Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО Р О С С И И

Под редакцией

заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора И. М. Степанова и доктора юридических наук Т. Я. Хабриевой

 

МОСКВА ЮРИСТЪ

1999

УДК 342.53 (075.8) ББК 67.400.6 П18

Коллектив авторов:

Автономов А.С., к.ю.н. — гл. 6, 7, 8;

Любимов А.П., к.ю.11. — гл. 3, схемы и таблицы, составление приложения 1;

Румянцева Т.С., к.ю.п. — гл. 2 (§ 5 совм. с Т.А. Анчуткиной);

Степанов И.М., д.ю.н. — введение, гл. 1, составление приложения 2;

Хабриева Т.Я., д.ю.н. — гл. 5;

Чехарина В.И., к.ю.н. — гл. 4.

Руководитель авторского коллектива И.М. Степанов

Рекомендовано Фондом развития парламентаризма в России

 

Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юристъ, 1999. - 392 с.

 

ISBN 5-79750127-9 (в пер.)

 

Предлагаемая работа — первое в отечественной государствоведческой учебной литературе пособие по российскому парламентскому праву.

В первой части пособия излагаются основные вопросы теории и практики действующего российского парламентского права с приведением схем по внутренней структуре и основным направлениям деятельности Федерального Собрания. Во второй части даны в извлечениях ведущие источники российского парламентского права, включая регламенты палат Федерального Собрания, важнейшие подзаконные акты, решения Конституционного Суда РФ.

Для студентов юридических вузов и факультетов, для практических работников законодательных и иных органов государственной власти.

 

УДК 342.53(075.8) ББК 67.400.6

ISBN 5-79750127-9

 

© “Юристъ”, 1999

© Коллектив авторов, 1999

 

 

Содержание

ВВЕДЕНИЕ



Глава 1 РОССИЙСКОЕ ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО И ПАРЛАМЕНТАРИЗМ

§ 1. Место парламентского права в российской правовой системе

 

§ 2. Особенности становления российского парламентаризма и парламентского права



Глава 2 ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ - ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Место и роль Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации

 

§ 2. Основные функции Федерального Собрания Российской Федерации

 

§ 3. Конституционный статус палат Федерального Собрания

 

§ 4. Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

 

§ 5. Внутренняя организация Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

 

§ 6. Статус парламентария Федерального Собрания Российской Федерации

 

~Глава 3 ПОРЯДОК РАБОТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ЕГО ПАЛАТ

 

§ 1. Основные принципы работы парламента России

 

§ 2. Сессии и пленарные заседания Государственной Думы

 

§ 3. Виды и порядок голосования в Государственной Думе

 

§ 4. Принятие решений в Государственной Думе

 

§ 5. Порядок работы Совета Федерации

 

§ 6. Виды и порядок голосования в Совете Федерации

 

§ 7. Принятие решений в Совете Федерации



Глава 4 ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Понятие законодательного процесса и его стадий

 

§ 2. Законодательная инициатива. Предварительное рассмотрение законопроектов

 

§ 3. Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов Государственной Думой

 

§ 4. Рассмотрение и одобрение федеральных законов в Совете Федерации

 

§ 5. Особенности принятия закона о федеральном бюджете

 

§ 7. О порядке внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

 

~Глава 5 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ЕГО ПАЛАТ С ДРУГИМИ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

 

§ 1. Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации

 

§ 2. Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации

 

§ 3. Федеральное Собрание и федеральные судебные органы



Глава 6 ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. Основы контрольной деятельности парламента

 

§ 2. Комиссии и комитеты палат в контрольной деятельности парламента

 

§ 3. Контрольные полномочия парламентариев

 

§ 4. Специфичные формы контроля: доверие Правительству Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; бюджетный контроль

 

§ 5. Специализированные контрольные органы, формируемые парламентом

 

~Глава 7 ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ И МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

 

§ 1. Нормативные и институциональные основы участия Федерального Собрания в межпарламентском сотрудничестве

 

§ 2. Международные организации межпарламентского сотрудничества, в работе которых участвует Федеральное Собрание

 

§ 3. Двустороннее межпарламентское сотрудничество



Глава 8 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ И ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАБОТЫ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

§ 1. Основы деятельности аппаратов палат российского парламента

 

§ 2. Структура аппаратов палат

 

§ 3. Подразделения аппаратов палат и специализированные государственные учреждения

 

§ 4. Внепарламентское содействие деятельности Федерального Собрания



ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1 НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

 

Приложение 2 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

В ряду проблем становления правового государства в России важное место занимают вопросы, связанные с государственно-властными институтами, функционирующими на принципах парламентаризма. Эти принципы закреплены в гл. 1 Конституции Российской Федерации 1993 г. — “Основы конституционного строя”: человек, его права и свободы — высшая социальная ценность; народ — единственный источник власти; государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную;

Конституция имеет высшую юридическую силу (ст. 2, 3, 10, 15).

Политико-правовой мысли известно множество определений парламентаризма — одного из центральных понятий науки конституционного права вообще. Обобщая их, можно сказать, что парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка.

Истоки такого понимания феномена парламентаризма восходят к одной из классических формул французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (ст. 16): “Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции”. С тех пор нарастающее влияние идей и принципов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового государственного строительства. Именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования — в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой. Попытки расширительного толкования понятия “парламентаризм” путем наложения его на политическую систему в целом или, напротив, сужения до понятия государственного режима ведут к утрате парламентаризмом своей специфики как особого способа организации государственной власти, не говоря уже о размывании, столкновении самих понятий политической системы, политического и государственного режимов.

Парламентаризм — “материя” чуткая, хрупкая, можно сказать, даже реактивная. В ней проявляются особенности исторического момента, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны или группы стран, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа. Практикой отработаны, а наукой систематизированы в некоей примерной схеме такие модели парламентаризма, как: 1) парламентаризм развитой, открытый, приглушенный (в зависимости от фактической полноты и силы действующих в нем нормативов); 2) парламентаризм рационализированный, министериальный, номенклатурный (в зависимости от конституированного порядка взаимоотношений между парламентом и другими высшими органами государственной власти) и др. В моделях парламентаризма первого ряда отражены особенности политического режима (демократического, либерального), характерного для той или иной страны; в моделях парламентаризма второго ряда—особенности формы государства (республика, конституционная монархия), государственного устройства и правления. “Чистых” моделей, т.е. наглухо обособленных от всех прочих, государственная практика, конечно, не знает, так как в каждой, наряду с ее собственными типовыми признаками, всегда наличествуют признаки других. Но какую бы модель парламентаризма мы ни взяли, непреложными для каждой в той или иной мере полноты остаются атрибуты классически-родовой, исходной модели. Умаление, искажение хотя бы одного из них ведет к деформации парламентаризма, а упразднение, тем более насильственное, — к его уничтожению.

Только последовательное развертывание действительно демократических основ конституционного строя может означать движение к парламентаризму развитому, где все его составляющие: разделение властей, верховенство закона, сам парламент со статусно свойственными ему правотворческими и контрольными прерогативами, — работают согласованно, энергично, в полную силу. С другой стороны, чем полнее, совершеннее парламентаризм, тем шире, эффективнее его влияние на формирование подлинно народного мандата, выработанного в условиях действенной многопартийности и политико-идеологического многообразия; на обеспечение того, чтобы в центре внимания всегда были и оставались права и свободы человека как высшей социальной ценности.

Для приведения парламентаризма в рабочее состояние необходима слаженная система норм и правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение. Задача эта, принципиально возложенная на конституционное право, широко и предметно формализуется в одной из его подотраслей, именуемой “парламентским правом”.

Как известно, процесс есть форма жизни любого закона — юридического, общественного, политического. Парламентское право — форма жизни норм и принципов, конституционно заложенных в данную модель парламентаризма, однако при том условии, если, как и любая другая форма, несет в себе сам дух, само содержание явления, предмета, института (форма существенна). Конституционное право, не выведенное на процессуально-обеспечительные механизмы своих норм, так же декларативно и даже мертво, как и сами эти механизмы, не будь они генетически дочерней ипостасью конституционного права.

Отсюда постоянно возрастающий интерес в странах парламентской демократии к парламентскому праву как в смысле поддержания его на должном уровне эффективности, так и в плане изучения, освоения теоретиками и практиками парламентаризма, студентами и слушателями юридических, политологических и иных учебных заведений. Конституционное право здесь за долгие годы своего становления и развития окрепло, устоялось в величии своих учредительных целевых предназначений. Теперь оно больше прирастает нормами конкретно-регулятивного характера, непосредственно откликаясь таким образом на запросы нашего сугубо прагматичного времени.

Западные (да и не только западные) вузовские системы оперативно реагируют на это, совершенствуя традиционные и апробируя, внедряя новые образовательные стандарты. Читались и продолжают читаться такие курсы, как “конституционное право” (США), “конституционное и государственное право” (Германия), “конституционное право и политические институты” (Франция), “конституционное право и управление” (Япония) и т.п. Не остаются вне предметов преподавания общие вопросы философии, социологии, истории права. Вместе с тем организуется широкая сеть спецкурсов и семинаров, где центр тяжести смещается на изучение технологии парламентаризма, власти вообще. В сочетании с активной стажировкой в государственных органах, включая парламенты, это не только позволяет дать студентам широкое представление о самой сути парламентского права, но и прочувствовать его как сильный инструмент целенаправленного конституционно-правового регулирования всей государственно-управленческой машины.

В нашей стране, только-только после долгого перерыва вновь вступившей на путь парламентаризации, состояние позитивного конституционного и парламентского права, стандарты их преподавания естественно представляются в значительной степени иными.

Конечно, в научном овладении и пропаганде ценностей конституционализма, постулатов и принципов Конституции, конституционного строя Российской Федерации определенные и, можно даже сказать, серьезные шаги сделаны. За какие-нибудь несколько лет рынок государствоведческой литературы насытился так плотно, как никогда прежде за многие годы. И что, разумеется, самое характерное и главное — наш авторский корпус, в том числе и преподаватели старшего поколения, сумел быстро освободиться от идеологической зашоренности и уверенно сориентироваться в самой сути новых подходов к конституционно-правовым реалиям.

Не обошлось, понятно, без передержек идеологического, политического и всякого иного порядка. Наша новая конституционно-правовая мысль, например, никак не может выбрать взвешенный тон в оценочных суждениях относительно советской науки государственного права — то ли ее вообще не было, то ли все-таки была и не во всем исключительно тоталитарной. Вряд ли, далее, было научно корректным издание одного за другим в 1995-1996 гг. двух в общем-то не различимых по содержанию учебников для студентов юридических вузов: первый под титулом “Конституционное право России”, второй — “Государственное право Российской Федерации”. Простой механической заменой термина “государственное право” на “конституционное право”, “государственно-правовой” институт на “конституционно-правовой” такой серьезной проблемы, как сама суть данной отрасли права, не решить. Нельзя также не заметить по целому ряду публикаций снижения уровня авторской и издательской ответственности к ним. В какой-то момент резко упали требования, предъявляемые к кандидатским и докторским диссертациям, к самим соискателям научных степеней и ученых званий.

По большому счету, однако, наука российского конституционного права определенно находится на подъеме. Если прежде она пусть не всегда покорно, но следовала в фарватере конъюнктурных политических и экономических интересов, то теперь уверенно обретает самостоятельность в оценках конституционно-правовой действительности на всех уровнях официально-государственного и общественно-самоорганизационного бытия, гуманизируется по существу, раскованно насыщается “мыслительным материалом” прогностического направления. Соответственно в ином свете предстали вопросы, связанные с преподаванием конституционного права и смежных с ним дисциплин.

Заслуженный интерес вызвала в этом плане конференция “Проблемы преподавания конституционного и муниципального права”, организованная в марте 1998 г. кафедрой конституционного права МГУ. Довольно представительная, не замкнутая только на Москве и Санкт-Петербурге, конференция обозначила ряд качественных сдвигов в самом содержании, формах и методах обучения, практически уже реально продвинутого к образовательным стандартам вузовской автономии. Какой-то единой концепции преподавания конституционного права выработано не было. Да она, всего скорее, и не нужна, учитывая “многолинейность” конституционного права как такового (только применительно к одной России можно говорить о федеральном и региональном конституционном праве). Но что, к сожалению, осталось почти вне внимания конференции, так это проблемы, связанные с парламентским правом и его преподаванием. О законодательном процессе во всех его процедурных, коллизионных и прочих проявлениях говорилось много, как и о необходимости изучения, знания его со студенческой скамьи. О парламентском же праве как подотрасли конституционного (именно подотрасли, а не института) — глухо.

В чем тут дело? Во-первых, в еще сохранившихся до сих пор представлениях о конституционном праве как такой сверхглобальной отрасли права (к тому же более политизированной, нежели любая другая), что для решения своих задач она ни в каких “побочных” системах не нуждается. Правда, в учебнике по конституционному праву Российской Федерации М.В. Баглая (1997 г.) проведена идея трактовки конституционного права как системообразующей отрасли, имеющей свой собственный выход на судебную систему, особенно в части обеспечения естественных и позитивных прав и свобод человека и гражданина (до собственного выхода и на парламентское право линия пока не доведена). Во-вторых, сама разработка концепции российского парламентского права, тем более преподавания его, далеко отстала от разработки концепции российского конституционного права и его преподавания. Что неудивительно, поскольку в сфере парламентского права ни о какой преемственности (ни практической, ни теоретической) с советским периодом речи быть не может, — там, где не было парламента, не было и парламентского права.

С конца 80-х гг., когда началось то, что образно назвали “сотворением парламента”, освоение азов парламентского права все-таки состоялось. Вполне логичным было обращение на первых порах к иностранному опыту1. Затем появляются публикации, обращенные уже к собственно российскому опыту, причем в ряде случаев с попыткой уяснения теоретических основ российского парламентского права, его функций, места и роли в национальной правовой системе2.

 

1 См.: Очерки парламентского права / Под ред. и с прсдисл. Б.Н. Топорпшш. М., 1993; Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. БА. Страшуна. Т. 2. Общая часть. М., 1995. С. 129-130; Конституционное право / Отв. ред. А.Е. Козлов. М., 1996 и др.

2 Степана” И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры сформирования // Государство и право. 1994. № 11; Конституционное и парламентское право // Уроки и парадоксы российского конститущюцали. ч-ма. М„ 1996; Конституционным строи России: вопросы парламеитскот нрава. М„ 1995; Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. СПб — М., 1997; Авпюномов А. С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации: Ми/токая М. Вопросы парламентского нрава в решениях Конституционного Суда РФ// Проблемы парламентского нрава России / Под ред. Ивткта ДМ., 1996 и др.

 

В энциклопедических словарях, комментариях, хрестоматиях и других информационно-справочных материалах по Конституции РФ наряду с терминами “парламентаризм”, “парламент” дается и термин “парламентское право”, что также свидетельствует о получении им “права гражданства”.

Параллельно шла, можно прямо сказать, судьбоносная, опережающая науку работа по парламентаризации всей государственной системы страны. И вот уже почти пять лет, как в режиме парламентского права, опираясь на Конституцию и регламенты, функционирует наш парламент — Федеральное Собрание — внутренне организует себя, законодательствует, взаимодействует с другими органами государственной власти, с избирательным корпусом.

Концепция российского парламентского права будет отрабатываться и дальше, парламентская практика — совершенствоваться. Но время для создания первого пробного развернутого труда по российскому парламентскому праву, полагаем, настало — на данном этапе в виде учебного пособия для студентов юридических вузов и одновременно пособия для практических работников (известно, что в рамках парламентских и правительственных структур систематически организуются курсы, семинары по изучению правил законодательной работы).

Работа такого профиля не должна ни конкурировать с учебниками по российскому конституционному праву, ни дублировать их. Если в курсе российского конституционного права решающее место занимает теория самой Конституции, анализ общестатутных норм, главных конституционно-правовых институтов, то в курсе российского парламентского права — систематическое изложение и разъяснение норм процедурно-технологического назначения. Знать их, равно как и владеть примыкающими к ним ненормативными правилами парламентской работы, значит, не только умело ориентироваться во всем многосложном “парламентском хозяйстве”, что важно для любого грамотного человека. Для парламентариев же, государственных служащих — также вести законодательный процесс в законодательно заданном русле, противодействуя как дикому лоббированию, так и амбициозному прожектерству.

Имея свой предмет, российское парламентское право закономерно претендует и на то, чтобы быть относительно самостоятельной учебной дисциплиной. Читать его в рамках курса российского конституционного права также возможно, но, думается, это будет сопряжено с большими потерями в донесении знаний как по конституционному праву (в ущерб парламентскому), так и по парламентскому праву (в ущерб конституционному). Целесообразнее, видимо, вести преподавание российского парламентского права либо в форме не большого, предметно выверенного курса, опираясь на уже пройденный курс российского конституционного права, либо в форме спецсеминаров, факультативных, в крайнем случае, занятий. “Дело по сути сводится, — пишет академик Б.Н. Топорнин, — к юридизации юридического образования”1.

Предлагаемое учебное пособие строится по двухчастной схеме. В первой части на фоне определения места парламентского права в российской правовой системе и небольшого очерка становления российского парламентаризма и парламентского права последовательно освещаются узловые вопросы, связанные с парламентско-правовыми характеристиками Федерального Собрания, его внутренней организации и порядка работы, законодательной, контрольной и иной деятельности, взаимосвязей с другими высшими органами государственной власти внутри страны и в межпарламентском сотрудничестве, с его организационно-правовым и технологическим служебным обеспечением. Для акцентированного внимания прежде всего к процессуально-правовым аспектам курса главы учебного пособия сопровождаются предметно сориентированными схемами: по структуре и статусу Федерального Собрания, требованиям, предъявляемым к законопроектам, этапам законодательного процесса и т. д. Во второй части (приложения) — источники парламентского права (в извлечениях) и краткий перечень основных понятий и терминов российского парламентского права.

Одним из инициаторов написания этого учебного пособия был профессор А.Е. Козлов. Авторский коллектив бережно хранит память о нем.

Свою лепту в работу над учебным пособием внесли организационно-информационные службы палат Федерального Собрания. Авторский коллектив приносит им свою благодарность.

 

1 Топорнин Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России // Государство и право. 1996. № 7. С. 42.

 

Глава 1 РОССИЙСКОЕ ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО И ПАРЛАМЕНТАРИЗМ

§ 1. Место парламентского права в российской правовой системе

Парламентское право может быть определено как особая система норм и правил, регулирующих внутреннее устройство и процессуально-организационную деятельность парламента, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и с избирательным корпусом. Если в конституционном праве первенство за статутно-институциональной группой норм и принципов, то в парламентском — за процессуально-организационной, технологической. Парламентское право — динамическое “я” конституционного. В этом качестве оно и должно занимать свое место в любой демократически выдержанной правовой системе, включая российскую.

Зачастую понятие парламентского права как бы растворяется в терминах типа “парламентские процедуры”, “парламентский процесс”, “парламентское производство” или отождествляется с ними. Между тем нормативный массив парламентского права, как бы велика ни была в нем доля процедурных правил, складывается под определяющим воздействием принципов и норм материального права, прежде всего из орбиты конституционного. При всей важности технологии парламентаризма главное, безусловно, в обеспечении устойчивых взаимосвязей, прежде всего, в его собственной среде как системе согласно нормам принятой модели разделения властей и данного класса формы правления, и само собой разумеется, между парламентом как высшим представительным органом государственной власти, с одной стороны, и народом как единственным источником власти, с другой.

В конституционной “чистоте” и определенности материальных норм — парламентская “чистота” и жизнеспособность норм процессуальных. Никакие даже ювелирно отделанные процедурные правила в лучшем случае не дадут для утверждения подлинного парламентаризма ничего, если не впитают в себя его основополагающих ценностей; в худшем могут стать тлетворным фактором его коррозии и разложения.

Как ни мало высказываний относительно места и роли парламентского права в правовой системе вообще, все же о целом ряде позиций говорить уже можно. Одна из них состоит в том, что парламентское право есть неотъемлемая часть конституционного, несущая в себе его динамические характеристики. С этим, пожалуй, можно было бы согласиться, если бы в отраслевой градации правовой системы конституционное процессуальное право занимало столь же определенное место, как общепризнанное конституционное право (наподобие “бинарных” отраслей: административное право — административный процесс, гражданское право — гражданский процесс и т.д.), правда, с термином “конституционное процессуальное право” или “конституционно-правовой процесс” встретиться можно, но лишь в смысле конституционно-судебного производства в конституционных или приравненных к ним судах. В Федеральном конституционном законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г.1 принципам конституционного судопроизводства уделена специально четвертая глава. Что же касается термина “конституционный процесс”, то он вообще выпадает из арсенала строго юридической лексики, будучи собирательно обращен ко всему демократическому ходу разработки, принятия и реализации конституции.

Согласно другой позиции, парламентское право решительно и твердо расценивается в качестве полноценной, самостоятельной отрасли права, рядоположенной наравне с конституционным. Она так же полноправна, как конституционная, все ее компоненты составляют единый слаженный комплекс.

Действительно, структура эта хорошо организована, хотя и в странах с мощно развитыми парламентскими традициями продолжает совершенствоваться, обогащаясь как изнутри, так и в порядке международного обмена опытом. Тем более в странах, где парламентское право только-только формируется, набирает “здоровье”, нормализует свой “пульс и ритм”. Надо было отмежеваться от пренебрежительных суждений вокруг парламентских процедур, уподобления их рутинной канцелярщине. И это сделано.

Но возникает вопрос: несет ли объективно в себе та правовая материя, которая именуется парламентским правом, все необходимые параметры и свойства именно отрасли права? То есть обладает ли парламентское право только ему присущими, так сказать, именными предметами, методами и механизмами регулирования?

Парламентское право выросло из конституционного, опирается вместе с ним на одну и ту же “корневую систему” — конституционализм, имеет, как и оно, в качестве своего главного юридического источника конституцию.

 

1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

 

Однако, во-первых, в едином как для конституционного, так и для парламентского права поле общественных отношений за парламентским “закреплен” свой специфический участок — организационно-технические отношения. Во-вторых, если в целом для конституционно-правового регулирования характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового — прежде всего на началах координации и согласования. В-третьих, если в механизмах собственно конституционного права превалирует материальная сторона его нормативного состава, то в механизмах парламентского права — процессуальная, организационно-обеспечительная.

Вывод, думается, может быть таким: как ни виделось бы парламентское право в качестве особой отрасли, все же больше оснований считать его подотраслью конституционного права (однопорядковую в этом смысле с избирательным правом). Сформироваться в образование рядоположенных с конституционным норм и институтов парламентское право просто не в состоянии по существу, поскольку самой конституцией сориентировано на процедурное упорядочение отношений самого различного вида и на самых различных уровнях. Одно дело — внутрипарламентские отношения и процедуры (законодательные, контрольные, организационные); другое — меж-инстнтуциональные (Президент — Парламент — Правительство — судебная власть); третье — федеративно-институциональные (Федеральное Собрание — парламентские институты субъектов Федерации, местное самоуправление); четвертое — процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (Парламент — избирательный корпус, электорат).

Множественность и разноплановость процедур затрудняет формализацию их в каком-либо едином кодифицированном акте парламентского права. Они разбросаны по самым различным источникам, притом не только права как такового.

Есть основания различать три блока источников парламентского права: собственно юридический, рекомендательно-процедурный и доктринальный.

В первом, собственно юридическом, только на общефедеральном уровне: Конституция, законы, указы и постановления Президента и Правительства, решения судов специальной и общей юрисдикции, регламенты палат Федерального Собрания и другие акты, несущие в себе преимущественно или частично правопроцессуальные установления. Специально должны быть оговорены здесь такие новые для современной российской правовой системы виды актов, как федеральные конституционные законы, внутрифедеративные договоры и соглашения, общепризнанные принципы и нормы международного права.

Свое особое место среди нормативных источников парламентского права занимают, конечно, парламентские регламенты. Это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности. Парламентский регламент, по сути, парламентский кодекс, выстроенный по схеме: внутреннее устройство и органы парламента; права и обязанности депутатов (членов); депутатские объединения (комитеты, комиссии, группы); законодательные и контрольно-распорядительные процедуры; международное межпарламентское сотрудничество и др. По мировому конституционному опыту парламентские регламенты принимаются, как правило, самими парламентами или их палатами, причем не только под титулом “регламент”, но и в иных формах (например, во Франции — Органический закон, в США — Постоянные правила палат Конгресса, в Швеции — Акт о Риксдаге). Обе палаты российского парламента располагают своими регламентами. Согласно Конституции РФ каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101).

Парламентский регламент стоит в особом ряду и актов типа регламентов, т. е. документов, детально определяющих внутреннюю структуру и порядок деятельности государственных и негосударственных организаций, их центральных и местных органов. Принимаются они, как правило, самими этими органами на основе и в соответствии с законами, определяющими правовой статус данных органов. Так, согласно ст. 27 Федерального конституционного закона о Правительстве РФ подготовка и проведение заседаний правительства осуществляется в соответствии с его регламентом.

Нельзя утверждать, что регламенты — документы исключительно внутрипарламентского пользования, не налагающие никаких обязательств на другие государственно-властные структуры. Причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами.

С интересным предложением создания как бы сводного регламента обеих палат Федерального Собрания под титулом “Законодательный кодекс Российской Федерации” выступил проф. В.Б. Исаков. Это акт неофициальной систематизации законодательных актов, выявляющий “устройство российской "законодательной машины", ее особенности, технологию взаимодействия федеральных органов власти в процессе работы над законопроектом”1.

Конституция, в какой бы ипостаси она ни была (жесткой, мягкой), не должна превращаться в регламент, а регламент в конституцию, — императив конституционно-правового обеспечения государственно-общественного бытия страны. Как свидетельствует мировая конституционная практика, выдержать здесь абсолютно рассчитанные параметры в надлежащем размещении материально-процессуального массива достаточно трудно и далеко не всегда удается. Такого рода диспропорции и пробельности выявляются практикой очень скоро, подсказывая рациональные пути совершенствования как конституции, так и регламента путем внесения в них иерархически заданных в своем статуте поправок и пополнений (что в конституцию, а что в регламент).

В действующей российской Конституции, например, не определены предметы собственного ведения Федерального Собрания как такового; они замещены предметами ведения палат — Совета Федерации (ст. 102,106) и Государственной Думы (ст. 103). Регламентами этой проблемы не разрешить. С другой стороны, в регламентарном порядке вполне могло бы быть конкретизировано, например, положение п. “е” ст. 84 Конституции, согласно которому Президент Российской Федерации “обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства”. Ссылка на эту норму служит обоснованием “неконституционности” и юридической “ничтожности” возможных обращений Президента к Федеральному Собранию даже в тех случаях, когда такие обращения с точки зрения парламента и общественного мнения представляются в высшей степени важными. В регламентах палат ситуации подобного рода могли бы быть грамотно оговорены, тем более что за рамки формулы “об основных направлениях внутренней и внешней политики государства” они не выходят.

 

1 Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации (макет). // Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 г. Изд. Государственной Думы. М„ 1998. С. 419 517.

 

Уже в ходе самой законотворческой практики Федерального Собрания в обеих его палатах все чаще поднимались вопросы неопределенности понимания целого ряда конституционных установлении, получивших адекватное отражение и в регламентах палат. Конституционный Суд активно занимался этими делами, результатом чего явился целый ряд его решений. Принципиально практически и теоретически очень важно постановление Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации. В п. 1 данного постановления говорится: “Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации”1.

Согласно Федеральному закону “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г., поправки к главам 3-8 Конституции принимаются “в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации” (ч. 1 ст. 2)2. Таким образом Законом указанная норма постановления Конституционного Суда была возведена в ранг нормы Федерального закона, что свидетельствует о принципиально точном видении Конституционным Судом в данном конкретном случае самой сущности Конституции и конституционно адекватных форм актов о поправках к ней.

Во втором, рекомендательно-процедурном, блоке источников: парламентские традиции, обычаи, обыкновения, прецеденты.

Парламентские обычаи — это правила установительного характера, сложившиеся за многие годы мировой и собственно российской парламентской практики. Сюда относятся, например, способы обычного, неэлектронного голосования: вставанием, поднятием рук, расхождением в разные стороны, даже аккламацией — перекрикиванием одной группой другой и т.д. Будучи инкорпорированы в регламенты, они обретают форму парламентских прецедентов, т. е. актов, обязательных к исполнению. Парламентские прецеденты надо отличать от судебных как решений судов высоких и других инстанций, служащих основой для разрешения другими судами аналогичных дел. В странах англосаксонской системы права судебные прецеденты являются органической составной частью источников конституционного и, следовательно в известном аспекте, парламентского права (образуют, в частности, важный блок так называемой “Практики” Парламента Великобритании).

Сведением в некий общий “кодекс” этих традиций, обычаев, прецедентов кропотливо занимался в конце XIX — начале XX в. видный американский общественный деятель Генри М. Роберт. В 1915 г. он увенчал свой труд обширной книгой “Правила парламентской процедуры” (на русский язык переведена в 1992 г.). Работу эту американские исследователи называют “сводом парламентских законов”, “моделью парламентского поведения”, а автора ее — “отцом современной парламентской процедуры”. Как писал сам Г.М. Роберт, “Крайне важно, чтобы каждый почтенный общественный орган действовал на основе порядка, благопристойности и единообразия”.

 

1 СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

2 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

 

Особенность “Правил” Роберта состоит в том, что они приспособлены для любой “ассамблеи”, где принимаются решения, — будь то палата парламента, клуб избирателей или религиозная община. Скрупулезно разбираются процедуры ведения дел на собраниях (от внесения предложений при их классификации на главные, побочные и привилегированные до этикета прений и порядка голосования), права собраний, их рабочих органов (комитеты, комиссии), должностных лиц (председатель, секретарь, казначей) и т.д. Многие из них, будучи привнесены от английского и американского опыта парламентаризма, представляют то, что можно назвать азами собственно парламентской культуры. Именно в них процессуальная сердцевина той особой юридической структуры каждого конституционно организованного государства, которую теперь называют парламентским правом1.

Вековой парламентской практикой выработано немало и таких “правил”, которые в регламенты не вошли, но применяются довольно активно в личных и групповых интересах, а то и просто в целях прямой обструкции. Вот некоторые из них:

“Кенгуру” — прием, который применяется в английской Палате общин для ограничения свободы прений по законопроекту. Решением большинства Палаты спикер получает право выбрать из общего числа поправок, предложенных депутатами к законопроекту, те, которые будут поставлены на обсуждение, а все остальные поправки голосуются без всякого обсуждения.

“Флибустьерство” — способ, практикуемый в Сенате США. Заключается в произнесении длинных и не относящихся к обсуждаемому вопросу речей, с тем чтобы затянуть заседание и не допустить принятия неугодных законопроектов.

“Коровий шаг” (Япония) — действия, направленные на отсрочку или вообще срыв поименного голосования по законопроектам. Каждый участвующий в “коровьем шаге” депутат всячески замедляет движение к избирательной урне, останавливаясь, переминаясь с ноги на ногу, роясь в карманах, протирая очки и т.д.

Что касается доктриналъного блока, то в западной юриспруденции в его состав включаются прямо или косвенно, помимо прочего, толкования смысла правовых норм и категорий признанными авторитетами законоведения. Применительно к нашей действительности об этом блоке можно пока говорить, видимо, только в гипотетическом плане. Хотя в доктринально-источниковедческом смысле уже теперь могут рассматриваться предложения, вносимые рядом научных центров в порядке реализации Указа Президента Российской Федерации “О разработке концепции правовой реформы” от 6 июля 1995 г. Согласно Указу, в качестве основных элементов концепции установлены вопросы законодательного обеспечения системы прав человека в обществе, упрочение основ конституционного строя, реформирование государственного управления. Еще ранее Институтом государства и права РАН, на который были возложены функции Аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации, было проведено по его инициативе, одобренной указом Президента от 29 апреля 1994 г., большое комплексное политико-правовое исследование “Пути и формы укрепления российского государства”.

 

1 Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры. Проблемы Восточной Европы. Вашингтон. 1992.

 

Особое значение приобретают теперь послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Формулируя основные направления внутренней и внешней политики страны, они являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти. Начиная с 1997 г., вводятся в практику меры, призванные обеспечить выполнение задач, поставленных в посланиях.

В особо тщательном “уходе” нуждается сейчас процедурно-этическая сторона нашего парламентаризма. Нуждается и с точки зрения так называемого “человеческого фактора” — ведь парламент это прежде всего люди с их индивидуальным характером и темпераментом, разной степенью правовой и общей образованности. Нуждается и с точки зрения совершенствования процессуальной стороны путем наполнения ее хорошо работающими традициями в органической связи с новыми институциональными формами народовластия. Есть, в частности, прямая необходимость в законах о лоббизме и парламентских слушаниях. И вообще, разворачивая позитивный опыт парламентской работы и отсекая негативный, настало время отработать кодекс депутатской этики (как, впрочем, кодекс этики журналистской и кодекс этики, чести государственного служащего).

Придет время и персональных правовых доктрин, и так называемых “частных кодификаций права” — своих, российских. Дело только за тем, чтобы российская государственность стала государственностью полнокровного парламентаризма, чтобы политический режим навсегда и окончательно утвердился во всеобщем осознании абсолютов конституционализма: свободы, законности и чести.

 

 

§ 2. Особенности становления российского парламентаризма и парламентского права

(краткий исторический очерк)

Российские пути парламентаризации так извилисты и трудны, как, пожалуй, ни одной другой великой державы. Они отмечены столь крутыми поворотами, что, кажется, связь времен вот-вот разомкнется. Какая еще страна может явить миру такой свой политический портрет только одного XX в., где рядом были бы представлены лики капитализма и социализма, абсолютной монархии, тоталитаризма и авторитаризма. Если освоение ею ценностей свободы и справедливости шло столь тяжко, то, наверное, и потому, что в своих поисках идеала Россия стремилась даже опередить время, но, не поддержанная законами истории, откатывалась назад. Приходилось отступать, неся громадные людские, моральные и материальные потери, выстраивать новые программы. И благо, если эти последние не оборачивались таким “новым мышлением”, которое вновь бросало страну в пучину потрясений и катастроф.

Можно говорить о трех, включая нынешний, крупнейших этапах становления, уничтожения и перевозрождения российского парламентаризма и парламентского права: досоветском (конституционно-монархическом), советском (тоталитарном) и постсоветском (прото-демократическом). Остановимся на них, уясняя, как страна, проходя первых два этапа, вышла теперь на конституционно запрограммированные цели построения правового государства.

Этап первый — досоветский. Отправной точкой практической парламентаризации страны суждено было стать Высочайшему Манифесту от 17 октября 1905 г. “Об усовершенствовании государственного порядка”. В нем говорилось (п. I): “Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов”. И далее (п. З): “Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей”1.

 

 

1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. I. № 26803.

 

Речь шла ни больше ни меньше как о самоограничении “чистого” абсолютизма началами представительства, первых шагах к реформированию самодержавной монархии в конституционную. И это во время массовых общественных волнений, от которых, как говорится в Манифесте, “может явиться глубокое нестроение народное и угроза целости и единству державы нашей”.

Манифест, накрепко связанный в умах и на деле с именем графа С.Ю. Витте, до предела обнажил истинные интересы и цели всех трех общественных сил, которые, будучи вовлечены в революционный процесс, пытались либо форсировать его, либо ввести в законо-положенные рамки, либо свернуть на нет. Социалисты (особенно социал-демократы радикального крыла) иначе, как черносотенно-ок-тябристской, виттевскую реформу не называли. Л.Д. Троцкий, например, вспоминал в своей автобиографии, написанной уже в изгнании в 1929 г.: “18 октября, на другой день после опубликования Манифеста, перед Петербургским университетом стояли многие десятки тысяч не остывших от борьбы и опьяненных восторгом первой победы. Я кричал им с балкона, что полупобеда ненадежна, что враг непримирим, что впереди западня. Я рвал царский Манифест и пускал его клочья по ветру”1.

Что же до дворцовых сфер, то там активно муссировались слухи, будто Манифест был вырван у царя чуть ли не силой. Однако никакой даже самый мягкотелый монарх не пошел бы на самоограничение своей власти, не будь вынужден к тому обстоятельствами глубинного революционно значимого порядка (точно так же, как через десяток лет и на отречение от престола). “Россия, — писал С.Ю. Витте, — переросла формулу существующего строя и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы”2.

 

1 Троцкий Л.Д. Моя жизнь. Опыт автобиографии. Том [. М., “Панорама”,    1991. Гл. 14 “1905 год”.

2 Витте С.Ю. Воспоминания. Т. III. Гл. 52. М., 1960.

 

Расходились и во взглядах на Манифест в плане признания или непризнания за ним значения Конституции российского государства. Ближе к истине, думается, были те государственные деятели и ученые, которые, отдавая должное рубежной общественно-политической значимости документа, видели в нем “высочайшую” программу действий властей по незамедлительному обновлению законодательства в духе и букве дарованных либерально-демократических вольностей. Первой российской конституцией можно считать, скорее, Основные государственные законы в редакции от 23 апреля 1906 г. Они составили первый раздел Свода Основных государственных законов, включенного, в свою очередь, в качестве самостоятельной части в первый том Свода законов Российской Империи издания того же 1906 г. По целому ряду своих характеристик он действительно отвечал требованиям конституционного акта, т. е. документа, нацеленного на урегулирование коренных общественных отношений, выстраивающего упорядоченную систему государственно-властных учреждений, наделенного высшей юридической силой. В Свод были инкорпорированы (или развиты, конкретизированы) основополагающие установления Манифеста, а также целого ряда крупных правовых актов, в том числе: “Учреждение Государственной Думы” от 20 февраля 1906 г., “Учреждение Государственного Совета” от 23 апреля 1906 г., “Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов” от 8 марта 1906 г. и др.1

 

1 Не только в исторической, но даже в юридической нашей литературе далеко не всегда проводится четкое различение между Основными государственными законами и Сводом Основных государственных законов, тогда как делать это необходимо и силу неодинаковой юридической природы означенных актов. Если Основные государственные законы - акт правотворчества российского монарха, то Свод Основных государственных законов - лишь результат систематизации действующего законодательства уполномоченными на то государственными органами. На это справедливо обращается внимание в капитальном труде но российскому законодательству Х-ХХ вв. - Т. IX “Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций”. М„ 1984. С. 42-44.

 

В главе второй Основных государственных законов (соответственно восьмой главе Свода государственных законов), озаглавленной “О правах и обязанностях Российских подданных”, — правовой статус личности представлен в следующих скупых установлениях 15-ти статей: об обязанностях защиты Престола и Отечества, выплаты налогов и пошлин, отбытия повинностей; о неприкосновенности жилища и собственности, личной безопасности (в смысле презумпции невиновности без прямого использования этого термина); о свободах выбора места жительства, занятий и вере; о правах устраивать собрания, высказывать устно и письменно свои мысли, образовывать общества и союзы (ст. 27-41). В главу не включены избирательные права, но дарование их населению империи было закреплено целым рядом законоположений о выборах в Государственную Думу и Государственный Совет. Например, законами от 11 декабря 1905 г., от 3 июня 1907 г. и др. — правда, весьма консервативными и путаными по своим установлениям (избирательное право не было ни всеобщим, ни равным, ни прямым).

Государственная Дума (парламент) была учреждена, избрана и приступила к работе 26 апреля 1906 г. (Речь в данном случае идет о Думе как таковой безотносительно к тому или иному ее созыву, которых, как известно, состоялось четыре при общем законо-положеннном сроке легислатур в 20 лет, но прерванном на 12-м году.) Ее ведение составляли “предметы, требующие издания законов”, “государственная роспись доходов и расходов”, “отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи”, “дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям” и др.

Следовательно, налицо те самые функции, которые должны быть присущи парламенту как таковому: законодательная, бюджетная, контрольная. Однако каждая из них настойчиво и последовательно оформлялась таким образом, что на большее, чем высокое законосовещательное учреждение, Дума никак не могла претендовать. Законодательные прерогативы сопровождались нормой: “Государь Император утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения”. Из бюджетных исключались “назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам”. Какие бы то ни было контрольные прерогативы перекрывались множеством положений, сохранявших бюрократию в ее первозданном неответственном состоянии.

Но более всех знаменитой стала ст. 87 Свода Основных государственных законов. Данная в ней норма практически наделяла Государя правом издания новых законов непосредственно — “во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызывают необходимость в такой мере”.

Следует также иметь в виду, что, согласно ст. 106 Свода, Государственная Дума фактически уравнивалась в правах законодательства с Государственным Советом — верхней, как бы сдерживающей “думцев” палатой парламента. Совет образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам на куриальной основе общей численностью до 200 человек (половина на половину).

Термин “парламентское право” начал входить в обиход российской государственно-правовой теории и практики с первыми робкими шагами парламентаризации страны. Он напрямую сопрягался с понятием “парламентаризм”, по определению Н.И. Лазаревского, одного из самых крупных конституционалистов того времени, “лучшего средства обеспечить соответствие общего хода государственного управления требованиям общественного мнения страны”1. Нарастает поток публикаций по этим проблемам как отечественных, так и переводных. И здесь из числа последних надо особо отметить книгу знаменитого английского ученого И. Бентама (1748-1832 гг.) “Тактика законодательных собраний”, увидевшую свет еще в 1815 г. Предлагая в 1907 г. перевод ее русскому читателю, издатель писал, что труд И. Бентама, когда-то сотрудничавшего с М. Сперанским, укрепит веру в приемлемость и необходимость для России конституционных начал. Идеи “Тактики”, добавлял он, “легли в основу законодательных собраний всего мира, и Бентам по справедливости провозглашен отцом парламентаризма”2.

 

1 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 672.

2 Бентам И. Тактика законодательных собраний. Перевод М.К. Изд. Л.А. Веле-хова. СПб., 1907. С.8.

 

И действительно, это свод не просто правил, традиций проведения различного рода собраний, а свод правил и процедур внутренней организации и работы собственно парламентов. Вот названия некоторых из 36 глав книги И. Бентама — как бы типового (рамочного) парламентского регламента на те годы XIX в., да и на будущее: “Разделение законодательного корпуса на две палаты”;“О президенте собраний”; “О прениях свободных и прениях ограниченных”; “Три чтения проектов”; “О голосовании открытом и тайном”; “Об одежде”; “О допущении посторонних лиц. Допущение женщин” и т.д.

Государственная Дума и Государственный Совет стали постепенно оснащать себя так называемыми Наказами, в которых довольно обстоятельно расписывались процедурные и иные правила проведения заседаний. То обстоятельство, что Наказы публиковались для всеобщего сведения через Правительствующий сенат — высшую кассационную инстанцию всей судебной системы, фактически давало ему право контроля над Наказами1.

 

1 См.: Муромцев С.А. Внутренний распорядок Государственной Думы. Наказ Государственной Думы (главы I-III) и временные правила. Проект остальных глав Наказа с объяснениями и дополнениями. М., 1907; Пиленко А. Русские парламентские прецеденты. Вып. 2. СПб., 1908.

 

Конечно, не только по причине стесненных правовых рамок Дума не могла оказывать сколько-нибудь действенного влияния на формирование и проведение государственного курса страны. Сама работоспособность Думы была, мягко говоря, неровной. Изнутри ее раздирали межфракционные распри, извне третировали, угрожали репрессиями и прибегали к ним.

И все же Дума не была уж совсем “карманной”. Недаром же ее то распускали, то разгоняли, то отправляли во внеурочные вакации. Дума упорно не желала вотировать столыпинскую аграрную реформу, не оставалась безучастной к интригам в императорских сферах, требовала расформирования Государственного Совета и т.п.

Страна стремительно прорывалась к Февралю 17-го, когда в результате второй русской революции монархия пала и еще в рамках досоветского этапа открылся краткосрочный период демократического республиканизма.

Согласно акту Временного правительства от 1 сентября 1917 г. Россия приступила к выработке конституции парламентско-прези-дентского типа. Но спустя два месяца октябрьским переворотом первому этапу российского парламентаризма был положен конец.

Этап второй — советский. Усилиями марксистско-ленинской доктрины государства и права понятия и институции, связанные с парламентаризмом, были так передернуты, как, пожалуй, никакие другие из общецивилизационного арсенала политико-юридических ценностей. Стратегия “уничтожения парламентаризма” отрабатывалась в контексте самых уничижительных эпитафий парламентским учреждениям: “продажные”, “прогнившие”, где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью “надуть простонародье”. Ладно анархисты, не умеющие использовать даже “хлев” парламентаризма. Куда отвратительнее оппортунизм парламентских “комнатных собачек” социал-демократии и т.д.1

Чем не устраивал парламентаризм основоположников научного социализма? Было бы наивным полагать, что единственно склонностью депутатского корпуса к коррупции и обращением парламентских бдений в пустопорожние говорильни. Такими пороками представительные учреждения всех государств и во все времена как страдали, так и будут, надо полагать, страдать. Принципиально важнее другое — воинствующая несовместимость диалектико-материалистических представлений о пролетарски-классовых интересах с самой идеей разделения властей, лежащей в основе концепции парламентаризма. Несовместимость прежде всего в социальном аспекте, поскольку диктатура пролетариата по самой сути своей никакими парламентскими вольностями связана быть не должна, законами — того больше. В технологическом же отношении разделение властей несет в себе еще угрозу диффузии государственно-властных полномочий, тогда как в тотальной концентрации их — реальная гарантия нерушимости самого здания пролетарской демократии.

Таким образом, подчеркнем, бой с парламентаризмом велся не с буднично-утилитарных, замкнуто-прагматических позиций, а в первую очередь с позиций партийного, классово-эгоцентрического толка, самой логикой которого все привычные представления и понятия ставятся, по признанию самих же теоретиков большевизма, с ног на голову.

Известная ленинская формула: “Не парламентарная республика, а республика Советов”1 — не означала, конечно, отказа не только от представительных учреждений, но вообще от институционально-властных структур государственности как таковой. Никакое государственно-организованное общество даже в утопиях ничего подобного позволить себе не может. Речь шла об утверждении на расчищенной от “буржуазного хлама” почве принципиально новой формы “республиканизма”, по всем своим параметрам отвечающей требованиям авторитарно-тоталитарного строя. Есть представительная, исполнительная, судебная системы власти; есть и система как бы местного самоуправления. Но принципы взаимоотношений между ними, с одной стороны, и взаимоотношений их с населением, с другой, вывертываются так, что место разделения власти занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности правительства — ординарная подотчетность; место свободного депутатского мандата — императивный мандат с иллюзорным правом отзыва; и т.п.

 

1 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 45-48

 

Все эти идеологические и практические установки получили закрепление в первой советской Конституции, принятой 10 июля 1918 г., — Конституции диктатуры пролетариата (фактически Коммунистической партии) и “водворения социализма” (ст. 9). От парламентаризма оставались одни обескровленные представительные учреждения. Права человека, верховенство закона, разделение властей и т.д. сваливались вместе со всем другим “хламом” старой государственности в “мусорную яму предыстории”.

По советским конституциям 30-х гг. (Конституции СССР 1936 г., “сталинской”, и республиканским конституциям) ряд принципов и институтов, преемственно заимствованных от эпохи “водворения социализма”, представлен в несколько демократически расширенном облике. Власть объявлялась принадлежностью всех трудящихся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (в отличие от формулы: “всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах”). Избирательная система обращалась в систему всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании (тем самым как бы упразднялась печально известная ст. 23 Конституции 1918 г. о лишении “отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции”)1. Набор социальных прав граждан не просто пополнялся, но в отношении многих из них известным образом гарантировался. Реабилитировались, так сказать, и некоторые элементы парламентаризма — законодательная власть определенно связывалась прежде всего с исключительными прерогативами Верховного Совета СССР (ст. 32) — высшего органа государственной власти страны.

 

1 Образование и развитие СССР как союзного государства. Сборник законодательных и других нормативных актов. М., 1972. С. 19.

 

В действительности же высшим политическим руководством под прикрытием обновленного законодательства была развернута война против своего собственного народа. В страшном режиме заработала машина массовых политических репрессий, вошедших в практику советского социализма с первых его дней.

Откровенно иллюзорными оставались, понятно, и пресловутые элементы парламентаризации. Законодательствовало фактически Политбюро ЦК ВКП(б), его Генеральный секретарь. На торжественно-помпезных сессиях Советов, равно верховных и местных, директивам этим лишь придавались юридически принятые формы. Регламенты представительных учреждений, как правило временные, несли в себе известную сумму самых элементарных правил проведения заседаний без каких-либо попыток выхода на качественно отличительные парламентские формы работы.

Однако для официальной пропаганды достойными внимания резонами были совсем иные. Доказательная система “запредельных преимуществ” Советов как якобы подлинных выразителей интересов и воли народа-суверена сводилась к бесхитростно-прямолинейным утверждениям, обращенным чуть ли ни единственно к широко данному социальному составу Советов. Бесспорно, широко представительный социальный состав учреждений парламентского типа — важное звено в комплексе показателей парламентаризма, но не в ущерб, а в подкрепление профессионализма парламента.

Советские конституции 70-х гг. (союзная 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г.), продолжая линию на преемственность социалистического принципа, несколько откорректировали его в контексте концепции уже так называемого “развитого социализма”. Реализовать свой потенциал они, однако, не могли, так как продолжали искусственно удерживаться в тисках авторитарно-партийной догматики, которая обществом уже совсем не принималась. Более того, впервые в советском конституционном законодательстве КПСС выделялась из общего ряда общественных организаций в качестве “руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций” (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.).

Но курсу на обновление советского общества, на, фигурально выражаясь, “демократизацию демократии” альтернативы уже не было. Что же касается конкретных сроков, приемов и методов его поэтапной реализации, то здесь общественная практика, существенно опережала, как правило, официально одобренные программы, требуя их адекватной корректировки. В кипении социальных и политических страстей страна переставала быть разумно управляемой, теряла идеологическую и геополитическую ориентацию.

Начальная фаза конституционной реформы пришлась на конец 1988 г., когда был принят закон “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР”. Уже одно то, что в лице Верховного Совета СССР страна получила постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти, а в лице Комитета конституционного надзора (предтечи Конституционного Суда) — один из важнейших институтов системы сдержек и противовесов, с очевидностью, подтверждает: начало процессам парламентаризации положено.

Пока в коридорах союзной власти судорожно хватались то за одно, то за другое решение, попутно корректируя Конституцию СССР, Россия в обстановке развала великой страны спешно вставала на путь конституирования себя в качестве суверенного демократического государства. Отправным юридическим документом стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая первым Съездом народных депутатов России 12 июня 1990 г. В своих основополагающих положениях Декларация о суверенности многонационального народа, гарантиях прав и свобод граждан, верховенстве закона, разделении властей, приверженности общепризнанным принципам международного права явилась базой для разработки и принятия новой российской Конституции.

Этап третий — постсоветский. 12 декабря 1993 г. — безусловно крупнейшая веха в истории российского государства, когда одновременно были проведены две важнейшие общественно-политические кампании: референдум по проекту новой Конституции и выборы депутатов Государственной Думы (пятой в российской истории).

В результате страна получила и новую Конституцию, вступившую в силу 25 декабря 1993 г. (дня официального опубликования), и новый парламент — Федеральное Собрание — приступивший с начала 1994 г. к осуществлению своих функций “представительного и законодательного органа Российской Федерации”.

На представительную функцию как бы спроецирована социально-содержательная сторона конституционного статуса Парламента, в первую очередь и главным образом его “нижней” палаты — Государственной Думы1. Она сформирована по нормативам мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, принципиально способной заложить под парламент широкий “народный фронт” и предопределить в самом парламенте соотношение общественных сил. Строго говоря, парламент начинается с выборов. В законодательной функции выражена компетенционно-суверенная сторона конституционного статуса Федерального Собрания с его прерогативами в парламентарно данной системе разделения властей.

 

1 В нашей официальной, журналистской и даже научной лексике нередко в отношении Совета Федерации и Государственной Думы применяются понятия верхней и нижнем палаты. Вряд ли это можно считать корректным, и не только потому, что Конституция РФ к таким понятиям не обращается (как и к понятиям тина “сенат”, “сенаторы”, “спикер”, “премьер-министр” и т.н.). Сами термины “нижняя” и “верхняя” палаты несут и себе отпечаток того далекого времени, когда верхняя палата учреждалась под функцию “торможения”, “сдерживания” нижней. В федеративных же государствах так называемые “верхние палаты” вообще несут, в дополнение к универсальной тенденции профессионализации парламентов, свою специфическую территориально-устроительную нагрузку, никак с “торможением” не связанную.

 

С принятием Конституции планами законодательных работ озадачены все органы государственной власти сверху донизу: представительные в первую очередь. Ведь по сути дела речь идет о создании новой правовой системы страны — системы конституционного, парламентского государства.

Наряду с законами Думой принимается немало постановлений, как бы расширяющих, в рамках Конституции, собственно парламентскую сферу правового регулирования: например, постановления о контроле за расходованием средств федерального бюджета, о социально-экономической политике Правительства. Запущен механизм рассмотрения и принятия государственного бюджета, в обеспечение чего, помимо других актов, был принят Закон о счетной палате.

В целом, однако, и это неоднократно отмечалось в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, законо-творческой деятельности не хватает качества и темпа; многие законы не относятся к числу остро необходимых, отражают отраслевые или корпоративные интересы, изобилуют отсылочными нормами, не учитывают реальную финансово-экономическую ситуацию и т.д. В нормотворчестве, как и во власти вообще, должен быть порядок, в чем очень большое место занимают как раз регламенты палат Федерального Собрания. Принятые впервые в 1994 г., они затем значительно обновлялись и сейчас действуют в редакциях 1998 г. (Государственная Дума) и 1996 г. (Совет Федерации).

В отстаивании своего места парламента Федеральному Собранию действительно приходится нелегко. Помимо внешних факторов торможения дают о себе знать внутренние, проистекающие из малого опыта сугубо парламентской работы, многоцветия политических интересов фракций и групп, склонности к непарламентским методам самовыражения тех или иных депутатов и т. д. Хотя самостоянию, самоорганизации Думы во многом способствовали выявленные ее же собственным опытом гибкие приемы и способы деловых парламентских бдений1.

 

1 См.: Рыбкин ИЛ. Становление и развитие парламентаризма в России. Автореф. дисс. на соискание уч. степени докт. полит, наук. М„ 1995.

 

Расставить власти, что называется, по своим местам сообразно букве и духу конституционной модели — еще полдела. Чрезвычайно важно отыскать и практически ввести в действие механизмы живых, эффективных контактов между ними на основе взаимно-ответственных, взаимоуважительных отношений друг к другу. И такие механизмы мало-помалу отрабатываются (например, в формах объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, “большой четверки”, “круглых столов” и т.д.).

Особого внимания заслуживает вопрос о контрольных полномочиях Федерального Собрания. Хотя в круге его статутных функций контрольная не значится наряду с представительной и законодательной, известным набором таких полномочий российский парламент не обделен. Но в силу того, что Правительство не несет по Конституции прямой ответственности перед парламентом, все те “неуды”, на которые отваживалась Государственная Дума, повисали в воздухе. Отставка Правительства в марте 1998 г. — крупная президентская акция в стремлении придать реформам больше энергии и эффективности.

Как было показано выше, абсолютистско-монархическая и советская системы организации государственной власти изживали себя не только в формально-юридическом отношении, но и в социально-историческом. И чтобы уравняться с конституционными постулатами о России как правовом и социальном государстве, должен быть достигнут качественно иной уровень во взаимоотношениях власти и общества на путях перерастания его во всеобъемлющую ассоциацию подлинно гражданского типа.

 

Глава 2 ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ - ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Место и роль Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации

Понятие Федерального Собрания как органа государственной власти Российской Федерации. Одной из незыблемых правовых основ стабильности конституционного строя, закрепленной в Конституции России 1993 г. (ст. 10), является проведение в жизнь принципа осуществления государственной власти на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, что “первой среди равных”, несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции, отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правила обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует судебная система. Следовательно, в “тройственном союзе” разделения властей Федеральное Собрание, как выразитель законодательной власти, выступает в роли основополагающего органа государственной власти, наделенного правами влиять на каждую из них.

В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание — сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве.

Согласно Конституции (ст. 94) Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является постоянно действующим представительным и законодательным органом (см. схему № 1). Этим подчеркивается двуединая природа парламента и тесная взаимосвязь двух основополагающих его функций.

В основу порядка образования Федерального Собрания помимо принципа разделения властей положены также принципы федерализма и многопартийности.

Схема № 1

 

Принцип федерализма призван обеспечивать интересы многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти. На практике этот принцип реализуется в двухпалатной структуре Федерального Собрания. Одна из палат — Государственная Дума — представляет весь народ страны в целом. Другая — Совет Федерации — состоит из представителей каждого субъекта Российской Федерации1. Из этого следует, что при формировании Совета Федерации проводится принцип равенства субъектов Федерации. При существенных различиях и в территориальном отношении, и по численности населения, субъекты Российской Федерации равно имеют по два представителя в Совете Федерации.

Принцип многопартийности в отличие от принципа федерализма, который тем или иным образом всегда учитывался при построении органов государственной власти в Российской Федерации, — факт качественно новый в формировании российского представительного органа. Он заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная.

Многопартийная система — это один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты. На принципе многопартийности основываются формирование и деятельность Государственной Думы. 225 (из 450) депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Участие политических партий в деятельности парламента разнообразно. Это создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками своих партийных органов и т.д. Многопартийный состав Федерального Собрания характеризует его как демократически организованный государственный орган представительной и законодательной власти.

 

1 О порядке образования палат Федерального Собрания ем.: Федеральным закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания российской Федерации” от 5 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869; Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995 г. // СЗ РФ." 1995. № 26. Ст. 2398.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания, представляя собой совокупность правовых норм (институтов), содержащихся в конституции, других законодательных актах, характеризует его положение в системе органов государственной власти и включает в себя ряд составных частей — элементов. Из них на первое место следует поставить нормы о социальном назначении парламента, которые конкретизируются в его принципах, целях и задачах. Вторую по значимости составную часть конституционно-правового статуса образуют установления, определяющие компетенцию парламента. Она складывается из функций — основных направлений деятельности, а также конкретных полномочий, т.е. совокупности прав и обязанностей парламента.

Самостоятельный элемент статуса парламента — положения, регулирующие его внутреннее устройство, т.е. совокупность органов, структур и подразделений, призванных обеспечивать постоянную и действенную работу законодательного органа Российской Федерации. От их слаженной и четкой работы в немалой степени зависит эффективное функционирование парламента в целом (см. схему № 2).

Для конституционно-правового статуса Федерального Собрания особое значение имеют нормы о порядке выборов депутатов Государственной Думы и образовании Совета Федерации. И, наконец, конституционно-правовой статус Федерального Собрания включает процедурные вопросы его деятельности — порядок проведения заседаний парламентских органов, порядок голосования и принятия решений, законодательные процедуры и т.п.

К специфическим особенностям деятельности Федерального Собрания следует отнести наличие неписаных правил в форме парламентских традиций и обычаев.

 

§ 2. Основные функции Федерального Собрания Российской Федерации

Принципиально деятельность Федерального Собрания происходит в ракурсе трех традиционно данных парламентских функций:

представительной, законодательной, контрольной

Представительная функция Федерального Собрания. Представительная функция призвана выражать волю народа — основу государственной власти. Она реализуется путем проведения периодических свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей.

Схема № 2

 

 

Это значит, что среди всех государственных институтов парламент выступает единственным органом общенародного представительства. Именно народу, точнее избирателям, т. е. правоспособной и дееспособной части населения, предоставлено право формировать парламент. Выборность и “мандат народа” позволяют парламенту законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям видеть свою сопричастность с ним. Следовательно, представительность — определяющее свойство парламента. Это и способ формирования Федерального Собрания как органа законодательной власти, и способ его функционирования и деятельности.

Представительство как способ функционирования и деятельности Федерального Собрания выражается прежде всего в обязанности депутатов поддерживать тесные отношения с избирателями. Другой немаловажный аспект представительной функции парламента — отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных действиях данного органа. Примером этому служат позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в целом по актуальным внутренним и международным проблемам, волнующим общество, официальные оценки парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни и т. п. В этом смысле можно говорить о фокусировании, отражении в работе Федерального Собрания наиболее злободневных вопросов государственной, общественной, политической жизни страны. В рассматриваемом аспекте представительская роль парламента поднимает его значение как органа, способствующего развитию гражданского общества, принципов демократии и правового государства.

Законодательная функция Федерального Собрания. Законодательная функция — наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию. В ее рамках формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

Законодательная функция предполагает установление надежного правопорядка, допускает только один диктат — диктат права и закона. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию, партнерские и союзнические отношения всех ветвей власти в нормотворческой деятельности, что гарантирует стабильность в стране, формирование правовой основы дальнейшего развития государства.

Анализ законотворческой деятельности Федерального Собрания свидетельствует о безусловных достижениях в данной сфере, несмотря на то, что многое приходилось делать, начиная с нуля, так как российский парламент впервые стал заниматься законотворчеством на профессиональной основе. За период его работы были приняты такие законодательные акты, регулирующие наиважнейшие сферы государственной жизни, как федеральные конституционные законы “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г.1, “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г.2, “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г.3, “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” от 26 февраля 1997 г.4, “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г.5, Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г.6. К наиболее значимым федеральным законам, принятым Федеральным Собранием, следует отнести кодексы: Гражданский, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Арбитражный процессуальный, Семейный, Водный, Лесной, Воздушный, Градостроительный, а также целый ряд законов, касающихся других аспектов жизни общества и государства.

Наряду с позитивными сторонами законодательной деятельности Федерального Собрания в его законопроектной работе, в подходе к законодательству в целом, в разработке конкретных проектов законодательных актов имеются и негативные аспекты. В целях их устранения Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию были сформулированы конкретные задачи, решение которых было направлено прежде всего на усиление взаимодействия всех органов власти в законопроектной работе. Развитию этого процесса должно способствовать не только создание специальных структур — институтов постоянных полномочных представителей Президента и Правительства в Федеральном собрании, но и совместное формирование всеми ветвями власти перечня действительно первоочередных законопроектов, который должен отразить приоритеты во внутренней и внешней политике.

 

1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. 1998. 4 янв.

2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

3 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

4 СЗ РФ. 1997. j\" 9. Ст. 1011.

5 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

6 Российская газета. 1998. 10 марта.

 

К числу других рекомендаций, обращенных Президентом к Федеральному Собранию, следует также отнести: необходимость подготовки закона “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”, что способствовало бы повышению уровня правового регулирования установленных процедур законодательного процесса; разработку проекта закона, который бы не допускал принятия законодательных актов, не обеспеченных финансовыми средствами, и в то же время обязывал Правительство более аргументирование обосновывать свою позицию; целесообразность принятия важнейших законов на основе широкого обсуждения специалистами и общественностью и т.д. Главной же идеей совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания Президент считает выработку ясных, четких представлений о необходимых структуре и содержании российского правового пространства1.

Преодоление негативных сторон законодательной деятельности Федерального Собрания будет способствовать как уточнению в целом его основных полномочий по повышению качества принимаемого законодательства, так и по корректировке, дальнейшему развитию иных конкретных направлений его деятельности, связанных с осуществлением законодательной функции.

Контрольная функция Федерального Собрания. Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, ст. 102, 103), наделено и Федеральное Собрание2, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется.

 

1 См.: Порядок но власти — порядок и стране. Послание Президента российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1997. 7 марта.

2 Подробнее об институтах, формах и видах парламентского контроля см. гл. VI настоящей работы.

 

Вместе с тем, в последнее время происходит как бы скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется федеральными законами. Так, Федеральный закон “О внешней разведке” от 10 января 1996 г.1 содержит статью под названием “Парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации” (ст. 24). В принятом 27 мая 1996 г. Федеральном законе “О государственной охране”2 также имеется норма, устанавливающая контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны, который призвано осуществлять Федеральное Собрание Российской Федерации в пределах полномочий, определенных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации (ст. 31). Из сказанного следует, что закрепление за Федеральным Собранием контрольных полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная потребность государственного строительства, которая должна быть реализована посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления парламентского контроля.

Если обратиться к истории, то можно увидеть, что развитие института парламентского контроля в Российской Федерации осуществлялось крайне непоследовательно. Так, еще совсем недавно предшествующая Конституция Российской Федерации наделяла Верховный Совет наряду с законодательными и распорядительными функциями также и контрольными полномочиями, причем в очень большом объеме. В сферу контрольных обязанностей Верховного Совета, в частности, входило: регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, а также назначаемых или избираемых им должностных лиц; решение вопроса о доверии Правительству; отмена указов и постановлений Президиума Верховного Совета, распоряжений Председателя Верховного Совета, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации; внесение представлений Президенту об отмене решений Правительства. Верховный Совет был вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности в случае обращения Верховного Совета в Конституционный Суд; обладал правом отменять постановления и распоряжения Советов Министров республик в составе Российской Федерации, решения краевых, областных, городских (городов федерального значения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов в случае несоответствия их Конституции и законам Российской Федерации.

 

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

2 СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2594.

 

Кроме того, целый ряд законов того времени закреплял разнообразные полномочия законодательной власти в ее контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Так, закон “О постоянных комиссиях палат и комитетов Верховного Совета РСФСР”1 наделял данные органы правом контролировать работу органов исполнительной власти и их должностных лиц и ходатайствовать о наложении на последних соответствующих взысканий.

На необходимость возвращения российскому парламенту контрольных функций обращал внимание Президент Российской Федерации. В послании Федеральному Собранию, в частности, подчеркивалось, что “весомый вклад в осуществление контрольной функции государства могут внести представительные органы. До сих пор этот потенциал не был реализован в полной мере из-за смешения действительно государственных и узкополитических задач. Парламентский контроль за исполнительной властью может стать эффективным, если не будет подменять собой полномочия органов исполнительной власти и не станет прикрытием для реализации интересов той или иной партии”2.

 

§ 3. Конституционный статус палат Федерального Собрания

В Конституции Российской Федерации полномочия Федерального Собрания представлены предметами ведения палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Компетенция палат строго разграничена и каждая из них правомочна решать только вопросы своего ведения. Совет Федерации, как уже отмечалось, призван обеспечивать учет мнений субъектов Российской Федерации по коренным вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики страны. Государственная Дума представляет интересы населения России в целом: к ее ведению отнесено решение ряда важных вопросов государственной жизни и, в первую очередь, принятие федеральных законов. Руководствуясь принципом строгого разграничения функций и полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, Конституция Российской Федерации предписывает палатам принимать собственный регламент и самостоятельно решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Учитывая данные установления, анализ конституционного статуса Совета Федерации и Государственной Думы, а также характеристика их внутренней организации будут рассмотрены раздельно применительно к каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации.

 

1 ВВС РФ. 1992. № 4. Ст. 131.

2 Российская газета. 1997. 7 марта.

 

Конституционный статус Совета Федерации. Конституционный статус Совета Федерации образуют правовые нормы (институты), содержащиеся в Конституции Российской Федерации, других нормативных актах и характеризующие его положение в качестве самостоятельного структурного подразделения Федерального Собрания Российской Федерации, а также устанавливающие его компетенцию.

К составным частям (элементам) конституционного статуса Совета Федерации относятся также правовые институты, которые закрепляют: порядок образования Совета Федерации; статус члена Совета Федерации; полномочия по самоорганизации, т. е. образованию отдельных внутренних органов, избранию или назначению должностных лиц, возглавляющих ту или иную структуру Совета Федерации; правила и процедуры работы Совета Федерации.

Характеризуя конституционный статус Совета Федерации, следует иметь в виду, что нормы конституции определяют лишь общий каркас его полномочий и порядка деятельности. Конкретизируются конституционные установления, касающиеся функционирования и деятельности Совета Федерации, в федеральных законах, Регламенте, постановлениях Совета Федерации, других законодательных актах.

Согласно Федеральному закону “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности1. Таким образом, Совет Федерации состоит из 178 представителей 89 субъектов Российской Федерации.

С точки зрения субъектного состава Совет Федерации представляет собой палату, призванную отражать федеративное устройство Российской Федерации и учитывать интересы ее субъектов. Такая модель схожа с германской системой образования бундесрата — верхней палаты парламента ФРГ, который формируется путем представительства от земель, а не через выборы. Предполагается, что таким образом могут быть лучше учтены интересы регионов. Поэтому в числе основополагающих задач Совета Федерации — согласование интересов Федерации с интересами каждого ее субъекта; создание такого положения, чтобы благо страны в целом не оборачивалось ущербом для отдельных ее частей; устранение противоречий между субъектами Российской Федерации, с одной стороны, и федеральным центром, с другой и т.п.

 

1 Относительно данного способа формирования Сонета Федерации в политических и научных кругах продолжительное время шла острая дискуссия. В частности, обращалось внимание на его негативные стороны, одна из которых заключается в том, что автоматическое представительство в этой палате первых должностных лиц субъектов Российской Федерации нарушает принцип суверенитета народа, лишая его права изменять состав представительных органов путем демократических выборов, ограничивает право граждан на участие в управлении делами общества и государства. Кроме того, подчеркивались, что члены Совета Федерации, являясь людьми, обремененными огромной властью на местах, нс могут в должной мере уделять внимание многочисленным вопросам, входящим в круг их полномочии.

В иерархии элементов конституционного статуса Совета Федерации особое значение имеют нормы, регулирующие его компетенцию. Согласно ст. 102 Конституции РФ, соответствующим законодательным нормам к ведению Совета Федерации относятся:

1) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

2) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

3) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

4) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

5) назначение выборов Президента Российской Федерации;

6) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

7) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации, членов Президиума Верховного Суда Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств;

8) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

9) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов;

10) назначение на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

11) рассмотрение вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества;

12) проведение консультаций по вопросам о назначении и отзыве дипломатических представителей;

13) подготовка, рассмотрение и принятие обращения Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации содержит и иные установления, касающиеся компетенции Совета Федерации, его законодательной деятельности, внутренней организации, порядка работы, статуса члена Совета Федерации. Они будут проанализированы в последующих разделах настоящей работы, что позволит в полном объеме охарактеризовать деятельность Совета Федерации в целом.

Конституционный статус Государственной Думы. Конституционный статус Государственной Думы определяют конституционные и иные законодательные установления, касающиеся ее особого социального назначения, предметов ведения, порядка выборов депутатов и их правового статуса, внутреннего устройства, порядка работы.

Порядок образования Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995г.1, “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 19 сентября 1997 г.2

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам. Выборы в Государственную Думу осуществляются по смешанной модели: половина депутатов избирается по пропорциональной, а другая половина по мажоритарной системе относительного большинства, т.е. 225 депутатов избираются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства; другие 225 депутатов избираются по федеральному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

 

1 СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.

2 Российская газета. 1997. 25, 30 сент.

 

Основные полномочия Государственной Думы заключаются в осуществлении законодательной деятельности. Помимо этого, Конституция Российской Федерации наделяет данную палату и другими немаловажными правами и обязанностями. Так, согласно ст. 103 Конституции к ведению Государственной Думы относится дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, а также решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. В ее обязанности входит назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. Государственной Думе предоставлено право объявления амнистии. В числе ее правомочий — выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

К положениям, характеризующим конституционный статус Государственной Думы, следует отнести нормы, устанавливающие сроки ее полномочий, и порядок роспуска. Согласно ч. 1 ст. 96 Конституции Государственная Дума избирается сроком на четыре года. В то же время Конституция устанавливает, что Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

В первом случае Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (ч. 4 ст. Ill Конституции Российской Федерации).

Распустить Государственную Думу Президент может и в случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев со дня вынесения ею постановления о недоверии Правительству Российской Федерации, повторно подтвердит свое намерение. При такой ситуации Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства Российской Федерации либо распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции).

И, наконец, ч. 4 ст. 117 предусматривает еще один вариант, позволяющий Президенту реализовать право роспуска Государственной Думы. Произойти это может в том случае, когда Председатель Правительства Российской Федерации ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, а Государственная Дума в доверии отказывает. Это требует от Президента принятия решения в течение семи дней об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена: по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания; с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Завершая анализ конституционного статуса палат Федерального Собрания Российской Федерации, необходимо отметить, что процесс отработки механизма их деятельности находится в постоянном развитии. Обновляются, уточняются, упраздняются отдельные правила и процедуры их работы, о чем свидетельствуют, в частности, многочисленные изменения и дополнения, вносимые в регламенты палат. Корректируется деятельность отдельных подразделений, создаются новые парламентские структуры, устанавливаются дополнительные полномочия.

 

§ 4. Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Должностные лица. Возглавляет Совет Федерации должностное лицо, именуемое Председателем. Он избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием. Избранный Председатель предлагает кандидатуры на должность заместителя Председателя Совета Федерации, количество которых устанавливается палатой. В соответствии с Регламентом на первом заседании Совета Федерации второго созыва1 было избрано четыре заместителя Председателя Совета Федерации. Регламент палаты устанавливает, что Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

Круг полномочий Председателя Совета Федерации весьма обширен. В его многочисленные обязанности входит:

представление на рассмотрение членов Совета Федерации проекта повестки дня заседания Совета Федерации;

ведение заседаний палаты;

подписание постановлений Совета Федерации;

созыв внеочередных заседаний палаты;

распределение обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации;

контроль за деятельностью Аппарата Совета Федерации;

направление для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых Государственной Думой, а также законопроектов, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы;

направление Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральных конституционных законов и федеральных законов, одобренных Советом Федерации.

Наряду с осуществлением организационных функций по наведению внутреннего порядка деятельности палаты Председатель Совета Федерации наделен рядом полномочий, которые можно охарактеризовать как представительские. Так, ему предоставлено право представлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также с общественными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями.

 

1 СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 418.

 

В рамках указанных правомочий Председатель Совета Федерации участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Председателю Совета Федерации поручено приводить к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации; принимать решения о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации1 и подписывать ее.

 

1 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 января 1997 г. “Об учреждении Почетной грамоты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” // Российская газета. 1997. 5 февр.

 

Председатель Совета Федерации обязан представлять Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. По вопросам, отнесенным к его компетенции, Председатель издает распоряжения и дает поручения.

Перечень полномочий Председателя Совета Федерации, содержащийся в Регламенте Совета Федерации, не является исчерпывающим. Предусматривается, что Председатель Совета Федерации решает и иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заместители Председателя Совета Федерации замещают председателя Совета Федерации во время его отсутствия, по поручению Председателя Совета Федерации имеют право подписывать постановления палаты, издавать распоряжения. Им предписано вручать награжденным Почетную грамоту Совета Федерации, организовывать взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, а также осуществлять другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Совета Федерации и распределением обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации.

Комитеты и комиссии Совета Федерации. Основными структурными подразделениями Совета Федерации являются комитеты — постоянно действующие органы палаты. Они создаются в целях реализации полномочий, возложенных на Совет Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, другими правовыми актами.

Комитеты призваны решать следующие задачи:

осуществлять подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации;

разрабатывать и предварительно рассматривать законопроекты и проекты иных правовых актов;

организовывать проведение парламентских слушаний;

решать вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты;

рассматривать в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.

Комитеты образуются из числа членов палаты. Это означает, что все члены Совета Федерации входят в состав комитетов Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Численный состав каждого комитета определяется Советом Федерации, но при этом в состав комитета должны входить не менее 10 членов палаты. Состав комитета утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Комитеты избирают председателя и заместителей председателя. Председатель комитета утверждается Советом Федерации, что оформляется соответствующим постановлением. Регламент Совета Федерации устанавливает правило, согласно которому председатель, заместитель председателя комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

Комитетам Совета Федерации предоставлено право по основным направлениям своей деятельности в случаях необходимости образовывать подкомитеты.

Совет Федерации вправе принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов.

В соответствии с Постановлением Совета Федерации “Об образовании комитетов и комиссии Совета Федерации” от 24 января 1996 г.1 в Совете Федерации второго созыва были образованы одиннадцать комитетов и одна комиссия (см. схему № 3).

Основные сферы деятельности комитетов и комиссий, круг их полномочий и порядок работы закреплены в Регламенте Совета Федерации.

Внутренними рабочими органами Совета Федерации являются также постоянные и временные комиссии. Постоянные комиссии функционируют в течение всего срока полномочий Совета Федерации. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В составы постоянных и временных комиссий палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации. Кроме того, в состав временных комиссий могут быть включены Председатель Совета Федерации, его заместители. Задачи, срок деятельности, полномочия и состав временных комиссий определяются постановлением Совета Федерации.

В Совете Федерации второго созыва образована одна постоянная комиссия2 — Комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам.

 

1 СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 427.

2 Постановлением Сонета Федерации “О Комиссии Совета Федерации но регламенту и парламентским процедурам и Мандатной комиссии Сонета Федерации” от 3 декабря 1997 г. была упразднена Мандатная комиссия, являвшаяся постоянно действующим органом палаты // Российская газета. 1997. 17 дек.

 

Как и комитеты, она является постоянно действующим органом палаты. Основное назначение комиссии состоит в осуществлении контроля за соблюдением Регламента Совета Федерации.

Схема № 3

 

 

В числе других ее полномочий — анализ и обобщение предложений о внесении изменений и дополнений в Регламент, поступающих от комитетов, комиссий, членов Совета Федерации; консультации членов Совета Федерации, руководителей структурных подразделений, должностных лиц по практическому применению конкретных положений Регламента; проведение аналитической работы по проблемам совершенствования парламентских процедур и т.п.

К числу временных комиссий относятся: Мандатная, Счетная, Редакционная комиссии, Временная комиссия по регламенту, образуемые в процессе проведения заседаний Совета Федерации, а также многочисленные комиссии, создаваемые для решения конкретных задач, например, Комиссия по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству, Комиссия по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя и др.

К временно функционирующим органам следует отнести и рабочие группы, создаваемые комитетами и комиссиями для разрешения определенных вопросов, организации парламентских слушаний. К их работе помимо членов Совета Федерации привлекаются представители министерств и ведомств Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений.

Кроме этого, комитетам и комиссиям предоставлено право создавать на общественных началах экспертные советы, привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, назначать независимую экспертизу законопроектов.

В процессе своей деятельности комитеты и комиссии вправе обращаться к государственным органам, общественным объединениям, должностным лицам с просьбой о предоставлении необходимой документации. В этом случае должностные лица и организации обязаны предоставлять запрашиваемые материалы.

В обязанности комитетов и комиссий входит представление отчетов о своей деятельности, которые заслушиваются на заседании Совета Федерации.

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые подразделяются на очередные и внеочередные. Очередные заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания вправе созывать председатель комитета, комиссии по своему усмотрению, либо по поручению Председателя Совета Федерации или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии. Комитеты и комиссии Совета Федерации вправе также проводить совместные заседания. Заседания комитетов Совета Федерации могут проводиться непосредственно в субъектах Российской Федерации.

Другой немаловажной формой работы комитетов и комиссий Совета Федерации являются парламентские слушания. Они проводятся по вопросам, связанным с основными направлениями деятельности комитета, комиссии. На парламентские слушания приглашаются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, должностные лица, эксперты, представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений и т.д.

Аппарат Совета Федерации. К структурным подразделениям Совета Федерации следует отнести Аппарат Совета Федерации. Он осуществляет правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации, его органов, членов Совета Федерации1.

 

§ 5. Внутренняя организация Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Должностные лица. Возглавляет палату Председатель Государственной Думы. В отличие от Совета Федерации в число должностных лиц Государственной Думы входит Первый заместитель Председателя Государственной Думы. Так же, как и Совет федерации, Государственная Дума избирает заместителей Председателя Государственной Думы. Согласно постановлению Государственной Думы от 18 января 1996 г. “О заместителях Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”2, Государственная Дума второго созыва избрала семь заместителей Председателя палаты.

Председатель Государственной Думы, его Первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Кандидатов на указанные должности вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. Порядок избрания данных должностных лиц урегулирован в Регламенте Государственной Думы. В нем, в частности, установлено, что перечисленные выше должностные лица не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.

 

1 Подробнее об организационно-правовом и техническом обеспечении работы Федерального Собрания см. гл. VIII.

2 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 257.

 

Функции Председателя Государственной Думы, равно как и Председателя Совета Федерации, весьма схожи и условно могут быть поделены на организационные и представительские.

Полномочия по осуществлению организационных функции обязывают Председателя Государственной Думы:

вести заседания палаты;

ведать ее внутренним распорядком;

организовывать работу Совета Государственной Думы;

осуществлять общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

назначать на должность и освобождать от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы и его первого заместителя.

В рамках данных полномочий Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект порядка работы Государственной Думы следующие вопросы: о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы; о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях палаты. Ему предоставлено право издавать распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции. В обязанности Председателя Государственной Думы входит представление Государственной Думе докладов о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте программы ее законопроектной работы на очередную сессию и др.

Представительские полномочия наделяют Председателя Государственной Думы правом представлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Судами Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой Российской Федерации, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями.

В рамках указанных полномочий Председатель Государственной Думы участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обязанности заместителей Председателя Государственной Думы сводятся к следующему:

они замещают Председателя Государственной Думы во время его отсутствия;

по его поручению ведут заседания палаты;

координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы;

решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Государственной Думы и распределением обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы.

Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы можно охарактеризовать как коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. С правом совещательного голоса в работе Совета Государственной Думы участвуют заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы.

В случае отсутствия Председателя Государственной Думы заседания Совета Государственной Думы проводит один из его заместителей. В отсутствие руководителей депутатских объединений и председателей комитетов по их поручению в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители из числа депутатов Государственной Думы. В этом случае заместитель Председателя Государственной Думы и представители депутатских объединений имеют право решающего голоса.

В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать:

полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе; полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе; представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о законопроектах, внесенных данными субъектами права законодательной инициативы. Право присутствовать на заседаниях Совета Государственной Думы и вносить предложения по проекту порядка работы палаты предоставлено также депутатам Государственной Думы.

Конкретные полномочия Совета Государственной Думы состоят в формировании проектов примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию, календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц, порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. В обязанности Совета Государственной Думы входят также созыв внеочередных заседаний палаты, принятие решений о проведении парламентских слушаний, о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Целый ряд полномочий Совета Государственной Думы связан с техническим обеспечением законотворческой деятельности. Это — назначение соответствующих комитетов ответственными за подготовку законопроектов к рассмотрению Государственной Думой; направление законопроектов для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, субъектам права законодательной инициативы, а также направление законопроектов, подготовленных ответственными комитетами палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к ним Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект и т.д.

Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Государственной Думы, который подписывается председательствующим на заседании.

Депутатские объединения. Организации и деятельности депутатских объединений в Государственной Думе посвящена глава 3 Регламента палаты. В ней установлено, что депутатские объединения — фракции и депутатские группы — образуются для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.

Под фракцией понимается депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения. Эти критерии являются определяющими при создании фракции. Количество депутатов, представляющих избирательное объединение, не имеет при этом значения. Все фракции Государственной Думы, независимо от численности входящих в них депутатов, подлежат регистрации.

Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. В отношении депутатской группы Регламент устанавливает ограничение — количество входящих в нее депутатов должно быть не менее 35 (п. 4 ст. 16). Только в этом случае объединение депутатов может называться депутатской группой и подлежит регистрации.

В Государственной Думе первого созыва было сформировано 9 депутатских объединений: 8 фракций и одна депутатская группа.

В Государственной Думе второго созыва — семь депутатских объединений: четыре фракции (Коммунистическая партия Российской Федерации, Либерально-демократическая партия России, “Наш дом — Россия”, “Яблоко”) и три депутатские группы (Аграрная депутатская группа, “Народовластие”, “Российские регионы”).

Следует отметить, что в Совете Федерации не существует формализованных депутатских объединений. Это объясняется тем, что структурирование этой палаты происходит не на партийной основе. Членами Совета Федерации являются представители субъектов Федерации, обладающие реальной властью и отстаивающие интересы конкретных регионов, а не принципы своей политической принадлежности.

Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутатам, не вошедшим ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшим из депутатского объединения, предоставляется право войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Согласно Регламенту депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении (п. 1 ст. 18). Вместе с тем, предусматривается возможность выбытия депутата из депутатского объединения в случае выхода из него или перехода в другое зарегистрированное депутатское объединение на основании письменного заявления либо на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении депутата из состава своего депутатского объединения. Иными словами, депутат вправе сам решить, в каком депутатском объединении ему состоять и состоять ли вообще. Так, согласно аналитическим материалам Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в Государственной Думе второго созыва 15 депутатов перешли из фракций в другие депутатские объединения, 4 депутата из депутатских групп пополнили собой фракции1.

 

1 Одним из недавних примерен таком акции стал переход депутата И. Травкина из фракции НДР во (фракцию партии “Яблоко” в мае 1998г. (см. “Независимая газета” 1998. 21 мая).

 

Парламентская практика свидетельствует, что председателями депутатских объединений становятся, как правило, лидеры тех партий или движений, на основе которых формировался избирательный блок или избирательное объединение, т. е. наиболее известные политические деятели и самые активные парламентарии. Они являются координаторами и своеобразными организаторами работы фракций и депутатских групп; играют значительную, а зачастую решающую роль при формировании позиции депутатского объединения по тем или иным вопросам, выносимым на рассмотрение Государственной Думы. При решении вопросов, относящихся к компетенции Совета Государственной Думы, мнение руководителей депутатских объединений, как и мнение Председателя Государственной Думы, является решающим в отличие от председателей комитетов Государственной Думы, которые входят в Совет Государственной Думы с правом совещательного голоса.

Уровень сплоченности депутатских объединений определяется прежде всего дисциплиной, присущей объединениям. Причем она более выражена во фракциях, нежели в депутатских группах, так как именно во фракциях их члены связаны помимо принадлежности к одному парламентскому объединению еще и жесткой партийной дисциплиной. Это влияет на показатель “внутрифракционной сплоченности” как при обсуждении и голосовании за тот или иной проект, так и при принятии других решений.

При всем многообразии политических партий и движений, представленных в Государственной Думе, между депутатскими объединениями складываются устойчивые связи, часто выражающиеся в совпадении позиций фракций и групп по обсуждаемым вопросам. Взаимодействие между депутатскими объединениями зависит в основном от социально-политической обстановки в обществе и от отношения политических партий и движений, которые представляют фракции, к определенным событиям, которым они должны дать свою оценку. Причем для некоторых партий эти события являются стимулом к взаимодействию, укреплению связей, для некоторых — препятствием к ним, а иногда и причиной разрыва. Это в свою очередь влияет на общие результаты работы Государственной Думы.

О роли депутатских объединений в Государственной Думе можно судить по тем полномочиям, которые предоставлены им Регламентом. Объем таких полномочий достаточно велик и их можно было бы разделить на несколько групп.

1. Полномочия по формированию руководящих органов палаты. Депутатские объединения вправе выдвигать кандидатов на должность Председателя Государственной Думы и его заместителей. По представлению депутатских объединений палатой избираются председатели комитетов, комиссий и их заместители. В комитетах и комиссиях депутатские объединения располагают числом мест, пропорциональным их представительству. Руководители депутатских объединений входят с правом решающего голоса в состав Совета Государственной Думы.

2. Полномочия по подготовке и решению процедурных вопросов. Депутатские объединения могут потребовать от Совета Государственной Думы созыва внеочередного заседания палаты с определением даты его проведения; вносить предложения о проведении закрытого заседания, а также по составлению календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц.

3. Полномочия в сфере законотворческого процесса. Они выражаются прежде всего в том, что группа депутатов — представителей депутатского объединения может внести на рассмотрение Государственной Думы законопроект по любому вопросу. Кроме того, законопроект, поступивший в Государственную Думу от других субъектов законодательной инициативы, и материалы к нему в обязательном порядке направляются в депутатские объединения. При рассмотрении законопроекта на заседании Государственной Думы заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений. Регламентом предусмотрено, что законопроект, не принятый Государственной Думой, дальнейшему рассмотрению не подлежит. Однако в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

4. Полномочия по решению вопросов, входящих в соответствии с Конституцией в компетенцию Государственной Думы. Депутатские объединения вправе вносить проекты постановлений по вопросам о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, о недоверии Правительству, о назначении на должность и освобождении от должности председателя Центрального банка Российской Федерации и по ряду других вопросов, отнесенных ст. 103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной Думы. При обсуждении данных вопросов преимущественное право на выступления принадлежит представителям депутатских объединений. Состав специальной комиссии, образуемой палатой для дачи заключения на предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации, формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений. А при решении вопроса о назначении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации депутатские объединения могут вносить предложения о кандидатах на эту должность.

Для реализации своих полномочий депутатские объединения используют не только выступления и голосование на заседаниях Государственной Думы, но также и иные формы работы, к которым следует отнести:

направление заявлений и обращений депутатских объединений к депутатам Государственной Думы с целью довести особые мнения фракции или депутатской группы по определенному вопросу до сведения Государственной Думы;

подготовка и проведение парламентских слушаний, конференций, семинаров, “круглых столов”. Эта форма используется в законотворческой деятельности с целью выяснения мнения регионов, специалистов, общественности по конкретным проблемам, которые требуют законодательного решения;

встречи лидеров фракций с Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, руководителями министерств и ведомств;

организация расширенных заседаний фракций и депутатских групп с приглашением на них представителей федеральных органов государственной власти. Данная форма используется в целях взаимодействия депутатских объединений с другими ветвями власти по урегулированию различных вопросов;

сотрудничество с регионами, которое осуществляется путем проведения заседаний депутатских объединений с приглашением представителей законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, где обсуждаются проблемы этих регионов; используются также выезды депутатов в республики, края и области — субъекты Российской Федерации. Результатом такого взаимодействия зачастую становятся договоры о совместной деятельности;

работа с избирателями. В Государственной Думе проводится прием граждан; рассматриваются поступившие от них предложения и жалобы; депутаты выезжают в регионы, определенные им депутатскими объединениями для встречи с избирателями, где информируют последних о своей депутатской деятельности, принимаемых законах, работе депутатского объединения и т.п.;

поддержка связей со средствами массовой информации. Здесь спектр взаимодействия достаточно широк и разнообразен. Это и пресс-конференции руководителей и представителей фракций и депутатских групп, и встречи с журналистами, выступления в печати, на телевидении и радио, проведение в некоторых случаях рабочих заседаний депутатских объединений с участием представителей средств массовой информации. Кроме того, как правило: каждое депутатское объединение имеет собственный печатный орган;

расширение международных контактов. Фракции и депутатские группы обмениваются опытом парламентской работы с зарубежными странами, проводят встречи с парламентскими делегациями, представителями партии, фондов других государств; организуют совместные семинары по вопросам парламентской деятельности; подписывают соглашения о сотрудничестве.

В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что в настоящее время, как свидетельствует практика, приоритетом в парламентской деятельности депутатов Государственной Думы, являющихся в большинстве своем представителями различных партий и движений, все явственнее становится решение политических вопросов, нежели законодательных, в то время как основной функцией Государственной Думы является именно законотворческая деятельность. При ее осуществлении депутатские объединения должны опираться прежде всего на приоритетные направления деятельности своих партий либо движений, изложенные в их программных документах, и с учетом этого предлагать первоочередные задачи законодательной работы парламента по основным сферам законодательного регулирования.

Комитеты и комиссии Государственной Думы. В иерархии структурных подразделений Государственной Думы особое место отведено комитетам, поскольку именно на них возложено основное бремя по повседневной, кропотливой работе, связанной с законотвор-ческой деятельностью палаты. Это в свою очередь определяет наличие широкого спектра прав и обязанностей, закрепляемых за комитетами Регламентом Государственной Думы.

Полномочия комитетов можно условно разделить на две группы. Первая относит к ведению комитетов решение вопросов, непосредственно связанных с законопроектной работой. К ней следует отнести предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой; подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение палаты; дача заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; подготовка запросов в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с решением палаты и т. п. Вторую категорию полномочий комитетов можно охарактеризовать как организационные. Они включают в себя проведение парламентских слушаний, решение вопросов внутренней деятельности комитетов и др.

Формируются комитеты в зависимости от необходимости законодательного урегулирования, и тем самым решения на государственном уровне основополагающих вопросов государственной и общественной жизни. Согласно Постановлению Государственной Думы второго созыва от 19 января 1996 г. “Об образовании комитетов Государственной Думы”1 было сформировано 28 комитетов (см. схему № 3).

 

1 С3 РФ. 1996. №4. Ст. 258; см. также ст. 20 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Столь внушительный перечень комитетов и, соответственно, направлений деятельности Государственной Думы, свидетельствует о широком диапазоне ее полномочий в сфере законотворческой работы, а также об огромном количестве проблем, накопившихся в вышеобозначенных сферах и требующих своего законодательного урегулирования.

По мере их разрешения определенные комитеты могут быть ликвидированы и, наоборот, в случае необходимости разрешения вновь возникающих задач могут образовываться и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Конкретные задачи, цели, полномочия комитетов закрепляются в соответствующем положении о комитете, которое утверждается постановлением палаты.

В случае необходимости решения в рамках основного направления деятельности того или иного комитета конкретной, самостоятельной задачи, им могут быть созданы специальные подразделения — подкомитеты.

Рабочими органами Государственной Думы являются также комиссии. В отличие от комитетов — постоянно действующих органов палаты — деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность.

Согласно Регламенту в Государственной Думе образованы следующие комиссии: мандатная; по этике; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции Российской Федерации (выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности), а также другие для рассмотрения и решения конкретных, как правило, злободневных вопросов (п. 1 ст. 30 Регламента Государственной Думы).

Необходимо отметить, что в отличие от всех иных образуемых Государственной Думой комиссий, особое положение занимает мандатная комиссия, поскольку функционирует она в течение всего срока полномочий палаты и обладает статусом комитета Государственной Думы.

Следует также иметь в виду, что на своем первом заседании в целях организационно-технического обеспечения Государственная Дума избирает специальные временные комиссии: счетную, по контролю за электронной системой голосования, по Регламенту Государственной Думы.

Цели, задачи, полномочия, содержащиеся в соответствующих положениях о комиссиях, а также их состав и сроки деятельности закрепляются в постановлениях палаты.

Регламент Государственной Думы предусматривает общие для комитетов и комиссий правила, касающиеся их внутренней организации. Они сводятся к следующему.

Комитеты и комиссии образуются из числа депутатов палаты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав данных органов определяется Государственной Думой. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой в порядке, предусмотренном Регламентом Государственной Думы, по представлению фракций и депутатских групп.

В состав комитетов и мандатной комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители.

Все депутаты Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета (ст. 23 Регламента Государственной Думы).

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Проводит заседание председатель комитета, комиссии или его заместитель. Внеочередное заседание вправе созывать председатель комитета, комиссии по своей инициативе или по инициативе не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии.

В заседании комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. Кроме того, на заседании указанных органов вправе присутствовать полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комиссии, и другие должностные лица федеральных органов исполнительной власти.

На заседания комитетов и комиссий могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

Комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссиями раздельно.

Другими, не менее важными формами работы комитетов и комиссий, являются парламентские слушания, конференции, совещания, “круглые столы”, семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.

Для подготовки отдельных вопросов комитеты и комиссии могут создавать рабочие группы из числа своих членов, а также других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций. Так, в соответствии со ст. 221 Регламента Государственной Думы может быть образована временная депутатская рабочая группа по подготовке первого заседания палаты нового созыва. Указанная депутатская рабочая группа формируется из числа депутатов, избранных на новый срок. К ее обязанностям может быть отнесена подготовка проектов соответствующих постановлений Государственной Думы, а также других документов, связанных с началом работы Государственной Думы нового созыва.

Комитеты и комиссии Государственной Думы вправе привлекать к своей работе экспертов, назначать независимую экспертизу законопроектов, запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Завершая рассмотрение внутреннего устройства Государственной Думы, следует отметить, что перечень ее органов будет не совсем полным, если не сказать о таком структурном подразделении палаты, каким является Совет соотечественников при Государственной Думе. Совет образован в соответствии с постановлением Государственной Думы от 5 апреля 1995 г.1 и определяется им как постоянно действующий экспертно-консультативный орган, представляющий в Государственной Думе российских соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации.

Совет соотечественников при Государственной Думе формируется по представлению Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками с учетом предложений фракций и депутатских групп на срок полномочий Государственной Думы данного созыва. В его состав наряду с депутатами Государственной Думы включаются российские соотечественники, проживающие за пределами Российской Федерации.

В число основополагающих задач Совета входят изучение экономических, политических, правовых, социально-психологических и других проблем жизни и деятельности российских соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации, а также подготовка соответствующих предложений по координации действий, направленных на защиту прав и свобод российских соотечественников в государствах их проживания.

 

1 СЗ РФ. 1996. Т. 46. Ст. 5230.

 

 

§ 6. Статус парламентария Федерального Собрания Российской Федерации

Понятие статуса парламентария. Статус парламентария — члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы образуют правовые нормы, устанавливающие их права, обязанности, ответственность, а также предусматривающие основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими парламентской деятельности. Эти установления содержатся в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе “О статусе депутата Совета Федерации1 и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”2, других федеральных законах, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, регламентах и постановлениях палат.

Общее и особенное в статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Обобщенное понятие статуса парламентария, применяемое одновременно к члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы, является в известной мере условным и подразумевает, что в их работе по осуществлению законодательной деятельности в Федеральном Собрании много схожих черт. Вместе с тем, статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы правомерно рассматривать и раздельно, как два самостоятельных правовых института, поскольку они отличаются целым рядом особенностей, что обусловлено спецификой формирования и деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.

К таким особенностям следует отнести прежде всего то обстоятельство, что депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель (достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах), тогда как члены Совета Федерации входят в Федеральное Собрание по должности путем автоматического представительства первых должностных лиц субъектов Российской Федерации. Отсюда также следует, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий парламентариев, предусмотренных ст. 4 Федерального закона “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Срок полномочий члена Совета Федерации зависит от срока его пребывания в должности главы законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

 

1 Совет Федерации первого созыва (1993-1995 it.) был сформирован на выборной основе. Поэтому члены Совета Федерации ранее именовались депутатами.

2 СЗ РФ. "1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039.

 

Кроме того, депутат Государственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Члены же Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, поскольку являются должностными лицами.

Различны и формы деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Так, последним, помимо общих, установленных для парламентариев форм деятельности (участие в заседаниях палат, в работе соответствующих комитетов и комиссий, в выполнении поручений палат и их органов, в парламентских слушаниях и т. п.), присущи и иные, характеризующие их особый правовой статус. К ним относятся: участие в работе депутатских объединений; обращение с депутатским запросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Особо следует сказать о такой форме депутатской деятельности, как работа с избирателями. Она выражается в обязанности депутатов Государственной Думы поддерживать тесные взаимоотношения с избирателями, т. е. принимать меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, а именно, рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Для работы с избирателями депутатам ежемесячно предоставляются соответствующие дни в порядке, определяемом Регламентом Государственной Думы. Для осуществления данных полномочий депутатам предоставляются транспорт, отдельное помещение, оборудованное средствами связи, в том числе правительственной, и необходимой оргтехникой, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями и выделяется для этого помещение.

К общим установлениям, характеризующим статус парламентария, относятся прежде всего нормы, определяющие их права и обязанности в сфере законотворческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и т.п.

По законодательству парламентарии вправе иметь помощников, т.е. граждан, оказывающих постоянную помощь конкретному члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий.

Согласно Временному положению о помощнике члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации1, последний вправе иметь до пяти помощников, работающих на основании трудового договора (контракта), а также до пяти помощников, работающих на общественных началах.

Депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в данной палате (одного помощника), а также по работе в своем избирательном округе (для депутатов, избранных по одномандатным округам) или по работе в регионе, определяемом соответствующим депутатским объединением (для депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу).

Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы самостоятельно определяют общее количество своих помощников и распределяют обязанности между ними.

Число помощников депутатов Государственной Думы, работающих на общественных началах, в законе не определено. И это не случайно, поскольку депутаты, избранные по партийным спискам, обязаны работать практически со всеми регионами страны. Чтобы не потерять с ними связь, необходимо иметь большой актив помощников.

В настоящее время в Государственной Думе насчитывается 21039 помощников депутатов, в том числе 413 — по работе в Государственной Думе, 1517 — по работе в регионах и 19109 — на общественных началах2. Это, как правило, профессионалы, хорошо знающие свое дело. Среди них академики, доктора и кандидаты наук, руководители предприятий, бизнесмены, юристы, учителя, врачи, журналисты и т.д.

Целый ряд предоставляемых парламентариям прав, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации, направлен на беспрепятственное осуществление ими парламентской деятельности.

1 СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 447.

2 См.: Российская газета. 1998. 27 февр.

Схема № 4

 

К ним в первую очередь следует отнести обеспечение неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Это означает, что в течение всего срока полномочии они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (см. схему № 4).

Кроме того, парламентариям предоставлено право на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам деятельности Федерального Собрания; право на получение и распространение информации; право пользоваться правительственной и другими видами связи; право на внеочередное поселение в гостинице; предоставление служебного помещения; право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Учитывая особую значимость парламентской деятельности, законодательство Российской Федерации устанавливает для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы специальные гарантии. Так, например, парламентарии освобождаются от призыва на военную службу и на военные сборы; для них предусмотрено обязательное государственное страхование жизни и здоровья за счет федерального бюджета, а также компенсация за причиненное увечье или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности.

Кроме того, для депутатов Государственной Думы установлены трудовые гарантии, предусматривающие, что срок полномочий депутата засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности; по окончании срока полномочий депутату предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации и т.п.

К числу наиважнейших гарантий осуществления членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы своей деятельности следует отнести установление ответственности, предусмотренной действующим законодательством, за невыполнение законных требований парламентариев; за неправомерное воздействие на них, а также членов их семей и других родственников; за посягательство на их честь и достоинство; за нарушение неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

 

~Глава 3 ПОРЯДОК РАБОТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ЕГО ПАЛАТ

§ 1. Основные принципы работы парламента России

Правовым основанием порядка работы Федерального Собрания и его палат является Конституция РФ и регламенты палат. Правовой гарантией функционирования парламента и его палат являются Конституция РФ и федеральные законы, которые приняты в ее развитие.

В ст. 99 Конституции РФ говорится, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Кроме этого, в ст. 109 и 117 Конституции РФ закреплены специальные гарантии функционирования Государственной Думы (см. схему № 5). Основные принципы порядка работы российского парламента содержатся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации. В Конституции РФ в прямой или косвенной форме отражены следующие принципы функционирования палат:

законность (легитимность) деятельности парламента;

постоянная деятельность палат;

раздельная работа палат (за исключением отдельных вопросов, предусмотренных Конституцией РФ);

открытость работы палат;

коллегиальность работы палат.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации предусмотрены дополнительные принципы работы палат. Некоторые конституционные принципы развиваются и конкретизируются.

Принцип законности (легитимности) деятельности парламента вытекает из самой природы гл. 5 Конституции РФ, где определена легитимность существования парламента с конкретными полномочиями, закрепленными за каждой палатой.

Принцип постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва или периода работы палат они вправе в любое время собираться и принимать решение по вопросам своей компетенции.

Принцип раздельной работы палат (ч. 1 ст. 100 Конституции) вытекает из предназначения, компетенции и различных интересов палат. Однако в ряде случаев палаты могут проводить совместные заседания (см. ниже).

 

Схема № 5

Принцип открытости (ч. 2 ст. 100 Конституции) означает, что граждане (избиратели) должны иметь возможность наблюдать работу своих парламентариев. Конституционный принцип открытости работы палат дополняется в регламентах тем, что палаты работают гласно и дается перечень организаций и лиц, которые могут присутствовать на их заседаниях, в том числе средства массовой информации. В случаях, предусмотренных регламентами палат, они вправе проводить закрытые заседания.

Принцип коллегиальности работы палат означает, что ни одно решение в палатах российского парламента не может приниматься кем-то единолично. В частности, заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются правомочными, если на них присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. При этом парламентарии обязаны присутствовать на заседаниях своих палат. Например, о невозможности присутствовать на заседании палаты депутат Государственной Думы заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения, либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы.

Парламентарий имеет право выражать и настаивать на любых своих убеждениях, которые не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.

Совместные заседания палат. Конституция РФ предусматривает возможность совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы.

В Конституции РФ указан перечень возможных вопросов, по которым могут проводиться совместные заседания двух палат. Кроме заслушивания посланий Президента РФ, возможны заслушивания посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3 ст. 100 Конституции).

Обычно члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы совместно собираются с представителями других ветвей власти и должностными лицами для заслушивания посланий Президента РФ.

При заслушивании ежегодных посланий Президента РФ члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы знакомятся с намерениями и программой действий Президента РФ. Они, как правило, касаются вопросов внутренней и внешней политики государства, положения в стране, законодательных предложений и так далее. В частности, в послании Президента РФ Федеральному Собранию за 1998 год говорится: об успехах и просчетах в деятельности государства в 1997 г.; о либерализации и финансовой стабилизации; о положении дел в системе власти; о военной реформе; о политике экономического роста; о необходимости административной реформы; об усилении ответственности региональной и местной власти; об институтах гражданского общества; об углублении реформы в социальной сфере и о взаимном доверии власти и общества. Совместные заседания палат проходят, как правило, без обсуждения послания.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы также заседают совместно при вступлении в должность Президента Российской Федерации, когда он в торжественной обстановке приносит присягу, причем в этом заседании участвуют и судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

В настоящее время такие заседания палат проходят без специальной регламентации. По-видимому, палатам Федерального Собрания для проведения совместных заседаний целесообразно разработать и принять общий регламент.

Как отмечают Т.Н. Рахманина и Г.Т. Чернобель, “в парламентской практике зарубежных стран при организации совместных заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией) применяется либо специально для этих случаев выработанный регламент, принимаемый совместным решением палат, либо регламент одной из палат (как правило, той, которая избрана прямым голосованием)”1.

 

1 Комментарии к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М„ 1996. С. 427.

 

Основы порядка работы палат парламента определены в ст. 100, 101 Конституции РФ (см. схему № 6).

 

§ 2. Сессии и пленарные заседания Государственной Думы

Согласно ст. 99 Конституции РФ, Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. При этом у Президента РФ имеется право созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.

Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. Затем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя поочередно на заседаниях председательствуют представители депутатских объединений по согласованию между собой.

На первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному ей Центральной избирательной комиссией РФ и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы.

 

Схема № 6

 

В дальнейшем для упорядочения своей работы Государственная Дума открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов избирает: Счетную комиссию Государственной Думы; Временную комиссию по контролю за электронной системой голосования; Временную комиссию по Регламенту Государственной Думы; Временный секретариат Государственной Думы. Решения Государственной Думы по этим вопросам оформляются постановлениями.

На временный секретариат возлагается запись на выступления, регистрация вопросов, сообщений, заявлений, предложений, справок и других материалов, поступающих от депутатов, и информирование об этом председательствующего и др.

На первом заседании депутаты проводят выборы Председателя Государственной Думы и его заместителей.

Продолжительность и порядок проведения заседаний палаты определяются Регламентом и решениями Государственной Думы.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто и гласно. На них вправе присутствовать члены Совета Федерации. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе.

Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено председательствующим на заседании Государственной Думы, Президентом РФ, комитетом Государственной Думы или депутатским объединением в Государственной Думе, Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании. Сведения о содержании закрытых заседаний Государственной Думы не подлежат разглашению и могут быть использованы депутатами Государственной Думы только для их деятельности в Федеральном Собрании.

На любом открытом или закрытом заседании палаты вправе присутствовать Президент РФ или его полномочные представители в Федеральном Собрании, Председатель и члены Правительства РФ, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель и заместитель Председателя Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению. Для всех указанных должностных лиц отводятся специальные места.

На заседаниях Государственной Думы ведется стенограмма (протокол), которая (если заседание открытое) публикуется. Стенограмма закрытого заседания Думы хранится в структурном подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы в режиме секретного документа (п. 8 ст. 37 Регламента Государственной Думы).

Согласно Регламенту Государственная Дума собирается на сессии, как правило: весеннюю — с 12 января по 20 июня; осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря (п. 1 ст. 40 Регламента Государственной Думы).

Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.

Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями (каждую последнюю неделю месяца).

Заседания Государственной Думы проводятся в рабочие дни: утренние— с 10 до 14 часов с перерывом с 12 до 12 часов 30 минут;

вечерние — с 16 до 18 часов.

Палата может принять решения об ином времени проведения заседаний или о продлении заседания. Это может быть связано с задержкой по обсуждаемым вопросам или с желанием завершить обсуждение конкретного законопроекта. Такое продление, например, имело место 16 января 1998 г., когда депутаты хотели завершить обсуждение проекта федерального закона “О государственном регулировании и контроле оборота продукции сексуального характера”.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательствующий.

Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. При этом депутат обязан присутствовать на ее заседаниях.

На заседании Государственной Думы предусмотрен “правительственный час” для ответов членов Правительства РФ на вопросы депутатов. Обычно в это время заслушиваются не более двух членов Правительства РФ.

В случае если приглашенный на “правительственный час” член Правительства РФ не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он вправе дать письменный ответ на заданные письменные вопросы, который доводится до сведения депутатов.

В соответствии с Федеральным конституционном законом “О Правительстве Российской Федерации” (ст. 38) члены Правительства РФ обязаны по приглашению палаты присутствовать на заседаниях Государственной Думы и отвечать на вопросы депутатов в порядке, определенном Регламентом палаты. А порядок рассмотрения запросов к Правительству РФ определяется в соответствии с законом о статусе членов Совета Федерации и депутата Государственной Думы1.

 

1 См. гл. 5 настоящей работы.

 

На заседаниях Государственной Думы депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, задавать вопросы, давать справки, а также пользоваться иными установленными правами.

Согласно Регламенту депутаты Государственной Думы своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Например, проекты федеральных законов, постановлений Государственной Думы и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с предлагаемой Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам программой законопроектной работы на очередную сессию Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании, календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц, составленным Советом Государственной Думы, и календарем рассмотрения вопросов на очередные две недели работы, утверждаемым Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Вместе с этим в повестку дня по предложению Совета Государственной Думы может быть включен любой вопрос, относящийся к ведению (компетенции) Государственной Думы (см. схему № 7).

Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат:

послания и обращения Президента РФ;

законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ;

проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации;

 

 

Схема № 7

 

федеральные законы и федеральные конституционные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренном ст. 105 и 107 Конституции РФ;

проекты федеральных законов о ратификации международных договоров;

проекты Регламента Государственной Думы и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений;

решение вопроса о доверии Правительству РФ.

Иные законопроекты и вопросы, которые не подпадают, согласно Регламенту, под внеочередные вопросы, могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Внеочередные заседания Государственной Думы созываются Советом Государственной Думы в соответствии с ее Регламентом.

Полномочия председательствующего1 на заседании палаты. Председательствующий на заседании Государственной Думы:

руководит общим ходом заседания;

следит за соблюдением Регламента;

предоставляет слово для выступления в порядке поступления зарегистрированных заявок в соответствии с повесткой заседания, требованиями Регламента либо в ином порядке, определенном решением Государственной Думы;

обеспечивает выполнение организационных решений палаты;

ставит на голосование каждое предложение депутатов в порядке поступления;

проводит голосование и оглашает его результаты;

контролирует работу Аппарата;

в случае нарушения положений Регламента предупреждает депутата, а при повторном нарушении вправе лишить его слова;

удаляет из зала заседаний приглашенных лиц, мешающих работе палаты, и т.д.

Председательствующий на заседании Государственной Думы не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим. Если председательствующий считает необходимым принять участие в обсуждении какого-либо вопроса, он должен записаться в общем порядке для выступления и на время своего выступления передать одному из своих заместителей функции председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу.

 

1 Председательствующим может быть: Председатель Государственной Думы или его заместитель, а и случае их одновременного отсутствия, представитель депутатского объединения.

 

При нарушении председательствующим требований Регламента Государственная Дума вправе назначить другого председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу.

Председательствующим на заседании, как правило, бывает Председатель Государственной Думы или его заместители, которые согласно Конституции РФ ведут заседание и ведают внутренним распорядком палаты. Однако их обязанности на этом не заканчиваются. Они могут представлять Государственную Думу во взаимоотношениях с другими федеральными органами и должностными лицами государства, а также с зарубежными парламентами и организациями.

Доклады и выступления. Продолжительность докладов, содокладов и заключительного слова устанавливается председательствующим на заседании Государственной Думы по согласованию с докладчиками и содокладчиками, но не должна превышать 30 минут — для доклада, 20 минут—для содоклада и 15 минут—для заключительного слова. Выступающим в прениях предоставляется до 10 минут, для повторных выступлений в прениях, а также для выступлений при обсуждении законопроектов — до пяти минут, по мотивам голосования, по кандидатурам, для заявлений, предложений, сообщений, справок — до трех минут и не более одной минуты для вопросов, выступлений по порядку работы и ведения заседания.

Представитель фракции или депутатской группы может выступать в прениях по одному и тому же вопросу не более двух раз. Без разрешения председательствующего никто не вправе выступать на заседании. Нарушивший это правило может лишиться слова.

Депутаты Государственной Думы, которые не смогли выступить в связи с прекращением прений, вправе приобщить подписанные тексты своих выступлений к стенограмме заседания Государственной Думы.

Прения по обсуждаемому вопросу могут быть прекращены по истечении времени, установленного палатой, либо по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Председательствующий, получив предложение о прекращении прений, информирует депутатов Государственной Думы о числе записавшихся и выступивших, выясняет, кто из записавшихся, но не выступивших представителей фракций и депутатских групп настаивает на выступлении, и с одобрения депутатов предоставляет им слово.

После принятия решения о прекращении прений докладчик и содокладчик имеют право на заключительное слово. Допускаются выступления по мотивам голосования представителей фракций и депутатских групп.

Официальный язык работы Государственной Думы. Работа в Государственной Думе осуществляется на русском языке. Однако это не означает, что депутатам не разрешается выступать на другом языке. Согласно Регламенту депутат Государственной Думы, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, заблаговременно уведомляет об этом Совет Государственной Думы, и такое выступление обеспечивается переводом на русский язык. До настоящего времени депутаты не изъявляли желание выступить на другом языке народов России.

 

§ 3. Виды и порядок голосования в Государственной Думе

Государственная Дума в соответствии со своим Регламентом использует различные виды голосования. К их числу следует отнести:

голосование с использованием электронной системы подсчета голосов, с использованием бюллетеней и путем опроса депутатов.

Голосование с использованием электронной системы бывает количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным. Они имеют следующие отличия:

количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: “за”, “против” или “воздержался”;

рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат. При этом результаты голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию показываются только по окончании голосования по всем вопросам;

альтернативное голосование представляет собой голосование только за один из вариантов вопроса;

качественное голосование представляет собой альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: “очень плохо”, “плохо”, “удовлетворительно”, “хорошо” и “очень хорошо”.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях в режиме открытого или тайного голосования. Открытое голосование может быть поименным.

Открытое голосование на заседании Государственной Думы может проводиться с использованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. При проведении открытого голосования без использования электронной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, которая избирается палатой.

Кроме этого, открытое голосование может проводиться путем опроса депутатов с указанием их решения при голосовании в подписном листе. Опрос и подведение итогов голосования поручаются Счетной комиссии Государственной Думы. Подписной лист любого депутата с его решением при голосовании предоставляется депутату Государственной Думы по его требованию.

После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование, кроме как для заявлений по порядку ведения заседания.

По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет, какое решение принято.

В случае отсутствия кворума, необходимого для проведения голосования, председательствующий переносит голосование на следующее заседание.

Тайное голосование проводится только по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Оно может проводиться также с использованием электронной системы подсчета голосов или с использованием бюллетеней.

Тайное голосование с использованием бюллетеней проводилось в Государственной Думе 24 апреля 1998 г. при рассмотрении в третий раз кандидатуры Председателя Правительства РФ. Тогда над Государственной Думой нависла угроза роспуска (см. схему № 8).

Бюллетени для тайного голосования изготавливаются под контролем Счетной комиссии. Каждому депутату Государственной Думы выдается один бюллетень по выборам избираемого органа или лица либо по проекту решения, рассматриваемому на заседании.

При этом Счетная комиссия обязана создать условия депутатам для тайной подачи голосов.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами и доводится до сведения депутатов. На основании принятого палатой к сведению доклада Счетной комиссии о результатах тайного голосования председательствующий объявляет, какое решение принято, а при выборах называет избранные кандидатуры. Затем результаты тайного голосования с использованием бюллетеней оформляются постановлением палаты.

Кроме тайного голосования, депутаты часто применяют поименное голосование. Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов, принявших участие в голосовании. Поименное голосование также может осуществляться с использованием электронной системы или именных бюллетеней. Например, Государственная Дума поименно голосовала с помощью электронной системы при повторном рассмотрении кандидатуры Председателя Правительства РФ 17 апреля 1998 г.

 

Схема № 8

Для проведения поименного голосования с использованием именных бюллетеней и определения его результатов палата избирает Счетную комиссию Государственной Думы. Результаты поименного голосования помещаются в стенографическом отчете заседания Государственной Думы. В случае если на заседании Государственной Думы приняты как решение о проведении поименного, так и решение о проведении тайного голосования, то проводится тайное голосование.

При голосовании по каждому вопросу депутат имеет один голос, подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения, депутат лично осуществляет свое право на голосование. Депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.

При выдвижении нескольких кандидатур или предложении более двух вариантов решения рассматриваемого палатой вопроса голосование может быть проведено в два тура по решению Государственной Думы. Если во втором туре голосования депутат или вопрос не набрал требуемого числа голосов, то данный вопрос, как правило, снимается с рассмотрения, переносится на другое время и рассматривается Государственной Думой по мере готовности.

 

§ 4. Принятие решений в Государственной Думе

Государственная Дума принимает федеральные законы большинством голосов от общего числа депутатов палаты, федеральные конституционные законы — двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Такое же число голосов необходимо и для преодоления вето Президента РФ.

Под общим числом депутатов Государственной Думы понимается число депутатов, установленное ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, — 450 депутатов.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (за исключением процедурных вопросов), если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 103 Конституции РФ), федеральным конституционным или федеральным законами.

Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам, отнесенным к ее ведению:

о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

о доверии Правительству РФ;

о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека1;

об объявлении амнистии;

о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;

о запросе в Конституционный Суд РФ;

о внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ;

по другим вопросам своей компетенции.

По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусмотрен Регламентом палаты.

Согласно Регламенту к процедурным относятся следующие вопросы:

о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания;

о предоставлении дополнительного времени для выступления;

о предоставлении слова приглашенным на заседание;

о переносе или прекращении прений по вопросу повестки заседания;

о переходе (возвращении) к вопросам повестки заседания;

о передаче вопроса на рассмотрение соответствующего комитета или комиссии палаты;

о голосовании без обсуждения;

о проведении закрытого заседания;

о приглашении на заседание лиц, указанных в Регламенте;

об изменении способа проведения голосования;

об изменении очередности выступлений;

о проведении дополнительной регистрации;

о пересчете голосов.

Помимо перечисленного Государственная Дума вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты.

 

1 Более подробно о процедуре порядка назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека см.: Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном но нравам человека “ Российской Федерации” (СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011). В данном случае парламентская процедура предусматривает, что каждая кандидатура, выносимая па тайное голосование при назначении Уполномоченного по нравам человека, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Такая процедура усложнила назначение па должность Уполномоченного но нравам человека.

 

Запрос (обращение) Государственной Думы в Конституционный Суд РФ отличается от депутатского запроса. Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится фракцией, депутатской группой или комитетом Государственной Думы и оформляется в соответствии с требованиями, установленными федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ, а также с учетом требований Регламента палаты. Решение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение Конституционного Суда РФ по запросу Государственной Думы доводится до сведения депутатов на очередном ее заседании после того, как такое решение получено.

Что касается депутатских запросов, то по вопросу о направлении депутатского запроса голосование не проводится, он просто оглашается на заседании. При этом делается протокольная запись, которая заносится в стенограмму.

Контроль за голосованием. Наибольшее количество вопросов, связанных с голосованием, у депутатов возникает при использовании электронной системы голосования. В связи с этим и для контроля за использованием электронной системы голосования на заседаниях Государственной Думы в Комитете Государственной Думы по Регламенту создается подкомитет, на который возлагается контроль за голосованием с использованием электронной системы.

Электронная система создается для:

регистрации депутатов;

записи депутатов на выступления, регистрации, внесения ими предложений и поправок;

подсчета голосов и определения результатов голосования;

накопления и оперативной выдачи справочной и статистической информации о ходе заседаний;

формирования и распечатки списков и других документов заседаний;

информационного обеспечения заседаний палаты.

Члены указанного подкомитета имеют право беспрепятственного доступа ко всей информации, необходимой для осуществления контроля, проверять обоснованность заявлений депутатов о неточностях в результатах поименного голосования, записи на выступления и других ошибках в работе электронной системы, привлекать к своей работе экспертов и специалистов.

В случае необходимости депутату Государственной Думы по его письменному запросу обязаны выдать имеющиеся данные о заседаниях Государственной Думы. Информация о содержании закрытых заседаний не может быть использована депутатами за пределами их деятельности в Федеральном Собрании.

Все результаты регистрации депутатов Государственной Думы, записи их на выступление, результаты голосования и другие данные о ходе заседания Государственной Думы представляются депутатам в виде цифровых данных, списков, иных материалов и подлежат включению в стенографический отчет заседания и хранятся в архиве Государственной Думы.

 

§ 5. Порядок работы Совета Федерации

Основная особенность Совета Федерации заключается в том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности, и они работают в Совете Федерации не постоянно.

Порядок деятельности Совета Федерации определяется Конституцией РФ, федеральными законами, постановлениями Совета Федерации и Регламентом палаты.

Совет Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ к его ведению (см. схему № 9).

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата вправе проводить закрытые заседания.

Обычно заседания Совета Федерации проводятся в г. Москве. Однако по решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено.

До настоящего времени (по 1997 г. включительно) Совет Федерации не проводил выездные заседания. Однако на своем декабрьском заседании в 1997 г. Совет Федерации протокольно высказал мнение и решил провести выездное заседание в г. Санкт-Петербурге. После этого последовало распоряжение Председателя Совета Федерации о проведении 27-28 февраля 1998 г. выездного заседания в г. Санкт-Петербурге1. Таким образом в феврале 1998 г. состоялось первое выездное заседание Совета Федерации.

Субъекты Российской Федерации заинтересованы в проведении заседания палаты Федерального Собрания у себя, особенно по вопросам так называемого бюджетного федерализма, налогообложения, трансфертов и т.п.

Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания и др.

 

1 См. текущий архив Совета Федерации за 1997 г. Распоряжение Председателя Совета Федерации от 26 декабря 1997 г. № 369 РП-СФ .

Схема № 9

 

Другой особенностью Совета Федерации является то, что его заседания проводятся, как правило, 1-2 дня каждого месяца в период с 1 октября по 31 июля.

Первый день заседания Совета Федерации по решению членов Совета Федерации может быть определен как день работы в комитетах, комиссиях палаты.

Каждый член Совета Федерации имеет в зале заседаний Совета Федерации постоянное место, которое оформляется табличкой с указанием его фамилии, инициалов, субъекта Российской Федерации, который он представляет, оно также оборудуется необходимыми для работы электронными и техническими средствами.

Особые места в зале заседаний Совета Федерации отводятся для Председателя Совета Федерации и его заместителей. Кроме этого, специальные места в зале заседаний отводятся для приглашенных. На заседании Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы.

По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палаты регулируется пресс-службой Совета Федерации.

Заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины общего числа членов Совета Федерации. Для определения правомочности заседания Сонета Федерации перед началом утреннего и вечернего заседаний проводится регистрация членов Совета Федерации. Перед голосованием может быть проведена дополнительная регистрация.

В случае необходимости Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 30. Решение о проведении закрытого заседания палаты принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Содержание закрытого заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации.

Регламентом палаты предусмотрены внеочередные заседания Совета Федерации, которые могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Правительства РФ, субъекта Российской Федерации, комитетов Совета Федерации либо по предложению не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. При этом предложение субъекта Российской Федерации о созыве внеочередного заседания Совета Федерации должно быть оформлено решением его законодательного (представительного) органа.

На заседаниях Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма, которая публикуется, если заседание открытое.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат:

послания и обращения Президента РФ;

поправки к гл. 3-8 Конституции РФ, проекты федеральных конституционных законов, одобренные Государственной Думой;

федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ, и Регламентом палаты;

проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 102 Конституции РФ;

предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ;

предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ;

федеральные законы, принятые Государственной Думой по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.

Во время заседания председательствующий не вправе комментировать выступления членов Совета Федерации.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

Виды выступлений. На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение.

С согласия большинства присутствующих на заседании членов Совета Федерации председательствующий устанавливает общее время обсуждения вопроса повестки дня.

Право внеочередного выступления на заседании Совета Федерации предоставляется Президенту РФ и его полномочному представителю в Совете Федерации, Председателю Правительства РФ, Председателю Конституционного Суда РФ, Председателю Верховного Суда РФ, Председателю Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральному прокурору РФ.

В отличие от Государственной Думы на заседании Совета Федерации допускается переуступка права на выступление. Она может быть только в пользу члена Совета Федерации — представителя от того же субъекта Российской Федерации.

Формирование повестки дня заседания Совета Федерации. Проект повестки дня заседания Совета Федерации формируется Председателем Совета Федерации на основании предложений, внесенных комитетами, комиссиями Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек, или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, а также полномочным представителем Президента РФ в Совете Федерации.

В первую очередь в проект повестки дня заседания Совета Федерации вносятся вопросы, подлежащие включению в повестку дня очередного заседания Совета Федерации без обсуждения и голосования:

об обсуждении посланий и обращений Президента РФ;

относящиеся к ведению Совета Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, сроки рассмотрения которых установлены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами и которые истекают до начала следующего заседания Совета Федерации;

об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации, заместителя Председателя Совета Федерации;

о предложениях о поправках к гл.3-8 Конституции РФ, одобренных Государственной Думой;

о проектах федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой;

о федеральных законах, принятых Государственной Думой и подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и Регламентом, сроки рассмотрения которых истекают до начала следующего заседания Совета Федерации;

о повторном рассмотрении в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ федеральных законов, отклоненных Президентом РФ и одобренных Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции.

Кроме указанных вопросов, обязательному включению в проект повестки дня подлежат вопросы:

о федеральных законах, рассмотрение которых на заседании палаты рекомендовано комитетом Совета Федерации, если не истек установленный Конституцией РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации;

относящиеся к ведению Совета Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 102 Конституции РФ;

о предложениях о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ;

о направлении обращений в Конституционный Суд РФ;

о законодательной инициативе Совета Федерации;

о проектах постановлений Совета Федерации о поручениях Счетной палате РФ;

о внесении в Регламент изменений и дополнений;

об образовании комитетов и комиссий Совета Федерации, изменении их состава;

подготовленные в соответствии с поручениями палаты;

включенные в повестку дня предшествующего заседания Совета Федерации, рассмотрение которых не было начато или не было завершено на предшествующем заседании;

другие вопросы, предусмотренные Регламентом палаты.

Но и это ещё не все. В проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации могут быть включены вопросы организации внутренней деятельности палаты, а также вопросы, предлагаемые к рассмотрению в инициативном порядке.

На каждом заседании Совет Федерации может принять решение о проведении “часа голосования” по федеральным законам. В данном случае имеется в виду, что в это время члены Совета Федерации проводят только голосования по конкретным законам, по которым уже было обсуждение или по тем вопросам, которые не вызывают потребность в дискуссии.

При представлении проекта повестки дня на заседании Совета Федерации председательствующий отдельно оглашает вопросы, подлежащие включению в повестку дня без голосования и обсуждения. В принятый за основу проект повестки дня могут вноситься изменения и дополнения. Однако из проекта повестки дня заседания Совета Федерации не могут быть исключены вопросы, подлежащие в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Регламентом обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Решение о принятии повестки дня заседания Совета Федерации в целом принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. В принятую в целом повестку дня заседания Совета Федерации могут быть внесены изменения и дополнения в порядке, установленном Регламентом палаты.

 

§ 6. Виды и порядок голосования в Совете Федерации

Виды голосования. Голосование в Совете Федерации, как и в Государственной Думе, осуществляется с использованием электронной системы, бюллетенями и путем опроса.

Способ проведения голосования определяется решением Совета Федерации и если за него проголосовало более половины от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании.

Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым и альтернативным. В Регламенте Совета Федерации по сравнению с Регламентом Государственной Думы отсутствует возможность качественного голосования1.

По процедурному вопросу решение принимается большинством голосов членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, если иной порядок не предусмотрен Регламентом палаты. К процедурным относятся следующие вопросы:

о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания;

о предоставлении дополнительного времени для выступления;

о предоставлении слова приглашенным на заседание;

о переносе или прекращении прений по вопросу повестки дня заседания;

об общем времени обсуждения вопроса о повестке дня;

о переходе к вопросам повестки дня заседания;

о передаче вопроса на рассмотрение соответствующих комитета, комиссии палаты;

о голосовании без обсуждения;

о проведении тайного голосования;

о поименном голосовании;

о проведении закрытого заседания палаты;

о переносе рассмотрения закона на следующее заседание;

о приглашении кого-либо на заседание;

об изменении способа проведения голосования;

об изменении очередности выступлений;

о проведении дополнительной регистрации. При голосовании по одному вопросу член Совета Федерации имеет один голос. При этом он вправе голосовать за принятие решения или против принятия решения либо воздержаться от принятия решения.

 

1 См. § 3 настоящей главы.

 

Голосование считается состоявшимся, если число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, не меньше числа членов Совета Федерации, необходимого для принятия решения.

Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол и стенограмму заседания Совета Федерации, а затем публикуются.

Члены Совета Федерации, являющиеся представителями от одного субъекта Российской Федерации, при проведении голосования могут при наличии доверенности, оформленной в установленном решением Совета Федерации порядке, передавать друг другу право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом Федерации, за исключением вопросов, решения по которым принимаются тайным голосованием. Такое право отсутствует у депутатов Государственной Думы.

Решения Совета Федерации могут приниматься в режиме открытого или тайного голосования. При этом открытое голосование может быть поименным. Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы либо по решению палаты без ее использования.

Перед началом открытого голосования председательствующий:

сообщает количество предложений, которые ставятся на голосование;

уточняет их формулировки и последовательность, в которой они поступили на голосование; напоминает, каким большинством голосов (от общего числа членов Совета Федерации, от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, простым или квалифицированным большинством) должно быть принято решение.

После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование, кроме как для заявлений по порядку ведения заседания. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет, принято решение или не принято. Если при определении результатов голосования выявятся технические (связанные с работой электронной системы) или процедурные ошибки, то по решению палаты может быть проведено повторное голосование.

Открытое голосование может также проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе. Решение о проведении такого голосования принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Как правило, путем опроса проводятся голосования по федеральным конституционным законам, когда необходимо охватить максимальное число членов Совета Федерации. К такому виду голосования Совет Федерации уже прибегал. Примером служит порядок голосования (одобрения) Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” в Совете Федерации 3 октября 1995 г.

Форма подписного листа, дата и время окончания голосования предлагаются Счетной комиссией Совета Федерации и утверждаются решением Совета Федерации.

Результаты голосования Счетная комиссия вносит в протокол, который подписывается всеми членами Счетной комиссии. Доклад Счетной комиссии о результатах голосования Совет Федерации принимает к сведению. Результаты голосования оформляются постановлением Совета Федерации.

Тайное голосование проводится по решению Совета Федерации, принимаемому большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Тайное голосование может осуществляться с использованием электронной системы или бюллетеней. Если голосование осуществляется бюллетенями, то каждому члену Совета Федерации выдается один бюллетень для тайного голосования. Это делает Счетная комиссия в соответствии со списком членов Совета Федерации по предъявлении ими удостоверений членов Совета Федерации. При получении бюллетеня член Совета Федерации расписывается в указанном списке против своей фамилии. Кроме этого, на Счетную комиссию возлагается обязанность создать условия для тайного волеизъявления членов Совета Федерации. Для этого, как правило, оборудуются специальные кабины для голосования.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах тайного голосования Совет Федерации принимает к сведению. Результаты тайного голосования оформляются постановлением Совета Федерации.

Поименное голосование проводится по решению Совета Федерации, принимаемому не менее чем одной пятой от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, с использованием электронной системы или именными бюллетенями. Результаты поименного голосования включаются в стенограмму заседания Совета Федерации и могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Если на заседании Совета Федерации приняты решение о проведении поименного голосования и решение о проведении тайного голосования, то проводится тайное голосование.

 

§ 7. Принятие решений в Совете Федерации

Совет Федерации принимает постановления по трем основным направлениям своей деятельности:

по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ;

по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации;

по общеполитическим и социально-экономическим вопросам.

Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями. Порядок их принятия такой же, что и постановлений палаты.

Если проект постановления Совета Федерации принят за основу, дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления.

Все поправки к проекту постановления представляются в письменном виде и должны содержать редакцию пунктов, частей или проекта постановления в целом, с указанием их инициатора.

Совет Федерации может поручить рассмотрение поправок комитету (комитетам) Совета Федерации либо специально образованной комиссии. Комитет (комиссия) рассматривает поправки, принимает или отклоняет их большинством голосов от числа членов комитета (комиссии) и представляет членам Совета Федерации таблицу поправок с обоснованными предложениями комитета (комиссии) по принятию либо отклонению поправок. На голосование ставятся те поправки, принятие которых предложили комитет или комиссия.

Если комитет (комиссия) предложил отклонить поправку, то она ставится на голосование только в том случае, если на ее принятии настаивает инициатор поправки. Поправки, внесенные несвоевременно, не подписанные и не содержащие редакцию пунктов, частей проекта постановления, Советом Федерации не рассматриваются. После принятия в целом всех пунктов, частей проекта постановления проводится голосование по принятию постановления в целом.

Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы.

Для принятия решений в Регламенте Совета Федерации приведены следующие понятия, используемые для определения результатов голосования:

а) общее число членов Совета Федерации — 178 человек;

б) число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, — число членов Совета Федерации, зарегистрировавшихся во время последней перед проведением голосования регистрации;

в) простое большинство голосов — число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа членов Совета Федерации или от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании;

г) квалифицированное большинство голосов — число голосов, составляющее три четверти, две трети или три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Как и Государственная Дума, Совет Федерации создает из числа своих членов группу по контролю за использованием электронной системы, которая контролирует и проверяет итоги голосований и электронную систему.

 

Глава 4 ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Понятие законодательного процесса и его стадий

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган, в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. “Федеральные законы принимаются Государственной Думой”, — прямо устанавливается Конституцией (ч. 1 ст. 105). Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов. Классическое понимание законотворчества и законодательного процесса в парламенте демократического правового государства базируется на принципе верховенства высшего представительного органа власти в законодательной деятельности. Это соответствует разделению властей как принципу и институционально-функциональной форме организации государственной власти, когда выразителем народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства выступают высшие органы народного представительства. Именно они закрепляют законодательно общие интересы и потребности общественного развития.

В широком смысле процесс принятия законов в государстве не ограничивается лишь рамками парламента. Его истоки лежат в самом обществе, включаясь в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического. Вместе с тем “законодательный процесс” есть прежде всего юридическое понятие и правовое установление, в связи с чем его следует отличать от общего понятия законотворчества. Законотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в частности, такие, как выявление потребности в принятии закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если это не регулируется нормами о законодательном процессе. Законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. А более широкое понятие — правотворчество — охватывает процесс создания всех видов источников права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права.

Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается именно как порядок деятельности Федерального Собрания по созданию законов — федеральных и федеральных конституционных законов. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. Следуя логике парламентского права, законодательный процесс является строго регламентированной процедурой принятия закона, которая, в свою очередь, включает в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта в парламент и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу.

Законодательный процесс как любой юридический процесс и как рассматриваемая здесь процедура имеет свои стадии. Парламентское право предполагает подробную регламентацию всех стадий и правил законодательного процесса, что должно являться необходимым условием и гарантией принятия законов демократическим путем, которые, в свою очередь, должны по содержанию и по юридической технике отвечать предъявляемым к ним высоким требованиям. Стадии законодательного процесса, где законопроекты рассматриваются на заседании палат, называются чтениями. Иные стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими. В каждой стране законодательный процесс имеет свои особенности, тем не менее возможно представить его общую схему.

Как правило, выделяются следующие общие стадии законодательного процесса:

внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);

рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

принятие закона;

промульгация (подписание закона главой государства);

опубликование закона.

Последняя из названных стадий иногда разделяется на две:

а) санкционирование (подписание) главой государства;

б) промульгацию с официальным опубликованием1.

 

1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / Отв. ред. 5.Л. Страшун. Общая часть. М., 1996. С. 492-493.

 

Однако поскольку в разных странах законодательный процесс имеет свои особенности, стадии этого процесса также обладают своей спецификой. Прежде чем рассмотреть стадии законодательного процесса в российском парламенте, обратим внимание на некоторые особенности этого процесса в парламентах с двухпалатной структурой.

В странах, где существует равноправие палат парламента в законодательной сфере, участие обеих палат в законодательном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вносится в любую из палат (Бельгия, Бразилия, Швейцария), и его обсуждение в каждой из них проходит те же стадии.

В Российской Федерации, подобно другим странам с неодинаковым статусом палат парламента, основным законодательным органом является Государственная Дума. Ей принадлежит главная роль в законодательном процессе, в нее вносится законопроект. Вместе с тем конституции обеспечивают участие в обсуждении и принятии законопроектов также и других палат. Обязательной является передача принятого одной палатой закона другой палате. Иная особенность законодательного процесса связана с порядком прохождения законопроекта в парламенте. Этот порядок зависит от того, какой закон должен быть принят. В большинстве стран существует особая процедура принятия конституционных законов, внесения поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры принятия обычных законов. Специальные законодательные процедуры установлены и для некоторых других законов, например, для прохождения органических законов во Франции; публичных и частных — в Великобритании и Канаде.

Конституция РФ как главный источник российского парламентского права устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов. Детально весь законодательный процесс определяется в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, вступающего в этот процесс на стадии одобрения закона, уже принятого Государственной Думой. Регламенты палат принимаются постановлениями, соответственно, Совета Федерации и Государственной Думы. В Регламенте Совета Федерации второго созыва выделена часть вторая, полностью посвященная участию Совета Федерации в законодательной деятельности (ст. 102-146). В Регламенте Государственной Думы имеется отдельный раздел — третий, который называется “Законодательная процедура” (ст. 103-143).

Характерно, что Конституция вводит понятие закона на стадии его принятия Думой, хотя он еще должен быть направлен на рассмотрение Совета Федерации и далее, в случае одобрения его верхней палатой, - Президенту для подписания и обнародования.

Следует иметь в виду особенность законодательной деятельности Федерального Собрания, связанную с обязательным рассмотрением Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой и связанных с определенными сферами:

федерального бюджета;

федеральных налогов и сборов;

финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

ратификации и денонсации международных договоров РФ;

статуса и защиты государственной границы РФ;

войны и мира.

Важность перечисленных выше сфер требует дополнительного толкования и разъяснения при практической реализации соответствующих конституционных норм.

 

§ 2. Законодательная инициатива. Предварительное рассмотрение законопроектов

Принятие закона во всех парламентах связано с осуществлением права законодательной инициативы. Эта начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или за-конопредложения. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Однако парламент не обязан принять соответствующий закон и может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось. В зависимости от круга субъектов права законодательной инициативы, можно выделить парламенты, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Есть парламенты, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США, Великобритания). Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы большим группам избирателей, при этом законопроекты могут вноситься в порядке народной инициативы (Австрия, Италия).

Согласно российской Конституции (ч. 1 ст. 104) круг субъектов права законодательной инициативы четко определен (см. схему № 10). Это право принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.

Схема № 10

 

 

Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

В литературе высказываются мнения в поддержку признания и закрепления права коллективной законодательной инициативы в отношении депутатских групп и фракций со ссылкой на то, что это не должно противоречить ст. 104 Конституции РФ, закрепляющей такое право за отдельными депутатами.

Как следует из конституционной нормы (ч. 2 ст. 104) осуществление права законодательной инициативы означает внесение подготовленного законопроекта в Государственную Думу с целью его рассмотрения. Если речь идет о законодательной инициативе, парламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех правил законодательного процесса, которые предусмотрены Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания.

По сравнению с прежней Конституцией 1978 г. (с последующими изменениями) круг субъектов права законодательной инициативы по ныне действующей Конституции сократился. Из этого круга исключен не существующий более Президиум Верховного Совета, в него не входят постоянные комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации. Однако признается, что и сейчас этот круг субъектов достаточно широк по сравнению с другими странами.

Важно и то, что в Российской Федерации внести на рассмотрение парламента собственный законопроект может каждый отдельный депутат. Такое положение в российском парламенте в известном смысле значительно облегчает работу заинтересованных организаций и объединений граждан, поскольку достаточно заручиться поддержкой одного-двух депутатов, чтобы открыть путь для лоббирования необходимого законопроекта.

Конституционная норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законопроекты вносятся только в Государственную Думу, т. е. Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению Государственной Думы, предоставив другой палате — Совету Федерации право одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. При этом положение, содержащееся в ч. 2 ст. 104 Конституции РФ, не следует понимать в том смысле, что законодательная инициатива ограничена только такой формой, как внесение законопроекта. В соответствии с Регламентом Государственной Думы (ст. 104) право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

законопроектов о внесении изменении и дополнении в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

Вместе с тем на практике главной формой реализации права законодательной инициативы остается внесение законопроекта.

Регламент Государственной Думы устанавливает ряд необходимых условий для внесения законопроекта субъектом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 105 Регламента при внесении законопроекта должны быть представлены следующие материалы:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных и иных затрат);

заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ) (см. схему № 11).

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом — должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Регламентом Государственной Думы установлены требования, предъявляемые непосредственно к тексту внесенного законопроекта (ст. 106 Регламента). В этот текст должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Схема №11

Требования, предъявляемые к законопроекту

 

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и необходимые материалы к нему, предусмотренные Регламентом, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются все необходимые сведения о законопроекте и его прохождении в парламенте.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государственную Думу. Таково содержание стадии предварительного рассмотрения законопроекта.

Законодательная практика показала, что Президент РФ и Правительство РФ широко пользуются правом законодательной инициативы. За рубежом правительственные и президентские законопроекты составляют подавляющее большинство при активной законодательной работе парламента. Например, по некоторым оценкам, по инициативе Президента США либо иных подчиненных ему органов, в Конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. В Российской Федерации не исключена и совместная законодательная инициатива Президента и Правительства, а также совместная законодательная инициатива субъектов Федерации. В Государственной Думе число законопроектов, вносимых депутатами, достаточно велико и составляет больший процент по отношению к общему числу законопроектов, нежели за рубежом. Так, в процентном соотношении доля законопроектов, внесенных депутатами Государственной Думы в 1993-1995 гг., составила 55 процентов, Правительством — 20, Президентом — 10, субъектами Федерации и иными субъектами законодательной инициативы — 15 процентов. При этом комитеты Государственной Думы с особым вниманием относились к законопроектам, внесенным Президентом или Правительством. В этих случаях Совет Думы настаивал на скорейшем их рассмотрении1.

В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ст. 105 Регламента Государственной Думы). Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы (ч. 4 ст. 105 Регламента Государственной Думы).

Усложненный порядок внесения так называемых финансовых законопроектов, предусмотренный Конституцией РФ, соответствует практике большинства стран, связанной с необходимостью воздерживаться от принятия законов, реализация которых ведет к увеличению предусмотренных бюджетом расходов или к сокращению доходов. Это значимое положение неоднократно нарушалось на практике. Видимо поэтому в Регламент Совета Федерации было внесено положение, установившее, что если поступившие из Государственной Думы принятые ею федеральные законы не сопровождаются в определенных случаях заключением Правительства, то это обстоятельство может служить основанием для отклонения таких федеральных законов (ст. 102 Регламента Совета Федерации).

Регламент Государственной Думы говорит и о праве субъекта законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112). Правда, закреплению этого права субъекта в Регламенте предшествует иное право, а именно: по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта. Мировая парламентская практика также подсказывает возможность двух вариантов решений:

отзыв допускается до принятия законопроекта во втором чтении;

отзыв возможен на любой стадии, но при этом другой субъект законодательной инициативы может взять законопроект “на себя”, и в этом случае законодательный процесс продолжается, а не начинается снова.

 

1 Парламентаризм и России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. М„ 1996. С. 31.

 

 

§ 3. Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов Государственной Думой

(см. схему № 12)

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий (профильный) комитет палаты, который назначается ответственным по данному законопроекту. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению определяется ответственным комитетом самостоятельно на основе действующего законодательства, Регламента и в соответствии с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Для работы над законопроектом комитеты могут создавать рабочие группы, куда включаются помимо депутатов представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Законопроект по решению ответственного комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта в комитетах должно происходить открыто, может освещаться средствами массовой информации.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. По результатам правовой экспертизы Правовое управление Аппарата Государственной Думы готовит соответствующее заключение (ст. 112 Регламента Государственной Думы). Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Схема № 12

Этапы законодательного процесса в Российской федерации.

Порядок принятия федерального закона в Государственной Думе

 

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы на ее пленарном заседании.

Рассмотрение законопроектов на пленарном заседании Государственной Думы осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, направляется Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы. Необходимо обратить внимание на важность соблюдения этого срока, так как депутаты должны заблаговременно ознакомиться с проектом закона, получить консультацию у специалистов в соответствующей области, выработать собственную позицию по законопроекту и выяснить отношение его фракции или депутатской группы к этому вопросу.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, а также иных отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в срок, установленный Советом Государственной Думы.

В ходе первого чтения обсуждаются общая концепция законопроекта, его основные положения, решается вопрос о необходимости его принятия. Первым докладывает инициатор проекта, затем с содокладом выступает представитель ответственного комитета палаты. После этого проводятся прения, в которых могут принять участие фракции, депутатские группы, депутаты, полномочные представители Президента и Правительства, представители субъектов Российской Федерации, иные лица, приглашенные для участия в обсуждении. В ходе прений высказываются предложения и замечания.

В том случае, если законопроект внесен Президентом, Правительством, Советом Федерации или высшим судебным органом, с докладом от их имени выступают официальные представители, назначенные в установленном порядке. Когда на заседании рассматриваются законопроекты, предусматривающие расходы из средств федерального бюджета, то в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений;

отклонить законопроект;

принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, набравший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней должен быть направлен субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения. А в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ — в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Важно отметить также и то, что именно на проект закона, принятого в первом чтении, Государственно-правовое управление Президента готовит всестороннее заключение с замечаниями и предложениями к законопроекту. По этому заключению можно с достаточной достоверностью предположить ситуацию о судьбе законопроекта в дальнейшем: следует ожидать отлагательного вето Президента РФ или нет.

Государственная Дума может принять решение о вынесении принятого в первом чтении проекта закона на всенародное обсуждение (ч. 6 ст. 119 Регламента). Следует заметить, что до принятия Конституции 1993 г. практика вынесения проектов законов на всенародное обсуждение была довольно широкой, хотя и носила формальный характер — результаты не имели юридических последствий. Замечания и дополнения, сделанные в ходе таких обсуждений, известным образом учитывались при доработке законопроектов. Граждане и заинтересованные организации могли в определенной мере отстаивать свои интересы в ходе обсуждения законопроектов.

В тех случаях, когда законопроект не вызывает замечаний у парламентариев и не требует, по их мнению, правовой экспертизы и оценки, Государственная Дума после обсуждения законопроекта в первом чтении может решить вопрос о принятии закона в целом, при этом проект должен быть поставлен на голосование. Так проходят в первую очередь законы о ратификации международных договоров РФ. Распространение подобной практики на другие законопроекты не оправдано: в таких случаях они, как правило, не одобряются Советом Федерации и попадают в круг отклоненных Президентом РФ.

Если же по законопроекту в первом чтении принимается решение о его отклонении, т. е. по итогам голосования предложение о принятии законопроекта не набрало необходимого числа голосов, то отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, изучает поправки и осуществляет их обобщение. Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания комитетом поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок.

После рассмотрения на заседании ответственного комитета текста доработанного законопроекта он направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения Государственной Думой:

проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению;

таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;

заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект (ст. 122 Регламента).

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного на второе чтение, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, определяет докладчика по законопроекту. Законопроект вместе с материалами к нему, установленными Регламентом (ст. 122), рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам, как правило, не позднее чем за 15 дней до рассмотрения законопроекта Государственной Думой во втором чтении. Однако на практике депутаты, как правило, получают текст в значительно более сжатые сроки (за три дня, либо прямо в ходе обсуждения) до начала обсуждения законопроекта во втором чтении, что отнюдь не способствует повышению качества законов в целом.

Второе чтение посвящено рассмотрению поправок к законопроекту. В начале второго чтения выступает представитель ответственного комитета с докладом и сообщает обо всех поступивших поправках и об итогах их рассмотрения в комитете. После этого слово предоставляется полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе или же в необходимых случаях — полномочному представителю Правительства РФ. Затем выступает субъект права законодательной инициативы либо его официальный представитель. Далее следует обсуждение депутатами (фракциями, группами или отдельными депутатами), а также представителями иных субъектов права законодательной инициативы, приглашенных на заседание, поправок к законопроекту, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, то ставится на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если же имеются возражения по каким-либо из вышеназванных поправок, то автор поправки, а также иные лица, участвующие, по Регламенту, в обсуждении, могут обосновать свои позиции в выступлениях до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Если возражений против поправок не имеется, то они все вместе ставятся на голосование. А если возражения имеются, то отдельно голосуются те поправки, против отклонения которых нет возражений.

Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

В том случае, когда при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование каждую из поправок. Далее ставится на голосование предложение о принятии каждой по правки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки также может обосновать свою позицию в течение трех минут.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого количества голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Законопроект решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, может быть возвращен к процедуре первого чтения.

В отношении законопроекта, не принятого во втором чтении, Государственная Дума принимает решение о доработке либо об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

В день принятия законопроекта во втором чтении возможно принять закон в целом (путем проведения голосования по этому вопросу), однако только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии проведения правовой и лингвистической экспертизы законопроекта.

Надо отметить, что, исходя из опыта работы Государственной Думы на стадии второго чтения, часто возникают вопросы концептуального плана, относящиеся к первому чтению, не хватает времени обсудить существенные поправки и т.п.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста во втором чтении. По завершении этой работы законопроект в срок, установленный Регламентом, направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона.

При третьем чтении не допускается внесение поправок в законопроект и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединении, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Федеральный закон принимается Государственной Думой на пленарном заседании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 105 Конституции РФ). В отличие от этого положения федеральный закон Российской Федерации о поправках к Конституции1, федеральный конституционный закон считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон, а также на федеральный закон о поправках к Конституции РФ не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственный Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона или проект закона РФ о поправках в Конституцию РФ.

Как уже отмечалось в гл. 3, под большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы понимается большинство от общего числа депутатов Государственной Думы — 450 голосов. В отличие от этого положения большинство во многих зарубежных парламентах определяется от числа присутствующих на заседании депутатов при наличии кворума.

 

§ 4. Рассмотрение и одобрение федеральных законов в Совете Федерации

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается Председателем Государственной Думы (а в случае его отсутствия — его заместителем) на рассмотрение Совета Федерации. С этого момента начинается следующий этап законодательного процесса, на котором установленные Конституцией РФ полномочия осуществляет Совет Федерации. Решение о направлении в Совет Федерации федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы. Последующая процедура подобна процедуре рассмотрения законопроекта в Государственной Думе (см. схему № 13). Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Федеральный закон может быть передан в несколько комитетов, но при этом только один комитет выполняет роль ведущего.

 

1 См. п. 2 ст. 5, п. 2 ст. 6 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г. (Российская газета. 1998. 10 марта).

 

Следует отметить, что полученный Советом Федерации закон не может находиться там сколь угодно долго. Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого члены Совета Федерации обязаны рассмотреть поступивший из Государственной Думы федеральный закон. Этот срок исчисляется со дня, следующего за днем регистрации закона в Совете Федерации. Если первый или последний день срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день (ст. 104 Регламента Совета Федерации).

В соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом, Совет Федерации решает сам, какие из принятых законов подлежат обязательному рассмотрению на его заседании. Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

В то же время ст. 106 Конституции РФ не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации перечисленных в ней законов. Конституционный Суд РФ дал в связи с этим соответствующее толкование конституционного положения в своем Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ1 Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

 

Схема № 13

Порядок одобрения (или отклонения) федерального закона в Совете Федерации

 

Если Совет Федерации в течение этого срока не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению согласно ст. 106 Конституции РФ, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Это толкование Конституционного Суда РФ касается федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению.

 

1 ВКС. 1995. № 2-3. С. 3.

 

Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации начинается с комитетской стадии. На этом этапе назначенный ведущим комитет Совета Федерации получает и обобщает все поступившие замечания и предложения и рассматривает закон на собственном заседании. Надо отметить, что законодательный процесс проходит в Совете Федерации значительно проще (как в большинстве двухпалатных парламентов) и состоит из одного чтения, на которое поступивший закон выносится с заключением соответствующего комитета Совета Федерации. Более того, поступивший закон может вообще не выноситься на заседание Совета Федерации, если он одобрен соответствующим комитетом и это одобрение не вызвало возражения Председателя Совета Федерации. На комитетской стадии рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто и гласно. Итогом всей комитетской работы становится заключение комитета по этому федеральному закону, которое принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Иногда подготовка заключений поручается нескольким комитетам. В этом случае по итогам обсуждения готовится единое заключение.

Далее заключение представляется Председателю Совета Федерации, а в случае его отсутствия — его заместителю. В отношении федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению и получивших одобрение ответственного комитета, Председатель Совета Федерации принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

В случае если комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в течение четырнадцати дней со дня его поступления в Совет Федерации не представил Председателю Совета Федерации заключение по федеральному закону, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации принимает одно из следующих решений:

а) включить в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации;

б) направить федеральный закон Президенту РФ для подписания и обнародования как считающийся одобренным Советом Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение четырнадцати дней.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комитетами). Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для оглашения официального отзыва Правительства Российской Федерации о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Официальный отзыв о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменном виде.

После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты (ст. 111 Регламента Совета Федерации).

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, федерального конституционного закона — большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

1) отклонить федеральный закон в целом;

2) отклонить федеральный закон ввиду неприемлемости отдельных его положений.

Во втором случае постановление Совета Федерации должно содержать конкретные предложения по изменению закона. В нем также может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. Кроме этого, в постановлении может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. В тех случаях, когда Совет Федерации отклоняет федеральный закон, оформляется постановление о его отклонении, которое вместе с федеральным законом в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Таким образом, в итоге Совет Федерации либо одобряет либо отклоняет принятые Государственной Думой федеральные законы. Подобная схема законодательного процесса дает возможность Совету Федерации, с одной стороны, действенно участвовать в одобрении законов, принимаемых Государственной Думой, с другой стороны, позволяет сосредоточиться на принципиально важных законах. Что касается утверждения законов, то Совет Федерации призван в этом случае играть роль также стабилизирующего звена, уравновешивающего крайности политических противоречий в Государственной Думе. На практике причиной отклонения Советом Федерации законов нередко являются их противоречия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также недостаточный учет интересов субъектов Российской Федерации или вмешательство в их компетенцию.

Несогласие с принятым Государственной Думой законом или его отдельными положениями, означающее его отклонение, влечет за собой, как правило, задействование особых согласительных процедур и повторное рассмотрение в Государственной Думе. Статья 105 Конституции РФ предусматривает, что в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур, рассматриваемых в парламентском праве. Они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. Наиболее часто потребность в согласительных процедурах возникает в сфере федеративных отношений и в законодательном процессе при двухпалатной структуре парламента. В парламентском праве согласительные процедуры между палатами парламента рассматриваются в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. В этом случае нормами парламентского права предусмотрен определенный порядок, который устанавливается и подробно регулируется в регламентах обеих палат.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия. Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть решены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат. В этом случае Государственная Дума в ходе повторного рассмотрения закона может подтвердить свое первоначальное решение и преодолеть несогласие Совета Федерации, если за принятие закона проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации.

Она образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат. Согласительная комиссия рассматривает те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, и стремится выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений рассматриваемого федерального закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за него проголосовали обе депутации. По результатам работы согласительной комиссии составляется протокол, содержащий предложения по преодолению разногласий или, напротив, обоснование невозможности сделать это данным составом согласительной комиссии. Если согласительная комиссия добивается преодоления возникших разногласий, то решение об этом вносится на рассмотрение Государственной Думы. После завершения работы согласительной комиссии ее сопредседатели подписывают протокол и таблицу поправок, которые вместе с текстом федерального закона направляются в Совет Государственной Думы, определяющий дату повторного рассмотрения этого закона в Государственной Думе. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней вновь направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Если же согласительная комиссия не пришла к согласованному решению, отклоненный федеральный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство — не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон направляется самой Государственной Думой в пятидневный срок Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту РФ.

Если же предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

Использование согласительных процедур является достаточно распространенной практикой в деятельности Федерального Собрания, которая приводит к выработке согласованного текста закона.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.

Следует иметь в виду, что Совет Федерации не освобождается от этой обязанности и в случаях, когда он пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, так как несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия. Если же Совет Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ), такой закон считается “принятым федеральным законом” и именно Государственная Дума обязана в этом случае направить его Президенту РФ для подписания и обнародования1.

Итак, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. А в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет Государственная Дума.

Следует обратить внимание на особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция РФ предусматривает принятие ряда федеральных конституционных законов по вопросам, предусмотренным самой Конституцией.

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ но делу о толковании отдельных положении статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996"г. (СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253).

 

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции РФ о том, что “федеральные законы принимаются Государственной Думой”. В отличие от этого в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации1. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции РФ) за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием.

Особое значение в законодательной работе парламента имеет принятие кодексов. Несмотря на то, что кодексы не являются федеральными конституционными законами, они занимают весьма важное место среди федеральных законов, поскольку призваны регулировать определяющие правоотношения, составляющие основу правового государства.

 

§ 5. Особенности принятия закона о федеральном бюджете

Закон о федеральном бюджете относится к группе финансовых законов, т.е. тех, которые определяют порядок и размеры поступления финансовых средств в государственную казну и расходования этих средств в процессе государственного управления. Бюджет — главный финансовый закон государства, поэтому его принятие является одним из основных направлений законодательной работы парламента и происходит по особой усложненной процедуре. Проекты федеральных законов о бюджете и бюджетной системе Российской Федерации относятся к законопроектам, подлежащим внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. К этой категории относятся законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ; федеральные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренном ст. 105 и 106 Конституции РФ; проекты федеральных законов о ратификации международных договоров.

Особый порядок прохождения закона о федеральном бюджете выглядит следующим образом. Процедура принятия бюджета регулируется не общим регламентом (регламентами), а отдельным законом “О порядке рассмотрения Федерального бюджета на 199... г.”, согласно которому бюджет принимается не в трех, а в четырех чтениях. Такие федеральные законы принимались в отношении федерального бюджета на 1995, 1996, 1997, 1998 гг., при этом каждый из них учитывает специфику экономического и финансового положения в стране и перспективы на предстоящий год. Законопроект о федеральном бюджете должен сопровождаться материалами, содержащими предварительные итоги социально-экономического развития страны за текущий год и прогнозами этого развития на следующий год, основные принципы и характеристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, а также ориентиры бюджетной и налоговой политики. Этот перечень не является исчерпывающим. Срок внесения проекта закона о федеральном бюджете устанавливается ежегодно и определяется конкретной датой.

 

1 Конституция Российском Федерации. Научно-практический комментарий. М., 1997. С.558-559.

 

Проект закона о федеральном бюджете, внесенный Правительством РФ, направляется Советом Государственной Думы в комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям закона о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета. На основании заключения Совет Государственной Думы принимает законопроект к рассмотрению палатой либо возвращает его Правительству на доработку. Принятый к рассмотрению проект закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Президенту РФ, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для представления замечаний и предложений, а также в Счетную палату для дачи заключения. Ответственным по законопроекту в целом назначается комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам. Он готовит сводное заключение по законопроекту на основе поступивших предложений и замечаний.

На стадии первого чтения обсуждаются концепция закона о федеральном бюджете, основные характеристики бюджета, прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. В первом чтении утверждаются общие показатели бюджета. По результатам обсуждения Государственная Дума принимает законопроект о федеральном бюджете в первом чтении, либо отклоняет его.

Отклоненный законопроект Государственная Дума может передать на рассмотрение согласительной комиссии, состоящей из представителей обеих палат Федерального Собрания и Правительства, или вернуть в Правительство на доработку. Затем законопроект вновь выносится на обсуждение палаты в первом чтении. Согласительная комиссия может создаваться даже перед первым чтением, как это имело место при утверждении бюджета, например, на 1995 г., когда он не прошел через комитет Государственной Думы по бюджету, комитет по экономической политике и ряд других комитетов.

Процедура второго и третьего чтений посвящается расходной части бюджета. При отклонении законопроекта во втором либо в третьем чтении он также передается на рассмотрение согласительной комиссии. В ходе четвертого чтения рассматриваются поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, после чего законопроект ставится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Особенностью проекта закона о федеральном бюджете является то, что отклонение его в первом чтении может послужить основанием для постановки вопроса о недоверии Правительству и, в случае его отставки, вновь сформированное Правительство будет обязано представить депутатам новый вариант проекта закона о федеральном бюджете.

Утверждение бюджета каждый год вызывает большое количество разногласий, сам бюджет принимается с опозданием. Государственная Дума в 1993-1995 гг. трижды принимала годовой бюджет соответственно на 1994, 1995, 1996 гг. Первый из них рассматривался со значительной задержкой, а последний был утвержден до окончания 1995 г. Однако несмотря на разногласия между фракциями, а также между Думой и Правительством по содержанию бюджетных статей, сама технология бюджетного процесса к концу работы этого состава Государственной Думы стала более конструктивной по сравнению с начальным периодом. Несмотря на затягивание процедуры принятия бюджета, которое повторяется почти ежегодно, а также противоречия между палатами Федерального Собрания и Правительством, удается достигать определенных компромиссных решений. С самого начала рассмотрения бюджета теперь работает трехсторонняя согласительная комиссия, в которой участвуют палаты Федерального Собрания и Правительство. Бюджет на 1998 г. отличается своим компромиссным характером и разрешает Правительству сокращать и увеличивать расходы бюджета, но с условием, что это будет производиться строго пропорционально по всем статьям. Причем если Правительству придется уменьшить бюджетные расходы, то оно должно проинформировать об этом не только всех заинтересованных субъектов, но и общественность. В случае пропорционального сокращения расходов Правительство в трехмесячный срок обязано обнародовать программу мобилизации дополнительных доходов.

Бюджетным процессом предусмотрено, что в случае, если Государственная Дума не примет закон о федеральном бюджете до 1 января следующего года, то либо принимается закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале, либо Правительство продолжает осуществлять расходование бюджетных средств в объеме, установленном законом о порядке рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете. Федеральное Собрание ежегодно принимает закон об исполнении федерального бюджета. По ходу исполнения принимаются постановления. Более подробно вопросы бюджетного процесса должны также регулироваться Бюджетным кодексом России.

§ б. Подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации. Президентское вето

Рассмотрим заключительную стадию законодательного процесса, которая предусмотрена большинством действующих конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона. Содержание данной стадии состоит в том, что принятый палатами парламента закон направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется и вступает в действие. Подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом и подлежит исполнению после опубликования и вступления в силу.

Право вето является весьма важной формой участия Президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту — главе государства и является во многих демократических государствах одним из традиционно закрепленных за ним полномочий. Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов системы сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей.

В большинстве демократических государств, имеющих президента с полномочиями главы государства, право вето существует и применяется как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик. Право вето — это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, но не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации. Термин промульгация означает подписание (санкционирование) закона в установленные конституцией сроки и опубликование закона в официальном издании. Именно на этой стадии президент выражает свое согласие с законом, принятым парламентом, путем его подписания. Вместе с тем глава государства, получая закон для промульгации, может отказаться подписать его н возвратить с мотивированными возражениями на вторичное рассмотрение парламента. Таким образом, президент использует свое право вето, которое в этом случае будет отлагательным (в отличие от абсолютного вето, не подлежащего преодолению парламентом, и практически не применяемого в современном законодательном процессе). Надо отметить, что термин “санкционирование” сохранился в сравнительно немногих конституциях, и в большинстве из них говорится о подписании или о промульгации1.

Отлагательное или относительное вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен. Принятый парламентом закон направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т. е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона.

Опротестованный закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:

а) принять возражения главы государства внести соответствующие изменения в закон и вновь отправить его для получения санкции;

б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение закона квалифицированным большинством голосов2.

Как правило, на практике вето распространяется на законопроект (закон, принятый парламентом) в целом и не может распространяться на отдельные его положения. Это часто создает неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен. В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика и некоторые другие) применяется выборочное вето, налагаемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. В США Президент не обладает правом выборочного вето, им пользуются лишь губернаторы некоторых штатов.

 

1 Конституционное (государственное) право. /Отв. ред. Б.А. Страшун. Общая часть. С, 510.

2 Государственное право буржуазных н развивающихся стран. М., 1989, С. 259.

 

В связи подписанием закона Президентом РФ и его правом вето возникает вопрос, который может быть предметом отдельного рассмотрения: об участии главы российского государства — Президента РФ в законодательном процессе. В этом плане, с одной стороны, речь идет о целом блоке норм, регулирующих отношения между парламентом и Президентом и являющихся важнейшей частью парламентского права (см. об этом подробнее § 1 гл. 5). С другой стороны, следует выделять фигуру Президента как непосредственного участника законодательного парламентского процесса, а также учитывать роль актов Президента - нормативных указов. Президент Российской Федерации, которому направлен федеральный закон, в течение четырнадцати дней подписывает его и обнародует. На этом рассматриваемая стадия законодательного процесса завершается, если Президент РФ подписал закон.

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента РФ (см. схему № 14). В соответствии с Конституцией Российской Федерации после одобрения Советом Федерации федерального закона, последний в течение пяти дней направляется Советом федерации Президенту. Также Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции Российской Федерации термин “вето” не употребляется. Вместе с тем по существу это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т. е. не менее двух третей голосов от ^общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называет мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей. Правда, это вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это

 

Схема № 14

Подписание (отклонение), обнародование федерального закона Президентом Российской Федерации

(ст. 107 Конституции)

 

 

право в отношении его отдельных положении и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.

Конституционный Суд Российской Федерации, реализуя свое полномочие по толкованию Конституции РФ, в Постановлении по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. указал, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. При этом не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур1.

За время работы Федерального Собрания 1993-1995 гг. Президент отклонял каждый четвертый принятый закон2. Президентскому вето, в частности, подверглись федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации”, “Уголовный кодекс Российской Федерации”, “Основы правового статуса коренных малочисленных народов”, “О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1996 г.” и немало других.

Порядок повторного рассмотрения законов Государственной Думой достаточно подробно урегулирован в Регламенте Государственной Думы. Закон, возвращенный Президентом РФ для повторного рассмотрения, направляется Советом Государственной Думы на заключение ответственного по данному закону комитета, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента РФ.

По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе:

принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Думой;

принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту РФ и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции (ст. 134 Регламента Государственной Думы).

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ но делу о толковании отдельных положении статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. (СЗ РФ. 1996, № 18. Ст. 2253).

2 Законодательный процесс о России: граждане и власть. М., 1996. С. 71.

 

Таким образом, в Регламенте предусматриваются возможности, когда Государственная Дума соглашается с отдельными изменениями, предложенными Президентом, что часто встречается на практике, а также проведение согласительных процедур для преодоления разногласий. Подобные процедуры могут использоваться, когда палата либо частично соглашается с замечаниями Президента, либо, не сумев преодолеть вето Президента, вынуждена искать с ним компромисса.

После получения заключения комитета или комиссии Совет Государственной Думы включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении закона в проект порядка работы Думы. При этом о времени и о месте проведения заседания Президенту должно быть сообщено не позднее чем за три дня до его проведения.

Повторное обсуждение закона начинается с выступления полномочного представителя Президента либо иного официального представителя. Затем заслушивается заключение комитета и принимается одно из постановлений, указанных в ст. 134 Регламента Думы. По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, либо согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Если первое предложение не принято, то палата по предложению полномочного представителя Президента РФ в Думе либо иного официального представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения проекта.

В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается данной комиссии для выработки согласованной редакции. Решение комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы комиссия представляет на повторное рассмотрение Государственной Думы федеральный закон в согласованной редакции. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

В том случае, если Государственная Дума рассматривает вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции, то решение принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов.

Если же палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента РФ. Решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может обратиться к Президенту с предложением представить тексты поправок к федеральному закону. В случае одобрения Думой части поправок Президента принятие федерального закона откладывается, а ответственному комитету поручается подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Думой поправок, привлечь для этого Правовое управление Аппарата Государственной Думы и затем представить федеральный закон на рассмотрение Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом поправок Президента, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.

Комитет (комитеты) Совета Федерации, который давал ранее заключение по отклоненному федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания, а также текст принятого Государственной Думой федерального закона или одобренного ею в ранее принятой редакции и дает по нему повторное заключение. Повторное заключение по федеральному закону готовится тем же комитетом, который ранее работал с текстом закона.

При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе:

а) не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции;

б) открыть обсуждение по федеральному закону. По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Федерации обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если при повторном рассмотрении федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации об отклонении или одобрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, оформляется постановлением Совета Федерации.

Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Следует обратить внимание на то, что порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного ст. 105 Конституции РФ. Закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т. е. если вето Президента не было преодолено путем голосования. Для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. В этом случае установлена обязанность Президента Российской Федерации подписать одобренный обеими палатами закон и определен иной срок его подписания.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. констатировал, что на процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента Российской Федерации не распространяются положения ч. 2, 4, и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ постольку, поскольку в ч. 3 ст. 107 Конституции для этого установлены иные, специальные, правила. Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом федерального закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном ст. 105 Конституции РФ1.

 

1 См.: Постановлении Конституционного Суда РФ но делу о толковании отдельных положении статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 18. Or. 2253).

 

Таким образом, при повторном рассмотрении закона Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента. Однако, если парламент (обе палаты) настаивает на принятой ранее редакции и за это выскажется большинство не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, то вето Президента Российской Федерации считается преодоленным, и в течение семи дней он обязан подписать и обнародовать закон (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

В связи с процедурой повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации, возникает вопрос: какой закон в результате будет считаться “принятым федеральным законом”? В этом случае опять-таки следует обратиться к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. В этом Постановлении указывается, что под “принятым федеральным законом” по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ понимаются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ; законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

При этом, как отмечено в Постановлении, положение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ1, а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции РФ. Если отклоненный Президентом закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Наиболее частыми причинами отклонения Президентом принятых Федеральным Собранием законов являются их несоответствие Конституции и законодательству, неясность источников финансирования для их исполнения. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона ст. 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), ст. 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

 

1 ВКС. 1995. № 2-3. С. 3.

 

Процедуре преодоления президентского вето свойственны поиски компромисса, которые нередко возникают в реальной законодательной практике. Можно привести несколько примеров поиска согласия между Федеральным Собранием (одной или обеими палатами) и Президентом Российской Федерации. Так, по Закону о выборах депутатов Государственной Думы основной спорный вопрос, по которому был найден компромисс трехсторонней согласительной комиссией, касался соотношения между числом депутатов, избирающихся по одномандатным округам, и числом депутатов, избирающихся по партийным спискам.

Еще один пример, относящийся к поиску согласия между Государственной Думой и Президентом РФ, связан с отклонением Президентом РФ Федерального закона “О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, способствующих уголовному судопроизводству”. Существенные замечания были сделаны Президентом РФ к ст. 6 Закона, в соответствии с которой в целях неразглашения сведений о личности защищаемого лица в процессе предварительного расследования и в суде допускалось: предъявление для опознания подозреваемого или обвиняемого, проводимое скрытно от опознаваемого; допрос свидетеля, потерпевшего или эксперта при отсутствии подсудимого; освобождение судом от явки в судебное заседание защищаемого лица, в том числе потерпевшего или свидетеля.

В письме в Государственную Думу Президент РФ отметил, что все эти нормы прямо нарушают основной принцип уголовного судопроизводства — равноправие сторон, провозглашенный в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ. Кроме того, эти же нормы противоречат Всеобщей Декларации прав человека 1948 г., а также положениям Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

В итоге работы согласительной комиссии представители Президента РФ согласились не менять кардинально ст. 6 Закона, но сделали два существенных уточнения, которые были внесены в окончательный текст закона, подписанный Президентом РФ1. Поиски компромисса присутствуют и во многих других случаях.

Как было отмечено ранее, от права вето Президента следует отличать возвращение Президентом Российской Федерации полученного на подпись закона “без рассмотрения”, что возможно в случае нарушений конституционных требований, связанных с процедурой принятия такого закона. Конституционный Суд Российской Федерации дал по этому поводу соответствующее разъяснение в Постановлении от 22 апреля 1996 г. Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться “принятым федеральным законом” в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

 

1 См.: Проблемы парламентского права России. М., 1996, С;. 44-49.

 

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации1.

Президент Российской Федерации не может использовать свое право вето в отношении федеральных конституционных законов.

В отличие от ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108 не говорит о праве Президента Российской Федерации вернуть поступивший к нему на подпись федеральный конституционный закон. Видимо, такое право не имело бы смысла, поскольку Федеральному Собранию для преодоления вето требуется менее сложное квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем отсутствие такого права не означает, что в случае обнаружения в переданном на подпись федеральном конституционном законе несоответствия конституционным нормам Президент не вправе обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотреть спорные вопросы. Президент в этом случае выступает как гарант Конституции Российской Федерации. Однако юридической силой вето такое обращение не обладает. Окончательно спор в подобных случаях должен быть решен Конституционным Судом Российской Федерации.

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ но делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996г. (СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253).

 

Таким образом, Президент РФ должен в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему принятого парламентом закона подписать его либо вернуть на повторное рассмотрение. Юридическое значение подписания закона состоит не только в том, что глава государства подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должной правовой процедуры.

Без подписания закона Президентом РФ невозможно его официальное опубликование (обнародование) и его вступление в действие. Обнародование закона, т.е. официальное доведение его до всеобщего сведения, происходит в определенном порядке, установленном Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” от 14 июня 1994 r.1 Согласно этому закону на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального собрания считается первая публикация его полного текста в “Российской газете” или в Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

 

1 СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801.

 

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу сразу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок их вступления в силу.

Собрание законодательства РФ является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. Собрание законодательства РФ состоит из пяти разделов. В первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы. Публикуемые в Собрании законодательства РФ акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера.

При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование акта, даты его принятия Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата подписания, регистрационный номер.

 

§ 7. О порядке внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

Конституционные поправки — это изменения и дополнения действующей Конституции, осуществляемые в порядке особой процедуры, установленной, как правило, самой Конституцией. В мировой практике существуют различные способы принятия поправок в конституцию, но в большинстве демократических государств они принимаются квалифицированным большинством от общей численности членов парламента (в две трети, три четверти, а иногда три пятых голосов в каждой из палат при двухпалатной структуре парламента). В некоторых странах поправки выносятся на референдум (Швейцария, Дания и др.). В США, например, принятые Конгрессом поправки к Конституции подлежат ратификации не менее чем двумя третями штатов. Эти поправки не вносятся в текст Конституции, а прилагаются к ней. В других странах поправки вносятся в текст конституции либо изменяют содержание ее статей1. Процедура принятия конституционных поправок в целом призвана являться юридической гарантией стабильности конституции, т. е. устойчивости содержания этого документа, рассчитанного на долговременное действие.

Конституция РФ является трудноизменяемой, “жесткой”, что в немалой степени связано с недостатками предшествовавшего конституционного развития. При этом в Конституции РФ различаются термины “пересмотр” Конституции и “внесение поправок”. Пересмотром являются изменения положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направлено на изменение глав 3-8. Конституция проводит существенное различие между процедурами пересмотра и внесения изменений, что связано с характером конституционных норм, содержащихся в главах Конституции, и их иерархией. Положения глав 1 и 2 устанавливают основы конституционного строя и правовой статус личности, в связи с чем процедура их пересмотра является весьма жесткой. При этом роль парламента — Федерального Собрания -- здесь ограничивается в том смысле, что для пересмотра глав 1, 2 и 9 требуется образование нового органа — Конституционного Собрания, к исключительной компетенции которого отнесены разработка проекта новой конституции, его окончательное принятие или вынесение для одобрения на референдум. Институт референдума в этом случае возможно использовать для принятия новой конституции. Конституционное Собрание созывается и его полномочия определяются в соответствии с актом Федерального Собрания — федеральным конституционным законом.

Парламентская процедура внесения конституционных поправок относится к главам 3-8 Конституции РФ и регулируется Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г.2 Остановимся несколько подробнее на этой процедуре, которая регулируется, в частности, и нормами парламентского права.

 

1 См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1997; С. 120.

2 Российская газета. 1998. 10 марта.

 

Внесение конституционных поправок предполагает внесение проекта закона о поправке к Конституции. В этом случае круг субъектов, имеющих право участвовать в этой процедуре, не совпадает с кругом субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Предложения о поправках, а также о пересмотре положений Конституции РФ, согласно ст. 134 Конституции РФ, могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Здесь прослеживается несколько отличий от права законодательной инициативы.

Во-первых, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд не входят в круг этих субъектов, т. е. не обладают правом инициативы конституционного пересмотра.

Во-вторых, в этот круг Совет Федерации и Государственная Дума входят как палаты.

В-третьих, это право принадлежит не отдельным членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, а лишь группе установленной численности. Есть и некоторые другие отличия.

Суть самой процедуры внесения поправок к главам 3-8 определена в ст. 136 Конституции РФ и заключается в том, что поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Принятие поправок входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания. Предусмотренная ст. 136 Конституции РФ процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного, так и федерального законов. В отличие от поправок к Конституции федеральный конституционный закон принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений и не может стать составной частью Конституции. Таким образом, федеральный закон не может стать формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется более сложная процедура нежели установлена для принятия федеральных законов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ указывается, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта — Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона1.

Особо жесткие требования к процедуре принятия законов о конституционных поправках заключаются в следующем.

Во-первых, они принимаются в том же порядке, что и федеральные конституционные законы. Это означает, согласно ч. 2 ст. 108, что для их одобрения требуется квалифицированное большинство — не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. но делу о толковании статьи 136 Конституции РФ (СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408).

 

Во-вторых, принятый Федеральным Собранием такой закон в отличие от федеральных конституционных законов требует одобрения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ, т.е. 60 субъектами из 89. Только после этого закон вступает в силу. Законы о конституционных поправках должны быть подписаны и обнародованы Президентом РФ. Однако на законы о конституционных поправках в отличие от обычных федеральных законов не распространяется право отлагательного вето, которым располагает Президент РФ согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Статья 136 Конституции РФ, так же, как и Постановление Конституционного Суда от 31 октября 1995 г., решают лишь основные вопросы процедуры принятия законов о конституционных поправках. При их реализации возникает целый ряд процедурных вопросов, требующих отдельного законодательного регулирования. Поэтому 6 февраля 1998 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”, который был одобрен Советом Федерации 18 февраля 1998 г. и подписан Президентом РФ 4 марта 1998 г.1. Федеральный закон подробно регулирует порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Законодательно установлена форма нормативного правового акта о поправке к Конституции РФ — закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Под поправкой к Конституции в данном законе (п. 2 ст. 2) понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Предусмотрен порядок внесения предложения о поправке и установлены требования к ним.

Предложение о поправке вносится в виде проекта закона о поправке к Конституции РФ, предлагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3—8 Конституции. Предложение о поправке должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта) Конституции РФ, либо положение об исключении статьи (части или пункта) Конституции РФ. Если поправка к Конституции требует внесения изменения в другие статьи глав 3-8, то предложение о поправке также должно содержать текст новой редакции или предложение об изменении текста статей Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Вместе с проектом закона РФ о поправке представляется обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях. Проект закона РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Далее этот проект в течение пяти дней со дня его одобрения направляется в Совет Федерации, где он подлежит обязательному рассмотрению.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона РФ о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения обеими палатами.

Закон о поправках к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для рассмотрения, которые в порядке, установленном ими самостоятельно, обязаны рассмотреть этот закон в срок не позднее одного года со дня его принятия. Далее законодательный (представительный) орган субъекта Федерации в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации, который ведет учет данных о рассмотрении закона в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации и устанавливает результаты этого рассмотрения в соответствии со своим Регламентом.

Президент РФ, а также законодательный (представительный) орган субъекта Федерации вправе обжаловать в течение семи дней постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона в Верховный Суд РФ. В случае подачи подобной жалобы закон о поправке к Конституции РФ не направляется для подписания и официального опубликования Президенту РФ до момента вступления в силу решения Верховного Суда РФ. Подписание и официальное опубликование закона РФ о поправке к Конституции РФ осуществляется Президентом РФ, который обязан сделать это в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона.

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

В случае если закон РФ о поправке к Конституции РФ не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее, чем двух третей субъектов Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее, чем через год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов федерации закона о поправке к Конституции РФ.

Надо отметить, что сразу после подписания Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ” Президент РФ направил в Государственную Думу и Совет Федерации письмо, где отметил недостатки данного федерального закона, связанные, по его мнению, с отсутствием четкого понятия поправки к Конституции РФ, неурегулированностью ряда процедурных моментов, например, о пересмотре результатов учета данных Советом Федерации после вынесения решения Верховного Суда и некоторых иных положений. Президент, используя свое право законодательной инициативы, внес также проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”1.

 

1 Российская газета. 1998. 10 марта.

 

Из общей процедуры изменения положений глав 3-8 Конституции, предусмотренной ст. 136 Конституции РФ, имеются исключения, урегулированные ст. 137 Конституции РФ. Эта статья предусматривает две специальные процедуры внесения изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации. Первая процедура касается изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ в случаях принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта. Вторая процедура — это внесение изменений в текст ч. 1 ст. 65 в случае изменения наименования субъекта РФ. Порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ устанавливается как ст. 137, так и названным выше Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”. В этом федеральном законе также установлено (абз. 2 ч. 2 ст. 1), что федеральный конституционный закон о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в ст. 65 Конституции РФ.

Статья 65 Конституции РФ содержит перечисление всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляется федеральным конституционным законом. Учитывая важность этого конституционного положения с точки зрения федеративного устройства РФ, ч. 1 ст. 137 Конституции вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только федеральным конституционным законом и только в случаях принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта, а также изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Часть 2 статьи 137 Конституции РФ связана с изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. В этом случае новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Таким образом, в ч. 2 ст. 137 предусмотрена упрощенная процедура внесения изменений в Конституцию РФ. Однако не был урегулирован вопрос о том, какой федеральный орган и каким правовым актом может это сделать. По этому поводу на основании ходатайства Государственной Думы было дано толкование Конституционного Суда. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ указывается, что изменения наименования субъектов Федерации в тексте ч. 1 ст. 65 производятся не федеральным законом (обычным федеральным законом, федеральным конституционным законом, законом о поправках), а указом Президента РФ, действующего на основании положений ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции1. В соответствии с положениями, сформулированнными Конституционным Судом, Президент РФ, например, принял Указ от 9 января 1996 г. о включении в ч. 1 ст. 65 новых наименований субъектов Федерации (Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия — Алания вместо наименований Ингушская Республика и Республика Северная Осетия)2 и Указ от 10 февраля 1996 г. (Республика Калмыкия вместо наименования Республика Калмыкия-Хальмг Тангч)3.

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании части второй статьи 137 Конституции РФ (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4869).

2 САПП. 1996. № 3. Ст. 152.

3 СЗ РФ. 1996. № 7 Ст. 676.

 

Конституционный Суд РФ в этом же Постановлении указал, что в рассмотренном упрощенном порядке может быть произведено только такое изменение наименования субъекта Федерации, которое не затрагивает основы конституционного строя, права человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также не предполагает изменение состава Федерации или конституционно-правового статуса ее субъектов.

§ 8. Акты Федерального Собрания Российской Федерации

Основными актами Федерального Собрания РФ являются законы. В Конституции РФ используется понятие “федеральный закон”. Федеральный закон — это закон, принимаемый федеральным парламентом по вопросам, отнесенным Конституцией к совместной компетенции Федерации и ее субъектов1. Понятие “федеральный закон”, впервые введенное Конституцией РФ 1993 г., используется ею в двух значениях. Одно из них указывает на понятие федерального закона как охватывающего все законодательные акты, издаваемые на уровне Федерации, а именно: обычные федеральные законы, федеральные конституционные законы, а также законы о конституционных поправках (см. § 7). В другом значении федеральный закон понимается как акт текущего законодательства, в отличие от особого вида законов — федеральных конституционных законов, а также законов о конституционных поправках.

Обычные федеральные законы принимаются в порядке, предусмотренном ст. 105-107 Конституции РФ. Вместе с тем ст. 105 Конституции РФ охватывает оба вида законов: федеральные законы и федеральные конституционные законы. Однако в отношении последних действуют особые правила, предусмотренные в ст. 108 Конституции РФ. Порядок принятия законов о конституционных поправках на конституционном уровне регулируется ст. 136, кроме поправок к ст. 65 Конституции РФ, а также Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г. В соответствии с вышеназванными положениями определяется иерархия федеральных законов. Закон о конституционных поправках имеет ту же юридическую силу, что и сама Конституция. Федеральный конституционный закон не может противоречить Конституции РФ, но стоит выше федерального обычного закона, так как последний не может ему противоречить (ч. 3 ст. 76). Неодинаково решается Конституцией вопрос о действии федеральных законов. Федеральные конституционные законы и обычные федеральные законы, принимаемые по предметам ведения РФ, имеют прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76). В отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, такой оговорки нет, так как они могут быть конкретизированы соответствующими законами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

 

1 См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. С. 296.

 

В связи с этим можно также выделить несколько основных конституционных свойств закона, принимаемого парламентом Российской Федерации.

Закон Российской Федерации:

принимается только палатами Федерального Собрания Российской Федерации;

содержит правовые нормы и поэтому является нормативным правовым актом;

обязателен к исполнению всеми государственными органами, действующими на территории РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами РФ;

имеет прямое действие на всей территории РФ;

является юридической базой деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан и обладает высшей юридической силой по сравнению с любыми актами всех государственных органов, кроме Конституции РФ, которой он не может противоречить.

Как было отмечено, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. При этом федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К их числу относятся:

чрезвычайное положение (ч. 2 ст. 56);

принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65);

изменение статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66);

описание и порядок официального использования Государственного флага, герба и гимна РФ (ч. 1 ст. 70);

референдум (п. “в” ст. 84);

режим военного положения (ч. 3 ст. 87);

введение на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения (ст. 88);

деятельность Уполномоченного по правам человека (п. “д” ч. 1 ст. 103);

порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114);

установление судебной системы РФ (ч. 3 ст. 118);

установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128);

созыв Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).

Признание Федерального Собрания органом законодательной власти, принимающим законы, означает, что ни один закон Российской Федерации не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает развернутой компетенцией в сфере законодательства в рамках полномочий Российской Федерации. В главе “Федеральное Собрание” не говорится, что парламент является единственным законодательным органом Российской Федерации. Конституция, однако, не называет другие органы, которые могут выполнять функции законодательного органа.

Демократическая организация государства предполагает, что носителем законодательной власти всегда выступает парламент. Положения о том, что парламент олицетворяет законодательную власть и принимает законы, закреплены в конституциях демократических правовых государств. Так, в Конституции США записано: “Все законодательные полномочия, сим установленные, принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей” (раздел 1 ст. 1). Конституция Франции 1958 г. на этот счет содержит простую, но четкую формулу: “Законы принимаются парламентом” (ст. 34). Трактовка законодательных полномочий парламента в Великобритании практически беспредельна: ему дозволяется принять закон по любому вопросу, без всяких ограничений. Никакому другому органу не дано право принимать акты, стоящие над законами парламента. В то же время в ряде государств при определенных условиях допускается как прямое, так и делегированное законодательствование со стороны исполнительных структур (президент и правительство).

Конституция РФ исходит из общего демократического принципа всех федеративных государств верховенства федерального закона по отношению к законам субъекта Федерации. Конституция РФ также устанавливает, что федеральные законы принимаются по предметам ведения РФ и ее субъектов. Она закрепляет верховенство федерального закона на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4). Этот принцип конкретизируется в ст. 76, предусматривающей, что законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральному закону, принятому в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76, т. е. по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В то же время Конституция РФ гарантирует верховенство закона субъекта Федерации, принятого по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции, т. е. не входящим в предметы ведения самой Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем отсутствие четко определенного круга вопросов, по которому законодательствует Федеральное Собрание, позволяет другим органам, осуществляющим государственную власть в РФ, издавать нормативные акты, регулирующие, в том числе, наиболее важные общественные отношения, которые должны по сути попадать в сферу правового регулирования законом. Это имеет отношение, прежде всего, к нормотворческой деятельности Президента РФ, имеющего конституционное право издавать нормативные указы, а также Правительства РФ, издающего постановления и распоряжения. Круг вопросов, по которым Президент РФ принимает нормативные указы, как известно, чрезвычайно широк, а по значимости многие из них сравнимы с законом. С одной стороны, это положение можно объяснить недостатками в законодательной деятельности парламента, подчас не успевающего принимать необходимые законы и отстающего в законодательном регулировании наиболее важных общественных отношений. Разумеется, это связано как с недоработками в сфере законодательной техники, так и в области планирования законодательной деятельности Федерального Собрания.

Другим видом актов, принимаемых палатами Федерального Собрания, являются постановления. Они относятся к числу особых нормативных актов, имеющих подзаконный характер и издаваемых по преимуществу по вопросам индивидуального характера, не требующих законодательного оформления. Круг таких вопросов, отнесенных к ведению палат, закрепляется в соответствующих статьях Конституции РФ. В отношении Совета Федерации вопросы, отнесенные к его ведению, по которым палата принимает постановления, закреплены в ст. 102 Конституции РФ. Круг аналогичных вопросов, по которым постановления принимает Государственная Дума, установлен в ст. 103 Конституции РФ. Регламенты палат также предусматривают, что палаты принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению. Постановления, принимаемые как Советом Федерации, так и Государственной Думой, не требуют утверждения какими-либо иными государственными органами.

Постановления принимаются палатами большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (в соответствии с ч. 3 ст. 102, а также ч. 3 ст. 103 Конституции РФ). Однако названные парламентские процедуры действуют, если Конституцией РФ не предусмотрен иной порядок. Например, в соответствии со ст. 93 Конституции РФ решение об отрешении Президента РФ от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации. В другом случае, в процедуре пересмотра Конституции РФ Федеральное Собрание выступает лишь в качестве инициатора, принимая постановление, содержащее предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9. Такое постановление принимается квалифицированным большинством каждой палаты — тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ч. 1 ст. 135 Конституции РФ). Регламентами палат Федерального Собрания предусматривается принятие постановлений и по ряду других вопросов, касающихся организации их деятельности. Например, в соответствии с регламентами решения об образовании комитетов палат и положения о них утверждаются постановлениями палат. Избрание Председателей по регламентам также оформляется постановлениями палат.

По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступать с заявлениями и обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления. Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечаются недостатки деятельности Правительства, содержатся обращения к Государственной Думе принять необходимые законодательные акты. Заявления и обращения Государственной Думы многообразны и принимаются чаще, чем Советом Федерации. Им присуща гораздо более острая политическая форма. Это характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и экономического положения в стране. Вместе с тем заявления и обращения Государственной Думы, так же, как заявления и обращения Совета Федерации, не содержат обязательных указаний для Президента и Правительства и имеют морально-политическое значение. Более значимыми являются заявления Государственной Думы по международным вопросам, которые дают оценку важным внешнеполитическим действиям зарубежных государств.

 

~Глава 5 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ЕГО ПАЛАТ С ДРУГИМИ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

 

§ 1. Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации

Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной властей, но и их активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти. Это получает свое выражение прежде всего в институте Президента Российской Федерации —главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 1, 2 ст. 80 Конституции РФ).

Характер взаимоотношений Президента и парламента определяется следующими конституционными положениями.

Президент как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина может влиять на работу обеих палат парламента. Поскольку в России институт Президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса, не может игнорировать другие. Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть свободным от провозглашенных Президентом позиций во внутренней и внешней политике, в правовом регулировании общественных отношений. Однако указанная функция Президента должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Поэтому равным образом Президент должен соизмерять свою деятельность с выработанными Федеральным Собранием ориентирами.

Основные направления государственной политики определяются Президентом в разнообразной форме. Рассмотрим важнейшие из них.

1) Уже стали традиционными ежегодные послания Президента парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Послания имеют сложную правовую природу. С одной стороны, можно сделать вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях. С другой стороны, послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность. Они раскрывают взгляд Президента на законодательную деятельность парламента. Законодательные инициативы, сформулированные в них, считаются приоритетными в программе законопроектных работ. С момента принятия новой Конституции Президент обратился к парламенту с посланиями: “Об укреплении Российского государства” (1994 г.), “О действенности государственной власти в России” (1995 г.), “Россия, за которую мы в ответе” (1996 г.), “Порядок во власти, порядок в стране” (1997 г.), “Общими силами — к подъему России” (1998 г.).

2) К традиционным можно отнести и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Такие послания были направлены в 1995 и 1996 гг. В них глава государства определяет основные текущие финансовые приоритеты, которые также оказывают влияние на законодательную деятельность Федерального Собрания.

3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента. Таково, например, послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г.

4) Отдельные направления политики формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях. К подобным указам можно отнести, например, Указ от 2 ноября 1993 г. “Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации”.

В посланиях, помимо определения главных задач развития российского государства, Президент нередко высказывает свое отношение к конкретным законам, законодательной работе вообще. Например, в послании Президента Федеральному Собранию 1998 г. указывалось на необходимость обеспечения стабильности правил экономического поведения в России, — без законодателей, подчеркивал Президент, эти проблемы не решить. Предлагалось принять Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс.

По сложившейся практике и в соответствии со ст. 100 Конституции, заслушивание посланий Президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания. Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. Заслушивание посланий не сопровождается их обсуждением и принятием каких-либо решений. В последующем, на раздельных заседаниях палат, такие обсуждения возможны. Так, согласно п. “а” ч. 1 ст. 65 Регламента Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента включается в повестку дня заседания Совета Федерации в первую очередь и без обсуждения и голосования. В ст. 51 Регламента Государственной Думы также установлено, что послания и обращения Президента рассматриваются во внеочередном порядке.

Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он может использовать согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов для достижения единства. Главная их черта — обеспечение решения проблемы без элементов принуждения. Президент выступает не как одна из сторон, а как глава государства, переговоры могут проводиться им лично или с участием его представителей. К указанным процедурам Президент прибегал при попытках достижения компромисса с Государственной Думой по принятию Закона о бюджете, утверждению Председателя Правительства.

В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Соответственно согласительная процедура заменяется судебной. Например, Конституционный Суд РФ по запросу Президента не раз давал толкование норм Конституции в свете его взаимодействия с Федеральным Собранием1.

Таким образом, Президент Российской Федерации как глава государства выполняет интеграционную функцию, ставя общие задачи перед органами законодательной и исполнительной власти по укреплению российской государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе.

Свои проблемы при этом возникают по линии взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием в силу его двухпалатной структуры. Президенту приходится иметь дело не только с парламентом в целом, а с двумя его самостоятельными формированиями — Советом Федерации и Государственной Думой, линия поведения в отношении которых может и не совпадать. Складывается политико-правовая ситуация, в которой не последнюю роль играют различия в способах формирования палат, характер их взаимоотношений друг с другом, механизмы разрешения разногласий между ними.

Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями как субъект права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Он вносит законопроекты в Государственную Думу (п. “г” ст. 84), которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены палатой. В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 1998 г. было включено более трех десятков законодательных предложений Президента России.

 

1 См. г.). 4. настоящей работы.

 

Президент вправе вносить предложения о поправках к Конституции (ст. 134 Конституции РФ). В месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ Президент осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу (п. 2 ст. 14 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г.1).

Президент РФ имеет также право инициировать пересмотр положений Конституции и назначать референдум по этому вопросу. Согласно ст. 135 Конституции РФ пересмотр глав 1, 2 и 9 возможен только в рамках подготовки проекта новой Конституции специально создаваемым органом — Конституционным Собранием. После этого Конституция принимается Конституционным Собранием либо выносится на всенародное голосование. Конституцией право назначения референдума закреплено за Президентом, тогда как инициировать назначение референдума в соответствии с Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г. вправе лишь Конституционное Собрание2. Указанные процедуры нашли отражение в проекте Федерального конституционного закона “О Конституционном Собрании”, внесенном депутатами Государственной Думы — членами Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. В частности, ст. 41 проекта предусматривает направление постановления Конституционного Собрания о проведении всенародного голосования по проекту Конституции Президенту, который не позднее пяти дней с момента его принятия назначает референдум в соответствии с положениями Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации”.

В налаживании и упорядочении взаимодействия между Президентом и парламентом очень важную роль играет институт полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания, право назначения которых ему предоставлено п. “к” ст. 83 Конституции РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 351 было утверждено Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания3. До издания данного Указа существовала должность полномочного представителя Президента в Федеральном Собрании, т. е. одно лицо представляло интересы Президента в обеих палатах. Позднее в целях более полного учета специфики компетенции каждой из палат было принято решение о разделении его функций.

 

1 Российская газета. 1998. 10 марта.

2 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

3 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1034.

 

Задачи, возложенные на полномочных представителей Президента в Федеральном Собрании, заключаются в максимализации законодательного процесса, обеспечении комплексности в совместной деятельности Президента и парламента. Законы, принимаемые Государственной Думой и подписанные Президентом, и с точки зрения юридической формы, и с точки зрения социальной направленности должны соответствовать Конституции, действующему законодательству. Важно, чтобы они не содержали противоречий, неясностей, пробелов, а главное — учитывали такой важный момент, как обеспечение этих законов механизмами их реализации.

Полномочные представители Президента в Федеральном Собрании участвуют в заседаниях соответствующей палаты без специального о том решения Президента РФ, по должности. Это отличает их от иных представителей Президента по вопросам, рассматриваемым палатами парламента, которые назначаются каждый раз отдельным распоряжением главы государства только на время рассмотрения соответствующей палатой какого-либо конкретного вопроса. Например, при рассмотрении проектов Федерального закона “О праве на информацию” официальным представителем Президента выступал председатель Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации1.

Таким образом, говоря о роли и формах участия Президента РФ в законодательном процессе, необходимо иметь в виду, что во многих случаях от имени главы государства выступает его полномочный представитель либо представитель, назначенный разовым распоряжением главы государства.

Функции полномочных представителей Президента в Федеральном Собрании прямо вытекают из тех норм Конституции, которые предусматривают права и обязанности Президента по отношению к парламенту. Они конкретизированы в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Например, обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, начинается согласно ч. 3 ст. 118 Регламента Государственной Думы с обоснования его представителями необходимости принятия закона. Представители Президента могут воспользоваться установленным той же нормой Регламента правом заключительного слова.

Для выполнения обязанностей полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания в Администрации Президента создан рабочий аппарат, в который вошли высококвалифицированные юристы, имеющие опыт работы в парламенте.

 

1 См.: Стенограмма заседаний Государственной Думы// Бюллетень Государственной Думы № 112 (254) от 3 сентября 1997 г.

 

Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания от имени Президента представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом РФ проекты федеральных конституционных законов, законов о пересмотре положений Конституции РФ и включении в нее поправок, другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента РФ к Федеральному Собранию и его палатам, обоснования отклонения Президентом РФ принятых федеральных законов. В этом же качестве они привлекают по согласованию с соответствующей палатой Федерального Собрания должностных лиц Администрации Президента РФ, Правительства РФ, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом, и участвуют в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты.

При выполнении возложенных на них функций полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания:

согласовывают проекты нормативных актов, предполагаемых к внесению от имени Президента РФ в соответствующую палату Федерального Собрания;

участвуют в подготовке предложений Президенту о подписании или отклонении принятых федеральных законов;

получают необходимые заключения, материалы и информацию в подразделениях Администрации Президента и в федеральных органах исполнительной власти;

создают экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности;

привлекают ученых и экспертов для содействия в осуществлении своих функций;

пользуются информационными банками данных Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективному взаимодействию рассматриваемых органов служат имеющиеся возможности у полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания. Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе при необходимости проводит консультации с руководством Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, а также фракций и депутатских групп; согласовывает сроки и порядок рассмотрения в комитетах и комиссиях, на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также внесенных им замечаний и предложений к рассматриваемым Государственной Думой законопроектам; запрашивает дополнительно информационные и справочные материалы от федеральных органов исполнительной власти и подразделений Администрации Президента РФ.

Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания, а также официальные представители, назначенные им по конкретному законопроекту, согласовывают свою деятельность при осуществлении возложенных на них функций. Это касается и обеспечения единства позиции при привлечении полномочными представителями Президента РФ для обоснования замечаний и предложений Президента РФ к законопроектам работников федеральных органов исполнительной власти, ученых и работников подразделений Администрации Президента РФ. В этих же целях определяется порядок их выступлений при рассмотрении в комитетах и комиссиях Государственной Думы и на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также при рассмотрении на заседаниях Государственной Думы внесенных Президентом РФ замечаний и предложений к законопроектам.

Согласованности действий представителей Президента в палатах Федерального Собрания служит также и то, что полномочный представитель Президента в Совете Федерации информирует комитеты и комиссии Совета Федерации о рассмотрении в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом, и принятых к ним поправках; о позиции Президента по принятым Государственной Думой федеральным законам.

Вопросы сотрудничества Президента с парламентом регулируются также Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 5491 (в редакции Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 237)2. В нем, в частности, регламентируется деятельность других президентских структур, помимо представителей Президента в палатах Федерального Собрания РФ, по обеспечению взаимодействия Президента и парламента в законотворческом процессе. Речь идет о главных управлениях, иных подразделениях Администрации Президента, федеральных органах исполнительной власти, которые осуществляют по поручениям Президента или Руководителя Администрации Президента разработку проектов федеральных законов, предполагаемых к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в качестве законодательной инициативы Президента. Основная нагрузка в этой сфере возложена на Аппарат Администрации Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента и полномочных представителей Президента в Государственной Думе и Совете Федерации.

 

1 СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.

2 Российская газета. 1998. 10 марта.

 

Важную роль в обеспечении взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания играет и Управление Президента РФ по вопросам внутренней политики, действующее на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 15 октября 1996 г. № 1440 (в редакции Указа Президента РФ от 18 августа 1997 г. № 849). Первоначально этот орган образовывался как Управление по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы, позднее его название было уточнено. В настоящее время одной из основных задач Управления является взаимодействие с фракциями и депутатами Государственной Думы в целях обеспечения поддержки законодательных инициатив Президента, проводимой им внутренней и внешней политики. Управление может привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, взаимодействовать с Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания, Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства, аппаратами Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратурой, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие Президента и Федерального Собрания проявляется на различных стадиях законодательного процесса и выражается в использовании различных процедур, составляющих неотъемлемую часть парламентского права.

Так, при наличии острой необходимости принятия закона регламенты парламентов нередко предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени на выступления и так далее. Законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы (ст. 51 Регламента Государственной Думы). Среди законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период весенней сессии 1998 г., - пять внесены Президентом, в том числе “О чрезвычайном положении”, “О своде законов”, “Об адвокатуре” и др.

Внесение законопроекта в Государственную Думу оформляется письмом Президента. Текст инициируемого главой государства законопроекта и все необходимые материалы к нему направляются на имя Председателя Государственной Думы с сопроводительным письмом Президента, в котором и формулируются мотивы срочности принятия законопроекта.

Новым Регламентом Государственной Думы так и не решен вопрос о сроках рассмотрения в комитете срочных законопроектов, поэтому нормы о первоочередности их рассмотрения недостаточно обеспечены. Практика подтверждает сказанное. Например, проект Федерального закона “Об обеспечении стабильности правовой системы Российской Федерации и подтверждении международных обязательств России” был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 20 марта 1996 г. Проект был призван устранить правовую неопределенность, которую создавали два постановления Государственной Думы — “Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. “О денонсации договора об образовании СССР” и “О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР”, принятых ею 15 марта 1996 г. Предмет данных постановлений выходит за рамки перечня вопросов, перечисленных в ст. 103 Конституции РФ, по которым Государственная Дума может принимать постановления. Глава государства счел необходимым внести ясность путем принятия указанного Федерального закона и просил в своем сопроводительном письме на имя Председателя Государственной Думы рассмотреть его в первоочередном порядке. Но в силу политических причин первоочередной порядок рассмотрения срочных законопроектов в отношении данного закона был нарушен.

Президент РФ и его полномочные представители в практике взаимодействия с Государственной Думой используют и другие срочные процедуры. Иногда законопроект при отсутствии серьезных претензий к нему со стороны ответственного комитета, депутатов может быть принят сразу в трех чтениях. С такой инициативой может выступить и полномочный представитель Президента в Государственной Думе. Например, сразу в трех чтениях был принят Закон о внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс и Исправительно-трудовой кодекс. Проект был внесен Президентом, использование срочной процедуры полномочный представитель Президента мотивировал необходимостью обеспечения реализации Уголовного кодекса с 1 января 1997 г.1

Часть 2 ст. 113 Регламента Государственной Думы предусматривает право полномочного представителя Президента РФ участвовать в заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при рассмотрении законопроекта и решении вопроса о его внесении на первое чтение с правом совещательного голоса.

Здесь, с одной стороны, Президент в лице своего представителя имеет право и возможность отстаивать собственные законопроекты, обосновывая их целесообразность и необходимость скорейшего вынесения на рассмотрение пленарного заседания. С другой, он получает возможность ознакомиться со всеми проектами федеральных законов, рассмотрение которых предполагается в Государственной Думе уже на самой ранней стадии — при подготовке их к первому чтению. Именно на данной стадии может быть выявлено несовпадение позиций законодателей и главы государства по конкретному законопроекту, что чревато отклонением Президентом уже принятого закона. Поэтому оперативное представление в ответственный комитет палаты сведений о позиции Президента РФ по законопроекту может повлиять на позицию комитета и в целом Государственной Думы на пленарном заседании. Таким образом, участие президентской стороны в процессе подготовки законопроекта к первому чтению позволяет снять многие спорные вопросы на этом этапе его рассмотрения и снижает вероятность его будущего отклонения.

 

1 См.: Рабочая встреча руководителей аппаратов комитетов Совета Федерации и Государственной Думы по вопросам взаимодействия на ранних стадиях работы над законопроектами. Стенограмма. 26 ноября 1996 г.

 

Обсуждение проекта на пленарном заседании Государственной Думы начинается согласно ч. 2. ст. 118 Регламента с заслушивания мнения полномочного представителя главы государства, если речь идет о внесенном от его имени законопроекте. Это еще одна возможность сделать гласной позицию Президента и предотвратить возникновение разногласий между главой государства и законодателем.

Законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении и направленные Президенту РФ в соответствии с постановлениями Государственной Думы на заключение, передаются Канцелярией Президента в Главное государственно-правовое управление для подготовки предложений Президенту. Они также направляются заместителям Руководителя Администрации Президента, осуществляющим оперативное руководство или руководящим самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, в функции которых входит представление Президенту РФ предложений, касающихся общественных отношений, которые затрагивает законопроект. Кроме того, копии законопроектов поступают помощникам Президента; полномочным представителям Президента в Федеральном Собрании и Конституционном Суде РФ. Их замечания и предложения обобщаются Главным государственно-правовым управлением, которое готовит проекты заключений Президента на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении. Эти проекты направляются в Канцелярию Президента для доклада главе государства.

Согласование позиций главы государства и парламентариев осуществляется и на этапе второго чтения. Эффективность взаимодействия властей на этой стадии законодательного процесса, в которой Президент, как и все субъекты права законодательной инициативы, может вносить поправки к любому проекту, однако, не меняя одобренной концепции законопроекта, во многом зависит от активного участия президентской стороны. В противном случае, позиция Президента может быть интерпретирована как молчаливое согласие главы государства с данным законопроектом. Как правило, процесс прохождения законопроекта через второе чтение позволяет с достаточной долей уверенности прогнозировать его дальнейшую судьбу, возможности подписания Президентом.

После оформления окончательной редакции законопроекта проводится голосование о его принятии Государственной Думой в третьем чтении и он должен быть направлен в Совет Федерации, а после одобрения им — Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент РФ и его полномочный представитель в Совете Федерации также вправе участвовать в работе Совета Федерации и, соответственно, влиять на процесс рассмотрения закона.

Регламент Совета Федерации предусматривает в этой связи ряд гарантий. Например, Президент и его полномочный представитель в Совете Федерации имеют право внеочередного выступления на заседании палаты (ст. 59). Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ настаивает на его рассмотрении и если не истек установленный ч. 4 ст, 105 Конституции РФ 14-дневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации (ст. 110).

Президент РФ вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации1. Всего за 1997 г. Государственная Дума приняла 255 законов, из них федеральных конституционных законов — 2. Отклонено Президентом РФ — 65, Советом Федерации и Президентом РФ — 15.

Рекомендации Президенту о подписании и об обнародовании федерального закона или его отклонении готовит Главное государственно-правовое управление Президента РФ с учетом предложений Руководителя Администрации Президента РФ, помощников Президента, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ, а также заключений федеральных органов исполнительной власти. В необходимых случаях Главное государственно-правовое управление представляет также проект распоряжения о назначении официального представителя Президента при повторном рассмотрении федерального закона палатами Федерального Собрания.

 

1 См. гл. 4.

 

Закон, отклоненный Президентом РФ, может быть повторно рассмотрен палатами Федерального Собрания. Мотивы отклонения закона Президентом РФ рассматриваются ответственным комитетом, который, как отмечалось в гл. 4, может:

рекомендовать Государственной Думе принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Случаев направления Президентом вместе с письмом на имя Председателя Государственной Думы своей редакции законопроекта пока не было, но новый Регламент Государственной Думы сохранил такое положение (п. “а” ч. 2 ст. 134). Если редакция всего федерального закона Президентом в Государственную Думу не представлена, то и одобрить закон “в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации” невозможно, и в распоряжении Государственной Думы парламента остаются иные варианты выхода из сложившейся ситуации.

К принятию федерального закона “с учетом предложений Президента РФ” Государственная Дума не раз прибегала в целях достижения согласия с главой государства. Родившись как форма взаимодействия Государственной Думы и Президента, она стала парламентской традицией, которая обрела характер нормы, теперь закрепленной в п. “в” ч. 2 ст. 134 Регламента Государственной Думы.

Образуемые палатами согласительные комиссии выступают важной формой взаимодействия парламента и Президента. В наиболее важных случаях при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, эти комиссии образуются как трехсторонние — с участием представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента. Позиции главы государства обеспечиваются участием его представителя и работы комиссии по принципу “одна сторона — один голос” (ст. 135 Регламента Государственной Думы). Они учитываются и при создании согласительных комиссий, когда речь идет о повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Представители Президента, приглашенные для участия в работе согласительной комиссии, имеют право совещательного голоса, их мнение фиксируется в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комиссией решению (ст. 129 Регламента Государственной Думы). Регламент не конкретизирует, о каком представителе Президента идет речь. Это могут быть либо полномочные представители Президента в Федеральном Собрании, либо специально назначенный представитель. Участие представителей Президента РФ на этой стадии законодательного процесса безусловно способствует принятию сбалансированного решения и уменьшает риск отклонения закона главой государства.

Выше отмечалось, что практика взаимодействия палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации знает случаи возвращения главой государства принятых парламентом законов без рассмотрения. Данная процедура не установлена Конституцией и, соответственно, правовых последствий не порождает. Отклоняя закон, накладывая вето, Президент инициирует процедуру его повторного рассмотрения в парламенте. Отклоненный закон может быть принят повторно, а вето Президента преодолено. Возвращение без рассмотрения, напротив, означает отказ главы государства вообще рассматривать закон, принятый, по его мнению, с нарушением установленных Конституцией, федеральным законодательством и регламентами палат процедур принятия федеральных конституционных и федеральных законов. Президент и не подписывает закон, и не отклоняет его. Формально Президент считает, что такой закон не принят парламентом, и отказывается его рассматривать, пока надлежащим образом не будут соблюдены конституционные процедуры. Конституционный Суд признал подобный механизм возвращения законов без подписания обоснованным1.

Новой формой взаимодействия главы государства и Федерального Собрания являются встречи -“большой четверки”, “круглые столы”. Они вошли в практику в условиях острого политического кризиса, вызванного постановкой вопроса о парламентском вотуме недоверия правительству в октябре 1997 г.

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации но делу о толковании отдельных положении статьи 107 Конституции Российской Федерации // ВКС. 1996. № 3. С. 5-14.

 

С идеей использования согласительных процедур выступила оппозиция, ее одобрили региональные лидеры, оформив свою инициативу специальным заявлением Совета Федерации. Свое согласие дал и Президент. На состоявшихся встречах с Председателем Правительства Российской Федерации, руководителями палат Федерального Собрания, а также с руководителями фракций и депутатских групп Государственной Думы были всесторонне обсуждены сложившаяся ситуация и меры по выходу из правительственно-парламентского кризиса. В письме Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева, Руководителя фракции КПРФ Г.А. Зюганова, Руководителя Аграрной депутатской группы Н.М. Харитонова, Руководителя депутатской группы “Народовластие” Н.И. Рыжкова, подводящем итоги этих встреч, отмечалось достижение согласия по вопросу о регулярной работе “большой четверки” и “круглого стола”1. “Круглый стол” проходит под председательством Президента. В его состав входят Председатель Государственной Думы, лидеры фракций и депутатских групп, Председатель Совета Федерации и представители межрегиональных ассоциаций, Председатель Правительства и его первые заместители, лидеры двух крупнейших объединений профсоюзов, а также руководитель Администрации Президента. На первом заседании “круглого стола” 22 ноября 1997 г. обсуждался Земельный кодекс РФ, на втором — в декабре того же года — было принято решение рассмотреть проблемы деноминации и сохранения вкладов граждан. При этом “четверка”, включающая высших должностных лиц страны — Президента, Председателя Правительства, Председателей Совета Федерации и Государственной Думы — становится как бы президиумом “круглого стола” политических партий, движений, представителей обеих палат Федерального Собрания, т. е. движущей силой механизма общественного согласия, в котором, наконец, будут найдены единые точки зрения по самым злободневным вопросам общественной жизни, политики, экономики, культуры. Иначе говоря, возникли принципиально новые формы взаимоотношений политических элит, при которых за экономику, реформы, судьбу страны начинает фактически отвечать не одна власть, а все.

Процесс формирования механизма взаимодействия федеральных органов власти еще не завершен. Так, нуждается в дальнейшем совершенствовании менее всего отлаженный этап подготовки законопроекта до его внесения в Государственную Думу. Проблема состоит и в том, что вопросы взаимодействия Федерального Собрания и Президента, Правительства регламентируются актами указанных органов, каждым в отдельности. Об этом свидетельствует и опыт работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, созданной по Распоряжению Президента РФ от 26 ноября 1994 г. № 604-РП2 в целях реализации Договора об общественном согласии, повышении эффективности правотворческого процесса в Российской Федерации и достижения взаимоприемлемой согласованности в законодательной деятельности между палатами Федерального Собрания, Президентом РФ, Правительством РФ и другими субъектами права законодательной инициативы.

 

1 Советская Россия. 1997. 23 окт.

2 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3350.

 

В соответствии с Указом Президента РФ от 15 января 1998 г. № 24 “Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности”1 основными направлениями деятельности комиссии являются рассмотрение законодательных инициатив и выработка рекомендаций по организации работы над законопроектами; подготовка предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования в целях единовременного их рассмотрения Государственной Думой; организация экспертизы законопроектов в целях установления их соответствия Конституции РФ, приоритетности принятия федеральных законов, их соотношения с нормативно-правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.

В целях их реализации Правительство и Администрация Президента заблаговременно направляют в Объединенную комиссию подготовленные к внесению в Государственную Думу законопроекты, касающиеся реализации ежегодных посланий Президента РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, необходимость принятия которых предусмотрена Конституцией и Гражданским кодексом РФ, а также проекты федеральных законов, являющихся базовыми для соответствующих отраслей законодательства; принимают необходимые меры по использованию рекомендаций Объединенной комиссии в своей законопроектной деятельности. Глава государства рекомендовал Государственной Думе и Совету Федерации принять аналогичные решения.

Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат Федерального Собрания, положений о порядке взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального федерального закона о взаимодействии высших органов государственной власти в законодательном процессе, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур Федеральным законом “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов.

 

§ 2. Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации

В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г.2 прямо устанавливается, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации (ст. 1).

 

1 СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 310.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. 1998. 4 янв.

 

Конституция РФ предполагает взаимодействие Федерального Собрания и Правительства:

во-первых. Правительство является одним из субъектов законодательной инициативы (ст. 104);

во-вторых, оно дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе, по законопроектам, вносимым Президентом (ч. 3 ст. 104);

в-третьих, Правительство вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам;

в-четвертых, оно может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (абз. 6 ст. 36 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”), и именно Правительство организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст. 4 того же Закона).

Во взаимодействии Федерального Собрания и Правительства используются различные парламентские процедуры и вводятся институты, способствующие участию Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Их основу составляет Конституция (ст. 94, 101-104, 106), Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”. Подробно процедуры контактов палат Федерального Собрания с Правительством определены в регламентах Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ и других актах. Прежде всего речь идет о законопроектной работе и участии Правительства в законотворческой деятельности. В 1996 г. Правительством внесено 95 законопроектов, из них 18 принято в окончательной редакции. В Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания в период весенней сессии 1998 г. среди подлежащих приоритетному рассмотрению предусмотрено 37 законопроектов, внесенных Правительством. Большинство из них по вопросам социальной политики, бюджетного, налогового и финансового регулирования.

В регламентах палат Федерального Собрания содержится целый ряд норм, определяющих порядок участия в заседаниях палат, их комитетов и комиссий Председателя Правительства и назначаемых им представителей, процедуру извещения и приглашения указанных лиц на заседания, порядок их выступления, подготовки заключений на законопроекты, участия в согласительных комиссиях и т.п. Вместе с тем Правительство также создает свои механизмы влияния на законотворческую деятельность парламента.

В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” имеется специальная глава VI, посвященная взаимоотношениям Правительства РФ и Федерального Собрания. В ней регулируется участие Правительства в законодательной деятельности, взаимоотношения Правительства и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, ряд других вопросов.

В обеспечении взаимодействия Федерального Собрания и Правительства в законодательном процессе основная нагрузка ложится на полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании. Этот институт был введен Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 1994 г. № 1392 “О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания”. Он призван обеспечить координацию законопроектной деятельности министерств и других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими субъектами права законодательной инициативы в сфере законотворчества и координации с ними планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ. По существу, указанным Постановлением Правительства на организацию законопроектной работы и взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации вплоть до их комитетов и комиссий сосредоточены все органы исполнительной власти.

Укрепляя нормативную базу для конструктивного взаимодействия в законодательном процессе с палатами Федерального Собрания, 21 декабря 1996 г. Правительство РФ приняло Постановление № 1536 “О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации”. В нем усиливается роль представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса, устанавливается порядок работы полномочных представителей с органами федеральной государственной власти в процессе законотворчества.

В целях реализации Постановления Правительства от 21декабря 1996 г. № 1536 20 марта 1997 г. Постановлением Правительства РФ № 327 было утверждено Положение о Полномочном представительстве .Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Полномочное представительство Правительства в Федеральном Собрании действует в составе полномочного представителя Правительства в Государственной Думе Федерального Собрания, полномочного представителя Правительства в Совете Федерации Федерального Собрания, ответственного секретаря Представительства, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и иных лиц, включенных в его состав Правительством РФ.

Общее руководство Представительством и координацию участия федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности осуществляет Руководитель Аппарата Правительства РФ.

Представительство является постоянно действующим органом, образованным с целью совершенствования законопроектной деятельности Правительства, обеспечения его взаимодействия с палатами Федерального Собрания, субъектами права законодательной инициативы, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ.

В задачи Представительства входит:

формирование законопроектных планов и программ, разработка предложений по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства Российской Федерации;

создание пакетов законопроектов, в комплексе регулирующих соответствующие социально-экономические отношения;

анализ хода подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу;

разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию процесса подготовки законопроектов и механизмов использования Правительством права законодательной инициативы;

организация комплексной оценки социально-экономических последствий принятия намечаемых к разработке законопроектов, а также анализа результатов реализации принятых законов.

Представительство в целях решения возлагаемых на него задач вправе:

обеспечивать координацию участия федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, в том числе работы по формированию законопроектных планов и программ Правительства РФ;

организовывать контроль за подготовкой заключений Правительства РФ на законопроекты, вносимые другими субъектами права законодательной инициативы, а также замечаний, предложений и поправок к проектам законов;

организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, комитетами и комиссиями палат, депутатскими объединениями и аппаратами палат Федерального Собрания по вопросам законодательного процесса;

заслушивать на своих заседаниях должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, выполнение планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ, и лиц, назначенных официальными представителями Правительства по законопроектам, внесенным Правительством, о работе по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства.

Положение о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании предусматривает, что оно может осуществлять и другие функции, необходимые для выполнения возложенных на него задач.

Решения, принимаемые Представительством в соответствии с его компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в нем. Это является важной гарантией эффективности участия Правительства в законотворческом процессе.

Полномочные представители могут участвовать без специального решения Правительства в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам. В функции полномочных представителей входит также согласование проектов документов, предполагаемых к внесению от имени Правительства в палаты Федерального Собрания. Они представляют Правительству проекты планов и программ законопроектных работ Правительства, материалы о ходе законодательного процесса, прохождении законодательных инициатив Правительства РФ в палатах Федерального Собрания и другие подготовленные Представительством материалы. На полномочных представителей возложен контроль за соответствием материалов, представляемых федеральными органами исполнительной власти в палаты Федерального Собрания, позиции Правительства РФ.

Важная роль в обеспечении законопроектной деятельности Правительства принадлежит статс-секретарям, которые, являясь должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, способствуют практическому взаимодействию Правительства с палатами Федерального Собрания, их комитетами, комиссиями и депутатскими объединениями.

Статс-секретари информируют комитеты и комиссии палат Федерального Собрания о позиции Правительства РФ по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы. В необходимых случаях они могут привлечь разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палатах Федерального Собрания законопроектов, внесенных Правительством. Статс-секретари ведут сбор и обобщение информации о рассмотрении в палатах Федерального Собрания, их комитетах и комиссиях законопроектов и законов по предметам ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляют подготовку предложений об отношении Правительства РФ к этим законопроектам и законам.

Согласно Положению о полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании на них лежит обязанность организации в федеральных органах исполнительной власти подготовки проектов заключений Правительства РФ, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции, а также замечаний, предложений и поправок к законопроектам. Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” предусматривает, что для защиты позиции Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель (абз. 9 ст. 36). Участие статс-секретарей не регулируется, как и в целом отсутствует упоминание о них. Поскольку институт продолжает функционировать, можно предположить уточнение пределов деятельности статс-секретарей в Регламенте Правительства, который должен быть принят в соответствии с Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”.

Статс-секретари согласовывают с полномочными представителями Правительства свою деятельность в палатах Федерального Собрания, в частности, их заслушивают на заседаниях Полномочного представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании.

Таким образом, Правительство оказывает влияние на законотворческую деятельность парламента и в то же время ставит в определенные рамки подведомственные ему федеральные министерства и ведомства, обязав их действовать через назначаемых Правительством уполномоченных должностных лиц.

Нередко представители Правительства принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых палатами Федерального Собрания. Усилению взаимодействия Федерального Собрания и Правительства способствуют и рассмотренные выше формы: “большая четверка”, “круглые столы”, Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности. Идет постоянное совершенствование форм взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. № 526-р была утверждена новая структура Аппарата Правительства РФ1. В частности, Департамент по взаимодействию с Государственной Думой и общественными организациями был преобразован в Департамент по взаимодействию с Государственной Думой, а Департамент по взаимодействию с субъектами Российской Федерации и связям с Советом Федерации в Департамент регионального развития и по связям с Советом Федерации.

 

1 См.: Российская газета. 1998. 10 июня.

 

Включение Правительства в законодательный процесс, как и участие Президента РФ в нем, может проходить с использованием срочных парламентских процедур. Выступая субъектом законодательной инициативы, внося законопроекты в Государственную Думу, Правительство может указать на необходимость их срочного рассмотрения. Согласно ст. 51 Регламента Государственной Думы они рассматриваются во внеочередном порядке.

В соответствии со ст. 134 Конституции РФ Правительство РФ может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Важная роль Правительства как участника законодательного процесса выражается в его работе по подготовке заключений на законопроекты в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. Правительство дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Предоставление заключения Правительства — обязательное условие внесения законопроекта субъектом законодательной инициативы в соответствии с указанной статьей Конституции (ст. 105 Регламента Государственной Думы). Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен (абз. 5 ст. 36 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”).

Процессуальной гарантией продуманности законопроектов, рассматриваемых Думой, является содержащееся в Регламенте Государственной Думы правило, согласно которому при рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ (ч. 5 ст. 118)1.

 

1 См. гл. 4. настоящей работы.

 

Упорядочению взаимодействия Федерального Собрания и Правительства служит и ряд других норм Регламента Государственной Думы. Так, Совет Государственной Думы, принимая решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думы на очередной месяц, направляет законопроект в Правительство РФ с учетом вопросов его ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний (ч. 1 ст. 109). Правда, в случае, если замечания и предложения не были представлены в срок, установленный Советом Государственной Думы, законопроекты, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть рассмотрены без отзыва Правительства. Это нацеливает Правительство на активное взаимодействие с высшим органом законодательной власти.

Для этого оно обладает широкими возможностями. Члены Правительства Российской Федерации могут присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат. Наряду с полномочными представителями Правительства его позиции могут защищать и специальные представители. Представители Правительства РФ присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат (абз. 9 ст. 36 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”).

Серьезное место в сложившейся системе форм и методов взаимодействия Федерального Собрания и Правительства занимает депутатский запрос (ст. 39 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”). Кроме того, члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. Так, в Регламент Совета Федерации в марте 1998 г. была включена специальная глава 81 “Порядок подготовки и проведения “правительственного часа” на заседании Совета Федерации”. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания также могут направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (абз. 1 ст. 40 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”)1.

Важность обеспечения слаженного взаимодействия Федерального Собрания и Правительства обусловлена и тем, что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Для решения этих вопросов и эффективной реализации законов необходимы планомерная работа и согласованные действия парламента и правительства, с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих применение данного закона на практике.

 

1 См. гл. 6. настоящей работы.

 

Взаимодействие Правительства и Федерального Собрания прослеживается на всех этапах прохождения законопроекта. Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует Правительство о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства Российской Федерации, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации (ст. 115 Регламента Государственной Думы).

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта, внесенного Правительством в первом чтении, его обсуждение начинается с обоснования указанного субъекта права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается его заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний (ст. 118 Регламента Государственной Думы).

Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляется Правительству РФ (ст. 119 Регламента Государственной Думы).

На этапе подготовки закона ко второму чтению он также должен поступить в Правительство (ст. 122 Регламента Государственной Думы). Полномочный представитель Правительства может принять участие в обсуждении поправок к законопроекту. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы в Правительство РФ (ст. 125). Завершение третьего чтения позволяет представителям Правительства информировать об итогах прохождения законодательных инициатив Правительства. Заключение Правительства продолжает “сопровождать” законопроект и на других этапах законодательного процесса. Принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение в Совет Федерации с заключением Правительства РФ и другими необходимыми материалами (ст. 126 Регламента Государственной Думы).

Председатель Правительства РФ и члены Правительства могут присутствовать на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации. Кроме того, Председатель Правительства пользуется правом внеочередного выступления на заседании Совета Федерации (ст. 52, 59 Регламента Совета Федерации).

Таким образом, вопросы взаимоотношений парламента и Правительства РФ занимают важное место в системе парламентского права в России. Эффективность взаимодействия зависит не только от закрепленных правил и процедур, но и от активности позиции каждой из сторон в их стремлении к поиску и согласию.

 

§ 3. Федеральное Собрание и федеральные судебные органы

Взаимодействие Федерального Собрания и федеральных судебных органов определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 r.1: судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Суды — одни из основных субъектов применения законов, принимаемых парламентом. Они особенно остро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве. Поэтому Конституционному Суду РФ, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ предоставлено право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Высшие судебные органы Российской Федерации могут вносить законопроекты (оформленные надлежащим образом тексты законов, отдельных статей и т.п.) и законодательные предложения (идея или концепция будущего закона, проект которого должна разработать сама Государственная Дума) только по вопросам своего ведения. Так, действующие Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Российской Федерации” и Арбитражно-процессуальный кодекс приняты по законодательной инициативе Высшего Арбитражного Суда РФ. Согласно ст. 10 Закона об арбитражных судах в РФ Высший Арбитражный Суд РФ разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” принят по законодательной инициативе Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ внес целый ряд предложений об изменениях и дополнениях в уголовно-процессуальное законодательство в связи с необходимостью его приведения в соответствие с нормами международного права в области прав человека. В перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период весенней сессии 1998 г., включен законопроект “О военных судах Российской Федерации”, внесенный по законодательной инициативе Верховного Суда РФ.

 

1 СЗ РФ. 1997. № 1 Ст. 1.

 

Наделение Конституционного Суда правом законодательной инициативы в мировой практике встречается нечасто. Фактически Конституционный Суд РФ таким правом не пользуется, хотя в некоторых постановлениях по конкретным делам он констатирует наличие пробела в законодательстве и даже рекомендует принять определенный закон. Однако это не рассматривается как реализация права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную Думу законопроекта или законодательного предложения. В основном речь идет об обеспечении защиты прав и свобод человека, укреплении принципа разделения властей, поэтому Федеральное Собрание РФ должно ввести в систему отслеживание решений Конституционного Суда РФ, имея в виду, что указанные положения могут содержаться как в итоговых постановлениях, так и определениях Суда об отказе в принятии дела к рассмотрению. Это должно стать важным средством совершенствования законодательства, соединения усилий законодательной и судебной власти в гармонизации правовой системы России.

Случаев предложения собственных законопроектов со стороны Конституционного Суда РФ, не считая приведенного выше, пока не было. Конституционный Суд РФ избегает участия в законодательном процессе. Его самоограничительная позиция понятна. Если внесенный Конституционным Судом законопроект будет принят, то впоследствии не исключена возможность оспаривания его конституционности. Никто не может быть судьей в собственном деле.

Высшие судебные органы являются коллективными, субъектами права законодательной инициативы. Законопроекты могут поступать от их Пленумов, которым принадлежит решение вопроса о выступлении с законодательной инициативой. Например, это прямо зафиксировано в ст. 13 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации”, хотя практике известны случаи вхождения с законодательной инициативой от имени Верховного Суда его Председателя1.

Процедура законодательной инициативы Конституционного Суда урегулирована в параграфе 45 Регламента Конституционного Суда РФ.

Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Конституционного Суда. При этом судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового федерального закона.

Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом в пленарном заседании. Для работы над законопроектом или законодательным предложением из числа судей может быть образована подготовительная комиссия.

Конституционный Суд поручает Председателю Конституционного Суда либо одному из судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения.

 

1 См.: Рабочая встреча руководителей аппаратов комитетов Совета Федерации и Государственной Думы но вопросам взаимодействия на ранних стадиях работы над законопроектами. Стенограмма. 28 ноября 1996 г.

 

Суды помимо позитивной функции осуществления правосудия наделены функцией судебного контроля, как части действующей системы сдержек и противовесов, обеспечивающих функционирование принципа разделения властей в демократическом правовом государстве. Это вытекает из права судов на прямое применение Конституции при рассмотрении дел, права Конституционного Суда РФ проверять соответствие Конституции федеральных законов и иных нормативных правовых актов, давать толкование Конституции (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ), а также из права граждан обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).

31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял постановление № 8 “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия”!.

В п. 2 постановления Пленум Верховного Суда РФ дал следующие разъяснения.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действующий на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

 

1 Российская газета. 1995. 28 дек.

 

Нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

Согласно п. 3 данного постановления Пленума “в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” может быть сделан судом первой, кассационной или надзорной инстанции в любой стадии рассмотрения дела”.

Таким образом, Пленум Верховного Суда РФ ориентировал судей на прямое применение Конституции, когда они убеждены в коллизии между Конституцией и законом; при отсутствии такой убежденности (например, при противоречивости или недостаточной определенности самой Конституции) — на необходимость обращения в Конституционный Суд РФ.

В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа Конституции РФ, федеральному конституционному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Иногда это положение закона толкуется как право судов общей юрисдикции признавать законы неконституционными. Речь идет об отказе судов в применении закона, признать его по указанным основаниям, утратившим силу, они не вправе. Согласно Конституции, это прерогатива Конституционного Суда РФ. Отказываясь применить не соответствующий закону акт, суд может одновременно своим определением (постановлением) обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом, изменить или отменить. В таких действиях суда проявляется его контрольная функция за правотворческой и правоприменительной деятельностью в Российской Федерации.

В основном о взаимодействии Федерального Собрания и судебных органов можно вести речь (если высшие судебные инстанции не выступают субъектом законодательной инициативы) после завершения законодательного процесса. Есть и группа норм, касающихся установления личного контакта во взаимоотношениях парламента и судебных органов в законотворческом процессе. Например, Председатель и члены Конституционного Суда, Председатель и члены Верховного Суда, Председатель и члены Высшего Арбитражного Суда имеют право присутствовать на заседаниях палат.

Статья 109 Регламента Государственной Думы предусматривает направление в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ законопроектов, включенных в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц для подготовки и представления отзывов. В тексте прежнего Регламента такое правило отсутствовало. Его закрепление свидетельствует о признании важности для парламента предложений и замечаний судебных органов. Но следует иметь в виду два момента. Во-первых, так же, как и в проявлении законодательной инициативы, судебные инстанции здесь ограничены вопросами их ведения. Во-вторых, Конституционный Суд РФ в отношении Федерального Собрания осуществляет только последующий конституционный контроль. Указанное положение ст. 109 Регламента Государственной Думы противоречит ст. 125 Конституции РФ, так как по сути предполагает предварительный конституционный контроль в отношении законопроектов. Такая форма допускается только при проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях (ст. 65 Регламента Государственной Думы).

В отличие от взаимодействия Федерального Собрания с Президентом и Правительством формы привлечения представителей федеральных судебных органов в согласительные комиссии, образуемые палатами Федерального Собрания, не установлены. В то же время, например при прохождении проекта Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”, внесенном от имени Президента, активное участие в работе над ним приняли судьи. В работе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности участвуют Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ и руководители аппарата Конституционного Суда РФ.

Часть 3 ст. 12 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации” предусматривает, что в заседаниях Пленума Высшего Арбитражного Суда вправе принимать участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Регламент Совета Федерации предоставляет Председателям Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов право внеочередного выступления на Совете Федерации. Направление рассматриваемых законов указанным судебным инстанциям Регламентом Совета Федерации не предусмотрено, хотя на практике это осуществляется.

Особо необходимо сказать о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ, утвержденном Федеральным законом от 4 марта 1998 г. Постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции может обжаловаться в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра указанного постановления, Совет Федерации рассматривает его на своем очередном заседании повторно (ст. 11).

Президент, подписав указанный Федеральный закон, одновременно внес проект Закона о внесении в него изменений и дополнений. Они касаются, в том числе, и уточнения полномочий Верховного Суда по проверке результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции субъектами РФ. В частности, предусмотрено, что Верховный Суд устанавливает их соответствие требованиям указанного Федерального закона, а также проверяет ведение учета, более четко определены последствия решения Верховного Суда.

Для парламента особое значение имеет деятельность Конституционного Суда РФ. К ведению Конституционного Суда отнесены вопросы соответствия Конституции РФ федеральных законов, а также нормативных актов, принятых Президентом, Государственной Думой, Советом Федерации, Правительством. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и дает официальное толкование Конституции. Конституция предоставляет право палатам Федерального Собрания и одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы выступать субъектами обращений в Конституционный Суд.

В 1997 г. Конституционный Суд рассмотрел 21 дело. Из них одно дело — о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ; 4 дела — по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и 3 дела — по запросам судов (ч. 4 ст. 125 Конституции); 9 дел — о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации (п. “а” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ); 4 дела — о соответствии Конституции РФ конституций, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации (п. “б” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Выявляя неконституционные положения действующих законов, признавая их утратившими юридическую силу, Конституционный Суд выполняет функции так называемого “негативного законодателя”, нацеливает Федеральное Собрание на создание более качественных законов, и в первую очередь с точки зрения соответствия Конституции России. Вынося решение о конституционности закона или отдельных его положений, Суд способствует устранению препятствий в его реализации. Например, в Постановлении Конституционного Суда от 16 октября 1997 г. п. 3 ст. 149 Федерального закона от 28 августа 1993 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” был признан не противоречащим Конституции РФ. Таким образом была устранена неопределенность в вопросе о соответствии Конституции положения о прекращении полномочий органа или выбранного должностного лица местного самоуправления и одновременном назначении новых выборов путем принятия закона субъекта РФ1.

Для характеристики динамики взаимоотношений Федерального Собрания и Конституционного Суда интересна практика отказов в принятии обращений к рассмотрению. В 1997 г. было вынесено 120 так называемых “отказных” определений. Из них: по жалобам граждан — 86 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам Президента РФ — 1; по жалобам объединений граждан (юридических лиц) — 2 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам Совета Федерации — 1 (о проверке конституционности нормативного акта); по запросам Государственной — 3 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам группы депутатов Государственной Думы — 2 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации — 15 (о проверке конституционности нормативных актов и о толковании Конституции РФ); по запросам судов — 10 (о проверке конституционности нормативных актов).

 

1 ВКС. 1997. № 5. С. 57-64.

 

Обращение в Конституционный Суд РФ оформляется в виде запроса, если речь идет о проверке конституционности закона, нормативного акта Президента, палаты Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, нормативных актов субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. По запросу дается официальное толкование Конституции РФ. Действующие акты толкования Конституции РФ Конституционным Судом, как было показано в гл. 4, играют важную роль в уточнении компетенции палат Федерального Собрания, в оптимизации их взаимоотношений между ними и с Президентом РФ.

В отличие от актов Конституционного Суда, вынесенных по делам о конституционности нормативных актов, договоров, спорах о компетенции, акты толкования не влекут за собой утрату юридической силы каких-либо нормативных актов, отдельных норм права и правовых положений (другое дело, что последние должны быть приведены в соответствие с интерпретацией, даваемой Конституционным Судом). Это позволяет снять конфронтационные стороны конституционного судопроизводства и является в ряде случаев наиболее приемлемым. Кроме того, это акты нормативного действия, имеют высшую юридическую силу, уровень которой соответствует уровню Конституции. В условиях противоречивости и пробельности законодательства они могут быть средством их преодоления и, следовательно, содержать положения, способные впоследствии стать нормой закона. Тем не менее, общий принцип остается непоколебимым: разделение властей не позволяет Конституционному Суду подменять законодателя. Суд не раз указывал, что он “не может выступать участником законотворческого процесса”1. В то же время все же существует проблема опережения законодателя решениями Конституционного Суда. Например, в отсутствие федерального закона Конституционный Суд реализовал жестко-унитаристский подход к толкованию норм Конституции РФ и проверяемых на ее соответствие норм Устава Алтайского края, касающихся организации власти в данном субъекте Российской Федерации2, что позволяет говорить о связанности законодателя указанным постановлением Суда.

 

1 См.: определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 г. “О порядке (рормнровапия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” // ВКС. 1997. № 4. С.21.

2 См.: ВКС. 1996. № 1.

 

Когда ставится вопрос о разрешении спора о компетенции между органами государственной власти, Закон о Конституционном Суде РФ предписывает обращаться заявителям в форме ходатайства (ст. 36). Пока практика по этой категории дел отсутствует. В такой же форме Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы могут обращаться в Конституционный Суд об официальном разъяснении решения Конституционного Суда (ст. 83 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”). Такое ходатайство подлежит обязательному рассмотрению в пленарном заседании Конституционного Суда или в заседании палаты, принявшей это решение. Рассмотрение в заседании Конституционного Суда вопроса о разъяснении его решения осуществляется с соблюдением общих принципов и процедур конституционного судопроизводства, с предоставлением сторонам по рассмотренному делу возможности защищать в процессе свои интересы.

В Регламенте Государственной Думы обращениям в Конституционный Суд посвящен специальный раздел VI.

Предложение об обращении с запросом или ходатайством в Конституционный Суд РФ вносится депутатским объединением или комитетом Государственной Думы. Рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в Конституционный Суд РФ осуществляется в порядке, предусмотренном для принятия постановлений Государственной Думы (ст. 214). Например, Государственная Дума приняла постановление об обращении в Конституционный Суд РФ с вопросом о толковании ч. 3 ст. 81 Конституции РФ в связи с п. 3 раздела второго Конституции РФ “Заключительные и переходные положения”1. Представителями Государственной Думы были назначены два депутата, юристы по образованию. Кстати, Регламенты палат и другие акты не предусматривают возможности назначения постоянных представителей в Конституционном Суде РФ. Всякий раз назначался новый представитель по запросу или ходатайству палаты, который мог быть как депутатом, так и не депутатом (специалистом в области права). Постановлением Государственной Думы от 2 июля 1998 г. № 2734-2ГД учреждена должность постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ в статусе заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Когда запрос в Конституционный Суд направляется группой депутатов (численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы), она на своем собрании принимает решение об обращении в Конституционный Суд РФ, избирает представителя (представителей) и направляет запрос в Конституционный Суд.

 

1 См.: Стенограмма заседания Государственной Думы // Бюллетень Государственной Думы № 128 (270) от 29 октября 1997 г.

 

Статья 53 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” предусматривает, что председатели палат Федерального Собрания, члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы выступают представителями сторон по должности. Представителями палат Федерального Собрания или группы их членов (депутатов) могут быть также адвокаты или лица, имеющие ученую степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами.

Полномочия представителей сторон по должности подтверждаются документом об их должностном положении или о том, что они являются членами палат Федерального Собрания. Полномочия адвоката подтверждаются документом о том, что лицо является адвокатом, а лица, имеющего ученую степень по юридической специальности, — соответствующим документом об этом, а также в обоих случаях — доверенностью, оформленной в установленном порядке. В одном деле могут одновременно участвовать представители по должности и по доверенности. Каждая из сторон может иметь не более трех представителей.

Решение Конституционного Суда РФ по запросу Государственной Думы или запросу группы депутатов доводится до сведения депутатов на очередном заседании палаты после того, как такое решение получено (ст. 216 Регламента Государственной Думы).

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращения Совета Федерации в Конституционный Суд РФ регулируется гл. 26 Регламента Совета Федерации.

Предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации может вноситься на рассмотрение Совета Федерации комитетом, комиссией Совета Федерации, Председателем Совета Федерации, заместителем Председателя Совета Федерации, двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек.

Они же по согласованию с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам вносят кандидатуры для назначения официального представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

По вопросу о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в Конституционный Суд РФ Совет Федерации принимает постановление, а также постановление о назначении официального представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

Представители палат Федерального Собрания, их членов (депутатов) участвуют и в закрытых заседаниях Конституционного Суда (ст. 55 Закона о Конституционном Суде РФ).

Решение Конституционного Суда РФ, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты Председателем Совета Федерации на очередном заседании палаты после поступления указанного решения в Совет Федерации (ст. 229 Регламента Совета Федерации).

Очень важное значение для законодательного процесса имеют обращения Конституционного Суда с посланиями к Федеральному Собранию в соответствии со ст. 100 Конституции РФ. Как и послания Президента, они заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания.

Параграф 46 Регламента Конституционного Суда предусматривает, что Конституционный Суд не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. В случае необходимости Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием и по другим проблемам, определяемым установленными Законом о Конституционном Суде целями деятельности Конституционного Суда (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации). Предложение о направлении послания может быть внесено любым судьей Конституционного Суда.

Для подготовки текста послания Конституционный Суд образует комиссию из числа судей Конституционного Суда, при необходимости может быть создана рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда.

Послания Конституционного Суда РФ принимаются исключительно в пленарных заседаниях (п. 4 ст. 21 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”). Послания по самой своей природе могут исходить только от Конституционного Суда в целом. Здесь практика пока значительно отстает от законодательно установленных прерогатив Конституционного Суда РФ.

Решения Конституционного Суда имеют важное значение для деятельности Федерального Собрания, они являются одним из источников парламентского права России. Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” предусматривает в обязательном порядке направление постановлений и заключений Конституционного Суда РФ Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 77).

 

Глава 6 ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. Основы контрольной деятельности парламента

Контрольная функция парламента. Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны в области контроля зависит от ряда факторов, как-то: государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, сложившиеся традиции и пр. Вместе с тем парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в постоянном и более тесном (по сравнению с другими центральными органами государственной власти) контакте с гражданами благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государственные органы, принимая бюджет, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в сфере контроля. Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений. Итак, контрольная функция, присущая всякому парламенту, осуществляется в каждой стране, где есть парламент, с известной спецификой. Рассмотрим российский вариант реализации парламентом контрольной функции.

Правовые основы парламентского контроля в России. Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания. В частности, ч. 5 ст. 101 российской Конституции гласит, что “для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату”. Да и то, как видно из процитированного конституционного положения, российский парламент имеет лишь косвенное отношение к контролю — через формирование Счетной палаты. В других же положениях Конституции РФ, относящихся к Федеральному Собранию или его палатам, термин “контроль” вообще не употребляется. Однако реально некоторые конституционные полномочия палат Федерального Собрания относятся к числу контрольных, например, отрешение Президента РФ от должности (Совет Федерации), решение вопроса о доверии Правительству РФ, освобождение от должности Председателя Центрального банка России (Государственная Дума) и т.п.

Контрольные полномочия российского парламента и его палат закреплены не только в Конституции, но и в развивающем ее законодательстве. Так, некоторые полномочия парламента и его палат в отношении Правительства России зафиксированы в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г.1 А такая форма контроля, как депутатский запрос (не запрещенный, но и не предусмотренный Конституцией РФ), была первоначально оговорена Федеральным законом “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 8 мая 1994 г. с последующими изменениями2, а позже получила подтверждение в уже упомянутом Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”.

Процедуры, связанные с реализацией палатами Федерального Собрания контрольной функции парламента, достаточно подробно регулируются в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.

Рассмотрим подробнее основные формы парламентского контроля в России.

 

§ 2. Комиссии и комитеты палат в контрольной деятельности парламента

Специализированные временные комиссии палат. Часть 3 ст. 101 Конституции РФ предусматривает, что “Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии”. Конституция России не уточняет, о каких комиссиях идет речь. Традиционно одной из достаточно действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий (в отдельных странах они могут именоваться комитетами, но такое наименование встречается редко). В действующем российском законодательстве не встречаются такие понятия, как “следственная”, “следственно-ревизионная” или “ревизионная” комиссия. До 1993 г. право высшего представительного органа на создание подобных комиссий было закреплено на конституционном уровне. Так, Конституция России 1978 г. (ч. 2 ст. 119) с момента принятия содержала следующее положение: “Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу”.

 

1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. 1998. 4 япв.

2 СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039.

 

В результате ряда поправок, внесенных в текст российской Конституции в начале 90-х гг., указанная формулировка была несколько модифицирована и перемещена в другую статью. К моменту прекращения действия прежней Конституции РФ положение об указанных комиссиях находилось в ч. 3 ст. 116 и звучало следующим образом: “Верховный Совет Российской Федерации, каждая из его палат, создают, когда сочтут необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу”. Добавление, закрепляющее право палат создавать упомянутые комиссии, было связано с введением в начале 90-х гг. двухпалатной структуры Верховного Совета. Но в основном рассматриваемая формулировка не претерпела принципиальных изменений. Необходимо отметить, однако, что вплоть до начала 90-х гг. серьезного значения норма о возможности образования следственных и ревизионных комиссий не имела. Верховный Совет собирался на свои сессии всего на несколько дней в году и в целом как орган государственной власти самостоятельной роли не играл.

В настоящее время ситуация изменилась и, несмотря на отсутствие в действующем российском законодательстве понятий “следственная” или “ревизионная” комиссия, Государственная Дума довольно активно пользуется своим правом по формированию временных комиссий, создаваемых с реальной целью проверки тех или иных фактов расследования конкретной ситуации, изучения какого-либо вопроса большой государственной важности. Примерами могут служить временные комиссии, созданные в 1994-1997 гг.: Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы МВД РФ, Комиссия по проверке соблюдения российского законодательства отрядами милиции особого назначения МВД РФ, Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности лиц за ее негативные результаты; Комиссия по проверке хода приватизации РАО “Норильский никель” и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем; Комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области и др. Перечень этот далеко не полон.

Правда, создание некоторых временных комиссий лишь декларируется, а к реальной работе они по разным причинам так и не приступают.

Комиссии Государственной Думы создаются решением палаты, которое оформляется в виде постановления. Деятельность комиссий ограничивается определенным сроком или конкретной задачей. Однако сроки деятельности комиссии, как показывает практика, в случае необходимости могут продлеваться (опять же по специальному постановлению палаты). Комиссии формируются обычно на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. При этом численный состав каждой комиссии определяется Государственной Думой, однако Регламент этой палаты устанавливает ограничения: в состав комиссии не могут входить, как правило, менее 12 и более 35 депутатов, хотя из этого правила были и исключения. Председатели комиссий и их заместители (во многих случаях во временных комиссиях нет заместителей председателей, а в тех случаях, когда заместители есть, то почти всегда — не более одного), а также члены комиссии, избираются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, входящих в эту палату, по представлению фракций и депутатских групп. Необходимо также отметить, что в состав комиссий не могут избираться Председатель Государственной Думы и его заместители. Естественно, с течением времени в составе комиссий могут происходить изменения. Такие изменения оформляются постановлениями Государственной Думы с предварительного согласия соответствующих депутатских объединений.

Регламент Государственной Думы наделяет комиссии достаточно широкими полномочиями для решения возлагаемых на эти комиссии задач. Так, комиссии вправе запрашивать, а органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица обязаны в десятидневный срок предоставлять необходимые для работы комиссий документы и материалы. Кроме того, комиссии вправе приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций.

Совет Федерации, согласно Регламенту, вправе образовывать временные комиссии, однако, в отличие от Государственной Думы, Совет Федерации практически данным правом не пользуется. По-видимому это связано с тем, что члены Совета Федерации работают на непостоянной основе, а участие в комиссиях, проверяющих какие-либо события, требует довольно много времени и интенсивной деятельности. И даже в период 1994 — 1995 гг., когда Совет Федерации состоял из избранных депутатов, только часть из них работала на постоянной основе.

Контрольная деятельность постоянных комитетов палат. Постоянные комитеты палат обладают теми же полномочиями по запросу документов и материалов и приглашению на свои заседания должностных лиц, что и временные комиссии. Статья 40 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” указывает, что о результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства России и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки. В то же время надо отметить, что задачи, стоящие перед комитетами палат, намного шире и разнообразнее, чем осуществление контрольных полномочий. Поэтому, если упомянутые выше временные комиссии сосредоточивались и сосредоточиваются на проверках фактов и изучении конкретной ситуации, то постоянные комитеты занимаются этим время от времени, уделяя больше внимания другим вопросам, в первую очередь — законопроектной работе.

Необходимо обратить внимание на то, что фактическая роль постоянных комитетов Совета Федерации в реализации контрольных полномочий этой палаты несколько значительнее аналогичной роли постоянных комитетов Государственной Думы, поскольку, как уже отмечалось, в Совете Федерации не получила широкого распространения практика создания временных комиссий, специализирующихся на проведении мероприятий в области контроля и, значит, постоянные комитеты в силу этого должны больше внимания уделять контрольным мероприятиям, не имея возможности переложить контроль на плечи временных комиссий.

Парламентские слушания и парламентский контроль. Именно на комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний. Правда, надо иметь в виду, что значение парламентских слушаний не ограничивается исключительно контролем: парламентские слушания также являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, слушания служат для прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов и т.д.

За время работы Федерального Собрания с января 1994 г. по февраль 1998 г. количество проведенных парламентских слушаний далеко перевалило за полтысячи, но не более одной пятой из них были нацелены на осуществление контроля. В ходе парламентских слушаний контроль реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, ход приватизации, внешняя политика, применение ранее принятых законов и т.п.

Государственной Думой парламентские слушания проводятся по инициативе Совета этой палаты, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений. В Совете Федерации парламентские слушания проводятся по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов Совета Федерации или группы членов палаты численностью не менее 10 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно обеими палатами Федерального Собрания. Решение о проведении парламентских слушаний в Государственной Думе принимается ее Советом, а в Совете Федерации — его Председателем. О предстоящих парламентских слушаниях заинтересованные лица, общественность и средства массовой информации должны быть оповещены не позднее чем за 10 дней до даты проведения слушаний. Список лиц, приглашаемых для участия в парламентских слушаниях, готовится и утверждается комитетом (комиссией), ответственным за проведение слушаний. По общему правилу парламентские слушания являются открытыми для средств массовой информации. Однако по решению ответственного за проведение слушаний комитета или комиссии парламентские слушания могут быть объявлены закрытыми в целях обеспечения государственной безопасности, сохранения государственной тайны и т.д. На закрытые парламентские слушания представители общественности и средств массовой информации не допускаются.

На парламентских слушаниях председательствует либо председатель комитета (или комиссии), который организует парламентские слушания, либо его заместитель (на слушаниях в Совете Федерации председательствовать может также Председатель этой палаты либо его заместитель). Председательствующий ведет парламентские слушания, предоставляет слово, следит за регламентом выступлений и порядком в зале, где проводятся слушания.

Парламентские слушания открываются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует присутствующих о существе обсуждаемого вопроса, порядке проведения слушаний, составе приглашенных лиц. Затем слово предоставляется основному докладчику (его выступление длится до 20-30 минут), после чего всем присутствующим предоставляется возможность задать докладчику вопросы и кратко высказаться по теме парламентских слушаний. Во время парламентских слушаний ведутся протокол и стенограмма, которые подписываются председательствующим на слушаниях.

Слабой стороной парламентских слушаний является то, что, по сложившейся практике, весьма небольшое число депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации посещают слушания. По итогам парламентских слушаний депутаты, принявшие участие в них, вправе принять рекомендации, хотя могут и воздержаться от этого. В любом случае такой документ имеет только моральную силу и юридически никак не связывает палату парламента.

 

§ 3. Контрольные полномочия парламентариев

Депутатский запрос. Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля является депутатский запрос. Статья 39 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” упоминает запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а в отношении порядка рассмотрения этих запросов делает отсылку к законодательству РФ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы. При этом, согласно п. <?д” ч. 1 ст. 7 Федерального закона “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, депутатский запрос представляет собой форму депутатской деятельности членов обеих палат. Статья 13 указанного Федерального закона закрепляет право отдельных депутатов и групп депутатов каждой из палат Федерального Собрания обращаться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка России, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры. К сожалению, в России отсутствует достаточно подробное законодательное регулирование всех процедур, связанных с подготовкой, подачей запросов и, в дальнейшем, с работой по запросам. Но все же некоторые ключевые моменты таких процедур зафиксированы в упоминавшемся федеральном законе, посвященном статусу депутатов палат российского парламента.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания в письменной форме. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него ответ не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Ответ на запрос может быть дан в устной форме на заседании той палаты парламента, из которой поступил запрос, или в письменной форме. Запрос и полученный на него письменный ответ оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.

Российские парламентарии довольно часто обращаются к такой форме парламентского контроля, как депутатский запрос. Например, из одной лишь Государственной Думы в 1996 г. было направлено 597 запросов, а за первые два месяца 1997 г. — 226 запросов. Из общего числа этих запросов более 50 процентов поступили в Правительство России и около 20 процентов — в Генеральную прокуратуру.

Эффективность рассматриваемой формы контроля зависит, конечно же, не только от количества поданных запросов, но и от своевременности и качественности принятых по запросам мер, а также от соблюдения сроков и полноты ответа. А в этой сфере сохраняется много проблем. Одна из проблем заключается в хроническом нарушении сроков рассмотрения запросов. Например, из 65 депутатских запросов, поступивших в Правительство России из Государственной Думы в октябре 1996 г., лишь на 5 были даны поручения Правительства в течение двух дней, а 15 — не были доложены руководству Правительства для направления исполнителям в сроки от пяти до десяти дней (вспомним, что срок подачи ответа на запрос — 15 дней). Наиболее часто в 1996 г. рассмотрение запросов из Государственной Думы задерживали Министерство финансов, Министерство обороны, Министерство транспорта.

Другой проблемой является формальный во многих случаях подход к рассмотрению запросов. Ответы на запросы зачастую неполны и неконкретны. Иногда поступивший ответ написан лицом, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.

На существующие недостатки в работе над запросами указывается, в частности, в записке, направленной Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы в Генеральную прокуратуру в мае 1996 г. В записке предлагалось упорядочить работу с запросами в самой прокуратуре, а также усилить прокурорский надзор в отношении других государственных органов за соблюдением Федерального закона в сфере работы с депутатскими запросами. Несмотря на то, что Генеральная прокуратура должным образом прореагировала на эту записку, ситуация с запросами существенно не изменилась.

Вопросы депутатов. “Правительственный час”. Статья 38 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” закрепляет за членами Правительства обязанности присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. В то же время ст. 7 Федерального закона “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” наряду с обращением с депутатским запросом как формой депутатской деятельности членов обеих палат парламента предусматривает для депутатов Государственной Думы (но не для членов Совета Федерации) такую форму депутатской деятельности, как обращение с вопросом к членам Правительства РФ на заседании Государственной Думы. Таким образом, упомянутый Федеральный конституционный закон несколько расширяет обязанности членов Правительства по сравнению с Федеральным законом, регулирующим статус членов палат Федерального Собрания. Вместе с тем можно сделать вывод, что закон различает депутатский запрос и вопрос, однако не дает определения этих понятий, поэтому только из закона нельзя вывести четких критериев отграниченния одной формы от другой. Под вопросом депутата к члену Правительства обычно понимают обращение с целью получения информационной справки или кратких комментариев по имеющимся фактам. Определение депутатского запроса было приведено выше. В этих определениях и содержатся критерии для разделения двух форм депутатской деятельности. Таким образом, запрос нацелен, главным образом, на то, чтобы привлечь внимание к проблеме, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения, а вопрос направлен, прежде всего, на получение дополнительной информации, на уточнение позиции Правительства в отношении чего-либо. Следует отметить, что с содержательной точки зрения граница между запросом и вопросом остается все же не до конца отчетливой (причем это характерно не только для России, но и для других стран, где имеются данные институты), поскольку в ходе получения дополнительной информации или уточнения позиции Правительства может высветиться какая-нибудь проблема, а стремление поднять проблему, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения требует, как правило, дополнительной информации и уточнения позиций различных государственных органов. В то же время с процессуальной точки зрения эти два института различаются достаточно отчетливо. Процедура направления депутатского запроса и получения ответа на него, а также возникающие в связи с этим проблемы были рассмотрены выше. Сосредоточим теперь внимание на процедуре обращения вопросов депутатов Государственной Думы членам Правительства РФ.

В принципе вопросы членам Правительства закон не запрещает задавать на любом заседании Государственной Думы, на котором присутствуют члены Правительства, в том случае, когда существо рассматриваемых дел дает основания обратиться к министрам и другим руководителям ведомств за разъяснениями, уточнениями и информацией. Вместе с тем для того, чтобы не ограничивать депутатов повесткой дня заседаний, а дать им возможность задавать любые необходимые, подсказанные самой жизнью вопросы, для того, чтобы не ожидать случайного появления членов Правительства на заседании Государственной Думы (ведь даже те министры, которые имели право в 1994-1995 гг. совмещать свой пост с депутатским мандатом появлялись на заседаниях Государственной Думы весьма редко), для того, чтобы упорядочить работу с вопросами депутатов, был установлен “правительственный час”.

“Правительственный час” проводится на пленарном заседании Государственной Думы специально для ответов членов российского Правительства на вопросы депутатов указанной палаты Федерального Собрания. При этом в течение одного “правительственного часа” (который на самом деле тянется намного больше одного часа) заслушиваются не более двух членов Правительства. Согласно Регламенту Государственной Думы, “правительственный час” проводится каждую пятницу (ч. 1 ст. 41).

Письменные предложения депутатов о приглашении членов Правительства РФ и вопросы к ним рассматриваются Советом Государственной Думы, который выносит решение и направляет его вместе с вопросами приглашенным членам Правительства не позднее, чем за три дня до проведения “правительственного часа”.

Для ответа на вопрос депутата Государственной Думы члену Правительства России предоставляется не более 15 минут. Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему уточняющий устный вопрос и выступить не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса. В случае если приглашенный в установленные сроки на “правительственный час” член Правительства РФ не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он вправе дать на заданные письменные вопросы письменный ответ, который доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании данной палаты парламента.

Члены Правительства могут быть приглашены на “правительственный час” для ответов на устные вопросы депутатов Государственной Думы. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся.

Следует отметить, что в ряде случаев министры — члены Правительства поручают своим заместителям либо другим высокопоставленным служащим соответствующих министерств выступить вместо них на заседании Государственной Думы в ходе “правительственного часа”. Такая практика сложилась с самого начала работы Федерального Собрания. В частности, во время первой сессии первого созыва Государственной Думы (январь — июль 1994 г.) состоялось 16 “правительственных часов”. На них в качестве представителей Правительства выступили 24 должностных лица, из которых руководителями министерств и других ведомств были только 10. В результате того, что из этих 10 руководителей некоторые выступали на двух “правительственных часах”, общее количество “первых лиц”, принявших участие в “правительственных часах” весенней сессии Государственной Думы 1994 г., составило 13. Таким образом, на трех “правительственных часах” за указанный период вообще не было руководителей министерств или других ведомств. Вряд ли такой опыт можно назвать успешным, поскольку смысл “правительственного часа” состоит в общении представителей Правительства и Государственной Думы. В ходе этого общения Государственная Дума осуществляет парламентский контроль на самом высоком уровне, а Правительство через своих представителей получает возможность ознакомиться с отношением палаты Федерального Собрания к тем или иным проблемам, стоящим перед страной (такое отношение проявляется и в реакции на ответы на вопросы, и в комментариях). Но даже весьма высокопоставленные государственные служащие, работающие в министерстве или другом ведомстве, не могут представлять Правительство в той мере, в какой это делают члены этого органа исполнительной власти.

В связи с принятием Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” в Регламент Совета Федерации Постановлением этой палаты № 100-СФ от 13 марта 1998 г. была введена новая Глава 8^ “Порядок подготовки и проведения “правительственного часа” на заседании Совета Федерации”. Указанная глава регламентирует установленное упомянутым Федеральным конституционным законом право членов Совета Федерации задавать вопросы членам Правительства. Ранее, как уже отмечалось, “правительственный час” проводился только в Государственной Думе. “Правительственный час”, согласно Регламенту, проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации, причем на заседание палаты могут быть приглашены не более двух членов Правительства. Решение о приглашении членов Правительства на заседание палаты для ответов на вопросы принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Письменные предложения членов Совета Федерации о приглашении на заседание палаты членов Правительства и вопросы к ним направляются Председателю данной палаты Федерального Собрания не позднее чем за 10 дней до проведения очередного заседания Совета Федерации. При этом решение о приглашении членов Правительства на заседание палаты принимается Председателем Совета Федерации, если в срок не позднее чем за 10 дней до проведения очередного заседания Совета Федерации одинаковые вопросы к члену Правительства направлены Председателю указанной палаты не менее чем 10 членами Совета Федерации либо членами Совета Федерации, представляющими законодательный и исполнительный органы государственной власти одного субъекта РФ. Приглашение палаты и вопросы члену Правительства направляются ему не позднее чем за пять дней до проведения “правительственного часа”.

Инициатору предварительно заданного вопроса предоставляется возможность выступить в течение не более пяти минут по существу дела после ответа члена Правительства. В случае невозможности присутствия на заседании палаты член Правительства информирует об этом Председателя Совета Федерации не менее чем за сутки до начала заседания, предназначенного для проведения “правительственного часа”. В этом случае член Правительства вправе дать письменные ответы или предложить должностное лицо, которое может прибыть на заседание палаты для дачи ответа вместо него. Если члены Совета Федерации не удовлетворены письменными ответами или ответами должностного лица, замещающего члена Правительства, решением палаты тот же член Правительства может быть повторно приглашен на заседание Совета Федерации для разъяснений по существу заданных вопросов.

По итогам ответов членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации палата может принять решение:

об обращении к Президенту РФ или Правительству РФ;

о рекомендации Правительству РФ;

о поручении Счетной палате РФ;

о поручении комитету (комиссии) Совета Федерации;

о принятии сообщения члена Правительства РФ к сведению.

 

§ 4. Специфичные формы контроля: доверие Правительству Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; бюджетный контроль

Решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Отнесение решения вопроса о доверии Правительству России (п. “б” ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) относится к компетенции Государственной Думы и логично вытекает из полномочий этой же палаты Федерального Собрания по участию в назначении Председателя Правительства РФ (п. “а” ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Иными словами, участие Государственной Думы (хотя и весьма ограниченное) в формировании российского Правительства предполагает наличие у Государственной Думы прав по постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства. Таким образом, парламентский контроль в отношении Правительства доводится до постановки вопроса о санкциях (правда, не до самих санкций).

Выражение недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы, согласно ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России, не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о судьбе Правительства после вотума недоверия решает Президент РФ. А если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то перед Президентом РФ встает альтернатива: объявить об отставке Правительства либо о досрочном роспуске Государственной Думы. А если вопрос о доверии Правительству ставит его глава, то достаточно одного отказа в таком доверии, чтобы Президент РФ в течение семи дней принял одно из указанных решений. При этом досрочное прекращение полномочий Государственной Думы одного созыва и избрание нового состава указанной палаты Федерального Собрания никак не влияет на судьбу Правительства, поскольку в соответствии со ст. 116 Конституции РФ Правительство слагает свои полномочия лишь перед вновь избранным Президентом России. Следовательно, Государственная Дума, принимая решение о недоверии Правительству (будь то инициатива депутатов, будь то в результате постановки вопроса о доверии Председателем Правительства), рискует “покончить жизнь самоубийством”, причем Правительство, которому палата парламента отказала в доверии, может спокойно продолжать свою деятельность. Правда, ситуация с роспуском Государственной Думы для ряда случаев осталась неурегулированной в Конституции. Так, согласно ст. 109 Конституции, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 (т.е. в случае выражения недоверия Правительству), в течение одного года после избрания, а также не подлежит роспуску в течение шести месяцев после избрания Президента РФ или действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения. Однако при этом и обязательной отставки Правительства, о недоверии которому объявлено, не предусматривается.

Для того чтобы несколько улучшить свое положение как контролера, Государственная Дума 16 мая 1997 г. внесла поправку в свой Регламент. Согласно этой поправке, при постановке премьер-министром перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ указанная палата Федерального Собрания первым вопросом рассматривает проект постановления Государственной Думы о недоверии Правительству, если такой проект постановления внесен депутатом Государственной Думы. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и несогласия Президента РФ с таким решением палаты парламента поставленный Председателем Правительства вопрос о доверии возглавляемому им органу исполнительной власти рассматривается Государственной Думой в течение трех месяцев со дня его внесения. Данный порядок рассмотрения вопроса о доверии Правительству, введенный в Регламент Государственной Думы в 1997 г., противоречит Конституции РФ, ст. 117 которой ничем не обусловливает право главы Правительства поставить вопрос о доверии Правительству перед Государственной Думой и получить от этой палаты парламента положительный либо отрицательный ответ без всякого предварительного голосования иных предложений и ожидания реакции Президента РФ на исход таких предварительных голосований. Надо признать, что Конституция РФ поставила Государственную Думу как контролера в сложное и зависимое от органов исполнительной власти (в отношении которых и осуществляется контроль) положение, однако Регламент палаты парламента, увы, не может “подправить” Конституцию.

Несмотря на вероятность роспуска Государственная Дума за неполные пять лет своего существования уже трижды рассматривала вопрос о доверии Правительству. 27 октября 1994 г. Государственная Дума впервые по инициативе депутатов решала данный вопрос, однако не набралось достаточного для объявления недоверия голосов членов упомянутой палаты Федерального Собрания. Затем 21 июня 1995 г. вновь по инициативе депутатов Государственная Дума рассматривала вопрос о доверии Правительству. На этот раз необходимое для принятия решения большинство депутатов высказалось за недоверие Правительству РФ. Президент РФ, однако, заявил о своем доверии Правительству и его поддержке. Поэтому Правительство не только не вышло в отставку, но его Председатель поставил вопрос о доверии. В ходе голосования по данному вопросу 1 июля 1995 г. в Государственной Думе большинство депутатов решило не поддерживать вотум недоверия Правительству РФ. Инициатива вотума недоверия выдвигалась еще несколько раз (в частности, осенью 1997 г.), но до обсуждения и голосования на пленарном заседании дело не доходило.

Процедурно постановка вопроса о доверии Правительству РФ и его рассмотрение в Государственной Думе выглядят следующим образом. Вопрос о недоверии Правительству России вносится в повестку дня сессии Государственной Думы без голосования по требованию не менее 90 депутатов (одной пятой от общего состава депутатского корпуса) и рассматривается в недельный срок. До 14 апреля 1995 г. правом потребовать обсуждения вопроса о недоверии обладали также фракции независимо от их численности. Но 14 апреля 1995 г. в Регламент Государственной Думы была внесена поправка, исключающая фракции из числа потенциальных инициаторов возбуждения вопроса о недоверии Правительству. Наряду с группами депутатов инициировать рассмотрение вопроса о доверии вправе, как уже говорилось, и Председатель Правительства, который подает мотивированное представление в Государственную Думу.

Текст указанного представления подлежит немедленному распространению среди депутатов. Вопрос о недоверии (доверии) Правительству рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке.

Председатель Правительства РФ, а в его отсутствие один из первых заместителей, исполняющий на заседании Государственной Думы его обязанности, вправе выступить с заявлением в связи с внесенным предложением о недоверии (доверии). До этого Председатель Правительства пользовался данным правилом. В ходе обсуждения предложения о недоверии (доверии) Правительству РФ депутаты Государственной Думы задают вопросы главе и членам Правительства, высказываются “за” или “против” в отношении недоверия (доверия) Правительству. Преимущественное право на выступление дается представителям депутатских объединений. Председатель и члены Правительства также могут получать слово для справки, но их выступления в этом случае не могут превышать трех минут. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, причем Председатель Правительства или его первый заместитель, присутствующий на заседании Думы, получает слово последним.

Голосование о выражении недоверия Правительству России проводится в Государственной Думе открытым голосованием. Палата вправе принять решение о поименном голосовании. Постановление о недоверии или доверии Правительству РФ считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если проект постановления о недоверии Правительству не соберет необходимого большинства голосов, то предложение о недоверии считается отклоненным. Если на голосование был поставлен вопрос о доверии Правительству (инициатива премьер-министра) и соответствующий проект постановления не получил поддержки необходимого большинства голосов депутатов, то на голосование ставится предложение об отказе в доверии Правительству. Это правило было введено в Регламент Государственной Думы 15 ноября 1995 г. До этого считалось, что в доверии Правительству отказано, если предложение о доверии не собрало необходимого для принятия большинства голосов депутатов. Если и проект постановления об отказе в доверии Правительству не получал большинства голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о доверии Правительству откладывался на неопределенный срок.

Государственная Дума иногда заявляет о недоверии отдельным членам Правительства. Так, в течение двух лет работы Государственной Думы первого созыва недоверие в различных формах было выражено четырем министрам. Абсолютное первенство по количеству вынесенных вотумов недоверия принадлежит бывшему министру внутренних дел В.Ф. Ерину: ему трижды объявлялось о недоверии (27 апреля 1994 г., 10 марта и 23 июня 1995 г.). Действующее российское законодательство не предусматривает за Государственной Думой полномочий по вынесению недоверия отдельным членам Правительства РФ. Поэтому такие вотумы недоверия не имеют никаких юридических последствий, а носят, по-видимому, морально-политический характер. Вероятно, вследствие отсутствия юридической значимости объявлений о недоверии отдельным членам Правительства количество вотумов недоверия министрам и руководителям других ведомств в Государственной Думе второго созыва по сравнению с первым созывом сократилось.

Отрешение Президента РФ от должности. Конституция РФ (ст. 93) вверяет российскому парламенту полномочия по отрешению Президента страны от должности в случае, если он совершит государственную измену или иное тяжкое преступление. Инициировать дело об отрешении Президента РФ от должности вправе только Государственная Дума. В самой Государственной Думе право внесения предложения о выдвижении обвинения против Президента принадлежит группе депутатов, составляющей не менее одной трети от общего числа указанной палаты Федерального Собрания (т.е. 150 депутатов). Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту, и обоснование его причастности к этому преступлению.

В случае внесения упомянутого предложения Государственная Дума создает специальную комиссию. Эта комиссия формируется Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии, при этом должно учитываться равное представительство депутатских объединений. Председатель комиссии избирается данной палатой открытым голосованием большинством от общего числа депутатов Думы. Члены комиссии избираются палатой по представлению депутатских объединений (фракций и групп) общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется в эту специальную комиссию, которая проверяет обоснованность выдвинутого обвинения и соблюдение процедурных правил, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, при выдвижении обвинения. С этой целью комиссия рассматривает соответствующие документы, заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, касающихся обвинения, в том числе заслушивает и представителя Президента РФ. По итогам своей работы комиссия большинством голосов своих членов принимает заключение.

Одновременно с направлением предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ в специальную комиссию это предложение посылается в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. По Конституции РФ (ч. 1 ст. 93), подтверждение в заключении Верховного Суда РФ наличия в действиях Президента РФ признаков преступления является необходимым условием для отрешения Президента от должности.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ вместе с заключением специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы, которое может быть объявлено закрытым. Вначале выступают два содокладчика: представитель группы депутатов, инициировавшей выдвижение обвинения, и председатель специальной комиссии. Затем заслушивается заключение Верховного Суда. После этого проходит обсуждение, в котором принимают участие депутаты (преимущество отдается представителям депутатских объединений), приглашенные эксперты, Полномочный представитель Президента РФ и представитель Правительства, причем двум последним слово предоставляется вне очереди. После окончания обсуждения представители депутатских объединений могут получить слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждый.

После обсуждения и при наличии заключения Верховного Суда о том, что в действиях Президента РФ есть признаки преступления, Государственная Дума ставит на голосование предложение о выдвижении обвинения против главы государства. Проводится тайное голосование бюллетенями. Постановление о выдвижении обвинения против Президента России в государственной измене или совершении тяжкого преступления для отрешения его от должности считается принятым, если за это постановление проголосовали как минимум две трети всех депутатов Государственной Думы. Данное постановление направляется в Совет Федерации в пятидневный срок.

Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получает поддержки двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, то указанная палата Федерального Собрания принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ. Данное постановление является окончательным, подлежит официальному опубликованию и направляется Президенту и в Совет Федерации.

Совет Федерации приступает к рассмотрению обвинения против Президента РФ после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления. Вместе с указанным постановлением Государственной Думы в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии Государственной Думы (о нем речь шла выше) и стенограмма заседания Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента России. Все полученные из Государственной Думы документы Председатель Совета Федерации направляет в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для принятия решения об обращении с запросом в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Председатель Совета Федерации созывает эту палату Федерального Собрания в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ, причем вопрос об отрешении главы государства от должности без обсуждения включается в повестку дня заседания палаты первым. Необходимо также помнить, что процедура отрешения Президента от должности может быть продолжена только в том случае, если Конституционный Суд признал, что соблюдается порядок выдвижения обвинения против главы государства.

На заседание Совета Федерации, на котором рассматривается вопрос об отрешении Президента РФ от должности, приглашаются Президент России, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства, члены специальной комиссии Государственной Думы (о ее роли в процессе выдвижения обвинения против Президента речь шла выше), Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда. Рассмотрение вопроса об отрешении главы государства от должности начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента. Затем Председатель Конституционного Суда оглашает заключение Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения против Президента. Далее Председатель Верховного Суда знакомит присутствующих с заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Наконец, Президенту России или его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Голосование по вопросу об отрешении Президента от должности является тайным и проводится с использованием бюллетеней. Решение об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, что оформляется постановлением палаты. Если за отрешение Президента РФ от должности подано менее двух третей голосов членов Совета Федерации, то рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что также оформляется постановлением. Постановление Совета Федерации доводится в максимально короткие сроки через средства массовой информации до всеобщего сведения. Конституция РФ (ч. 3 ст. 93) требует, чтобы решение Совета Федерации об отрешении Президента страны от должности было принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства.

Первая попытка начать процедуру отрешения Президента РФ от должности (хотя призывы к этому звучали несколько раз). В 1995 г. в связи с событиями в г. Буденновске во время военных действий в Чечне фракция КПРФ начала сбор подписей под предложением о выдвижении обвинения против главы государства. На первых порах сбором подписей за рассмотрение этого вопроса занимались также некоторые члены “Выбора России”, но впоследствии они отозвали свои подписи. Тем не менее было собрано 165 подписей, и Совет Государственной Думы включил вопрос о выдвижении обвинения против Президента России в повестку дня. Однако предложение о создании специальной комиссии не получило необходимых для принятия решения 226 голосов. На этом процесс выдвижения обвинения закончился. Вторая попытка была предпринята в конце июня 1998 г.

Контроль за исполнением бюджета. Пункт “а” ч. 1 ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство России обязанность представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Полномочия Федерального Собрания в области контроля за исполнением бюджета непосредственно связаны с финансово-бюджетной функцией российского парламента. В связи с принятием бюджета и рассмотрением отчета о его исполнении парламент осуществляет также контроль за социально-экономической ситуацией в стране в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. Так, среди документов и материалов, передаваемых Правительством в Государственную Думу одновременно с представлением проекта бюджета, должен быть доклад об итогах социально-экономического развития страны за истекший год.

Для более тщательного контроля за использованием бюджетных средств Федеральное Собрание может формировать специализированные органы.

 

§ 5. Специализированные контрольные органы, формируемые парламентом

Счетная палата. Одним из важнейших государственных органов, образуемых Федеральным Собранием специально для контроля за расходованием средств из федерального бюджета, является Счетная палата.

По данным, приведенным в Рекомендациях парламентских слушаний “О реагировании органов государственной власти и правоохранительных структур Российской Федерации на факты нарушений, выявляемых Счетной палатой Российской Федерации”, являющихся приложением к Постановлению Государственной Думы от 22 апреля 1997 г., в 1995 г. (первый год работы Счетной палаты) этот орган провел 303 контрольных мероприятия, а в 1996 г. — 426;

в 1995 г. Счетная палата приняла 164 представления и 27 предписаний (о представлениях и предписаниях см. подробнее ниже), а в 1996 г. — соответственно 453 и 34. Ущерб, выявленный Счетной палатой в 1995 — 1996 гг., составил 14872,1 млрд. руб., из них возвращено в федеральный бюджет благодаря действиям Счетной палаты 1734,8 млрд. руб. Эти факты говорят о той роли, которую играет Счетная палата как контрольный орган, формируемый российским парламентом.

Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной палате — контрольном органе, формируемом Советом Федерации и Государственной Думой. Согласно п. “и” ч. 1 ст. 102 и п. “г” ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, Председатель и половина аудиторов Счетной палаты назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а заместитель Председателя и вторая половина состава ее аудиторов — Советом Федерации. Все указанные должностные лица (Председатель Счетной палаты, его заместитель и 12 аудиторов) назначаются на шесть лет. В январе 1995 г. вступил в силу Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации”, который подробно регулирует ее деятельность. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и Государственной Думы). Счетная палата дает также общую оценку исполнения федерального бюджета.

Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счетная палата решает следующие задачи:

а) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

в) оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;

г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

е) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата принимает и издает представления и предписания. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства России и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата должна быть уведомлена незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата в максимально сжатые сроки передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях систематического или умышленного несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Предписания Счетной палаты подписываются Председателем Счетной палаты или его заместителем. Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам российского Правительства, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются Коллегией Счетной палаты (в нее входят Председатель Палаты, его заместитель и аудиторы) и подписываются Председателем Палаты или его заместителем.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Отменить предписание или внести в него изменения вправе только Коллегия Счетной палаты, однако предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Счетная палата располагает своим аппаратом, в состав которого входят инспекторы и иные сотрудники. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Уполномоченный по правам человека. Российский вариант омбудсмана — Уполномоченный по правам человека упоминался (правда, без какой-либо конкретизации) еще в российской Декларации прав человека и гражданина 1991 г. Традиционно омбудсман, начиная со Швеции, где этот институт появился и получил конституционное оформление в 1809 г. (хотя его истоки относят к более ранним временам), рассматривался в качестве парламентского уполномоченного, который, опираясь на авторитет выборного коллегиального законодательного органа, осуществляет надзор за исполнительными и некоторыми другими органами государственной власти, должностные лица которых (или же сами органы) своими действиями или бездействием нарушают права или законные интересы граждан. Поэтому в некоторых странах до сих пор делают упор именно на связь омбудсмана с парламентом, рассматривая деятельность омбудсмана как некий опосредованный, косвенный парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной, в первую очередь, власти в сфере соблюдения прав человека. В других странах упор делается, прежде всего, на правозащитный характер института омбудсмана, однако его связь с парламентом также не забывается. Введение Конституцией России 1993 г. института Уполномоченного по правам человека обусловлено признанием Конституцией РФ (ст. 2) того, что “человек, его права и свободы являются высшей ценностью”, а это требует укрепления и развития механизмов защиты и обеспечения прав человека.

Вместе с тем Конституция РФ никак не раскрывает статус Уполномоченного по правам человека, содержание его деятельности, объем полномочий, отсылая к федеральному конституционному закону. Первым уполномоченным по правам человека 17 января 1994 г., еще до принятия указанного федерального конституционного закона, был назначен С.А. Ковалев, известный правозащитник. Однако в конце концов его деятельность в значительной степени разошлась с представлениями большинства депутатов о роли, функциях и характере деятельности Уполномоченного. В итоге решением Государственной Думы 10 марта 1995 г. С.А. Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного по правам человека. На его место решили никого не назначать вплоть до принятия соответствующего федерального конституционного закона.

Проект Федерального конституционного закона “Об уполномоченном по правам человека” был разработан и принят в первом чтении Государственной Думой в 1994 г. Второе и третье чтение в Государственной Думе он прошел в 1996 г., но был отклонен Советом Федерации. В то же время институт Уполномоченного по правам человека стал вводиться в отдельных субъектах РФ. Так, в 1996 г. был принят закон Свердловской области “Об уполномоченном по правам человека”. Аналогичный закон был принят в Башкортостане. Возможно, что опыт, накопленный в субъектах РФ по внедрению института омбудсмана в отечественную практику, в какой-то степени помог ускорить появление Уполномоченного по правам человека, действующего на основе соответствующего конституционного закона, и на федеральном уровне.

В феврале 1997 г., наконец, был принят Федеральный конституционный закон “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”1.

 

1 СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

 

Уполномоченный назначается на пять лет (но может быть освобожден от должности досрочно) Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием из числа граждан России не моложе 35 лет, имеющих познания в области защиты прав и свобод человека и гражданина и опыт их защиты, предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и их депутатскими объединениями. Уполномоченный вправе рассматривать жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов (кроме палат Федерального Собрания), законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный может также принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах собственной компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Уполномоченный вправе направить свое заключение соответствующим государственным органам и должностным лицам для исправления ситуации или возбуждения дисциплинарного производства, обратиться в суд (в том числе и Конституционный Суд) или прокуратуру.

22 мая 1998 г. Государственная Дума наконец избрала Уполномоченного по правам человека. Им стал депутат от фракции КПРФ 0.0. Миронов. При этом ни один из остальных десяти кандидатов не смог набрать большинства в две трети голосов от общего числа депутатов Думы для включения в список для тайного голосования, как того требует ст. 156 Регламента Государственной Думы1.

 

1 См.: Родин И. В России есть Уполномоченный по правам человека // Независимая газета. 1998. 23 мая.

 

 

~Глава 7 ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ И МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

 

§ 1. Нормативные и институциональные основы участия Федерального Собрания в межпарламентском сотрудничестве

К истории активизации внешнеполитической деятельности парламентов. На заре становления парламентаризма внешнеполитические мероприятия и осуществление непосредственных связей с иностранными государствами относились к прерогативам исполнительных органов власти. Но с течением времени роль парламентов в международных отношениях повышалась, особое значение приобрели межпарламентские связи. Несмотря на разнонаправленные и подчас противоречивые тенденции в развитии парламентаризма, к концу XIX в. межпарламентское сотрудничество нашло свое место в практике международных отношений. В XX в. и, в особенности, после Второй мировой войны эволюция межпарламентских отношений нашла проявление в расширении сферы таких отношений, вовлечении все новых участников, увеличении разнообразия форм взаимодействия. Появились международные межпарламентские организации (например, Арабский межпарламентский союз, Союз африканских парламентов и т.д.), роль которых постепенно возрастает, создаются все новые международные организации, в которых имеются органы, формируемые на межпарламентской основе (к примеру, Парламентская ассоциация Содружества, Андский парламент в Андской группе (пакте) и др.), в некоторых международных организациях, в которых изначально не предусматривалось создание органов межпарламентского сотрудничества, с течением времени такие органы учреждаются (в частности, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии — АСЕАН — существовала 10 лет, прежде чем в 1977 г. была сформирована Межпарламентская организация АСЕАН), активизируются двусторонние межпарламентские контакты. Возможно, если бы Организация Объединенных Наций создавалась в 80-90-е гг.

XX в., в ее структуре нашлось бы место для органов межпарламентского сотрудничества. В Декларации Верховного Совета СССР, принятой 9 февраля 1955 г., т.е. за несколько месяцев до вступления Советского Союза в Межпарламентский Союз, говорилось о том, что “установление непосредственных связей между парламентами, обмен парламентскими делегациями, выступление парламентских делегаций одной страны в парламенте другой страны будут отвечать стремлениям народов к развитию дружественных отношений и к сотрудничеству. Активизация межпарламентских связей потребовала в каждой стране создания соответствующей нормативной базы и формирования адекватной организационной модели.

Нормативная база участия Федерального Собрания в межпарламентском сотрудничестве. Регламенты палат содержат специальные положения, посвященные реализации межпарламентских контактов. Так, в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации эти вопросы регулируются рядом статей гл. 24 “Порядок рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества”, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации статьями гл.27 “Международные связи Государственной Думы” раздела V “Внешнеполитические вопросы и международное сотрудничество”. Кроме того, на обеспечение межпарламентских отношений нацелены некоторые нормы других глав Регламентов.

Постановлениями палат в соответствии с регламентными нормами утверждается Положение “О Межпарламентской группе Российской Федерации”. Действующее в настоящее время Положение было утверждено в марте 1994 г. Пункт 5.4 этого Положения предусматривает порядок внесения поправок в данный акт. Согласно указанному пункту Положения, изменения и дополнения в него “принимаются общим собранием Межпарламентской группы Российской Федерации и утверждаются постановлением Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по инициативе членов Межпарламентской группы Российской Федерации или одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации”. Иными словами, нормативный характер решениям общего собрания Межпарламентской группы в отношении упомянутого Положения придается только в результате принятия соответствующих совпадающих постановлений обеих палат российского парламента. В случае разногласия между палатами либо решение будет заблокировано вовсе, либо путем переговоров при наличии доброй воли сторон будет найден компромисс. Следует отметить, что пока поправки в Положение “О Межпарламентской группе Российской Федерации” не вносились.

Некоторые аспекты деятельности Федерального Собрания на международной арене регулируются международно-правовыми актами, разработанными и подписанными, главным образом, в межгосударственных организациях, в рамках которых осуществляется межпарламентское сотрудничество (более подробно о содержании таких международно-правовых актов и о функционировании международных организаций речь пойдет ниже).

Межпарламентская группа. Межпарламентская группа представляет собой внутренний орган Федерального Собрания России, осуществляющий контакты с зарубежными парламентами и Межпарламентским Союзом. В регламентах палат (ч. 2 ст. 218 Регламента Совета Федерации и ч. 2 ст. 208 Регламента Государственной Думы) содержатся упоминания об участии палат Федерального Собрания в деятельности Межпарламентского Союза и отсылочные нормы к Положению о Межпарламентской группе, принимаемому общим собранием такой группы.

Формами сотрудничества Межпарламентской группы как специфического межпалатного органа Федерального Собрания с парламентами других стран, согласно Положению, являются:

участие в работе Межпарламентского Союза, его органов, а также международных региональных и других парламентских организаций;

участие членов Межпарламентской группы в работе создаваемых в ее рамках депутатских групп по связям с парламентами зарубежных стран;

обмен делегациями, информацией, обращениями, посланиями.

Уже одно перечисление форм сотрудничества с зарубежными парламентами показывает, что деятельность Межпарламентской группы отнюдь не сводится к реализации прав и выполнению обязанностей, связанных с членством России в Межпарламентском Союзе. Этот вывод подтверждается определением в п.2.1 Положения основных задач Межпарламентской группы РФ: развитие широкого диалога между парламентами, активное участие в деятельности Межпарламентского Союза, других международных парламентских организаций в целях координации совместных усилий и развития демократических процессов, улучшения работы парламентских институтов; содействие усилиям международного сообщества, направленным на упрочение мира и международной безопасности, в том числе активное содействие работе по достижению целей Организации Объединенных Наций; развитие широкого международного сотрудничества в правовой, культурной и гуманитарной сферах. Таким образом, если исторически создание Парламентской группы в Верховном Совете СССР (предшественницы нынешней Межпарламентской группы в Федеральном Собрании) было связано с вступлением Советского Союза в Межпарламентский Союз, то сегодня международная деятельность Межпарламентской группы вышла далеко за рамки участия в работе лишь одной, хотя и весьма авторитетной, международной организации, объединяющей парламенты большинства стран мира.

Межпарламентская группа как межпалатный орган Федерального Собрания переформировывается в части, состоящей из депутатов Государственной Думы, после каждых выборов в данную палату, а в части, состоящей из членов Совета Федерации, состав Межпарламентской группы обновляется, начиная с 1996 г., постепенно и нерегулярно, по мере избрания в субъектах РФ руководителей исполнительной власти и председателей или, в отдельных субъектах РФ, представителей законодательных органов. Межпарламентская группа является добровольным объединением парламентариев, а для вступления в Межпарламентскую группу члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы достаточно подать заявление о приеме в члены этой группы (п. 1.2 Положения). Ни Положение “О Межпарламентской группе Российской Федерации”, ни иные нормативные акты не устанавливают минимальной численности членов Межпарламентской группы, необходимой для ее функционирования. Следовательно, в принципе, для работы Межпарламентской группы достаточно, чтобы в ее состав входили два парламентария — один депутат Государственной Думы и один член Совета Федерации. Однако по сложившейся традиции (причем данная традиция сложилась не только в нашей стране, но и практически во всех государствах — членах Межпарламентского Союза), все парламентарии входят в состав Межпарламентской группы.

Высшим руководящим органом Межпарламентской группы России является общее собрание. В полномочия общего собрания входят рассмотрение и принятие решений по вопросам, связанным с деятельностью Межпарламентской группы: избрание сопредседателей, их заместителей, секретаря и Совета Межпарламентской группы. Общему собранию подотчетны все остальные органы Межпарламентской группы. Решения общего собрания принимаются простым большинством голосов членов, присутствующих на Собрании. Общее собрание проводится не реже одного раза в год и созывается сопредседателями либо Советом.

По установившейся традиции сопредседателями Межпарламентской группы избираются председатели палат, а их заместителями — один член Совета Федерации и один депутат Государственной Думы. Заместители сопредседателей, как правило, входят каждый в своей палате в состав комитетов, занимающихся международными отношениями.

Совет создается для ведения работы между созывами общего собрания и осуществляет следующие полномочия:

обеспечение выполнения решений общего собрания;

разработка плана работы Межпарламентской группы и представление его для утверждения на общем собрании;

направление делегаций Межпарламентской группы для участия в конференциях Межпарламентского Союза и других международных парламентских организаций;

назначение из своего состава двух представителей в Межпарламентский Совет (орган Межпарламентского Союза);

представление в Секретариат Межпарламентского Союза отчетов о работе Межпарламентской группы Российской Федерации, а также предоставление информации о ее деятельности в иные международные парламентские организации;

ведение переписки с международными парламентскими организациями;

информирование Совета Федерации и Государственной Думы о решениях международных парламентских организаций.

Не только персональный, но и численный состав Совета Межпарламентской группы определяется общим собранием. Согласно п. 5.1, делегации Межпарламентской группы, участвовавшие в международных конференциях и других мероприятиях, готовят письменные отчеты и делают сообщения на заседаниях Совета Межпарламентской группы.

Как уже говорилось, в рамках Межпарламентской группы РФ создаются депутатские группы для развития двусторонних отношений с парламентами отдельных стран или регионов. Так, действует депутатская группа по связям с французским парламентом, еще одна — с швейцарским парламентом и т.д.

 

§ 2. Международные организации межпарламентского сотрудничества, в работе которых участвует Федеральное Собрание

Межпарламентский Союз. В данной главе Межпарламентский Союз уже упоминался неоднократно. Ввиду этого представляется необходимым остановиться на особенностях этой международной организации, а также на специфике участия в ней России несколько подробнее.

Межпарламентский Союз является старейшей международной организацией, занимающейся сотрудничеством парламентов различных стран. Обычно отсчет истории Межпарламентского Союза ведут с 1889 г., когда в Париже собралась первая межпарламентская конференция по международному арбитражу. С самого начала рассматриваемая организация создавалась как универсальная. Ведь уже в упомянутой конференции в Париже приняли участие делегаты из девяти стран, расположенных на трех континентах: Бельгии, Великобритании, Венгрии, Дании, Италии, Испании, Франции, США и Либерии. Правда, на указанной конференции Межпарламентский Союз не был создан, но была высказана и поддержана идея образования международной межпарламентской организации и положено начало движению за учреждение такой организации. Движение увенчалось успехом, и в 1894 г. был оформлен Межпарламентский Союз со своим Уставом и рабочими органами.

В настоящее время в Межпарламентский Союз входят более 120 государств. Согласно Уставу данной международной организации, Межпарламентский Союз поощряет контакты, координацию действий и обмен опытом между парламентами и парламентариями всех стран; рассматривает вопросы, представляющие международный интерес, и выражает свое мнение по этим проблемам, с тем чтобы парламенты и их члены предприняли соответствующие действия;

вносит вклад в развитие знаний о работе представительных институтов и в укрепление и развитие их способов деятельности.

Органы Межпарламентского Союза: Межпарламентская конференция, Межпарламентский Совет, Исполнительный комитет, комиссии, Секретариат.

В Межпарламентской конференции вправе принимать участие делегации, направляемые национальными парламентскими группами. Численный состав каждой делегации и количество голосов у каждой из них зависит, главным образом, от численности населения страны, которую представляет на Конференции данная делегация. Межпарламентские конференции проводятся, как правило, не реже двух раз в год, причем каждый раз Конференция созывается в новом месте. На Конференции избирается ее председатель, которым обычно становится известный парламентарий из страны, принимающей Конференцию на своей территории. Конференция рассматривает вопросы, входящие в предмет деятельности Межпарламентского Союза, и принимает по ним решения, которые носят рекомендательный для государств-участников и обязательный для самого Союза характер.

В Межпарламентский Совет входят по два представителя от каждой национальной парламентской группы. Межпарламентский Совет осуществляет общее руководство Союзом, принимает в Союз новых членов, а также восстанавливает членство в этой организации, определяет приоритетные для данного отрезка времени направления работы Союза и программу его деятельности, принимает бюджет организации, подготавливает повестку дня ближайшей Межпарламентской конференции.

Численный состав Исполнительного комитета — 13 членов из разных национальных парламентских групп. 12 членов Исполнительного комитета избираются Межпарламентской конференцией. Председатель Межпарламентского Совета является по должности не просто членом Исполнительного комитета, но председателем этого Комитета. Исполнительный комитет осуществляет организационную и административную деятельность для обеспечения функционирования Межпарламентского Союза.

Секретариат, возглавляемый генеральным секретарем и состоящий из международных служащих, оказывает техническую, информационную, юридическую и иную поддержку деятельности Межпарламентского Союза и его органов.

Для оказания помощи в работе Межпарламентских конференций Межпарламентский Совет оформляет создание комиссий, в состав любой из которых входит по одному представителю и одному заместителю от каждой национальной парламентской группы. Имеются, в частности, такие комиссии, как Комиссия по политическим вопросам, вопросам международной безопасности и разоружению; Комиссия по парламентским, юридическим вопросам и правам человека;

Комиссия по экономическим и социальным вопросам; Комиссия по несамоуправляющимся территориям и этническим вопросам; Комиссия по вопросам образования, науке, культуре и окружающей среде.

Работа по распространению передового опыта в области парламентаризма, по сбору, обобщению и предоставлению информации, по проведению исследований осуществляется учреждением Межпарламентского Союза, которое именуется Международным центром парламентской информации. Этот Центр осуществляет издательскую, просветительскую и аналитическую деятельность.

Консультативным органом Межпарламентского Союза служит Ассоциация генеральных секретарей парламентов, в рамках которой сотрудничают руководители и работники аппаратов законодательных органов разных стран.

Местом нахождения постоянно действующих органов Межпарламентского Союза является г. Женева (Швейцария).

Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств. В декабре 1991 г. Белоруссия, Россия и Украина провозгласили учреждение Содружества Независимых Государств (СНГ). Позже в СНГ вошел ряд бывших республик СССР, и в настоящее время членами СНГ наряду с указанными тремя государствами являются Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан, Армения, Азербайджан, Грузия, Молдавия. Принятие основополагающих документов СНГ (в том числе и Устава, вступившего в силу в 1993 г.) затянулось на несколько лет, что отнюдь не способствовало развитию интеграционных процессов, т.е. достижению одной из главнейших целей Содружества, как это следовало из многих документов. Впоследствии Украина, например, отказалась подписать Устав СНГ, причем, как известно, она является одним из учредителей данного объединения государств. СНГ остается аморфным образованием, предназначение которого различные государства-члены видят по-разному.

Вместе с тем на протяжении ряда лет формировались органы СНГ, которые проводили определенную работу, направленную на продолжение сотрудничества государств-членов. Межпарламентская Ассамблея была учреждена в 1992 г. В настоящее время полноправными участниками Межпарламентской Ассамблеи СНГ являются парламенты девяти стран: Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России и Таджикистана. В работе Межпарламентской Ассамблеи могут принимать также участие в качестве наблюдателей делегации некоторых других стран (например, в таком качестве на заседаниях Ассамблеи присутствуют представители парламента Украины). В ст. 36 Устава СНГ (в редакции 1995 г.) говорится, что “межпарламентское сотрудничество государств-членов осуществляется через Межпарламентскую Ассамблею государств — участников Содружества Независимых Государств”. Та Же статья Устава определяет эту Ассамблею как межгосударственный орган Содружества. Согласно ст. 37 Устава СНГ (в редакции 1995 г.) Межпарламентская Ассамблея обсуждает вопросы сотрудничества в рамках Содружества и направляет рекомендации парламентам, Совету глав государств и (или) Совету глав правительств, другим органам Содружества; принимает рекомендации по сближению законодательства государств — членов Содружества; готовит и принимает рекомендательные законодательные (модельные) акты;

принимает рекомендации по синхронизации процедур ратификации парламентами государств — членов Содружества договоров, заключенных в рамках Содружества, подлежащих ратификации. Так, к примеру, с момента основания до начала 1998 г. Межпарламентская Ассамблея приняла более 50 модельных актов, причем некоторые из них весьма объемны (две части модельного Гражданского кодекса, модельный Уголовный кодекс и др.).

В 1995 г. на Совете глав государств в Минске была подписана Конвенция “О Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств”. Тогда ее подписали Азербайджан (с оговоркой по ст. 12, закрепляющей право Ассамблеи заключать международные договоры в пределах своей компетенции), Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан. Статья 4 данной Конвенции дополняет и развивает положения ст. 37 Устава СНГ и указывает, что Межпарламентская Ассамблея, наряду с тем, что уже было перечислено выше, рассматривает вопросы, переданные ей Советом глав государств и(или) Советом глав правительств и направляет рекомендации по ним соответственно Совету глав государств и(или) Совету глав правительств, а также другим органам СНГ; принимает рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках СНГ; содействует осуществлению обмена между государствами-участниками информацией правового характера; обсуждает иные вопросы межпарламентского сотрудничества.

Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентских делегаций государств — участников СНГ. Количественный и персональный состав делегаций определяется парламентом каждой страны самостоятельно на основе законодательства соответствующего государства. Так, делегация Российской Федерации состоит из двух депутаций: депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Каждая депутация избирается соответствующей палатой. В то же время парламентская делегация каждого государства-участника имеет один голос, если Межпарламентская Ассамблея не примет иное решение. Решения Межпарламентской Ассамблеи принимаются парламентскими делегациями, присутствующими на заседании и принимающими участие в голосовании. В ч. 2 ст. 5 указанной Конвенции подчеркивается, что решения Межпарламентской Ассамблеи могут приниматься только на ее пленарных заседаниях. Очередные пленарные заседания Ассамблеи проводятся не реже двух раз в год. Место, время и предварительная повестка дня очередного пленарного заседания устанавливаются на предшествующем пленарном заседании Ассамблеи или на заседании ее Совета. Внеочередные пленарные заседания Ассамблеи могут быть созваны ее Советом.

Совет Межпарламентской Ассамблеи осуществляет организацию деятельности Ассамблеи. Он состоит из руководителей парламентских делегаций государств — участников СНГ. Совет тайным голосованием из числа своих членов избирает Председателя сроком на один год. Лицо, избранное Председателем Совета, может быть переизбрано на следующий срок, однако одно и то же лицо не вправе занимать эту должность более трех сроков подряд.

Функции председательствующего на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи (если сама Ассамблея не примет иного решения) осуществляют поочередно руководители парламентских делегаций. Очередность определяется Советом Ассамблеи. В обязанности председательствующего входит открытие и закрытие пленарных заседаний, руководство ходом прений на пленарном заседании, надзор за соблюдением членами парламентских делегаций и наблюдателями регламента и иных внутренних правил Межпарламентской Ассамблеи, согласование с руководителями парламентских делегаций места, времени и предварительной повестки дня следующего пленарного заседания Ассамблеи, а также осуществление других функций, возложенных на него регламентом.

Межпарламентская Ассамблея формирует постоянные и временные комиссии из представителей парламентских делегаций, а также создает иные вспомогательные органы, необходимые для реализации ее полномочий. Созданы, например, постоянные комиссии по правовым вопросам, по экономике и финансам, по вопросам культуры, науки, образования и информации, по социальной политике и правам человека, по вопросам обороны и безопасности, по внешнеполитическим вопросам и др. Иногда наименования постоянных комиссий могут изменяться. Так, в 1997 г. было изменено название постоянной комиссии по проблемам окружающей среды, которая стала именоваться постоянной комиссией по вопросам экологии и природным ресурсам. Из числа временных комиссий можно в качестве примера назвать комиссию Межпарламентской Ассамблеи, созданную по решению Совета для рассмотрения вопросов урегулирования последствий конфликта в Приднестровье.

Постоянно действующим административным органом Совета Межпарламентской Ассамблеи является, согласно ч. 1 ст. 11 упомянутой Конвенции, Секретариат. Он состоит из Генерального секретаря, его заместителей — полномочных представителей парламентов государств — участников Межпарламентской Ассамблеи и соответствующего персонала. Количественный состав персонала, введение или упразднение в его составе тех или иных должностей, привлечение специалистов определенных профессий диктуется необходимостью обеспечения эффективного осуществления возложенных на Секретариат функций. Секретариат оказывает Межпарламентской Ассамблее, Совету Ассамблеи, постоянным и временным комиссиям и иным вспомогательным органам помощь в том, что касается организации их работы.

Секретариат, среди прочего, подготавливает, переводит, печатает и рассылает официальные документы и материалы Ассамблеи; печатает и распространяет официальные издания Ассамблеи; хранит документы в архивах Межпарламентской Ассамблеи и несет ответственность за их сохранность; получает и обобщает информацию о мерах, принятых парламентами государств — участников Конвенции “О Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств” в целях осуществления принятых Ассамблеей решений; выполняет другую работу, которая требуется Ассамблее для исполнения ее функций. Руководство деятельностью Секретариата осуществляет Генеральный секретарь. Он назначается Советом Ассамблеи по представлению Председателя этого Совета сроком на три года. В ходе своей работы Генеральный секретарь подотчетен Совету Ассамблеи и его Председателю.

Местом пребывания Межпарламентской Ассамблеи является г. Санкт-Петербург (Российская Федерация).

Парламентская Ассамблея Совета Европы. Совет Европы был создан в 1949 г. Как говорится в п. “а” ст. 1 Устава, “целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу”. Далее, в п. “Ь” ст. 1 Устава уточняется, что “эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод”. В настоящее время в состав Совета Европы входят 39 государств. Россия вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 г.

Парламентская Ассамблея является совещательным органом Совета Европы; она обсуждает вопросы, относящиеся к ее компетенции в соответствии с Уставом и передает свои заключения Комитету Министров в форме рекомендаций. Современное название — Парламентская Ассамблея этот орган получил в 1974 г. До этого, т.е. в период с 1949 по 1974 г., указанный орган именовался Консультативной Ассамблеей. Как полагают, новое название в большей степени соответствует роли и составу этого органа.

Парламентская Ассамблея состоит из представителей от каждого государства-члена, избираемых или назначаемых из состава его парламента в соответствии с установленной им процедурой сроком на один год. Вместе с представителем избирается или назначается его заместитель. В Парламентской Ассамблее представитель выступает не от имени своей страны, а от имени определенного направления общественного мнения, поэтому в Парламентской Ассамблее представители объединяются в политические группы в соответствии со своей партийной принадлежностью или взглядами, а не в зависимости от того, какое государство они представляют. В связи с этим необходимо, чтобы в качестве представителей избирались или назначались парламентарии от разных партий или политических групп, хотя некоторые могут быть и независимыми (беспартийными). В зале заседаний представители размещаются в алфавитном порядке, чтобы подчеркнуть, что они выступают в личном качестве, а не как представители какого-либо государства.

Назначение или избрание осуществляется в пределах квоты, установленной для каждой страны. Величина квоты зависит от численности населения соответствующей страны и колеблется от двух (Андорра, Сан-Марино, Лихтенштейн) до 18 (Франция, ФРГ, Италия, Великобритания, Российская Федерация). Всего в Ассамблее — 281 представитель. В России из 18 представителей 12 избираются Государственной Думой и 6 — Советом Федерации.

В 1989 г. резолюцией Парламентской Ассамблеи был введен статус специально приглашенного парламента. Этот статус был предоставлен парламентам ряда восточноевропейских государств, в том числе и СССР. В 1992 г. по решению расширенного Бюро Парламентской Ассамблеи указанный статус перешел от Верховного Совета СССР к Верховному Совету РФ (а затем и к Федеральному Собранию РФ). Данный статус позволял членам парламентов соответствующих стран участвовать в дискуссиях и обсуждениях вопросов в Ассамблее, но без права решающего голоса.

Ежегодная очередная сессия Парламентской Ассамблеи проводится в три заседания, каждое продолжительностью порядка недели (январь — февраль; апрель — май; сентябрь — октябрь). Кроме того, летом проводятся заседания органов Парламентской Ассамблеи. Вместе с тем Парламентская Ассамблея может быть созвана на чрезвычайную сессию по инициативе либо Комитета Министров, либо Председателя Ассамблеи по достижении между ними согласия, в том числе относительно даты и места проведения сессии (ст. 34 Устава Совета Европы).

Ассамблея избирает своего Председателя сроком на три года. У Председателя имеются 15 заместителей, причем не может быть двух и более заместителей от одной и той же страны. Мандат заместителей Председателя Ассамблеи прекращается с открытием новой очередной сессии Ассамблеи.

Председатель Ассамблеи и его заместители составляют Бюро Парламентской Ассамблеи, в функции которого входят подготовка повестки дня сессий Ассамблеи, организация повседневной секретарской работы, рассылка документов по комиссиям, поддержание контактов с парламентами различных стран и международными организациями.

Для реализации ряда функций Парламентской Ассамблеи Совета Европы в промежутках между сессиями и заседаниями создается Постоянный комитет, в состав которого по должности входят все члены Бюро, председатели политических групп и председатели постоянных комиссий, а также некоторые другие члены Ассамблеи, назначенные в состав Постоянного комитета на сессии.

Комиссии Парламентской Ассамблеи образуются для рассмотрения различных вопросов и подготовки докладов по ним на сессиях Ассамблеи.

В настоящее время действуют следующие постоянные комиссии:

по политическим вопросам;

по юридическим вопросам;

по парламентским и общественным связям;

по сельскому хозяйству и развитию села;

по социальным вопросам, здоровью и семье;

по бюджету и межправительственной рабочей программе;

по экономическим вопросам и развитию;

по регламенту;

по связям с европейскими странами, не являющимися членами Совета Европы;

по культуре и образованию;

по окружающей среде, региональному планированию и местному самоуправлению;

по миграции, беженцам и демографии;

по науке и технологии.

Список комиссий, численный состав их членов и представительство в них государств-членов определяются Ассамблеей.

Парламентская Ассамблея принимает рекомендации и резолюции, а также избирает Генерального Секретаря Совета Европы. Ассамблея была инициатором принятия более 150 международных европейских конвенций.

Штаб-квартира Парламентской Ассамблеи находится в г. Страсбурге (Франция).

Межпарламентский Комитет интеграции России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. В марте 1996 г. между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией был подписан Договор “Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях”1. В ст. 17 этого Договора среди органов управления интеграцией упомянут Межпарламентский Комитет. А ч. 1 ст. 22 Договора указывает, что “Межпарламентский Комитет является органом межпарламентского сотрудничества и формируется на паритетных началах из парламентариев, делегируемых парламентами Сторон”. Согласно ст. 2 Соглашения “О Межпарламентском Комитете”, подписанного четырьмя государствами в мае 1996 г., “стороны могут поручить представлять свои интересы в Межпарламентском Комитете парламентским делегациям своих государств в Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств”. Делегация Федерального Собрания России состоит из двух депутаций: одна депутация формируется Советом Федерации из числа его членов, а другая — Государственной Думой из числа ее депутатов.

 

1 Российская газета. 1996. 2 апр.

 

К компетенции Межпарламентского Комитета относится:

принятие модельных актов, на основе которых разрабатываются акты национальных законодательств;

внесение предложений по вопросам развития правовой основы интеграции;

участие в иных формах законодательной деятельности, предусмотренных Положением о Межпарламентском Комитете.

Организацию деятельности Межпарламентского Комитета осуществляет его Бюро, состоящее из представителей парламентских делегаций (по два от каждой), в число которых входят Председатель Комитета и его заместители. Упомянутый Председатель и его заместители избираются на заседании Межпарламентского Комитета из числа руководителей государств — Сторон Соглашения сроком на один год на ротационной основе.

Межпарламентский Комитет собирается на очередные пленарные заседания не реже одного раза в четыре месяца. В 1996-1997 гг. Межпарламентский Комитет провел, главным образом, организационную и подготовительную работу: разрабатывалось Положение о Межпарламентском Комитете, сформировано Бюро и другие органы Комитета, на очередном пленарном заседании в июне 1997 г. Комитет утвердил перечень модельных законодательных актов и иных документов Межпарламентского Комитета, предлагаемых к разработке в 1997-1998 гг.

Место нахождения Межпарламентского Комитета — г. Санкт-Петербург (Россия).

Парламентское Собрание Союза Белоруссии и России. В апреле 1996 г. был подписан Договор между Белоруссией и Россией “Об образовании Сообщества”. Уже в данном Договоре (ст. 10) предусматривалось учреждение Парламентского Собрания, формируемого из равного числа парламентариев от каждой из стран. К полномочиям Парламентского Собрания были отнесены принятие модельных законодательных актов и внесение предложений в органы, имеющие право законодательной инициативы, в парламенты каждого из государств и в Высший Совет Сообщества по вопросам развития правовой базы Сообщества.

Но уже 2 апреля 1997 г., ровно через год после заключения Договора “Об образовании Сообщества”, был подписан Договор “О Союзе Беларуси и России”, согласно ст. 1 которого “Сообщество России и Беларуси преобразуется в Союз”. Чуть позже, в мае 1997 г., был подписан Устав Союза Беларуси и России, который провозглашался неотъемлемой частью Договора “О Союзе Беларуси и России” (ст. 1). В соответствии с ч. 1 ст. 39 Устава Парламентское Собрание Сообщества преобразовывалось в Парламентское Собрание Союза1.

Однако статус Парламентского Собрания Союза несколько отличается от статуса Парламентского Собрания Сообщества. В частности, в то время как в Договоре “Об образовании Сообщества” Парламентское Собрание не рассматривалось в качестве представительного органа, ст. 22 Устава Союза провозглашает Парламентское Собрание представительным органом Союза. В связи с этим уже в 1997 г. развернулась дискуссия о необходимости перехода к формированию Парламентского Собрания на основе прямых выборов. Тем более что ст. 26 Устава говорит о создании государствами — участниками Союза условий для преобразования Парламентского Собрания в представительный и законодательный орган, избираемый непосредственно гражданами Союза. Однако гражданство Союза еще не введено. Пока же и Федеральное Собрание России и Национальное Собрание Беларуси направляют в Парламентское Собрание свою депутацию, состоящую из 36 членов соответствующего парламента. Направление парламентария в состав депутации, его отзыв и определение сроков полномочий осуществляется парламентом каждого из двух государств самостоятельно, на основе норм внутригосударственного права.

Устав предусматривает и более широкие полномочия Парламентского Собрания по сравнению с Договором “Об образовании Сообщества”.

Согласно ст. 23, Устава Парламентское Собрание Союза:

решает вопросы развития нормативной базы интеграции государств — участников Союза в политической, правовой, экономической, социальной, гуманитарной и других областях;

принимает нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной рекомендации и подлежащие первоочередному рассмотрению и принятию в установленном порядке парламентами государств — участников Союза в целях унификации их законодательства;

вносит предложения по вопросам развития правовой базы Союза в Высший Совет Союза и в органы государств — участников Союза, обладающие правом законодательной инициативы;

содействует унификации законодательства государств — участников Союза;

1 См: Российская газета. 1997. 24 мая.

обеспечивает взаимодействие парламентов государств — участников Союза;

заслушивает информацию о деятельности Исполнительного Комитета Союза;

рассматривает проект бюджета Союза;

осуществляет контрольные функции в пределах, установленных в Уставе;

заслушивает послания Высшего Совета Союза об основных направлениях развития Союза;

рассматривает международные договоры, заключенные от имени Союза;

содействует обмену правовой информацией, участвует в создании единой информационно-правовой системы Союза;

заключает соглашения о сотрудничестве с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями;

осуществляет иные полномочия в соответствии с Уставом.

Правом внесения проектов правовых актов в Парламентское Собрание обладают: органы Союза, главы государств, парламенты, правительства стран — участниц Союза, депутаций России и Белоруссии, а также группы депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламентского Собрания Союза.

Уже на сессии, состоявшейся в 1997 г., Парламентское Собрание приняло несколько актов, названных законами Союза России и Белоруссии. Однако юридическая сила и природа таких актов не ясны. Ни Устав, ни иные документы Союза пока не закрепляют за Собранием законодательных полномочий. Упоминавшаяся ст. 26 Устава говорит только о создании условий государствами-участниками Союза для преобразования Парламентского Собрания в законодательный орган. Таким образом, данная норма представляет собой норму-план. И в любом случае факт приобретения Парламентским Собранием законодательных полномочий должен найти адекватное отражение в правовых актах. Только тогда Собрание будет вправе принимать законы или иные нормативные акты. Правда, некоторые нормативные акты (например, свой Регламент) Парламентское Собрание имеет право принимать уже сейчас.

Очередные заседания Парламентского Собрания проводятся два раза в год. Кворум, необходимый для правомочности принятия решений, составляет две трети от общего состава каждой депутации. А решение Парламентского Собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего состава каждой депутации.

Председатель Парламентского Собрания и его первый заместитель избираются на ротационной основе Парламентским Собранием из своего состава сроком на один год. При этом Председатель Парламентского Собрания и его первый заместитель не могут быть гражданами одного государства — участника Союза. Председатель Собрания, его заместители и руководители постоянных комиссий образуют Совет Парламентского Собрания Союза.

Парламентское Собрание образует из числа своих членов постоянные и временные комиссии, взаимодействующие с соответствующими комитетами и комиссиями палат парламентов государств — участников Союза по вопросам своего ведения.

Парламентское Собрание в 1997 и 1998 гг. приняло решения, нацеленные на превращение этого органа в парламент, формируемый путем прямых выборов гражданами России и Белоруссии (в перспективе планируется ввести единое гражданство Союза) его членов. Однако сроки и порядок реализации этих решений пока четко не определены.

 

§ 3. Двустороннее межпарламентское сотрудничество

Наряду с участием в различных международных межпарламентских организациях и межпарламентских органах международных организаций, Федеральное Собрание России и каждая из его палат развивают отношения с парламентами других стран на двусторонней основе. Для поддержания более или менее постоянных контактов с парламентами отдельных стран и регионов, проведения совместных мероприятий и достаточно регулярного обмена делегациями создаются межпарламентские комиссии. Положения о российской части таких межпарламентских комиссий утверждаются Советом Федерации и Государственной Думой. Имеются российско-французская, российско-швейцарская, российско-украинская и другие межпарламентские комиссии. Могут создаваться и специализированные межпарламентские комиссии. Такие комиссии нацелены на межпарламентское сотрудничество для решения конкретных задач. Примером служит Азовская межпарламентская комиссия, с инициативой создания которой выступила Государственная Дума в феврале 1998 г. Главной целью создания такой комиссии, согласно Постановлению Государственной Думы, является координация деятельности органов государственной власти РФ и органов государственной власти Украины по осуществлению мероприятий по охране и предотвращению деградации Азовского моря и его бассейна.

Совет Федерации и Государственная Дума вправе заключать договоры с парламентами других стран о сотрудничестве, обмениваться парламентскими делегациями. Обе палаты достаточно активно пользуются этими правами. Обмен парламентскими делегациями, как правило, осуществляется в соответствии с годовыми планами межпарламентского сотрудничества палат. В Совете Федерации такой план утверждается Председателем палаты и составляется на базе основных направлений межпарламентского сотрудничества, ежегодно принимаемых Советом Федерации. А проект основных направлений готовится Аппаратом Совета Федерации и предварительно рассматривается Комитетом Совета Федерации по международным делам и Комитетом Совета Федерации по делам СНГ. Объем полномочий российских официальных парламентских делегаций Совета Федерации определяется Председателем указанной палаты. Государственная Дума ежегодно принимает программы сотрудничества с парламентами других государств. Проекты этих программ подготавливаются Комитетом Государственной Думы по международным делам и Комитетом Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками с учетом мнений других комитетов, депутатских объединений (фракций и групп) и предложений Отдела межпарламентских связей Аппарата Государственной Думы. В соответствии с намеченными Государственной Думой программами ее Совет с учетом мнений депутатских объединений, комитетов, Председателя данной палаты определяет состав направляемых за рубеж официальных парламентских делегаций Государственной Думы, объем их полномочий, назначает руководителей этих делегаций, их заместителей, секретарей, а также определяет состав российской части межпарламентских комиссий Государственной Думы по двустороннему сотрудничеству с парламентами других стран. Порядок формирования общих делегаций и российских частей межпарламентских комиссий Федерального Собрания вырабатывает Государственная Дума и согласовывает с Советом Федерации.

Официальные делегации Государственной Думы представляют отчеты в Совет Государственной Думы, в Комитет по международным делам, в Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками, в Отдел межпарламентских связей Аппарата Государственной Думы, а в случае необходимости — и в другие комитеты Государственной Думы. По инициативе Совета Государственной Думы, руководителя делегации, а также соответствующего комитета Думы, такой отчет может быть вынесен на рассмотрение всей палаты.

 

Глава 8 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ И ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАБОТЫ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

§ 1. Основы деятельности аппаратов палат российского парламента

Определение аппарата. Любой государственный орган в своей работе опирается на аппарат, формирующийся на профессиональной основе из государственных служащих. Не является исключением из этого общего правила и российский орган законодательной власти. Под аппаратом палаты парламента понимается внутренний орган этой палаты, состоящий из государственных служащих и осуществляющий функции организационного, правового, информационного, социально-бытового, аналитического, материально-технического и иного обеспечения деятельности указанной палаты., ее структурных подразделений и входящих в ее состав депутатов (членов).

Предварительная работа по формированию аппарата. Попытка сформировать аппарат нового законодательного органа была предпринята еще до выборов депутатов обеих его палат и даже до того, как появилась законодательная основа деятельности парламента. 8 октября 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин издал Указ о создании Аппарата Федерального Собрания. Согласно этому Указу был образован единый Аппарат для обеих палат. С одной стороны, создание такого Аппарата диктовалось настоятельной необходимостью обеспечить подготовку начала работы парламента, а сформировать такой Аппарат в тех условиях практически было некому, кроме Президента и Правительства. Но с другой стороны, Б.Н. Ельцин, возможно, надеялся оказать косвенное влияние на содержание работы Федерального Собрания через подобранных для Аппарата государственных служащих. В то же время создание одним органом государственной власти аппарата для другого органа государственной власти явно противоречит принципу разделения власти, закрепленному в Конституции РФ 1993 г. (ст. 10). Поэтому вскоре после начала работы Федерального Собрания его палаты самостоятельно сформировали для себя собственные аппараты взамен действовавшего. Совет Федерации принял такое решение 15 января 1994 г., а Государственная Дума — 20 января 1994 г. Президент РФ своим указом по предложению Председателя Государственной Думы упразднил старый Аппарат Федерального Собрания.

Нормативная база. Основным звеном при обеспечении палат Федерального Собрания, их руководства и структурных подразделений в правовом, организационном, документальном, информационном, материально-техническом, социально-бытовом отношении являются аппараты соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Положения, регулирующие порядок формирования указанных аппаратов, а также их деятельность, прием на работу и увольнение их работников, содержатся в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г.1, в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания, в Положении об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в Положении об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания. Некоторые аспекты отдельных подразделений аппаратов палат Федерального Собрания регламентируются положениями об этих подразделениях.

 

§ 2. Структура аппаратов палат

Структура Аппарата Совета Федерации. Положение об Аппарате Совета Федерации было утверждено Постановлением этой палаты Федерального Собрания № 169-1 от 14 июля 1994 г. Затем указанное Положение было дополнено Постановлением № 200-1 от 28 июля 1994 г. Окончательно структура и штат Аппарата Совета Федерации были утверждены 8 декабря 1995 г., т.е. фактически на закате полномочий Совета Федерации первого созыва. По-видимому, два года работы Совета Федерации, депутаты которого были избраны всеобщими прямыми выборами и который работал в период 1994-1995 гг., ушло на отработку оптимальной модели функционирования его Аппарата. Правда, переход Совета Федерации в начале 1996 г. к новому способу формирования и деятельности потребовал изменения работы Аппарата, решения Аппаратом иных по сравнению с предыдущим периодом задач.

 

1 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; см. также: Указ Президента РФ от 3 сентября

 

Нынешняя структура Аппарата Совета Федерации была утверждена 22 февраля 1996 г. Аппарат Совета Федерации имеет следующую структуру: 1997 г. “Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы”, приложения 1 и 2 к которому касаются Аппарата Совета Федерации, а приложения 3 и 4 — Аппарата Государственной Думы (Российская газета. 1997. 9 сент ).

Руководитель Аппарата;

его первый заместитель;

два заместителя Руководителя, один из которых одновременно является начальником Управления делами;

секретариаты Председателя палаты и четырех его заместителей;

Пресс-служба на правах Управления;

Управление международных связей;

Управление кадров и государственной службы;

Правовое управление;

Аналитическое управление;

Информационно-техническое управление;

Управление по организации работы Совета Федерации и взаимосвязи с органами государственной власти субъектов РФ (Организационное управление);

Управление делопроизводства;

Управление делами;

аппараты комитетов и комиссий.

Общая штатная численность Аппарата Совета Федерации — 825 человек.

Руководителя Аппарата Совета Федерации назначает Председатель палаты. Такой порядок был установлен изначально, существует он и теперь. Правда, после перехода Совета Федерации к новому способу формирования и новому порядку работы по истечении двух лет после избрания первого его состава была совершена попытка передать полномочия по назначению Руководителя Аппарата всей палате целиком. Для этого воспользовались принятием нового Регламента Совета Федерации. 23 января 1996 г. Совет Федерации при обсуждении (а затем и принятии) Регламента первого заседания данной палаты Федерального Собрания (который действовал до вступления в силу постоянного Регламента первого заседания данной палаты) по настоятельному предложению К. А. Бичелдея (члена Совета Федерации, Председателя Верховного Хурала Республики Тыва) внес в указанный Регламент положение, согласно которому Руководитель Аппарата утверждается решением всей палаты. Однако на первом заседании нового Совета Федерации вопрос о новом назначении Руководителя Аппарата не был решен. А на втором заседании Совета Федерации был уже принят постоянный Регламент этой палаты, в котором сохранялся прежний порядок назначения Руководителя Аппарата, а именно — решением Председателя Совета Федерации. Проект постоянного Регламента был подготовлен Редакционной комиссией, избранной на заседании 23 января 1996 г. В Регламенте первого заседания было предусмотрено создание Редакционной комиссии, но не были указаны ее функции.

Надо отметить, что новый Совет Федерации, приступивший к работе в январе 1996 г., сохранил преемственность в составе Аппарата. Новый Председатель Совета Федерации Е.С. Строев не стал немедленно менять Руководителя Аппарата, назначенного прежним Председателем палаты В. Ф. Шумейко.

Структура Аппарата Государственной Думы. Положение об Аппарате Государственной Думы утверждается распоряжением Председателя этой палаты Федерального Собрания по согласованию с Советом Государственной Думы. Такой порядок принятия Положения об Аппарате был установлен еще первым созывом Государственной Думы в самом начале ее деятельности. Утвердив структуру Аппарата 4 февраля 1994 г. Постановлением № 47-1, Государственная Дума поручила своему Председателю подготовить и утвердить по согласованию с Советом Государственной Думы положение об Аппарате. Действующее ныне Положение об Аппарате было утверждено распоряжением Председателя Государственной Думы № 112/lp-l от 23 марта 1996 г. по согласованию с Советом Государственной Думы (протокол № 16 от 21 марта 1996 г.), однако в связи с одобрением в 1998 г. нового Регламента Государственной Думы была принята и новая редакция этого Положения (распоряжение Председателя Государственной Думы № 81р-1 от 13 марта 1998 г.).

Первоначально штатная численность подразделений Аппарата, обеспечивающих деятельность Государственной Думы в целом и ее руководства, была установлена в 943 единицы, аппаратов фракций и групп (как части Аппарата палаты) — 132 единицы, а также была предусмотрена численность помощников депутатов, работающих непосредственно в Государственной Думе, — 450 человек. Затем структура и численность Аппарата Государственной Думы были несколько изменены. К середине 1995 г. штатная численность Аппарата Государственной Думы составила 1490 человек, в том числе аппаратов фракций и групп — 125 человек, аппаратов комитетов и комиссий — 415 человек. Помощники депутатов стали рассматриваться не как составная часть Аппарата палаты. Естественно, определенная перестройка Аппарата Государственной Думы была произведена после выборов депутатов 17 декабря 1995 г.

Перестройка Аппарата Государственной Думы после парламентских выборов связана с тем, что изменились количество депутатских фракций и групп, численность входящих в них депутатов, изменились также число и состав комитетов и комиссий Государственной Думы. Так, согласно общему правилу аппарат каждого комитета этой палаты парламента состоит из 12 служащих плюс по одному служащему на каждых четырех депутатов — членов данного комитета. Правда, как показывает практика, от этого правила иногда отступают, и отдельным председателям комитетов удается добиться дополнительных штатных единиц для аппаратов своих комитетов. Борьба за штатные единицы различных подразделений Аппарата при том, что общая его численность остается неизменной, осложняет переформирование Аппарата после парламентских выборов. Так, Государственная Дума после выборов 17 декабря 1995 г. приступила к работе в январе 1996 г., а переформирование Аппарата завершилось только в июне 1996 г.

В настоящее время в структуру Аппарата Государственной Думы входят:

Руководитель Аппарата;

его первый заместитель;

заместители;

Секретариат Председателя Государственной Думы;

Секретариат Первого заместителя Председателя палаты;

секретариаты заместителей Председателя палаты;

Секретариат Руководителя Аппарата;

Аналитическое управление;

Организационное управление;

Парламентская библиотека (статус управления);

Правовое управление;

Пресс-служба (статус управления);

Управление делами;

Управление документального обеспечения;

Управление информационно-технологического обеспечения;

Управление кадров и государственной службы;

Управление межпарламентских связей;

Отдел по защите государственной тайны;

Приемная Государственной Думы (статус отдела);

аппараты депутатских объединений в Государственной Думе (статус отделов);

аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы (статус отделов).

Контроль за деятельностью Аппарата Думы осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Надо отметить, что по численности занятых аппараты палат Федерального Собрания являются отнюдь не самыми большими среди аппаратов органов государственной власти России. Так, количество сотрудников Администрации Президента РФ примерно на одну треть превышает количество работников аппаратов палат Федерального Собрания, вместе взятых. Численность служащих в Аппарате Правительства РФ выше численности работающих в аппаратах Совета Федерации и Государственной Думы. Конечно, для аппаратов палат парламента, как и вообще для всяких административных учреждений (включая Администрацию Президента РФ, аппараты Правительства, министерств и т.д.), характерна тенденция к постоянному увеличению и бюрократизации (пресловутый “закон Паркинсона”). С целью оптимизации работы аппаратов периодически проводятся реорганизации и перестройки, а иногда — сокращения. Например, в 1995 г. Президент РФ и Председатель Государственной Думы договорились об одновременном сокращении штатов Администрации Президента РФ и Аппарата Государственной Думы на 30 процентов.

Как видно из сказанного выше, аппараты палат Федерального Собрания по их внутренней структуре сходны. Главным, принципиальным отличием структуры Аппарата Совета Федерации от структуры Аппарата Государственной Думы является отсутствие в структуре Аппарата Совета Федерации аппаратов фракций и групп, что связано с отсутствием в Совете Федерации каких-либо объединений членов данной палаты, аналогичных депутатским объединениям в Государственной Думе. Ввиду такого сходства представляется возможным одновременно рассмотреть функции аналогичных структурных подразделений обеих палат парламента России.

 

§ 3. Подразделения аппаратов палат и специализированные государственные учреждения

Функции подразделений аппаратов палат Федерального Собрания. Какие же функции выполняются структурными подразделениями аппаратов палат? Аналитические управления, в частности, обеспечивают членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы аналитическими материалами по проблемам развития общества, требующим законодательного регулирования, а также эффективности законодательного процесса, готовят тематические бюллетени и вестники, обобщают отечественный и зарубежный парламентский опыт, разрабатывают для парламентариев практические рекомендации по совершенствованию работы Федерального Собрания.

Правовые управления палат осуществляют правовую и лингвистическую экспертизы законопроектов, проектов постановлений соответственно Совета Федерации или Государственной Думы, производят правовое сопровождение заседаний палат, оказывают правовое содействие членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, а также в Государственной Думе — депутатским объединениям, комитетам и комиссиям палат, занимаются учетом и систематизацией законодательства Российской Федерации.

Управления делами осуществляют финансовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности парламентариев, а в Государственной Думе Управление делами осуществляет финансирование деятельности депутатов в регионах.

Управление делопроизводства в Совете Федерации и Управление документационного обеспечения в Государственной Думе соответственно организуют ведение единой системы делопроизводства, документационно-техническое обслуживание заседаний, прием, учет, доставку и отправку служебных документов, машинописные, стенографические и копировально-множительные работы, техническую запись, расшифровку и редакторскую обработку стенограмм заседаний палат, прием и хранение дел в архивах этих палат Федерального Собрания.

Пресс-службы осуществляют оперативное распространение официальной информации о деятельности Совета Федерации и Государственной Думы, важнейших мероприятиях палат, ведут организационную работу с парламентскими журналистами, производят их аккредитацию, организуют пресс-конференции, брифинги членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Информационно-техническое управление в Совете Федерации и Управление информационно-технологического обеспечения в Государственной Думе осуществляют сопровождение и развитие информационно-телекоммуникационной системы палат, информационно-технологическое и телекоммуникационное обеспечение работы парламентариев и структурных подразделений аппаратов палат.

Довольно активно внедряются современные информационные технологии. Для обеспечения работы каждой из палат созданы соответствующие компьютерные сети. С 1997 г. Государственная Дума имеет собственную страницу в Интернете на русском языке (www.duma.gov.ru). В 1997-1998 гг. начаты работы по созданию страницы Совета Федерации в Интернете.

Управления кадров и государственной службы осуществляют кадровую работу с парламентариями, их помощниками и работниками аппаратов, консультируют их по вопросам государственной службы, осуществляют комплекс специальных работ в палатах Федерального Собрания, оформляют и выдают удостоверения, участвуют в организации пропускного и внутриобъектного режима в зданиях палат, готовят документы для командирования.

Управление международных связей в Совете Федерации и Управление межпарламентских связей в Государственной Думе обеспечивают работу официальных делегаций палат, парламентариев и работников аппаратов, участвуют в разработке и реализации программ межпарламентских связей, осуществляют паспортно-визовое обеспечение командировок парламентариев и работников аппаратов за границу.

Управление по организации работы Совета Федерации и взаимосвязи с органами государственной власти субъектов РФ (Организационное управление) и Организационное управление в Государственной Думе обеспечивают подготовку работ палат (в том числе и законопроектных), а также контроль за их реализацией, проведение заседаний палат, согласительных процедур, парламентских слушаний и других мероприятий, взаимодействие по этим вопросам с субъектами права законодательной инициативы и иными государственными органами, координируют деятельность структурных подразделений аппаратов по работе в регионах.

Отделы по защите государственной тайны осуществляют защиту сведений, составляющих государственную тайну, и в соответствии с законодательством обеспечивают парламентариев и работников структурных подразделений аппаратов необходимой информацией.

Парламентская библиотека осуществляет библиотечно-информационное обеспечение законотворческой деятельности, создает библиотечный фонд по вопросам права и парламентаризма, национальную коллекцию официальных документов, готовит библиографические указатели и другие материалы. Парламентская библиотека обслуживает обе палаты Федерального Собрания и имеет в своем распоряжении универсальный фонд — более 500 тыс. экземпляров. Библиотека получает 2 тыс. названий периодических изданий, как центральных, так и региональных. С 1992 г. в Парламентскую библиотеку поступает обязательный экземпляр отечественной литературы, периодических изданий (подшивки основных центральных газет есть за период с 20-х гг.). Иностранную литературу Библиотека время от времени покупает и получает в дар. В Библиотеке ведутся библиографические базы данных: “Российское законодательство”, “Субъекты Российской Федерации”, “Ближнее зарубежье”, “Дальнее зарубежье”, “Журнальные и газетные статьи”, “Неопубликованные материалы”, “Книги, поступившие в фонд библиотеки”. Парламентская библиотека переходит на автоматизированную систему (Tinlib) библиотечных процессов и операций.

Приемная Государственной Думы осуществляет регистрацию и учет обращений граждан, организует прием посетителей, рассматривает обращения граждан и направляет их в соответствующие структурные подразделения Аппарата, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, другие государственные органы, анализирует характер и содержание обращений граждан, готовит соответствующие информационно-аналитические материалы. Приемная выполняет довольно большой объем работы, обеспечивая одну из форм взаимодействия Государственной Думы с общественностью. Например, только в осеннюю сессию 1997 г. в Государственную Думу поступило свыше 13 тыс. индивидуальных и коллективных обращений по почте (что на 2,5 тыс. обращений больше, чем в осеннюю сессию 1996 г.), и 2,1 тыс. граждан лично посетили Приемную Думы.

Специализированные государственные учреждения и предприятия, обеспечивающие работу парламента. Следует отметить, что наряду с аппаратами палат информационное, правовое, экспертное, организационное и иное обеспечение деятельности Совета Федерации и Государственной Думы может осуществляться также государственными учреждениями и предприятиями, созданными для обеспечения работы обеих палат Федерального Собрания.

Создание и ликвидация учреждений и предприятий системы обеспечения осуществляются путем принятия Государственной Думой и Советом Федерации соответствующих постановлений.

Руководители учреждений и предприятий системы обеспечения назначаются на должность и освобождаются от должности постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации.

Структура и штаты учреждений и предприятий системы обеспечения определяются их руководителями по согласованию с Государственной Думой и Советом Федерации.

Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности учреждений и предприятий системы обеспечения, размер оплаты труда и условия материально-бытового обеспечения их сотрудников, а также иные расходы на их содержание определяются в соответствии с действующим законодательством.

В своей деятельности учреждения и предприятия системы обеспечения руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, а также своими учредительными документами.

 

§ 4. Внепарламентское содействие деятельности Федерального Собрания

Внештатные эксперты. Кроме штатных работников аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы и упомянутых учреждений и предприятий, обеспечивающих деятельность обеих палат Федерального Собрания, к работе по информационному, правовому и иному обеспечению палат, их структурных подразделений, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы привлекаются внештатные эксперты и иные сотрудники на оплачиваемой и безвозмездной основе. Так, широкое распространение получила практика приглашения независимых экспертов в состав рабочих групп, разрабатываемых в российском парламенте. При многих комитетах и комиссиях, депутатских объединениях, иных структурных подразделениях палат Федерального Собрания, а также при некоторых структурных подразделениях аппаратов палат создаются различного рода экспертные и консультативные советы. У депутатов Государственной Думы, наряду с помощниками, чья работа оплачивается из сметы расходов на содержание Государственной Думы, могут быть помощники, работающие на общественных началах. Опыт работы Государственной Думы показывает, что довольно большое количество людей становятся помощниками депутатов на общественных началах. Вместе с тем отсутствие количественных ограничений в отношении помощников депутата Государственной Думы, работающих на добровольной основе (т.е. без зарплаты), привело к злоупотреблениям при зачислении таких помощников. Неоднократно в течение 1994-1998 гг. у ряда бизнесменов, убитых, по-видимому, в ходе сведения счетов между различными преступными группировками, среди прочих документов были обнаружены удостоверения помощников депутатов, причем сами депутаты, чьими помощниками якобы являлись эти бизнесмены, впервые слышали их имена в связи с указанными (вероятно, заказными) убийствами. Удостоверение помощника депутата дает свободный доступ в здание Государственной Думы, облегчает вход во многие государственные учреждения, придает официальный характер обращениям, ввиду чего получение такого удостоверения является привлекательным для коммерсантов, а бизнесмены с криминальными связями и здесь стараются получить это удостоверение в обход закона. В ходе усиления контроля за выдачей удостоверений помощников депутатов с 1 января 1998 г. введена новая форма таких удостоверений и проведен обмен старых документов на удостоверения нового образца.

Научные учреждения и парламент. Экспертизу законопроектов, анализ действующего законодательства и деятельности палат Федерального Собрания осуществляют различные научно-исследовательские учреждения и высшие учебные заведения, в частности, Институт государства и права РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Институт международного права и др. Они готовят материалы как по заказам палат Федерального Собрания и его структурных подразделений, так и по собственной инициативе, направляя их в парламент.

Подготовка и переподготовка кадров аппаратов палат производится Российской академией государственной службы при Президенте РФ.

Некоторые научные учреждения совместно с палатами Федерального Собрания издают периодические информационно-аналитические журналы, нацеленные в том числе и на обеспечение работы палат. Так, с января 1995 г. возобновился выпуск “Этнополитического вестника (Этнополис)” как совместного издания Совета Федерации, Института этнологии и антропологии РАН и Движения “Сенежский форум” (ранее в 1992-1993 гг. издавался совместно с Советом Национальностей Верховного Совета РФ и вышеназванным институтом). “Этнополис” выходит шесть раз в год. С ноября 1994 г. Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций совместно с Институтом социально-исторических проблем (Исторический факультет МГУ) издается журнал “Представительная власть: мониторинг, анализ, информация”. Объявленная периодичность — 10 раз в год, однако ее не всегда удается выдерживать.

Помощь общественных объединений по обеспечению деятельности парламента. В своей работе парламент РФ также активно использует материалы и наработки, подготовленные общественными объединениями и иными некоммерческими негосударственными организациями. При этом структурные подразделения палат и аппаратов палат Федерального Собрания в ряде случаев сами обращаются за помощью к общественным объединениям, а иногда используют материалы, направляемые в парламент по инициативе общественных объединений. В этом отношении среди других общественных объединений выделяется Фонд развития парламентаризма в России, созданный группой российских граждан в январе 1994 г. и зарегистрированный Министерством юстиции РФ в апреле того же года, который ставит перед собой и решает такие задачи, как содействие комитетам и комиссиям Федерального Собрания РФ, политическим партиям, блокам и отдельным депутатам в разработке и независимой профессиональной экспертизе законопроектов и законов; политическое и социально-экономическое прогнозирование; информационное обслуживание парламентских структур; создание условий эффективного взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти на всех уровнях; содействие установлению прочных контактов между федеральными и региональными органами государственной власти; развитие связей между российскими и зарубежными парламентариями, политическими, деловыми и общественными кругами.

 

Приложение 1 НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Конституция Российской Федерации

Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (извлечение)

Глава 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

Статья 94

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статья 95

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Статья 96

1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.

2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Статья 97

1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Статья 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Статья 99

1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.

3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.

4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Статья 100

1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.

3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Статья 101

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Статья 102

1. К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Статья 103

1. К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Статья 104

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Статья 105

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Статья 106

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Статья 107

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Статья 108

1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Статья 109

1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.

4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.

5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”

от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712)

(с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 31 декабря 1997 г. — Российская газета. 1998. 4 янв.) (извлечение)

Глава VI. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Статья 36. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности

Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании.

Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или одним из его заместителей и направляются в палаты Федерального Собрания.

Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Статья 37. Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации.

Статья 38. Ответы членов Правительства Российской

Федерации на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы

Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты.

В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Статья 39. Запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы

Порядок рассмотрения Правительством Российской Федерации запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется законодательством Российской Федерации о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы.

Статья 40. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.

Статья 41. Предоставление информации об исполнении федерального бюджета

Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом.

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”

от 26 февраля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 9. Ст.1011) (извлечение)

Статья 1

1. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Статья 7

1. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе.

2. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Статья 8

1. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.

2. Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

3. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование при назначении Уполномоченного, выдвинутая в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального конституционного закона, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Статья 9

1. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: “Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести”.

2. Присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения Уполномоченного на должность.

3. Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги.

Статья 10

1. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным.

2. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

3. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Статья 11

1. Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

2. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

3. Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В случае, если в течение указанного срока Уполномоченный не выполнит установленные требования, его полномочия прекращаются и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного.

Статья 12

1. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

2. В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

Статья 13

1. Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:

1) нарушения требований статьи 11 настоящего Федерального конституционного закона;

2) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

2. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

3. Уполномоченный может быть освобожден от должности также в случае подачи им заявления о сложении полномочий.

4. Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 14

В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности в порядке, установленном статьями 6-10 настоящего Федерального конституционного закона.

Статья 32

1. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы.

2. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Статья 33

1. По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

3. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в “Российской газете”, специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в “Российской газете” и в других изданиях.

Статья 38

1. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета.

2. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата.

3. Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов.

4. Финансовая отчетность предоставляется Уполномоченным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

5. Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью. Уполномоченный обеспечивается документами, принятыми палатами Федерального Собрания Российской Федерации, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, иными государственными органами, общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

Статья 43

В срок не позднее 30 дней со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного в порядке, установленном главой II настоящего Федерального конституционного закона.

Федеральный Закон

“О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”

от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398) (извлечение)

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные принципы участия гражданина Российской Федерации в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — депутаты Государственной Думы) избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным.

Статья 2. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы

Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы.

Статья 3. Избирательные права гражданина Российской Федерации

Гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 21 года.

Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой избирательных прав при выборах депутатов Государственной Думы.

Не имеет права избирать и быть избранным гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Статья 4 . Назначение выборов депутатов Государственной Думы

В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент Российской Федерации. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев.

В случае, если Президент Российской Федерации не назначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, установленный частью первой настоящей статьи, выборы депутатов Государственной Думы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем выборов в этом случае является последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы. Сроки избирательных действий, установленные настоящим Федеральным законом, при этом сокращаются на четверть.

В случае, если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы депутатов Государственной Думы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы.

Статья 5. Выборы в Государственную Думу

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума состоит из 450 депутатов:

225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225 одномандатных избирательных округов;

225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Статья 6. Право выдвижения кандидатов в депутаты

Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам.

Статья 7. Подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями

Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы и контроль за соблюдением избирательных прав граждан возлагаются на избирательные комиссии.

При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Решения избирательных комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций, а также их должностных лиц.

Статья 8. Право на предвыборную агитацию

Государство обеспечивает гражданам Российской Федерации и общественным объединениям свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами осуществлять деятельность, побуждающую избирателей к голосованию за или против того или иного кандидата либо федерального списка кандидатов от избирательного объединения, избирательного блока.

Кандидатам в депутаты, избирательным объединениям, избирательным блокам гарантируются равные условия доступа к государственным средствам массовой информации.

Статья 9. Финансирование выборов депутатов Государственной Думы

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Кандидаты в депутаты, избирательные объединения, избирательные блоки создают собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации.

Статья 10. Гласность при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы

Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляются открыто и гласно.

Все решения избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанные с подготовкой и проведением выборов, подлежат опубликованию.

Федеральный Закон

“О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”

Принят Государственной Думой 5 декабря 1995 г.

Статья 1. В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

Статья 2. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 3. Выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года.

Статья 4. Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 13 декабря 1995 года.

Федеральный Закон

“О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”

(в ред. Федерального закона Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 24-ФЗ - СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1039;

Федерального закона Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ - СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029).

Настоящий Федеральный закон определяет права, обязанности и ответственность депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее соответственно -депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы), предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими депутатской деятельности.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы

Депутатом Совета Федерации является избранный народом представитель субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Совете Федерации и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Одно и то же лицо не может одновременно являться депутатом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.

Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Статья 2. Федеральное законодательство о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы

Статус депутата Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы при осуществлении их депутатской деятельности обеспечиваются условия для беспрепятственной и эффективной реализации их прав и обязанностей, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, регламентами Совета Федерации и Государственной Думы.

В своей деятельности депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, предвыборной программой и своими убеждениями.

Статья 3. Срок полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Срок полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы соответственно Совета Федерации, формируемого в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации, и Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев, предусмотренных статьей 4 настоящего Федерального закона.

Статья 4. Досрочное прекращение полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Полномочия депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях:

а) письменного заявления депутата о сложении своих полномочий;

б) утраты депутатом гражданства Российской Федерации;

в) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом;

г) признания гражданина, являющегося депутатом, недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

д) объявления гражданина, являющегося депутатом, умершим решением суда, вступившим в законную силу;

е) смерти депутата.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно также в случаях:

а) избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (если в течение месяца со дня избрания от него не поступило письменного заявления о сложении полномочий депутата такого органа);

б) поступления депутата на государственную службу, занятия им другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

в) роспуска Государственной Думы в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

Решение о прекращении полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы в случаях, указанных в части первой настоящей статьи и в пунктах “а” и “б” части второй настоящей статьи, принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлением палаты. Полномочия депутата в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты.

Полномочия депутата Государственной Думы в случае, предусмотренном в пункте “в” части второй настоящей статьи, прекращаются со дня роспуска Государственной Думы.

Статья 5. Удостоверения и нагрудные знаки депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют соответствующие удостоверения, являющиеся их основными документами, подтверждающими личность и полномочия депутата, и нагрудные знаки соответственно “Депутат Совета Федерации” и “Депутат Государственной Думы”, которыми они пользуются в течение срока своих полномочий.

Удостоверения депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются документами, дающими право беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные объединения.

Положения об удостоверениях и нагрудных знаках депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, их образцы и описания утверждаются в порядке, определяемом решениями соответственно Совета Федерации и Государственной Думы.

Статья 6.        Условия осуществления депутатом Совета Федерации             и депутатом Государственной Думы депутатской         деятельности

Депутат Совета Федерации первого созыва осуществляет свои полномочия на непостоянной основе.

Депутат Государственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Депутат Государственной Думы не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, приостанавливают свою службу в ранее занимаемых должностях на период осуществления депутатских полномочий. Условия и порядок приостановления военной службы и службы в органах внутренних дел и органах прокуратуры для депутата Государственной Думы устанавливаются федеральным законом (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 12.03.96 г. № 24-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1039).

Депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации.

Статья 7. Формы депутатской деятельности депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Формами депутатской деятельности депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются:

а) участие в заседаниях соответственно Совета Федерации и Государственной Думы; в совместных собраниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, проводимых в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации;

б) участие в работе соответствующих комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации; согласительных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

в) участие в выполнении поручений соответственно Совета Федерации и Государственной Думы и их органов;

г) участие в парламентских слушаниях;

д) обращение с депутатским запросом;

е) работа с избирателями.

Формами депутатской деятельности депутата Государственной Думы также являются:

а) участие в работе депутатских объединений — фракций и депутатских групп в Государственной Думе;

б) обращение с вопросом к членам Правительства Российской Федерации на заседании Государственной Думы.

Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 8. Взаимоотношения депутата Совета Федерации

и депутата Государственной Думы с избирателями

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы поддерживают связь с избирателями. При этом депутаты Совета Федерации и избранные по одномандатным избирательным округам депутаты Государственной Думы поддерживают связь с избирателями своих округов, а депутаты Государственной Думы, избранные по общефедеральному избирательному округу, поддерживают связь с избирателями в регионе, определенном соответствующим депутатским объединением.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы принимают меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей: рассматривают поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствуют в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведут прием граждан; изучают общественное мнение и при необходимости вносят предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Принимая меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, с депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, с политическими партиями и иными общественными объединениями.

Депутату Государственной Думы для работы с избирателями ежемесячно предоставляются соответствующие дни в порядке, определяемом Регламентом Государственной Думы.

Депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы в его избирательном округе или на территории субъекта Российской Федерации, в границах которого находится этот округ, либо в определенном соответствующим депутатским объединением регионе руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления для осуществления полномочий депутата предоставляются транспорт, отдельное помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, в том числе правительственной, и необходимой оргтехникой, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями и выделяется для этого помещение.

Главы администраций в пределах своих полномочий несут персональную ответственность за создание условий для нормальной деятельности депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и их помощников.

Статья 9. Депутатская этика

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы обязаны соблюдать правила депутатской этики, утверждаемые соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе. Ответственность за нарушение депутатами указанных правил устанавливается регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 10. Сведения о доходах и об изменении имущественного положения депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы в установленном порядке представляют в налоговые органы Российской Федерации декларацию о доходах и сведения об изменении своего имущественного положения одновременно с представлением их соответственно в Совет Федерации и Государственную Думу. Информация о нарушениях, выявленных в результате проверки налоговыми органами Российской Федерации, подлежит опубликованию в “Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации”.

Глава 2. ОСНОВНЫЕ ГАРАНТИИ ДЕПУТАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Статья 11. Право законодательной инициативы депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) законопроектов и поправок к ним;

б) законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

в) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу.

Группа численностью не менее одной пятой депутатов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Перечисленные в частях первой и второй настоящей статьи законодательные инициативы подлежат обязательному рассмотрению в Государственной Думе в установленном порядке.

Порядок осуществления права законодательной инициативы депутатом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 12. Участие депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседании соответствующих комитета, комиссии палаты

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами которой они являются, а также комитетом, комиссией данной палаты, членами которых они являются.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы реализуют на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, соответствующих комитета, комиссии данной палаты предоставленные им права в соответствии с регламентами Совета Федерации и Государственной Думы.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы принимают личное участие в заседании палаты Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами которой они являются, комитета, комиссии, членами которых они являются.

При невозможности присутствовать на заседании соответствующих палаты, комитета, комиссии по уважительной причине депутат заблаговременно информирует об этом соответственно Председателя палаты, председателя комитета, комиссии.

Депутат Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государственной Думы.

Депутат Государственной Думы вправе присутствовать на всех заседаниях Совета Федерации.

Статья 13. Депутатский запрос

Депутат, группа депутатов Совета Федерации и депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с запросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации в письменной форме.

Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок.

Запрос, внесенный в письменной форме, и письменный ответ на запрос оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.

Статья 14. Обращение депутата Государственной Думы

с вопросом к члену Правительства Российской Федерации на заседании Государственной Думы

Депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства Российской Федерации на заседании Государственной Думы.

В порядке работы Государственной Думы предусматривается время для обращения депутатов Государственной Думы с вопросами к членам Правительства Российской Федерации и ответов на них.

Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения соответствующего члена Правительства Российской Федерации.

В случае, если приглашенный член Правительства Российской Федерации не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ члена Правительства Российской Федерации доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.

Статья 15. Право депутата Совета Федерации и депутата

Государственной Думы на безотлагательный прием должностными лицами

По вопросам своей депутатской деятельности депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

Статья 16. Право депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы на получение и распространение информации

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы в установленном порядке обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, иными государственными органами и общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

При обращении депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации должностные лица обеспечивают депутата по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно предоставляют им необходимую информацию и документацию независимо от степени их секретности в соответствии с федеральным законодательством о государственной тайне.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации. При этом материалы, представляемые депутатом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы по поручению соответствующих палат, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также депутатских объединений в Государственной Думе, подлежат обязательному опубликованию или распространению через государственные средства массовой информации в срок, согласованный с депутатом, но не позднее семи дней после обращения. Редактирование представленных депутатом материалов без его согласия не допускается.

Статья 17. Обязанности должностных лиц по рассмотрению обращений депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Недопустимость вмешательства депутата в деятельность органов дознания, следователей и судов

Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения и организации, должностные лица, к которым обратился депутат Совета Федерации или депутат Государственной Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им документы или сведения безотлагательно.

В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и должностные лица, указанные в части первой настоящей статьи, обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения депутата. Окончательный ответ представляется депутату не позднее 20 дней со дня получения обращения депутата.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения депутат должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Вмешательство депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы в деятельность органов дознания, следователей и судов не допускается.

Статья 18*. Неприкосновенность депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления или клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.

Положения части первой и части второй настоящей статьи не распространяются на депутатов Государственной Думы — членов Правительства Российской Федерации в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.

Статья 19. Право депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы на отказ от дачи свидетельских показаний

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей.

 

*Положения части первой статьи 18 о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности в отношении действии, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, Конституционным Судом Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, се статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1), 52 и 98. В случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, но завершении дознания, предварительного следствия или производства но административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Применение таких мер, как задержание, арест, обыск, личный досмотр, производится в соответствии с требованиями статьи 98 Конституции Российской Федерации (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 828).

 

Статья 20*     . Порядок получения согласия на лишение депутата      Совета Федерации и депутата Государственной      Думы неприкосновенности и информирование палат   о результатах производства по уголовному делу

Вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

Для получения согласия на привлечение к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, арест и обыск депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Генеральный прокурор Российской Федерации вносит в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление.

Совет Федерации или Государственная Дума не позднее чем в недельный срок со дня внесения представления Генерального прокурора Российской Федерации рассматривает это представление в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты, принимает по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора Российской Федерации. При необходимости от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса в Совете Федерации или в Государственной Думе вправе участвовать соответственно депутат Совета Федерации или депутат Государственной Думы, в отношении которого внесено представление.

О прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата Совета Федерации или депутата Государственной Думы орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации.

 

*Положения части второй статьи 20 о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, Конституционным Судом Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1), 52 и 98. В случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, нс связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства но административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Применение таких мер, как задержание, арест, обыск, личный досмотр, производится в соответствии с требованиями статьи 98 Конституции Российской Федерации (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 828).

 

Статья 21. Государственное страхование депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Жизнь и здоровье депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения соответствующего депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях:

а) гибели (смерти) депутата, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного повреждения его здоровья в связи с осуществлением им депутатских полномочий;

б) причинения депутату в связи с осуществлением им депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, как не повлекших стойкой утраты трудоспособности, так и повлекших стойкую утрату трудоспособности.

Статья 22. Компенсация за причиненное депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы увечье или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности

В случае причинения депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, повлекших стойкую утрату трудоспособности, им ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением депутата Государственной Думы на момент выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию.

Статья 23. Освобождение депутата Совета Федерации

и депутата Государственной Думы от призыва на военную службу и на военные сборы

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы.

Статья 24. Гарантии трудовых прав депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Освобождение от занимаемой должности депутата Совета Федерации, находящегося на государственной службе, производится только с согласия Совета Федерации.

Срок полномочий депутата Государственной Думы засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу в течение трех месяцев после прекращения депутатских полномочий.

Депутату Государственной Думы по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации.

Военнослужащие, лица рядового н начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах внутренних дел, органах прокуратуры) или досрочно уволиться с военной службы (службы в органах внутренних дел, органах прокуратуры). По окончании депутатских полномочий им предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по прежнему либо с их согласия по иному месту службы.

Супруге (супругу) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения депутатских полномочий в Государственной Думе, перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы). На указанный период за ними сохраняются: место работы (службы); стаж работы (службы) по специальности; стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок (в том числе районных коэффициентов) к заработной плате, на установление процентных надбавок и получение единовременного вознаграждения за выслугу лет, на выплату вознаграждения по итогам работы предприятий, учреждений, организаций за год, а также на пенсию на льготных условиях и в льготных размерах, если это лицо на момент переезда занимало должность, работало по профессии либо работало (служило) в местности, которые предусматривают предоставление данной льготы.

Статья 25. Освобождение депутата Совета Федерации от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности

Освобождение депутата Совета Федерации от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы (для депутата Совета Федерации, являющегося одновременно депутатом иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, — откомандирование) на время осуществления депутатской деятельности производится на основании официального уведомления о вызове в Совет Федерации. При этом требование каких-либо других документов не допускается.

На депутатов Совета Федерации, освобожденных от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности, распространяются гарантии трудовых прав депутата Государственной Думы, установленные статьей 24 настоящего Федерального закона.

Статья 26. Обеспечение материально-финансовых условий для осуществления депутатом Совета Федерации его полномочий

Депутату Совета Федерации, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы или обязанностей депутата иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления на время осуществления депутатской деятельности в Совете Федерации или в его органах, а также на время его работы с избирателями за это время выплачивается по его выбору средний заработок по основному месту работы либо денежное вознаграждение депутата Совета Федерации, размер которого определяется исходя из денежного вознаграждения депутата Государственной Думы; размер денежного вознаграждения Председателя Совета Федерации определяется исходя из должностного оклада Председателя Правительства Российской Федерации и надбавок к нему.

Депутату Совета Федерации ежемесячно со дня избрания возмещаются расходы, связанные с осуществлением депутатской деятельности, в сумме пяти минимальных размеров оплаты труда.

При этом выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, не облагаются подоходным налогом.

Депутату Совета Федерации возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им депутатской деятельности расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения и суточные (кроме случаев проживания на служебной или нанимаемой жилой площади).

Депутату Совета Федерации, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатских полномочий, а также членам его семьи возмещаются расходы, связанные с переездом в город Москву, предусмотренные частями восьмой и девятой статьи 28 настоящего Федерального закона.

Статья 27. Права депутата Государственной Думы в случае роспуска Государственной Думы

В случае роспуска Государственной Думы в соответствии со статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации депутаты Государственной Думы, кроме депутатов, являющихся членами Правительства Российской Федерации, получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока полномочий депутатов первого созыва, из расчета их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий; в этом случае на депутатов Государственной Думы распространяются гарантии трудовых прав, изложенные в частях второй, третьей и четвертой статьи 24 настоящего Федерального закона.

Депутату Государственной Думы и проживающим совместно с ним членам его семьи, находящимся на день роспуска Государственной Думы вне своего постоянного места жительства, обеспечиваются бесплатный проезд и бесплатный провоз принадлежащего им имущества (в контейнерах общим весом до 10 тонн) к постоянному месту жительства депутата.

Депутату Государственной Думы, имеющему трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), полномочия которого прекращены в связи с роспуском Государственной Думы, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации пенсионного возраста. При этом размер пенсии не может составлять менее 75 процентов ежемесячного денежного вознаграждения данного депутата. Выплата государственной пенсии в этом случае производится за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации.

Статья 28. Обеспечение материально-финансовых условий для осуществления депутатом Государственной Думы его полномочий

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимаемой в Государственной Думе должности, за исключением Председателя Государственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение, которое состоит из должностного оклада и надбавок к нему.

Депутату Государственной Думы устанавливаются ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада федерального министра и надбавок к этому окладу.

Председателю Государственной Думы устанавливаются ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада Председателя Правительства Российской Федерации и надбавок к этому окладу.

Депутату Государственной Думы ежемесячно возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда.

При этом выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, не облагаются подоходным налогом.

Ежемесячное денежное вознаграждение депутата Государственной Думы выплачивается ему со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или временного приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с депутатской деятельностью, — со дня его избрания.

Депутату Государственной Думы возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им депутатской деятельности расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения, а также суточные (кроме случаев проживания на служебной или нанимаемой жилой площади).

Депутату Государственной Думы и членам его семьи оплачиваются расходы, связанные с переездом в город Москву для выполнения депутатом его полномочий, а также расходы, связанные с их переездом к постоянному месту жительства депутата по прекращении его депутатских полномочий.

При переезде в город Москву депутату и членам его семьи выплачивается единовременное денежное пособие: депутату — в размере одного ежемесячного должностного оклада, каждому члену его семьи — по 0,5 указанного оклада.

Депутатам Государственной Думы, одновременно являющимся членами Правительства Российской Федерации, денежное вознаграждение в связи с осуществлением депутатских полномочий в Государственной Думе не выплачивается.

Статья 29. Ежегодный оплачиваемый отпуск депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере его двойного ежемесячного денежного вознаграждения.

В случаях, предусмотренных действующим законодательством, депутату Совета Федерации предоставляется отпуск продолжительностью, превышающей продолжительность, установленную в части первой настоящей статьи.

Статья 30. Медицинское и бытовое обеспечение депутата

Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы медицинское и бытовое обеспечение предоставляется на условиях, установленных для членов Правительства Российской Федерации.

Статья 31. Предоставление депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы служебного помещения

Депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы для осуществления депутатской деятельности в здании соответствующей палаты предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи, в том числе правительственной.

Статья 32. Использование средств связи депутатом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатских полномочий имеют право пользоваться правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия (в том числе гостиницы), учреждения, организации на территории Российской Федерации.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы пользуются правом внеочередного получения услуг связи.

Все виды почтовых и телеграфных отправлений депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатских полномочий пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных.

Расходы депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы по использованию средств связи предприятий, учреждений, организаций в связи с осуществлением депутатской деятельности возмещаются указанным организациям за счет федерального бюджета в порядке, определенном статьей 36 настоящего Федерального закона.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатских полномочий пользуются правом бесплатных телефонных переговоров.

Статья 33. Право депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы на бесплатный проезд

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы на территории Российской Федерации имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, а также право внеочередного приобретения проездных документов. Это право распространяется также на лицо, которое сопровождает депутата — инвалида I группы.

По предъявлении удостоверения депутата Совета Федерации или депутата Государственной Думы агентства гражданской авиации или аэропорты, билетные кассы (как суточной, так и предварительной продажи) железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов), речных вокзалов и пристаней обязаны вне очереди предоставить депутату бесплатный билет на одно место в салоне самолета или вертолета, спальном или купейном вагоне поезда, в каюте первого или второго класса судов всех категорий.

Проезд депутата в автобусах междугородных, а также пригородных сообщений, в случае если продажа билетов производится с указанием номера места, осуществляется по бесплатному билету, получаемому вне очереди в кассах автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в автобус.

Бесплатный проезд депутата на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, и в пригородных поездах осуществляется по предъявлении удостоверения депутата Совета Федерации или депутата Государственной Думы.

Депутат имеет право бесплатного пользования залами официальных делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов) и речных вокзалов.

Депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы для поездок при осуществлении депутатских полномочий на территории Российской Федерации автотранспорт предоставляется соответствующими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а для поездок по городу Москве и Московской области предоставляется по вызову депутата служебный автотранспорт.

Статья 34. Право депутата Совета Федерации и депутата

Государственной Думы на внеочередное поселение в гостинице

Администрации государственных и муниципальных гостиниц обязаны в течение часа предоставлять депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы отдельный номер с телефоном. Право на внеочередное поселение в гостинице распространяется на лицо, сопровождающее депутата — инвалида I группы.

Статья 35. Предоставление депутату Совета Федерации и

депутату Государственной Думы жилого помещения

Депутату Государственной Думы, не имеющему в городе Москве жилой площади, по его заявлению в течение трех месяцев со дня начала работы Государственной Думы данного созыва предоставляется служебная жилая площадь (квартира с мебелью и телефоном) для проживания, в том числе с членами семьи, которую он обязан освободить не позднее одного месяца со дня прекращения его депутатских полномочий.

На период до получения служебной жилой площади депутату Государственной Думы предоставляется двухместный гостиничный номер либо по его желанию возмещаются расходы по найму жилого помещения в размере стоимости проживания в двухместном гостиничном номере в гостинице разряда “Высший-А”.

В случае непредоставления в установленные частью первой настоящей статьи сроки депутату Государственной Думы служебной жилой площади депутат вправе для приобретения в собственность жилья получить единовременную компенсацию за целое число месяцев, прошедших со дня подачи им заявления до окончания срока депутатских полномочий, в размере стоимости проживания в двухместном гостиничном номере гостиницы разряда “Высший-А” на день подачи заявления.

Получение единовременной компенсации лишает депутата Государственной Думы права на получение служебной жилой площади и права на бесплатное проживание в гостинице, за исключением случаев выезда в командировки.

Занимаемая депутатом и членами его семьи жилая площадь по постоянному месту жительства бронируется на время его отсутствия в связи с осуществлением депутатских полномочий.

Депутату Совета Федерации, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности, служебная жилая площадь предоставляется в порядке, установленном частями первой и пятой настоящей статьи.

Статья 36. Возмещение расходов, связанных с материальным обеспечением деятельности депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Расходы органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, оплачиваются за счет федерального бюджета путем перечисления средств на счета соответствующих организаций с последующим их отнесением через Министерство финансов Российской Федерации на смету расходов соответственно Совета Федерации или Государственной Думы.

Статья 37.

(Утратила силу на основании Федерального закона Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ// СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029).

Статья 38. Помощники депутата Совета Федерации

и помощники депутата Государственной Думы

Депутат Совета Федерации вправе иметь до пяти помощников: по работе в данной палате (одного помощника) и по работе в своем избирательном округе.

Депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в данной палате (одного помощника), а также по работе в своем избирательном округе (для депутатов, избранных по одномандатным округам) или по работе в регионе, определяемом соответствующим депутатским объединением (для депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу).

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы самостоятельно определяют общее число своих помощников и распределяют обязанности между ними.

Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе также иметь помощников, работающих на общественных началах.

Помощникам депутата, работающим как на общественных началах, так и по трудовому договору (контракту), выдается удостоверение единого образца.

Постоянным рабочим местом помощника депутата по работе в Совете Федерации и помощника депутата по работе в Государственной Думе является надлежаще оборудованное помещение, предоставленное депутату соответственно в здании Совета Федерации или в здании Государственной Думы в соответствии со статьей 31 настоящего Федерального закона.

Постоянным рабочим местом помощника депутата Совета Федерации по работе в избирательном округе и постоянным рабочим местом помощника депутата Государственной Думы в избирательном округе или в регионе является надлежаще оборудованное помещение, предоставляемое соответствующим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления соответственно депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы.

Статья 39. Прием на работу и увольнение с работы помощника депутата Совета Федерации и помощника депутата Государственной Думы

Прием на работу и увольнение с работы помощника депутата (кроме случая досрочного прекращения полномочий депутата) производятся по представлению депутата в указанный в представлении срок. При этом прием на работу помощника депутата может быть оформлен со дня фактического начала исполнения им своих обязанностей, указанного в представлении депутата, но не ранее 11 января 1994 года.

Администрация предприятия, учреждения, организации обязана уволить работника, изъявившего желание перейти на работу помощником депутата, в указанный в его заявлении и в представлении депутата срок.

Помощник депутата по работе в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации по представлению депутата принимается на работу на постоянной основе или по совместительству распоряжением руководителя аппарата данной палаты и пользуется всеми правами и льготами работников аппарата этой палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Помощник депутата по работе в избирательном округе или в регионе по представлению депутата принимается на работу на постоянной основе или по совместительству распоряжением руководителя соответствующего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления.

Помощник депутата принимается на работу на период, не превышающий срок полномочий депутата. Срок работы помощника определяется депутатом и указывается в представлении, направляемом руководителю соответствующего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления.

Увольнение с работы помощника депутата до окончания срока его работы производится:

а) на основании представления депутата по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации;

б) в случае досрочного прекращения полномочий депутата, независимо от срока действия заключенного трудового договора (контракта).

Помощник депутата по работе в Совете Федерации или в Государственной Думе и помощники депутата по работе в избирательном округе или регионе получают удостоверение единого образца, установленного для работника аппарата соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 40. Права и обязанности помощника депутата Совета Федерации и помощника депутата Государственной Думы

В связи с выполнением должностных обязанностей помощник депутата:

а) проводит предварительный прием избирателей и иных лиц, а также ведет запись на прием к депутату;

б) получает по поручению депутата в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях, организациях документы, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также информационные и справочные материалы, необходимые депутату для осуществления депутатской деятельности;

в) выезжает по поручению депутата в служебные командировки в пределах Российской Федерации.

Помощник депутата имеет право:

а) по письменной заявке депутата пользоваться копировально- множительной и вычислительной техникой, имеющейся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего избирательного округа или региона;

б) получать адресованные депутату почтовые и телеграфные отправления;

в) на бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта, за исключением такси, на территории Российской Федерации; в поездах и автобусах междугородных и пригородных сообщений в пределах соответствующего избирательного округа или региона, определенного депутатским объединением (помощники депутата по работе в Совете Федерации и в Государственной Думе — в пределах Московской области). Проезд в поездах и автобусах междугородных, а также пригородных сообщений, в случае если продажа билетов производится с указанием номера места, осуществляется по бесплатному билету, получаемому по предъявлении удостоверения помощника депутата в кассах железнодорожных вокзалов, автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в поезд или автобус.

Статья 41.      Условия и порядок оплаты труда помощника

            депутата Совета Федерации и помощника депутата       Государственной Думы

Депутату Совета Федерации и депутату Государственной Думы устанавливается общий месячный фонд оплаты труда помощников в размере двойного ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. В пределах указанного фонда оплаты труда депутат самостоятельно определяет должностные оклады своих помощников, порядок и размеры их премирования.

Для помощников депутатов, работающих в местностях, в которых работникам бюджетных организаций установлены доплаты в виде районных коэффициентов и процентных надбавок, устанавливается такой же порядок начисления доплат к установленному депутатом окладу помощника.

Командировка помощнику депутата оформляется распоряжением руководителя соответствующего исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления по представлению депутата.

За время командировки помощнику депутата выплачиваются суточные, а также возмещаются расходы по найму жилого помещения и транспортные расходы (при командировке за пределы соответствующего избирательного округа или региона) в порядке и размерах, установленных законодательством о служебных командировках в пределах Российской Федерации.

Расходы на оплату труда помощников и их содержание возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, определенном статьей 36 настоящего Федерального закона.

Глава 3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕВЫПОЛНЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

Статья 42. Ответственность за невыполнение законных

требований депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений законных требований депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы либо создание им препятствий в осуществлении депутатской деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных настоящим Федеральным законом сроков и порядка предоставления информации и ответов на запросы и обращения депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Статья 43. Ответственность за неправомерное воздействие на депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, членов их семей и других их родственников

Неправомерное воздействие на депутата Совета Федерации, членов его семьи и других его родственников и депутата Государственной Думы, членов его семьи и других его родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения депутатской деятельности или изменения ее характера, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Статья 44. Ответственность за посягательство на честь и достоинство депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Оскорбление депутата Совета Федерации или депутата Государственной Думы, в том числе при исполнении ими депутатских обязанностей, а равно клевета в отношении депутата либо распространение информации о его депутатской деятельности в искаженном виде влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Статья 45. Ответственность за нарушение неприкосновенности депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Нарушение положений настоящего Федерального закона, регулирующих вопросы депутатской неприкосновенности, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Глава 4. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 46. Вступление настоящего Федерального закона в силу Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Действие части третьей статьи 6, статьи 22 и части четвертой статьи 24 настоящего Федерального закона распространяется на депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы со дня избрания депутата.

Статья 47. Приведение нормативных правовых актов

в соответствие с настоящим Федеральным законом

Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления приводятся в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение двух месяцев со дня его вступления в силу.

Правительство Российской Федерации в трехмесячный срок вносит в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения о приведении федерального законодательства в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Регламент

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Утвержде.11

Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 февраля 1996 г. № 42-СФ Текущая редакция на 1 июля 1998 г. (извлечение)

Часть вторая

УЧАСТИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 10. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, ПРИНЯТЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ

Статья 102

1. В соответствии с частью 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

2. Принятые Государственной Думой федеральные законы направляются на имя Председателя Совета Федерации.

3. Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом в Совет Федерации направляются также стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу.

4. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства Российской Федерации, Совет Федерации обязан запросить заключения на указанные федеральные законы в Государственной Думе. Отсутствие заключений Правительства Российской Федерации может служить основанием для отклонения указанных федеральных законов.

Статья 103

1. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, и вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Государственной Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых Советом Федерации федеральных законах подлежат оглашению или распространению на заседании комитета, комиссии Совета Федерации.

2. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации.

Председатель Совета Федерации или заместитель Председателя Совета Федерации вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

3. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Статья 104

1. Установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации.

2. Если первый или последний день срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день (в ред. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 июня 1996 г. № 255-СФ // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3204).

Статья 105

Аппарат комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие замечания и предложения по этому федеральному закону и готовит материал для рассмотрения комитетом Совета Федерации.

Статья 106

В соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Статья 107

1. Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение.

2. Если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов, то они вправе провести совместное заседание.

3. Рассмотрение комитетом (комитетами) федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто. Комитет (комитеты) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

4. На заседании комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, присутствуют работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону.

5. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета.

6. Если подготовка заключения по федеральному закону поручена нескольким комитетам и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение.

Статья 108

1. Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

2. В заключении комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.

3. Решение комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, оставить принятый Государственной Думой федеральный закон, указанный в части 2 настоящей статьи, без рассмотрения на заседании палаты принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает возможным одобрить федеральный закон в целом без внесения в него изменений и дополнений.

4. Решение комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон, указанный в части 2 настоящей статьи, принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести и него изменения и дополнения. Такое решение должно быть мотивировано.

5. По федеральным законам, которые в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе принять одно из следующих решений-:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

6. Заключение комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, представляется Председателю Совета Федерации.

7. В необходимых случаях комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, должен представить проект необходимых, по его мнению, изменении и дополнений к тексту федерального закона.

Статья 109

В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

Статья 110

Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации или оба члена Совета Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный частью 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации (в ред. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 июня 1996 г. № 255-СФ // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3204).

Статья 111

1. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комитетами). Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для защиты позиций Правительства Российской Федерации, оглашения официального отзыва Правительства Российской Федерации о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Официальный отзыв о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменном виде.

После выступления представителя Правительства Российской Федерации Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

2. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации) соответствующего распоряжения (в ред. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 10 апреля 1996 г. № 124-СФ // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1771).

Статья 112

1. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

2. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

3. По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

4. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.

5. Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии со статьей 104 настоящего Регламента.

6. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

7. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Статья 113

1. По рассматриваемому палатой федеральному закону постановлением Совета Федерации оформляется только одно, окончательно принятое в течение одного заседания, решение палаты.

2. Если в течение одного заседания палаты члены Совета Федерации принимают решение о возвращении к рассмотрению федерального закона, то оно означает отмену ранее принятого решения по федеральному закону. Голосование по принятию указанного решения проводится в порядке, в котором принималось отменяемое решение. Результаты промежуточных голосований, проводимых по одному федеральному закону в течение одного заседания, заносятся в протокол заседания палаты и не оформляются постановлением Совета Федерации.

Статья 114

1. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

2. Порядок работы согласительной комиссии определяется настоящим Регламентом.

Статья 115

1. Голосование по проектам федеральных конституционных законов, а также по федеральным законам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе.

2. Голосование путем опроса членов Совета Федерации проводится в порядке, установленном статьей 75 настоящего Регламента.

Статья 116

1. Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, постановление Совета Федерации об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу.

2. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

3. Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации и не рассмотренный палатой в установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации и статьей 104 настоящего Регламента четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.

4. Официальные документы, касающиеся замены отдельных страниц текста федерального закона, поступившие в Совет Федерации после направления федерального закона для подписания и обнародования, направляются Президенту Российской Федерации без рассмотрения на заседании Совета Федерации.

Статья 117

1. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения.

2. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Глава 11. ПОРЯДОК ПРЕОДОЛЕНИЯ ВОЗНИКШИХ РАЗНОГЛАСИЙ МЕЖДУ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ В СВЯЗИ С ОТКЛОНЕНИЕМ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ ПРИНЯТЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ

Статья 118

1. Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия.

2. Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации.

3. Согласительная комиссия образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы в порядке, установленном настоящим Регламентом и Регламентом Государственной Думы.

Статья 119

1. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

2. Члены согласительной комиссии и ее сопредседатель от Совета Федерации избираются Советом Федерации и образуют депутацию от Совета Федерации в согласительной комиссии.

3. Членом согласительной комиссии от Совета Федерации может быть только член Совета Федерации (в ред. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 июня 1996 г. № 255-СФ // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3204).

4. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании палаты кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании.

5. Постановление Совета Федерации об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу.

Статья 120

1. Член согласительной комиссии обязан присутствовать на ее заседаниях и заблаговременно информировать сопредседателя согласительной комиссии от Совета Федерации о невозможности своего присутствия на заседании согласительной комиссии по уважительной причине.

2. Члены Совета Федерации, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов.

3. Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе привлекать работников структурных подразделений Аппарата Совета Федерации для подготовки решений согласительной комиссии, а также специалистов внешних организаций и качестве экспертов.

Статья 121

1. Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона.

2. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым голосованием. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

3. При принятии решения депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона, отличные от предложенных Советом Федерации.

4. По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии.

Статья 122

1. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносится на рассмотрение Государственной Думы.

2. Если Государственная Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить работу согласительной комиссии, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе.

Статья 123

1. Если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы.

2. Протокол согласительной комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления возникших разногласий по федеральному закону, рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его рассмотрении Совет Федерации вправе принять одно из следующих решений:

а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;

б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;

в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

г) отказаться от участия в работе согласительной комиссии. 3. Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу.

Статья 124

1. Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от Совета Федерации снимает предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, то федеральный закон в ранее принятой редакции рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его рассмотрении Совет Федерации вправе принять одно из следующих решений:

а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;

б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;

в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии.

2. Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу.