежде всего с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.

Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. К примеру, в соответствии с п."в" ст. 71 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Согласно п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В данном случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конституцию принимают участие и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Российской Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией Российской Федерации случаях относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. "а" ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. "а" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти.

Так, согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ, "территория Российской Федерации" отнесена к ведению Российской Федерации. Однако при толковании данного пункта ст. 71 возникает затруднение в том, что следует понимать под территорией Российской Федерации. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Если территория Российской Федерации рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по данному предмету ведения является "территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации". Территориальное устройство Российской Федерации — это ее структура, определенная в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Территориальное устройство субъектов Российской Федерации — внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.

Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абз. 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"'. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1(ч. 1),11 (ч. 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), 71, 71, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство. Правило, применяемое в данном случае в отношении республик, касается всех субъектов Российской Федерации.

Наличие указанного права у субъектов Российской Федерации означает, что они самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований.

Другой вопрос, который возникает по поводу отнесения территории Российской Федерации к ведению Федерации, связан с вопросами границ территорий субъектов Российской Федерации. Часть 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации определяет, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Означает ли это, что данный вопрос — исключительно вопрос ведения субъектов Федерации? Или требуется как согласие обоих субъектов Федерации, так и утверждение данного решения федеральным законом?

В мировой практике вопросы изменения границ штатов относятся к вопросам совместного ведения (США, Австралия) либо даже к вопросам ведения Федерации (Индия). В США федеральные органы принимают решение об изменении границ только с согласия легислатур соответствующих штатов. Аналогичные правила в Австралии дополняются нормой о том, что для изменения границ соответствующего штата необходимо проведение референдума среди его населения.

Таким образом, формулировка п. "б" ст. 71 о том, что территория Российской Федерации отнесена к ведению Федерации, не совсем корректна. В отношении территории РФ как объекта власти

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.

 

права должны быть распределены между Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с этим же пунктом ст. 71 к ведению Федерации отнесено "федеративное устройство Российской Федерации". Как было уже сказано, постановление Конституционного Суда подтвердило это обстоятельство. Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации.

Во-первых, глава 3 Конституции Российской Федерации, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке. В соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главе 3 Конституции России "Федеративное устройство" могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Как известно, статус субъекта Федерации является одним из базовых вопросов федеративного устройства, поэтому введение в перечень круга предметов ведения такой весьма абстрактной категории, как "федеративное устройство", не представляется удачным. Можно было бы предложить его изъятие из ст. 71 Конституции Российской Федерации либо замену на понятие "структура Федерации".

Спорным является отнесение к предметам ведения Российской Федерации и вопросов гражданства в Российской Федерации.

В соответствии с доктриной советского федерализма на союзном конституционном уровне признавалось гражданство союзных республик. При этом провозглашался принцип единого гражданства, в соответствии с которым каждый гражданин союзной республики являлся одновременно гражданином СССР. Право устанавливать свое гражданство предоставлено субъектам федерации в США, ФРГ, Австрии, Швейцарии.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, регулирующие право республик на установление собственного гражданства. В соответствии со ст. 6 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации является единым. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации.

Дают ли эти конституционные нормы основание считать, что в России, так же как и, к примеру, в Индии, Канаде, не должен действовать институт гражданства субъектов федерации?

Следует обратить внимание на то, что в п. "в" ст. 71 речь идет не о гражданстве Российской Федерации, а о гражданстве в Российской Федерации. Возможность установления гражданства республики предусмотрена в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации"'. Анализ действующих конституций республик свидетельствует о том, что данное право реализуется ими. Отсюда, полагаю, что к предмету исключительного ведения Феде-, рации можно отнести лишь регулирование вопросов гражданства Российской Федерации. Представляется, что конституционный принцип единства гражданства Российской Федерации означает право Федерации определять правовые основы по вопросам гражданства республик.

Так, исходя из принципа единства гражданства, именно на федеральном уровне следует определить основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения спорных вопросов в данной сфере. Приобретение гражданства республики не должно менять правового положения гражданина Российской Федерации, так как в соответствии с ч. 2 ст. 6 федеральной Конституции каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Принадлежность к гражданству республики не означает приобретение двойного гражданства. Под двойным гражданством Конституция Российской Федерации понимает одновременное гражданство Российской Федерации и гражданство иностранного государства (ст. 62 Конституции РФ). Право приобретения двойного гражданства предоставляется в соответствии с федеральным законом и международным договором Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство о гражданстве в Российской Федерации должно определять рамки, позволяющие гарантировать основы конституционного строя Российской Федерации. Остальное же должно являться предметом регулирования субъектов Федерации. Это означает, что по своей природе вопросы гражданства республик — предмет совместного ведения, по которым Федерация устанавливает основы, а республика осуществляет детальное регулирование.

 

' Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 2-13; 1993. № 29.

2Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 496.

 

Другая актуальная проблема конституционного регулирования круга предметов ведения — пробелы федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации. Так, ст. 71 и 72 Конституции РФ содержат неполный перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.

Из содержания ряда других статей Конституции Российской Федерации следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст. 56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст. 71 Конституции РФ.

Несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции.

Возьмем, к примеру, такую сферу общественных отношений, как "чрезвычайные ситуации" (политического, природного и техногенного характера). Является ли эта сфера общественных отношений предметом ведения Федерации, или это предмет совместного ведения? В соответствии с п."з" ст. 72 к предметам совместного ведения отнесено лишь "установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий". Это скорее частные вопросы проблемы "чрезвычайные ситуации". Вместе с тем, если следовать ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", то регулируемая сфера общественных отношений есть предмет совместного ведения. В соответствии с данной статьей законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации'.

Другой пример — вопросы социального обслуживания, которые по своему характеру явно должны относиться к предметам совместного ведения. Однако, в перечне вопросов, установленных в ст. 72 Конституции РФ, они отсутствуют. Согласно пункту "е" данной статьи, к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение.

 

Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 1.

 

Социальное обслуживание — это категория, которая по смыслу значительно шире, нежели социальная защита. Социальное обслуживание подразумевает и предоставление разных социальных услуг, спектр которых чрезвычайно многообразен.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся и вопросы государственной службы. Нельзя сказать, что определенность в этом вопросе появилась после того, как Федеральное Собрание РФ приняло Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы в Российской Федерации". Сам факт принятия именно Основ заставляет идентифицировать государственную службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем на практике споры сохраняются. Стремясь устранить неопределенность в этом вопросе, Государственная Дума Ярославской области обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании п. "т" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Заявитель ставил вопрос, вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов государственной службы, или оно является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В своем определении Конституционный Суд указал, что запрос о толковании нескольких конституционных положений правомерен лишь в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет правового регулирования. По мнению Конституционного Суда РФ, ставя в связи с толкованием п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, вопрос, относится ли правовое регулирование государственной службы как таковой к предмету совместного ведения, заявитель подменяет один предмет толкования другим. Общие принципы организации системы органов и государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов — категории разнопорядковые, что не допускает интерпретации одной из них посредством другой.

Следует заметить, что Конституционный Суд РФ при рассмотрении данного дела так и не определил, к какому виду предмета ведения относятся вопросы государственной службы. Поэтому неясность по вопросу о том, относится ли государственная служба субъекта Российской Федерации к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов или нет, пока сохраняется.

О значительной степени пробельности и противоречивости в вопросах конституционного регулирования предметов совместного ведения свидетельствует и анализ содержания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как уже неоднократно подчеркивалось, договоры и соглашения заключаются не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Российской Федерации, сколько для того, чтобы заменить нормы федеральной Конституции и федерального законодательства. И в этой практике наблюдаются случаи, когда договорное регулирование по сути восполняет пробелы российской Конституции и федеральных законов. В самом дело, можно ли назвать только татарской, осетинской, краснодарской спецификой необходимость совместного с федерацией регулирования вопросов миграции; удмуртской проблемой совместное регулирование межбюджетных отношений, исключительно свердловской или башкирской задачей проведение вместе с федеральной властью конверсии и т.д.? Очевидно, что все эти вопросы, проявившие себя как предметы совместного ведения в процессе самой практики государственного строительства, должны найти свое закрепление в Конституции Российской Федерации официально как предметы совместного ведения.

Еще один важнейший аспект связан с идентификацией того, какой принцип распределения государственной власти по ее объему положен в основу разграничения предметов ведения в Конституции РФ: принцип субсидиарности или принцип централизации? По мнению автора, в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации.

В этой связи трудно разделить столь категоричную позицию американского эксперта С. Солника о том, что после перечня, определенного в ст. 71 и 72 Конституции РФ, едва ли остаются какие-либо исключительные полномочия в компетенции субъектов Российской Федерации'. Выше были показаны сферы, в которых субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, исходя из конституционной модели разграничения предметов ведения. По основным вопросам, составляющим региональный интерес, они совпадают с теми предметами ведения, которыми обладают субъекты федерации большинства других зарубежных федеративных государств. Вместе с тем если сравнивать современную федеральную конституционную систему разграничения предметов ведения с ранее действовавшей формально-юридической доктриной в период существования СССР и РСФСР, а также более детально сопоставлять ее с зарубежным опытом разграничения

 

' Солкик Стивен J1. Федерация и регионы России: договорной процесс /У Конституционное Право: восточноевропейское обозрение. 1995/1996. № 4(13)/ № 1(14). С. 40.

 

государственной власти по вертикали, отличающимся разнообразием в подходах к уровню централизации, то следует заметить, что действующая модель разграничения предметов ведения по объему концентрации прав Российской Федерации и правил их изменения тяготеет к централизованной.

В отличие от бывших союзных республик в составе СССР, от сложившейся системы распределения предметов ведения в США, Германии и ряде других стран субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, арбитражно-процессуальное, авторское и патентное право, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина (см. п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Та же ситуация складывается и с регулированием различных аспектов создания гарантий и защиты прав и свобод гражданина и человека. В соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Впервые в российской конституционной практике такие правила разграничения были установлены Федеративным договором и Конституцией России в редакции 1992 года. Однако с принятием действующей Конституции Российской Федерации степень централизованности в системе разграничения предметов ведения в части регулирования прав и свобод человека и гражданина усилилась.

В отличие от ранее действующей Конституции России и Федеративного договора, где правовое регулирование интеллектуальной собственности относилось к совместному ведению, по действующей Конституции этот вопрос обозначен в качестве предмета ведения Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Определенная централизация характерна и для регулирования судебной системы. Так, в мировой практике к ведению федерации, как правило, относится учреждение лишь федеральной системы правоохранительных и судебных органов, а в субъектах федерации создается своя система таких органов. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Российской Федерации. Россия оказалось приверженцем редких в мировой практике случаев отказа от установления двойной системы судопроизводства (федеральной и региональной), примером которого является, в частности, Австрия. В соответствии с Конституцией Австрии отправление правосудия также является исключительной компетенцией федерации'.

По действующей Конституции РФ ужесточился и порядок изменения Конституции Российской Федерации (ст. 135 и 136 Конституции РФ).

Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения относится к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено в определенной мере особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации. Следует отметить, что ее технико-юридическое исполнение нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования и разноречивость в использовании правовых категорий, касающихся определения круга предметов ведения, порождают проблемы в текущем федеральном законотворчестве, призванном юридически обеспечить реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

§ 3. Совершенствование конституционных основ правового регулирования по предметам ведения

 

Показатель зрелости федеративных отношений — наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения. Роль одного из важнейших правовых средств обеспечения реализации объема государственной власти по разграниченным предметам ведения играет конституционная регламентация правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Благодаря определению данных правовых форм на федеральном конституционном уровне, развитие федеративных отношений в текущем законотворчестве осуществляется на гарантированной Конституцией РФ правовой основе.

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, для реализации предметов ведения Федерации на

' Конституция Австрии устанавливает, что отправление правосудия исходит от Союза (ст. 82, п. 1), приговоры и решения провозглашаются и приводятся в исполнение именем Республики (ст. 82, п. 2), организация и компетенция судов определяются союзными законами (ст. 83, п. 1), судьи назначаются по предложению правительства Президентом Союза (ст. 86, п. 1). конкретной территории достаточно федерального закона, который определяет компетенцию органов государственной власти.

Аналогично путем установления жесткого перечня видов актов определена система правовых актов, издаваемых по предметам совместного ведения. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Из буквального толкования ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации следует, что формами правового регулирования по данным предметам ведения могут быть лишь те, что перечислены в данной статье. В этой связи возникает ряд вопросов научно-практического значения.

Один из них заключается в том, насколько необходима жесткая регламентация в Конституции РФ правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения?

Думается, что оправдать такой жесткий подход весьма затруднительно, и прежде всего по двум основаниям. Во-первых, в данном перечне отсутствует сама Конституция Российской Федерации как основной источник регулирования по предметам ведения. Вместе с тем в основе законодательства как системе актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, лежит в первую очередь Конституция Российской Федерации. Не случайно на нее иногда ссылаются в федеральных законах. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 11 августа 1995 года "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации'.

Во-вторых, практика текущего правового регулирования по предметам ведения свидетельствует о том, что виды издаваемых правовых актов не ограничиваются только законом как правовой формой. В большинстве федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, наряду с федеральными законами говорится и о других федеральных нормативных правовых (или правовых)

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 25. Ст. 1120.

 

актах Российской Федерации, относящихся к системе законодательства Российской Федерации.

Так, в правовом регулировании по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения определенную нишу занимают акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Строгое толкование ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации означает, что в систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, не включаются акты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти. Отсюда резонен вопрос, насколько правомерна практика издания нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Президентом Российской Федерации, Правительством и федеральными органами исполнительной власти?

В российской правовой доктрине различается право Президента Российской Федерации издавать нормативные указы как таковые и нормативные указы, упорядочивающие отношения, составляющие предмет законодательного регулирования в порядке восполнения пробелов.

О праве Президента Российской Федерации принимать нормативные указы по вопросам, не урегулированным законами, сложилось неоднозначное мнение.

По словам А. Е. Козлова, распространенная практика регламентации нормативными указами Президента Российской Федерации отношений, не урегулированных законами, не противоречит Конституции Российской Федерации. При этом обращается внимание на то, что издание указов не препятствует принятию закона по этому же вопросу'.

Конституция РФ не относит нормативные указы Президента РФ к числу подзаконных актов, то есть актов, которые издаются во исполнение закона. В Конституции отмечается, что указы Президента РФ "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). О том, что это особый вид актов, свидетельствует и положение, согласно которому постановления Правительства РФ издаются на основе и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).

 

' Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. — М.: ИГнП РАН, 1996. С. 71—72.

 

Особая природа указов Президента РФ подтверждена и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. Решая вопрос о том, противоречит ли Конституции Российской Федерации издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, Конституционный Суд признает такое право за Президентом при условии, что такие указы не противоречат Конституции России, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов'. Конституционный Суд РФ разъясняет, что под соответствующими законодательными актами следует понимать не только федеральные законы. По предметам совместного ведения Указы Президента носят временный характер впредь до принятия как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Это соответствует смыслу ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Более общая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о возможности широкого толкования форм правового регулирования по предметам совместного ведения высказана им в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд, анализируя конкретные статьи Лесного кодекса РФ, дал разъяснение о том, что возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предметам совместного ведения, сама по себе не является нарушением ст. 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации2.

В федеральном законодательстве можно встретить случаи специального закрепления принципа приоритета федерального закона над актами Президента Российской Федерации в регулировании отношений, относящихся к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Так, согласно ст. 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", вопросы, регулируемые в соответствии с настоящим Федеральным законом нормативными актами Президента и Правительства Российской Федерации, могут также регулироваться федеральным законом3.

 

' См. абз. 1 ч. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом". В кн.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992—1996. М.,1997. С.639.

2Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. № 3. Ст. 429.

3 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 1071.

 

Права Президента, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти на принятие нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения закрепляются непосредственно в статьях федеральных законов, определяющих их полномочия. Так, согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 года "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", структура и организация деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации определяются положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации, а порядок использования негласных методов и средств при осуществлении контрразведовательной деятельности определяется нормативными актами Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ст. 3, 9)'. В соответствии с Федеральным законом от 9 августа 1995 года "О почтовой связи" Положение о федеральной службе почтовой связи и порядок возмещения организациям почтовой связи доходов, недополученных в результате применения регулируемых и льготных тарифов, устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 5, 17)2.

Широкий перечень полномочий министерств и ведомств РФ дается в Законе РФ "О государственной границе". В соответствии с ч. 4 ст. 28 Закона РФ "О государственной границе" (с изменениями и дополнениями в ред. 1996 года) министерства и ведомства Российской Федерации, осуществляющие на Государственной границе таможенный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный и иные виды контроля, издают в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации3.

По российской Конституции не предусматривается возможность издания правовых актов по предметам ведения Федерации субъектами Российской Федерации. Однако в федеральных законах границы форм правового регулирования расширяются.

Анализ федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации, свидетельствует о том, что не только федеральные органы, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются компетенцией по

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 401.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3u. Ст. 3334.

3 Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594;

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1994; 1996. № 50. Ст. 5610.

 

предметам федерального ведения, в том числе правом осуществлять правовое регулирование.

Так, согласно п. "и" ст. 71, "связь" относится к ведению Российской Федерации. Вместе с тем ст. 3 Федерального закона "О почтовой связи" закрепляет положение о том, что отношения в области почтовой связи в Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О связи", другими федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.

Следуя толкованию п. "и" и "м" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относятся вопросы радиационной безопасности. Однако в данном случае аналогично предыдущему примеру в Федеральном законе "О радиационной безопасности населения" закрепляется норма о том, что правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 2)'. В соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"” законодательство о Государственной границе состоит не только из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, но и из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В условиях явного расхождения между федеральными конституционными нормами, определяющими правовые формы регулирования по предметам ведения, и практикой федерального законодательного регулирования важно теоретически решить вопрос, допустимо ли расширение числа субъектов правового регулирования на федеральном уровне по предметам ведения Российской Федерации и наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом осуществлять правовое регулирование по данным предметам ведения.

Необходимо проводить различие между правовыми актами, разграничивающими компетенцию, и актами, регулирующими отношения по предметам ведения. Границы в использовании правовых форм в обоих случаях различны. Представляется, что разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения должно осуществиться

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 111.

 

только в форме федерального закона, как это и определено в ст. 76 Конституции РФ, а в случае необходимости в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации— дополнительно договором. В случае, если речь идет не о правовом регулировании по предметам ведения, связанном непосредственно с разграничением компетенции, а о создании правовых условии реализации обозначенной компетенции, то помимо актов, перечисленных в ст. 11 и 76 Конституции Российской Федерации, не исключается использование и других правовых форм. К ним относятся указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации и иных федеральных исполнительных органов, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основной критерий, определяющий необходимость принятия правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Федерации, связан с учетом региональной и местной специфики. Такая потребность возникает, как правило, в тех случаях, когда предметом правового регулирования оказываются вопросы ведения Российской Федерации, в определенных аспектах являющиеся одновременно предметами совместного ведения.

Так, вопросы "государственной границы" относятся к предмету ведения Российской Федерации в части определения их статуса и защиты (п. "н" ст. 71 Конституции РФ). Вместе с тем одним из аспектов, связанным с регулированием вопросов статуса и защиты государственной границы, является режим пограничных зон. Согласно п. "б" ст. 72 Конституции РФ, режим пограничных зон — предмет совместного ведения. Едва ли должно быть иначе, если иметь в виду, что пограничный режим может определяться лишь с учетом региональной и местной специфики. Поэтому в соответствии со ст. 16 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"” пределы пограничной полосы, конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия правил пограничного режима устанавливаются правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со старшими должностными лицами Пограничных войск на территории субъектов Российской Федерации. В частности, законодательством субъектов Российской Федерации в пограничной полосе определяется хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых, общественно-политических, культурных и иных мероприятий (ст. 18 данного Закона). "Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов Российской Федерации."(ст. 19 данного Закона).

Среди вопросов, по которым осуществляется правовое регулирование встречаются такие, которые в определенной части одновременно относятся к ведению Федерации и совместному ведению; к совместному ведению и ведению субъектов Российской Федерации. Иногда наблюдается феномен слияния в одной сфере регулирования всех трех видов предметов ведения: предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации. Зачастую федеральные законы принимаются именно по таким комплексным сферам.

В качестве примера можно привести такую сферу правового регулирования, как "почтовую связь". Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О почтовой связи" средства почтовой связи могут находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов Российской Федерации. Регулирование вопросов управления и распоряжения собственностью субъекта Федерации — прерогатива его самого. Почтовая связь, будучи одним из видов социальных услуг, относится к сфере социального обслуживания населения. Предоставление услуг почтовой связи и размещение объектов связи на территории конкретного региона и местности не могут быть исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. Поэтому понятны положения ст. 18 упомянутого Федерального закона о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять организациям почтовой связи в аренду отдельные помещения в существующих (или строящихся) жилых или иных зданиях, соответствующих технологическим нормам, в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи объективно и участие государственных органов субъектов Российской Федерации в обеспечении их деятельности. Учитывая заинтересованность субъектов Федерации в эффективной работе почтовой связи .на их территории, ст. 17 этого же Закона говорит о возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать регулируемые и льготные тарифы с возмещением недополученных доходов организациям почтовой связи за счет средств бюд-жетов соответствующих субъектов Российской Федерации.

Следовательно, федеральные законы, исходя из требований практики и складывающихся реалий, вынуждены отступать от жесткой схемы определения в качестве формы правового регулирования по предметам ведения Федерации только федеральных законов. Поэтому необходимы либо новая редакция ст. 76

Конституции РФ, либо разъяснения Конституционного Суда РФ, определяющие случаи ее применения.

В российской юридической практике не всегда удается решить проблему в рамках толкования положений российской Конституции Конституционным Судом РФ. Наглядным примером может рассматриваться случай правового спора по вопросу, связанному с правовым регулированием рекламы. Исходя из характера отношений, возникаемых в процессе регулирования порядка использования рекламы, этот предмет должен относиться к совместному ведению, ибо он затрагивает региональные и местные интересы. Вместе с тем, согласно ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе", законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Государственный контроль в области рекламы осуществляет федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) в соответствии со ст. 26 данного закона. Следуя логике данных положений, исключаются правовое регулирование и государственный контроль субъектов Федерации. Однако это невозможно уже только по одной той причине, что 60% от суммы штрафов, уплаченной рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем в соответствии с названным Федеральным законом, зачисляется в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (ст. 31 цитируемого Федерального закона)'.

Следовательно, необходимы региональные нормы, предусматривающие порядок сбора средств и контроля за их перечислением. В этой связи решение Конституционного Суда РФ по вопросу рекламы оказалось не совсем продуманным. Запросы Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" были направлены с целью признания за субъектом Федерации права осуществлять правовое регулирование вопросов рекламы на их территории, что позволило бы обеспечивать не только порядок использования рекламы с учетом региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве источника пополнения финансовых средств региона. Однако Конституционный Суд в данном деле отнес регулирование отношений в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и определил, что эти отношения составляют основы единого рынка, а следовательно, являются вопросом ведения Федерации2.

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 953. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 11. Ст. 1372.

 

Одной из ключевых проблем является юридическое обеспечение реализации власти по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования в этом направлении является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. Здесь пока еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы и соответственно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения.

Применительно к зарубежному законодательству, как правило, в юридической литературе говорится о трех способах определения пределов правового регулирования по вопросам, находящимся в совместном ведении'.

Первый способ предполагает использование принципа "конкуренции" законодательства. Он заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов Федерации предоставлено право принимать законы лишь в случае, если нет федерального закона.

Второй вариант разграничения права регулирования состоит в определении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Такой способ закреплен в Конституции Австрии.

Третий был использован, в частности, в Чехословакии. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации и ее субъектов. Тем самым предметы совместного ведения делятся на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.

Для российской юридической практики регулирования по предметам совместного ведения актуальность составляет следующий вопрос — должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения содержать лишь общие рамочные положения, или степень детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений и каждый раз она должна определяться на федеральном уровне применительно к конкретному предмету регулирования?

 

1Федерация. С. 22.

 

Конституция Российской Федерации в отличие от Федеративного договора не содержит положений, определяющих рамки федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Согласно Федеративному договору по предметам совместного ведения, предусматривалось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Это обязывало федеральные органы власти при разработке Основ придерживаться его наименования и определять самые общие, базовые положения в федеральных законах.

В отличие от Федеративного договора Конституция РФ не ограничила форму федерального закона Основами по предметам совместного ведения. Исходя из действующих конституционных норм, федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения, может быть в виде общих приниципов (законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, об общих принципах налогообложения и сборов); кодексов (налоговый, земельный, водный и т.д.); основ (Основы государственной службы), просто в виде обычного федерального закона.

Думается, что такое разнообразие усиливает роль субъективного фактора (разработчиков, законодателей) в определении оптимума в соотношении объема праворегулирования на федеральном и региональном уровнях.

Для того чтобы снизить роль субъективного фактора, отдельные субъекты Федерации предпринимают попытки закрепить в собственных конституциях, уставах норму Федеративного договора о принятии федеральных законов в виде Основ законодательства по предметам совместного ведения. В частности, в Конституции Карелии предусмотрена норма, согласно которой в качестве единственной формы федеральных законов по предметам совместного ведения признаются Основы законодательства Российской Федерации. Такое положение содержалось в проекте федерального закона от 29 мая 1995 года "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", внесенного в июне 1995 года в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой. Предложения о целесообразности восстановления практики издания Основ законодательства по предметам совместного ведения, в том числе о внесении об этом соответствующей нормы в Конституцию Российской Федерации, содержатся и в научной литературе'.

 

' См., например: Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал Российского права. 1997. № 1. С. 80; Лысенко В. Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. № 3. С. 15.

 

Однако, как свидетельствует предшествующая практика, норма об издании Основ сама по себе еще не давала гарантий того, что такой закон определит действительно именно основы. Не всегда принятие федерального закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной регламентации (см., например, Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 года). Именно в виде основ законодательства издавались союзные законы СССР применительно к союзным республикам, однако это не снизило уровень централизма в федеральном правовом регулировании.

Следовательно, необходимо искать другие, более действенные правовые пути и механизмы достижения оптимума, обеспечивающего федеративный тип связей и эффективную систему разделения государственной власти по вертикали по вопросам совместного ведения.

Общее правило, которое, как представляется, должно действовать, — пределы регулирования целесообразно определить в федеральном законе, издаваемом по предметам совместного ведения. Важно четко обозначить в каждом федеральном законе, принимаемом по предметам совместного ведения, границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов. Такие подходы уже намечены в федеральном отраслевом законодательстве.

Основной способ очерчивания границ правотворчества — определение непосредственно компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органов местного самоуправления. Российская конституционная модель совместного ведения подразумевает прежде всего разграничение компетенции между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации (ст. 76 Конституции РФ). Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливается компетенция являются федеральные законы “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"”, "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О мелиорации земель"”, "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"”.

Другая особенность федерального разграничения компетенции, задаваемая спецификой самой конституционной модели разделения власти, проявляется в отказе от непосредственного разграничения на федеральном уровне компетенции между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Это вытекает прежде всего из смысла ст. 66 Конституции РФ, в соответствии с которой статус субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации, а также ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в которой закреплено, что система органов государственной власти субъектов Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Опыт федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения в период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года базировался в основном на проведении одновременно двухуровнего разграничения: по вертикали и горизонтали. В принимаемых в это время основах и других федеральных законах сразу определялась компетенция отдельно представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее составных частей. Нередко это разграничение проводилось до уровня органов местного самоуправления. Современная практика федерального законодательного регулирования отличается преимущественным использованием другого подхода: разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации без разделения ее между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это свидетельствует о большей диспозитивности в правовом статусе субъектов Федерации. Однако такой принцип родился на практике и не зафиксирован как обязательное требование (технико-юридический стандарт) к разграничению компетенции между органами государственной власти по вертикали. Поэтому вариантов отклонения от этого способа множество. Используется подход, применяемый ранее, до принятия новой федеральной Конституции; можно встретить и вариант определения компетенции органов государственной власти только одного уровня (федерального или регионального); есть федеральные законы, не разграничивающие вообще компетенцию органов государственной власти по вертикали.

Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации само по себе уже обозначает пределы их правотворчества по предметам совместного ведения. Однако, как бы полно законодатель ни старался разграничить компетенцию, остается открытым вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не отнесенных к компетенции ни одной из сторон. Отсюда важное значение имеет определение принципов законодательного регулирования. Речь идет о принципах, определяющих формы установления и сами пределы законодательного регулирования каждого уровня.

Исходные принципы, гармонизирующие законотворчество по предметам совместного ведения, — критерии определения рамок регулирования для каждого уровня. В российской Конституции в отличие от некоторых зарубежных федеративных государств таких специальных принципов-критериев не установлено'. Тем не менее в федеральном законодательстве наметились подходы, обобщение которых позволяет сформулировать принципы, которые могли бы быть включены непосредственно в федеральную Конституцию.

Примером акта, в котором предпринята попытка определения этих принципов, является Федеральный закон от 13 января 1996 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"”. В соответствии со ст. 3 данного закона федеральные законы в области образования, включая настоящий закон, могут быть посвящены решению трех правовых задач: разграничения компетенции и ответственности в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; регулирования в рамках установленной федеральной компетенции отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации (в этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации), и введения общих установочных рамочных норм по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования2.

Закрепленные в данном Федеральном законе принципы носят универсальный характер и могут быть применены как общие критерии для всех других федеральных законов по предметам совместного ведения. Поэтому вполне уместным было бы закрепление этих принципов в самой федеральной Конституции в качестве самостоятельной статьи, раскрывающей пределы федерального законотворчества по предметам совместного ведения.

Кроме обозначенных принципов важное значение имеет закрепление в Конституции России и федеральном законодательстве и другого принципа — принципа законности, определяющего пределы правотворчества субъектов Федерации по предметам со-

' Например, в соответствии со ст. 72 Основного Закона ФРГ в сфере конкурирующей компетенции Федерация имеет право законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку общегосударственные интересы установления единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования

 

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 150.

 

вместного ведения. Суть этого принципа заключается в том, что закон субъекта Федерации должен соответствовать федеральному закону и не вторгаться в компетенцию федеральных органов, даже если правовой акт субъекта Федерации принимается по предметам совместного ведения ранее, чем федеральный закон.

Еще один принцип, который, полагаю, заслуживает конституционной регламентации, можно было бы обозначить как принцип благоприятного правового режима. Его суть заключается в том, что субъект Федерации может улучшать, но не ухудшать правовое положение субъектов правового регулирования. Это означает в первую очередь то, что субъект Федерации не может ограничивать правовой статус участника правовых отношений, определенный на федеральном уровне, либо отдельные элементы этого статуса.

Непосредственное использование в федеральном регулировании принципа благоприятного правового режима можно обнаружить, например, в ст. 3 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"”. Согласно данной статье, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

Можно привести и другие примеры применения принципа благоприятного правового режима, часто встречающиеся в федеральном законодательстве при регулировании конкретных сторон пра-восубъектности: субъект Федерации не может ограничивать льготы, но может устанавливать дополнительные за счет собственных средств; не может снижать требования к государственным стандартам, устанавливаемым на федеральном уровне для обеспечения реализации прав и свобод, но может вводить дополнительные гарантии и повышать требования к этим стандартам за счет собственных средств и т.п. Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 19 мая 1995 года "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", законодательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми'.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О радиационной безопасности населения" федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1929.

 

правовые акты субъектов РФ не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленные настоящим Федеральным законом". Согласно ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О пожарной безопасности", законодательство субъектов Российской Федерации не действует в части, устанавливающей более низкие, чем настоящий Федеральный закон, требования пожарной безопасности2.

По аналогии с данными законами в каждом федеральном законе следует стремиться определять единые стандарты, обеспечивающие защиту человека, его права и свободы на основе использования прогрессивных методов и средств, оптимальных форм деятельности. Универсальный принцип, действующий в данном случае, связан с соблюдением следующего требования: не должно ухудшаться правовое положение человека и гражданина, умаляться доступ к материальным и духовным благам, гарантируемым федеральным центром (принцип благоприятного правового режима). В остальном свобода субъекта Федерации, обеспечивающая возможность учета региональной специфики, не должна ограничиваться.

Третий, основной способ установления пределов законодательного регулирования выражается в использовании первого (разграничение компетенции) или второго (определение принципов законодательного регулирования) либо их сочетания с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация принципов, установление запретов-ограничителей и т.п.). Для федерального уровня это может быть перечисление отношений, составляющих в совокупности предмет регулирования. Для уровня субъектов Федерации наряду с перечислением отношений, составляющих предмет регулирования, возможно установление конкретных запретов-ограничителей, основанных в том числе на конкретизации принципов. Иногда рамки федерального регулирования обозначаются подробно, а рамки регулирования субъектов Федерации базируются на принципах запрещающего и разрешающего регулирования.

Так, ст. 2 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" содержит конкретный перечень вопросов, определяющих в совокупности рамки федерального регулирования. К предмету федерального регулирования относится: определение общих принципов, приоритетных направлений и методов государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации, установление порядка создания и деятельности федеральных

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 141.

2 Там же. № 35. Ст. 3649.

 

органов государственной власти в области государственной поддержки малого предпринимательства, разработка и реализация федеральных программ развития и поддержки малого предпринимательства, финансируемых не менее чем 50% за счет средств федерального бюджета и специализированных внебюджетных фондов Российской Федерации, установление льгот для субъектов малого предпринимательства по федеральным налогам и иным платежам в федеральный бюджет и специализированные внебюджетные фонды Российской Федерации. Пределы регулирования субъектов Федерации в данной сфере устанавливаются на основе применения принципов законности и благоприятного правового режима. Согласно ст. 4 данного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют отношения, связанные с поддержкой малого предпринимательства в соответствии с их компетенцией, им разрешается применять дополнительные меры по поддержке малого предпринимательства за счет собственных средств и ресурсов и запрещается устанавливать дополнительные условия для регистрации субъектов малого предпринимательства по сравнению с условиями, установленными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации'.

Иногда выделяются отношения, регулируемые исключительно федеральным законом. Примером такого подхода является определение в ст. 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире" отношений в области охраны и использования животного мира, регулируемых только федеральным законодательством (отношения в области охраны и использования объектов животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны, имущественные отношения в области охраны и использования животного мира)2.

Следует отметить, что не во всех федеративных государствах допускается издание актов субъектами Российской Федерации в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно Конституции ФРГ, земли вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции до тех пор, пока федеральная власть не воспользовалась своим правом законодательства. Аналогичные Германии правила установлены в Австрии, Бразилии. В Индии закон штата в области конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному вопросу не издано федерального закона или если он был зарезервирован на рассмотрение Президента и закон штата получил его одобрение.

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 740. 2 Там же. № 13. Ст. 476.

 

Положение о праве территории осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федерального закона по предметам совместного ведения было зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвой и Санкт-Петербургом как составной части Федеративного договора, а затем инкорпорированно в качестве ч. 4 ст. 84'' в ранее действовавшую Конституцию РФ. В ней было сказано о том, что до принятия законов Российской Федерации по вопросам совместного ведения краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский Советы народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем законодательных актов Российской Федерации по данным вопросам акты краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга приводятся в соответствие с федеральными законодательными актами. Фактически этим правилом пользовались и все остальные виды субъектов Федерации, причем республики в составе России наиболее активно реализовывали данный принцип.

После принятия федеральной Конституции 1993 года, не инкорпорировавшей это положение, возник вопрос о его действии в отношении субъектов Федерации. Самые "смелые" субъекты Федерации закрепили в своих основных законах вновь принцип о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъект Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, которое приводится затем в соответствие с федеральным'. Ряд субъектов Федерации добились официального распространения на них этого правила в договорах с федеральными органами (Свердловская область, Удмуртская Республика, Краснодарский край и др.).

Как следует оценивать складывающуюся практику? Едва ли можно ограничиться критикой за "самовольный" выбор субъектами Федерации данной модели правового регулирования или за то, что это правило стало распространяться индивидуально договорами в отношении отдельных субъектов Федерации. Правовые предпосылки расставления таких правовых акцентов субъектами Федерации самостоятельно были созданы негибкостью норм самой Конституции России. Существующая точка зрения о том, что ст. 76 Конституции России установила порядок, согласно которому по предметам совместного ведения принимаются сначала федеральные законы, а затем в соответствии с ними акты

 

' См., например, уставы Краснодарского и Ставропольского краев, Иркутской, Курганской, Читинской и ряда других областей // В кн.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. — М.: Известия, 1995—1996, Вып. 1—2.

 

субъектов Федерации, задает слишком жесткие рамки формирования правовой системы.

Процесс обновления федерального законодательства осуществляется в современный период достаточно медленно, несмотря на то что реформы в России требуют оперативности в принятии федеральных законов по ключевым вопросам общественной жизни. Неизбежно возникает вопрос, почему бы при сложившихся условиях не воспользоваться предыдущим российским опытом, а также опытом ряда зарубежных государств? Их конституции предусматривают издание федеральных рамочных законов (общих положений) по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, но одновременно субъектам федерации предоставляется право принимать законы в тех случаях, когда федеральная власть не использует своевременно прав законодателя. В случае издания федеральных законов субъекты федерации приводят свои акты в соответствие с ними либо они признаются недействующими по ненадобности.

Так как федеральная Конституция не запрещала напрямую субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, то многие из них самостоятельно избрали такой вариант разрешения проблемы. Особенно интенсивное развитие получило законотворчество по предметам совместного ведения в республиках в составе Российской Федерации. В ряде из них уже изданы целые тома и даже своды законов по предметам совместного ведения (Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ и др.).

Сегодня определенная ясность внесена Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес заключение о том, что по смыслу ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации'.

 

' Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992—1996. М., 1977. С. 130. Данное принципиальное положение было неоднократно подтверждено Конституционным Судом в его последующих решениях (см., например, постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года, от 24 января 1997 года, от 3 ноября 1997 года, от 9 января 1998 года и др.).

 

Хотя Конституционный Суд Российской Федерации и устранил неясность по поводу возможности использования субъектами Российской Федерации права опережающего регулирования, нерешенность проблемы сохраняется. Сам по себе принцип, дающий право принимать законы по предметам совместного ведения, опережающие федеральные законы, не означает, что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на территории субъекта Федерации. Регулирование этих отношений по предметам совместного ведения — исключительная прерогатива федеральных органов. Вместе с тем без решения этих вопросов интерес субъектов Федерации к осуществлению опережающего правового регулирования не так уж велик. Поэтому субъекты Федерации, принимая законы по предметам совместного ведения до выхода в свет федерального закона, идут на превышение пределов правового регулирования. Особенно широкая сфера незаконного регулирования по предметам совместного ведения — социально-экономические права субъектов Российской Федерации. Собственными актами некоторые субъекты Федерации самостоятельно определяют условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации, режим федеральной собственности на своей территории; в одностороннем порядке упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, охраны природных ресурсов. Такая практика регионального законотворчества свидетельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению компетенции по предметам совместного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне.

Таким образом, анализ конституционных норм и действующего федерального законодательства, а также проблем их реализации дает возможность выделить не только определеннные тенденции, но и наметить конкретные правовые пути совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения. Важнейшим условием реализации этих задач явилось бы закрепление в федеральной Конституции основных принципов, упорядочивающих границы, формы и характер конституционного и текущего законодательного регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также норм, восполняющих пробелы, очевидность которых ясно обозначилась практикой правотворчества послеконституционного периода.

§ 1. Понятие публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов

 

Наряду с конституционным разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, закреплением в Конституции основных правовых форм реализации властных полномочий важнейшим условием обеспечения эффективности государственной власти в федеративном государстве является формирование конституционных основ публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов. Данная проблема в настоящее время не решена как на уровне федерального конституционного регулирования, так и в текущем законотворчестве. В немалой мере причиной тому является теоретическая неразработанность в отечественной юридической науке вопроса о публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений.

В теории права до сих пор нет единства в понимании юридической ответственности и ее видов. Узкая трактовка юридической ответственности сводится к определению ее как обязанности нести неблагоприятные последствия для виновного субъекта в случае совершения противоправного действия. Автор данной работы придерживается широкого понимания юридической ответственности, т.е. в выделении двух видов юридической ответственности: позитивной и негативной.

"В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Ответственность формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: а) сознания долга, б) оценки поведения, в) наложения санкций"'.

Позитивная юридическая ответственность состоит в обязанности выполнять определенную деятельность, очерченную правом. Негативная юридическая ответственность наступает за невыполнение функций и нарушение законов. Учет этих различий имеет значение в федеративных отношениях.

При определении факта наличия основания для привлечения к ответственности одной из сторон важно различать невозможность исполнения функций по объективным причинам и невыполнение обязанностей по субъективным обстоятельствам. Последние связаны с признанием вины как основания, отягчающего меру ответственности. В каждом случае должны приниматься адекватные вине формы ответственности.

Существуют попытки найти нечто среднее между узким и широким пониманием юридической ответственности. Так, М. А. Краснов отрицает как узкую трактовку юридической ответственности, так и позицию, предполагающую признание и "позитивной" ответственности2. Однако предлагаемое им определение юридической ответственности сводится по сути к трактовке юридической ответственности в широком смысле. Автор рассматривает юридическую ответственность как такую правовую связь между двумя сторонами, при которой одна из них (субъект ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на нарушение3.

Введение категории публично-правовой ответственности в юридическую науку наряду с устоявшимися (государственно-правовая, уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная) обусловлено необходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования отношений государственной (публичной) власти.

Категория "публично-правовая ответственность" шире понятия "государственно-правовая ответственность". По объекту и объективной стороне публично-правовая ответственность охватывает не только отношения, регулируемые конституционным (государственным) правом, но и административным, финансовым, природоресурсным и иными отраслями права, связанными с регулированием компетенции законодательных и исполнительных

 

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. С. 302.

2 Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 46.

3 Там же.

 

органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функции публичной власти.

Главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти — гражданином, народом, населением.

Исходя из этих общих теоретических посылок, особым видом публично-правовой ответственности является ответственность федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в федеративном государстве. Одно из существенных "открытий", которое внесли в современный период новые модели федерализма, выражается в акцентировании задач федерализации не на получении власти, а на разделении ответственности перед гражданами, народом, населением за ее осуществление между федерацией и ее составными частями.

Главный принцип, который при этом должен действовать, выражается в том, что, чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет перед гражданином, народом и населением. В этом суть публичной ответственности федерации и субъектов федерации как носителей власти.

Хотя у каждой стороны федеративных отношений свой объем власти и соответственно собственная мера ответственности, это не означает, что ответственность у федерации и у субъектов федерации разделена. Разграничивая между собой функции и полномочия государственной власти, федерация и ее субъекты в то же время представляют собой единое целое — государство. Поэтому смысл публичной ответственности в федеративных отношениях заключается в том, что она должна быть разделенной, обеспечивающей единую сквозную и сбалансированную ответственность Российской Федерации и ее территорий перед гражданином, народом и населением за невыполнение возложенных функций, нарушение законов и нанесение вреда. Только такая система эффективно обеспечит защиту человека и населения от ненадлежащего осуществления власти и произвола властей каждого уровня.

По аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной применительно к трем ветвям власти по горизонтали, система сдержек и противовесов должна действовать в отношении вертикальных уровней организации публичной власти в федеративном государстве. При такой системе каждая сторона федеративных отношений может нести за другую ответственность и затем спросить с нее в порядке "регресса" либо привлечь в иных формах другую сторону к ответственности. Поэтому публичная ответственность сторон федеративных отношений по своему характеру является субсидиарной.

Понятие субсидиарной ответственности, применяемое в гражданском праве, употребляется в данном случае по аналогии для того, чтобы оттенить специфику публично-правовых связей между двухуровневым по субъектам государственной власти федеративным государством, с одной стороны, и гражданами, народом, населением — с другой. Как, например, субсидиарно отвечают родители или попечители, если у несовершеннолетнего нет имущества или заработка, достаточного для возмещения вреда, точно так же и федеральная власть должна обеспечить гражданину возмещение ущерба, если региональная власть не в состоянии это осуществить. Таким образом, если одна сторона не может непосредственно нести ответственность либо не несет ее, как того требует право, другая сторона должна взять на себя бремя ответственности либо через соответствующие механизмы заставить другую сторону нести эту ответственность.

Публичная ответственность федерации и ее субъектов как носителей государственной власти требует соответствующей правовой регламентации. Будучи урегулированной правом, она становится публично-правовой. Именно такой вид ответственности должен формироваться во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления государственной власти.

По основаниям ответственности меры публично-правовой ответственности можно разделить на две группы: меры ответственности за нарушение законодательства (конституции, законов, иных нормативных правовых актов) и те, которые должны наступить за ненадлежащее выполнение субъектом государственной власти возложенных на него функций.

Особую разновидность публично-правовой ответственности составляет конституционная ответственность. Хотя до сих пор понятие и содержание конституционной ответственности остается дискуссионным, введение ее в оборот теории ответственности имеет не только научное, но и практическое значение'.

Конституционная ответственность наступает за нарушение конституционных норм в виде последствий, определенных в

 

' См.: Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантии конституционных норм. Воронеж, 1985; Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореф. дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1993, С. 60—76; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 35—43; Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государствннои власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 88—96; Колосова Н. М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности. // Государство и право. 1997. № 2. С. 86—91 и др.

 

самой конституции либо в федеральном законе, в том случае, если в конституции имеется на него отсылка. Нормы федеральной конституции, в совокупности определяющие режим ответственности федерации и ее субъектов, составляют конституционные основы их публично-правовой ответственности. Их содержание предопределяет особенность норм текущего законодательства, конкретизирующего конституционные основы публично-правовой ответственности. В этой связи важное значение имеет определенность в том, какие вопросы публично-правовой ответственности должны составить предмет конституционного регулирования.

Реализация идеи сквозной субсидиарной ответственности с учетом особенностей федеративных отношений, формирующихся в процессе разделения и осуществления власти между федерацией и ее субъектами, требует закрепления двух уровней конституционной ответственности. Первый — ответственность федерации и ее субъектов; второй — ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровней по вертикали.

В настоящее время большое внимание уделяется публично-правовой ответственности органов государственной власти. Природа, формы и механизм ответственности федерации и ее субъектов остаются, как правило, вне поля зрения. Между тем именно этот аспект приобрел особую актуальность применительно к современным российским условиям. Свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за надлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе властеотношений между Федерацией и ее субъектами.

Наряду с теоретическими разногласиями в понимании сущности и содержания публично-правовой ответственности, возможности применения данной категории для раскрытия особенностей ответственности, формируемой во властеотношениях между Федерацией и ее субъектами, единство мнений отсутствует и в отнесении отдельных мер воздействия к публично-правовой ответственности в системе федеративных отношений.

Так, является, например, дискуссионным вопрос о том, может ли быть признана отмена актов государственных органов мерой юридической ответственности? Одни считают, что отмена актов государственных органов не является мерой юридической ответственности. "В отмене незаконного решения следует усматривать не меру ответственности, а один из способов правового воздействия, юридическуно корректировку в целях стабилизации системы правопорядка"'.

Представляется более; конструктивным мнение о том, что отмену незаконного акта следует рассматривать в качестве меры юридической ответственшости2. "...Издание незаконного акта государством — это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях — ив возмещении ущерба"3

Другой дискуссионный вопрос — является ли возмещение ущерба государственными! органами гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям, физическим и юридическим лицам мерой публично-правовой ответственности?

Думается, что в данном случае имеет место сочетание публично-правовой и гражданско-правовой ответственности. Объективная сторона ответственности представляет собой публично-правовые отношения. Орган государственной власти несет ответственность перед субъектом, которому нанесен ущерб, за деяния (действие или бездействие), совершенные в результате осуществления им полномочий государственной власти. Особенностью такой ответственности является то, что орган государства несет ее не как юридическое лицо, а как субъект, представляющий государство. Поэтому в данном случае ущерб возмещается не конкретным органом,, как таковым, а государством в целом. Именно такой подход взят за основу при формулировании данного вида ответственности в Конституции Российской Федерации и действующем федеральном законодательстве. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Аналогично определяется ответственность в ст. 16 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного саоуправления или должностных лиц этих

 

' Краснов М. А. Указ. соч. С. 49.

2 См., например: Малечн И. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23; Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государствнной власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 95, и др.

3 Малеин И. С. Указ. соч. С. 23.

 

органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

Таким образом, особенность юридической ответственности сторон федеративных отношений заключается в том, что по своему характеру она является субсидиарной, по форме правового акта, определяющей ее основы, — конституционной, а по тому, перед кем и за что ее несут Федерация и ее субъекты, — публичной. Все эти основополагающие черты публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов должны получить закрепление в федеральной Конституции.

§ 2. Проблемы конституционного регулирования публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов

 

Проблема формирования конституционных основ публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов требует особого внимания в связи с той ситуацией, которая сложилась в России в современный период в системе политических, экономических, социальных и правовых отношений. Острота кризисных явлений заставляет искать радикальные пути преодоления тех трудностей, которые возникают при осуществлении государственной власти, в решении ею задач политического и экономического реформирования, социальной защиты населения, проведения конституционно-правовой реформы. Устойчивость тенденций падения показателей экономического и социального развития, низкий жизненный уровень населения, дезинтеграция конституционно-правовой системы, массовость нарушений правопорядка и законности — все это требует повышения роли форм и мер юридической ответственности субъектов государственной власти за ненадлежащее ее осуществление и противоправные действия в процессе ее осуществления.

Базовый уровень в системе разделения государственной власти по вертикали, требующий конституционного закрепления форм публично-правовой ответственности, — отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционное регулирование на этом уровне необходимо осуществлять, исходя из учета особенностей Федерации и ее субъектов как носителей государственной власти. Ответственность Федерации и ее субъектов перед источниками власти — гражданами, народом, населением, как было отмечено ранее, должна носить сквозной субсидиарный характер.

Мировая практика весьма разнообразна в юридическом обеспечении соблюдения федеральных конституционных норм во взаимоотношениях между 4^едерацией и ее субъектами. На основе данного опыта, а также исходя из особенностей российской юридической практики и представляется целесообразным далее рассмотреть конституционные основы публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов.

Основополагающий вопрос, решить который предстоит в российской конституционной модели, заключается в том, насколько Федерация гарантирует выполнение тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии надлежащим образом обеспечивать осуществление власти по каким-либо предметам ведения, то в таком случае неизбежно встает вопрос о перераспределении объема государственной власти. В этой ситуации логичным становится наличие у субъекта Федерации права поставить этот вопрос и инициировать его решение на конституционном уровне. Таких гарантий действующая федеральная Конституция не предусматривает. Даже если две трети, три четверти и т.п. субъектов Российской Федерации выскажутся вместе за перераспределение предметов ведения или решение иных вопросов разделения государственной власти на федеральном конституционном уровне, эта инициатива может быть отклонена Федеральным Собранием РФ или одной из его палат, в частности Государственной Думой, по действующей Конституции РФ. Вместе с тем помимо парламента — Федерального Собрания российская конституционная модель предусматривает две другие наиболее демократичные формы решения вопросов конституционного уровня, а именно принятие новой Конституции всероссийским референдумом либо Конституционным Собранием РФ. Думается, что с учетом характера федеративных отношений и особенностей их становления в России вполне уместным было бы предоставить субъектам Федерации право инициировать на конституционном уровне вопрос о перераспределении объема государственной власти либо внесении изменений в действующую систему федеративных отношений, минуя традиционную процедуру прохождения через парламент, то есть ставить вопрос о внесении изменений в Конституцию РФ путем российского референдума или созыва ими Конституционного Собрания. Такая инициатива могла бы рассматриваться обязательной в случае, если за необходимость пересмотра Конституции РФ по конституционным вопросам разделения государственной власти по вертикали высказывается более половины субъектов Федерации.

Существует вакуум в российской конституционной модели и в отношении конституционного регулирования ответственности субъекта Федерации в случае, если он не справляется с возложенными на него задачами осуществления государственной власти в установленном размере.

Мировой опыт в этом отношении выработал определенные пути и рычаги воздействия. В частности, достаточно распространена такая мера ответственности, как право федеральных органов брать на себя решение задач органов власти субъектов федерации в случае, если последние не справляются с ними.

Так, вполне допустима у нас мера ответственности, закрепленная в конституциях Австрии, Германии, — право федерации временно изымать полномочия субъекта федерации по принятию конкретных законов, если он не выполняет обязанности по законотворчеству. После того как субъект исправляется, то есть принимает необходимый закон, федеральный акт теряет силу.

С учетом конституционного статуса Президента Российской Федерации как гаранта защиты Конституции России интерес представляет опыт Индии. Согласно ст. 365 Конституции Индии, Президент имеет право передавать Союзу исполнительные и законодательные полномочия штата, если приходит к убеждению, что его власти по политическим или иным причинам не могут нормально управлять штатом в соответствии с положениями Конституции. Президент может использовать свое право приостановить функционирование конституционного механизма не только по докладу губернатора соответствующего штата, но также и по своему усмотрению, когда убеждается, что возникла ситуация, требующая осуществления этого правомочия.

В соответствии с п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение соответствия конституций (уставов) и законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации названа в официальных политических кругах как одна из наиболее серьезных проблем в России в деле укрепления законности и правопорядка. В своем Послании Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране" (1997 г.), Президент Российской Федерации специально остановился на данной проблеме. Он обратил внимание субъектов Федерации на то, что "недопустимо решать проблемы своих регионов, разрывая правовое и экономическое пространство страны". "Российские законы обязательны для всех, — подчеркнул Президент России. — Они могут нравиться или не нравиться, но подчиняться им обязаны все. Буду решительно наказывать нарушителей Конституции и законов"'.

Важность эффективного федерального конституционного контроля для России с ее тенденциями ярко выраженного правового нигилизма трудно переоценить. В этой связи весьма актуальным в Российской Федерации является формирование развитой системы конституционной ответственности, включающей самый широкий спектр форм ответственности: от мер превентивного воздействия до использования жестких мер чрезвычайного характера.

Так, значительные резервы имеются в повышении роли превентивных мер, предупреждающих нарушения законности. К примеру, положительную превентивную роль смогло бы сыграть в России более активное использование разнообразных форм предварительной юридической экспертизы в соответствующих федеральных органах (Министерство юстиции РФ, Генеральная Прокуратура, правовые службы палат Федерального Собрания РФ). Интересен в этой связи зарубежный опыт, в частности швейцарский. Согласно ст. 6 Конституции Швейцарского Союза, кантоны обязаны испрашивать у Союза гарантию для своих конституций. Союз дает эту гарантию при условии, что эти Конституции не содержат ничего противоречащего постановлениям союзной Конституции. Понятно, что такая гарантия может быть дана федеральными органами, причастными к принятию и изменению Конституции РФ либо к осуществлению конституционного контроля.

Для обеспечения конституционной ответственности субъектов Федерации мировая практика выработала так называемые чрезвычайные способы конституционного контроля. Мерой ответственности может быть и введение военного или чрезвычайного положения, президентского правления на территории субъекта Федерации. В данном случае ограничения затрагивают не только компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и интересы населения (народа) субъекта Федерации, права и свободы гражданина и человека на данной территории. Поэтому ответственность несет субъект Федерации в целом, а не только его органы власти.

Вопрос о том, насколько допустимо с позиций мировой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью "наведения порядка" и привлечения к

 

' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране" (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1997. С. 7—8.

 

ответственности, является дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую значимость в связи с событиями в Чеченской Республике, Северной Осетии и Ингушетии. Военное (насильственное) принуждение как мера наведения порядка не исключается мировой практикой. Так, с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ президент Д. Эйзенхауэр ввел в 1957 году войска в штат Арканзас, а президент США Кеннеди в 1962 и 1963 годах — в штаты Миссисипи и Алабама. Вводились войска и в столицу Соединенных Штатов Вашингтон, когда его "даун таун" — центр — был буквально подожжен взбунтовавшимися массами негритянского населения'.

В отечественной литературе и политических кругах высказываются предложения о закреплении в действующей Конституции РФ возможности введения института президентского правления в России при определенных чрезвычайных обстоятельствах, конституционно обозначенных. В мировой практике данный институт неоднократно применялся, например, в Индии (более десяти случаев). В случае получения информации, дающей основание Президенту Индии полагать, что управление штатом в соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия:

президент может принять на себя функции любого органа власти штата, за исключением его легислатуры; президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата парламенту последний в свою очередь их может передать президенту. Срок президентского правления в этих случаях назначается от 2 до 6 месяцев. Основанием для применения такой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства, например массовая коррупция в органах власти штатов.

Введение "президентского правления" может иметь место и в том случае, когда "какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции" (ст. 365 Конституции Индии).

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает возможность введения института президентского правления. Однако в российской практике имеются прецеденты введения

 

Корявин Л. Американский федерализм // Российская Федерация. 1975. № 17.

 

чрезвычайного положения (осетино-ингушский конфликт). В данном случае можно говорить об определенном сходстве институтов президентского правления и режима чрезвычайного положения. Основания применения последнего, а также введения режима военного положения по действующей Конституции РФ должны определяться на уровне федерального конституционного закона (ст. 87, 89 Конституции РФ). Однако условия применения такой меры не должны оставаться исключительно на усмотрении Федерации в каждой конкретной ситуации, их перечень необходимо закрепить в федеральной Конституции, гарантирующей цивильное использование крайних мер ответственности в исключительных случаях.

Ярко выраженная в современный период в России тенденция несоответствия принимаемых конституций (уставов) и иных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам заставляет подумать и о возможности введения нетрадиционных для федеративных отношений способов обеспечения законности.

Так, учитывая сложившееся политическое и социально-экономическое состояние развития России, следовало бы изучить вопрос о возможности введения в России особой формы ответственности субъекта Федерации — признания несостоятельности территории в том статусе, который ей представлен, и принятие соответствующего решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту Федерации и преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Такую меру важно было бы проводить в интересах граждан и населения территории в том случае, если в данном субъекте Федерации сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека и гражданина, уровень жизни людей явно ухудшается по причине неконституционной политики органов государственной власти субъектов Федерации, затянувшегося кризиса власти на данной территории, вызванного систематическими нарушениями законности, и когда все возможности превентивного воздействия, предпринимаемые федеральной властью, исчерпали себя. Учитывая чрезвычайный характер описываемой меры ответственности, разработка и внедрение в российскую конституционную модель данного института потребуют самой тщательной проработки демократических процедур принятия решения, когда в оценке ситуации и принятии решения будут задействованы все три высшие ветви федеральной власти (законодательная, исполнительная, судебная), будет учитываться мнение населения, проведена комплексная экспертная работа по обоснованию принимаемого решения.

Второй уровень ответственности, определяемый с учетом федеративного устройства, — ответственность органов государственной власти, представляющих федеральную власть и власть субъекта Федерации.

Особенность статуса органов государственной власти в федеративном государстве проявляется в более ограниченном по сравнению с унитарным государством использовании в отношении их мер субординационной ответственности. В федеративных отношениях институты подотчетности и подконтрольности органов государственной власти по вертикали имеют весьма узкий диапазон применения. Основной акцент смещается в сторону расширения форм судебной ответственности и предшествующих им согласительных процедур урегулирования разногласий.

Конституция Российской Федерации содержит лишь самые общие положения, касающиеся публично-правовой ответственности органов государственной власти за нарушение законов и невыполнение возложенных на них функций.

Статья 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Конституция Российской Федерации непосредственно определяет лишь одну форму судебной защиты прав и свобод — конституционное судопроизводство. Основные виды судопроизводства как способы привлечения к ответственности органов государства при защите прав и свобод граждан определяются в федеральном законодательстве.

Одним из основных способов защиты прав и свобод граждан является признание судом акта органа государственной власти недействующим.

В соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными, утрачивают силу.

Гражданский Кодекс РФ рассматривает в качестве одного из способов защиты гражданских прав признание недействительным акта государственного органа. В соответствии со ст. 13 Гражданского Кодекса РФ ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 настоящего Кодекса.

Восстановление нарушенного права связано прежде всего с возмещением органами государственной власти или должностными лицами ущерба от имени государства, как это определено в ст. 53 Конституции РФ. Применение данного института основывается на гражданском законодательстве. Вместе с тем такая норма, будучи по природе публично-правовой, требует специального закрепления и в законодательстве, регулирующем статус органов государственной власти. Ранее эта задача частично решалась в так называемых статутных законах. В соответствии со ст. 65 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" ущерб, причиненный предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам Российской Федерации решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств Совета, администрации и их органов'. Статья имела название — "Ответственность краевого, областного Совета и краевой, областной администрации за принятые ими решения и акты". В настоящее время такая норма, универсально распространяющаяся на все виды органов государственной власти, могла бы быть включена как непосредственно в российскую Конституцию, так и в федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, принятие которого предусмотрено в ст. 77 Конституции Российской Федерации.

Одним из вопросов, имеющих концептуальное значение, является проблема допустимости вынесения федеральными несудебными органами государственной власти решения о несоответствии актов органов государственной власти субъектов Федерации федеральной Конституции и законам и приостановления или отмены их действия либо признания их недействующими.

Согласно конституционной концепции приоритетного действия законов (нормативных правовых актов), закладываемой в действующей Конституции РФ с учетом федеративного устройства России, не предусматриваются какие-либо случаи отмены актов субъектов Федерации федеральными органами государственной власти. В этом проявляется одна из сторон укрепления федеративной демократии в отношениях разделения государственной власти

 

' Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

 

по вертикали в Российской Федерации, где до принятия федеральной Конституции 1993 года действовали иные подходы.

В соответствии со ст. 109 ранее действующей Конституции РФ (ред. 1992 года) Верховный Совет РФ имел право отменять решения краевых, областных, городских (городов федерального значения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономной области и автономных округов в случае несоответствия их Конституции РФ и законам РФ. Как Президент РФ, так и Совет Министров РФ были наделены правом приостанавливать действие актов Совета Министров (Кабинета Министров) республик, а также акты краевой, областной, городской (городов федерального значения) администрации, администрации автономной области, автономного округа в случае их противоречия законодательству РФ (ст. 128, 1288 ранее действующей Конституции РФ). Президент РФ обладал также правом приостанавливать действие противоречащих законодательству РФ актов Президентов республик в составе РФ (ст. 1288 ранее действующей Конституции РФ). С принятием новой Конституции стал применяться судебный порядок признания законов (нормативных правовых актов) субъектов Федерации недействительными.

Федеральная Конституция не предусматривает такой меры ответственности, как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае системного нарушения им федерального законодательства.

Такая мера ответственности была установлена ранее в отношении краевых, областных Советов народных депутатов, полномочия которых могли быть прекращены Верховным Советом Российской Федерации в случае неоднократного нарушения ими Конституции РСФСР, законов Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (см. ст. 67 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации").

Эта мера, так и не примененная на практике, имела в то же время некоторое превентивное значение. Думается, что институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти мог бы сыграть в современный период определенную роль в предупреждении нарушения федеральных законов в регионах. В случае системного нарушения высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации федерального законодательства, полагаю, допустим был бы его роспуск.

Следует признать, что применение данного института будет эффективным в том случае, если удастся сформулировать четкие основания для ответственности и закрепить демократичную процедуру решения вопроса о досрочном прекращении полномочий. Была подвергнута критике юридическая конструкция, определяемая ранее в отношении досрочного роспуска местных Советов. Аргументация против наделения Верховных Советов Российской Федерации или республики в ее составе правом досрочного роспуска местных Советов основывалась на указании расплывчатости формулировки "неоднократное нарушение". Более правильным было бы говорить о "неоднократной отмене незаконных решений". Принятию решения о досрочном прекращении полномочий должно предшествовать официальное предупреждение о возможности досрочного роспуска'. В современных правовых условиях возбуждению вопроса о досрочном прекращении полномочий должны предшествовать неоднократно вынесенные судебные решения о признании актов противоречащими федеральной Конституции и федеральным законам, а также превентивные меры воздействия на законодательный орган субъекта Федерации со стороны федеральных органов государственной власти.

В условиях отсутствия федеральных норм, определяющих институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, регионы пытаются сами определить для себя допустимость такой ответственности. Расхождения в понимании возможности применения данного института весьма существенны.

Так, в соответствии со ст. 52 Устава Липецкой области "деятельность областного Собрания не может быть приостановлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям, никакими органами государственной власти федерального и областного уровня. Областное Собрание может прекратить или приостановить свою деятельность только в результате областного референдума, проведенного по инициативе населения при наличии не менее 100 000 подписей, или в результате принятия решения двумя третями голосов от установленного числа депутатов о самороспуске. Такое решение не может быть принято менее чем за шесть месяцев до дня истечения срока полномочий депутатов текущего созыва".

Статья 40 Устава Московской области устанавливает, что деятельность Московской областной Думы может быть приостановлена или прекращена исключительно изменением Конституции Российской Федерации.

В Иркутской, Курганской, Ленинградской и ряде других областей досрочное прекращение полномочий законодательного

 

' Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 50—55.

 

(представительного) органа власти — внутреннее дело региона. Законодательный орган данных областей досрочно прекращает свою деятельность по итогам референдума области либо в результате самороспуска (уставы Курганской и Иркутской областей); в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Федерации (Устав Ленинградской области)'.

Разнообразие практики регионального регулирования института досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации подтверждает целесообразность внесения определенности по данному вопросу в федеральном законодательстве. Предпочтительнее это было бы осуществить на уровне Конституции РФ в силу ярко выраженного политического характера данных последствий.

Аналогичные формы ответственности предусмотрены и в некоторых зарубежных странах. Так, в соответствии с Конституцией Австрии федеральный Президент может распустить лантаг (высший представительный орган земли) по представлению федерального правительства и с согласия Федерального Совета (верхней палаты парламента).

Возможность федерального принуждения в отношении земли предусмотрена и Конституцией ФРГ. При применении этой меры лантаг земли (парламент земли) распускается, для управления землей назначается федеральный комиссар.

Роспуск при применении института федеральной интервенции (вмешательства) в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, Эфиопии (Конституция 1994 года). В случае чрезвычайной ситуации в штате (штатах) президент, привлекая армию, вправе, сместив органы власти и управления штата, назначить своего представителя. Перечень условий для применения федеральной интервенции исчерпывающий и не подлежит произвольному расширению. Согласно Конституции Бразилии 1988 года федеральная интервенция в дела штата возможна в следующих случаях: для обеспечения целостности страны, свободного осуществления власти, при угрозе публичному порядку и т.д., а также если штат в течение двух лет не платит налоги в федеральный бюджет (кроме обстоятельств непреодолимой силы). Штаты в свою очередь тоже имеют право вмешательства в дела их административно-территориальных единиц (муниципий), но тоже только в точно указанных конституцией обстоятельствах. В истории стран Латинской Америки было несколько сот случаев федеральной интервенции. Постепенно этот институт

 

' Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1—2. — М.: Известия, 1995—1996.

 

исчезает из практики и заменяется отлаженными механизмами координации деятельности, однако эти меры сохраняются как резервные'. Думается, что приведенные примеры зарубежной практики регулирования ответственности заслуживают внимания в российских условиях становления федеративной государственности.

Внесенные выше предложения по ужесточению ответственности нацелены на создание федерации, достаточно централизованной с точки зрения механизма ответственности. Но именно централизация ответственности, как представляется, позволит обеспечить демократический механизм несения ответственности перед основными источниками власти — гражданином, народом, населением в процессе создания и реализации системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами

§ 3. Повышение роли конституционного судебного контроля в обеспечении конституционных основ российского федерализма

 

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Среди федеральных институтов, призванных сглаживать противоречия между Федерацией и ее субъектами в рамках действующего конституционного режима и обеспечивать его стабильность, особое место отведено Конституционному Суду Российской Федерации. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"2 и ч. 1 ст. 18 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"3, Конституционный Суд Российской Федерации — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Действующая Конституция РФ отказалась от закрепления природы Конституционного Суда РФ как высшего органа судебной власти по защите конституционного строя (ст. 165 прежней Конституции РФ). Однако введением понятия "конституционное

 

' Чиркин В. Е. Основы конституционного права. С. 132.

2 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994. № 9. Ст. 372.

3 Там же.

 

судопроизводство" Конституция РФ определила прерогативу Конституционного Суда РФ на осуществление конституционного контроля в форме конституционного правосудия.

Конституционное правосудие как форма конституционного контроля является относительно новым институтом в истории российской государственности. Конституционный Суд в России был учрежден на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР'".

В США популярно изречение: "Конституция — это то, что скажут о ней судьи". Но если Верховный Суд США осуществляет свою деятельность более двух веков, то Конституционный Суд рф — чуть более пяти лет, и вопрос о его месте и роли в политико-правовой системе оценивается далеко не однозначно.

Доктрина практически всех развитых государств, где имеются суды, осуществляющие конституционный контроль, основана на том, что такой суд должен стоять над политическими конфликтами и коллизиями и должен представлять собой чисто юридический институт. В США, например, федеральные суды могут принимать к рассмотрению лишь дела, содержащие "спор о праве". Дела же в которых присутствует политический конфликт, относятся к ведению политических органов. Однако эта идея, вытекающая из требования правового государства, оказывается труднореализуемой на практике2.

Конституционные и иные суды, осуществляющие конституционный контроль, зачастую оказываются вовлеченными в политические процессы. Обычная участь конституционного суда — "хождение по канату", где постоянно нужно уметь балансировать между политикой и правом, не обошла и российский Конституционный Суд. Да и может ли быть иначе, если сами по себе дела носят государственно-правовой характер, связаны с конституционными отношениями?

Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направлена на разрешение споров и противоречий, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской

 

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

2 Susan P. Fino Judicial Federalism and Equality Guarantees in State Supreme Corts // Publius. The Journal of Federalism. Winter, 1987. Vol. 17. N 1. P. 51—68;

Kincaid J. The New Judicial Federalism // The Council of State Government. 1988. Vol. 61. P. 163—169.

 

Федерации федеральных законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти; конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (внутрифедеральных) и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (межрегиональных договоров). Конституционный Суд РФ разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Дела, рассматриваемые по этим вопросам, затрагивают проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, споры о компетенции и поэтому носят политико-правовой характер.

Так, особое политико-правовое значение имело Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года, вынесенное по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации"'.

Конституционный Суд прекратил производство по делу в части рассмотрения конституционности Указов Президента РФ № 2137 как утратившего силу к моменту рассмотрения и № 1833 как акта, не признанного нормативным, и признал Указ Президента РФ № 2166 соответствующим Конституции РФ, принятым в пределах полномочий Президента России. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства,

 

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. С. 3—18.

 

вправе поручить Правительству Российской Федерации, исходя из его конституционных полномочий и реальных угроз безопасности, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. На вопрос, могут ли Вооруженные Силы быть использованы для защиты национального единства и территориальной целостности государства, Конституционный Суд ответил утвердительно. Данная позиция основывалась на том, что пробельность законодательства не означает отказа от принципа прямого действия Конституции и, напротив, существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм.

Следует заметить, что данное Постановление Конституционного Суда РФ оказалось одним из его первых актов, взявших на себя роль выработки четко выраженной конституционно-правовой доктрины, обязательной для всех участников федеративных отношений, всех органов государственной власти. Именно исходя из норм федеральной Конституции о том, что государственная целостность является важным условием равного статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод, было принято решение о соответствии Конституции РФ действий Президента РФ.

Ярко выраженное взаимодействие политики и права в вопросах федеративного устройства проявилось и в деле, рассмотренном по запросу Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания". Это дело является примером, когда участвовавшие в данном процессе стороны посредством проверки конституционности нормативного акта по существу пытались разрешить территориальные и иные острые политические вопросы, возникшие вследствие осетино-ингушского конфликта октября—ноября 1992 года. Конституционный Суд ограничился лишь рассмотрением правовых аспектов дела.

В отношении оспариваемой нормы, определяющей избирательные права граждан Республики Северная Осетия ингушской национальности, покинувших ее территорию и обладающих статусом вынужденного переселенца, Конституционный Суд в постановлении от 24 ноября 1995 года установил, что по своему смыслу она не вводит для этой категории граждан никаких ограничений избирательных прав и не содержит предписаний, ставящих их участие в голосовании в зависимость от национальности, языка и других нарушающих права и свободы человека обстоятельств.

Суд тем не менее не оставил без внимания того обстоятельства, что предпринимаемые органами власти Осетии усилия недостаточны для создания надежных гарантий соблюдения прав граждан, в том числе реализации права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Поэтому Конституционный Суд РФ обратился к соответствующим органам государственной власти Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии РФ, Временному Государственному комитету Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября—ноября 1992 года, органам государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с предложением принять меры для создания условий, необходимых для реализации в полном объеме гарантированных Конституцией России избирательных прав граждан, в том числе вынужденных переселенцев'.

Анализ практики Конституционного Суда РФ в период после принятия Конституции 1993 года, связанной с рассмотрением запросов, касающихся взаимоотношений Федерации и ее субъектов, позволяет обнаружить наиболее актуальные вопросы, которые возникают сегодня в процессе прямого применения норм Конституции РФ. Дела, рассматриваемые в Конституционном Суде РФ, как лакмусовая бумажка высвечивают проблемы, которые в той или иной мере являются типичными для регионов.

Особое внимание в этой связи хотелось бы обратить на позиции Конституционного Суда РФ в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. Любое дело рассматривается Конституционным Судом РФ прежде всего с точки зрения принципов высшей ценности прав и свобод человека и гражданина, равноправия граждан Российской Федерации. Вместе с тем есть и специальные дела, направленные на защиту конкретных прав и свобод человека и гражданина при рассмотрении споров, имеющих федеративный характер.

Так, общественный резонанс вызвало дело о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской, области и города Воронежа, регламентрующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы.

Интересно то обстоятельство, что дело было возбуждено не только на основании индивидуальных жалоб граждан В. Куцыло и Р. Клебанова. С запросом в Конституционный Суд обратился Глава Республики Коми Юрий Спиридонов. В обращениях подвергалась сомнению конституционность нормативных актов, на основании которых взималась плата за регистрацию (прописку)

 

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 4. С. 31—36.

 

с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в Москву и Московскую область, Воронеж и Воронежскую область, в Ставропольский край; вводились ограничения на выбор места жительства путем введения квот на поселение в ряде населенных пунктов; а также осуществлялась продажа лицензий предприятиям на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов. Юрий Спиридонов, обращаясь в Конституционный Суд РФ, представлял интересы тех граждан, которые после долгих лет жизни и работы на Севере практически лишались возможности вернуться во многие регионы Центральной России на постоянное место жительства, даже имея там собственную недвижимость. В. Куцыло и Р. Клебанову было отказано в регистрации в Москве (хотя у обоих имелась собственная жилая площадь в этом городе) на основании ст. 2 Закона города Москвы "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство". Закон обязывал их уплатить регистрационный сбор в размере 500 минимальных зарплат (на день заседания Конституционного Суда эта сумма равнялась 35 миллионам рублей).

Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае также обязывало гражданам возместить краевому и местным бюджетам дополнительные расходы, вызванные необходимостью обустройства вновь прибывших на территории края. И именно в Ставропольском крае была введена квота на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод.

В постановлении от 4 апреля 1996 года Конституционный Суд РФ отметил, что свобода передвижения и выбора места жительства является существенным элементом свободы личности, а оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право, как и другие основные права и свободы, неотчуждаемо, однако, оно не имеет абсолютного характера, то есть подлежит ограничениям в тех случаях, когда его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других граждан. Конституция РФ устанавливает, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отсюда Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения оспариваемых актов, вводящих разрешительный характер прописки, при котором квитанция об уплате сбора является условием регистрации, а отказ в регистрации приобретает характер санкции за неуплату. Это противоречит конституционному праву граждан свободно выбирать себе место жительства и препятствует реализации целого ряда основных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ (право избирать и быть избранным в органы государственной власти; право на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольное и школьное образование и многие другие). Конституционный Суд РФ установил, что реализация конституционных прав не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку эти права гарантированы Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Это не означает, что субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать собственные налоги и сборы. Но подобные налоги могут быть введены только законом и только с учетом таких конституционных принципов, как принцип равенства и принцип соразмерности конституционно значимым целям ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. Принцип равенства требует учета фактической способности гражданина к уплате налога, именно поэтому статья Закона города Москвы была признана неконституционной в части установления подушной системы налогообложения. В постановлении Конституционного Суда отмечено, что налогообложение, парализующее реализацию гражданами конституционных прав, должно быть признано несоразмерным'.

Другим примером защиты Конституционным Судом РФ прав и свобод человека и гражданина является Постановление о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан". Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции РФ данные положения.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" закон субъекта РФ может установить дополнительные гарантии избирательных прав, но не может их ограничить. В отличие от Федерального закона, устанавливающего, что максимальное количество подписей, необходимое для регистрации кандидата в депутаты, не может превышать двух процентов от числа избирателей соответствующего избирательного округа, Закон Республики установил минимальные пределы в размере пяти процентов. В соответствии с Федеральным законом для регистрации кандидата в депутаты установлена достаточно сложная процедура: избирательное объединение или избиратели должны представить в избирком

 

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 2. С. 42—59.

 

необходимое количество подписей, которые собираются по месту работы, учебы, жительства или службы кандидата в депутаты, причем инициатива сбора подписей может исходить от любого избирателя. Однако Закон Республики Башкортостан эту процедуру еще более усложняет, устанавливая требование проведения общего собрания избирателей, на котором не менее 100 человек должны проголосовать за выдвижение кандидата.

Завысив требования к количеству подписей избирателей, а также усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ при осуществлении ими избирательных прав. Тем самым была нарушена ст. 19 Конституции РФ, устанавливающая равенство прав граждан, независимо в том числе и от их места жительства. В соответствии со ст. 55 Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права человека и гражданина, а ограничения прав и свобод могут быть установлены лишь федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства'.

Федерализм обретает жизнеспособность и становится реальностью, если субъекты федеративных отношений последовательно и ответственно действуют в пределах предоставленных им полномочий. Осуществление за этим контроля является одной из важнейших задач Конституционного Суда РФ.

В качестве примера можно привести дело о проверке конституционности Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года. В своем постановлении от 30 ноября 1995 года Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что положения, устанавливающие неприкосновенность депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права, особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности, а также иные исключения из общих правил уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального законодательства, не соответствуют Конституции РФ. Все эти вопросы относятся к предметам ведения Российской Федерации и не могут регулироваться субъектами Федерации2.

 

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 4. С. 14—22. 2 Там же. № 5. С. 3—18.

 

Через рассмотрение споров в Конституционном Суде субъекты Федерации не просто защищают свои права, но и добиваются признания на уровне конституционной доктрины определенных принципов взаимодействия с Федерацией в вопросах разделения государственной власти. Так, в деле о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года рассматривалась норма, регламентирующая порядок подведения итогов голосования при повторном его проведении в случаях, когда ни один из кандидатов первоначально не собрал необходимого большинства голосов. Конституционный Суд в его постановлении от 10 июля 1995 года не только признал юридическую силу Закона Чувашской республики в отношении выборов в Государственный Совет нового созыва, но и в принципиальном плане подтвердил право субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов'.

Еще более принципиальное значение имеет признание Конституционным Судом за субъектами Федерации права осуществлять собственное законодательное регулирование и до принятия федерального закона по предметам совместного ведения. В главе 4 было замечено, в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 года подчеркивается, что отсутствие федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти на момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт2. Данное положение подтверждено в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом от 30 апреля 1996 года3 и в целом ряде других последующих решениях Конституционного Суда РФ.

 

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 4. С. 2—8.

2 Там же. 1996. № 1. С. 34—43.

3 Там же. № 3. С. 15—23.

 

Принцип опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения касается не только субъектов Российской Федерации. В определенных случаях его применение имеет весьма важное значение для федерального уровня законотворчества. В своем постановлении от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда Конституционный Суд, подтвердив право субъекта Российской Федерации самостоятельно регулировать вопрос до принятия федерального закона по предметам совместного ведения с последующим приведением закона субъекта Федерации в соответствие с ним, в то же время отметил, что если в свою очередь субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере, непосредственно применяя ст. 72 и 76 Конституции РФ. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений и обеспечения конституционного принципа, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации'.

Практика Конституционного Суда РФ последних трех лет свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических прав Федерации и ее субъектов. В 1996—1998 годах значительно возросло число запросов, касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогообложения на их территории, полномочий в области природопользования.

Развитие регионального законодательства в сферах экономического, социального, бюджетно-финансового и природоресурсного регулирования потребовало внесения ясности в целый ряд вопросов, связанных с разграничением прав Федерации и ее субъектов. Суть этих вопросов в значительной мере касается правильного понимания таких базовых аспектов основ конституционного строя РФ, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Показательным примером позиции Конституционного Суда РФ по этим вопросам

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 45. Ст. 5241.

 

является его постановление от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"'.

Поводом к рассмотрению данного дела послужили запросы от пяти субъектов Российской Федерации — Конституционного Суда Республики Коми, Губернатора Иркутской области, Законодательного Собрания Алтайского края, Волгоградской областной Думы и Законодательного Собрания Владимирской области. Все заявители полагали, что федеральный закон не может устанавливать исчерпывающий перечень видов налогов, которые вправе вводить субъекты Российской Федерации на своей территории. По их мнению, Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" излишне детально регламентирует виды налогов, которые могут быть установлены субъектом Федерации, оставляя органам власти субъектов РФ лишь право на определение ставки налога в параметрах, закрепленных в федеральном налоге, и тем самым, лишая их права вводить собственные налоги и сборы. Конституционный Суд РФ признал оспариваемые статьи рассматриваемого по данному делу Закона РФ соответствующими Конституции РФ. Вывод Конституционного Суда РФ был достаточно категоричен — право субъектов РФ самостоятельно устанавливать виды налогов противоречит конституционным принципам, нарушает единство экономического пространства, равноправие субъектов РФ. Конституционный Суд РФ указал на то, что принципы налогообложения и налоговых сборов находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику; единство налоговой системы; равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Поэтому недопустимо введение региональных налогов, которые могут ограничить свободу перемещения финансовых средств в пределах России или позволить формировать бюджета одних территорий за счет налоговых доходов других территорий.

Следует отметить, что данное решение Конституционного Суда РФ, определяющее по сути уровень экономического и налогового централизма в Российской Федерации, носит в значительной мере доктринальный характер. Подходы, выработанные Конституционным Судом при принятии данного решения, служат сегодня основой для определения мнения Суда по аналогичного рода делам.

Стремясь защитить свои экономические права в Конституционном Суде РФ, субъекты Федерации используют разные пути. Один из приоритетных — борьба за соблюдение в федеральном

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1602.

 

законодательстве принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

Так, данный принцип был положен в основу оценки закона при рассмотрении дела о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации". В Конституционный Суд были направлены запросы органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, которые обратили внимание на нарушение принципа равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно оспариваемому Закону, все субъекты Федерации, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд установил, что такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъектов РФ. Он справедливо подчеркнул в своем постановлении от 15 июля 1996 года, что "федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации".

Исходя из этого, как указал Конституционный Суд, федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников. Осуществляемое на территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов-доноров, в пользу экономически более слабых субъектов Федерации. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии'.

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 4. С. 23—29.

Другой важный аспект защиты субъектами Федерации своих прав связан с попыткой с помощью актов Конституционного Суда РФ закрепить за собой конкретные права по вопросам совместного ведения. Подходы, используемые Конституционным Судом при решении такого рода дел, также имеют общее значение. Характерным примером является постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, в котором Конституционный Суд, анализируя конкретную сферу совместного ведения — отношения лесопользования, обозначил целый ряд принципов разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Он, в частности, определил, что, хотя, с одной стороны, федеральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать достаточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в этой сфере, в то же время данные полномочия должны разграничиваться на основе признания за Федерацией права осуществлять правовое регулирования по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого принципа должны определяться, в частности, и вопросы статуса природных ресурсов как вида государственной собственности, разграничения полномочий по их использованию. Отсюда лесной фонд, как указал Конституционный Суд РФ, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В данном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Суд определил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429.

 

участников правоотношении, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Поэтому именно предметом федерального закона является определение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным в Конституции Российской Федерации.

Еще один способ защиты своих экономических прав, используемый субъектами Федерации при непосредственном обращении в Конституционный Суд РФ, — признание определенных вопросов, не обозначенных непосредственно Конституцией РФ вопросами ведения субъектов РФ либо вопросами совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В этом отношении показательно дело по проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе". Запросы Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы в этом деле были направлены с целью установления определенности в том, вправе ли субъект Федерации осуществлять правовое регулирование вопросов рекламы на его территории. Признание за ним этого права позволило бы обеспечивать не только порядок применения рекламы с учетом региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве источника пополнения финансовых средств региона. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 4 марта 1997 года отнес регулирование отношений в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и определил, что эти отношения составляют основы единого рынка, а, следовательно, являются вопросом ведения Федерации'.

В регионах озабочены практикой подмены федеральных законов актами правительства в области налогообложения. При этом проводимая Правительством РФ налоговая политика не совпадает с мнением федерального законодателя и субъектов Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда в этих вопросах прослеживается достаточно последовательно. В качестве примера можно привести два постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" (оглашено 18 февраля 1997 года)2 и от 1 апреля 1996 года "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. 11. Ст. 1372. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 8. Ст. 1010.

 

и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет"(оглашено 1 апреля 1997 года)'. Конституционный Суд РФ указал, что в оспариваемых постановлениях Правительство установило сборы, которые могут быть введены только федеральным законом. Введение Правительством лицензионного сбора за производство, розлив и хранение алкогольной продукции за оптовую продажу алкогольной продукции и сбора за электроэнергию, отпускаемую предприятиями сферы материального производства, означает не только его вмешательство в компетенцию федерального законодательного органа власти, нарушение конституционного принципа разделения властей и предусмотренного Конституцией Российской Федерации и федеральными законами порядка установления федеральных налогов и сборов. Нарушен и принцип федерализма, обеспечиваемый участием субъектов Федерации в решении вопросов налогообложения и сборов через Совет Федерации, представляющий регионы, а также через использование процедур согласования проектов законов с территориями в Государственной Думе. В результате введения Правительством данных сборов были ущемлены финансовые интересы субъектов Федерации.

Задача повышения роли конституционного судебного контроля в обеспечении реализации конституционной модели разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами связана не только с расширением практики рассмотрения дел о конституционности принимаемых актов. В настоящее время сохраняется неясность, каков механизм ответственности за несоблюдение Конституции России и решений Конституционного Суда РФ.

Казалось бы, очевидно, что с момента вынесения решения Конституционным Судом РФ о признании акта незаконным он перестает действовать. Но в реальности все значительно сложнее. Федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации могут не подчиниться решению Конституционного Суда РФ и продолжать применять незаконный акт. Каковы в таком случае правовые последствия закононепослушания? Прецедент с решением Конституционного Суда от 13 марта 1992 года по делу о проверке ряда нормативных правовых актов, принятых в Республике Татарстан, в котором Суд выступил в защиту Конституции Российской Федерации, против ограничения действия законов Российской Федерации на территории Республики, поскольку Республика Татарстан входит в состав Российской Федерации, в этом отношении показателен2. Решение

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 14. Ст. 1729. 2 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 40—52.

 

Конституционного Суда РФ не было тогда принято во внимание в Республике Татарстан, которая сохранила прежние взгляды на пределы республиканского конституционного и законодательного регулирования. Гарантии того, чтобы подобная ситуация не повторилась отсутствуют и в настоящее время. Хотя в ст. 81 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и предусмотрено специальное положение о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет ответственность, установленную федеральным законом, данная норма пока не действует. Думается, что наряду с внесением соответствующих норм об ответственности в уголовное и административное законодательство определенную превентивную роль в этом отношении могло бы сыграть прямое закрепление в Конституции РФ нормы о праве на возмещение ущерба в случае несоблюдения решения Конституционного Суда РФ той стороне, в чью пользу решение было принято. Если для зарубежных государств с устоявшимися федеративными отношениями и высокой правовой культурой такая норма, возможно, и неактуальна, то в условиях России оснований для ее применения имеется достаточно.

Другая мера, которая необходима, на мой взгляд, — это закрепление обязанности за органом государственной власти Российской Федерации или ее субъекта официально издавать акт об отмене признанного незаконным Конституционным Судом РФ решения. Акт об отмене имеет не только информационную значимость. Орган, издавший его, берет как бы на себя обязательство быть и далее верным конституционной законности и правопорядку. Неисполнение этой обязанности высшими должностными лицами субъектов Федерации должно влечь за собой в зависимости от последствий соответствующую административную или уголовную ответственность, а в случае нанесения ущерба конкретным физическим и юридическим лицам — материальную. Альтернативой, а возможно и дополнением к такой норме могли бы быть и более широкие полномочия самого Конституционного Суда РФ. Почему бы ему, так же как, например, Конституционному Суду Австрии, не иметь права не просто выносить решения о несоответствии акта Конституции и закону, а отменять их непосредственно?

Следует заметить, что важным показателем формирования эффективного механизма реализации конституционных положений является неприменение юридической ответственности в федеративном государстве. В этой связи среди предложений, связанных с повышением роли конституционного судопроизводства, интерес представляет вопрос о целесообразности введения в России института предварительного конституционного контроля.

Предварительный контроль предполагает проверку конституционности законов на стадии их прохождения через парламент федерации или его субъекта (Швеция, Финляндия, Канада, Италия, частично Франция). Так, Конституционный Суд Италии может контролировать не только принятые законы, но и нормативные акты областей, которые еще не вступили в силу. Широкая автономия областей в Италии, которая хотя и не провозглашена официально федеративным государством, но тяготеет к данному типу государств, еще более обеспечивается использованием предварительного контроля, так как в таком случае отпадает необходимость в применении более жестких санкций — признании недействующими уже принятых областями актов. В тех странах, где применяется последующий конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франция), проверке на конституционность подвергаются законы, вступившие в силу. Думается, что для России актуально использование обеих форм конституционного контроля, как это практикуется в таких странах, как Франция, Ирландия, Никарагуа, Панама. Превентивные меры, принимаемые своевременно, могут предотвращать возникновение ситуаций, требующих использования крайних форм ответственности. Предварительный конституционный контроль позволяет гасить конфликты на ранней стадии правотворчества, когда еще правовые акты не вступили в юридическую силу и не повлекли серьезных последствий.

Наделение Конституционного Суда РФ правом осуществления предварительной экспертизы законопроектов предполагает четкое разделение судебных и экспертных функций Конституционного Суда РФ. Представляется, что институт экспертизы должен основываться на принципе недопустимости участия в процессе по делу о конституционности акта судьи, чье экспертное заключение было вынесено ранее по данному делу в порядке предварительного конституционного контроля.

Еще одной проблемой в области повышения роли конституционного судопроизводства является нерешенность вопроса о подведомственности рассмотрения споров о несоответствии актов субъектов Федерации федеральным законам, о превышении полномочий федеральными органами государственной власти и принятии законов по предметам ведения субъектов Федерации в случае, если это напрямую не связано с нарушением конституционных норм и если рассматриваемые дела в то же время неподведомственны арбитражным судам и судам общей юрисдикции.

В настоящее время субъекты Федерации значительно активнее, чем ранее, пытаются обращаться за правовой защитой в Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Однако гражданско-правовая и уголовно-правовая специализация этих судов, ограниченность рассмотрения споров в сфере управления экономическими вопросами создают трудности в принятии к рассмотрению споров с участием субъектов Федерации.

Вариантом решения проблемы, заслуживающим внимание, является расширение юрисдикции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Именно так, например, решен вопрос в Германии. В соответствии с Конституцией ФРГ Конституционный Суд выносит решение о соответствии права земли не только положениям Основного закона, но и иным нормам федерального права, когда о решении этих вопросов ходатайствует федеральное правительство, правительство земли или треть членов Бундестага.

Подводя итоги, следует отметить, что и идея сквозной субсидиарной публично-правовой ответственности Федерации и ее составных частей требует конституционного закрепления цивилизованных форм ответственности сторон федеративных отношений за нарушение федеральной Конституции и федеральных законов. В этой связи весьма важно обеспечить повышение роли конституционного судопроизводства. Статус Конституционного Суда Российской Федерации и практика его работы дают основание ставить вопрос о расширении его полномочий и укреплении авторитета, в том числе и с помощью внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Исследование моделей федерализма связано с выявлением степени их демократичности и эффективности, определением неиспользованных резервов и путей применения с учетом специфики государств. Значительный резерв демократизации и оптимизации российской модели федерализма заключается в совершенствовании конституционных основ российского федерализма и создании правовых гарантий их реализации. Анализ современного состояния конституционных основ российского федерализма, и в частности конституционного регулирования принципов федеративного устройства, системы разделения государственной власти и ответственности во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов, свидетельствует о том, что вопрос о создании конституционных гарантий эффективного и демократического федерализма остается весьма многогранной и достаточно сложной для современной России проблемой.

Мировая практика свидетельствует об определенных традициях, складывающихся в понимании договорной самоуправленческой природы федеративного государства, о наличии закономерностей в использовании правовых форм его обеспечения и прежде всего о важности формирования .конституционных основ федерализма. Думается, что с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года имеются основания утверждать о создании предпосылок становления и развития России как договорной самоуправленческой конституционно-договорной федерации. Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того, насколько своевременно и обоснованно будут устранены препятствия, ограничивающие возможности развития федеративной природы России на основе отношений согласия (договора) и самоуправления, обеспечиваемых нормами федеральной Конституции и их приоритетом.

Особенности организации федеративных отношений в конкретных государствах, отдельных элементов и типов связей в системе разделения государственной власти по вертикали говорят о многообразии современных моделей федерализма. Их изучение, с точки зрения оценки степени демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей более высокого уровня организации федеративных отношений. В этом смысле предпочтение должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии; федерализма, основанного на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующего национальный принцип территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов.

Рассмотрение современной конституционной модели российского федерализма с точки зрения вышеобозначенных критериев дает основание считать ее более прогрессивной по сравнению с ранее существовавшей конституционной моделью государственного устройства России. В то же время вряд ли следует рассматривать действующую конституционную модель как окончательное решение вопроса о федеративном устройстве России. Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при оценке современных моделей федерализма, созданных мировой практикой, дает основание полагать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и нецентрализации, дуалистических и кооперативных отношений. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и различиями в их государственно-правовой природе; между территориальными и национальными факторами при организации государственного устройства России. Переходный характер российской модели федерализма имеет тем не менее ориентацию на развитие в сторону демократизации и повышения эффективности федеративных связей. Снятие препятствий в этом направлении обусловлено успехом в устранении противоречий, вызванных как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, конструктивные пути ликвидации которых возможны и реальны.

Комплексное исследование формально-юридической модели и фактических отношений между Федерацией и ее субъектами, складывающихся в процессе ее реализации, позволяет сделать вывод о значительной степени "коллизионности" и в определенной мере пробельности конституционных основ российского федерализма. Можно было бы выделить по меньшей мере четыре уровня конституционно-правовых проблем, не позволяющих говорить об эффективном функционировании конституционной модели разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.

Во-первых, правовые коллизии и пробелы содержатся в нормах самой федеральной Конституции. Закрепленная в Конституции России модель федеративного устройства концептуально не выдержана до конца, так как есть продукт отражения противоречий в российском обществе. Данная модель не дает ответы на целый ряд ключевых вопросов, по которым сохраняются разногласия в практике конституционного строительства. Что предопределяет правовую основу федеративных отношений в России: российская Конституция или Федеративный договор? Как совместить принцип равноправия субъектов Российской Федерации с дифференцированным подходом к определению их статуса в договорных отношениях и в текущем законодательном регулировании? Что имеет приоритетное действие: федеральный закон, разграничивающий компетенцию по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или двусторонний договор, содержащий иные нормы в отношении субъекта Федерации, с которым данный договор подписан федеральными органами? Каковы реальные рычаги ответственности Федерации и ее субъектов за ненадлежащее осуществление закрепленной за ними государственной власти?

Сегодня уже достаточно ясно, что в федеральной Конституции необходимо скорректировать юридическую формализацию основных принципов федеративного устройства и правовых форм регулирования федеративных отношений, круг предметов ведения, определить основные принципы, формы и процедуру разграничения и реализации компетенции по предметам совместного ведения, установить основы публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов за ненадлежащее осуществление разделенной по вертикали государственной власти.

Совершенствование федеральной Конституции позволит в некоторой мере снять основную часть противоречий, составляющих второй уровень конституционно-правовых проблем, — правовые коллизии между Конституцией Российской Федерации и договорами, соглашениями, заключаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существенный фактор развития антиконституционных договорных отношении кроется в правовом менталитете федеральных властей и властей субъектов Федерации, недооценивающих опасность процесса подписания двусторонних договоров, все больше разрушающего конституционное пространство и запутывающего правовой механизм разделения и реализации государственной власти по вертикали.

Третий уровень конституционно-правовых проблем составляют противоречия между федеральной конституционной моделью разделения государственной власти и тем, как она конкретизируется в федеральном текущем законодательстве. Наблюдается непоследовательность федеральных властей в политике текущего законодательного регулирования федеративных отношений. В федеральных актах нарушаются нормы российской Конституции, ущемляется конституционный статус субъектов Федерации.

Наконец, четвертый уровень конституционно-правовых проблем проявляется в значительности коллизий между федеральной Конституцией и федеральным законодательством, с одной стороны, и конституциями (уставами), а также текущим законодательством субъектов Российской Федерации — с другой. Правовой нигилизм федеральных властей в свою очередь отражается на законотворчестве субъектов Федерации. Не могут не настораживать достаточная распространенность нарушений в конституционном (уставном) и текущем законотворчестве субъектов Российской Федерации конституционных основ российского федерализма. Органы государственной власти отдельных субъектов Федерации, не соглашаясь с федеральной моделью, нередко игнорируют положения российской Конституции, нормы федеральных актов, закрепляя собственное видение правового регулирования конституционных принципов федерализма, системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.

Таким образом, "фактическая" система разделения власти сегодня в значительной мере не совпадает с "формально-юридической" конституционной моделью. Наблюдается существенный разрыв между закрепленными в Конституции РФ нормами и фактически сложившейся системой разделения государственной власти по вертикали на основе иных форм правового регулирования. Отклонения на федеральном уровне и в субъектах Федерации от конституционно-заданной модели означают, что государственность на основе федерализма еще не сформирована в России в необходимой мере. И после принятия новой федеральной Конституции становление России как Федерации продолжается, а поиск оптимальной парадигмы федерализма сохраняет свою актуальность.

Вместе с тем нельзя не заметить, что за период, прошедший после принятия Конституции 1993 года, накоплен немалый опыт законотворчества и правоприменения, связанный с попыткой реализовать и конкретизировать установленную в Конституции России модель федерализма. Более выпукло обозначились проблемы, которые нужно решать в первую очередь, и пути их осуществления. Все это вселяет оптимизм в отношении того, что уроки прошлого будут учтены, что в итоге будет проводиться более эффективная правовая политика по созданию оптимальной и демократичной модели федерализма, не только приспособленная к современным российским реалиям, но и создающая перспективу стабильного укрепления российской государственности. На протяжении длительной истории российская государственность примеряла разные модели государственного устройства. Удастся ли наконец в современный период приблизиться к решению, наиболее адекватно удовлетворяющему ее потребности? Мир, согласие и гармония в отношениях между Федерацией и ее субъектами желанны для России именно потому, что стороны этих отношений — две части одного целого — российского государства. Хочется надеяться, что так и будет.

Официальные документы, нормативные акты

 

1. Конституция и законы Союза ССР. — М.: Известия Советов народных депутатов СССР, 1983.

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. — М.: Юрид. лит., 1993.

3. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года, с изменениями и дополнениями, внесенными законами РСФСР от 27 октября 1989 года, от 31 мая, 16 июня и 27 октября 1989 года, от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 года. — М.: Советская Россия, 1991.

4. Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России (в редакции 10 декабря 1992 года). — М.: Известия, 1993.

5. Федеративный договор: Документы. Комментарий. — М.: Республика, 1992.

6. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995 года "О действенности государственной власти в России". — М.: Юрид. лит., 1995.

7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года "Россия, за которую мы в ответе" (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). — М.: Юрид. лит., 1996.

8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года "Порядок во власти — порядок в стране". — М.:

Юрид. лит., 1997.

9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 года "Общими силами — к подъему России" // Российская газета. 1998. 24 февр.

10. Декларация прав народов России. Принята СНК 15 (2) ноября 1917 г. // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву, — М.: Юрид. лит., 1984.

11. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Утвержден I Съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. — М.: Юрид. лит., 1984.

12. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

13. Закон СССР "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" от 10 апреля 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270.

14. Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 329.

15. Закон РСФСР от 16 июня 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 25.

16. Закон РФ от 28 ноября 1991 года "О гражданстве" (с измен, и дополнениями от 17 июня 1993 г. и от 6 февраля 1995 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 496.

17. Закон РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 13. Ст. 663.

18. Закон РФ от 1 апреля 1993 года "О государственной границе Российской Федерации" с изменениями и дополнениями (в ред. 29 ноября 1996 г.) // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1861; 1996. № 50. Ст. 5610.

19. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 года "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 14. Ст. 520

20. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. № 9. Ст. 372.

21. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. — М.: Юрид. лит., 1996. 352 с.

22. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 1213.

23. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

24. Федеральный конституционный закон в ред. 31 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации". Официальное издание. — М.: Юрид. лит., 1998.

25. Федеральный закон от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 908.

26. Федеральный закон от 18 июля 1995 года "О внесении изменении в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 953.

27. Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 1071.

28. Федеральный закон от 28 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями от 26 ноября 1996 года и от 17 марта 1997 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917.

29. Федеральный закон от 13 октября 1995 года "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923.

30. Федеральный закон от 30 ноября 1995 года "О континентальном шельфе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4694.

31. Федеральный закон от 31 мая 1996 года"0б обороне" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.

32. Федеральный закон в ред. 17 ноября 1995 года "О прокуратуре Российской Федерации". Официальное издание. — М.: Юрид. лит., 1996.

33. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Утвержден постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 февраля 1996 года (с изменениями и дополнениями от 10 апреля и от 26 июня 1996 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 655; № 16. Ст. 1774.

34. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 25 марта 1994 года (с изменениями и дополнениями на 16 февраля 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 14. Ст. 1541, 1544; 1995. № 17. Ст. 1507; № 18. Ст. 1613; № 25. Ст. 2369; № 48. Ст. 4628; № 9. Ст. 796.

35. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 года. Сост. Б. А. Страшун. — М.: НОРМА, 1996.

36. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.

37. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года "О действии законодательства Российской Федерации Об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5072.

38. Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 1995 года “О приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. № 130 "О Киселеве М. Ф." и от 29 ноября 1994 г. № 131 "О Министре внутренних дел Чувашской Республики"” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 515.

39. Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 1995 года "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 41. Ст. 3875.

40. Указ Президента Российской Федерации от 18 января 1996 года “О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. № VII-256 "О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работы и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты"” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 262.

41. Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1058.

42. Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1061.

43. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года "О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. . № 18. Ст. 2166.

44. Указ Президента Российской Федерации от б июня 1996 года “О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 1993 года № 344 "О создании Национальной страховой компании "Аргыс" Республики Саха (Якутия)"” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 24. Ст. 2871.

45. Указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 года "О приостановлении действия постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 апреля 1995 года № 150 "О мерах по государственному регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 32. Ст. 3892.

46. Указ Президента Российской Федерации от 8 августа 1997 года "О постановлении главы администрации Краснодарского края" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 32. Ст. 3757.

47. Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации за период 1992—1997 годы // Вестник Конституци-

онного Суда Российской Федерации за 1992—1996 годы; Собрание законодательства Российской Федерации за 1997 год.

48. Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.

49. Конституции республик в составе Российской Федерации / Под ред. и с вступит, статьей Н. А. Михалевой. — М.: Манускрипт, 1995.

50. Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Издание Государственной Думы "Известия", 1996. Вып. 1—2.

51. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. — М.:

Известия, 1995—1997. Вып. 1—3.

52. Законы города Москвы. 1994—1996. Официальное издание по состоянию на 31 декабря 1996 года. — М.: ИЗиСП, 1997.

53. Конституции государств Европейского Союза. — М.: ИНФРА-М— НОРМА, 1997.

54. Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1997.

55. Статус малочисленных народов России. Правовые акты и документы / Составитель В. А. Кряжков — М.: Юрид. лит., 1994.

Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные издания

 

1. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 книгах. — М.: Республика, 1992—1993.

2. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М.: Республика,1994.

3. Абдулатипов Р. Г. Парадоксы суверенитета: перспективы человека, нации, государства. — М.: Славянский диалог, 1995.

4. Актуальные вопросы правоведения в современный период: Сб. статей / Том. гос. ун-т; Под ред. Воловича В. Ф. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1995.

5. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи. Пер с англ. Вермонт, 1990.

6. Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации. — М.: ИНИОН

РАН, 1995.

7. Асимметричность Федерации / Под ред. А. А. Захарова М., 1997.

8. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.:

Юрид. лит., 1997.

9. Баглай М. В. Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. — М.: Инфра-М—Кодекс, 1996.

10. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. — М.: НОРМА—ИНФРА-М, 1998.

11. Барсегов Ю. Г. Самоопределение и территориальная целостность. М., 1993.

12. Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. — М.: Прогресс, 1986.

13. Безуглов А. А. Суверенитет советского народа. М., 1975.

14. Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

15. Барциц И. Н. Категория "суверенитет" в правовой теории и практике Российской Федерации. — М., 1995.

16. Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. —М.: Наука, 1966.

17. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. Сборник обзоров / Отв. ред. О. Б. Осколкова, В. А. Зубенко — М.: ИНИОН РАН, 1996.

18. Верховенство права. Сборник: Пер. с англ. — М.: Прогресс, 1992. 216 с.

19. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. — М,: Закон и право, 1998.

20. Галлисо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас. Реферат. — М.: РАН ИНИОН, 1993.

21. Гоббс Т. Избранные произведения. В 2 т. Т. 1. 583 с.; Т. 2. — М.: Мысль, 1965.

22. Государственное право Германии. Т. 1. — М.: ИГиП РАН, 1994.

23. Государственное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. О. Е. Кутафина — М.:

Юрид. лит., 1996.

24. Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. / Отв. ред. И. С. Крылова М.: РАН, Институт государства и права, 1993.

25. Джаримов А. А. Регион в едином рыночном пространстве (на материалах Республики Адыгея). Ростов-н/Д.: Изд-во Рост. ун-та, 1995.

26. Джунусов М. С. Суверенитет: терминологизация и детерминологизации. Пагубность ложной стереотипизации суверенитета в массовом сознании. Доклад, представленный в научно-экспертный Совет при Председателе Совета Федерации России. М., 1997.

27. Джунусов М. С. Суверенитет как социальный феномен. — М.:

РАН, Институт социологии. 1994.

28. Дымов Д. Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. — М.: ИНИОН, 1996.

29. Задарновский Б. Б. Национальная политика в Российской Федерации. — М.:, 1993.

30. Закон области как субъекта Российской Федерации /Под. ред. Ю. А. Тихомирова. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996.

31. Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. — М.:

Госюриздат, 1960.

32. Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. — М.: МГУ, 1967.

33. Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Краснояск: Кр. ГУ, 1997.

34. Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В. В. Мак-лакова. — М.: Юрист, 1996.

35. Исполнительная власть в Российской Федерации/ Под ред. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. — М.: БЕК, 1996.

36. Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов. — М.: Манускрипт, 1996.

37. Кастель Е. Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Автореф. на соиск. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1994.

38. Кириченко М. Г. СССР: национально-государственное устройство (конституционные основы). — М.: Юрид. лит, 1982.

39. Ковачев Д. А., Дымов Д. Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М.:

ИНИОНРАН, 1995.

40. Козлов А. Е. Федеративные отношения и региональное управление в России: пути реформирования. — М.: ИНИОН, 1994.

41. Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. — М.: ИНИОН РАН, 1996.

42. Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Пг.: "Партия народной свободы",1917.

43. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под ред. О. Е. Кутафина — М.: Юристъ, 1995.

44. Конституционное право Российской Федерации: Сборник судебных решений. / Сост. М. С. Саликов. СПб. Паритет, 1997.

45. Конституционное (государственное) право зарубежных стран (учебник в 2 т.) / Рук. авт. кол. Б. А. Страшун. — М.: БЕК, 1993, 1995.

46. Конституционное право зарубежных стран: (Учеб. метод, пособие) / Академ. Правовой институт при Институте государства и права РАН. — М.: МП Вердикт, 1995.

47. Конституция Российской Федерации. Историко-правовой комментарий. — М.: ИНФРА-М—Норма, 1996.

48. Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новая Конституция суверенной России, — М.: Знание, 1994.

49. Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. . — М.: БЕК, 1998.

50. Лафитский В. И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. — М.: Известия, 1993.

51. Левин И. Д. Суверенитет. — М.: Юриздат, 1948.

52. Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и практика). — М.: Юрид. лит., 1977.

53. Лепешкин А. И. Курс советского государственного права: В 2 т. —М.: Госюриздат., 1961. Т. 1.,Т. 2.

54. Лихачев В. Н. На стезе права и справедливости. — М.: Корпорация Я, 1996.

55. Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М.: ИСП, 1995.

56. Лысенко В. Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). — М.: ИСП, 1995.

57. Маклаков В. В. Конституционный контроль в странах — членах Европейского союза. — М.: ИНИОН РАН, 1995.

58. Максимов К. Н. Калмыкия — субъект Российской Федерации. — М.: Республика,1995.

59. Михалева Н. А. Координация правотворчество в Российской Федерации М.: ИНИОН РАН, 1996.

60. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Белые альвы, 1996.

61. Народы России. Энциклопедия / Гл. ред. В. А. Тишков — М.:

Большая Российская Энциклопедия, 1994.

62. Осавелюк А. М. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах Российской Федерации. — М.: ИНИОН РАН, 1996.

63. Винсент Остром Смысл американского 4)едерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М.: Арена, 1993.

64. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. — М.: ИЗиСП, 1995.

65. Правовой механизм реализации положений Федеративного договора. Сборник рекомендаций. — М.: ИЗиСП, 1993.

66. Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа,1992.

67. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М.: Республика, 1994.

68. Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации. Сборник. У4)а: РИО БАГСУ, 1998.

69. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. / Отв. ред. Д. А. Ковачев. — М.: ИНИОН РАН, 1995.

70. Разделит ли Россия участь СССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика). — М.: ЦИНО РНИ-СиНП, 1993.

71. Российская государственность: состояние и перспективы развития. — М.: Республика,1995.

72. Российское законодательство: проблемы и перспективы. — М.:

БЕК, 1995.

73. Современные зарубежные конституции. — М.: МЮИ, 1992.

74. Современные проблемы и вероятные направления развития национально-государственного устройства Российской Федерации / РАН, Институт этнологии и антропологии им. Н. Н. Миклухо-Маклая. М., 1992.

75. Современный немецкий конституционализм. — М.: Институт государства и права РАН, 1994.

76. Сравнительное конституционное право/ Б. Н. Топорнин, В. Е. Чир-кин, Ю. А. Юдин и др. РАН. Институт государства и права. — М.: Манускрипт, 1996.

77. Суверенит в федеративном государстве (Научный аналит. обз. ИНИОН. Г. Б. Аганбеков). М., 1993.

78. Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет. — М.: Госюриздат, 1958.

79. Тадевосян Э. В. Советская национальная государственность. — М.:МГУ, 1972.

80. Таллок Г. Новый федералист: Пер. с англ., ред. И. М. Осад-чая. — М.: Фонд за экономическую грамотность, 1993.

81. Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. — М.: Манускрипт, 1994.

82. Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М.: БЕК, 1995.

83. Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. — М.:

НОРМА, 1996.

84. Тишков В. А. Этнический конфликт в контексте обществоведческих теории (социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технология разрешения). М., 1992.

85. Токвиль А. Демократия в Америке. — М.: Прогресс, 1992.

86. Толстых В. Л. Конституционно-правовые основы международной деятельности субъектов Российской Федерации. Новосибирск: НОО Фонд содействия становлению и развитию местного самоуправления, 1997.

87. Топорнин Б. Н. Европейские сообщества: право и институты (динамика развития). — М.: ИГиП РАН, 1992.

88. Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). — М.: ИНИОН РАН, 1996.

89. Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. — М.: ИНИОН РАН, 1995.

90. Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. — М.: ИМО, 1963.

91. Фадеева Т. М. Европейский союз: федералистские концепции европейского строительства. — М.: ИНИОН РАН, 1996.

92. Федерализм власти и власть федерализма. — М.: ИнтелТех, 1997.

93. Федерализм — глобальные и российские измерения: Международная научно-практическая конференция. Казань 1993, сентябрь.

94. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Сборник научных трудов. Вып. 1—3. Новосибирск:

РАН, Сибирское отделение, 1995, 1996.

95. Федерализм. Энциклопедический словарь. — М.: Инфра, 1997.

96. Федералист: полит, эссе А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея. (Пер. с англ., Ред. Н. Н. Яковлев). — М.: Прогресс—Литера, 1993.

97. Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993.

98. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. / Ред. кол. Н. В. Постовой, Б. С. Крылов, Ю. А. Тихомиров. —М.:ИЗиСП, 1995.

99. Федеративное устройство России: история и современность. Сборник обзоров и статей /Ред. Н. А. Михалева, Е. В. Алферова М., 1995.

100. Фридмэн Л. Введение в американское право: Пер. с англ. / Под ред. М. Калантаровой. — М.: Прогресс—Универс, 1993.

101. Чеченский кризис: аналит. обозрение / Рук. А. С. Орлов. М., 1995.

102. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. — М.: ИНИОН РАН, 1995.

103. Чиркин В. Е. Основы конституционного права. — М.: Манускрипт, 1996.

104. Чистяков О. И. Становление Российской Федерации (1917— 1922). —М.:МГУ, 1966.

105. Чобан А. А. Государственный суверенитет (теоретико-правовые аспекты). М., 1993.

106. Шульженко Ю. А. Конституционный контроль в России. — М.: Институт государства и права, 1995.

107. Эбзеев Б. С. Конституция, демократия, права человека. — М.:

АО "Пул", 1992.

108. Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. — М.: Закон и права, ЮНИТИ, 1997.

109. Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Б. М., 1912.

110. American constitutional law. Vol. 1. The structure of government. Ed. 4. Ralph A. Rossum, G. Alan Tarr. — St. Martin's Press. NY, 1995.

111. Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. Institute of intergovernmental Relations, Queen, s University Kingston, Ontario, Canada, 1994.

112. Engdahl David Е. Constitutional Federalism. Second Edition. St. Paul, Minn., West Publishing Co., 1987.

113. Lutz D. The Origin of American Constitutionalism. Baton Rouge:

Louisiana State Unirversity Press, 1988.

114. Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significans. Boston, 1964.