Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). – М.: Институт государства и права РАН, 2000.

 

В работе рассматриваются системы и организация органов кон-ституционного правосудия в ряде зарубежных федеративных госу-дарств (Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария, Индия и др.) и в Россий-ской Федерации. Исследуются деятельность этих органов по решению дел в сфере федеративных отношений, а также разработанные на ос-нове таких решений различные доктрины федерализма Основное внимание обращено на роль органов конституционного правосудия в контроле за соблюдением разграничения компетенции между федера-цией и ее субъектами. Специальный раздел посвящен анализу прак-тики Конституционного Суда Российской Федерации по делам, отно-сящимся к сфере федеративных отношений.

Работа рассчитана на студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических учебных заведений, на всех, кто интересуется проблемами конституционного правосудия и федерализма.

ISBN 5-8339-0015-8

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.

I.    Системы органов конституционного правосудия в федеративных государствах: организация и разграничение компетенции. 5

II.  Конституционный контроль за соблюдением конституционных норм о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами (теория и практика) 36

III. Практика Конституционного Суда Российской Федерации по решению дел в сфере федеративных отношений 88


 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Институт конституционного правосудия -неотъемлемый атрибут демократического правового государства, главный элемент в механизме правовой защиты конституции. В федеративном государстве этот институт играет специфическую роль. Важнейшей чертой любой федеральной конституции является разграничение полномочий между двумя уровнями управления — федерацией и ее субъектами. Именно в этой сфере возникают многочисленные конфликты и споры, связанные с взаимными обвинениями в нарушении компетенционных норм, установленных конституцией, во вмешательстве одного уровня уп-равления в компетенцию другого, в присвоении не принадлежащих ему полномочий и т. д. Как справедливо отмечает немецкий юрист Р. Бернхардт, «федеративное государственное устройство без опреде-ленного конфликта в действительности может иметь место, пожалуй, лишь в условиях диктаторского режима, когда, однако, само дальнейшее существование федеративного строя поставлено в зависимость от волевого решения, диктата центральной власти»1.

Конфликт компетенции -это в первую очередь и преимущест-венно конфликт конституционно-правовой. Для разрешения подобных конфликтов необходим специальный правовой механизм, которым в демократическом правовом государстве является конституционное правосудие. Судебное разрешение конституционных споров, как свидетельствует опыт федеративных государств, стал важнейшим элементом их конституционной системы. «Роль судебной власти в вопросах правильного функционирования федеральной конституции по-прежнему остается одним из главных пунктов любой теории феде-рализма», - пишут швейцарские юристы2.

Выступая арбитром в спорах между федерацией и ее субъектами, Конституционное правосудие призвано защищать территориальное верховенство конституции, установленный ею принцип разделения

1 Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного Государственного устройства в ФРГ//Немецкий конституционализм. М., 1994. С. 44.

2 Флейнер Т., Биста Л. Характеристика федерального государства//Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 31.

властей по вертикали, поддерживать баланс интересов федерации и ее субъектов.

Вместе с тем нельзя дать однозначную оценку той роли, которую играет институт конституционного правосудия в отдельных федера-тивных государствах. Слишком различны правовые, политические, экономические условия, в которых он действует. Различны даже кон-ституционные положения, определяющие место и роль этого института в конституционной системе, в развитии отношений «федерация-ее субъекты». Тем более неодинаковы действительное место и роль этого института, как правило, не соответствующие конституционным уста-новлениям. Следует также иметь в виду, что позиции, занимаемые органами конституционного правосудия по вопросу взаимоотноше-ний «федерация-ее субъекты», нигде не оставались неизменными, они постоянно изменяются под воздействием общих для всех федераций противоречивых тенденций - унитаристской и федералистской.

И все же, несмотря на указанные различия, во всех федератив-

ных государствах органы конституционного правосудия оказывают

значительное влияние на развитие федеративных отношений. Они

воздействуют на эти отношения, осуществляя контроль за соблюде-

нием компетенционных норм, установленных конституцией, форму-

лируя правила их применения, а также новые компетенционные нор-

мы, развивая на основе принимаемых решений общие принципы фе-

дерализма. Деятельность органов конституционного правосудия мо-

жет, как свидетельствует опыт ряда стран (например, Канады), изме-

нить даже саму природу федерализма, определяемую конституцией.

В настоящей работе основное внимание обращено на выявление

общих моментов (естественно, при учете национальной

специфики), характеризующих деятельность и роль органов

конституционного правосудия в регулировании федеративных

отношений в ряде зарубежных федеративных государств. Вместе с

тем сложность и актуальность конституционно-правовых проблем в

сфере этих отношений в Российской Федерации, которые призван

решать федеральный Конституционный Суд, обусловили

необходимость посвятить специальный раздел его практике. Эта

практика свидетельствует, что деятельность Конституционного Суда

в сфере федеративных отношений направлена на решение тех же

задач, которые решают органы конституционного правосудия других

федеративных государств.

I СИСТЕМЫ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ: ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ

В федеративных государствах, как и в большинстве современ-ных государств, сложились и действуют две основные модели инсти-тута конституционного правосудия -американская и европейская. Принципиальное различие между ними состоит в том, что при амери-канской модели конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных уголовных и гражданских дел. При европейской модели конституционное право-судие выделяется из общего правосудия - конституционные дела рас-сматриваются специализированными органами - конституционными

судами.

Вместе с тем современный институт конституционного правосудия характеризуется таким многообразием форм, которое все труднее сводить к двум основным моделям. Все более заметной становится тенденция к возникновению различных смешанных форм, где в той или иной комбинации сочетаются некоторые черты, присущие каждой из основных моделей. При сохранении между ними принципиального различия в организационном отношении (суды общей юрисдикции и специализированные органы) во всех иных отношениях во многих странах такая модель приобретает гибридный характер (по компетенции судебных органов, применяемым ими видам и формам конституционного контроля). Такие гибридные модели (получившие широкое распространение в развивающихся странах) лишь весьма условно можно характеризовать как американскую или европейскую модель в их «классическом варианте»1.

Специфические особенности, которые имеет институт конститу-

ционного правосудия в федеративных государствах, присущи как ор-

ганизации, так и юрисдикции органов конституционного правосудия.

При этом, наряду с общими особенностями, обусловленными самим

характером федеративного устройства государства, каждая модель,

выступает ли она в классическом или модифицированном варианте,

1См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 166.

обладает национальной спецификой. Все это необходимо учитывать при рассмотрении организации органов конституционного правосудия в федеративных государствах, чему посвящена настоящая глава.

Исторически первой в федеративных государствах появилась американская модель, сложившаяся в США на основе не конститу-ции, а судебных прецедентов (первым из которых было известное ре-шение Верховного суда 1803 г. по делу Marbury v. Madison). С теми или иными модификациями она утверждается в ряде федераций в странах Европы (Швейцария), Латинской Америки (Аргентина, Бра-зилия, Мексика), Северной Америки (Канада), Азии (Индия, Малайзия, Пакистан), в Австралии.

Общей чертой конституционного правосудия во всех этих феде-рациях является его осуществление судами общей юрисдикции - как федеральными, так и субъектов федерации. «Судебный контроль за законодательством, -пишет о Канаде П. Хогг, -может осуществляться в любом производстве, в судах любого уровня... Все органы, осу-ществляющие судебную власть, имеют право и обязанность контро-лировать действительность законодательства, когда этот вопрос воз-никает в проводимом ими производстве»2.

Однако в организационном отношении системы судов общей юрисдикции весьма различны. Можно выделить три их разновидности.

Первая -судебная система, характерной чертой которой является дуализм. Ее образуют система федеральных судов и система судов субъектов федерации (США, Бразилия). Вторая -это единая (объединенная) судебная система, которую образуют федеральные суды, создаваемые только на федеральном уровне, и суды субъектов федерации (Канада, Индия). Например, в Канаде система судов общей юрисдикции включает Верховный суд и суды провинций (в одних провинциях действует двухзвенная, в других - трехзвенная система). Как пишет П. Хогг, «предоставление провинциальным судам общей юрисдикции права конституционного контроля, включая право контролировать не только провинциальные, но и федеральные за-

2 Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 310.

коны, делает излишним существование отдельной системы федеральных судов, решающих «федеральные вопросы»3.

Впрочем, следует отметить противоречивость конституционных положений, касающихся судебной системы Канады. С одной стороны, согласно п. 14 ст. 92 Конституционного акта 1867 г., к исключительной компетенции провинций отнесено «отправление правосудия в провинции, включая учреждение, содержание и организацию про-винциальных гражданских и уголовных судов...». С другой стороны, судей всех провинциальных судов назначает генерал-губернатор (фактически федеральное правительство), а жалованье, пособия и пенсии устанавливаются и выплачиваются им федеральным парла-ментом (ст. 96, 100 Конституционного акта). Таким образом, факти-чески провинциальные суды являются частью единой федеральной судебной системы.

Единая (или, по терминологии индийских авторов, объединенная) система судов общей юрисдикции существует и в Индии. Однако ее можно рассматривать как отдельную разновидность, ибо здесь в отличие от Канады органами, осуществляющими конституционное правосудие, являются не все суды общей юрисдикции, а только Вер-ховный суд и высокие суды штатов. Нижестоящие суды штатов, под-чиненные высоким судам, не обладают юрисдикцией по конституци-онным вопросам. Это вытекает из положений ст. 228 Конституции, согласно которой, если Высокий суд найдет, что дело, ожидающее решения в подчиненном ему суде, включает «существенный вопрос права, касающийся толкования Конституции, он изымает из суда это дело и решает его сам или, решая конституционный вопрос, возвра-щает дело в подчиненный суд». По мнению Д. Басу, «цель ст. 228 -сделать Высокий суд единственным толкователем Конституции в штате и запретить подчиненным судам толковать Конституцию, с тем чтобы достигнуть некоторой степени единообразия в отношении кон-ституционных вопросов»4.

Аналогичная судебная система действует в Малайзии и Пакис-тане (в последнем, однако, наряду с судами общей юрисдикции, осуществляющими конституционное правосудие, созданы органы ре-

3 Ibid. Р. 134.
4 Basu D. Constitutional Law of India. New Delhi, 1978. P. 274.

лигиозного контроля, в частности Федеральный суд шариата, рассма-тривающий дела о несоответствии положений закона предписаниям ислама, изложенным в Коране и сунне)5.

Конституционный контроль, осуществляемый всеми судами об-щей юрисдикции (как в США и Канаде), является децентрализован-ным. Ограниченная степень децентрализации присуща и конституци-онному правосудию в таких федеративных государствах, как Индия, Малайзия, Пакистан.

Особый случай -система органов конституционного правосудия Швейцарии. Здесь на федеральном уровне таким органом является высший суд общей юрисдикции -Федеральный суд. В отличие от других федеративных государств, где действует американская модель, в Швейцарии суды общей юрисдикции субъектов федерации - кантонов -не осуществляют конституционное правосудие (за исключением полукантона Нидвальден, где таким полномочием обладает Верховный суд). В полукантоне Базель-сельский эта функция возложена на административные суды. И только в одном кантоне Жюра создан специализированный орган -Конституционный суд6. Таким образом, в этой стране отсутствует развитая и единая система органов консти-туционного правосудия.

Независимо от особенностей организации конституционного правосудия во всех федерациях, где действует американская модель в ее различных вариантах, решающая роль в осуществлении конститу-ционного правосудия, в том числе и в сфере федеративных отноше-ний, принадлежит высшей судебной инстанции (мы используем обобщенный термин «верховный суд»). Только решения верховного суда по конституционным вопросам делают нормативный акт недей-ствительным, являются окончательными и обязательными для всех судов -как федеральных, так и субъектов федерации. Следует под-черкнуть, что в ряде федеративных государств в образовании верхов-ного суда в той или иной форме участвуют субъекты федерации. На-пример, судей Верховного суда США назначает президент, но «по совету и с согласия сената», т. е. палаты конгресса, представляющей интересы штатов. В Малайзии судьи Верховного суда назначаются

5 Подробнее см.: Сравнительное конституционное право. С. 184 - 185.

6 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Страны Европы. М, 1997. С. 462 -463.

янг ди-перуан агонгом (главой федеративного государства) лишь после консультации с Советом правителей -консультативным органом, членами которого являются правители и губернаторы (главы субъектов федерации). В Канаде, согласно закону о Верховном суде и кон-венционным нормам, провинции в составе Суда непосредственно представлены следующим образом: из девяти судей, назначенных ге-нерал-губернатором (федеральным правительством), трое должны назначаться из Квебека, трое -из Онтарио, двое - от четырех западных провинций, один - от четырех атлантических провинций Таким образом, «состав Верховного суда отражает региональные и лингвистические различия»7.

Лингвистические различия отражены и в составе Швейцарского федерального суда, который, согласно ст. 189 Конституции 1999 г. наделен конституционной юрисдикцией по таким вопросам, непосредственно затрагивающим федеративные отношения, как рассмот-рение жалоб на нарушение автономии коммун и других гарантии, предоставляемых кантонами корпорациям публичного права, решение споров публично-правового характера между конфедерацией и кантонами или между кантонами. Судьи Федерального суда избираются Федеральным собранием, которое «следит за тем, чтобы были представлены официальные языки» (ими являются немецкий, фран-цузский, итальянский и романский) .

В отношении ряда федеративных государств, входящий в бри-танское Содружество и имевших ранее статус доминиона (Австралия, Канада, Малайзия), следует отметить одно обстоятельство, до сих пор оказывающее влияние на деятельность их верховных судов с сфере федеративных отношений. Статус доминиона предполагал сохране-ние юридических связей члена Содружества с бывшей метрополией в том числе и в форме права апелляции на решения их верховных судов, включая решения по конституционным вопросам, в судебный комитет Тайного совета Великобритании. По существу, Судебный комитет был высшей судебной инстанцией, осуществлявшей консти-туционное правосудие в отношении законодательства и других кон-

7 Hogg P. Op. cit. P. 185.
8 Constitution federale de la Confederation Suisse. Geneve, 1999.

ституционных вопросов доминионов9. Им были приняты многие ре-шения, ставшие судебными прецедентами, разработаны доктриналь-ные концепции и принципы по ряду проблем федеративных отношений. Эти прецеденты, концепции и принципы широко используются национальными судами и после отмены права апелляции в Судебный комитет. Они оказывают заметное влияние на решение указанных проблем. Так, П. Хогг считает, что решения Комитета по проблемам канадского федерализма отражали тенденцию к меньшей централиза-ции. «Судебное толкование (канадскими судами. -Авт.) после отмены в 1949 г. права на апелляцию свидетельствует о некотором росте федеральной власти, что возможно и в будущем. Однако маловероятен полный отказ от решений Судебного комитета. Основные направления судебного толкования, очевидно, необратимы»10.

При американской модели для выявления роли конституционно го правосудия в сфере федеративных отношений большое значение имеет проблема разграничения компетенции в этой сфере между раз личными судами общей юрисдикции. Особенно остро этот вопрос стоит в тех странах, где (как, например, в США) сосуществуют две судебные системы -федеральных судов и судов субъектов федерации. Во всех рассматриваемых федеративных государствах верховные суды наделены основными юрисдикционными полномочиями в сфере? федеративных отношений -решать дела о спорах между федерацией и ее субъектами и между различными субъектами. Это их исключи-тельное полномочие.

Однако, как будет показано ниже, споры между федерацией и ее субъектами, т. е. носящие «чисто федеральный характер»11, довольно редкое явление. Вопросы, непосредственно касающиеся федеративных отношений (например, соблюдение компетенционных норм, принципа верховенства федерального права и т. п.), решаются главным образом в делах о проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов в порядке конкретного конституционного контроля (американской модели присущ только такой вид конституционного контроля). А таким полномочием обладают, как

9

Подробнее см.: Крылова Н. С. Содружество наций: Политико-правовые проблемы. М., 1994. С. 239 - 240. 10 Hogg P. Op. cit. P. 90. 11 Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 427.

10

мы видели, либо все суды общей юрисдикции, либо верховный суд и высшие суды субъектов федерации. В связи с этим возникают следу-ющие вопросы: какие нормативные акты могут быть объектом кон-кретного конституционного контроля со стороны того или иного суда общей юрисдикции (например, может ли верховный суд проверять конституционность закона субъекта федерации, а суд субъекта -кон-ституционность федерального закона)? могут ли суды субъекта феде-рации проверять соответствие его закона не только конституции субъекта, но и федеральной конституции (т. е. давать ей казуальное толкование)? Таким образом, речь идет о разграничении полномочий по проверке конституционности нормативных актов между различными судами общей юрисдикции, что на практике часто выливается в споры о компетенции.

Указанные вопросы неодинаково решаются законодательством различных федеративных государств. Например, в США и Канаде все суды общей юрисдикции обладают правом решать дела о конститу-ционности как федерального законодательства, так и законодательства субъектов федерации. Так, в США федеральный Верховный суд имеет право признавать законы штатов недействительными. Судья Верховного суда О. Холмс говорил: «Я не думаю, что Соединенные Штаты могли бы распасться, если бы мы утратили право объявлять законы конгресса неконституционными. Но я полагаю, что существо-вание Союза было бы под угрозой, если бы это право не действовало в отношении законов отдельных штатов»12.

О роли Верховного суда США в оценке законодательства штатов свидетельствуют следующие данные: за период с 1791 по 1990 г. Суд признал неконституционными (полностью или частично) 125 феде-ральных законов и 1059 нормативных актов штатов13. Вообще следует отметить, что развитие судебной системы США идет по пути расши-рения юрисдикции федеральных судов, особенно в сфере конституци-онного контроля. Хотя юрисдикция федеральных судов ограничена делами, перечисленными в ст. III Конституции США, конгресс принял ряд законов, которые уполномочивают федеральные суды решать дела также на основании законов штатов. «Такая экспансия юрис-

12 Цит. по: Лафитский В. Основы конституционного строя США. М., 1998. С, 193.

13 См.: Там же.

дикции, -полагают американские авторы, -возможна, когда вопрос, относящийся к федеральному закону, является неоспоримой составной частью дела или федеральная юрисдикция защищает важный фе-деральный интерес»14. Юрисдикционная экспансия федеральных судов, особенно право Верховного суда пересматривать решения судов штатов, «со времен Дж. Маршалла и до наших дней встречает возра-жения на том основании, что она противоречит подлинному духу фе-дерализма»15.

Но не следует умалять и роль судов штатов в проверке конститу-ционности федерального законодательства. Исследуя деятельность верховных судов штатов в этой сфере, американский ученый С. Фено приводит такие данные: из рассмотренных в 1975 г. Верховным судом Калифорнии дел, в которых поднимался вопрос о конституционности законов, дела о конституционности федеральных статутов составляли 12, 8%; Верховный суд штата Кентукки в том же году рассмотрел 14% конституционных дел, в большинстве которых речь шла не о конституции штата, а о федеральной конституции16.

Право судов штатов принимать к своему рассмотрению дела, возникшие на почве федерального законодательства, вытекает из кла-узулы о верховенстве федерального права, установленной ст. VI Кон-ституции. Следуя ей, суды штатов обязаны толковать федеральные законы и объявлять их недействительными, если они не соответствуют федеральной конституции.

Решения федеральных судов и судов штатов по конституционным вопросам могут быть пересмотрены Верховным судом в порядке рассмотрения апелляций. Именно апелляционная юрисдикция является основным средством реализации Верховным судом доминирующей роли в регулировании федеративных отношений. Не рассматривая подробно правила, регламентирующие процедуру подачи апелляций в Верховный суд, отметим лишь два обстоятельства. Во-первых, предмет обжалуемого решения должен подпадать под юрисдикцию Суда, т. е. в иске обязательно наличие «федерального вопроса». Во-

14 Harward Law Rev. 1989. № 8. P. 1949.
15 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law: Cases and Materials
Series. Matthew Bunder, 1989. P. 16.
16 Feno S. The Role of State Supreme Courts in the New Judicial Federalism. N. Y., 1987.

P. 92, 95.

вторых, существуют две процедуры обжалования решений судов фе-дерации и штатов. Первая -это прямая апелляция любой стороной в деле на решения федеральных судов первой инстанции и судов штатов о конституционности или неконституционности федеральных законов и на решения федеральных апелляционных судов о неконсти-туционности законов штатов и решений последних о действительнос-ти законов штатов, хотя действительность их оспаривается по причине противоречия Конституции, договорам и законам Соединенных Штатов. После изменения в 1988 г. юрисдикции Суда «случаев пря-мых апелляций, подлежащих обязательному рассмотрению Верхов-ным судом, стало заметно меньше»17. Вторая процедура -это истре-бование самим Верховным судом дела в порядке приказа certiorari. Критерии отбора дел в этом случае установлены п. 10 Правил Вер-ховного суда США18.

По-иному проводится разграничение юрисдикции по конститу-ционным вопросам в других федеративных государствах этой группы. Так, в Бразилии Верховный федеральный суд по первой инстанции выносит решения по вопросам «непосредственной неконституци-онности закона или нормативного акта, принятого на федеральном уровне или уровне штата, и по вопросам объявления конституцион-ности федерального закона или нормативного акта» (помимо чисто федерального полномочия, прямо относящегося к регулированию фе-деративных отношений, т. е. рассмотрения дел и конфликтов, сторо-нами в которых являются Союз и штаты, -ч. I ст. 102 Конституции). Кроме того, он обладает правом выносить решения в порядке «чрезвычайного пересмотра» по делам, по которым вынесены реше-ния в единственной и последней инстанции, при наличии в решении противоречия с Конституцией, объявления неконституционным дого-вора или федерального закона, признания силы закона или акта местного правительства, конституционность которого оспаривается (ч. III ст. 102).

Таким образом, Верховный федеральный суд, во-первых, рас-сматривает дела о конституционности законодательства как федера-ции, так и штатов по первой инстанции, а во-вторых, может пересма-

17 Лафитский В. Указ. соч. С. 162.
18 См.: Там же. С. 194.

тривать свои собственные решения по этим делам в качестве апелля-ционной инстанции. Что касается судов штатов, то они правомочны рассматривать дела только о «неконституционности законов и норма-тивных актов штатов и муниципий, которые не соответствуют кон-ституциям штатов» (§ 2 ст. 125). Следовательно, в отличие от США в Бразилии суды общей юрисдикции в субъектах федерации не обла-дают полномочием решать вопрос о соответствии федеральных законов федеральной Конституции, а значит, и толковать ее.

Свои особенности имеет разграничение соответствующей юрис-дикции между Верховным судом Индии и высокими судами штатов. Хотя, как уже говорилось, здесь действует единая (объединенная) си-стема судов общей юрисдикции, объем конституционной юрисдикции различных ее звеньев далеко неодинаков. Низшие суды в штатах во-обще не обладают такой юрисдикцией. Конституционная юрисдикция высоких судов ограничена лишь законодательством штатов, что прямо установлено ст. 226А и 131 А. Так, согласно ст. 226А, Высокий суд не рассматривает вопрос о конституционности любого центрального закона в любом производстве, предусмотренном этой статьей. Это полномочие предоставлено исключительно Верховному суду. Если Высокий суд найдет, что дело, находящееся на его рассмотрении или на рассмотрении подчиненного ему суда, включает вопросы о консти-туционности любого центрального закона или как центрального, так и штатного закона, то он передает эти вопросы на решение Верховного суда (ст. 131 А).

В меморандуме о конституционной поправке, включившей в Конституцию такую статью, указывалось, что целью ограничения соответствующей юрисдикции высоких судов (до 1976 г. они обладали правом решать вопрос о конституционности федеральных законов) является «устранение трудностей в применении центрального закона, которые могут возникнуть, если ряд высоких судов примут различные решения по вопросу о действительности центрального закона»19. При этом следует иметь в виду, что при отсутствии у штатов собственных конституций вопрос о соответствии федеральных законов федеральной конституции решали высокие суды.

19 Basu D. Op. cit. P. 182.

Решения высоких судов по конституционным вопросам могут быть обжалованы в Верховный суд, что специально предусмотрено ст. 132 Конституции Индии. Апелляция может быть подана на любое его решение по гражданскому, уголовному или иному делу, если Вы-сокий суд удостоверит, что в деле имеется «существенный вопрос права, влекущий толкование Конституции». Таким образом, Верховный суд может в порядке апелляции пересмотреть любое решение Высокого суда о конституционности нормативного акта штата. «Эта статья, - пишет Д. Басу, - приводит к тому, что во всех делах, каса-ющихся действительности акта или других вопросов, влекущих тол-кование Конституции, решение высокого суда не является оконча-тельным и что окончательная власть толковать Конституцию должна принадлежать Верховному суду»20.

Приведенные примеры организации конституционного правосудия в федеративных государствах, где действует американская модель в ее различных модификациях, позволяют сделать некоторые выводы.

Во-первых, система судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционное правосудие, независимо от того, является ли она дуалистической или единой (объединенной), основана на иерархическом принципе институционной подчиненности, что, в частности, проявляется в процедуре обжалования решений по конституционным вопросам, принимаемых нижестоящими судами, в вышестоящие, вплоть до федерального верховного суда, решения которого являются окончательными и обязательными для всех судов.

Во-вторых, различные суды общей юрисдикции обладают далеко неодинаковыми полномочиями в сфере федеративных отношений, а следовательно, играют неодинаковую роль в их регулировании. Наи-более широкими полномочиями обладает федеральный верховный суд. Только ему принадлежит «чисто федеральное полномочие» -разрешение споров между федерацией и ее субъектами и между субъ-ектами федерации. Но, как отмечалось, важнейшую роль в сфере фе-деративных отношений играет одно из основных полномочий органов конституционного правосудия -контроль за конституционностью нормативных актов. Это полномочие является совместным полномо-чием различных судов общей юрисдикции, но осуществляется оно

20Ibid., P. 183.

ими в разных объемах. Наибольший объем присущ полномочию федерального верховного суда -объектом конституционного контроля служит как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов федерации (в отношении последнего суд действует, как правило, в качестве высшей апелляционной инстанции). Единственное исключение из этого общего правила составляет, пожалуй, Федеральный суд Швейцарии, который вправе осуществлять конституционный контроль только в отношении законодательства кантонов (при рассмотрении дел по конституционным жалобам, т. е. по жалобам на нарушения конституционных прав граждан); федеральное же законодательство не является объектом его контроля. Такое ограничение обусловлено историческими обстоятельствами. «Ограничение консти-туционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консерватив-ным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в межкан-тональном конфликте в 1847 г., а затем на выборах 1874 г., затормозить процесс централизации, начатый их радикальными противниками»21.

Если федеральный верховный суд обладает полномочием по контролю за конституционностью законодательства в полном объеме, то нижестоящие суды общей юрисдикции осуществляют этот контроль по-разному: в одних странах объектом контроля также является законодательство обоих уровней (США, Канада), в других -только законодательство соответствующего субъекта федерации (Индия, Бразилия).

В-третьих, как уже отмечалось, американская классическая мо-дель конституционного правосудия была модифицирована в ряде фе-деративных государств. Это относится не только к организации и конституционной юрисдикции судебных органов, но и к применяе-мым ими видам конституционного контроля. Для американской клас-сической модели характерен лишь один вид конституционного кон-троля -конкретный конституционный контроль. Однако в ряде рас-смотренных федераций применяются оба вида -и конкретный, и аб-страктный конституционный контроль. Так, в Бразилии возбуждать

21 Руйе К.. Швейцарский федеральный суд и надзор за конституционностью законов//Государство и право. 1995. № 12. С. 87. .

дело о неконституционности нормативных актов федерации и штата могут девять субъектов: президент Республики, бюро Федерального собрания, генеральный прокурор и др. (ст. 103 Конституции).

Абстрактный конституционный контроль применяется и в Ма-лайзии в спорах между федерацией и ее субъектами по поводу дейст-вительности федерального закона или закона субъекта федерации22. Применение абстрактного конституционного контроля несомненно расширяет возможности судов общей юрисдикции влиять на развитие федеративных отношений, в то время как использование исключи-тельно конкретного контроля ограничивает эти возможности усмот-рением частной стороны в отношении как подачи иска, так и его предмета: не в любом производстве по конкретному делу может воз-никнуть конституционный вопрос, так или иначе связанный с феде-ративными отношениями.

Европейская модель, при которой конституционное правосудие выделено из общего правосудия и осуществляется специализирован-ными органами, действует в ряде федеративных государств, преиму-щественно в странах с континентальной системой права или систе-мой, находящейся под ее влиянием (Австрия, Бельгия, Россия, Союзная Республика Югославия, Танзания, ФРГ).

Во всех этих федерациях специализированными органами кон-ституционного правосудия являются, как правило, конституционные суды (в Бельгии Арбитражный суд). Однако с точки зрения их орга-низационной структуры можно выделить две основные разновидности: конституционное правосудие осуществляется только федеральным конституционным судом при отсутствии в субъектах федерации соб-ственных конституционных судов (например, Австрия, Бельгия, Тан-зания); конституционное правосудие осуществляется федеральным конституционным судом и конституционными судами или иными судебными и квазисудебными органами, учреждаемыми в субъектах федерации (ФРГ, Югославия, Россия).

Общим для обеих разновидностей организации конституционного правосудия является участие субъектов федерации в образовании федерального конституционного суда. Это участие проявляется в раз-личных формах. Так, судьи Федерального конституционного суда

22 The Constitution of Malaysia. Its Development. Kuala Lumpur, 1957. P. 238.

ФРГ избираются бундестагом и бундесратом поровну (согласно ст. 50 Основного закона, бундесрат -это орган, посредством которого «земли участвуют в законодательстве и управлении федерацией и в делах Европейского Союза»).

В Австрии часть членов Конституционного суда (три члена и два запасных члена) назначаются президентом по предложению Феде-рального совета -палаты федерального парламента, в которой пред-ставлены земли.

Закон об Арбитражном суде Бельгии 1989 г. предусматривает, что из 12 судей, назначаемых королем, 6 судей, говорящих на фран-цузском языке, образуют группу французского языка Арбитражного суда, а 6 судей, говорящих на нидерландском языке, -группу нидер-ландского языка (ст. 31)23. Правда, это положение не полностью соот-ветствует региональному и лингвистическому принципам, лежащим в основе федеративного устройства Бельгии.

Судьи Конституционного Суда РФ назначаются Советом Феде-рации по представлению Президента.

Специальный Конституционный суд Танзании состоит из членов, половина которых назначается федеральным правительством, а половина -правительством Занзибара (т. е. субъекта федерации, имеющего особый статус по сравнению с другим субъектом -матери-ковой Танзанией).

Следует отметить такую особенность организационной структуры Федерального конституционного суда ФРГ, не имеющую аналогов в других федеральных конституционных судах, как наличие в нем специального подразделения -второго сената, в компетенцию кото-рого входит решение большинства дел, непосредственно касающихся федеративных отношений. Согласно закону о Федеральном конститу-ционном суде от 12 марта 1951 г., второй сенат выносит решения при наличии разногласий относительно прав и обязанностей земель, в частности в случаях применения землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора (что предусмотрено абз. 1 и 3 ст. 93, абз. 4 ст. 84 Основного закона), по другим публично-правовым спорам между федерацией и землями, между различными землями и в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судеб-

23 Monitor belge. 1989. 7 janv.

ный порядок их рассмотрения (абз. 1 и 4 ст. 93 Основного закона). Именно поэтому этот орган часто именуют «государственно-правовым сенатом».

При сомнении в том, к компетенции первого или второго сената относится то или иное конкретное дело, решение принимает комитет, состоящий из председателя, его заместителя и четырех судей (ч. 2 § 14 закона о Федеральном конституционном суде)24. Впрочем, как отмечает Ф. Блэр, распределение компетенции между первым сенатом и вторым весьма относительно, ибо контроль за конституционностью федерального законодательства и законодательства земель, что входит в компетенцию первого сената, также влияет на развитие федеративных отношений. По подсчетам Ф. Блэра примерно 30% решений первого сената «оказывают влияние на федеративную систему»25.

Конституционный Суд РФ также состоит из двух палат. Однако в отличие от ФРГ компетенция палат Суда не различается -они решают все дела, отнесенные к юрисдикции Конституционного Суда, за исключением тех, которые, согласно закону, подлежат рассмотрению в пленарных заседаниях Суда. В частности, к исключительной юрис-дикции пленума отнесено рассмотрение вопросов, непосредственно связанных с федеративными отношениями: дела о соответствии Кон-ституции РФ основных законов субъектов Федерации (конституций и уставов), толкование Конституции РФ (ч. 2 ст. 21 Закона 1994 г. о Конституционном Суде Российской Федерации). Отбор вопросов для рассмотрения исключительно в пленарных заседаниях «обусловлен прежде всего высшим уровнем актов, принимаемых Российской Фе-дерацией и ее субъектами и подлежащих их оценке, их значением для развития и укрепления... федерации, ее государственной целостнос-ти»26.

Из всех федераций, где действует европейская модель конститу-ционного правосудия, наибольший интерес представляют ФРГ и Рос-

24 Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 307-308.

25 Blaire Ph. Federalism and Judicial Review in West Germany. Oxford, 1981.

P. 12.

26

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 105.

19

сия, хотя в последней процесс создания органов конституционного правосудия в субъектах Федерации еще не завершился27.

Ни Основной закон ФРГ, ни Конституция РФ не содержит спе-циальных положений об органах конституционного правосудия субъектов федерации. Правда, в Основном законе ФРГ дважды упоминается о конституционных судах земель в контексте их связей с Федеральным конституционным судом (ч. 2 п. 46 ст. 93 и ч. 3 ст. 100). В Конституции РФ нет даже и таких упоминаний. Вопрос об образовании конституционных (уставных) судов субъектов Федерации окончательно был решен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»28. Закон установил, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации входят в судебную систему Федерации, определил порядок их создания и управления ими, основные их полномочия.

Однако и в ФРГ, и в России право учреждения органов консти-туционного контроля, определения их организации и компетенции является исключительной компетенцией субъектов федерации. В связи с этим ключевую роль в законодательстве об этих органах играют правовые акты субъектов федерации -их основные законы ( консти-туции, а в России также уставы), специальные законы. Впрочем, в России создание таких органов предусмотрено не во всех субъектах Федерации (их нет, например, в Калмыкии, Мордовии, Карачаево-Черкесской и Удмуртской Республиках, в большинстве областей).

Общей чертой организации конституционного правосудия в ФРГ и России является то, что в отличие от федераций, где действует аме-риканская модель, здесь органы конституционного правосудия, как в любой федерации, где действует европейская модель, не образуют единой системы. Эти органы, создаваемые в субъектах федерации, не находятся в иерархической зависимости от федерального конститу-ционного суда, а последний не является по отношению к ним высшей судебной инстанцией. Характерным примером является также система конституционного правосудия в Союзной Республике Югославия.

27 Подробнее см.: Митюков М. А. Вступительная статья // Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сб. нормат. актов. М., 1998. С. 3 -5; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 29-31.

28 СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.

«Конституционный суд Югославии, -пишет, например, югославский конституционалист А. Бурчев, -не является иерархически высшим конституционным судом сложного государства. Это орган защиты конституции и законности в рамках прав и обязанностей федерации. С момента формирования и до сегодняшнего дня между конституци-онными судами не было иерархии. Они осуществляют защиту кон-ституции и законности в рамках своей компетенции. Конституционный суд Югославии никогда не был институтом, стоящим над другими конституционными судами» (конституционные суды в субъектах федерации были созданы в 1963 г., предусматривались Конституцией СФРЮ 1974 г. и предусмотрены Конституцией 1992 г. СРЮ)29.

Конституция РФ 1993 г. не восприняла определение Конститу-ционного Суда как высшего органа судебной власти по защите Кон-ституции, содержавшееся в ст. 165 Конституции 1978 г. (с поправками). Отказался от этого определения и Федеральный закон 1994 г. (некоторые авторы не вполне аргументированно критикуют такой от-каз)30.

Что касается ФРГ, то законодательство предусматривает опреде-ленные связи между Федеральным конституционным судом и консти-туционными судами земель (в частности, право первого рассматривать жалобы на решения последних)31. Перечисляя случаи таких связей, В. Кряжков отмечает, что в них «усматривается определенная подчиненность конституционных судов земель ФКС, но она обуслов-лена не институциональностью, а конституционно установленными функциями ФКС и безусловно не ставит под сомнение особый статус земельных конституционных судов как самостоятельных и независи-мых органов судебной власти»32. В целом соглашаясь с этим положе-нием, нельзя в то же время не признать наличие определенного эле-

29 Бypheв А. Уставно право. Организаци а держание власти. Нови Сад, 1994. Т. 2. С.
128. Подробнее о конституционных судах Сербии и Черногории см.: Там же. С. 131
­133.
30См.: Витрук Н. Конституционное правосудие: Судебное конституционное право и
процесс. М, 1998. С. 87 - 88.

31

Подробнее см.: Кряжков В. А. Конституционные суды земель Герма-нии//Государство и право. 1995. № 5. С. 125. 32Там же.

21

мента институциональности, точнее -«институционного порядка»33, в предусмотренном § 1 ст. 90 закона о Федеральном конституционном суде его праве рассматривать жалобы на решения земельных консти-туционных судов.

В российском законодательстве такой элемент отсутствует: со-гласно ч. 4 ст. 27 Закона от 31 декабря 1996 г., решение конституци-онного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его полномочий, «не может быть пересмотрено иным судом». Это по-ложение оспаривается некоторыми отечественными авторами. Так, И. Умнова предлагает расширить юрисдикцию конституционных (уставных) судов, наделив их правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции 34. При этом она признает, что на практике это будет означать со-здание «по аналогии с исполнительной властью единой системы власти, где Конституционный Суд РФ в пределах его полномочий по данному предмету совместного ведения становится высшей апелля-ционной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации»35.

И. Умнова, внося это предложение, ссылается на организацию конституционного правосудия в США, а также на упомянутое право Федерального конституционного суда ФРГ рассматривать жалобы на решения конституционных судов земель. Однако в США, как мы ви-дели, действует совершенно иная модель конституционного правосудия, принципиально отличающаяся от европейской модели, действующей в России. Право Верховного суда США пересматривать решения по конституционным вопросам судов общей юрисдикции в штатах обусловлено прежде всего тем, что конституционное правосудие не выделено из общего правосудия и конституционные вопросы рас-сматриваются лишь в связи с конкретными уголовными и граждан-скими делами. При этом, как отмечалось, далеко не все решения мог гут быть обжалованы в Верховный суд.

Что же касается ФРГ, то полномочие Федерального конституци-онного суда рассматривать жалобы на решения конституционных

33 См.: Государственное право Германии. М, 1994. Т. 2. С. 75.

34

 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 125. 35 Там же. С. 126.

судов земель вытекает из его общего полномочия рассматривать жа-лобы на решения всех судов. Именно судебные решения составляют основную массу рассматриваемых им дел, что превращает его, по су-ществу, в «высший кассационный суд», третью судебную инстан-цию36.

Можно предположить, что в России, учитывая число конститу-ционных судов в субъектах Федерации и принимаемых ими решений, рассмотрение жалоб на эти решения может стать основным в дея-тельности Конституционного Суда, оттеснив на второй план все иные его полномочия. В ФРГ же органы конституционного контроля со-зданы в 15 землях, за исключением земли Шлезвиг-Гольштейн, кото-рая воспользовалась предоставленным ст. 99 Основного закона правом земли передавать свою конституционную юрисдикцию Феде-ральному конституционному суду. Все эти органы едины по своей юридической природе, хотя и именуются по-разному: конституцион-ный суд, конституционная судебная палата, государственная судебная палата. Это специализированные судебные органы, осуществляющие конституционный контроль.

Такое единство юридической природы органов конституционного контроля отсутствует в Российской Федерации. Речь идет не о различиях между конституционными и уставными судами - их нет: и те и другие являются судебными органами конституционного контроля (первые образуются в республиках, вторые - в других субъектах федерации и могут именоваться по-разному, например в Тюменской области -Судебная палата). Дело в том, что, помимо конституционных (уставных) судов, конституционный контроль осуществляется специализированными, но квазисудебными органами (например, Ко-митет конституционного надзора в Республике Северная Осетия-Алания, Согласительная палата в Ставропольском крае, Уставная палата контроля в Челябинской области).

О том, что это не судебные органы, свидетельствуют соответст-вующие положения основных законов. Так, согласно ч. 2 ст. 98 Кон-ституции Республики Северная Осетия-Алания, судебная власть осуществляется посредством арбитражного, административного,

36

Favoreu L. Les cours constitutionnelles. P., 1992. P. 58.

23

гражданского и уголовного судопроизводства37, т. е. отсутствует ука-зание на конституционное судопроизводство. В ст. 70 Устава Ставро-польского края, помимо аналогичного положения о формах судопро-изводства, содержится положение о судебной системе и перечисляются образующие ее судебные органы, среди которых нет Согласительной палаты38. Кроме того, в некоторых субъектах Федерации консти-туционное правосудие осуществляется судами общей юрисдикции. Так, согласно ст. 83 Конституции Ингушетии39, Верховный суд является высшим судебным органом республики в сфере не только гражданского, уголовного и административного судопроизводства, но и конституционного. Конституция Республики Алтай уполномочивает Верховный и Арбитражный суды разрешать конституционные споры о соответствии конституции нормативных правовых актов государст-венных органов, уставов и актов органов местного самоуправления (ст. 155)40. Согласно Уставу г. Москвы, Московский городской суд дает официальное толкование законов г. Москвы (ст. 101)41. Таким образом, законодательство некоторых субъектов Федерации возлагает на федеральные суды общей юрисдикции, находящиеся на их территории, функцию осуществления конституционного правосудия. По справедливому мнению В. Кряжкова и Л. Лазарева, такая практика «не санкционирована федеральным законом и потому она неправомерна»42.

Система органов конституционного контроля в субъектах Рос-сийской Федерации в какой-то мере сходна с системой, действующей

37

См.: Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов. М, 1995. С. 280. 38 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 1. С. 31. 39См.: Конституции республик... С. 150. 40См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 5. 41 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 2. С. 263. 42 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 323.

24

в кантонах Швейцарии, -конституционный контроль осуществляется различными по своей юридической природе органами (при этом следует иметь в виду, что при всей незавершенности построения этой системы в России она здесь значительно более развита, чем в Швей-царии, где есть только ее рудименты).

Как и при американской модели, при европейской модели в странах, где конституционное правосудие существует на двух уровнях, возникает проблема разграничения конституционной юрисдикции между федеральным конституционным судом и конституционными судами субъектов федерации. В данном случае нас интересует не юрисдикция в полном объеме, а лишь те полномочия и объекты конституционного контроля, которые в той или иной мере связаны с федеративными отношениями.

В ФРГ и Российской Федерации в определении и разграничении этих полномочий имеются как общие моменты, так и существенные различия, возникают специфические компетенционные коллизии. Федеральные конституционные суды разрешают споры публично-правового характера между федерацией и ее субъектами и между субъектами федерации. Споры в пределах одного субъекта разреша-ются его органом конституционного правосудия. Однако законода-тельство обеих стран предусматривает возможность передачи таких споров в федеральный конституционный суд. Так, согласно ст. 99 Основного закона ФРГ, закон земли может предоставить Федераль-ному конституционному суду рассмотрение конституционных споров в пределах одной земли. Российский Закон 1994 г. устанавливает, что Конституционный Суд Российской Федерации может пользоваться также правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (п. 7 ч. 1 ст. 3).

Полномочие по контролю за конституционностью законодатель-ства, имеющее существенное значение для соблюдения компетенци-онных норм, также сходно по своим объектам. Федеральные консти-туционные суды рассматривают дела о соответствии законодательства субъектов федерации федеральной конституции (ч. 1 ст. 100 Ос-новного закона ФРГ). Однако такая ясность отсутствует в отношении права конституционного суда субъекта федерации рассматривать во-

прос о соответствии федерального закона основному закону субъекта. Например, в законодательстве некоторых субъектов Российской Фе-дерации такое право признано, хотя формулируется оно по-разному. Так, Конституция Дагестана предусматривает, что Конституционный суд дает заключения о соответствии Конституции Республики Дагестан федеральных законов и нормативных актов «по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и Республики Дагестан» (ст. 113)43. Такое ограничение не содержится в законодательстве Башкортостана. В законе о Конституционном суде указывается, что он «дает заключения о соответствии законов, нормативных и иных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации... Конституции Башкортостана» (п. «б» ст. З)44.

По мнению некоторых авторов, определенные предпосылки при-знания полномочия конституционных судов оценивать федеральные правовые акты на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации создает Конституция РФ, устанавливая верхо-венство нормативных правовых актов субъектов Федерации по во-просам, отнесенным к их исключительному ведению (ч. 6 ст. 76)45. Это верно лишь по отношению к федеральным правовым актам, втор-гающимся в сферу исключительной компетенции субъектов Федера-ции, чего, впрочем, они не могут делать. Что же касается вопросов совместной компетенции, то федеральные законы по этим вопросам обладают верховенством (ч. 5 ст. 76). В связи с этим положение, со-держащееся в Конституции Дагестана и основных законах некоторых других субъектов, о праве конституционных (уставных) судов оцени-вать федеральные правовые акты по вопросам совместного ведения с точки зрения их соответствия основным законам субъектов Федерации противоречит Конституции РФ.

Правда, во всех этих случаях речь идет не о решении конститу-ционного (уставного) суда, а о заключении, которое имеет лишь кон-сультативное значение, что прямо предусмотрено, например, законом о Конституционном суде Татарстана (ч. 2 ст. б)46. Такое заключение

43 Конституции Республик... С. 199.
44 Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 109.
45 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л.. В. Указ. соч. С. 336.
46См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 307.

«может снять правовое противоречие либо стать основой для обращения уполномоченных лиц и органов к федеральным органам, издавшим соответствующий акт, или в Конституционный Суд Российской федерации» .

Уже отмечалось, что некоторые авторы предлагают расширить компетенцию конституционных (уставных) судов, наделив эти суды правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия федеральной Конституции. Однако таким полномочием уже обладает Конституционный Суд РФ и превращение этого полномочия в совместное привело бы на практике лишь к мно-гочисленным коллизиям между решениями органов конституционного правосудия различных уровней. Это справедливо и в отношении предоставления органам конституционного правосудия полномочия контролировать соответствие федеральных правовых актов Консти-туции РФ, что предусмотрено законодательством некоторых субъектов Федерации (см., например, ст. 101 Конституции Республики Саха (Якутия).

То обстоятельство, что указанным полномочием обладают в не-которых федерациях органы конституционного правосудия их субъ-ектов, не может служить аргументом в пользу такого решения в усло-виях России, ибо принципиально различны модели конституционного правосудия. Характерно, что в ФРГ, согласно ст. 100 Основного закона, если какой-либо суд признает неконституционным закон, о действительности которого возник вопрос при решении конкретного дела, и если речь идет о нарушении Основного закона, то «должно быть получено решение Федерального конституционного суда». Сле-довательно, федеральный закон не может быть объектом конституци-онного контроля конституционных судов земель.

Другая проблема, связанная с разграничением объектов консти-туционного контроля, -это контроль за конституционностью внут-рифедеральных договоров. В ФРГ государственные договоры между федерацией и землями и между землями являются объектом контроля Федерального конституционного суда. Аналогично решен вопрос и Конституцией РФ, согласно ст. 125 (п. «в» ч. 2) которой Конституци-онный Суд  РФ разрешает дела о соответствии федеральной конститу-

47 Кряжков В. А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 336.

ции договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем законодательство субъектов Федерации предусматривает полномочие конституционных (уставных) судов проверять соответствие внутри-федеральных договоров основному закону субъекта РФ. При этом можно выделить два варианта определения такого полномочия. В одних субъектах (Башкортостан, Дагестан, Карелия) объектом контроля являются договоры между органами государственной власти субъекта Федерации и федеральными органами государственной власти. В этом случае такие договоры, по существу, становятся объектом двой-ного контроля -с одной стороны, Конституционного Суда РФ, про-веряющего их соответствие федеральной конституции, с другой -конституционного суда субъекта Федерации, проверяющего их соот-ветствие основному закону субъекта РФ. В результате может возник-нуть коллизия между решениями органов конституционного правосудия двух уровней: договор может быть признан соответствующим (или не соответствующим) федеральной конституции и в то же время не соответствующим (или соответствующим) основному закону субъекта Федерации.

В другой группе субъектов РФ объектом конституционного кон-троля являются только «межреспубликанские и межрегиональные» договоры (Адыгея, Бурятия, Тыва). В этом случае также возможны коллизии между решениями органов конституционного правосудия различных субъектов и решением Конституционного Суда РФ.

Таким образом, в случае с внутрифедеральными договорами мы имеем дело со сферой совмещенной компетенции конституционных судов субъектов Федерации и федерального Конституционного Суда, в которой возникает конкуренция по объекту конституционного кон-троля, но «не совпадает правовой масштаб оценки»48, т. е. речь идет о проверке соответствия договора в одном случае Конституции РФ, а в другом - основному закону субъекта Федерации. Однако предлагаемые варианты разрешения возникающих в сфере совмещенной ком-петенции коллизий вряд ли можно признать приемлемыми, если не считать предложения о праве не удовлетворенных решением консти-

48 Кряжков В. А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 355.

туционного (уставного) суда лиц и органов обратиться в Конституци-онный Суд РФ49.

Попутно следует отметить, что авторы рассматриваемых пред-ложений признают также право граждан обжаловать решения кон-ституционных (уставных) судов в Конституционный Суд РФ в порядке конституционной жалобы (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ)50. Не ясно только одно: как с такими предложениями согласуется вывод о том, что «федеральный Конституционный Суд не выступает в качестве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции» по отношению к конституционным (уставным) судам51.

Таким образом, основное средство разрешения коллизий, возни-кающих при разграничении компетенции между органами конститу-ционного правосудия двух уровней, ряд авторов видят в праве опро-тестования решений конституционных (уставных) судов в Конститу-ционный Суд РФ52.

О несовместимости, как правило, таких инстанционных отношений между органами конституционного правосудия различных уровней с европейской моделью уже говорилось. Нельзя, однако, не признать, что проблема разрешения коллизий, которые могут возникнуть при существующем разграничении компетенции, остается и является предметом научных дискуссий. Что касается коллизий в сфере сов-мещенной компетенции, в частности в отношении внутрифедеральных договоров, то одним из возможных средств их разрешения могло бы стать использование согласительных процедур заинтересованными органами государственной власти, что предусмотрено как Конституцией РФ, так и основными законами субъектов Федерации.

Следует остановиться еще на одном объекте конституционного контроля конституционных судов -на международных договорах. В этом отношении значительный интерес представляет российское кон-ституционное законодательство. К компетенции Конституционного Суда РФ отнесено разрешение дел о соответствии федеральной Кон-ституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (п. «г» ч. 2 ст. 125).

49 См.: Там же. С. 358.
50 См.: Там же. С. 356-357.
51 См.: Там же. С. 353.
52 См.: Витрук Н. В. Указ. соч. С. 90.

Между тем конституции некоторых республик включают в юри-сдикцию своих конституционных судов тот же объект (Республика Саха (Якутия), Татарстан). Так, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) дает заключение о конституционности «действующих на территории республики... международных договоров, заключенных Российской Федерацией» (ст. 101). Это положение и аналогичное ему положение Конституции Татарстана противоречат Конституции РФ. превращая исключительное полномочие Конституционного Суда РФ в совместное. Впрочем, практического значения это полномочие конституционного суда субъекта Федерации не имеет. Он не может своим решением отменить действие международного договора Рос-сийской Федерации, который является частью правовой системы по-следней. Не обладая верховенством над Конституцией РФ, междуна-родный договор Российской Федерации обладает верховенством над всеми законами субъектов Федерации, в том числе и над их основными законами.

Однако, как будет показано ниже, российское законодательство предусматривает правовой механизм, позволяющий вообще избежать возникновения конфликтов по поводу заключаемых Российской Фе-дерацией международных договоров.

Законодательство субъектов Российской Федерации (главным образом республик) относит к компетенции конституционных судов рассмотрение дел о соответствии конституции республики междуна-родных договоров, заключаемых республикой (например, Башкорто-стан, Бурятия, Дагестан, Тыва). В связи с этим возникают два вопроса.

Во-первых, субъекты Федерации в пределах полномочий, предо-ставленных им Конституцией РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72), федеральным законодательством и договорами между федеральными органами го-сударственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий (см., например, соглашения с правительствами Башкортостана, Бурятии, Коми53), обладают правом на осуществление международных и внеш-

53

Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 21, 64, 92.

30

неэкономических связей. Однако заключаемые в связи с этим согла-шения, независимо от формы, наименования и содержания, не явля-ются международными договорами (ст. 7 Федерального закона от 2 декабря 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономи-ческих связей субъектов Российской Федерации»54). В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона это соглашения о связях, осуществляемых в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях. Возникает вопрос: могут ли такие со-глашения быть объектом контроля конституционного суда? Очевидно, что если речь идет о соответствии этих соглашений республиканской конституции, то они являются таким объектом (хотя вопрос этот требует уточнения в законодательстве субъектов РФ).

Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 12 Закона, если соглашение об осу-ществлении международных и внешнеэкономических связей проти-воречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным дого-ворам Российской Федерации, ущемляет законные интересы другого субъекта Федерации либо нарушает порядок, установленный этим Законом, то оно может быть оспорено в судебном порядке. Из этого положения, на наш взгляд, следует, что существуют две группы осно-ваний для оспаривания указанных соглашений. В соответствии с ос-нованиями первой группы (противоречие Конституции РФ, ущемление законных интересов другого субъекта Федерации) соглашение может быть оспорено в Конституционном Суде РФ (правда, спорным остается вопрос о таком его дополнительном полномочии, поскольку оно вытекает не из конституционного, а из обычного федерального закона). В соответствии с основаниями второй группы (противоречие федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам меж-дународного права и международным договорам Российской Федера-ции) соглашение может быть оспорено в Верховном суде республики.

Все сказанное о разграничении компетенции между Конституци-онным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что в этой области

54 Росс. газ. 1999. 16 янв.

имеется ряд проблем, не нашедших пока еще законодательного реше-ния55.

Организация конституционного правосудия в федеративном го-сударстве, независимо от того, действует ли в нем американская или европейская модель, предпочтительнее его организации только на федеральном уровне. Во-первых, создание в субъектах федерации собственных органов конституционного правосудия повышает их роль в развитии федеративных отношений в соответствии с принципами конституционного строя. Во-вторых, хотя федеральный орган конституционного правосудия и органы конституционного правосудия в субъектах федерации обладают своими полномочиями, связанными с регулированием федеративных отношений, в различном объеме (некоторые из этих полномочий могут, как мы видели, перекре-щиваться) и каждый на своем уровне имеет собственные задачи, в целом они действуют как партнеры в решении общих задач – обеспе-чение территориального верховенства федеральной конституции и на этой основе упрочение федерации и установленного в ней конститу-ционного строя.

В заключение необходимо сказать несколько слов об организации конституционного правосудия в региональных государствах, где проблема обеспечения автономии составляющих их государственных образований при сохранении государственного единства не менее ак-туальна, чем в федеративных государствах (Италия, Испания, Новая Гвинея, ЮАР). В этих государствах действуют три вида системы кон-ституционной юстиции. В Новой Гвинее конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции во главе с Верховным судом; в Испании и Италии это централизованная система: конституционное правосудие осуществляет один Конституционный суд; в ЮАР -смешанная система, конституционное правосудие осуществляет Конституционный суд, а также суды общей юрисдикции (Высокий суд, Верховный апелляционный суд и магистратские суды).

Общим для них, однако, является то, что независимо от вида действующей системы все соответствующие судебные органы наделе-

55 Подробнее об этих спорных проблемах размежевания компетенции между Конституционным Судом РФ и органами конституционного правосудия субъектов Федерации см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 44 - 50.

ны полномочиями решать дела, так или иначе относящиеся к сфере взаимоотношений между центром и автономными образованиями. Так, Конституционный суд Испании разрешает споры о/разграниче-нии полномочий между государством и автономными сообществами либо между автономными сообществами, решает вопрос о конститу-ционности принятых ими нормативных актов, имеющих силу закона (ст. 153, 161 Конституции Испании)56. Более подробно полномочие по разрешению споров о компетенции в этой стране определено в Орга-ническом законе о Конституционном суде 1979 г.57 Этот закон опре-деляет также юрисдикцию Конституционного суда в сфере взаимоот-ношений центральной и региональной исполнительной власти.

Конституция Италии наделяет Конституционный суд полномо-чием выносить решения по делам о спорах о конституционности за-конов и имеющих силу закона актов государства и областей, о спорах о компетенции между государством и областями и между областями, в том числе по разногласиям между центральным правительством и областным советом по вопросу о превышении областью ее законода-тельной компетенции (ст. 134, 127)58.

Подробный анализ соответствующих полномочий Конституци-онных судов Испании и Италии в сфере взаимоотношений центра и автономных образований был предпринят Ж. Овсепян59. Эти суды играют значительную роль в разрешении конфликтов между государ-ством и автономными образованиями. Так, Конституционный суд Испании «вносит вклад в снижение напряженности и решение кон-фликтов, особенно между государством и весьма могущественными автономными сообществами, такими, как Каталония и Страна Бас-ков»60.

 В ЮАР, согласно Конституции, вступившей в силу в феврале 1997 61, все дела, в которых затрагиваются конституционные вопросы, рассматриваются Конституционным судом и судами общей

56 См.: Испания: Конституция и законодательные акты. М., 1982.

57 См.: Там же.

58 Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. См.: Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Правовая защита конституции. Ростов н/Д., 1992. С. 85 - 87.

60 Favoreu L. Op. cit. P. 105.

61 Constitution of Republic of South Africa. Cape Town, 1996.

юрисдикции. Конституционными считаются вопросы, «связанные с толкованием, защитой и реализацией конституции» (ст. 167). В част-ности, к ним относятся дела о конфликтах между национальным и провинциальным законодательством, между соблюдением в одних случаях, предусмотренных конституцией, принципа верховенства национального законодательства, а в других -провинциального. При этом Конституция устанавливает размежевание соответствующих полномочий между Конституционным судом и судами общей юрис-дикции.

Конституционный суд является высшим судом по всем консти-туционным вопросам. К его исключительной компетенции отнесены: дела о спорах между национальными и провинциальными государст-венными органами, предметом которых являются конституционный статус, полномочия и функции любого из этих органов; дела о кон-ституционности парламентских и провинциальных законопроектов; в случаях, предусмотренных конституцией, удостоверение соответствия провинциальных конституций национальной (согласно ст. 143, про-винциальная конституция или конституционная поправка должны соответствовать национальной конституции, в частности закрепляе-мым ею ценностям, не предоставлять провинции полномочия, выхо-дящие за рамки ее компетенции. Провинциальная конституция или поправка к ней вступают в силу только после такого удостоверения Конституционным судом).

Кроме того, Конституционный суд является апелляционной ин-станцией, рассматривающей апелляции на решения судов общей юрисдикции по конституционным вопросам. Высокие суды, учрежда-емые в каждой провинции, решают все конституционные вопросы, за исключением тех, которые отнесены к исключительной компетенции Конституционного суда. Однако их решения о недействительности любого закона становятся окончательными после их утверждения Конституционным судом. Суды магистрата вообще не могут рассмат-ривать вопросы о конституционности любого законодательства.

Система конституционной юстиции в ЮАР, сочетая черты аме-риканской и европейской моделей, вместе с тем во многом сходна с организацией конституционного правосудия в федеративных госу-дарствах.

Следует отметить, что подобное сходство присуще также органи-зации конституционного правосудия в таком сложном государстве, как Босния и Герцеговина, представляющем собой не федерацию, а реальную унию. Здесь также, наряду с центральным Конституционным судом, действуют конституционные суды в образующих унию государствах Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербская.

Организация и компетенция центрального Конституционного суда имеет, однако, особенности, отличающие его от аналогичных органов конституционного правосудия в федеративных государствах. Во-первых, в его состав входят представители двух государств, обра-зующих унию: четыре судьи избираются палатой представителей Фе-дерации Боснии и Герцеговины, а два -Собранием Республики Серб-ской. Три члена назначаются председателем Европейского суда по правам человека после консультации с коллективным главой унии. Во-вторых, наряду с обычной компетенцией Конституционного суда (разрешение споров между унией и ее субъектами и между субъектами, между институтами унии, нормоконтроль), Конституционный суд рассматривает также апелляции на решения любого суда в Боснии и Герцеговине «по делам, возникающим на основе конституции» (§ 3 ст. VI Конституции). Иными словами, он является одновременно и Конституционным судом, и судом общей юрисдикции.

Рассмотренная организация конституционного правосудия во многих сложных государствах представляет собой конституционную основу регулирования взаимоотношений образующих их субъектов. Особенности этой организации в отдельных федеративных государ-ствах обусловливают специфику регулирования федеративных отно-шений, а также ту роль, которую играют в нем органы конституцион-ного правосудия, чему и посвящено настоящее исследование.

II

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМ О РАЗГРАНИЧЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ (теория и практика)

В большей части федеративных государств конституционное правосудие, как мы видели, осуществляется на двух уровнях. Однако решающая роль в его осуществлении, в том числе и в сфере федера-тивных отношений, принадлежит федеральным органам. Они наде-лены рядом исключительных полномочий по решению многообразных конфликтов, возникающих между федерацией и ее субъектами, только их решения по делам об этих конфликтах являются окончательными и обязательными для всех государственных органов и должностных лиц как федерации, так и ее субъектов (при американской модели формально эти решения обязательны лишь для сторон, участвующих в деле, и для всех нижестоящих судов. Однако на практике это различие в характере и правовых последствиях решений высших органов конституционного правосудия не столь уж велико. Решения федерального Верховного суда по конституционным вопросам имеет столь же общеобязательный характер, что и решения федерального конституционного суда)1. Поэтому в настоящей главе рассматривается в основном практическая деятельность федеральных органов конституционного правосудия.

Во всех федеративных государствах компетенция этих органов в сфере федеративных отношений, несмотря на определенные различия в законодательных формулировках, примерно одинакова. Основным в ней является полномочие по разрешению споров между федерацией и ее субъектами и между субъектами федерации. Это полномочие, как уже отмечалось, носит чисто федеральный характер и предусмотрено конституциями и специальным законодательством всех федеративных государств.

Так, Верховный суд США рассматривает по первой инстанции и в порядке исключительной компетенции все споры между двумя и

1 См.: Сравнительное конституционное право. М, 1996. С. 232.

более штатами, по первой инстанции, но не в порядке исключительной компетенции споры между Соединенными Штатами и штатом (Свод законов США, тит. 28)2. Согласно ст. 131 Конституции Индии, Верховный суд рассматривает по первой инстанции любые споры между правительством Индии и одним или более штатами, а также между правительством Индии и штатом или штатами с одной стороны и одним или более штатами - с другой или между двумя или более штатами3.

Законодательство некоторых стран при этом уточняет, о каких спорах идет речь. Например, Конституция РФ устанавливает, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между орга-нами государственной власти Российской Федерации и органами го-сударственной власти ее субъектов (п. «а» ч. 3 с. 125). Основной закон ФРГ (ч. 2, 3, 4 ст. 93)4 наделяет Федеральный конституционный суд правомочием выносить решения при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию Основному закону, либо относительно того, соответствует ли право земли иным нормам феде-рального права, а также при наличии разногласий относительно прав и обязанностей федерации и земель и вообще по другим публично-правовым спорам между федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной су-дебный порядок рассмотрения.

Помимо разрешения споров о компетенции, органы конституци-онного правосудия обладают и иными полномочиями, так или иначе затрагивающими сферу федеративных отношений. Например, со-гласно п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, Кон-ституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между ор-ганами государственной власти субъектов РФ. Эти договоры могут иметь различное предметное содержание. Но к компетенции Консти-туционного Суда относится разрешение главным образом дел о кон-

2

См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М, 1993. С. 207-208. 3 The Constitution of India. New Delhi, 1988. 4 Конституции государств Европейского Союза. М, 1997. С. 213 - 214.

37

ституционности договоров в сфере конституционно-правовых отно-шений. Типичным примером являются договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов5 (следует, однако, отметить, что это полномочие ни разу еще не было использовано, хотя многие договоры подобного рода содержат положения, явно противоречащие Конституции РФ).

В ФРГ Федеральный конституционный суд также рассматривает дела о соответствии Основному закону государственных договоров между федерацией и землями и между землями.

Подробнее аналогичное полномочие Конституционного суда из-ложено в Конституции Австрии. В ч. 1 ст. 138а предусматривается, что по ходатайству федерального правительства или заинтересованной земли Конституционный суд устанавливает, имеется ли соглашение, предусмотренное абз. 1 ст. 15а («федерация и земли могут заключать соглашения по вопросам своей компетенции»), и выполнены ли какой-либо землей или федерацией вытекающие из этого соглашения обязательства в случаях, когда это не касается имущественно-правовых требований. Согласно ч. 2 ст. 138а, если это предусмотрено соглашением, указанным в абз. 2 ст. 15а («соглашения земель между собой могут касаться только вопросов, относящихся к их собственной компетенции»), Конституционный суд устанавливает по ходатайству заинтересованного правительства земли, имеется ли такое соглашение и выполнены ли вытекающие из него обязательства, когда это не касается имущественно-правовых требований.

Вместе с тем в действительности компетенция в сфере федера-тивных отношений федеральных органов конституционного правосудия отдельных стран, с одной стороны, шире, а с другой (если речь идет о ее практической реализации) -уже установленной рассмотренными конституционными и законодательными предписаниями.

Что касается расширения полномочий в сфере федеративных от-ношений, то оно осуществляется двумя путями.

5

Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации: Комментарий. М., 1996. С. 40.

38

Во-первых, федеральные органы конституционного правосудия в ряде стран наделяются новыми полномочиями внутригосударствен-ными договорами и законами. Так, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмат-ривает, что Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Фе-дерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, «если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля».

Таким образом, в отличие, например, от Австрии, где такие права, вытекающие из соглашения между федерацией и землями, пере-числены в Конституции, в Российской Федерации они устанавлива-ются договорами. Анализ последних показывает, что некоторые из них действительно предоставляют Конституционному Суду РФ пол-номочия рассматривать, помимо споров о компетенции, также «споры и разногласия, возникающие в ходе реализации договора» (например, договоры с Бурятией, Краснодарским краем), решать дела о соответ-ствии федеральных законов и законов субъектов Федерации не только Конституции РФ, но и соответствующему договору (договор с Северной Осетией-Аланией)6. В связи с этим неверно утверждать, что «пока договорами полномочия Конституционному Суду не предо-ставлялись»7.

Закон о Федеральном конституционном суде Германии предус-матривает, что Суд выносит решения «по конституционным спорам, возникшим в пределах земли, если на основании закона земли решение спора передано Суду» (подчеркнуто нами. - Авт.)8 .

6 См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М, 1997.

7 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998.

8

Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 306.

39

Во-вторых, споры между федерацией и ее субъектами могут раз-решаться не только в соответствии с указанным специальным полно-мочием, но и при осуществлении органом конституционного правосудия иных его полномочий (т. е. по другим основаниям и в других производствах). Практика большинства федеративных государств свидетельствует, что такие споры в «чистом виде», т. е. непосредственно связанные с нарушением федерацией или ее субъектами компе-тенционных норм, неопосредованные абстрактным и конкретным контролем за конституционностью нормативных актов, -довольно редкое явление. Например, за 190 лет Верховный суд США рассмотрел по первой инстанции около 150 дел, главным образом о спорах между штатами о территории, о добыче нефти в прибрежном шельфе и т. д. «В последнее время, - писал в 80-х годах О. Жидков, -Суд все чаще уклоняется от рассмотрения споров между штатами»9. Индийский юрист П. Прасад, анализируя практику Верховного суда Индии за первые 30 лет его деятельности, указывает, что за все это время им было рассмотрено только 10 дел подобного рода, предусмотренных ст. 131 Конституции. «Большая часть дел, которые проливают свет на отношения «центр-штаты», инициируется частными лицами, когда конфликт между центром и штатом является в лучшем случае искусственным, а непосредственный вопрос -частным интересом»10. В ФРГ споры между федерацией и землями являются одной из редких форм разбирательства; это зависит как раз от того, что наиболее частый конфликт, связанный с соблюдением границ компетенции федеральным законодателем или законодателем земли, по прагматическим причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки действительности правовых предписаний11. Это подтверждается и практикой последних лет. С 1981 по 1995 г. было рассмотрено лишь шесть дел, предметом которых был непосредственно конфликт между федерацией и землями по поводу нарушения компетенции. «Этот тип конфликта был быстро абсорбирован абстрактным контролем норм»12.

9 Жидков О. А. Верховный суд США: право и политика. М., 1985. С. 65.

10 Prasad A. Centre-State Relations in India. Constitutional Provisions. Judicial Review. Recent Trends. New Delhi, 1985. P. 212.

11 См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 297.

12 Actualite juridique. Droit administratif. P., 1997. N 4. P. 334.

40

Таким образом, деятельность органов конституционного право-судия в сфере федеративных отношений не может быть сведена только к одному специально выделенному полномочию. Лишь в Танзании компетенция Специального конституционного суда ограничена таким полномочием. Согласно ст. 72 Конституции, его «единственной функцией является рассмотрение представляемых ему дел и принятие решений по вопросам, касающимся толкования настоящей Конститу-ции, если такое толкование связано со спором между Объединенной Республикой и правительством Занзибара»13.

В остальных федерациях деятельность органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений осуществляется в значительном объеме при реализации иных полномочий.

Если говорить о специализированных органах, то споры между федерацией и ее субъектами могут разрешаться и в иных производствах: при проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов, при рассмотрении конституционных жалоб. «Несмотря на то, -пишет немецкий ученый Р. Бернхардт, -что разграничение компетенции между федерацией и землями не относится непосредственно к сфере основных прав гражданина, Федеральный конституционный суд косвенным образом признал, что нарушение конституционно установленной компетенции может быть предметом индивидуальной конституционной жалобы»14. Аналогична практика и судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционное пра-восудие. Здесь оспаривание конституционности нормативного акта физическим и юридическим лицом может быть формой конфликта между федерацией и ее субъектами, хотя «частная сторона, оспари-вающая статут, редко руководствуется заботой о федеральном рас-пределении полномочий»15.

Практика ФРГ дает пример и того, как разрешение спора о ком-петенции между федеральными государственными органами, по су-ществу, является разрешением спора между федерацией и землями. Таковы решения Федерального конституционного суда по делам,

13 Конституция Объединенной Республики Танзания. М, 1980.

14 Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного  устройства в  ФРГ//Немецкий конституционализм.   М., 1994. С. 50.

15 Hogg Р. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 311.

41

предметом которых были споры между федеральным правительством и бундесратом об объеме права абсолютного вето, которым он обладает в отношении некоторых законопроектов, принятых бундестагом, и изданных на их основе постановлений правительства. Суд неодно-кратно менял свою позицию по этому вопросу, выступая в защиту интересов то земель (расширяя право абсолютного вето бундесрата), то федерации (ограничивая это право). Поскольку бундесрат -орган представительства земель, то определение его компетенции, в частности объема права абсолютного вето в отношении актов, требующих его одобрения, непосредственно затрагивает интересы как федерации, так и земель, и в таких делах «Суд имеет возможность оказывать су-щественное влияние на баланс сил»16.

В ст. 94 Федерального конституционного закона «О Конституци-онном Суде Российской Федерации» предпринята попытка разграничить процедуры рассмотрения дел о конституционности нормативных актов и споров о компетенции путем определения критериев проверки. Так, споры о компетенции Конституционный Суд рассматривает исключительно с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между выс-шими органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. А рассмотрение дела о соответствии Конституции нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Однако на практике очень трудно разграничить эти две процедуры. Примером может служить дело о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации». В Постановлении Конституционного Суда от 10 сентября 1993 г. отмечается, что, по его мнению, «рассматриваемое дело является прежде всего спором о компетенции, возникшим между органами государственной власти Иркутской области и Красноярского края, с одной сто-

16 Blaire Ph. Federalism and Judicial Review in West Germany. L., 1981. P. 45.

роны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой, в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 15 ав-густа 1992 г. № 923»17. Таким образом, в этом деле именно нормативный акт явился предметом спора о компетенции, который был разрешен Судом в форме абстрактного контроля конституционности Указа. Суд признал, что ряд положений Указа не соответствует положениям Конституции и Федеративному договору «с точки зрения раз-граничения предметов ведения и полномочии»18.

Вместе с тем не все споры между федерацией и ее субъектами разрешаются органами конституционного правосудия. Соответству-ющее полномочие ограничивается рядом факторов.

1. Законодательство некоторых федеративных государств прямо изымает из юрисдикции этих органов определенные виды споров, передавая их на разрешение другим органам -как судебным, так и несудебным.

В этом отношении характерны положения Конституции Индии. Так, согласно ст. 262, из юрисдикции Верховного суда и высоких судов штатов изымаются любые споры, связанные с использованием, распределением вод межштатных рек и речных бассейнов и контролем над ними; ч. 2 ст. 131 Конституции Индии предусматривает воз-можность изъятия из юрисдикции Верховного суда споров между фе-дерацией и штатами, если спор возникает в связи с положением договора или соглашения, предусматривающим изъятие такого спора из его юрисдикции. Российское законодательство также предусматривает возможность разрешения некоторых споров публично-правового характера между Федерацией и ее субъектами не Конституционным Судом. Так, Федеральный закон от 2 декабря 1998 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Россий-ской Федерации» устанавливает, что в случае возникновения разно-гласий между федеральными органами государственной власти и ор-ганами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации в отношении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъек-

17Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1991­1996. М., 1997. С. 584.

18 Там же. С. 586 - 587.

тов РФ, применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством (ст. 12)19.

В связи с этим следует остановиться и на практике заключения договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В большинстве таких дого-воров устанавливается альтернативный порядок разрешения споров о компетенции, а также споров, связанных с реализацией самих дого-воров. Такие споры разрешаются с использованием согласительных процедур (последние предусмотрены ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), а в случае недостижения согласия -Конституционным Судом РФ, Вер-ховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ в соответст-вии с их компетенцией. Это положение, предусмотренное ст. 8 Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г., утвердившего Положение о по-рядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий20 вошло в большинство соответствующих договоров. Так, в ст. 8 Дого-вора Российской Федерации с Республикой Коми 1996 г. говорится: «Споры и разногласия при разграничении и передаче осуществления полномочий, а также споры о компетенции между органами государ-ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми разрешаются с использованием согласи-тельных процедур либо в порядке, установленном Конституцией РФ»21. Статья 17 Договора Российской Федерации со Свердловской областью 1996 г. устанавливает, что в случае недостижения согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда РФ в соот-ветствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ, а также Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетен-цией22.

Таким образом, эта группа договоров, предусматривая использо-вание согласительных процедур при разрешении споров между Феде-рацией и ее субъектами, в то же время не исключает возможности об-ращения в Конституционный Суд РФ. Эти утвердившиеся в практике договорных отношений процедуры разрешения споров были закреп-лены в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения

19 Росс. газ. 1999. 16 янв.
20 Там же. 1996. 14 марта.
21 См.: Сборник договоров и соглашений... С. 86.
22 См.: Там же. С. 654.

44

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. Закон предусматривает разрешение споров как путем применения согласительных процедур (ст. 29), так и Конституционным Судом РФ и судами общей юрис-дикции и арбитражными судами в соответствии с их полномочиями (ст. 30).

Этому противоречит ряд договоров, регулирующих порядок раз-решения споров иначе (Татарстан, Башкортостан). Например, согласно ст. VI Договора РФ и Республики Татарстан 1994 г., споры по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государст-венной власти Республики Татарстан разрешаются в согласованном между ними порядке24 . Иными словами, в соответствии с этим поло-жением из компетенции Конституционного Суда РФ может быть полностью изъято полномочие, предусмотренное ч. 3 ст. 125 Консти-туции. Именно так толкуют это положение некоторые официальные лица в ряде субъектов Федерации. Так, бывший председатель Кон-ституционного суда Башкортостана И. Муксинов писал, что такое толкование «исключает подсудность споров Конституционному Суду, т. е. прямо противоречит ст. 125; впрочем, это ведь и не страшно, раз мы отказались от полного соответствия конституции (субъекта Федерации. -Авт.) федеральной Конституции»25.

Оставляя на совести автора утверждение об отказе от соответствия

основных законов субъектов Федерации Конституции РФ, следует

отметить, что ограничение договором юрисдикции Конституционного

Суда РФ действительно противоречит Конституции РФ и п. 7 ч. 1 ст. 3

Федерального закона о Конституционном Суде. Договоры не могут

изъять полномочие Суда или ограничить его26. Это может быть сделано

только законом о внесении поправки в Конституцию.

2. Если говорить о специализированных органах конституционного правосудия, то их полномочие по разрешению споров между фе-

23Росс. газ. 1999. 30 июня.

24См.: Сборник договоров и соглашений... С. 217.

25 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 62. Далее -ВКС.

26См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 94.

45

дерацией и ее субъектами и между последними ограничивается ха-рактером самих споров. Эти органы рассматривают исключительно дела о спорах в конституционно-правовой сфере. Иные споры разре-шаются судами общей юрисдикции и административными судами (а тех странах, где существует административная юстиция).

Например, в ФРГ, как отмечалось, Федеральный конституционный суд рассматривает дела о спорах, связанных с заключением госу-дарственных договоров и их соответствием Основному закону, а споры, вытекающие из административных соглашений между федерацией и землями, разрешаются Федеральным административным судом. Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбит-ражных судах Российской Федерации» 1995 г., экономические споры между Федерацией и ее субъектами и между последними разрешаются Высшим Арбитражным Судом по первой инстанции27.

3. Важную роль в ограничении соответствующего полномочия органов конституционного правосудия играет конституционная и за-конодательная реализация концепции кооперативного федерализма, что характерно для конституций и законодательства ряда федеративных государств (например, для Конституций Индии и ФРГ, законодательства и практики в США, Австралии, Канаде).

Сущность кооперативного федерализма, как известно, состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами и в создании соответствующего им институционального механизма -различного рода координирующих органов. Во-первых, само создание таких совместных институтов (конференции премьер-министров субъектов федерации и федерального премьер-министра, отраслевых министров и т. д.) уменьшает возможность возникновения конфликтов между федерацией и ее субъектами и между последними. Во-вторых, на эти совместные институты нередко возлагается обязанность разрешать возникающие разногласия.

Так, ст. 263 Конституции Индии предоставляет президенту право учреждать Межштатный совет, который обязан «расследовать споры, возникающие между штатами, и давать по ним заключения». На основе этого общего положения были учреждены, в частности, Цент-

27 СЗ РФ. 1995. Ст. 1589.

46

ральный совет по вопросам здравоохранения, Центральный совет по местному самоуправлению и ряд других межштатных советов, разре-шающих споры и разногласия между Союзом и штатами28. Кроме то-го, Конституция, учредив Финансовую комиссию Индии и возложив на нее регулирование финансовых отношений центра и штатов, «оставляет мало места для судебного регулирования в этой сфере»29. В ФРГ также создан ряд институтов кооперативного федерализма (например, Совет финансового планирования, Институт совместного планирования), через которые «решаются многие споры между фе-дерацией и землями»30. В монографии английского исследователя ф. Блэра о роли Федерального конституционного суда в регулировании федеративных отношений этому вопросу даже посвящена специальная глава «Кооперативный федерализм и игнорирование суда». Аналогичный процесс характерен и для Канады, где кооперативный федерализм, по словам П. Хогга, бесспорно является важной чертой права31.

Практическое осуществление концепции кооперативного феде-рализма выражается также и в широком использовании при возника-ющих разногласиях между федерацией и ее субъектами различного рода согласительных процедур. В этом отношении характерны поло-жения ст. 44 Конституции Швейцарии 1999 г., в которых закреплены основные принципы кооперативного федерализма. Среди них и такой принцип: «Споры между кантонами или между кантонами и конфе-дерацией по возможности разрешаются путем переговоров или по-средничества».

Как отмечалось, российское законодательство также предусмат-ривает ряд случаев, когда подобные споры могут разрешаться не в судебном порядке, а путем согласительных процедур. Например, Фе-деральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос-сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. предусматривает, что споры, связан-

28 Pal Ch. Centre-State Relations and Cooperative Federalism. New Delhi, 1988. P. 193.

29 Prasad A. Op. cit. P. 212.

30 Blaire Ph. Op. cit. P. 46.

31 Hogg P. Op. cit. P. 109.

ные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересо-ванными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. Стороны могут создавать согласи-тельные комиссии. Согласительные процедуры в этих случаях может использовать и Президент РФ.

Но помимо объективных факторов, определяющих на практике сокращение юрисдикции органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений, важную роль играет субъективный фактор -позиция, иногда занимаемая в ряде стран самими этими ор-ганами по вопросу об их роли в регулировании федеративных отно-шений, контроле за ними. Например, в США длительное время идет дискуссия о правомерности рассмотрения федеральным Верховным судом споров, касающихся федерализма. По мнению некоторых сто-ронников теории судебной сдержанности (самоограничения), суд не может контролировать правовые отношения между федерацией и штатами. Конституция предусматривает механизмы в штатах, позво-ляющие им защищать свою сферу компетенции от незаконного вме-шательства центрального правительства. Главный из них -участие штатов в формировании федеральных органов, их представительство в федеральной системе, уравновешенное политически и не требующее посредничества суда. Наиболее отчетливо эта позиция была изложена судьей Блэкманом в решении по делу Garcia v. Antonio Metropolitan Transit Authorities (1985). В решении указывалось, что состав феде-ральных органов, в частности конгресса и правительства, предназначен для защиты штатов, а «политический процесс служит гарантией того, что законы, ненадлежащим образом посягающие на права штатов, не будут промульгированы». Исходя из этого, Верховный суд не должен рассматривать федеральные законы, оспариваемые на основании 10-й поправки к Конституции32 (по словам Блэкмана, «10-я

32

Эта поправка призвана гарантировать права штатов. Она устанавливает, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» (Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. С. 42).

поправка не вовлекается»33). Теория судебного самоограничения, во-площенная в деле Гарсия, обосновывает ограничение полномочия Верховного суда рассматривать споры между федерацией и штатами и на практике способствует централистской тенденции в федеративных отношениях.

Правда, решение 1985 г. продержалось недолго, оно было пере-смотрено Верховным судом в ряде дел, рассмотренных им после 1991 г. Среди них наибольшее значение имело решение по делу United States v. Lopez (1995), которое, по мнению американских юристов, явилось «началом переворота в подходе Верховного суда к федера-лизму»34. Это решение свидетельствует не только об отказе Верховно-го суда от доктрины самоограничения в сфере федеративных отноше-ний, но и о новом подходе к ним (речь идет об ограничении власти конгресса вторгаться в сферы, традиционно регулируемые законода-тельством штатов, т. е. об отказе от присущего прежней юриспруден-ции Верховного суда широкого толкования так называемой торговой клаузулы, легитимизировавшего такое вторжение)35.

К субъективным факторам, на практике ограничивающим ис-пользование юрисдикции органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений, можно отнести и позицию конфлик-тующих сторон. Так, в ФРГ, как отмечает Ф. Блэр, «с самого начала имелись доказательства нежелания прибегать к судебному разреше-нию споров в рамках федеративной системы. Земли предпочитали искать политические решения... Федеральное правительство как более сильная сторона, имеющая возможность добиваться своего иными средствами, также редко обращалось в Федеральный конституцион-ный суд»36.

Таким образом, при исследовании компетенции органов консти-туционного правосудия и ее практическом осуществлении в сфере федеративных отношений следует принимать во внимание ряд об-

33

 Цит. по: Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law: Cases and Materials Series. Matthen Bunder, 1989. P. 169.

34

Litman H., Greenberg M. Federal Power and Federalism//Case Western Reserve Law Review. 1997. № 3. P. 922. 35 Ibid. P. 955. 36 Blaire Ph. Op. cit. P. 45.

49

стоятельств, в том числе и особенности, присущие этим отношениям в том или ином федеративном государстве.

Рассмотренное полномочие органов конституционного правосудия носит предметный характер -разрешение главным образом споров о компетенции по различным, как мы видели, основаниям. Но наряду с этим в компетенцию органов конституционного правосудия ряда стран включается полномочие особого рода - консультативное, в соответствии с которым они по запросам других государственных органов (преимущественно главы государства) дают заключения по различным конституционно-правовым вопросам, в том числе и касающимся федеративных отношений. Примером может служить запрос в 1998 г. федерального правительства Канады Верховному суду дать заключение по таким вопросам, как: позволяет ли канадская Конституция одностороннее отделение провинции; сможет ли Квебек сделать это в соответствии с международным правом в случае конфликта между канадским законом и международным правом и какому из них следует отдать предпочтение (на первые два вопроса Верховный суд дал отрицательные ответы, а по третьему отказался отвечать, ибо не усмотрел никакого конфликта)37.

Консультативное полномочие присуще главным образом судам общей юрисдикции, осуществляющим конституционное правосудие в ряде федеративных государств (в Австралии, Индии, Канаде, Малайзии). Так, ст. 143 Конституции Индии устанавливает, что глава государства может обратиться в Верховный суд с ходатайством дать заключение по любому вопросу права и факта, имеющему, по его мнению, «публичное значение». Такие заключения «отличаются от обычного судебного решения Верховного суда в том смысле, что между двумя сторонами нет гражданского спора» и оно «не является обязательным для самого правительства и не подлежит исполнению, как решение Верховного суда»38.

В Австралии и США высшие федеральные органы, осуществля-ющие конституционное правосудие, отказались давать такое заклю-чение на том основании, что это не судебная функция (но в некоторых американских штатах верховные суды ее все-таки осуществля-

37 Известия. 1998. 28 авг.
38 Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 433.

50

ют)39. В одних странах консультативная функция используется весьма редко, как, например, в Индии40, в других, напротив, часто. Так, в Канаде консультативные заключения составляют 1/10 всех решений Верховного суда по конституционным вопросам. При этом они играют важную роль. «Хотя заключения не являются обязательными для правительства, -пишут канадские юристы Б. Фанстон и Е. Миген, -однако оно считает их обязывающими, поэтому они стали эффектив-ным средством в толковании и действии конституции»41.

Специализированные органы конституционного правосудия, в том числе Конституционный Суд РФ, как правило, не обладают кон-сультативными полномочиями.

Конституционная практика федеративных государств выработала ряд способов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Это находит выражение в компетенционных нормах ос-новного закона, определяющих с большей или меньшей полнотой и точностью полномочия (преимущественно законодательные) федера-ции и ее субъектов, а в ряде стран - и конкурирующие полномочия (по терминологии Конституции РФ, «предметы совместного ведения» - ст. 72), т. е. право федерации и ее субъектов законодательствовать по одним и тем же вопросам.

Контроль за соблюдением компетенционных норм, предусмот-ренных конституцией, осуществляют органы конституционного пра-восудия. Особенности того или иного способа размежевания компе-тенции во многом определяют как значение органов конституционно-го правосудия в решении споров о компетенции, так и подходы к тол-кованию и применению компетенционных норм. Вместе с тем анализ юриспруденции органов конституционного правосудия различных федеративных государств свидетельствует об определенной общности таких подходов, несмотря на их национальное своеобразие.

Одной из наиболее сложных проблем в разграничении компе-тенции является практическое применение норм о конкурирующих полномочиях. Именно в этой сфере возникают многочисленные и трудноразрешимые конфликты.

39 Tribe L. American Constitutional Law. N. Y., 1988. P. 56 - 57.
40 Басу Д. Указ. соч. С. 433.

41 Funston В., Meehan E. Canada: Constitutional Law in Nutshell. Toronto, 1994. P.

45.

Сфера конкурирующих полномочий предусмотрена конституци-ями ряда стран (Австралии, Бразилии, Индии, России, ФРГ). При этом, за исключением Конституций ФРГ и Бразилии, основные законы не содержат каких-либо правил об использовании федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере конкурирующего законода-тельства (но и конституции перечисленных стран предусматривают лишь некоторые правила, далеко не исчерпывающие эту сложную проблему). В этих условиях выработка таких правил легла на плечи органов конституционного правосудия.

В некоторых странах, конституции которых не упоминают о конкурирующей компетенции, эта категория создана самими органами конституционного правосудия (например, в Канаде, США). Так, канадская Конституция определяет лишь исключительную компетенцию федерации (ст. 91 Конституционного акта 1867 г.) и исключительную компетенцию провинций (ст. 92). Как пишет П. Хогг, «категория конкурирующего законодательства установлена судами. Если суд усматривает в федеральном и провинциальном законах сходные черты, равные по своему значению, то он делает вывод, что такие законы могут быть приняты либо федеральным парламентом, либо легислатурой провинции»42.

Такие выводы основаны на доктрине «двойного аспекта», разра-ботанной еще Судебным комитетом Тайного совета Великобритании. Суть ее заключается в том, что вопросы, которые в одном аспекте и для достижения одной цели подпадают под положения ст. 92 Консти-туционного акта 1867 г., т. е. могут быть отнесены к исключительной компетенции провинций, в другом аспекте и для другой цели подпа-дают под положения ст. 91 акта, т. е. могут быть отнесены к исклю-чительной компетенции федерации. Иными словами, один и тот же вопрос входит в компетенцию как федерации, так и провинций43. В сферу конкурирующего законодательства решениями Верховного суда Канады были включены, например, вопросы страхования, дорожного движения и др. В США в эту сферу Верховный суд включил ряд

42 Hogg P. Op. cit. P. 312.
43 Ibid. P. 317.

52

вопросов, относящихся к межштатной торговле, избирательному за-конодательству, банкротству, патентам и др.44

Независимо от того, определяется ли сфера конкурирующего за-конодательства конституцией или решениями органов конституцион-ного правосудия, последние сформулировали ряд правил и доктрин, в соответствии с которыми решаются споры в этой сфере, определяются объемы соответствующих полномочий федерации и ее субъектов, устанавливается соотношение между федеральными законами и зако-нами субъектов федерации, принимаемыми по одному и тому же во-просу.

Так, Верховный суд США в ряде решений сформулировал докт-рину об «оккупированном законодательном поле», или «преимуще-ственном праве»45.

Согласно этой доктрине, основанной на клаузуле о верховенстве (ч. 2 ст. VI Конституции), если конгресс в принятом им законе прямо выразил свое намерение исчерпывающим образом урегулировать ка-кой-либо вопрос (или такое намерение подразумевается), то это озна-чает, что он занял все законодательное поле по данному вопросу, не оставив места для законодательного регулирования штату, т. е. что любое действие штата в этой области исключено. «Но, -отмечает американский конституционалист К. Притчет, -федеральные статуты редко указывают на намерение завладеть какой-либо областью пер-выми. В конечном счете именно Верховному суду приходится читать мысли конгресса и решать вопрос, оставлено ли какое-либо простран-ство для действия штатов» 46. Таким образом, Верховный суд решает два основных вопроса: во-первых, является ли федеральный закон исчерпывающим и, следо-вательно, исключено принятие штатом закона по этому вопросу; во-вторых, если оставлено какое-либо пространство, то нет ли конфликта между федеральным и штатным законами. Такие конфликты могут быть в трех случаях: когда закон штата прямо противоречит феде-ральному закону и потому, согласно клаузуле о верховенстве, призна-

44 Pritchett С. Federal System in Constitutional Law. New Jersy, 1978. P. 328 -329. 45 Rey v. Atlantic Richfield (1978), California Savings and Loan Association v. Guerra (1982); Redlich N.. Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 242. 46 Pritchett C. Op. cit. P. 274.

53

ется недействительным; когда подчинение субъектов права обоим законам физически невозможно; «когда закон штата препятствует исполнению федерального закона и достижению поставленных им целей»47.

Впрочем, в решении 1983 г. Верховный суд указал, что феде-ральные законы, которые «оккупируют поле», имеют преимущество перед законом штата, даже если «федеральное регулирование не вступает в конфликт с определенным штатным регулированием»48. Но в этом же решении Суд установил, что конгресс может уступить право регулирования того или иного вопроса штатам. В частности, Суд посчитал, что право регулировать федеральные выборы не полностью отобрано у штатов. Но право конгресса является исключительным в тех случаях, когда предмет регулирования носит национальный ха-рактер или требует единой нормы 49.

Доктрина «оккупированного законодательного поля» в сфере конкурирующего законодательства была воспринята Верховными су-дами Австралии и Индии. Так, Верховный суд Индии в одном из ре-шений почти дословно изложил американскую версию этой доктрины: «Хотя между федеральным и штатным законами может и не быть прямого конфликта, закон штата может противоречить федеральному закону, в котором выражено намерение быть «всеобъемлющим кодек-сом»50.

Свои особенности имеет подход к решению споров о компетенции в сфере конкурирующего законодательства в ФРГ. Эти особенности обусловлены двумя обстоятельствами. Первое обстоятельство состоит в том, что, как уже отмечалось, Основной закон предусматривает некоторые правила применения соответствующих компетенционных норм. Так, ч. 1 ст. 721 устанавливает, что «в сфере конкурирующего законодательства земли имеют право законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется посредством закона своей законодательной компетенцией».

47 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 242.
48 Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 516.
49 Подробнее о делах, решенных в последние десятилетия на основании
доктрины «оккупированного законодательного поля» (преимущественного
права), см.: Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 530 - 535.
50Pal Ch. Op. cit. P. 81.

54

Это положение было сформулировано в ранних решениях Феде-рального конституционного суда, а в 1994 г. включено в качестве по-правки в Основной закон. При этом Суд решал три вопроса: является ли федеральный закон «исчерпывающим регулированием»; каков объем пространства, оставленного для регулирования земель, и за-полняет ли его земельный закон; возможно ли отдельное регулирование земельным законом вопроса в оставленном пространстве51. Как видим, Суд также использовал с некоторыми особенностями доктрину «оккупированного законодательного поля».

Часть 2 ст. 721 Основного закона ФРГ предусматривает, что в сфере конкурирующего законодательства «федерация имеет право законодательствовать, когда и поскольку существует необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации или сохра-нения правового и экономического единства в общегосударственных интересах». Федеральный конституционный суд толкует условия, предусмотренные этой частью, строго, и такое толкование является, по существу, защитой земель в сфере конкурирующих полномочий52.

Таким образом, если доктрина «оккупированного законодатель-ного поля» в Австралии, США и Индии явилась теоретической основой решений Верховных судов, способствующих ограничению зако-нодательных полномочий субъектов федерации в сфере конкурирую-щего законодательства, то в ФРГ она в известной мере используется для защиты этих полномочий.

Второе обстоятельство, которое следует отметить, -это «крайнее самоограничение суда и его желание оставить почти полностью на усмотрение федерального правительства и парламента вопрос о том, как далеко они могут зайти в использовании права законодательство-вать в широкой сфере конкурирующих полномочий». Ф. Блэр считает такое самоограничение Федерального конституционного суда пра-вильным, ибо «федеральное правительство и парламент действительно лучше приспособлены, чем суд, к принятию фундаментальных по-литических решений по вопросу о том, может ли тот или иной вопрос

51 Blaire Ph. Op. cit. P. 73.
52 Ibid. P. 76.

быть более эффективно урегулирован землей или населением в целом и что необходимо для обеспечения единообразных условий жизни»53.

В Канаде суды отвергли доктрину «оккупированного законода-тельного поля» в ее американском варианте, ибо даваемое ею широкое определение «несоответствия законов в сфере конкурирующего законодательства более свойственно толкованию норм о разграничении полномочий в духе централизации»54.

В России органы конституционного правосудия (Конституцион-ный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федера-ции) также разработали критерии разграничения законодательной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере предметов совместного ведения, определяемой ст. 72 Конституции РФ. Из анализа решений по делам, связанным с толкованием и применением этой статьи, можно сделать ряд выводов.

Во-первых, Конституционный Суд установил, что отсутствие со-ответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательному органу субъекта Федерации принять собственный нормативный акт. Так, в Постанов-лении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. «О проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспе-чении деятельности депутатов Калининградской областной думы от 8 июня 1994 г.» указывается, что «отсутствие соответствующего феде-рального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует Калининградской областной думе принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции»55.

Эта правовая позиция Конституционного Суда получила законо-дательное оформление в Федеральном законе от 4 июня 1999 г., в ч. 2 ст. 12 которого сказано: «До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное регулирование. После принятия соответствующего федераль-

53 Ibid. Op. cit. P. 89. 54 Hogg P. Op. cit. P. 358.

55

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 632.

56

ного закона законы и иные правовые акты субъектов Российской Фе-дерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом».

Во-вторых, при наличии соответствующего федерального закона законодатель субъекта Федерации вправе законодательствовать на основе этого закона, в пределах предоставленной ему компетенции, и изъятие из этого закона по регулируемому им кругу вопросов не может быть введено актом субъекта Федерации (см. упомянутое Поста-новление)56.

Следует отметить, что при решении вопроса о соотношении фе-дерального закона и закона субъекта Федерации по вопросам совме-стного ведения российские органы конституционного правосудия в известной мере прибегают к доктрине «оккупированного законода-тельного поля». Конституционный Суд прежде всего устанавливает, существует ли по данному вопросу федеральное законодательство и каков объем его регулирования, остается ли место для самостоятельного регулирования субъектом Федерации. Так, в Постановлении от 30 ноября 1995 г. указывается, что вопрос о неприкосновенности депутата в сфере административной ответственности и других административных мер, как он решен в ст. 23 и 24 Временного положения, относится к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством57. В постановлении от 1 апреля 1997 г. Конституционного суда Республики Бурятия по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 16 Закона Республики Бурятия «Об Избирательной комиссии Республики Бурятия» сказано, что вопрос о привлечении членов Избирательной комиссии с правом решающего голоса к административной ответственности, как он решен оспариваемым законом, «затрагивает принципы, основные положения и институты административного права и административной от-ветственности, т. е., по сути дела, относится к основам администра-тивного права, установленным действующим законодательством»58. Административное законодательство, согласно п. «к» ст. 72, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Как следует из приведенных положений судебных решений, установление основ этой

56 См.: Там же.
57 См.: Там же.
58 ВКС. 1998. № 2. С. 46.

отрасли законодательства (основные положения, принципы, институты, юридическая ответственность) отнесено конституционными судами к компетенции Федерации.

В поддержку если не «исчерпывающего», то во всяком случае достаточно объемного правового регулирования Федерацией предметов совместного ведения высказываются и некоторые отечественные юристы. Так, в одном из комментариев п. «к» ст. 72 Конституции РФ указывается: «Поскольку каждой из перечисленных отраслей законо-дательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться Федерацией по типу либо Основ законодательства, либо, с общего согласия, федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов Федерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы, объем регулирования»59.

Вопрос о характере федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, был решен Федеральным законом от 4 июня 1999 г. Такие законы определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полно-мочий между федеральными органами государственной власти и ор-ганами государственной власти субъектов Федерации, и направлены на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).

Однако наиболее сложной проблемой для Федерации, как об этом свидетельствует и практика российских органов конституционного правосудия, является именно определение пределов, ограничивающих объем самостоятельного регулирования субъектами Федерации по данному предмету совместного ведения. В частности, это проявилось в ряде решений Конституционного Суда РФ по делам о кон-ституционности законодательных актов субъектов Федерации, опре-деляющих статус депутатов их законодательных (представительных) органов (например, Постановление от 30 ноября 1995 г., Постановление от 10 декабря 1997 г., Определение от 4 июня 1998 г.).

В этих решениях Конституционный Суд РФ при разграничении законодательных полномочий по данному вопросу использовал, на

59 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 335.

наш взгляд, доктрину «оккупированного законодательного поля». С одной стороны, он установил, что вопросы неприкосновенности депутата, затрагивающие аспекты уголовного и уголовно-процессуального законодательства, находятся в ведении Федерации, а аспекты адми-нистративной ответственности и других административных мер от-носятся к основам административного права, которые уже урегулиро-ваны действующим федеральным законодательством (хотя само ад-министративное законодательство -один из предметов совместного ведения). Вопрос об общем принципе гарантии деятельности депутатов в органах власти субъектов Федерации и местного самоуправления, «в том числе в связи с привлечением к уголовной ответственности и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в определенной степени уже урегулирован федеральным законом»60. С другой стороны, Суд считает, что такое правовое регулирование не является исчерпывающим, ибо «депутатская неприкосновенность может быть установлена законодателем субъекта Российской Федерации». И далее определяются пределы, в которых может быть осуществлено такое регулирование.

Областная Дума в пределах своей компетенции вправе предус-мотреть, что ее депутаты, в том числе по истечении срока своих пол-номочий, не могут быть привлечены к ответственности за высказанное мнение, позицию при голосовании и другие действия, соответствующие депутатскому статусу, если при этом со стороны депутата не были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством61. Вместе с тем нельзя сказать, что позиция Конституционного Суда по данному вопросу была вполне последовательной. В Постановлении от 30 ноября 1995 г. Суд по-становил, что Федеральному Собранию надлежит «урегулировать во-прос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятст-венного и эффективного осуществления депутатских полномочий»62.

Иными словами, Федеральному Собранию предлагается при-нять, по существу, исчерпывающий закон по данному вопросу, кото-

60 ВКС. 1998. №5. С. 21.

61 См.: Там же.

62

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 634.

59 рый не оставит места для соответствующего правового регулирования субъектов Федерации. Принятие такого закона фактически исключит возможность субъекта Федерации принимать законы о статусе депу-татов своих законодательных органов. Таким образом, может сло-житься ситуация, предусмотренная уже упоминавшейся статьей Ос-новного закона ФРГ (ч. 1 ст. 721): федеральное законодательство по предметам совместного ведения может полностью исключить законо-дательство субъектов Федерации по этим предметам.

Естественно, что такая практика, если она будет широко исполь-зоваться Федерацией, приведет к тому, что положение ст. 72 о пред-метах совместного ведения утратит всякий смысл. Очевидно, что Фе-дерация, используя свои полномочия в сфере конкурирующего зако-нодательства (предметов совместного ведения), не должна превра-щать их в свои исключительные законодательные полномочия, что вкупе с широким толкованием органами конституционного правосудия, как это происходит в Австралии, Индии, США, лишь способствует усилению централизации федерации и сужению прав ее субъектов. Последним должно быть оставлено место для собственного правового регулирования по предметам совместного ведения, даже если, по утверждению М. А. Митюкова, оно сводится лишь к развитию и конкретизации основ федерального законодательства63.

Как пишут немецкие юристы применительно к ФРГ, «федерация может ограничиться в отношении существа предмета и времени дей-ствия тем, что осуществит регулирование частично, оставив остальное в компетенции земель. Предмет законодательства изымается у земель, если федерация его урегулировала исчерпывающе»64.

Один из возможных вариантов решения проблемы разграничения компетенции по предметам совместного ведения, предотвращающего саму возможность возникновения конфликта в этой сфере, предусмотрен ст. 11 Федеративного договора: федеральный законо-проект по предмету совместного ведения должен направляться субъ-ектам Федерации, предложения которых обязательно подлежат рас-смотрению. В уже упоминавшемся Постановлении Конституционного

63 См.: Митюков М.А. Проблемы федерализма и организации государствен-ной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федера-ции//ВКС. 1997. №2. С. 40. 64 Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 43.

Суда РФ по делу о конституционности Указа Президента РФ 1992 г. подчеркивается, что «с подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности»65. Тем самым Конституционный Суд «интерпретировал право субъектов Федерации высказывать замечания по проектам направляемых к ним федеральных законов в сфере совместного ведения в качестве материального, а не процессуального права»66. О том значении, которое Конституционный Суд придает этому праву субъектов, свидетельствует и Постановление Суда от 13 сентября 1993 г., обра-тившее внимание федеральных органов государственной власти «на необходимость разработки механизма согласования правового регу-лирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов»67.

Некоторые положения о механизме такого согласования содер-жатся в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Так, согласно ст. 109 Регламента Госдумы, законопроекты по предметам совместного ведения не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании Думы направляются ее Советом в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний, а ст. 119 предусматривает, что субъектам Федерации направляются также законопроекты по предметам совме-стного ведения, принятые в первом чтении68.

По мнению И. А. Умновой, эти положения не решают всех во-просов реализации механизмов согласования федерального законо-творчества. «Нужен специальный закон, определяющий условия и

65

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 587.

66

Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации: Комментарий. М, 1996. С. 291.

67

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 608.

68

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации//С3 РФ. 1998. № 7.

процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения» .

Механизм согласования федерального законотворчества по во-просам совместного ведения предусмотрен Федеральным законом от 4 июня 1999 г. В его ст. 13 подробно регламентируется процедура рас-смотрения и принятия федеральных законов такого рода, формы уча-стия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

Все сказанное о контроле органов конституционного правосудия за соблюдением и применением компетенционных норм в сфере кон-курирующего законодательства позволяет сделать следующие выводы:

1) эти органы играют значительную роль в разграничении ком-петенции между федерацией и ее субъектами в данной сфере;

2) доктрина Верховного суда США об «оккупированном законо-дательном поле» («преимущественном праве»), на основе которой проводится такое разграничение и определяется объем соответствующих полномочий федерации и ее субъектов, получила признание в юриспруденции органов конституционного правосудия различных стран (естественно, при учете национальной специфики);

3) разграничение компетенции в сфере конкурирующего законо-дательства в одних федеративных государствах проводится этими органами в интересах федерации, что содействует развитию центра-листской тенденции, в других -в интересах субъектов и, следова-тельно, направлено на защиту их автономии, а в некоторых странах (примером может служить деятельность Конституционного Суда РФ) способствует поддержанию баланса интересов федерации и ее субъ-ектов. Впрочем, эти различия носят относительный характер, ибо трудно говорить о последовательной позиции того или иного органа конституционного правосудия в решении данной проблемы. Оценивая, например, юриспруденцию Федерального конституционного суда ФРГ по проблеме разграничения компетенции в сфере конкурирующего законодательства, Ф. Блэр отмечает, что в одни периоды решения Суда были направлены «на защиту активности земель в этой сфере», в другие, наоборот, «были неблагоприятными для земель»70.

69

Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М, 1998. С. 135. 70 Blaire Ph. Op. cit. P. 76.

Значительна роль органов конституционного правосудия в кон-троле за соблюдением и применением компетенционных норм об ис-ключительных полномочиях федерации. Эти нормы, как мы видели, в отличие от норм, точно определяющих компетенцию субъектов, при-сутствуют в любой федеральной конституции. Как свидетельствует конституционная практика большинства зарубежных федераций, ос-новная масса споров о компетенции в этой сфере возникает из-за та-кого использования федерацией своих полномочий, которое ведет к ее вмешательству в компетенцию субъектов федерации, к неправомер-ному ее сужению и расширению компетенции федерации (в России наблюдается обратная картина: здесь главная причина споров о ком-петенции -неправомерное присвоение субъектами Федерации ее полномочий).

Во многих зарубежных федеративных государствах такому раз-витию федеративных отношений способствуют органы конституци-онного правосудия, в основном с помощью двух средств: расшири-тельного (прогрессивного) толкования конституционных норм об ис-ключительных полномочиях федерации и формулирования новых, неписаных, т. е. не предусмотренных конституцией, федеральных полномочий.

Ярким примером первого может служить толкование Верховным судом США положения п. 3 разд. 8 ст. 1 Конституции о полномочии конгресса регулировать торговлю между штатами -так называемая клаузула о торговле. Впервые широкое толкование этого положения было дано в решении Gibbons v. Ogden (1824). Понятие «торговля» в этом и ряде других решений толкуется столь широко, что включает широкий спектр экономических и социальных отношений, многие из которых являются предметом регулирования штатов.

В ведение федерации, помимо вопросов торгового оборота, пе-решло право регулирования: вопросов развития транспортной и энер-гетической систем; строительства дорог, мостов и коммуникаций фе-дерального значения; промышленного производства товаров и защиты прав потребителей; транспортных тарифов; перемещения лиц и предметов через границы штатов; телеграфной и телефонной связи; трансляции радио-и телевизионных сигналов, заключения договоров, которые подлежат исполнению более чем в одном штате; разработки природных ресурсов и охраны окружающей среды; заработной платы

и продолжительности рабочего времени, охраны труда и социального обеспечения; навигации и ирригации; ценовой политики (в частности, тарифов на газо- и электроснабжение); статуса резерваций индейских племен и самоуправления индейцев; уголовного права и многого другого71. Хотя, как заметил по этому поводу американский исследо-ватель Л. Трайб, «клаузула о торговле уполномочила конгресс регу-лировать торговлю, а не штаты»72.

Здесь, однако, следует сделать два замечания. Первое. Основы-ваясь на сформулированных им доктринах дуалистического федера-лизма и сбалансированного федерализма, Верховный суд США с 1824 г., когда судьей Дж. Маршаллом было дано расширительное толкование полномочия конгресса регулировать межштатную торговлю, в дальнейшем неоднократно менял свою позицию по этому вопросу: он выступал то за включение в это полномочие все новых отношений, то, напротив, за его ограничение. Так, в 30-х годах нашего столетия Верховный суд выступил против принятых на основе клаузулы о торговле законов, оформлявших «новый курс» Ф. Рузвельта, под предлогом защиты прав штатов. Однако после своего преобразования он поддержал эти законы, которые «прямо затрагивали местную политику»73.

Такая же непоследовательность в этом вопросе характеризует и более поздние решения Верховного суда. Так, в решении по делу Na­tional Leages of Cities v. Usary (1976) он указал, что конгресс, распро-странив на основе клаузулы о торговле действие федерального закона о справедливых трудовых стандартах на служащих штатов, использовал свое полномочие таким образом, «что это уменьшит способность штатов эффективно действовать в рамках федеральной системы»74. Однако в уже упоминавшемся решении по делу Гарсия (1985) суд отменил решение 1976 г., что в особом мнении судьи Пауэлла

71

Подробнее см.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М, 1998. С. 117; Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 56 - 58; Pritchett С. Op. cit.

P. 327; Mackinon V. Comparative Federalism. A Study in Judicial

Interpretation. The Huge, 1964. 72 Tribe L. Constitutional Choices. Cambridg, 1985. P. 359. 73 Pritchett C. Op. cit. P. 203.74 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 171.

рассматривается как «отрицание роли суда в защите штатов от феде-рального вмешательства»75. Но через 10 лет Верховный суд принял решение по делу United States v. Lopez (1995), которое многие амери-канские авторы рассматривают «как подрывающее действовавшее длительное время представление о праве конгресса принимать на ос-нове клаузулы о торговле широкий круг уголовных, социальных, эко-логических статутов»76.

Этот новый подход к проблеме федерализма прослеживается и в более поздних решениях Верховного суда (например, в решении по делу Printz v. United States (1997), в которых он «не только установил пределы торговой клаузулы, но, дав новую жизнь 10-й поправке, создал зону суверенитета штата, в которую федеральное вмешательство недопустимо»77. Эти решения свидетельствуют о стремлении Суда изменить баланс властей федерации и штатов как путем сокращения сферы федеральной власти, так и путем расширения сферы традици-онных полномочий штатов.

Второе замечание состоит в том, что в ряде других федеративных государств (в системе англосаксонского права) аналогичное полномочие федерации регулировать межштатную торговлю также толкуется неоднозначно, что, в частности, объясняется особенностями действу-ющих там соответствующих компетенционных норм. Например, в Канаде п. 2 ст. 91 Конституции относит к исключительной компетенции федерации «торговлю и коммерцию», а п. 13 ст. 92 относит к компетенции провинций «собственность и гражданское право». По-следний предмет по смыслу входит в первый. Но Суд толкует каждое из этих полномочий как исключающее другое. Во всех таких случаях, по замечанию П. Хогга, Суд сужал значение более широкого класса в целях исключения более узкого. Так, «торговля и коммерция» были истолкованы как межпровинциальная или международная торговля, а «собственность и гражданское право» -как включающие только про-винциальную торговлю»78.

Еще одно средство, которое используется органами конституци-онного правосудия в ряде федеративных государств главным образом

75 Ibidem.
76 Case Western Reserve Law Review. 1997. N 3. P. 921.

77 Columbia Law Review. 1998. N 7. P. 1727 - 1728.

 78 Нogg P. Op. cit. P. 31.

для расширения компетенции федерации (но в некоторых странах и компетенции субъектов, как, например, в Индии), -это формулиро-вание так называемых подразумеваемых полномочий (в ряде англо-саксонских федераций они называются также «связанными» (с кон-ституционно предоставленными) и «вспомогательными» -Австралия, Индия, Канада). При этом следует различать две группы федераций. В одних для таких полномочий, формулируемых органами конститу-ционного правосудия, есть конституционная основа. Так, в п. 18 разд. 8 ст. 1 Конституции США есть положение о том, что «конгресс имеет право издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий (т.е. ука-занных в п. 1-17 разд. 8. -Авт.) и всех других полномочий, предо-ставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо департаменту или должностному лицу оного». Согласно ст. 51 Конституции Австралии, парламент имеет право издавать законы в отношении вопросов, связанных с осуществлением любого права, предоставленного Конституцией. В других федерациях (Индия, ФРГ) конституции не содержат аналогичных положений. Не-зависимо, однако, от наличия или отсутствия таких положений органы конституционного правосудия формулируют новые, неписаные полномочия. Хотя они называются по-разному, суть их одна -это дополнительные полномочия федерации или ее субъекта, не указанные в конституции, а формулируемые в решениях органов конститу-ционного правосудия на основе разработанных ими доктрин (доктрина «подразумеваемых полномочий», доктрина «связи», доктрина «полномочия, вытекающего из природы вещей», и т. д.).

Впервые доктрина «подразумеваемых полномочий» была сфор-мулирована главным судьей Верховного суда США Дж. Маршаллом в деле Mcculoch v. Maryland (1919). В нем указывалось, что «отцы Конституции, предоставляя обширные полномочия конгрессу, не на-мерены были препятствовать их осуществлению, отказывая ему в вы-боре средств осуществления полномочий. Нет достаточных оснований для отказа конгрессу в возможности использовать полномочия, которые связаны с прямо ему предоставленными, если это будет способом их осуществления»79. Иными словами, конгресс получил право зако-

79 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 75. 66

нодательствовать по вопросам, не перечисленным в разд. 8 ст. 1 Кон-ституции. Важное значение при этом имеет толкование клаузулы о «необходимых и уместных законах». В результате федерация получила право законодательствовать по широкому кругу вопросов (уголовное право, банки, корпорации и т. д.), которые не указаны в Конституции и входят в традиционные полномочия штатов. «Значительные модификации, -пишет К. Притчет, -имели целью расширить применение федерального права без каких-либо формальных изменений Конституции»80.

В США и Австралии «подразумеваемые», или «связанные», пол-номочия сокращают остаточные полномочия штатов. В Индии, где в отличие от США и Австралии нет конституционной основы для таких полномочий, они непосредственно были сформулированы Верховным судом, провозгласившим, что «есть фундаментальный принцип кон-ституционного права -все необходимое для осуществления власти включено в предоставленные Конституцией полномочия»81. Исходя из этого принципа, суды сформулировали правило «связанных», или «вспомогательных», полномочий, которое они применяют для расши-рения конституционно установленных сфер как союзных, так и штатных полномочий. Например, в решении по делу Commissioner of Communal Taxes v. R. S. Javer (1968) Верховный суд указал: «Нет со-мнения, что легислатура, принимая закон по какому-либо вопросу, включенному в приложение 7 (определяющее компетенцию штатов. -Авт.), приобретает право принимать все связанные и вспомогательные положения, которые могут быть необходимы для осуществления закона»82.

Свою специфику имеет подход судов Канады к рассматриваемой проблеме. Верховный суд Канады в ряде дел отверг существование вспомогательных полномочий как излишнее83. Объясняется это тем, что им была выработана доктрина «сущности и содержания», позволяющая одному уровню управления (федерации или субъекту) принимать законы, которые могут оказывать побочное влияние на вопросы, находящиеся вне компетенции органа, принявшего эти законы.

80 Pritchett С. Op. cit. P. 302.
81 Prasad A. Op. cit. P. 125.
82 Ibid. P. 129.
83 Hogg P. Op. cit.
P. 334.

При этом под сущностью и содержанием понимается доминирующая черта закона. Например, федеральный парламент принял закон о разводе, в котором регулируется также вопрос об опеке над детьми. По сущности и содержанию это закон о разводе, т. е. по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции федерации. В то же время этот закон регулирует также отношения опеки, которые входят в сферу компетенции провинций.

П. Хогг отмечает, что есть много примеров законов, которые бы-ли поддержаны судами, несмотря на то что они оказывают «побочное» влияние на вопросы, находящиеся вне юрисдикции при-нявших их органов84. Таким образом, если закон по сущности и со-держанию находится в рамках соответствующего законодательного полномочия легислатуры, то суды признают его действительным, несмотря на несущественное (побочное) вторжение в законодательную компетенцию другой легислатуры. Во всех делах подобного рода органы конституционного правосудия решают вопрос о том, «ограничен ли определенный закон рамками законодательных полномочий принявшего его органа или он в то же время вторгается в законодательную компетенцию другой легислатуры. В последнем случае суды пытаются спасти законодательство, применяя правило сущности и содержания»85.

Доктрина «сущности и содержания» используется также Верхов-ным судом Индии, наряду с доктриной «связанных», или «вспомога-тельных», полномочий. По словам Ч. Пала, эта доктрина «придает элемент гибкости всей системе распределения законодательных пол-номочий. Суды прибегают к ней для защиты законодательства шта-тов, давая им возможность осуществлять свои полномочия в полном объеме»86.

Представляется, однако, что, хотя доктрина «сущности и содер-жания» действительно отличается от доктрины «подразумеваемых» («связанных», «вспомогательных») полномочий, практический ре-зультат ее применения при разрешении споров о компетенции тот же - федерация или субъекты (что значительно реже) приобретают полномочия, которые конституция не относит к их компетенции

84 Ibid. Р. 314-315.
85 Ibid. P. 315.
86 Pal Ch. Op. cit. P. 91.

(соответственно федерация присваивает некоторые полномочия субъ-ектов, а последние - полномочия федерации). Вряд ли это способствует соблюдению установленного конституцией разграничения ком-петенции между федерацией и ее субъектами. Кроме того, как при-знает П. Хогг, применение подобных доктрин «сводит к минимуму строгое действие принципа верховенства федерального права»87, т. е. одного из основополагающих принципов федерализма.

Оценивая доктрину «подразумеваемых» полномочий и ее прак-тическое применение, Ф. Блэр делает вывод о том, что «примени-тельно к федерациям в англосаксонском мире, возможно, наиболее важным средством, с помощью которого верховные суды могут раз-вивать конституционные положения о распределении компетенции между двумя уровнями управления и на практике манипулировать ими, является доктрина подразумеваемых полномочий»88. Однако и в ФРГ, как отмечают сам Блэр89 и немецкие авторы, Федеральный кон-ституционный суд «признал наличие неписаных полномочий федерации и при конституционном строе, соответствующем Основному закону»90. Федеральный конституционный суд разработал две доктрины, теоретически обосновывающие существование таких полномочий. Это доктрины о «связи вещей» (Sachzusammenhang) и «природе вещей» (der Natur der Sache). Так, Суд в решении по делу о конституционности закона о строительстве указал, что «так называемая связь вещей может быть основой компетенции в тех случаях, когда вопрос, переданный федерации, не может быть разумно урегулирован без одновременного урегулирования другого, точно не определенного вопроса»91. Иными словами, речь идет об использовании дополнительного полномочия (т. е. «точно не определенного» Основным законом) как необходимом условии регулирования входящего в компетенцию федерации вопроса. К. Хессе приводит и другой пример полномочия, основанного на внутренней взаимосвязи, которую признает Федеральный конституционный суд «в случае, если сама по себе правовая материя, не подлежащая компетенции федерального законодателя, не

87 Hogg P. Op. cit. P. 90.
88 Blaire Ph. Op. cit. P. 114.
89 Ibidem.
90 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 125.
91 Blaire Ph. Op. cit. P. 127.

имеет единого и самостоятельного характера, если она находится в необходимой взаимосвязи с вопросами, входящими в компетенцию федерации, и поэтому может рассматриваться как аннексия в этой области»92. Это «аннексированная компетенция».

Полномочия, вытекающие из «природы вещей», были признаны Судом в решении по делу о конституционности закона г. Бремена о праздничных днях: «В федеративном государстве бесспорно имеются неписаные законодательные полномочия, вытекающие из природы вещей»93. Такие полномочия могут быть сформулированы Судом при невозможности регулировать определенные отношения правом земель (например, право федерации определять символику федеративного государства), в случае вынужденной необходимости регулирования именно федерацией (например, содействие определенным програм-мам радиовещания)94.

Хотя доктрины «связи вещей» и «природы вещей» используются Федеральным конституционным судом на практике в отношении как федерации, так и земель, они остаются неопределенными, ибо, по словам Блэра, «Суд не отчеканил их в последовательные принципы»95. Немецкие авторы считают, что в заключении Суда нет полной ясности о ведущей концепции для обоснования компетенции «в силу природы вещей»96.

Доктрина «подразумеваемых», или «дополнительных», полномо-чий используется и в практике Арбитражного суда Бельгии при ре-шении им вопросов разграничения полномочий между федерацией, сообществами и регионами (см., например, решения 5/1996 г. и 68/1996 г., в которых сформулированы дополнительные полномочия, «необходимые для осуществления предоставленных конституцией сообществам и регионам полномочий»97).

Более того, Арбитражный суд сформулировал новое правило распределения полномочий между федерацией, сообществами и реги-онами. Конституция и специальный закон об институциональных

92Хессе К. Указ. соч. С. 125.

93 Blaire Ph. Op. cit. P. 133.

94 См.: Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.

95 Blaire Ph. Op. cit. P. 142.

96Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.

97 Annuaire International de Justice Constitutionnelle. 1996. P., 1997. P. 558.

реформах 1980 г. (с поправками 1983 г.) не определяют четко исклю-чительную компетенцию федерации. Это сделано решением Арбит-ражного суда от 6 июня 1995 г., в котором устанавливается, что во-просы, прямо не отнесенные к компетенции сообществ и регионов, «являются остаточными полномочиями и как таковые относятся к компетенции федерации»98.

Рассмотрение доктрин и практики их применения свидетельствует о том, что органы конституционного правосудия во многих зарубежных федерациях не ограничиваются контролем за строгим соблюдением установленного конституцией разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, но сами создают новые, неписаные компетенционные нормы, подчас существенно изменяющие это разграничение. Сторонники неписаных полномочий, под каким бы названием эти полномочия ни выступали, стремятся доказать, что они основаны на конституции, вытекают из ее духа. Так, «по распро-страненному мнению, так называемые неписаные права в силу при-роды вещей, - пишут немецкие авторы, - следует признавать исходя из общего смысла Основного закона, из определенного им федерального устройства или по аналогии с отдельными конституционными статьями о компетенции, т. е. путем широкого толкования норм, а не из некоего «неписаного надпозитивного права»99. Но вряд ли такие полномочия можно признать основанными на конституции. Во всяком случае применительно к ФРГ неписаные полномочия не являются легальными, вытекающими из Основного закона, ч. 2 ст. 70 которого предусматривает, что «разграничение компетенции федерации и зе-мель определяется согласно предписаниям настоящего Основного за-кона об исключительной и конкурирующей законодательной компе-тенции».

Создание органами конституционного правосудия новых компе-тенционных норм и использование их в одних случаях в интересах федерации, а в других -для защиты автономии ее субъектов отражают свойственную любой федерации борьбу двух тенденций -унита-ристской и федералистской. Говоря, например, о деятельности Феде-рального конституционного суда ФРГ, Ф. Блэр замечает: «Как и в

98 Annuaire International de Justice Constitutionnelle. 1995. P., 1996. P. 557. 99Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.

других федерациях, отношение судей к неписаным федеральным пол-номочиям в действительности частично определяется унитаристскими или федералистскими предубеждениями»100.

При контроле за соблюдением компетенционных норм, устанав-ливающих разграничение компетенции между федерацией и ее субъ-ектами, органы конституционного правосудия сталкиваются с про-блемой, связанной с заключением федерацией международных дого-воров (что, как правило, относится к ее исключительной компетен-ции). Суть проблемы состоит в том, что в современную эпоху госу-дарства заключают многочисленные двусторонние и многосторонние договоры, охватывающие все расширяющиеся сферы государственной деятельности (например, по вопросам образования, здравоохранения, трудовых отношений и т. п.). Предметами таких договоров могут быть вопросы, которые обычно конституции относят к компетенции субъектов федерации. Таким образом, федерация путем заключения международных договоров может существенно изменить предусмотренное конституцией разграничение компетенции. Эти до-говоры, пишет Ф. Блэр, «открывают широкие возможности для вме-шательства федерации в компетенцию субъектов»101.

На это указывает и П. Хогг, говоря о Канаде: «Автономия про-винций подвергается серьезной опасности, если каждый договор, за-ключенный федеральным правительством, ведет к автоматическому возрастанию законодательной власти федерации... Заключение дого-воров и односторонняя их имплементация федерацией серьезно под-рывают самостоятельность провинций в решении таких местных во-просов, право решения которых им предоставлено конституцией (здравоохранение, образование и т. д.)»102.

Все это создает почву для возникновения споров по вопросу о том, распространяется ли на субъекты федерации действие междуна-родных договоров, предметами которых являются вопросы, входящие в их компетенцию. Эта проблема и связанные с ней споры о компе-тенции по-разному решаются органами конституционного правосудия в различных федерациях. Многое здесь зависит от конституционного регулирования федеральных полномочий в сфере внешних сно-

100 Btaire Ph. Op. cit. P. 142.
101 Ibid. P. 169.
l02 Hogg P. Op. cit. P. 254.

щений, а также от взаимоотношений между международными дого-ворами и внутренним правом.

Например, согласно ст. 253 Конституции Индии, «парламент имеет право принять любой закон для всей или части территории для имплементации любого договора, соглашения или конвенции с любой другой страной или странами или любого решения, принятого на международной конференции, ассоциацией или другой организацией». «Толкуя эту статью, Верховный суд признал, что она не препятствует парламенту принимать имплементационные законы даже в тех случаях, когда их предметом являются вопросы, включенные в список полномочии штатов»1103. Следует отметить, что это решение было использовано авторами Конституции Федерации Малайзии, которая прямо уполномочивает парламент издавать законы в отношении любого вопроса, отнесенного к компетенции государства (т.е. субъекта федерации), «с целью выполнения любого договора, соглашения или конвенции между федерацией и любой другой страной...» (п. «а» ч. 1 ст.

104

.

 Аналогичную позицию по этой проблеме занимают Высокий суд Австралии и Верховный суд США. Конституция Австралии ничего не говорит о международных договорах. Она ограничивается лишь отне-сением «иностранных дел» к исключительной компетенции федерации (п. 29 ст. 51). Однако толкуя это положение, Высокий суд установил, что федеральный парламент имеет право издавать законы по осуществлению международных договоров, заключенных федерацией, даже если бы при отсутствии договора предмет таких законов входил в компетенцию штатов105. В США международные договоры, согласно ст. VI Конституции, являются составной частью «верховного права страны». Эта статья относится к самоисполняющимся договорам, которые обладают «тем же статусом, что и федеральный закон, а потому стоят над всеми законами штата, противоречащими 106. Иными словами, в силу клаузулы о верховенстве са-моисполняющиеся договоры могут прямо вмешиваться в компетен-

103 Pal Сh. Op. cit. P. 86

104

См.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М., I960. С. 283.

105 Hogg P. Op. cit. P. 248.

106 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 147.

цию штатов. Но наряду с ними имеются и несамоисполняющиеся международные договоры, требующие принятия федеральных законов для их осуществления. Могут ли такие законы, предметом которых являются вопросы, относящиеся к компетенции штатов, быть признаны действительными? Этот вопрос был положительно решен Верховным судом в деле Missouri v. Holland (1920). Суд установил, что «поскольку самоисполняющиеся договоры превалируют в сфере законодательной компетенции штатов даже в случаях несоответствия им штатных законов, то представляется, что конгресс имеет право применить несамоисполняющиеся договоры и тогда, когда их предмет относится к законодательной компетенции штатов»107. Таким образом, в обоих случаях -и при самоисполняющихся договорах, и при несамоисполняющихся договорах -конгресс может с их помощью присвоить себе полномочия штатов и 10-я поправка не является в этих случаях препятствием, как это сформулировал Верховный суд в деле Reid v. Covert (1957): «В той мере, в какой Соединенные Штаты могут законным образом заключать договоры, народ и штаты делегировали национальному правительству свои права и 10-я поправка не является препятствием»108.

В 50-х годах защитники прав штатов предприняли атаку на ре-шение Верховного суда по делу Missouri v. Holland, в котором дава-лось широкое толкование права федерации заключать международные договоры. В конгресс была внесена конституционная поправка, предусматривавшая запрещение федеральному правительству путем использования права на заключение международных договоров регу-лировать вопросы, которые не входят в его компетенцию. Непосред-ственной целью этой поправки было стремление предотвратить рати-фикацию США международных договоров о правах человека, кото-рые, по мнению сторонников поправки, могли быть использованы для замены законов штатов. Хотя поправку не приняли, ее цель была достигнута: США не подписали ряд договоров.

Вопрос об ограничении полномочия федерации заключать меж-дународные договоры вновь стал дебатироваться в связи с уже упо-мянутым новым подходом Верховного суда к проблеме федерализма.

107 Ibidem.
108 Ibid. P. 157.

Однако многие американские юристы считают, что этот подход не должен отразиться на неограниченном, по существу, праве федерации заключать такие договоры. «Верховный суд, -пишет, например, Т. Хили, - может быть, испытает искушение изменить баланс полномочий федерации и штатов, но эта попытка должна быть ограничена внутренними делами. В осуществлении полномочия заключать меж-дународные договоры федеральное правительство должно оставаться свободным от забот о федерализме»109.

Иную позицию занимают органы конституционного правосудия Канады и ФРГ. Статья 132 Конституционного акта Канады 1867 г. наделяет федеральное правительство и парламент полномочиями для выполнения обязательств Канады или какой-либо провинции, выте-кающих из международных договоров. Но еще Судебный комитет Тайного совета Великобритании (до отмены права подачи апелляций в него на решения канадских судов), толкуя эту статью, признал, что если предмет закона об имплементации международного договора входит в компетенцию федерации, то закон принимается федеральным парламентом, а если в компетенцию провинций, то легислатурой провинции110. По мнению П. Хогга, ст. 132 может применяться в случаях, когда речь идет о международных договорах по таким вопросам, как оборона, дипломатические отношения, границы, международная торговля, но она «неадекватна в эпоху, когда международные договоры распространяются на широкий спектр внутренних дел»111. Такие договоры, как уже отмечалось, могут, по его мнению, серьезно подорвать автономию провинций, если их предметом являются во-просы, входящие в компетенцию последних.

В ФРГ в 1957 г. между федеральным правительством и землями возник спор о действительности конкордата, заключенного в 1933 г. Германией и Ватиканом, согласно которому Германия гарантировала создание контролируемых церковью католических школ. В действи-тельности это был спор о компетенции, ибо образование входит в ис-ключительную компетенцию земель, в соответствии с чем Нижняя Саксония приняла закон о ликвидации в земле конфессионального

109 Healy Т. Federalism and Treaty Power/Columbia Law Rev. 1998. N 7. P. 1756.
110 Hogg P. Op. cit. P. 250 - 251.
111 Ibid. P. 169.

образования. Федеральный конституционный суд отказал в требовании федерального правительства признать этот закон неконституционным и постановил, что международные обязательства федерального правительства, вытекающие из договора с иностранным государством, не могут сами по себе наделить его правом регулировать вопрос, входящий в компетенцию земель112. Таким образом, Суд не последовал примеру Высших судов Австралии и США в аналогичных делах, в которых они прибегли к широкому толкованию полномочий федерации в вопросах внешней политики, признав право федерального правительства не только заключать, но и имплементировать международные договоры по вопросам, находящимся вне компетенции, закрепленной за ними конституцией.

Однако такое решение само по себе не снимает проблему прак-тического осуществления полномочий федерации в сфере внешних сношений и складывающихся в связи с этим отношений федерации и ее субъектов. Во-первых, нельзя ограничить право федеративного го-сударства заключать международные договоры различных типов и по разным вопросам. Во-вторых, предоставление субъектам федерации права имплементировать международные договоры, предметом которых являются вопросы, входящие в их компетенцию, практически сделает невозможным осуществление внутри страны обязательств, вытекающих из международных договоров.

Основа для разрешения указанной проблемы была предложена Судом в решении по делу о конкордате (1957). Исходя из сформули-рованного им принципа верности союзу, Суд сделал вывод, что в фе-деративном государстве ничто не может произойти, что наносило бы ущерб союзу или одному из его членов. Принцип верности союзу тре-бует, чтобы были приняты во внимание внешние интересы федерации как ею самой, так и землями. В случае возникновения противоречий между интересами федерации и земель должен быть найден на основе равенства компромисс в целях достижения приемлемого решения113. В соответствии с этим решением между федерацией и землями было заключено соглашение, которое предусматривает, что при заключении международного договора, касающегося вопросов, относящихся к

112 Blaire Ph. Op. cit. P. 170. 113 Ibid. P. 177.

исключительной компетенции земель, согласие последних служит обязательным условием. Земли должны быть на ранней стадии про-информированы о перспективных международных договорах, даже когда они не касаются предметов ведения земель, с тем чтобы по-следние могли высказать свое мнение. В этих целях была учреждена специальная комиссия114.

Координация деятельности Федерации и ее субъектов в сфере внешних сношений, предметом которых являются международные договоры, заключаемые Федерацией, предусмотрена и Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»115. Закон выделяет две группы таких договоров: международные договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации, и международные договоры, затрагивающие полномочия субъектов по предметам совместного ведения. В обоих случаях международные договоры заключаются по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, различаются лишь процедуры учета мнения субъектов (ч. 3, 4 ст. 4 Закона). Следует также добавить, что участие представителей субъектов Федерации в разработке международных договоров, затрагивающих вопросы их ведения, предусмотрено рядом соглашений между федеральным правительством и правительствами субъектов Федерации о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей (например, Бурятия, Республика Саха (Якутия), Сахалинская область). Согласно, например, ст. 4 соглаше-ния с правительством Республики Саха (Якутия), представители рес-публиканского правительства имеют право участвовать «в разработке международных договоров и соглашений Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики Саха (Якутия)»116.

В контроле за соблюдением и применением компетенционных норм и в разрешении связанных с этим споров о компетенции между федерацией и ее субъектами органы конституционного правосудия опираются на ряд общих принципов, определяющих развитие феде-

114 Ibidem.
115 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
116 Сборник договоров и соглашений... С. 171.

ративных отношений. Одни из этих принципов установлены консти-туцией, но являются предметом толкования органами конституцион-ного правосудия, другие формулируются самими этими органами при рассмотрении конкретных дел, т. е. являются в этом смысле «неписаными принципами».

Толкуя и формулируя общие принципы, органы конституцион-ного правосудия во многом определяют характер развития федера-тивных отношений в тех или иных государствах. Рассмотрим лишь два из этих принципов.

Первый -это принцип верховенства федерального права, при-сущий федерализму как таковому и потому закрепляемый конститу-ционно (ч. 2 ст. VI Конституции США, ст. 31 Основного закона ФРГ, ст. 254 Конституции Индии, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Так, ст. 31 Основного закона ФРГ устанавливает: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Вместе с тем принцип верхо-венства федерального права по-разному толкуется органами консти-туционного правосудия государств, что оказывает различное влияние на развитие федеративных отношений и даже на сам характер федерации.

Прежде всего следует подчеркнуть, что если в одних странах принцип верховенства федерального права применяется органами конституционного правосудия, как правило, к конфликтам, возника-ющим в сфере конкурирующего законодательства (например, в Ин-дии)117, то в других странах (а их большинство) - также и к конфликтам, возникающим при осуществлении исключительных полномочий федерации и субъектов (США, Австралия, ФРГ и др.).

Особенно широкое толкование принцип верховенства федераль-ного права получил в решениях Верховного суда США (здесь он на-зывается принципом или доктриной национального верховенства). Основы такого толкования были заложены судьей Дж. Маршаллом в решениях по делам Mcculoch v. Maryland (1819) и Gibbons v. Ogden (1824). В первом из этих решений указывалось, что «если верховенство, установленное конституцией, должно что-либо означать, то штаты не могут тормозить либо осложнять деятельность федерального пра-

117 Prasad A. Op. cit. P. 179.

жительства или иным образом влиять на него. В противном случае верховенство в системе перейдет к штатам»118.

При этом следует иметь в виду, что такое толкование непосред-ственно связано также с рассмотренной ранее доктриной «оккупиро-ванного законодательного поля». Закон штата является неконститу-ционным, если вторгается в сферу регулирования, которую конгресс намерен урегулировать исчерпывающим образом. Таким образом, принцип национального верховенства применяется не только в слу-чаях, когда существует прямое противоречие между федеральным за-коном и законом штата, но и в случаях их несоответствия. Само по-нятие «несоответствие» охватывает, как мы видим, самые различные ситуации (закон штата издан в сфере, которая исчерпывающим образом урегулирована конгрессом или в которой последний намерен ее так урегулировать; закон тормозит, осложняет осуществление феде-рального закона, имеется прямое противоречие между двумя законами).

Во многом сходна с рассмотренной позиция Верховного суда Индии, который в деле Chand v. State of UP (1959) сформулировал правила применения принципа верховенства в трех ситуациях: «1. Существует прямое противоречие между двумя законами -федеральным и штата. 2. Хотя закон штата не противоречит федеральному закону, но есть намерение федерации исчерпывающим образом урегулировать данный вид отношений. 3. Федеральный и штатный законы влекут за собой проведение конфликтующих политик в одной и той же сфере»119. Во всех этих случаях действует принцип верховенства федерального права и закон штата признается недействительным.

В решении Верховного суда США по делу Гиббонса содержится и другой аспект толкования клаузулы о верховенстве: «Федеральный акт (в форме статута, договора, судебного решения, административного акта), если он конституционен, должен превалировать над актом штата, противоречащим ему»120. Из этого следует, что федеральные правовые акты обладают верховенством и в тех случаях, когда правовые акты штата изданы в рамках его «традиционных» полномочий121

118Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P 157.
119 Pal Ch. Op. cit. P. 81.
120 Redlich N., Schwartz
В., Attanacio J. Op. cit. P. 158.
121Ibid.

Как отмечает известный американский юрист Э. Корвин, при подоб-ном толковании клаузулы о верховенстве «то обстоятельство, что на-циональная власть вторгается в традиционную сферу власти штата с неизбежным сокращением последней, не имеет значения»122.

Занятая судами США в ряде дел позиция, когда дается толкование конституционного принципа верховенства федерального права содействовала усилению централистской тенденции в развитии аме-риканского федерализма. Но вместе с тем прав и В. Лафитский, отме-чающий и другое значение этой позиции: «... Верховный суд выступил приверженцем решительной перестройки федерализма на началах единства американской нации и приоритета общенациональных интересов»123.

В Канаде принцип верховенства толкуется судами более ограни-чительно, чем в США, Австралии или Индии. Он применяется только в случаях ясно выраженного противоречия между федеральным и провинциальным законодательством. Однако суды «толкуют кон-фликт узко, так, чтобы применение доктрины верховенства не сокра-тило полномочий провинций»124. Канадские суды сформулировали два ограничения применения принципа верховенства федерального права

-материальное и временное. Первое состоит в том, что принцип верховенства применяется только к положениям провинциального закона, противоречащим федеральному, не затрагивая закона в целом. Это ограничение характерно и для ряда других федераций в анг-лосаксонском мире, в которых оно, однако, установлено не судами, а конституцией (например, в Малайзии и Австралии; так, Конституция последней предусматривает (ст. 109), что «закон штата недействителен в той части, в которой он несовместим с законом Союза»). Временное ограничение состоит в том, что принцип верховенства действует только до тех пор, пока остается в силе федеральный закон. Если последний отменяется, то провинциальный закон «оживает», т. е. не требуется принятие нового аналогичного закона. «Применение прин-ципа верховенства не ведет ни к отмене провинциального закона (федеральный закон не может его отменить), ни к признанию его не-

122

Corvin E. The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation. Princeton, 1953. P. XII. 123 Лафитский В. И. Указ. соч. С. 39. 124 Funston В., Mechan E. Op. cit. P. 51.

80

конституционным, ибо федеральный парламент не может в односто-роннем порядке изъять у легислатуры любое полномочие, предостав-ленное ей конституцией. Таким образом, единственный результат применения принципа верховенства -оно делает несоответствующий провинциальный закон недействующим»125.

Приведенные примеры показывают, что толкование органами конституционного правосудия принципа верховенства федерального права имеет важное значение для сохранения баланса между полно-мочиями федерации и субъектов. Широкое толкование ведет к рас-ширению полномочий федерации, к централизации, узкое способст-вует сохранению полномочий субъектов, обеспечению верховенства их законодательства в сфере их исключительной компетенции. По-следнее положение прямо сформулировано в ч. 6 ст. 76 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ, решительно отстаивая принцип вер-ховенства федерального права, в то же время не дает ему расшири-тельного толкования, которое вело бы к сужению компетенции субъ-ектов Федерации, к отрицанию верховенства их законодательства по вопросам, относящимся к их ведению. Так, в Постановлении от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда актов Рес-публики Татарстан Суд признал, что ст. 70 Конституции Татарстана, предусматривающая верховенство ее и законов Татарстана по вопросам республиканского ведения на всей его территории, соответствует Конституции Российской Федерации126. Более того, в Постановлении от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» Суд подчеркнул, что «федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать во-просы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации»127. Это положение имеет непосредственное отношение и к принципу верховенства федерально-

125 Hogg P. Op. cit. P. 355.

126 См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 527.

127 Там же. С.  647.

го права. Таким образом, Конституционный Суд РФ применяет кон-ституционный принцип верховенства федерального права для защиты интересов как Федерации (ее единства, одним из гарантий которого является этот принцип), так и ее субъектов.

Как уже отмечалось, в ряде стран органы конституционного пра-восудия при решении споров о компетенции исходят из некоторых общих принципов, которые не установлены основным законом, а формулируются самими этими органами. Ярким примером в этом отношении является Федеральный конституционный суд Германии, который при рассмотрении ряда дел сформулировал неписаный кон-ституционный принцип «верности союзу» (Bundestreue) или «доброго поведения» по отношению к федерации. Суд придает этому принципу фундаментальное значение для федеративного устройства по Основ-ному закону128. Он развил его в «норму федеративных отношений, подлежащую применению в суде»129.

Из примененного в ряде дел принципа «верности союзу» Суд сделал следующие выводы: союз и земли обязаны помогать друг другу; недопустимы действия, которые могут причинить ущерб как союзу, так и землям; союз и земли должны избегать такого осуществления своих полномочий, которое помешало бы осуществлению полномочий другими; недопустимо незаконное вмешательство в осуществление полномочий, принадлежащих другому, при общей обязанности защищать конституционный порядок на всех уровнях; существует неписаная обязанность взаимно информировать друг друга и сотруд-ничать друг с другом во всех случаях, когда необходимое решение может быть принято только единогласно; необходимость сотрудничать и достигать общего понимания, когда того требует закон; необ-ходимость соблюдать справедливые процедуры и корректный стиль в переговорах между союзом и землями130. При этом Суд считает, что применение этого принципа не может изменить установленного Кон-ституцией разграничения полномочий, но может ограничить их осу-ществление, а также создать обязанности земель по отношению к фе-дерации и обязанности федерации по отношению к землям, дополни-

128 См.: Хессе К. Указ. соч. С. 138.
129 Blaire Ph. Op. cit. P. 167.
130 Ibid. P. 201-202.

тельные к обязанностям, предусмотренным Основным законом (решение 1961 г. по делу о телевещании)131.

Таким образом, в соответствии с принципом «верности союзу» в отношениях земель друг с другом и с федерацией и федерации с зем-лями устанавливается взаимная обязанность сохранять верность союзу и сотрудничать в его интересах. Как федерация, так и земли должны руководствоваться этим принципом при осуществлении своих полномочий. Нарушение его и вытекающих из него правовых обязан-ностей является основанием для признания соответствующего феде-рального или земельного закона недействительным.

Например, в решении по делу о проверке конституционности за-кона земли Северный Рейн-Вестфалия (1954), который устанавливал гражданским служащим земель более высокое жалованье, чем феде-ральным служащим, Федеральный конституционный суд указал, что хотя земли свободны в определении жалованья своих служащих, но «это не означает, что они могут действовать произвольно». В федера-тивном государстве существуют общие ограничения при осуществлении законодательных полномочий как федерацией, так и землями, возникающие из принципа «верности союзу»: если последствия зако-нодательства распространяются за пределы юрисдикции земель, то они должны принимать во внимание интересы федерации и других земель. В частности, определяя жалованье своим чиновникам, земля должна иметь в виду, что, несмотря на существование независимых бюджетных полномочий союза и земель, в федеративном государстве есть «единая финансовая структура». И поскольку в федерации и других землях также имеются гражданские служащие, «земля обязана в соответствии с принципом «верности союзу» принимать во внимание общее положение с зарплатой в союзе и землях, с тем чтобы не рас-шатать финансовую структуру»132.

В решении 1961 г. по делу о телевещании Суд указал, что сфор-мулированный им принцип означает «не только лояльность союзу. Для федеральных властей он означает верность землям»133. Принцип «верность союзу» связан с принципом федерализма, закрепляемым Конституцией. Суд использовал этот второй принцип для принятия

131 Ibid. P. 178.
132 Ibid. P. 167
133 Ibid. P. 176.

решений, в которых «учитывались как требование уважать независи-мый статус земель, так и требование солидарности в федеративной структуре»134.

В решении 1952 г. по делу о распределении между землями фи-нансовых ресурсов на жилищное строительство Суд признал, что фе-дерация должна предоставить землям право участвовать в их распре-делении, что является выражением принципа федерализма, установ-ленного Конституцией135.

Оценивая применение принципа «верности союзу», судья Феде-рального конституционного суда Гейгер в 1961 г. отметил, что, «содействуя стабилизации федеральной системы, этот принцип явля-ется важным средством защиты федерализма, которому угрожают централистские тенденции современного государства»136.

Рассмотренные принципы применяются органами конституци-онного правосудия и при определении статуса субъектов федерации, характера отношений федерации со своими субъектами. Но толкуются некоторые из этих принципов по-разному. Так, используя принцип «верности союзу», Суд отстаивал в ряде решений право земель на равное отношение к ним федерации. В частности, в упомянутом ре-шении 1952 г. он отмечал, что «когда союз заключает соглашение с землями, то принцип «верности союзу» запрещает ему действовать по принципу «разделяй и властвуй», т. е. добиваться соглашения только с одной из них, не оставляя другим иного выбора, как участвовать в совершившемся (fait acompli)»137. Кроме того, недопустимо различное обращение федерального правительства с земельными правительст-вами в зависимости от партийно-политического состава последних. В частности, «нельзя приглашать участвовать в решающих дискуссиях только представителей тех земельных правительств, которые оно на-ходит политически близкими себе»138.

134 Ibid. P. 156.
135 Ibid. P. 179.
136 Ibid. P. 205.
137 Ibidem.
138 Ibidem.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 июля 1996 г.139 исходил из принципа федерализма при оценке Федерального закона «О дорожных фондах в Российской Федерации», а также защищал конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, указывая, что этот принцип «диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации»140. Нетрудно заметить, что, хотя это положение сформулировано применительно к иной политической ситуации и по другому поводу, оно аналогично положению о недопустимости различного обращения федерального правительства с земельными правительствами. В обоих случаях речь идет о том, что во взаимоотношениях с федеральными го-сударственными органами все субъекты Федерации равноправны.

Напротив, юриспруденция Верховного суда Индии свидетельст-вует о том, что он, по существу, отрицает принцип федерализма при решении конфликтов между федерацией и штатами. Так, в решении по делу State of West Bengal v. Union of India (1964) Верховный суд признал, что в Индии нельзя найти некоторые черты подлинно феде-ративной формы правления: «Конституция Индии не является под-линно федеративной»141. В соответствии с этим в ряде решений, опре-деляющих правовой статус штатов, подчеркивается, что «штаты не являются суверенными автономными образованиями, которые рас-стались бы с такой властью, которую они посчитали бы разумной, чтобы дать возможность центральному правительству действовать во имя общего блага»142. Таким образом, отрицание принципа федерализма или по крайней мере его своеобразное истолкование («не подлинный федерализм») послужило теоретической основой для решения дел в сфере отношений «центр-штаты», в результате чего права штатов «были значительно ослаблены»143.

139

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.

Определения. С. 647.

140 Там же. С. 646.

141 Pal Сh. Op. cit. P. 178.

142 Nariman F. The Supreme Court and the Centre-State Relations//Public Law in India. New Delhi, 1982. P. 17.

143 Ibid. P. 24.

Сказанное позволяет сделать вывод, что органы конституцион-ного правосудия играют важную роль в формулировании и развитии общих концепций федерализма. Достаточно указать на практику Вер-ховного суда США, решения которого послужили основой для фор-мирования таких доктрин, как «дуалистический федерализм» «сбалансированный федерализм», «кооперативный федерализм», «новый федерализм», которые отражали изменения как природы аме-риканского федерализма в ходе его исторического развития, так и по-зиций Верховного суда при решении вопросов федеративных отно-шений. Несомненно, что принцип «верности союзу», сформулирован-ный Федеральным конституционным судом ФРГ, во многом схож с концепцией кооперативного федерализма, утверждению которой в Германии он содействовал. В частности, ряд его положений нашли отражение в гл. VIII А «Общие задачи федерации и земель», вклю-ченной в Основной закон ФРГ в 1969 г. и воплощающей концепцию кооперативного федерализма.

Материалы данной главы свидетельствуют также о том значении, какое имеют для развития федеративных отношений и более частные доктрины по вопросам федерализма, формулируемые органами конституционного правосудия. Такие доктрины, как «оккупированное законодательное поле» (преимущественное право), «сущность и со-держание», «подразумеваемые полномочия», «верховенство нацио-нального права», «верность союзу» и др., стали теоретической и пра-вовой основой для решения конкретных дел в сфере федеративных отношений, существенно изменили установленное конституциями разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, спо-собствовали появлению на различных этапах развития федерализма в отдельных странах противоречивых тенденций: с одной стороны, унитаристских, централистских, а с другой -федералистских. И по-тому без раскрытия содержания как общих, так и частных доктрин федерализма, формулируемых органами конституционного правосу-дия (т. е. доктринального аспекта их деятельности), нельзя в полной мере оценить их роль в регулировании федеративных отношений и в развитии федерализма в целом в той или иной стране. При этом сле-дует иметь в виду, что формулируемые органами конституционного правосудия доктрины и принципы выражают правовые позиции этих

органов по проблемам федерализма и как таковые являются важным источником права в федеративном государстве.

В целом, как видно из всего вышеизложенного, органы консти-туционного правосудия играют важную роль в регулировании феде-ративных отношений. Однако роль эту не следует переоценивать. Ин-ститут конституционного правосудия - это правовое средство защиты, сохранения и обеспечения нормального функционирования федерации. Решающая роль в решении этих задач принадлежит экономическим, социальным и политическим средствам. В этом отношении характерен пример югославской федерации, распавшейся в начале 90-х годов. Исследуя причины этого распада, известный югославский конституционалист П. Николич выдвигает на первое место политические причины -«сепаратизм и авторитаризм политического режима»144. Конституционный суд Югославии неоднократно обращал внимание Союзной скупщины на открытое нарушение законами и подзаконными актами республик федеральной Конституции и феде-ральных законов. Такое нарушение было характерно не только для республик, вставших на путь отделения. «Однако вмешательство Конституционноо суда на практике не привело абсолютно ни к какому результату»145. Этот негативный опыт должен быть учтен и российской политической элитой.

144 Nikoliо P. Rozpad Socialisticke Federativni Republiky Ygoslavie a vytvorzeni
novych statu (ustavni aspect)//Pravnik.
1994. N 7. P. 647.
145 Ibid. P. 658.

III


 

ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО РЕШЕНИЮ ДЕЛ В СФЕРЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Мировой опыт свидетельствует о том, что возникновение споров в сфере федеративных отношений -явление, носящее во многом объ-ективный характер. Поэтому необходим реальный эффективный ме-ханизм их разрешения. Без него невозможно нормальное, прогрессивное функционирование демократического, правового государства с федеративным устройством. Было бы неверным утверждать, что в России такой механизм, практика рассмотрения споров по данным вопросам в прошлом отсутствовали.

Указанные проблемы в СССР, в его субъектах решались в ос-новном политическим путем. Определенными полномочиями наделя-лись и высшие постоянно действующие коллегиальные органы госу-дарственной власти. Так, с 1936 по 1991 г. это были Президиум Вер-ховного Совета СССР на уровне Союза ССР, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик на уровне союзных и автономных республик. По установившейся еще в 20-х годах практике спорные вопросы в сфере федеративных отношений решались здесь главным образом в предварительном порядке.

В дальнейшем, с началом перестроечных процессов, предполага-лось, что основная роль в деле разрешения данных проблем будет принадлежать на уровне Советского Союза Комитету конституцион-ного надзора СССР, начавшему свое функционирование в мае 1990 г. Но в силу ряда причин этот орган фактически был исключен из ре-шения споров в сфере федеративных отношений. Заметим также, что в последние годы существования СССР значительно активизирова-лась деятельность органов государственной власти по разрешению споров в интересующей нас области. Это связано прежде всего с ус-ложнением межнациональных, федеративных отношений в стране и с возникновением в связи с этим достаточно острых противоречий между Союзом ССР и его субъектами.

Роль тех или иных органов в разрешении этих спорных проблем на отдельных этапах была различной. С конца 1988 до начала 1990 г. основная нагрузка легла на Президиум Верховного Совета СССР.

Определенную работу проводил и Съезд народных депутатов СССР, и Верховный Совет СССР. С 1990 г. главным в деле разрешения споров в области федеративных отношений стал Президент СССР. По этим вопросам перечисленные органы приняли значительное количество актов. Это, например, Постановление III Съезда народных депутатов СССР от 15 марта 1990 г. «В связи с решением Верховного Совета Литовской ССР от 10-12 марта 1990 г.», Указ Президента СССР от 23 апреля 1991 г. «Об актах, принятых Армянской ССР»1.

Начиная с 1992 г. основное место в разрешении федеративных споров занял Конституционный Суд РФ. На сегодня в этом деле на-коплен значительный практический опыт. В 1992-1999 гг. данным органом приняты решения по 54 делам, в которым рассматривались те или иные федеративные проблемы.

Подобные вопросы решались Конституционным Судом РФ фак-тически в ходе реализации всех предоставленных ему полномочий. Наиболее объемной была деятельность по проверке конституционности различных нормативных актов. Такие дела составили почти 82% дел, связанных со спорными вопросами в области федеративных отношений. Это, например, дело о проверке конституционности Постановления Верховного Совета РФ от 18 декабря 1991 г. «О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР»; дело о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области; дело о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»2.

Интересующие нас споры решались также в ходе проверки по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Это, например, дело о проверке конституционности п. «б» ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» в связи с жалобой гражданина Р. К. Хайрова; дело о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан

1 ВСНДВС СССР. 1990. № 12. Ст. 194; 1991. № 18. Ст. 530.

2 ВКС. 1993.  № 2-3. С. 4 - 9;  СЗ РФ. 1997.  № 51. Ст. 5877; 1999. № 31. Ст. 4037.

Российской Федерации избирать и быть избранными в органы мест-ного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда3.

Позиция Конституционного Суда РФ по отношению к федера-тивным спорам нашла свое отражение и в его полномочиях по толко-ванию Конституции РФ (см., например, Постановление от 28 ноября 1995 г. о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ; Постановление от 10 июня 1998 г. о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ4).

Законодательство наделяет Конституционный Суд РФ таким важным полномочием, как разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, между высшими органами государственной власти субъ-ектов РФ. В связи с этим обратим внимание на одну существенную особенность. Фактически Конституционный Суд РФ такого рода дела еще не рассматривал. Вместе с тем, как показывает анализ прежде всего решений данного органа, вопросы о компетенции постоянно возникают в ходе рассмотрения подавляющего большинства дел, связанных с проверкой конституционности нормативных актов, с проверкой по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также при толковании Конституции России. Особенно ярко это проявляется в спорах о соответствии Основному закону РФ правовых актов ее субъектов.

Как известно, такие акты являются продуктом полномочий того или иного органа государственной власти. Поэтому в такой ситуации Конституционный Суд РФ фактически решает и спор о компетенции того или иного органа. А учитывая, что Конституция РФ непосредственно не определяет компетенцию органов субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ должен прибегать и к системному толкованию положений Основного закона, связанных с вопросами ведения Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов РФ. Только таким путем можно опре-

3 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3498; № 45. Ст. 5241. 4 Там же. 1995. № 49. Ст. 4868; 1998. № 25. Ст. 3004.

делить компетенцию органов субъектов РФ и в конечном счете уста-новить соответствие Конституции РФ акта органа субъекта Федера-ции. Это достаточно четко отражено в устанавливающих и постанов-ляющих частях итоговых решений Конституционного Суда РФ.

Анализ таких решений свидетельствует о том, что данный орган при аргументации своего подхода, формулировке выводов по тому или иному конкретному делу по федеративным спорам достаточно часто основывается в первую очередь на статьях Конституции, ка-сающихся разграничения сфер ведения в РФ. Таким образом, как по-казывает практика, Конституционный Суд РФ свое полномочие по разрешению споров о компетенции реализует не прямым, а главным образом косвенным путем - через реализацию иных своих полномочий.

Конституционный Суд РФ наделен правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Это право осуществляется им по вопросам своего ведения. Но и здесь полномочия по разрешению споров в федеративной сфере осуществляются косвенным путем. Конкретные выводы и предложения Конституционного Суда по ре-шению проблем в данной области находят выражение в его законода-тельных инициативах, которые направлены на совершенствование правового регулирования механизма межнациональных, федеративных отношений в стране. Примерами такого рода инициатив являются: разработка, внесение Конституционным Судом РФ совместно с рядом депутатов Государственной Думы в парламент РФ проекта Фе-дерального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос-сийской Федерации»; предложения о поправках к проекту Федераль-ного конституционного закона «О судебной системе Российской Фе-дерации»

Заметим, что влияние Конституционного Суда РФ на процесс правотворчества не ограничивается его законодательной инициативой. Оно осуществляется и иными способами. Один из них сложился в процессе деятельности Конституционного Суда. Анализ ряда его решений показывает, что в них содержатся рекомендации законода-телю, направленные на принятие, изменение какого-либо нормативного акта, или констатируется право законодателя урегулировать со-ответствующий вопрос. Это в значительной мере касается и федера-тивных отношений. Так, в Постановлении Конституционного Суда

РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по вос-становлению конституционной законности и правопорядка на терри-тории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных воору-женных формирований на территории Чеченской Республики и при-легающих к ней регионов Северного Кавказа». Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной докт-рины Российской Федерации» отмечалось, что Федеральному Собра-нию РФ надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил России, а также о регулировании других возника-ющих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопро-сов5. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Рос-сийской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области указывалось, что федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять феде-ральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъекта, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит6.

Данный способ, с нашей точки зрения, весьма эффективен и своевременен. С его помощью, не прибегая к достаточно громоздкой процедуре законодательной инициативы, Конституционный Суд может оказывать достаточно мощное и оперативное воздействие на со-вершенствование законодательства.

Деятельность Конституционного Суда по разрешению федера-тивных проблем реализуется также и в таком его полномочии, как направление Федеральному Собранию РФ посланий. Это полномочие вытекает из положения ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Послание по-

5СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.
6 Там же. 1997. № 20. Ст. 3581.

свящается прежде всего состоянию конституционной законности в стране, а также другим проблемам, связанным с целью деятельности Конституционного Суда. Естественно, что в таком документе одно из центральных мест отводится позициям Суда по спорным вопросам в сфере федеративных отношений, совершенствованию их правового регулирования.

Первое такое послание было направлено Конституционным Су-дом 5 марта 1993 г. Оно называлось так: «О состоянии конституци-онной законности в Российской Федерации»7. В послании была отра-жена следующая позиция Конституционного Суда: «Конституция Российской Федерации не предусматривала и не предусматривает права выхода из состава Федерации. Территория Российской Федера-ции целостна и неотчуждаема. В этом Конституция Российской Фе-дерации не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, включая право народа на самоопределение». В нем содержался также ряд конкретных предложений. В частности, ставилась задача создания целостного законодательства об автоном-ных округах и формирования прочной договорной базы отношений краев и областей с входящими в них автономными округами.

Значительный интерес представляет анализ субъектов, по ини-циативе которых возбуждались дела по федеративным спорам в Кон-ституционном Суде РФ. Круг их достаточно широк. Это депутаты парламента РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Феде-рального Собрания РФ, Президент РФ, парламенты и исполнитель-ные органы государственной власти субъектов РФ, высшие должно-стные лица субъектов РФ, обычные суды, граждане и др. Чаще всего такого рода дела рассматривались: от федерального уровня по хода-тайству депутатов федерального парламента (22%), от палат Феде-рального Собрания РФ (11%), от уровня субъектов РФ от их парла-ментов (33%), от органов исполнительной власти (15%). Таким обра-зом, в большинстве случаев субъектами возбуждения дел выступали депутаты парламента РФ, сам российский парламент, парламенты субъектов РФ. Одна из причин этого состоит в том, что депутаты представляют интересы различных политических сил. В связи с этим их право возбуждения дел в Конституционном Суде стало одним из

7 ВКС. 1993. № 1.С. 2-10.

средств в борьбе с правотворческой деятельностью противников, в особенности в такой сложной области, как федеративные отношения. В ряде случаев (17% дел) дела по одному и тому же предмету воз-буждались несколькими субъектами. В такой ситуации Конституци-онный Суд РФ рассматривал их в одном производстве. Это, напри-мер, дела о проверке конституционности: Указа Президента РФ от 2 марта 1996 г. о порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Закона Пермской области от 21 февраля 1996 г. о проведении выбо-ров депутатов Законодательного Собрания Пермской области и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 г. о порядке ро-тации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области8. Поводом к рассмотрению дел явились запросы Государст-венной Думы РФ, Законодательного Собрания Нижегородской области, Пермского и Вологодского областных судов.

Ответ на вопрос о том, кто и какой уровень актов оспаривал, да-ют следующие данные. Конституционность федеральных актов в 22% дел оспаривалась федеральными органами, в 39% дел -органами субъектов РФ, в 24% дел -гражданами. Конституционность актов субъектов Федерации в 20% дел оспаривалась федеральными органа-ми, в 19% дел - органами субъектов РФ (причем в двух случаях орган одного субъекта оспаривал конституционность акта другого субъек-та), в 13% дел - гражданами.

Достаточно пестрая картина наблюдается при анализе видов ак-тов, соответствие которых Конституции РФ проверялось. Из актов федерального уровня на первом месте стоят федеральные законы. Их конституционность оспаривалась в 22% дел. Далее идут указы Президента РФ (13%), постановления Правительства РФ (7, 4%), постановления Верховного Совета РФ (5, 5%). В одном деле рассматривалась конституционность совместного постановления Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ, а также постановления ВЦИК и указов Президиума Верховного Совета РСФСР. Из актов уровня субъектов Федерации на первом месте находятся законы (31, 5%), за ними следуют конституции (уставы) (11%) и постановления парламентов субъектов РФ (11%). В одном деле в 1992 г. рассматривался

8 СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2383.

вопрос о конституционности Декларации о государственном сувере-нитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г.

Анализ практики Конституционного Суда РФ по разрешению федеральных споров свидетельствует о том, что перед этим органом не ставился вопрос о конституционности ряда правовых актов, на-пример: постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ; не вступивших в силу международных договоров; внутригосударственных договоров. На последних следует остановиться особо.

Начиная с 1994 г. были заключены: между Федерацией и боль-шинством ее субъектов двусторонние, а в ряде случаев трехсторонние договоры (между Федерацией, краем и входящим в него автономным округом); соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; на сегодня подписаны также договоры и соглашения по различным вопросам между субъектами РФ. Ознакомление с этими актами свидетельствует о том, что здесь про-явилось желание субъектов РФ, особенно на первых порах, получить как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения по сравнению с теми, которые установлены в Конституции РФ. Некоторые договоры и соглашения существенно вторгаются в компетенцию собственно РФ. В ряде случаев встречается и непринятие во внимание федеральных конституционных норм. Такие отрицательные моменты отмечались и обсуждались в юридической научной литературе9.

Однако несмотря на это, вопрос о проверке соответствия указанных выше договоров, соглашений Конституции РФ не ставился перед Конституционным Судом. Это объясняется рядом причин. По нашему мнению, возникновение и существование указанных актов обуслов-лено прежде всего важностью и остротой межнациональных, федера-тивных отношений в современной России. Такого рода договорная практика является в значительной степени компромиссом между фе-деративным центром и субъектами Федерации для достижения глав-

9 См., напр.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 323; Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем?//Государство и право. 1999. № 4; Федерализм власти или власть федерализма. М., 1997. С. 878.

ной цели -сохранения единства России. Практика эта обусловлена отсутствием в течение долгого времени эффективного законодатель-ства, регулирующего и уточняющего федеративные отношения в этот сложный для страны период. Таким образом, вполне естественны оп-ределенные недостатки анализируемых договоров, соглашений.

В этой ситуации перенесение спора о соответствии Конституции РФ указанных актов в такой мощный в юридическом отношении ор-ган, каким является Конституционный Суд, было бы делом весьма сложным и в значительной степени опасным, ибо могло привести к нарушению достигнутого в последние годы весьма шаткого равнове-сия в федеративной сфере. Более эффективными могут стать иные средства. В частности, Федерация пошла по пути упорядочения про-цесса принятия договоров, соглашений о разграничении предметов ведения. Первоначально эти вопросы регулировались прежде всего Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами испол-нительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г.10 В настоящее время цент-ральное место занимает Федеральный закон от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федера-ции»11.

Анализ дел и рассмотренных Конституционным Судом РФ споров в федеративной сфере свидетельствует о следующем. 31, 5% со-ставляли вопросы, связанные с организацией и деятельностью раз-личного рода органов государственной власти. Они касались прежде всего разделения полномочий, статуса депутатов, государственных служащих, порядка принятия правовых актов. Это, например, дело о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполни-

10 СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058. 11 Там же. 1999. № 26. Ст. 3176.

тельной власти в Российской Федерации» и п. 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, авто-номной области, автономного округа Российской Федерации, утверж-денного названным Указом; дело о проверке конституционности За-кона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственного управления в Удмуртской Республике»12.

26% составляют вопросы, касающиеся прав и свобод граждан. Центральное место принадлежит праву избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Заметим, что в данной области был рассмотрен и ряд дел, которые напрямую связаны с федеральным устройством России и касаются в связи с этим таких важных свобод, как свобода передвижения и свобода выбора места пребывания и жительства. Это дело о проверке конститу-ционности ч. 1, 2 и 3 ст. 2 и ч. 6 ст. 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовых условий граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами граждан И. В. Шестопалько, О. Е. Скачковой, М. И. Крючковой; дело о проверке конституционности положений ст. 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 г. «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края»13.

В 16,7% дел затрагивались важнейшие социально-экономические проблемы российского общества. Это, например, дело о проверке конституционности п. 4.9 и 4.10 Основных положений государствен-ной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, ут-вержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Феде-рации после 1994 года»14.

В 9, 3% дел рассматривались вопросы местного самоуправления. Это, в частности, дело о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и

12 Там же. 1996. № 19. Ст. 2320; 1997. № 5. Ст. 808.
13 Там же. 1997. № 27. Ст. 3304; 1998. № 42. Ст. 5210.
14 Там же. 1999. № 25. Ст. 3169.

94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти Республики Коми»; дело о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»15. Были рассмотрены и иные важные вопросы жизни общества, например: о вынесении на референдум тех или иных вопросов - в деле о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; о статусе автономного округа, входящего в состав края, области, -в деле о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области16.

Таким образом, приведенные данные свидетельствуют о том, что почти 60% дел Конституционного Суда РФ, связанных с разрешением федеративных споров, касались двух основных вопросов: организации и деятельности органов государственной власти различных уровней; прав и свобод граждан. Такое явление, с нашей точки зрения, не случайно. Возникновение споров по вопросам организации и деятельности органов государственной власти во многом обусловлено новыми подходами к данной проблеме, связанными прежде всего с поиском эффективных решений по созданию нового федерализма в стране. Особенно сложным представляется вопрос о механизме разделения полномочий между органами государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали. Требуется определенное время для отработки этого наисложнейшего механизма. Не следует забывать и о том, что в данной области многое еще не попало в поле зрения правового регулирования. Все это, естественно, порождает споры.

Весьма положительна и усиливающаяся роль Конституционного Суда РФ в деле защиты прав и свобод граждан. Это особенно важно в достаточно сложных для человека нынешних условиях России. Дея-тельность Конституционного Суда в данной области -дополнительная, своевременная, мощная гарантия защиты прав и свобод граждан.

15 Там же. 1998. № 4. Ст. 532; 1999. № 31. Ст. 4037.
16 Там же. 1998. № 25. Ст. 3002; 1997. № 29. Ст. 3581.

Интересен также анализ итоговых решений Конституционного Суда РФ с точки зрения установления им конституционности право-вых норм федерального уровня и уровня субъектов РФ. В 17% дел оспариваемые положения федерального акта признавались полностью соответствующими Конституции страны; в 9% дел -не соответ-ствующими. Ни в одном случае оспариваемое положение акта субъ-екта Федерации не признавалось полностью соответствующим Кон-ституции. Вместе с тем в 11% такого рода дел положения актов субъ-ектов Федерации признавались полностью не соответствующими Конституции РФ.

Здесь самыми распространенными были смешанные решения. В них одна часть оспариваемых положений федерального акта или акта субъекта Федерации признавалась соответствующей Конституции, а другая -не соответствующей. Такие решения были вынесены в 30% дел. Например, в деле о проверке конституционности ст. 111 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Фе-дерации» в редакции от 19 июля 1997 г. положения данной статьи о введении налогового платежа (сбора за пограничное оформление) и об установлении порядка взимания такого сбора были признаны Пра-вительством РФ не противоречащими Конституции РФ; положения об установлении размеров сборов за пограничное оформление, а также категорий владельцев транспортных средств и грузов, иных лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты указанного сбора Правительством РФ, - не соответствующими Конституции РФ17.

Таким образом, нет никаких оснований для обвинения Консти-туционного Суда в какой-либо предвзятости. Приведенные данные свидетельствуют о том, что, руководствуясь Конституцией, он стоит на защите интересов как Федерации в целом, так и ее субъектов.

Некоторые вопросы Конституционным Судом не рассматрива-лись. В восьми случаях он отказывал в принятии ходатайств, запросов, жалоб по различным законным основаниям. Так, было отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Р.А. Кагирова на нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 и 5 ст. 25 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном уп-равлении в Республике Башкортостан», поскольку по предмету об-

17Там же. 1997. № 46. Ст. 5339.

ращения Конституционным Судом РФ были вынесены ранее поста-новления, сохраняющие силу18.

В трех случаях прекращалось производство по делам. Так, дело о проверке конституционности положений ст. 4, 5 и 6, ч. 2 ст. 7 и ст. 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муници-пальных образований Санкт-Петербурга» было прекращено на осно-вании того, что запрос не был признан допустимым19.

В двух случаях принимались смешанные решения. Например, в деле о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 г.) и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» Конституционный Суд РФ признал положения Конституции Республики Башкортостан, Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Баш-кортостан», устанавливающие такие дополнительные условия реали-зации гражданами пассивного избирательного права на выборах Пре-зидента этой республики, как достижение кандидатом минимального (35 лет) и максимального (65 лет) возраста, а также продолжитель-ность его проживания на территории Башкортостана, не соответству-ющими Конституции РФ.

Вместе с тем Конституционный Суд прекратил производство в части, касающейся ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О вы-борах Президента Республики Башкортостан», с утратой его силы в связи с принятием 1 сентября 1997 г. Кодекса Республики Башкорто-стан о выборах. В связи с нерешенностью вопроса о правовом статусе государственного языка в Башкортостане и отсутствием поэтому пре-дусмотренных законом предпосылок для оценки Конституционным Судом РФ в данном деле положений оспариваемых законодательных актов Башкортостана, устанавливающих такое требование к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан, как владение башкирским и русским языками, было также прекращено производ-ство по делу в части, касающейся проверки конституционности на-званных положений20.

18 Там же. 1999. № 15. Ст. 1928.

19 Там же. №23. Ст. 2891.

20 Там же. 1998. № 18. Ст. 2063.

Анализ решений Конституционного Суда РФ, касающихся феде-ративных отношений в России, свидетельствует о том, что на разных этапах общественного развития страны его внимание концентрирова-лось на различных вопросах. В связи с этим в юридической научной литературе выделяется два основных периода. В первый (с января 1992 г. по октябрь 1993 г.) главный акцент Конституционным Судом был сделан на реализацию Федеративного договора 1992 г., блокиро-вание дезинтеграционных процессов, утверждение общефедерального стандарта прав человека во всех субъектах РФ. Начало второго периода связано с принятием новой Конституции РФ в 1993 г. и Феде-рального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос-сийской Федерации» в 1994 г. С этого времени в центре внимания Конституционного Суда РФ стали прежде всего вопросы обеспечения государственной целостности России, установленного Конституцией соотношения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, единства государственной власти, утверждения принципов демократического федеративного государства с республи-канской формой правления в организации и функционировании госу-дарственной власти в субъектах РФ, вопросы защиты общефедераль-ного стандарта прав человека во всех субъектах РФ21.

Видение Конституционного Суда РФ по спорным вопросам в сфере федеративных отношений наиболее полно выражено в правовых позициях, содержащихся в его решениях. Заметим, что само понятие «правовая позиция» трактуется в законодательстве весьма общо. Статья 73 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» гласит: «В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание».

Отметим также, что в последние годы правовые позиции Кон-ституционного Суда РФ в целом и по вопросам федеративного уст-ройства в частности постоянно находятся в центре внимания ученых-

21 См.: Эбзеев Б.С. Российский федерализм и единое конституционное

пространство//Конституционный

Суд

Российской Федерации:

Постановления. Определения. 1992-1996. М,

1997. С. 506.

 

 

 

 

101

 

юристов. Опубликовано значительное количество научных трудов по данной теме, в которых указанные проблемы подвергнуты глубокому и всестороннему анализу22. В связи с этим мы ограничимся приведением лишь ряда примеров правовых позиций Конституционного Суда РФ при разрешении им федеративных споров.

Прежде всего это касается таких наиважнейших вопросов, как охрана государственного суверенитета и целостности Российской Фе-дерации. Особая роль принадлежит Постановлению Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации».

В этом Постановлении подчеркивается обязанность Президента РФ принимать все меры по охране суверенитета России, ее независи-мости, безопасности, целостности государства. Он имеет право поручать Правительству страны, в соответствии со своими конституционными полномочиями и реальной угрозой безопасности, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.

22 См., напр.: Белкин А. А. Комментарии к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. 1992-1993. СПб., 1994; Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 6 и след.; Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М, 1999. С. 24 и след.; Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 113 и след.

Отметим рад позиций Конституционного Суда РФ по таким сложным проблемам, как обеспечение единства и разделения властей в Российской Федерации. Эти позиции были изложены, в частности, в Постановлениях от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края; от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного закона Читинской области; от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом23.

В этих актах были закреплены три позиции. Во-первых, разделение властей, установленное в Конституции РФ, является одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом - не только для федерального уровня, но и для уровня организации государственной власти в субъектах РФ. Во-вторых, разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную предполагает такую систему правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти в одном месте, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. В-третьих, консти-туционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Конституционный Суд РФ высказал ряд важных позиций о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Выше уже отмечалось, что споры такого рода он непосредственно не рассматривал и свое видение выражал прежде всего в делах о соответствии Конституции РФ иных нормативных правовых актов. Так, по вопросу реализации Федерацией ее полномочий по предметам исключительного ведения в ситуации, когда Федерация и ее субъекты имеют общий объект власти, одна из позиций Конституционного Суда была сформулирована в его Постановлении от 24 января 1997 г. о

23 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409; № 7. Ст. 700.

проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»24. Одной из проблем была проблема правового ре-гулирования территориального устройства субъекта Федерации. Кон-ституционный Суд констатировал, что из федеративной природы го-сударственности в России в том виде, как она закреплена в Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в ее со-став, - их территориальное устройство.

Остановимся на нормотворческой сфере, и прежде всего на во-просах о соотношении законодательства Федерации и ее субъектов Правовые позиции Конституционного Суда РФ по этому вопросу были изложены во многих его постановлениях. Так, в Постановлении от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и допол-нениях Конституции (Основного закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Татарской ССР от 21 фев-раля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан»25 конста-тировались два основных момента: 1) отрицание верховенства феде-ральных законов над законами субъектов Федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства; 2) законодательный орган субъекта Федерации в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами.

Как уже говорилось, в Постановлении от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах Российской Федерации»26 устанавливалось, что федеральный законодатель в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, касающиеся конституционно-правового статуса субъектов РФ, без учета консти-

24 Там же. 1997. № 5. Ст. 708.
25ВКС. 1993.№1.
26 СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543.

104

туционных основ федеративного устройства, что произвольное сужение правовых возможностей субъекта Федерации недопустимо.

В Постановлении от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке консти-туционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда содержится следующая правовая позиция: в ситуации, когда субъект РФ не принял закона по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, установленных п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить такое правовое регулирование в этой сфере.

Значительный интерес представляет позиция Конституционного Суда РФ в делах по защите конституционных прав и свобод граждан. В качестве иллюстрации можно привести отмеченное выше право на свободу передвижения и выбора места жительства, имеющее особо важное значение в сфере федеративных отношений. Позиция Консти-туционного Суда по данному вопросу выражена, в частности, в двух его Постановлениях: от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конститу-ционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воро-нежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибываю-щих на постоянное жительство в названные регионы, и от 2 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности п. 10, 11, 12 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства в пределах РФ, утвержденных Постановлением Прави-тельства РФ от 17 июля 1995 г. № 71327. Эта позиция состоит, в част-ности, в следующем. Под свободой передвижения, выбора места пре-бывания и жительства следует понимать: 1) свободу передвижения каждого по территории РФ; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Реализация конституционного права на выбор места жительства не зависит от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов. Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и

27 Там же. № 16. Ст. 1909; 1998. № 6. Ст. 783.

жительства в пределах Российской Федерации» 1993 г. исчерпываю-щим образом определяет основания для ограничения права выбирать место пребывания и жительства, и только они могут выступать в ка-честве предпосылки для введения особого, а именно разрешительного, учета граждан, который по своему характеру и содержанию отличается от уведомительной регистрации.

Таким образом, анализ практики Конституционного Суда РФ свидетельствует об активной позитивной роли этого органа в деле разрешения споров в федеративной области. Его решения направлены на утверждение действительного федерализма. Они служат делу обеспечения верховенства Конституции РФ, федеральных законов на всей территории Российской Федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти в России, равноправия субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов многонацио-нальной России. Конституционному Суду доверяют как центр, так и субъекты РФ. Это особенно важно в весьма сложных современных условиях в стране в целом и в сфере федеративных отношений в ча-стности. Немаловажен и тот факт, что эта сфера достаточно часто яв-ляется полем острейшей борьбы различного рода политических сил. От достижения стабильности в федеративной сфере, в чем немаловажная роль принадлежит Конституционному Суду РФ, во многом зависит дальнейшая судьба российского государства.