Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999. – 223 с.

 

В монографии рассматриваются вопросы формирования российского парламента, его место в системе органов государственной власти. Основное внимание уделяется анализу полномочий Государственной Думы и Совета Федерации, рассмотрению особенностей принятия федеральных законов. Приводятся предложения по повышению роли Федерального Собрания Российской Федерации в жизни общества.

Для юристов и политологов, а также других читателей, интересующихся проблемами становления и развития российского парламентаризма.

 

Глава 1 РАЗДЕЛЯЙ И ВЛАСТВУЙ...

1. На протяжении последнего десятилетия XX в. Российское государство, именуемое в настоящее время Российская Федерация, или Россия, теряет свое положение могущественной державы. Это проявляется в значительном уменьшении ее территории, резком снижении уровня боеспособности Вооруженных сил, зависимости от иностранных займов. Российская Федерация должна более 150 млрд. долл. США зарубежным кредиторам и еще большую сумму своим гражданам. В критическом состоянии находится экономика, многие тысячи больших и малых предприятий резко сократили выпуск своей продукции и оказались на грани банкротства. Падает уровень образования, сокращается сфера медицинского и иного обслуживания населения, многие месяцы учителя, врачи, другие категории граждан не получают заработную плату за свой труд или назначенную государством пенсию. Государство не в состоянии решить проблемы занятости, обеспечить безопасную жизнь населения, предотвратить межнациональную вражду. Только в 1998 г. в России зарегистрировано более 2,5 млн. преступлений, в том числе около 30 тыс. умышленных убийств, по стране бродит около 4 млн. беспризорных детей, фактически не имеют никакой работы свыше 8 млн. трудоспособных граждан, жители ряда городов и поселков Крайнего Севера и Дальнего Востока постоянно страдают от недоедания и холода. Да и в средней части России такие явления уже не редкость. В стране крайне плохая демографическая ситуация: резко сокращается рождаемость, продолжительность жизни россиян ниже, чем в развитых странах. Судя по международным исследованиям, Россия далеко отстала по такому показателю, как уровень жизни, от Канады, США, стран Западной Европы. Ее место сейчас в восьмом десятке, т.е. среди бедных и самых бедных стран, хотя по количеству природных богатств Россия находится на одном из первых мест в мире.

Это далеко не полное перечисление негативных социально-экономических реалий наглядно свидетельствует о серьез-

5

ном ослаблении Российского государства, ненадлежащем выполнении им своих внешних и внутренних функций, следствием чего может стать распад страны, потеря национального суверенитета, дальнейшее ухудшение жизни российских граждан.

Как известно, государство представляет собой совокупность органов государственной власти, в системе которых главное место занимают законодательные и исполнительные органы. На них возлагается основная работа по организации жизни общества. Следовательно, разразившийся кризис в России обусловлен плохой работой законодательных и исполнительных органов государственной власти. Если плохо работают государственные органы, значит, плохо распорядился народ властью. Ведь согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации именно народ является источником власти. В той же статье, только во второй части, записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Заметим, что понятия «народ» и «власть» — это не абстракции. Они имеют вполне конкретные определения. Понятие «народ» разъясняется как население государства, жители страны1. Народ — это все граждане конкретного государства. А вот власть трактуется как право и возможность распоряжаться кем-, чем-нибудь, подчинять своей воле, а еще как политическое господство, государственное управление2. В юридической литературе понятие «власть» разъясняется как организованное воздействие на сознание и поведение людей, направленное на достижение общих целей. При этом власть всегда выражена в официальных, т.е. установленных обществом и государством, формах и обеспечена средствами и инструментами, включая и принуждение, для проведения определенного курса3.

Естественно, понятие «власть» можно корректировать, но ее суть от этого мало изменится. Власть всегда связана с формированием политической воли и подчинением ей всех тех, на кого она направлена. В любом государстве эти функции осуществляют государственные органы.

1 См. Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Изд. 4-е._М., 1997, с. 391.

2 См. там же, с. 86.

3 Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова. М, 1997, с. 69.

I

2. В демократических государствах источником власти является народ. Согласно ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация — демократическое государство. Следовательно, и в нашей стране принцип народовластия — основополагающий принцип государственного устройства. Истоки формирования государств на основе этого принципа уходят в глубину веков. Он был известен уже в античный период — период расцвета древнегреческих государств. Знали его и в Древней Руси, где принцип народовластия проявлялся в форме вечевых собраний, ограничивающих власть князей. Многовековое татаро-монгольское иго остановило его развитие. История российской государственности пошла по другой колее. Власть имущие ориентировались на принцип «разделяй и властвуй», подавляли народные инициативы, не заботились о развитии народного самосознания. Но отдельные лучи света постепенно разрушали «темное» царство — идея народовластия оказалась неистребимой. Ее развивали и популяризировали прогрессивные философы и писатели многих стран.

И сейчас не утратили значения теоретические воззрения по этой проблеме Аристотеля, Джона Локка, Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Г. Гегеля, К. Маркса, В.И. Ленина и других крупных мыслителей. Большое внимание ей уделяют и современные ученые-политологи, философы, юристы.

Примечательно, что проблема власти исследовалась и исследуется с самых разных позиций. Еще Аристотель заметил многогранность сущности власти, возможность выделения ее направлений, или, как нынче говорят, ветвей власти. Он различал такие элементы государственного устройства, как власть, обсуждающая государственные вопросы, т.е. власть, близкая к законодательной, правительственная власть, или та, которую сейчас называют исполнительной властью, и судебная власть. Примерно через два тысячелетия подобные разграничения власти стали проводить Джон Локк, Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье. Их вполне обоснованно считают основоположниками теории разделения властей. Интерес к ней обусловлен современным государственным устройством Российской Федерации.

Краткий исторический экскурс начнем с книги английского философа Джона Локка «Два трактата о правле-

3

нии», в которой он разграничивал государственную власть на законодательную и исполнительную. Она была опубликована анонимно в 1698 г. в Лондоне. Локк отдавал приоритеты законодательной власти. По его мнению: «...исполнительная власть... является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по ее желанию изменена или смешена»4. В то же время Локк предлагал пути ограничения абсолютной власти парламентом (таковой уже существовал в Великобритании с XII в.), в чем некоторые современные ученые видят особую значимость его труда*.

Более заметным произведением, раскрывающим тему разделения властей, является обстоятельный труд Шарля Луи Монтескье «О духе законов» (1748). Монтескье идею разделения властей предложил в качестве основополагающего принципа государственного устройства демократических стран. В этом он видел, с одной стороны, заслон от абсолютной власти монарха (короля), с другой — важную гарантию политической свободы народа, под которой понимал «право делать все, что дозволено законами»6.

Ко времени написания книги «О духе законов» в некоторых государствах уже существовало разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, что позволило ее автору сделать исторический анализ. Он отмечал, что «если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет»7, ибо можно опасаться, что монарх или сенат станут создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их.

Такие опасения вполне обоснованы не только для середины XVIII в., но и для сегодняшнего дня. Поэтому нельзя не согласиться с мнением Монтескье о том, что в случае соединения всех трех властей — «власти создавать законы, власти проводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власти судить преступления или тяжбы частных лиц» — «все погибло бы». Таким образом, Мон-

* Локк Д. Два трактата о правлении. В трех томах, т. 3. М., 1988, с. 351.

* См. Лузин В.В. Принцип разделения властей как основа конституционализма. Н. Новгород, 1997.

6 Монтескье Шарль Луи. Избранные произведения. М.: Государственное издательство политической литературы, 1955, с. 289.

7 Там же, с. 290.

тескье в идее разделения властей прежде всего видел метод ограничения абсолютной власти монархов, существовавшей в годы его жизни во многих странах. В то же время, как нам представляется, он в меньшей мере проецировал ее «чистую» реализацию для эффективного решения управленческих задач на уровне государства и отдавал приоритеты парламентской власти. Одновременно Монтескье отчетливо поставил вопрос о необходимости дополнения принципа разделения властей системой сдержек и противовесов. Он писал: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»8. В качестве таких «противовесов и сдержек» он считал право «вето» монарха, непредоставление парламенту права останавливать действия исполнительной власти. По его мнению, правительство не должно вмешиваться в законодательный процесс.

Монтескье высказал ряд интересных соображений, характеризующих законодательные и исполнительные органы власти, условия их взаимоотношений, не потерявших актуальность в настоящее время. Прежде всего аксиоматичное утверждение о том, что в свободном государстве всякий человек, который считается свободным, должен управлять собою сам, а законодательная власть должна принадлежать в таком государстве всему народу. Так как в крупных государствах это невозможно, а в малых связано с большими неудобствами, то необходимо, чтобы народ делал посредством своих представителей все, чего он не может делать сам9. Таким образом, вполне обоснованно народный суверенитет признавался первоисточником и первопричиной образования и функционирования законодательной власти. Именно законодательные органы в силу своей природы наиболее приспособлены для того, чтобы представители народа реализовывали право выступать от имени народа. В этом видится и доказательство признания Монтескье определенных приоритетов законодательных органов перед исполнительными органами власти.

Ценны и актуальны замечания Монтескье о том, что членов законодательного собрания не следует избирать из

8 Монтескье Шарль Луи. Указ, соч., с. 290.

9 См. там же, с. 292-293.

всего населения страны в целом; жители каждого крупного населенного пункта должны избирать себе в нем своего представителя. Эти утверждения позволяют предположить, что Монтескье вряд ли был бы сторонником ныне существующих выборов в парламенты по партийным спискам. Законодательное собрание ему виделось в виде собрания представителей различных регионов. При этом именно из интересов отдельных регионов складывается общенациональный интерес. Необходимость существования представительной демократии Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела», что составляет одну из слабейших сторон демократии. Он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей и таким образом поднимал значимость законодательных органов.

Представительное собрание следует избирать, по мнению Монтескье, для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Эти дела оно «может очень хорошо выполнить»10. Данная мысль вполне актуальна, и ее смело можно адресовать противникам наделения российского парламента контрольными полномочиями.

Что касается методов работы законодательного собрания, то Монтескье отмечал, что нет никакой надобности в его постоянном сборе, т.е. говоря современным языком, парламенту не нужно работать на профессиональной основе". Монтескье предлагал законодательным органам работать в полном составе, состоять из двух частей — «собрания знатных» и собрания представителей народа. При этом право «знатных» в законодательном процессе сводится к праву отменять, но не постановлять и таким образом сдерживать вторую часть законодательного органа. Эта модель взята на вооружение многими современными парламентами, естественно, без деления «на знатных» и «незнатных».

Анализируя взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, Монтескье*склонялся к тому, что исполнительная власть должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления требует быстрого действия. Ей он давал право останавливать действия законодательного собра-

10 См. Монтескье Шарль Луи. Указ., соч. с. 294.

11 См. там же, с 294, 296.

ния путем отмены его законов, чтобы оно не стало деспотическим. В то же время он был против того, чтобы исполнительная власть участвовала в обсуждении «дел» законодателей, полагал ненужным давать ей право вносить предложения законодательного характера. Законодательную власть он не наделял полномочием останавливать власть исполнительную, но отмечал, что она может рассматривать, как неким «образом приводятся в исполнение созданные ею законы»12. При таком соотношении полномочий законодательной и исполнительной власти, считал Монтескье, «они будут вынуждены действовать согласованно». Именно в согласованных действиях законодательной и исполнительной власти Монтескье видел эффективное правление. Но при этой согласованности, как уже отмечалось, определенный приоритет он отдавал законодательной власти, проистекающей от народа и действующей от его имени. Монтескье предлагал не принимать законы, особенно в сфере налогов, «навсегда», т.е. на неопределенно длительный срок. Иначе законодательная власть, по его мнению, рискует утратить свою свободу, так как исполнительная власть уже не будет зави-Ъеть от нее. Монтескье также отмечал, что государство погибнет «тогда, когда законодательная власть окажется более испорченной, чем исполнительная»13. Эту озабоченность о чистоте и прочности законодательной власти также следует отнести к числу свидетельств о приоритетности законодательной власти.

Важный вклад в равитие теории разделения властей внес Жан Жак Руссо. Он был ярым приверженцем народной власти. Для него народ — это все без исключения население страны, объединенное на основе всеобщего договора. При этом власть народа не ограничена ничем, но в то же время каждый индивид участвует в формировании общей воли, чем обеспечивается его индивидуальная свобода. Столь возвышенное отношение к народу позволяло Руссо утверждать, что народ является абсолютным властителем, сувереном, а политическим идеалом в этой связи становилась непосредственная демократия. При этом реализация законодательной власти должна, по его мнению, осуще-

1! Монтескье Шарль Луи. Указ, соч., с. 298. 13 Там же, с. 300.

11

ствляться народным собранием, состоящим из всех граждан14. Но Руссо, как и его предшественники, был противником соединения в одном органе законодательных и исполнительных функций, а без последней невозможно нормальное существование общества. Поэтому исполнительную власть, считал Руссо, должно осуществлять правительство. Однако правительству следует подчиняться законодательной власти, т.е. быть ответственным и сменяемым народом.

Руссо, будучи женевским гражданином, полагал, что идеальное государство должно состоять примерно из 10 тыс. граждан. Видимо, этим объясняется его отказ от народного представительства для осуществления законодательной власти, считая, что «как только народ дает себе представителей, он уже не свободен»15. Естественно, в крупных государствах без народного представительства не обойтись. Его лучшей формой стали парламенты. Общепризнано, что «пра-отцом» современных парламентов является парламент Великобритании, возникший в результате народной активности около восьми веков назад. Начиная с 30-х годов XIX в. этот парламент демонстрировал и демонстрирует единение парламентского большинства нижней палаты — палаты общин — с исполнительной властью. Говоря современным языком, парламентское большинство и правительство выступают «одной командой». При этом лица, занимающие министерские посты, не лишаются депутатских мандатов. Таким образом единой команде законодателей и министров предоставляется возможность проводить нужные, по их мнению, законы и обеспечивать надлежащую реализацию законодательных предписаний. Поддерживая такое сотрудничество властных структур, Гегель писал: «Требовать исключить из законодательных органов членов правительства — следствие одного из важных воззрений на государство. В Англии министры должны быть членами парламента, и это правильно, поскольку участвующие в управлении государством должны находиться в связи с законодательной властью, а не противополагать себя ей»16.

14 См. Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. М., 1938, с, 48.

15 Там же, с. 84.

16 Гегель Г. Философия права, с. 339.

12

Аналогичные суждения по этому вопросу в начале XX в. высказал видный исследователь парламентаризма П.Г. Мижуев, который отмечал: «Между настроением и течениями, господствующими в парламенте (или точнее, в нижней его палате, т.е. палате общин), и характером министерства (имеется в виду правительство Англии. — Прим. И.Г.), управляющего страной, должно быть самое тесное соответствие, самое полное согласие»17. В таком единении он видел огромное и неоценимое преимущество государственного управления Англии. Единение, по мнению Мижуева, является «прямым последствием необходимости для правительства опираться всегда и во всем на поддержку членов парламента»18. При этом он делает правильный вывод о том, что правительство, имеющее поддержку большинства народных представителей, опирается на поддержку большинства населения страны. В этой поддержке — и сила правительства. Подтверждением тому служат современные реалии российской государственной жизни. Отсутствие поддержки парламентского большинства правительств Е. Гайдара, В. Черномырдина и С. Кириенко была одной из причин их неудач, в частности, в сфере управления экономикой страны, провала их курса «реформ».

Представляется, что одной из важных ценностей парламентской республики является поддержка парламентом усилий правительства во всех сферах жизнеобеспечения граждан. А такая поддержка и согласованность возможны только в тех странах, где парламентарии «могут с наибольшим основанием претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление государством»19. В этом случае «от них же естественнее всего ожидать бдительного контроля над действиями министров, почему и желательно предоставить им возможность лишать власти министров, как только они, т.е. министры, окажутся не на высоте своих трудных и высоких обязанностей»20.

Особая заслуга Мижуева в развитии теории парламентаризма видится в том. что он вполне четко определил глав-

17 Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб, 1906, с. 4.

18 Там же, с. 18.

19 Там же, с. 4-5. 30 Там же.

13

ный критерий любого политического режима. В этой связи он писал, что влияние народных представителей на высшие органы исполнительной власти дает наилучший критерий, наилучший исходный пункт для общей оценки политического режима разных стран. Данный критерий имеет не только практическое, но и большое методологическое значение для формирования концепции парламентаризма, в особенности при поиске критериев определения парламентской республики.

В дореволюционной русской правовой литературе проблемы парламентаризма и разделения властей исследовали Н.И. Лазаревский, Ф.Ф. Кокошин и некоторые другие юристы. При этом в разделении властей, народном представительстве и праве гражданской свободы Лазаревский видел основополагающие принципы конституционного строя21, а Кокошин назвал участие народа в законодательстве и разделении властей важнейшими принципами правового государства. Он также предлагал способы сдержек и противовесов в парламентской республике: для исполнительной власти — это контроль представительного органа за бюджетом и армией, ответственность министров, право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений; для законодательной власти — участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного права, наличие двух палат и некоторые другие22.

Сторонником представительной формы демократии был ученый начала XX в. Дж. Стюарт Милль. В опубликованном в 1907 г. произведении «Представительное правление» он писал: «... идеальным типом формы правления надо признать правление представительное»23. Таковое, по его мнению, «означает, что весь народ или по меньшей мере значительная его часть пользуется через посредство периодически избираемых депутатов высшей контролируемой властью... Этой высшей властью народ должен обладать во всей ее полноте. Он должен руководить, когда ему захочется, всеми мероприятиями правительства». Конкретизируя пред-

21 См. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. СПб., 1910, с. 4.

22 См. Кокошин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами обшего государственного права. Вып. 2. М., 1908.

23 Милль Дж. Стюарт. Представительное правление, 1907, с. 68, 84, 101.

14

назначение представительного правления, Милль писал: «Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, ... отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями».

Данная характеристика является еще одним свидетельством подтверждения приоритета представительной демократии, показа реального способа его обеспечения в условиях разделения законодательной и исполнительной властей. Милль правомерно утверждал, что представительная демократия возможна лишь при определенном состоянии народа. Представительное правление, по его мнению, пригодно для народа с высоким культурным развитием24. Он писал, что «представительные учреждения окажутся малоценными и будут служить только простым орудием деспотизма или интриг, если большинство избирателей недостаточно заинтересовано в управлении для того, чтобы участвовать в выборах, а если и подает свой голос, то не руководствуется соображениями общественного блага, а продает свои голоса за деньги или вотирует по напущению влиятельных лиц, расположить в свою пользу которых они желают по каким-нибудь своим частным соображениям. Такого рода народные выборы, вместо того чтобы быть обеспечением против дурного правительства, служат только лишним колесом в этом механизме»".

Как способ преодоления подобного рода недостатков представительного управления Милль указывал на необходимость политического воспитания народа со стороны «центральной власти», обращал внимание на такой недостаток правительства, как слабая забота о развитии моральных, интеллектуальных и активных способностей народа. Он ратовал за то, чтобы правительство предоставляло всем классам возможность участвовать в судах присяжных, муниципальных советах, обеспечивало гласность и свободу слова. В участии в деле управления он видел пользу не только для отдельных личностей, но и для всего народа.

В проанализированных трудах теоретиков парламентаризма дооктябрьского (1917 г.) периода, по существу, отсут-

24 См. Милль Дж. Стюарт. Указ, соч., с. 69-

25 Там же, с. 12,77, 106, 107.

15

ствует классовый подход. В своих исследованиях они исходят из общегуманитарного понятия «народ», что представляется вполне справедливым и правильным. Аналогичный подход характерен и для многих трудов других исследователей этой проблематики.

С появлением-марксистско-ленинского учения о государстве и праве доминирующим для научной мысли социалистических стран стал классовый подход к освещению проблем власти, формированию и деятельности органов государственной власти. Идеи, обосновывающие классовый подход к пониманию общественных процессов, раскрытию сущности государства и его властных структур, высказывали и защищали К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин в таких известных трудах, как «Капитал», «Происхождение семьи, частной собственности и государства», «О государстве», «Государство и революция». Эти произведения многочисленное количество раз анализировались учеными-обществоведами послеоктябрьского периода (1917 г.), на их основе возникла и оформилась научная социалистическая доктрина советской власти, классового представительства в органах власти, постепенного перехода от государства диктатуры пролетариата к общенародному государству. Важным ее разделом было учение о Советах. В этом учении обосновывается необходимость возникновения Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и их преобразования сначала в Советы депутатов трудящихся, а затем в Советы народных депутатов, руководства ими со стороны коммунистической партии.

Основополагающими постулатами ленинского учения о Советах являются отказ от парламентаризма и принципа разделения власти на законодательную и исполнительную, неприятие бесклассового парламентаризма, непризнание так называемого свободного мандата, необходимость партийного руководства органами государственной власти. В.И. Ленин был активным сторонником права отзыва депутатов. Он неоднократно обосновывал необходимость такой формы воздействия на депутатов. В частности, в «Проекте декрета о праве отзыва» В.И. Ленин писал: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и

16

применения права отзыва избирателями своих выборных»26. Это теоретическое обобщение было закреплено в законодательстве Союза ССР, РСФСР и сохранилось в ряде субъектов России до настоящего времени. Однако оно предано забвению в Конституции РФ 1993 г. Представляется, что анализ деятельности депутатского корпуса Государственной Думы — яркое свидетельство ошибочности такого решения. Свободный мандат поощряет безответственность депутатов, игнорирование многими из них интересов избирателей.

Особую значимость в ленинском учении о Советах имеет идея соединения законодательной и исполнительной власти. Среди сформулированных В.И, Лениным десяти тезисов о Советской власти центральное место занимают следующие: «Уничтожение парламентаризма (как отделение законодательной работы от исполнительной), соединение законодательной и исполнительной государственной работы. Слияние управления с законодательством. Более тесная связь с массами всего аппарата государственной власти и государственного управления, чем прежние формы демократизма. Более полный демократизм, в силу меньшей формальности, большей легкости выбора и отзыва»27. Эти тезисы стали основными принципами советского строительства, развивались в трудах ученых-государствоведов, нашли отражение в конституциях СССР, союзных и автономных республик, отраслевом законодательстве. Таким образом, де-юре были созданы предпосылки для всесилия системы Советов. По существовавшим в советский период законам они формировали органы исполнительной власти, контролировали их деятельность, имели иные формы воздействия на правительство и другие исполнительные органы. Но де-факто Советы были подчинены партийным органам и по существу управлялись ими. Именно поэтому невозможно было раскрыть все преимущества народного представительства социалистического характера. Лишь в 1989 г. после исключения из Конституции СССР статьи о партийном руководстве Советы стали освобождаться от их опеки, но в самостоятельном режиме они поработали лишь до октября 1993 г.

26 Ленин В И Сборник произведений и документов о государстве и праве. М.: Юридическая литература. 1958. с. 34. 11 Там же, с. 103.

И

Указом Президента РФ от 21 сентября № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Советы народных депутатов как полновластные органы прекратили свое существование26.

Несмотря на многие недочеты, советские органы активно влияли на жизнь страны, были реальной школой государственного управления граждан Советского Союза. Деятельности советских органов посвящены научные труды крупных ученых-юристов ИЛ. Азовкина, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, Р.Ф, Васильева, В.И, Васильева, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, В.А. Пер-тцика, Б.А. Страшуна, К.Ф. Шеремета и многих других. Их работы не утратили значения и в настоящее время, служат своеобразной основой для развития теории современного парламентаризма, разработки научных концепций о представительных и законодательных органах. Особую ценность представляют их выводы о развитии народного представительства при социализме, демократических основах формирования и деятельности Советов как работающих корпораций, характеристика их основных признаков, форм и методов работы.

I 3. Основным критерием деятельности государства и его органов является уровень благосостояния народа. В обеспечении достойной жизни каждого человека, думается, главный смысл и предназначение как всей системы властных органов государства, так и его отдельных звеньев. Конечно, непосредственно они не создают материальные ценности, но активно влияют на их производство и реализацию. Жизнь ярко подтверждает зависимость благосостояния народа от деятельности парламента России, других законодательных органов. Принимаемые ими законы могут создавать благоприятные условия для развития, к примеру, предпринимательства и, наоборот, тормозить, душить предпринимательскую инициативу. Однако в научных трудах, посвященных проблемам парламентаризма, эти вопросы не исследуются. В центре внимания ученые держат проблемы формирова-

28 Об оценке этого указа и последствиях его реализации см." Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М.: Юристъ, 1994, с. 214-218.

II

ния и функционирования законодательных органов, их природу как органов народного представительства. И это вполне естественно, так как они имеют непреходящее значение.

Выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета. Демократические конституции волю народа, его суверенитет возводят в абсолют. Не исключение в этом смысле и Конституция Российской Федерации 1993 г. Согласно ее третьей статье, как уже отмечалось, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Декларируя абсолютный народный суверенитет, Конституция РФ определяет три формы реализации народом своей власти: непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако как делится между этими формами народный суверенитет, как распределяется между государственными органами власть народа, в этой статье не указывается. Правда, выстроенная в части 1 ст, 11 Конституции РФ череда органов, осуществляющих государственную власть в России, — своеобразный «намек» на их иерархию. Но президенты, а именно Президент Российской Федерации в этой очереди поставлен первым, не олицетворяют народное представительство и суверенитет народа. Для этого предназначены парламенты. Между тем Федеральное Собрание согласно части 1 ст. 11 Конституции РФ осуществляет государственную власть в России лишь после Президента РФ. В этом видится одна из конституционных предпосылок для принижения роли российского парламента как органа народного представительства, определен-woe отступление от концепции народовластия, с учетом которой разрабатывалась нынешняя Конституция РФ.

Отторжение народа от власти, ограничение его права на участие в управлении государством, игнорирование демократии — явления не новые. Не воспринимали народ как устроителя государства и государственных дел, например, Г. Гегель, 3. Фрейд, К.Н. Леонтьев. Противниками демократии были Ф. Ницше, Л.Н. Толстой, Н.А. Бердяев. На незрелость народа сетовали В.Г. Белинский и А.И. Герцен29. Но все же

29 Обстоятельный обзор указанных идей содержится в кн.: Ефимов В.И. Власть в России. М.' РАГС, 1996, с. 28-56, 95-101.

19

даже самые ярые сторонники авторитарных режимов вынуждены считаться с идеей народовластия. И дело здесь, конечно, не в популистских лозунгах типа «народ всегда прав!». Дело в рациональности коллективного решения, в праве народа, а значит, каждого человека делать политический выбор, в праве участвовать в управлении делами государства. Идеи демократии являются фундаментом подлинного равенства людей, мощным стимулом для их интеллектуального и нравственного развития, создают условия для обеспечения жизнедеятельности общества не на силе подавления, а на силе разума.

К сожалению, ни в Советском Союзе, ни в нынешней России не было настоящей демократии. Российская история — это история деспотических режимов и жестокого подавления тех, кто пытался бороться с ними. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что всего лишь 150 лет назад Россия рассталась с крепостным правом. Но в массовом сознании терпимость к неправедным решениям власти осталась, равно как и иллюзия веры в хорошего царя или президента, который создаст «райскую» жизнь.

Прогрессивное начало демократических реформ 1989 г. обернулось бедой для многих миллионов людей. Нарождающаяся демократия не смогла себя защитить, отстоять общенародную волю, высказанную на референдуме в марте 1991 г. о судьбе Советского Союза. Произошли парадоксальные явления. В условиях, когда абсолютное большинство граждан (более 70%) высказались за сохранение единой страны, их избранники в республиканских органах власти принимали декларации о независимости и суверенитете республик, о верховенстве республиканских законов над общесоюзными. В условиях непротивления народа на такие антинародные решения, преступного бездействия депутатов высшего органа власти СССР лидеры России, Белоруссии и Украины рискнули де-юре оформить расчленение Советского Союза и не получили отпор от большинства народа, сказавшего «нет» в ходе указанного референдума. Более того, они нашли поддержку многих миллионов избирателей и сохранили свои президентские посты в России и на Украине.

Воля властолюбивых авантюристов, демагогия, манипуляции средств массовой информации, помноженные на политическую незрелость народа, сделали свое дело. Про-

20

изошедшая либерализация общества, умело выдаваемая за демократию, не могла подготовить почву для того, чтобы народ заявил о себе как сила, с которой нужно считаться, которую нужно уважать. И это обернулось для него трагическими последствиями. Нельзя сбрасывать со счетов активные действия ряда иностранных государств, заинтересованных в развале СССР, существовании ослабленной России, выполняющей для них роль сырьевого придатка.

И тем не менее начавшиеся демократические процессы, пожалуй, уже не остановить. Начинают пробивать себе дорогу многопартийность и идеологическое многообразие, на конституционном уровне закреплены широкие политические права. Росту национального самосознания способствуют, как ни странно, и плохие социальные условия жизни большинства людей. Конечно, это тяжелая плата за обеспечение реального права на народовластие. Но такова действительность. На нынешнем этапе наша демократия только пробивает свой путь, она в поиске оптимальных форм и проявлений. Страну захлестнуло неоправданно большое количество выборов. Главная задача демократических процессов сводится к тому, чтобы демократия умела объединять всех людей, даже тех, кто придерживается противоположных позиций30. Объединять она должна и властные структуры, органы государственной власти, ибо их сила не в разрозненных самостоятельных действиях, а в согласованной целенаправленной деятельности.

Непреходящим, всевозрастающим значением демократии обусловлена и роль народного представительства. Как утверждает М.В. Баглай, народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер31.

Представительство является важным правовым институтом многих отраслей права — гражданского, гражданско-процессуального, у голо вно- процессуального, предпринимательского. Его суть в правоотношении, в котором одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого лица (представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него пра-

30 См. Ефимов В.И. Указ, соч., с. 101.

31 См. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М: Норма-Инфра-М, 1998, с. 423.

Z1

ва и обязанности32. Применительно к нашему исследованию имеет отношение норма Гражданского кодекса РФ, устанавливающая, что не являются представителями лица, действующие, хотя и в чужих интересах, но от собственного имени".

Следует отметить, что в политологической литературе широко используется термин «политическое представительство», близкий по содержанию с народным представительством. Так, С.В. Устименко утверждает, что отношения, возникающие между субъектами власти и позволяющие выступать одному из них в качестве представителя другого (других), осуществлять от его (их) имени властные полномочия, иную политическую деятельность, являются отношениями политического представительства34. По нашему мнению, понятие «народное представительство» более точно и конкретно указывает на реальный источник власти. В науке конституционного права категория народного представительства является одной из важных и сложной по своей структуре. В практике государственного строительства отношение к народному представительству — основной критерий существующих политических режимов. Кроме того, от степени развития народного представительства зависит форма государства, иерархия, структура и компетенция органов государственной власти. Наиболее широко проявляется народное представительство в парламентских республиках, ведущей особенностью которых является верховенство парламента в системе государственных органов.

Всем этим обусловлено и внимание ученых-юристов к народному представительству. Традиционно и вполне обоснованно с этой категорией связывают проявление демократического самоопределения народа, его суверенитета в процессе свободных выборов представительных и законодательных органов35. В то же время среди исследователей нет единого мнения в определении этой научной катего-

32 См. Юридическая энциклопедия, с. 350.

31 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ст. 182, ч. 2. СПб , 1997.

3J См. Устименко СВ. Сущность и формирование отношений политического представительства в современной России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора философских наук. М., 1996, с. 13.

и См. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.. Юристь, 1995, с. 337—340; Горобец В.Д, Парламент Российской Федерации. М., 1998, с. 14-23.

22

рии. Ряд ученых, например С.А. Авакьян, отмечает, что этим понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей — депутатов, но и главы исполнительной власти, которые, по его мнению, «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы»36. Более широко рассматривает категорию представительства А.С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет представительство и является представительным органом государственной власти37.

Последнее толкование категории «народное представительство» — неточно, ибо в этом случае выхолащивается, размывается его сущность. На наш взгляд, выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе он предназначен не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия устанавливаются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов. При выборе должностного лица для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умения проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное — способность максимально точно выражать в разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере своих избирателей.

Выборные должностные лица на современном этапе государственного устройства России, как правило, представляют собой единоличные исполнительные органы государственной власти либо возглавляют их. И их предназначение — не аккумулировать волю народа в своих решениях, что требуется от депутатов, а проводить в жизнь законы, в которых она традиционно формулируется. Выборные управленцы представляют не народ или часть его, а соответствующий государственный орган внутри страны или за ее

36 Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации» // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.: Издательство Московского университета, 1998, с. 5.

37 См. Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с. 18, 22—23.

Z3

пределами. Это представительство можно назвать административным или должностным. Его суть в осуществлении представительства соответствующего органа, а не народа. Такой подход закрепляется и в конституциях. Так, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международных отношениях. И это верно. Он является главой государства, что дает ему право представлять государство и внутри страны, и за ее пределами. Если бы его считать представителем народа, а не государства, то совершенно непонятно, кого он представляет внутри страны. Ведь за этим понятием стоит сам народ. Следовательно, в таком случае представитель народа представляет перед народом самого себя, а не народ. Точно так же выборный президент республики или глава администрации субъекта Российской Федерации не осуществляет представительство населения внутри и вне соответствующего субъекта. Каждый из них представляет исполнительный орган. Одно из подтверждений тому порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, установленный ст. 95 Конституции РФ. Выборное должностное лицо в ней называется представителем не народа, а исполнительного органа государственной власти, Не возлагает на этих лиц функцию народного представительства законодательство республик и других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, административное представительство принципиально отличается от народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет принципиальное значение. Иным способом он не может стать таковым. Его предназначение в рамках законодательной деятельности — представлять интересы всего народа и максимально выражать его волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей.

Следовательно, водораздел между указанными видами представительства — в их разном содержании и направленности. Отнесение выборных должностных лиц исполнительных органов государственной власти к числу народных представителей повлекло бы смешение функций различных государственных органов, нарушало бы принципы государственного устройства. При таком подходе на теоретическом уровне утрачивается объективно существующая потреб-

21

ность проводить дифференциацию государственных органов по их предназначению, а также разграничивать обусловленную этим предназначением компетенцию.

По нашему мнению, народное представительство проявляется только в процессе избрания и функционирования представительных органов, предназначенных прежде всего для принятия коллективных решений в форме конституций, законов и других общеобязательных правовых актов в интересах народа. Для органов народного представительства основополагающим является не только порядок их формирования, но и обязательная коллегиальность в процессе принятия законов и других решений. Они позволяют максимально широко представлять, а затем объединять волю народа или части его в рамках всего государства, отдельного субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы. Необходимость в этом есть потому, что ни одно общество не может существовать без законов, а закон, как известно, есть выражение общей воли. Именно для этого и нужны народные представители, образующие специализированные органы, принимающие законы. Право народа на участие в этом процессе впервые было сформулировано во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. В ее шестой статье было записано, что закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право принимать участие лично или через своих представителей в создании закона.

Таким образом, лишь в рамках органов, создающих законы, могут действовать и раскрываться в полной мере выборные народные представители. Только они выступают связующим звеном между государством, его законодательным органом и народом. Путем функционирования таких органов, выступающих обязательной властной структурой в демократических правовых государствах, в полной мере проявляется народный суверенитет. Именно в связи между законодательным органом и народом — особая значимость народных представителей. Они выступают первичными носителями воли народа и преобразуют ее в законы. Поэтому, по нашему мнению, в настоящее время не утратило значение определение народного представительства как «осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им

Z5

выражать его интересы и государственную волю»38. Данное определение основывается на доминирующем в советский период учении В.И. Ленина о Советах, который отмечал, что «только выборные могут говорить государственным законодательным языком»39. Думается, этот политико-теоретический постулат не утратил актуальность и в наше время. Во всяком случае он точно определяет природу и предназначение народного представительства, отличие представительного органа от исполнительного, который, как уже отмечалось, призван проводить требования закона через индивидуальные акты в практическую деятельность.

Для народного представительства характерно возникновение определенных правовых отношений между народным представителем и соответствующей группой избирателей. Они отличаются от представительства, регулируемого, нормами гражданского и ряда других отраслей права. Правоотношения народного представительства связаны с государственной властью, формированием государственной воли. Такие правоотношения возникают, естественно, при наличии двух субъектов — избранника народа и избирателей. При этом для народного представителя возникают определенные обязанности перед избирателями, которые, хотя и не оформлены специальным договором, но несут как бы договорный характер, на что справедливо обратила внимание Н.В. Щербакова40. Ведь до избрания депутатом кандидат в депутаты обнародует свою программу, а избиратели, поддержав его большинством голосов, доверяют ему выступать от их имени. По мнению Н.В. Щербаковой, избранный представитель должен работать на общественных началах. Однако в настоящее время этот признак данного договора утрачен.

В то же время в связи с расширением практики внедрения свободного мандата договорные отношения между избранником и избирателями весьма условные. Это отражается на качестве народного представительства, уровне работы депутатов. После выборов такие отношения основываются не на нормах права, а на моральных обязательствах депутата. Их неисполнение не имеет для депутата никаких последствий.

м См. Барабашев Г.В., Шеремет К Ф. Советское строительство. М." Юридическая литература, 1981, с. 46—47.

39 Ленин В.И. Полк. собр. соч., т. 35, с. 109.

40 См. Щербакова Н.В. К вопросу о сущности представительной власти // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с. 29-31.

2S

Внедрение практики избрания выборных должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции, по нашему мнению, также ослабляет народное представительство. Это ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении в своих актах народной воли. Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней. Это обусловлено не только многовековыми традициями, но и тем, что они обладают полным набором признаков, характерных для органов народного представительства: избрание народом на периодически проводимых выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны избирателей.

Мы разделяем мнение Н.А. Богдановой, утверждающей, что только в совокупности все выше названные свойства дают качество представительного органа41, что коллегиальность отличает его от всенародно избранного президента или иного формируемого населением единоличного органа государственной власти.

Указанные признаки народного представительства одновременно являются и его принципами. Оттого, насколько глубоко они проникли в жизнь общества и государства, настолько эффективно народное представительство. Уровень развития этого демократического института является одним из главных критериев власти народа. К сожалению, в современной России в полной мере не обеспечивается народное представительство. Конституционная интерпретация принципа разделения властей крайне ограничивает возможности для его эффективного функционирования и дальнейшего развития.

\В действительности не весь народ, а весьма незначительные группы населения становятся источником получения властных полномочий для большинства Депутатов. Как правило, они являются представителями незначительных групп избирателей. Это обусловлено тем, что свободные выборы, рассматриваемые как высшее непосредственное выражение власти народа, нередко превращаются в систему акций по одурачиванию и подкупу избирателей со стороны наибо-

*' См. Богданова Н.А К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Сб.. Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с. 13.

лее ретивых претендентов на депутатские мандаты. Такие кандидаты заинтересованы в низкой активности самих избирателей. Подрывает принцип народного представительства и действующее избирательное законодательство, признающее выборы в представительные органы состоявшимися при явке всего двадцати пяти процентов избирателей.

Принижает значение народного представительства узаконенная как на общефедеральном, так и на уровне субъектов России практика выборов должностных лиц, образующих единоличные исполнительные органы либо руководителей таких органов. Опять-таки та же низкая активность избирателей, большой разброс их голосов между многими претендентами на президентские или губернаторские кресла не позволяют считать «победителей» подлинно народными избранниками.

Провозглашенная в Конституции РФ самостоятельность законодательных и исполнительных органов, воспринимаемая ими как независимость друг от друга, стала причиной многочисленных конфликтов между их руководителями. Яркой приметой современной государственной жизни стали противостояние Правительства РФ и Государственной Думы, несогласованность действий последней с действиями Президента РФ. Пользуясь «покровительством* Президента и безразличным отношением Правительства, Министерство финансов России постоянно задерживает выделение Государственной Думе предусмотренных федеральным бюджетом средств. Таким образом, осложняется деятельность российского парламента в целом. Как позор можно охарактеризовать то, что Государственная Дума закончила 1998 г., имея более 103 млн. руб. долга различным организациям, обеспечивающим ее работу. Кстати, по принципу «как хочу, так и ворочу» исполнительная власть относится и к судебной власти. Вследствие недофинансирования судов по существу их деятельность оказалась парализованной42. И это безобразие творится при наличии конституционной нормы (ст, 124 Конституции РФ), предполагающей финансирование судов, обеспечивающее «возможность полного и независимого осуществления правосудия».

42 Подробно об этом см. «Парламентская газета», 1998, 30 сентября.

Z8

Еще хуже обстоит дело в Кемеровской, Тульской областях и в ряде других субъектов, где вследствие противоправных действий выборных должностных лиц исполнительных органов власти была парализована деятельность представительных органов. И здесь исполнительная власть злоупотребляла правами распорядителя финансовых средств при решении споров с законодательной властью. Парадоксальность подобных ситуаций заключается в том, что реальных мер, направленных на преодоление таких «локальных войн» между названными властными структурами, ни Конституция РФ, ни республиканское и иное субъектное законодательство не предусмотрело. Де-юре не могут по своей инициативе вмешиваться в отношения между конфликтующими государственными органами субъектов РФ и федеральные органы власти. Нет каких-либо рычагов воздействия на них и у избирателей. В этой связи, как справедливо отмечает С.А. Авакьян43, отношения народного представительства в настоящее время не отражают каких-либо юридических обязательств представительных учреждений и депутатов перед народом, что практически нет конституционной ответственности выборных перед народом. Это, по существу, сводит до уровня пустой декларации положения ст. 3 Конституции РФ об осуществлении народом власти. Реальная жизнь показывает, что народ как совокупность всех граждан России отстранен от власти. Периодически проводимые выборы лишь выступают методом обеспечения ле-гитимности власти, а не проявлением власти народа. Места в российском парламенте, законодательных органах субъектов Российской Федерации оказались желанными для криминальных элементов, стали предметом торга и получения доходов для многих организаторов выборных кампаний.

Выборы в органы законодательной и исполнительной власти превратились в дорогостоящее «шоу», возможность получить выборную должность или мандат депутата все более и более зависит от финансовой поддержки сторонних организаций с сомнительной репутацией. До сих пор осталась не расследованной явно противоправная попытка выноса из здания Правительства РФ 500 тыс. долл. США во время

43 См. Авакьян С.А Указ, соч , с. 6.

Z9

выборов Президента в 1996 г. Без должного реагирования остались и факты противоправных деяний со стороны отдельных претендентов на депутатские мандаты при подготовке декабрьских 1998 г. выборов Законодательного Собрания в Санкт-Петербурге. Все это ставит под угрозу развитие демократических начал в стране, не способствует формированию подлинных органов народного представительства.

Идеологи принципа разделения властей видели в нем способ ограничения абсолютной власти, недопущения развития авторитарных тенденций при осуществлении государственной власти. Но этот принцип нельзя считать максимально эффективным методом государственного управления, так как он влечет за собой разрыв единства, целостности власти, создает условия для внутренних конфликтов между незначительными группами людей, получившими властные полномочия. Данный принцип не дает полного представления о всей системе властных отношений, проявляющихся в жизнедеятельности государства. Поэтому нельзя его идеализировать, как это делает P.M. Дзидзоев, который утверждает, в частности, что идея разделения власти нашла убедительное подтверждение в теории и практике конституционного строительства и в доказательствах сегодня не нуждается44.

Между тем возникают трудности, когда требуется определить и обосновать место президентов в классической триаде ветвей власти. Так, с одной стороны, Президент РФ не относится ни к одной из властей, названных в ст. 10 Конституции РФ, и следовательно, следуя ее логике, не обладает государственной властью, которая делится на законодательную, исполнительную и судебную. А с другой стороны, в следующей 11 ст. Конституции РФ указывается, что Президент РФ осуществляет государственную власть. Спрашивается:, какую? В этих статьях Конституции РФ ответа на данный вопрос нет. Нет четкого ответа на него и в научной литературе. Авторы Комментария Конституции Российской Федерации, изданного в 1994 г., утверждают: «Президент не является органом какой-либо власти»45. Но ре-

44 См. Дзидзоев P.M. Конституционный строй России в прошлом и настояшем // Сб.: Труды Московской государственной юрндической академии. М.: Юристь, 1998, с. 60.

** См. Комментарий Конституции Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1994, с. 96.

31

аяьно, да и по той же Конституции РФ, он обладает государственной властью, т.е. в силу своих конституционных полномочий вправе распоряжаться возможностями и силой государства для подчинения своей воле государственных органов и неофаниченного круга фаждан, для выполнения ими обусловленных его волей действий. Легитим-ным инструментом для этого являются нормативные указы Президента РФ. При этом они, согласно одному из определений Конституционного Суда Российской Федерации, имеют силу закона, когда отсутствует закон, регулирующий общественные отношения в сфере изданного президентского указа.

В связи со значительным объемом у Президента РФ властных полномочий высказываются мнения о четвертой, а может быть первой применительно к России, ветви государственной власти — президентской власти. Однако при-, знание ее существования нарушает классическое разделение властей и ст. 10 Конституции РФ. На официальном уровне не признается власть средств массовой информации, которую нередко называют четвертой властью. Теорию разделения властей неполной считает Ю.А. Веденеева, так как в ней нет якобы места для избирательной власти. £е суть — в «разделении между обществом и государством функции политического господства и управления»4*. В ка-Честве четвертой власти Г. Тосунян и А. Викулин называют денежную власть47. И основания для этого, конечно, есть. В нынешних условиях власть денег и тех, кто их имеет или ими распоряжается, безусловно велика.

Таким образом, вполне очевиден более широкий спектр властных проявлений, чем это указано в ст. 10 Конституции РФ. Невозможно загнать в прокрустово ложе классической триады ветвей власти все властные правоотношения. Отсюда слабость государственного устройства, основанного на принципе разделения властей. Внедрение в практику этого Принципа создает предпосылки и для взаимоизоляции властных структур, и для распада государственного единства48.

46 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура. М: Весь мир, 1997, с. 20-21

" Тосунян ГЛ., Викулин А.Ю. Деньги и власть. М.: Дело, 1998, с. 5. 48 См. Ефимов В.И. Указ, соч., с. 210

31

Еще Гегель писал: «Представление о так называемой независимости властей друг от друга заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти тем не менее должны ограничивать друг друга. И посредством этой же независимости уничтожается единство государства, которое надлежит требовать прежде всего»49. А за уничтожением этого единства следует и распад государства, о чем ярко свидетельствует трагическая судьба Советского Союза. Такую же судьбу уже нередко предрекают и Российской Федерации. Так что эксперименты с устройством государства — не безобидная вещь. Неправильное распределение властных полномочий влечет за собой расбалансировку государственного механизма.

Уязвимость концепции разделения властей требует поиска более эффективных моделей властеотношений. Думается, необходимо отказаться от ее дальнейшего принудительного внедрения в практику государственного строительства России. «Полное разделение властей абсурдно, оно вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы»50. Поэтому нужна замена концепции разделения властей на концепцию распределения полномочий властных органов в соответствии с их природой и предназначением при обеспечении определенных приоритетов представительных, законодательных органов государственной власти. Таким образом, будет сохранено самое главное для государства — его единство. В этом случае повысится и значение народного представительства как связующего звена между государством и народом. Народ будет иметь четкие ориентиры в процессе делегирования (передачи) своей власти государственным органам власти. Это позволит поднять его роль в управлении государством и повысить ответственность за конкретные результаты избранных им органов. Без осознания такой ответственности народ будет оставаться не столько субъектом власти, сколько ее объектом.

Принцип коллегиальности — важный отличительный принцип народного представительства Его проявление в реальной действительности нельзя признать удовлетворительным. Прежде всего особую тревогу вызывает резкое сокра-

49 Гегель Г Указ соч . с 339

50 Ефимов В И Указ соч , с 210

32

щение количества законодательных (представительных) органов в субъектах Российской Федерации. В каждом из них имеется только по одному такому органу При этом они, как говорится, «варятся в собственному соку», т.е. лишены официальной поддержки со стороны российского парламента и не имеют возможности опираться на нижестоящие звенья государственных органов из-за отсутствия таковых. Законодательные органы субъектов Российской Федерации весьма малочисленны, что безусловно сужает их возможности как представительных органов. Обычно они состоят из 30—50 депутатов, что не позволяет представить в них все социальные группы населения. Лица, попавшие в законодательные органы в условиях жесткой конкуренции, далеко не всегда знают о заботах большинства населения и реально представляют интересы относительно небольшого числа избирателей. И как следствие такого положения органы народного представительства выглядят «карликами» по сравнению с мощными и развитыми структурами исполнительной власти.

Не проявляется в должной мере принцип коллегиальности в деятельности российского парламента. Различные методы формирования палат позволяют сделать вывод о том, что только Государственная Дума является органом народного представительства, так как состоит из выборных народных представителей для законодательной работы непосредственно в российском парламенте. Вторая палата, которую часто называют, правда, без должных юридических оснований «верхней», не является по своей сути органом народного представительства В соответствии со ст. 95 Конституции РФ Совет Федерации — это орган представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как формируется из их руководителей в силу своего должностного положения. Естественно, в таком составе Совет Федерации вряд ли можно отнести к органам народного представительства. А вот об ущемлении власти народа факт его существования говорит в полный голос. Так, М.В. Баглай, к примеру, обоснованно считает, что решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации трудно назвать абсолютно удачным5'.

См Баглай MB Указ соч . с 447

33

В.Д. Горобец отмечает, что принцип народного представительства при указанном выше способе формирования Совета Федерации в значительной мере ущемляется52.

Отсутствие свободных выборов во вторую палату свидетельствует о том, что многонациональный народ России не уполномочивал ее членов выступать в процессе законотворческой деятельности от его имени. Не получали они соответствующего права и при выборах на указанные выше должности в субъектах Российской Федерации. Все это требует поиска оптимального решения проблемы верхней палаты Российского парламента. В этой связи представляется заслуживающим внимания предложение Е.И. Колюшина о выведении Совета Федерации из состава федерального парламента53.

Функционированию народного представительства препятствует отсутствие в современной России какого-либо механизма влияния избирателей на деятельность депутатов и других выборных лиц. После принятия Конституции РФ 1993 г., по существу, оборвалась обратная связь между ними. В результате российские избиратели были лишены возможности влиять на деятельность своих представителей в процессе осуществления ими законодательных и иных депутатских полномочий. Н.В. Щербакова пишет, что рядовой избиратель практически бессилен перед избранным им самим и на его деньги избранником, который зачастую отстаивает лишь собственные интересы. Власть доверенного лица превзошла волю доверителя54. Чтобы поставить барьеры на пути таких метаморфоз, необходимо в Конституции РФ, в действующем законодательстве предусмотреть перечень прав избирателей, обеспечивающих их влияние на депутатов на протяжении всего периода осуществления депутатами властных полномочий. Этого требует специфика функционирования российской государственности. ,В этом видится одно из условий нормального функционирования и развития народного представительства.

Отказ от права отзыва депутата и другие «демократические» новшества при образовании российского парламента, на наш взгляд, только ослабили его. Свободный мандат создал

м См. Горобец В.Д, Указ, соч., с. 21.

" См. Коаюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с, 75-80.

и См. Щербакова Н.В Указ, соч., с. 32.

условия для злоупотребления доверием избирателей со стороны многих десятков депутатов Государственной Думы. В то же время избиратели оказались лишенными возможности контролировать деятельность депутатского корпуса. В этом кроется одна из причин обоюдного отчуждения депутатов и их избирателей. В условиях резкого отторжения народа от деятельности представительных и законодательных органов вряд ли серьезно можно говорить о его власти в стране. Право один раз в четыре-пять лет подойти к избирательным урнам не дает полноценных оснований для таких утверждений.

Таким образом, в Российской Федерации народное представительство как реальное проявление народной воли, внутреннего суверенитета народа в настоящее время находится в критическом положении. Это тормозит процессы создания демократического правового государства, формирования отношения к человеку, его правам и свободам как к высшей ценности. Хотя именно такая цель ставится в ст. 2 Конституции РФ.

Важнейшими условиями преодоления такого положения являются, с одной стороны, активизация деятельности государства и его органов по повышению уровня политического и правового воспитания народа, расширению навыков по управлению делами государства, осуществлению иных политических прав. Тезис В.И. Ленина о том, что государство сильно сознательностью масс, не утратил своего значения. Поэтому необходимо создать дифференцированную систему политического и правового воспитания граждан с учетом их возрастных, профессиональных и иных особенностей. При этом имеется в виду обязательное изучение политологии и основ права во всех учебных заведениях, расширение сферы лекционной пропаганды, использование средств массовой информации55. Но эту работу эффективно можно развернуть в условиях постоянного повышения уровня благосостояния народа, решения проблем выживания, голода, безработицы и прочих социальных недугов. С другой стороны, требуется целенаправленная работа по повышению роли и влияния представительных органов власти как ос-

JS Эти вопросы находились в поле зрения советских органов. См.: Гран-кин И.В. Местный совет и правовое воспитание населения. М,: Юридическая литература, 1978.

35

новного института любого демократического государства на решение всех актуальных проблем жизни общества.

Народное представительство — не двуликий Янус. Народ не должен делить свою власть между различными государственными структурами, ибо это неизбежно приводит к их противостоянию. Но народ должен и может наладить контроль за деятельностью своих представителей в органах власти. Подлинное народное представительство проявляется только в комплексном подходе к осуществлению власти народом. Комплексность включает в себя следующие взаимосвязанные компоненты: право на свободные выборы доверенных лиц и право контроля за их деятельностью, Признание права контроля за деятельностью народных представителей влечет за собой право на оценку их труда и право на отзыв лиц, не оправдавших доверие избирателей. И если признается на конституционном уровне власть народа, на таком же уровне должны быть закреплены ее гарантии. В качестве важной организационной гарантии выполнения народом своего высокого предназначения могут выступить общественные органы народной инициативы. Они должны играть роль противовеса законодательным и представительным органам и таким образом снять проблему «узурпации власти» парламентом, чего опасаются апологеты концепции разделения властей. Создание общественных органов народной инициативы целесообразно на всех уровнях формирования представительных и законодательных органов государственной власти. Такие органы могли бы стать вторым организационным институтом народного представительства, функционировать на его принципах. Их существование позволяло бы в рамках народного представительства создать определенный баланс сил, ограничить возможность отрыва государственной власти от власти народа.

Общественные органы народной инициативы не должны иметь властных полномочий. Их полномочия следует сводить к праву оценки деятельности представительного законодательного органа государст„.:ннои власти за определенный период и праву инициировать перед избирателями отзыв депутатов, не надлежащим образом исполняющих обязанности народного представителя. Необходимость в существовании подобных общественных органов подтверж-

ЗЕ

дают реалии российского парламентаризма. Функционирование общественных органов народной инициативы, с одной стороны, будет стимулировать депутатов на добросовестное выполнение полномочий народного представителя в органе государственной власти, создавать предпосылки для формирования профессиональных законодателей и защитников народных интересов. С другой стороны, эта структура может способствовать развитию политического и правового сознания миллионов граждан, их участию в управлении делами государства, будет гарантировать принятие ими компетентных решений в ходе выборов народных представителей в российский парламент, другие законодательные органы.

Таким образом, ^власть народа лучше всего обеспечивается через развитие народного представительства. Наиболее подходящая форма его проявления — парламентская республика. Именно такая форма государственного устройства способствует максимальному влиянию народа на Органы власти. Именно в парламентской республике обеспечивается максимальный рост самосознания и самовыражения народа. Б.Н. Чичерин писал: «Парламентское правление служит признаком политической зрелости народа»56.

Парламентская республика основывается на принципе народовластия. Центральным звеном ее государственного устройства выступает парламент. Его право на такое место обусловлено интересами народа. Ни один другой государственный орган не может в силу своей природы обеспечить народное представительство. Парламент же не только обеспечивает народное представительство, но и фокусирует в себе основные наиболее значимые потоки идеологического и политического плюрализма. Полновластный парламент обеспечивает и единство государственной власти, и рациональное распределение между другими государственными органами властных полномочий.

Анализу реального положения нынешнего парламента Российской Федерации посвящены следующие главы настоящей книги.

Чичерин БН О народном представительстве М , 1966, с 175

 

 

 

 

 

 

ФОРМИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Сентябрьский — октябрьский 1993 г. обвал1 системы Советов народных депутатов, составлявших политическую основу Российской Федерации2, вызвал необходимость формирования законодательных и представительных органов нового типа. Их становление проходило в условиях утвердившейся власти Президента Российской Федерации, роста его влияния на все сферы жизни российского общества. Одновременно Президентом демонстрировалась приверженность демократическим принципам; при его поддержке в средствах массовой информации «раскручивались» идеи проведения экономических реформ, в результате которых каждый россиянин должен был стать богаче, а также невмешательства государства в процессы демократизации общества и реформирования российской экономики. Ослаблению государства, по нашему мнению, способствовало то, что в основу государственно -правового строительства был взят принцип разделения властей, существенно интерпретированный с целью создания правовых условий для обеспечения полновластия Президента Российской Федерации. В российскую действительность названный принцип внедрялся таким образом, чтобы президентская ветвь власти стояла над всеми остальными — законодательной, исполнительной и судебной. По существу, во властном механизме ей выделялось то же самое место, которое занимал в советский период Центральный Комитет КПСС, который, как известно, диктовал, навязывал свою волю государственным структурам, но никогда не нес ответственности за свои действия.

Следует отметить, что процесс укрепления власти Президента РФ находил поддержку в широких народных массах. Он свидетельствовал об окончательной передаче власти

1 См. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г, № 1400 // «Российская газета», 1993, 23 сентября.

2 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России, ст. 2. М.: Известия, 1992.

31

из рук партийных функционеров в государственную структуру. £го было прогрессивным явлением, так как власть концентрировалась в конституционном государственном органе. Определенное позитивное значение для укрепления власти Президента способствовало то, что Б.Н. Ельцину был создан ореол национального героя-борца за народное счастье, борца против всяческих привилегий партийно-государственной номенклатуры. Именно на этой «борьбе» он завоевал широкие симпатии и поддержку. Думается, что положительную роль в этом процессе играло и то, что власть Президента в народных массах ассоциировалась с властью царя, романтическим восприятием многими гражданами этого образа.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательным и представительным органам предстояло функционировать на основе принципа разделения властей. Таким образом, они переставали быть полновластными органами государственной власти, как это было в советский период, и становились «противовесом» исполнительным органам государственной власти. В Конституции РФ не закреплялась и вертикальная система представительных и законодательных органов власти, в связи с чем они оказались без поддержки со стороны вышестоящих органов3.

И еще одно важное качество утратили новые законодательные и представительные органы: они оказались уже не единственными органами, через которые народ осуществлял государственную власть. На конституционном уровне от них не требовалось систематически информировать население о своей работе и принятых решениях, учитывать общественное мнение, привлекать граждан к участию в деятельности властных структур4. Таким образом, менялась природа представительных и законодательных органов. Они утратили монополию на законодательную деятельность, стали реально зависимыми от исполнительных органов власти, сосредоточивших полномочия по распределению финансов и иных материальных благ.

3 Согласно ст. 86' Конституции (Основного Закона) Российской Федерации— России, полномочия нижестоящих звеньев Советов народных депутатов (от краевого до местных) могли быть прекращены в случае неоднократного нарушения ими законодательства по решению Верховного Совета РФ, принятому на основании заключения Конституционного Суда РФ.

4 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России, ст. 90.

31

Новая сущность представительных и законодательных органов особенно ярко проявилась на Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации. Этот орган государственной власти значительно отличается от предшественника — Съезда народных депутатов Российской Федерации. Во-первых, Федеральное Собрание на конституционном уровне провозглашено лишь представительным и законодательным органом Российской Федерации5, а не высшим органом государственной власти Российской Федерации, каковым был Съезд народных-депутатов Российской Федерации6. Не наделено Федеральное Собрание и функциями Верховного Совета Российской Федерации, который как орган Съезда народных депутатов Российской Федерации был постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти Российской Федерации7. Переток властных полномочий к Президенту Российской Федерации, исполнительной власти, естественно, ослабил представительную и законодательную власть, создал конституционные предпосылки для фактического функционирования президентской республики.

Федеральное Собрание как бы повисло в воздухе. Парламент не имел правовой опоры в виде органов представительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, организационных рычагов воздействия на них. Это резко снизило значение Федерального Собрания в жизни общества, ослабило его по сравнению с исполнительными и судебными органами власти, сохранившими в постсоветский период вертикальную систему и взаимосвязи с соответствующими атастными структурами в субъектах Российской Федерации. Доминирующая роль в одной из двух палат Федерального Собрания — Совете Федерации — руководителей исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации еще более усилила дисбаланс в механизме реализации принципа разделения властей. И наконец, наделение каждой палаты Федерального Собрания Российской Федерации специальной самостоятельной компетенцией создало предпосылки для их противостояния, обус-

* См. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г (ст. 94). М,: Юридическая литература Далее — Конституция РФ

6 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, ст, 104

7 См. там же, ст. 107.

ловленного наличием несовпадающих интересов. Этому способствует и отсутствие единой организационной структуры типа Президиума Федерального Собрания, объединяющего, координирующего деятельность обеих палат, а также ограниченные конституционные возможности для совместной деятельности, различные политические позиции членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

2. В системе мер по реформированию российского общества в постсоветских условиях видное место занимает организация выборов в Федеральное Собрание. Его первый состав формировался на основе положений, утвержденных указами Президента. Закон РСФСР 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» оказался непригодным. Президентские указы заложили правовую основу новой избирательной системы. Ее особенностью явилось то, что выборы в палаты парламента первого созыва проходили на разных условиях — депутаты Государственной Думы избирались по правилам смешанной избирательной системы, а депутаты Совета Федерации — по мажоритарной. Срок их деятельности был определен в два года.

Выборы в Государственную Думу прошли на основании Указа Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период». Этим указом число депутатов Государственной Думы было увеличено с 400 до 450.

11 октября 1993 г. Президент издал Указ «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»8. Указом были назначены выборы в Совет Федерации на тот же день, что и в Государственную Думу, — 12 декабря 1993 г., утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации и преобразована Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу в Центральную избирательную комиссию (ЦИК) по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г. При этом для выборов в обе палаты в соответствии с требовани-

8 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 39, ст 3597.

II

ями данного указа были созданы общие избирательные участки и участковые избирательные комиссии.

В положениях о выборах в палаты было немало общих правил. Основными принципами выборов были всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Право избирать получили граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, а быть избранными — 21-летнего возраста. Указами устанавливалось, что не могли избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. i^B Положении о выборах в Совет Федерации предусматривалось, что в Совет Федерации избирается по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. Депутаты этой палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ — два депутата) избирательным округам, образованным в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. При этом каждый избиратель должен был голосовать за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и/или избирательными объединениями.

Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. было установлено, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам. Эти округа образовывались в субъектах Российской Федерации на основе единой нормы представительства. Исключение — избирательные округа, созданные в субъектах Федерации, где число избирателей было меньше среднего числа избирателей, установленного ЦИК для одномандатного избирательного округа. Остальные 225 депутатов Государственной Думы избирались на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.

Списки кандидатов в состав Государственной Думы, избираемых по общефедеральному избирательному округу, составлялись избирательными объединениями. При этом допускалось одновременное выдвижение одних и тех же лиц как по общефедеральному, так и по мажоритарному округам. Таким образом, кандидаты избирательных объединений имели определенные преимущества, а избирательные

U

объединения наделялись правом распределять своих кандидатов по партийным спискам и по мажоритарным округам9. Кроме того, были и другие дополнительные преимущества у кандидатов избирательных объединений. Они опирались на региональные структуры избирательного объединения, получали от него финансовую и агитационную поддержку. Как справедливо констатируют специалисты, «все это препятствовало реализации принципа равных правовых условий участия в выборах всех кандидатов в депутаты, вытекающего из принципа равного избирательного права»10. Из 1569 кандидатов, зарегистрированных по мажоритарным избирательным округам, 700 человек (44%) значились в общефедеральных списках11. Они были освобождены от сбора подписей в свою поддержку, что следует отнести к отступлениям от принципа равенства пассивного избирательного права кандидатов в депутаты.

Кандидаты в Государственную Думу, избираемые по од-номандатным избирательным округам, выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями. Под избирательными объединениями понимались общефедеральные партии, общефедеральные политические движения, уставы которых были зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов. В состав блока могли входить и другие общефедеральные общественные объединения, уставы которых зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации, если в них предусматривалось участие в выборах в федеральный законодательный орган. Партия, политическое движение и общественная организация не могли входить в состав более чем одного избирательного объединения. В случае вхождения в состав блока они не имели права выступать в качестве самостоятельного избирательного объединения.

Кроме общероссийских избирательных объединений, имеющих право выдвигать кандидатов в обе палаты, к избирательной кампании были подключены политические движения, действующие в субъектах Российской Федера-

9 См. Выборы в Государственную Думу. Правовые проблемы. М.: БЕК, 1995, ст. 11. Далее — Выборы...

10 Там же.

11 См. гам же, с. 33.

13

ции и зарегистрировавшие уставы в соответствующих органах юстиции. Они могли выдвигать кандидатов в Совет Федерации. Аналогичные права предоставлялись блокам общественных объединений субъектов РФ, создаваемым на период проведения выборов.

Таким образом, были созданы правовые предпосылки для стимулирования и развития как общефедеральных, так и региональных партий и политических движений. На наличие этой цели у Президента обращал внимание его представитель в Государственной Думе А.А. Котенков, стоявший у истоков разработки Положения об избрании парламентариев. В то же время А.А. Котенков с сожалением отмечает, что группе радикальных демократов удалось убедить Б.Н. Ельцина отказаться от предложения об избрании 300 депутатов из одномандатных округов и 150 по партийным спискам, а также поддержать «пропорцию в соотношении 225 и 225...»12. По его мнению, эта серьезная ошибка привела к тому, что вместо демократов из партии Гайдара большинство голосов по партийным спискам получила команда Жириновского, и замысел радикальных демократов обернулся своей полной противоположностью13.

Одномандатные избирательные округа по выборам в Государственную Думу охватывали в своей совокупности всю территорию Российской Федерации. При их нарезке организаторы выборов исходили из следующих требований: наличие не менее одного избирательного округа на территории субъекта Российской Федерации; равенство избирательных округов по числу избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации с допустимым отклонением до 15%; территориальное единство.'Не допускалось наличие или создание избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий. Число избирательных округов по выборам в Государственную Думу, приходящихся на каждый субъект Российской Федерации, устанавливался ЦИК пропорционально численности избирателей в нем в соответствии с данными учета избирателей к референдуму 25 апреля 1993 г.

Общефедеральный избирательный округ по выборам в Государственную Думу включал в себя всю территорию Рос-

12 См. журнал «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с. П.

13 См там же.

И

„сийской Федерации. Число избирательных округов по выборам депутатов Совета Федерации равнялось числу субъектов Российской Федерации. На территории каждого субъекта российской Федерации образовывался только один избирательный округ. Избирательные округа, образованные в крае (или области, в состав которых входили автономные округа, не охватывали территорию последнего. Таким образом, в каждом автономном округе были образованы отдельные избирательные округа по выборам в Совет Федерации.

Избирательные округа делились на избирательные участки из расчета от ста до четырех тысяч избирателей на один участок. В районах Крайнего Севера, в горных и иных малонаселенных местностях допускалось образование избирательных участков из расчета от 20 избирателей. За рубежом избирательными участками для граждан Российской , Федерации, имеющих постоянное место жительства за пределами Российской Федерации, являлись консульские округа на территории страны проживания.

На основании сведений органов исполнительной власти об избирателях окружными и участковыми комиссиями составлялись списки избирателей, в которые включались 18-летние граждане РФ и имеющие постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка.

В обоих положениях о выборах в палаты Федерального Собрания была установлена невозможность совмещения статуса депутата с иным должностным положением или деятельностью в государственных или других органах. Так, согласно ст. 29 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. баллотировавшиеся в палату лица, у которых должность, мандат или занятия несовместимы с мандатом депутата Государственной Думы, должны были дать письменное обязательство о прекращении соответствующей деятельности в случае избрания депутатом. Аналогичные требования выдвигались к депутатам Совета Федерации. В то же время в Положении о выборах в Совет Федерации (часть 2 ст. 20) содержались дополнительные условия для выдвижения отдельных категорий должностных лиц в качестве кандидатов в депутаты. Например, должностные лица органов законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, местного самоуправления, судов, прокуратуры, кадровые военнослужащие и приравненные

45

к ним иные государственные служащие могли быть выдвинуты кандидатами в депутаты при условии приостановления ими служебной деятельности со дня регистрации кандидатом в депутаты и до дня выборов. Для этой цели они имели право получить внеочередной неоплачиваемый отпуск. Отказ в предоставлении отпуска можно было обжаловать в суд. В названной статье содержались гарантии для перечисленных лиц по сохранению рабочих мест в случае неизбрания депутатом. В ней устанавливалось, что при неизбрании или отказе в регистрации в качестве кандидатов указанные лица могли вернуться к исполнению прежних обязанностей в той же должности и на тех же условиях. Несоблюдение перечисленных ограничений влекло за собой признание недействительным избрания в парламент соответствующих лиц. Это правило содержалось в положениях о выборах в обе палаты.

Порядок выдвижения кандидатов в депутаты в палаты Федерального Собрания был разным. Группам избирателей и/или избирательным объединениям предоставлялось право выдвигать в избирательных округах по выборам депутатов Совета Федерации не более двух кандидатов в каждом округе. При этом требовалось, чтобы в поддержку кандидата в депутаты Совета Федерации были собраны подписи избирателей соответствующего округа в количестве не менее двух процентов общего числа избирателей округа либо не менее 25 тыс. подписей.

Регистрацию кандидатов в депутаты Совета Федерации осуществляли окружные избирательные комиссии на основании заявлений самих кандидатов и подписных листов. Если в период после завершения регистрации кандидатов и до дня выборов в избирательном округе по выборам депутатов Совета Федерации оставалось менее трех кандидатов, выборы в этих избирательных округах откладывались на 12 недель для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Более сложным был порядок выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы. Общефедеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы представлялся избирательным объединением. Каждое из них могло выдвинуть не более одного общефедерального списка кандидатов. Число кандидатов в общефедеральном списке

могло превышать число депутатов, избираемых в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу, не более чем на 20%. Избирательным объединениям предоставлялось право самим определять последовательность размещения кандидатов в списке, разбивать список полностью или частично на региональные группы кандидатов. При этом отмечалось, каким субъектам или группам субъектов Российской Федерации соответствует каждая из указанных региональных групп кандидатов. Избирательные объединения не могли выдвигать кандидатов, не являвшихся членами входивших в него политических партий и общественных объединений. Для регистрации общефедерального списка кандидатов требовалось, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее 100 тыс. избирателей. Из этого количества подписей не более 15% должны были приходиться на один субъект Российской Федерации. Не позднее чем за 35 дней списки кандидатов с приложенными к ним подписными листами и заявлениями кандидатов о согласии баллотироваться вносились на регистрацию в Центральную избирательную комиссию.

Дата реального проведения выборов в Государственную Думу в значительной мере была обусловлена активностью политических партий и избирательных объединений. С целью обеспечения их максимально широкого участия в избирательной кампании было установлено следующее правило: если за 35 дней до дня выборов не будет зарегистрирован ни один общефедеральный список кандидатов либо будет зарегистрирован лишь один такой список, выборы по общефедеральному округу по решению ЦИК откладываются на 12 недель для дополнительного выдвижения списков общефедеральных кандидатов и осуществления последующих избирательных действий в соответствии с установленными сроками. Избирательным объединениям, составлявшим федеральные списки кандидатов, предоставлялось право выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы и в одномандатных избирательных округах по выборам в Государственную Думу. В каждом округе они могли предложить по одному кандидату. Для выдвижения в одноман-датном избирательном округе по выборам в Государственную Думу иного кандидата требовалось, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее одного процента от общего числа избирателей округа.

И

Инициаторы выдвижения кандидата или сам кандидат должны были внести подписные листы и заявление кандидата о выдвижении своей кандидатуры по соответствующему избирательному округу на регистрацию в окружную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу не позднее 27 дней до дня выборов. Для обеспечения реальных выборов было установлено, что если в период после завершения регистрации кандидатов до дня выборов в одномандат-ном избирательном округе останется менее двух кандидатов, выборы в этих избирательных округах откладывались по решению ЦИК на 12 недель для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих действий.

Положения о выборах в палаты Федерального Собрания содержали статьи, определяющие права и обязанности кандидатов в депутаты, порядок проведения предвыборной агитации и финансирования выборов. При этом кандидаты в депутаты, баллотировавшиеся по одномандатным округам, имели равный объем полномочий. Кандидатам в депутаты (по их желанию) предоставлялись неоплачиваемые отпуска с момента регистрации до момента опубликования результатов выборов. В течение этого срока выплачивался средний заработок или иной регулярный доход, исчисленный за предшествующие дате регистрации три месяца, но в размере, не превышающем 7-кратный размер минимальной заработной платы. Оплата производилась ежемесячно избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата в депутаты из бюджетных средств, предназначенных для проведения выборов. Кандидаты в депутаты по одномандатным избирательным округам имели право на территории своего округа пользоваться любыми видами общественного транспорта, а те, кто жил вне пределов округа, — право на три поездки общественным железнодорожным, водным и автомобильным транспортом (кроме такси и заказных рейсов) или на одну поездку авиационным транспортом в округ и обратно. Транспортные расходы, обусловленные избирательными делами, погашались и лицам, включенным в общефедеральные списки. Оплата их поездок производилась ЦИК.

Каждый кандидат в депутаты мог баллотироваться только в одном избирательном округе. В то же время, как отмечалось, кандидаты, баллотировавшиеся по общефедеральному списку кандидатов, могли баллотироваться и в одно-It

мандатном избирательном округе. Кандидатам в депутаты, баллотировавшимся по одномандатным округам, предоставлялось право иметь до десяти доверенных лиц. Они назначались избирательными объединениями и проводили работу по поддержке соответствующего кандидата в депутаты. Кандидаты в депутаты в любое время до дня выборов могли снять свою кандидатуру. Если это делалось без вынуждающих к тому обстоятельств (болезнь и иные уважительные причины), избирательная комиссия могла отнести на его счет соответствующую часть понесенных ею расходов, включая средства, выделенные на предвыборную кампанию.

Кандидатам в депутаты предоставлялся соответствующий иммунитет. Они не могли быть привлечены к уголовной ответственности или подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Меры пресечения и иные уголовно-процессуальные меры могли быть применены к кандидату только по постановлению Верховного Суда Российской Федерации. Кандидат в депутаты не мог быть призван на воинскую службу до дня опубликования итогов выборов включительно. Кандидатам в депутаты и избирательным объединениям предоставлялось право создавать собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации и соответственно самостоятельно распоряжаться средствами этих фондов. Порядок их расходования установлен ЦИК. Не позднее 60 дней после определения результатов выборов в Центральную избирательную комиссию или в окружную комиссию представлялись финансовые отчеты об использовании указанных фондов.

3. Положениями о выборах в палаты Федерального Собрания Российской Федерации было установлено, что голосование производилось в день выборов с 8 до 22 часов по местному времени. В том случае, если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия была вправе прекратить голосование ранее 22 часов. Результаты выборов в одномандатных избирательных округах по выборам в обе палаты определяли соответствующие окружные избирательные комиссии.

Результаты выборов в общефедеральном избирательном округе по выборам в Государственную Думу определяла ЦИК

19

на основании протоколов участковых избирательных комиссий путем суммирования содержащихся в них данных. Из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее пяти процентов действительных голосов. Если бы такое количество голосов не получил бы ни один из списков кандидатов, то выборы по общефедеральному округу были бы признаны несостоявшимися. Право на депутатские мандаты получили избирательные объединения, за список кандидатов которых было подано более пяти процентов действительных голосов. Количество мандатов обусловливалось общим числом голосов, поданных за соответствующий список. До начала распределения мандатов из списков исключались кандидаты, избранные в Государственную Думу по одноман-датным округам,

Подведение общих итогов выборов в обе палаты нового российского парламента возлагалось на Центральную избирательную комиссию; она должна была опубликовать общие итоги выборов в течение месяца после их проведения. После этого производилась регистрация депутата в соответствующей окружной избирательной комиссии и выдача ему депутатского удостоверения.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации не содержала специальной главы об избирательной системе России. Идеи, сформированные в Положениях о выборах в палаты Федерального Собрания, стали развиваться в специальном избирательном законодательстве. В самой же Конституции Российской Федерации было установлено, что Совет Федерации формируется путем вхождения в него двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, а Государственная Дума состоит из 450 депутатов (части 2, 3 ст. 95). В следующей ст. 96 Конституции Российской Федерации содержится отсылочная норма о том, что порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

6 декабря 1994 г. Президент подписал Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в котором содержалось немало статей, имеющих отношение к выборам депутатов Государственной Думы14. Это был первый закон по данному вопросу. В

нем, в частности, на уровне федерального закона определялись понятие избирательного объединения и избирательного блока, соответствие которому позволяло участвовать в выборах депутатов Государственной Думы, а также порядок выдвижения кандидатов в депутаты и подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями. Этот законодательный акт действовал почти три года и был признан утратившим силу после подписания 19 сентября 1997 г. Президентом и обнародования Федерального закона № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»15.

Порядок формирования Совета Федерации был определен 5 декабря 1995 г. в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»16. В этом законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. Так, в ст. 1 установлено следующее: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. В субъектах, где созданы двухпалатные законодательные (представительные) органы совместным решением обеих палат определяется представитель соответствующего законодательного (представительного) органа в Совет Федерации.

Указанный закон уточняет конституционную норму, что вряд ли допустимо. Кроме того, с его принятием полностью было легализовано участие глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в российском парламенте. Это, по нашему мнению, является отступлением от закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, который исключает вмешательство одних органов власти в деятельность других. Участвуя в работе Совета Федерации, его члены от исполнительных органов власти, безусловно, активно влияют как на деятельность своих коллег по палате, так и на Государственную Думу.

14 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, JN& 33, ст. 3406; № 49, ст. 5498.

11 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

16 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, Ns> 50, ст. 4869.

Несколько ранее был принят и подписан Президентом Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»17. (В значительной степени он повторяет нормы проанализированного ранее Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.) Остановимся на наиболее важных его положениях. Так, согласно ст. 1 депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом активное избирательное право возникает у граждан Российской Федерации, достигших на день выборов 18-летнего возраста, пассивное — 21 года. В части четвертой третьей статьи Закона повторяется конституционная норма об ограничении избирательных прав (часть 3 ст. 32). Не имеет право избирать и быть избранным гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума первого созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев. В случае неназначения Президентом выборов такое право возникает у Центральной избирательной комиссии. Днем выборов она устанавливает первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы. Аналогичная «подстраховка» установлена и на случай роспуска Президентом Государственной Думы.

Федеральный закон сохранил установленную Положением о выборах в Государственную Думу смешанную избирательную систему выборов депутатов. В.Н. Лысенко отмечает, что ее удалось отстоять в обмен на сохранение фактически без изменений закона о выборах Президента РФ и принятие закона о формировании, а не избрании Совета

" Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст. 2398.

Федерации18. Согласно части 2 ст. 5 этого закона 225 депутатов Государственной Думы избирается по одномандат-ньш (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225 одномандат-ных избирательных округов. Исключение сделано для избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Согласно ст. 11 рассматриваемого федерального закона схема избирательных округов утверждается федеральным законом, который должен быть обнародован не позднее чем за ПО дней до дня выборов. Такой закон был подписан Президентом Российской Федерации19. Вторая половина депутатского корпуса избирается по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Таким образом законодательно закреплен принцип пропорционального представительства депутатов Государственной Думы в зависимости не от количества субъектов Российской Федерации, а от численности проживающих в них избирателей.

Право выдвижения кандидатов в депутаты закреплен непосредственно за избирателями, избирательными объединениями, избирательными блоками. В отличие от порядка, установленного положением о выборах в Государственную Думу, согласно ст. 36 рассматриваемого федерального закона избирательные объединения имеют право выдвигать кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным

18 См. Лысенко В.Н. О месте и роли Государственной Думы в политической системе России // Журнал «Представительная власть», 1996, № 9— 10, с. 26.

19 См. федеральный закон № 146-ФЗ от 17 августа 1995 г. «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 34, ст. 3425.

33

округам только на своих съездах (конференциях). Решение о выдвижении кандидатов принимается тайным голосованием. При этом на съезде (конференции) должен быть решен вопрос, в каком избирательном округе будет баллотироваться каждый кандидат. Кроме того, избирательное объединение вправе выдвинуть в одном избирательном округе не более одного кандидата. Это правило распространяется и на избирательные блоки. А вот обязанность проводить съезды (конференции) для выдвижения кандидатов в депутаты на избирательные блоки не возложена. Поэтому входящие в них объединения должны проводить либо объединенный съезд (конференцию), либо договариваться о согласованном списке кандидатов в депутаты иными способами30.

За избирательными объединениями и блоками сохранено право выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы путем составления соответствующего федерального списка. Их полномочия в этой сфере определены в ст. 37 рассматриваемого федерального закона. В ней установлено, что федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы для баллотирования на выборах по федеральному избирательному округу выдвигается избирательным объединением на съезде (конференции) избирательного объединения. Решение по этому вопросу принимается тайным голосованием. Избирательным объединениям и блокам законом предоставлено право включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений. Причем в него могут входить кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных избирательных округах.

Избирательные объединения или блоки, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают его полностью или частично на региональные группы кандидатов по субъектам Российской Федерации или их группам21. Это позволило более активно привлекать людей, хорошо известных местному населению. При этом кандидат не может

20 См. Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы. М/ БЕК, 1995, с. 113—114. Далее — Комментарий....

11 Ранее такой обязанности не было, но избирательное объединение могло разбивать свой список по субъектам Российской Федерации.

Н

быть отнесен к двум и более региональным группам и не вправе в федеральном списке упоминаться более одного раза. В то же время, как отмечалось, рассматриваемый закон предоставляет возможность кандидату, включенному в феде-ральный список, баллотироваться и в одномандатных из-бирательных округах. Таким образом, кандидаты в депутаты от партии могут дважды использовать пассивное избирательное право. Независимые кандидаты, баллотировав-шиеся в одномандатных избирательных округах, такого права не получили, в чем просматривается отступление от принципа равных возможностей для лиц, участвующих в выборах в Государственную Думу. В юридической литературе вполне справедливо отмечается, что такой порядок нельзя признать обоснованным с правовой точки зрения22. В связи с этим в рассматриваемый федеральный закон необходимо внести соответствующее изменение, имея в виду установление пра-вового запрета, для «двойной баллотировки».

Общее число кандидатов, представленных избиратель-ным объединением, избирательным блоком по федеральному списку, не должно быть более 270 человек.

Таким образом, на законодательном уровне были закреплены и развиты идеи, содержащиеся в Положении о выборах в Государственную Думу, что способствовало развитию Государственной Думы как политической структуры, аккумулирующей волю различных партий и других общественных объединений. Это затрудняет реализацию данной палатой конституционных функций, ограничивает ее возможности как органа народного представительства. Избиратели вынуждены голосовать не за конкретного кандидата в депутаты, а за избирательное объединение, его программу, за которую никто не несет никакой ответственности.

По мнению В.И. Васильева и А.Е. Постникова, электорат на выборах в Государственную Думу первого созыва позитивно воспринял сбор подписей в поддержку выдвинутых кандидатов или их списков23. С этим вряд ли можно согласиться. Ведь вполне очевидно, что «сбор подписей» — лишь усложнение предвыборных процедур, а не гарантия исключения участия в избиратель-

22 См. Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий...

23 Там же, с. 125.

с. 119.

55

ных кампаниях непопулярных партий или криминальных структур.

Между тем в федеральном законе о выборах в Государственную Думу нашли отражение идеи Положения о выборах в Государственную Думу о сборе подписей в поддержку кандидата в депутаты. Согласно ст. 39 закона избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов в одномандатных избирательных округах, осуществляют сбор подписей избирателей соответствующего одномандатного избирательного округа в поддержку каждого кандидата в количестве не менее одного процента от общего числа избирателей данного избирательного округа. Избирательное объединение и избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны собрать в его (списка) поддержку не менее 200 тыс. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов от требуемого общего числа подписей24.

Однако избирательным объединениям и избирательным блокам созданы льготные условия: подписи, собранные в поддержку своего кандидата, выдвинутого по одномандат-ному избирательному округу и зарегистрированному окружной избирательной комиссией в соответствии с частью третьей ст. 39 названного закона, включаются в число подписей в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого этим избирательным объединением или блоком.

В своем постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд РФ признал эту норму не соответствующей Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 2). Это решение он мотивировал тем, что таким образом в неравные условия ставятся как избиратели, так и кандидаты в депутаты. Подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе необязательно означает, что этот избиратель поддерживает федеральный список, в котором значится данный претендент на депутатский мандат25. Поэтому нельзя засчитывать под-

14 Положение устанавливало 100 тыс подписей в поддержку общефедерального списка Но в одном субъекте можно было собрать до 15% подписей избирателей По Положению подписи в поддержку «одномандатни-ков» не требовались, если эти кандидаты одновременно проходили по общефедеральному списку соответствующего объединения

25 См «Российская газета», 1998, 8 декабря

н

дась такого избирателя в поддержку данного избирательного объединения, иначе последнее получит неправомерные преимущества перед избирательными объединениями, которые не выдвинули своих кандидатов по одномандатным округам. Неучет этих обстоятельств нарушает активное и пассивное избирательное право гражданина!

Ст. 40 рассматриваемого федерального закона устанавливает право избирателей выдвигать кандидатов в Государственную Думу. В части первой этой статьи закреплено право каждого гражданина Российской Федерации, обладающего избирательным правом и достигшим на день выборов 21 года, выдвинуть свою кандидатуру для баллотировки на выборах депутатов Государственной Думы по одномандат-ному избирательному округу. Самовыдвижение можно де-дать в любом территориальном избирательном округе независимо от рода работы или места жительства кандидата. Для реализации этого права согласно ст. 41 необходимо собрать в свою поддержку не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа. Во второй части этой статьи закреплено право избирателей самим выдвигать кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам. Выдвижение производится по месту работы, службы, учебы и жительства на территории конкретного избирательного округа. И в этом случае в поддержку кандидата необходимо собрать один процент голосов избирателей соответствующего округа. Кроме того, инициаторы сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата по одномандатному избирательному округу уведомляют в письменной форме соответствующую окружную избирательную комиссию о своей инициативе.

Все зарегистрированные кандидаты в депутаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Их регистрация производится соответственно в ЦИК (федеральные списки) и в окружных избирательных комиссиях (кандидаты, баллотирующиеся в одномандатных округах). Права и обязанности кандидатов в депутаты определены в ст. 44 рассматриваемого федерального закона. По личному заявлению они освобождаются от работы, военной службы и военных сборов со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов. При этом соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на

53

подготовку и проведение выборов, выплачивает кандидатам в депутаты денежную компенсацию в размере, не превышающем минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 10 раз. Кандидатам в депутаты разрешается образовывать избирательные фонды, активно участвовать в предвыборной борьбе путем поездок по округу или в округ. Они не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы или подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без разрешения Генерального прокурора РФ.

Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы, а также по обеспечению деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий производятся за счет средств федерального бюджета. Статья 52 рассматриваемого федерального закона разрешает кандидатам в депутаты и избирательным объединениям и избирательным блокам формировать собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. Предельная сумма расходов кандидата за счет средств избирательного фонда не может превышать более чем в 10 тыс. раз минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов. Предельная сумма расходов избирательного блока за счет средств избирательного фонда не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 250 тыс. раз.

Избирательные фонды формируются за счет средств, выделенных кандидатам в депутаты, избирательным объединениям и блокам на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией, а также их собственных средств, добровольных пожертвований физических и юридических лиц. Не допускаются пожертвования в избирательные фонды со стороны иностранных государств, организаций и граждан, лиц, не имеющих гражданства, международных организаций и международных общественных движений, органов местного самоуправления, религиозных объединений и некоторых других организаций, предприятий и учреждений. Не позднее чем через 70 дней неизрасходованные денежные средства должны быть возвращены

51

teM, кто участвовал в формировании соответствующего избирательного фонда. Контроль за целевым расходованием таких фондов осуществляется контрольно-ревизионной службой при ЦИК.

Нарушение порядка формирования и использования финансовых средств избирательного фонда стало причиной отмены Судебной коллегией по гражданским делам Тульского областного суда решения окружной избирательной комиссии по Тульскому од но мандатному округу № 176 от 11 декабря 1996 г. о регистрации Мавроди Елены Александровны кандидатом в депутаты Государственной Думы но Тульскому одномандатному избирательному округу. Входе судебного расследования было установлено, что уполномоченный представитель кандидата в депутаты Е.А. Мавроди вручил избирателям города Тулы денежные средства не за выполнение предвыборной организационной работы, а-за внесение не принадлежащих гражданам 1,5 млн. руб. в избирательный фонд кандидата в депутаты. Кроме того, представитель кандидата в депутаты, получив анонимное пожертвование в размере 140 млн. руб., не перечислил эти деньги в доход государства, а организовал их поступление в избирательный фонд. Наряду с этим он совершил ряд иных Нарушений требований Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Кандидат в депутаты не согласилась с судебным решением и обратилась в Верховный Суд РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации кассационную жалобу Е.А. Мавроди оставила без удовлетворения26.

Согласно ст. 61 указанного федерального закона избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, участвовавших в голосовании. При равном числе полученных кандидатами голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по одномандатному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% зарегистрированных

26 См Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1997, № 48, с 95-102

И

избирателей. Такой подход к подведению результатов выборов позволяет при большом количестве кандидатов стать депутатом человеку, за которого было подано относительно небольшое количество голосов. В связи с этим депутат может выражать волю всего лишь нескольких процентов избирателей от общего их числа. Это делает его почти нелегитимным и не дает ему права выступать от имени всех избирателей округа.

В соответствии со ст. 62 рассматриваемого федерального закона на основании протоколов окружных избирательных комиссий ЦИК производит подсчет голосов, поданных по федеральному избирательному округу. Избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются. Преодолевшие пятипроцентный барьер получают депутатские мандаты пропорционально голосам избирателей, поданных за соответствующее избирательное объединение или блок. Методика распределения мандатов определена в ст. 70 указанного федерального закона. Следует отметить, что ЦИК Российской Федерации признает выборы по федеральному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняли участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей. Столь низкая «планка» признания выборов состоявшимися, не способствует поиску мер по активизации избирателей и при большом количестве списков позволяет попасть в Государственную Думу лицам, не выражающим интересы большинства избирателей Это замечание, как уже отмечалось, имеет отношение и к мажоритарной системе. Одно из подтверждений тому — победа одного из учредителей пресловутой компании «МММ» С. Мавроди в Мытищинском избирательном округе при выборах в Государственную Думу первого созыва. Он собрал чуть более восьми процентов голосов от общего числа зарегистрированных избирателей округа27

Общие итоги выборов в Государственную Думу ЦИК устанавливает не позднее чем через три недели после дня их проведения; не позднее чем через три месяца с момента этой даты она помещает в своем официальном печатном органе

27 См Выборы , с 12

J

информацию об итогах голосования. Соответствующая окружная избирательная комиссия или ЦИК после официального опубликования общих итогов выборов проводит регистрацию избранного депутата Государственной Думы и выдачу ему депутатского удостоверения. Выдаче этого удостоверения предшествует подача депутатом письменного заявления в соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственной Думы

Согласно ст. 2 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации* в систему законодательства о выборах депутатов Государственной Думы входил Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который в декабре 1997 г. ушел в историю. Его место занял Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»28. Следует отметить, что этот громоздкий законодательный акт явно выходит за рамки своего названия. Основное место в нем занимают не гарантии, а общие вопросы организации выборов в органы государственной власти: порядок регистрации (учета) избирателей, составления их списков, образования избирательных округов, деятельности избирательных комиссий и т.п Думается, что этот закон по своему содержанию ближе к акту об основах избирательного процесса, чем к акту, посвященному гарантиям избирательных прав. Важное значение в нем имеет новое определение понятия «избирательное объединение». Таковым считается политическое общественное объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными целями (закрепленными в уставе) которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления путем выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участия в организации и деятельности указанных органов

:s Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст 4339

61

Таким образом, новый федеральный закон заузил круг организаций, имеющих право на участие в избирательных кампаниях по выборам в Государственную Думу. Участвовать в выборах не могут профсоюзы, религиозные организации, национально-культурные автономии, общественные фонды. Отторгнуты от них и организации, членами которых можно стать только по профессиональному, этническому, расовому или конфессиональному принципу. Лишены права участвовать в выборах, например, творческие союзы, военные. Один из инициаторов данного закона — депутат Государственной Думы Виктор Шейнис видит в этом одно из достоинств перечисленных нововведений. По его мнению, в законе, с одной стороны, имеется гарантия участия в выборах реально существующим политическим объединениям и, с другой стороны, отсечены всякого рода фиктивные, квазиполитические или вовсе не политические, «диванные» партии29. Однако закрывается участие в политической жизни не только «диванных» партий. Кстати, из-за отсутствия закона о политических партиях нельзя с полной уверенностью утверждать, что к таковым не относятся и некоторые из партий, члены которых в настоящее время представлены в Государственной Думе30.

Следует отметить, что новое понятие «политические общественные объединения» нашло отражение и в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях»31, который был подписан Президентом Российской Федерации 19 июля 1998 г. В этом же законе говорится, в каких случаях объединения не могут быть отнесены к политическим; кроме того, в нем устанавливается правило, по которому принадлежность общественного объединения к политическим общественным объединениям определяется в его уставе (статьи 12, 20).

Согласно статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в выборах в Государственную Думу могут участвовать общероссийские

29 См газета «Время» от 3 июля 1998 г

30 См , к примеру, «Российская газета», 1998, 31 июля

31 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст 1930, 1997, №20, ст 2231

12

избирательные объединения, созданные в установленном федеральными законами порядке, если их действующие уставы зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования. Заметим, что по состоянию на 1 января 1999 г. в соответствии с этим требованием в Министерстве юстиции рф зарегистрировано 141 общероссийское политическое общественное объединение32.

В период мартовско-апрельского 1998 г. правительственного кризиса, когда назрела реальная угроза роспуска Государственной Думы, эта норма вызвала волнение среди многих депутатов. Уставы политических партий, имеющих думские фракции, не соответствовали требованиям ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Поэтому в случае роспуска Государственной Думы они не смогли бы участвовать в выборах парламентариев нового созыва. С целью устранения этой «оплошности» и в связи с желанием участвовать в будущих избирательных кампаниях избирательное объединение «Яблоко» изменило устав в марте, «Наш дом — Россия» — в мае, «Демократический выбор России» — в июне 1998 г. Внесли соответствующие изменения в свои уставы КПРФ и ЛДПР.

Для соответствующей «подстраховки» были предприняты меры законодательного характера. Группа депутатов — С.П. Горячева, А.И. Лукьянов, В.А. Рыжков, А.И. Салий, В.Л. Шейнис — внесла законопроект, содержащий около сотни изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этому проекту была дана «зеленая улица», свидетельствующая об общих корпоративных интересах всех депутатских объединений в Государственной Думе. Для всех них особое значение имело дополнение в ст. 2 указанного закона, которое блокировало применение правила неучастия политических объединений в выборах в течение года после регистрации их устава. Законопроект содержал следующее принципиальное дополнение: «Абзац одиннадцатый статьи 2 настоящего Федерального закона не применяется при проведе-

32 «Российская газета», 1999,16 января

63

нии выборов, назначенных до 1 июня 1999 года. В этом случае применяется абзац десятый статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». При проведении выборов, голосование на которых должно проводиться до 31 декабря 1994 г., срок, указанный в абзаце одиннадцатом статьи 2 настоящего Федерального закона, сокращается до шести месяцев». По нашему мнению, попытка реанимировать закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который был признан утратившим силу, вряд ли была юридически состоятельной. Тем не менее 22 июня 1998 г. Государственная Дума приняла данный законопроект в третьем чтении. В тот же день он был внесен в Совет Федерации, где предварительно рассматривался Комитетом по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. В своем заключении Комитет отметил неправомерное включение в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав их права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вопросов проведения федеральных выборов в Государственную Думу и Президента. Вполне справедливо, как нам представляется, Комитет указал, что наличие в этом законодательном акте норм прямого действия, касающихся, в частности, выборов в Государственную Думу, необоснованно расширяет предмет его правового регулирования.

Комитет выразил несогласие и с рядом других новшеств и рекомендовач Совету Федерации отклонить Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подлежал обязательному рассмотрению в Совете Федерации. 17 июня 1998 г. Совет Федерации отклонил названный акт. Таким образом, партии, депутаты которых представлены в Государственной Думе, перед уходом на каникулы не достигли своей цели. После преодоления «вето» Совета Федерации этот закон был направлен Президенту РФ, но также не нашел у него поддержки.

64

В правовую базу, обеспечивающую выборы в Государственную Думу, входят статьи Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации, определена ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Речь идет о статьях 40'—4013 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в которых установлена, в частности, ответственность за воспрепятствование должностными лицами работе избирательных комиссий, распространение ложных сведений о кандидате в депутаты, за нарушения журналистом условий проведения предвыборной агитации. К уголовной ответственности привлекаются виновные за подлог, подделку избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов (статьи 141 и 142 Уголовного кодекса Российской Федерации).

4. Выборы депутатов Федерального Собрания первого созыва проходили 12 декабря 1993 г. и совпали с голосованием по проекту Конституции. Естественно, особое внимание привлекли выборы депутатов Государственной Думы, так как они впервые в истории России проходили по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Вся предвыборная работа в соответствии с Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1627 осуществлялась за счет средств бюджета Российской Федерации. Фактические расходы на выборы депутатов палат, а также на проведение всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ составили 120.7 млрд. руб. При этом 31% фактических затрат ушел на оплату труда членов избирательных комиссий и граждан, которые помогали им. Небезынтересно, что членов комиссий было около 1 млн Примерно 500 тыс. человек привлекались для подсчета голосов избирателей. Далее расходы распределялись следующим образом: 19,6 млрд. руб. было истрачено на изготовление и доставку печатной продукции (бюллетени, плакаты и др.), 30,3 млрд. руб. — на устройство избирательных участков, содержание помещений, приобретение компьютеров и т.д.1'Следует отметить, что для финансирования предвыборной кампании кандидатам в депутаты и избирательным объединениям разреша-

31 См Выборы с 69 На выборы в Государственную дум\ выделялось 170 млрд р\б . затем эта с\мча бьпа увеличена на 82,7 млрд руб в связи с назначением 12 декабря 1993 г всенародного голосования по проекту Конститлиии РФ Как показано, фактически израсходовано бюджетных средств меньше

65

лось использовать собственные средства и добровольные пожертвования. Однако фактические суммы, израсходованные ими на эти цели, не известны.

Непосредственно организацией и проведением выборов занимались участковые и окружные избирательные комиссии по выборам депутатов Совета Федерации и Государственной Думы, а также Центральная избирательная комиссия. Своих кандидатов в депутаты по обще федеральному списку первоначально заявили 35 общественных организаций. Однако в Центральную избирательную комиссию были представлены списки от 21 избирательного объединения. Зарегистрировала она лишь списки от 13 из них, так как остальные не смогли набрать в свою поддержку необходимые 100 тыс. подписей избирателей34. Из этих 13 избирательных объединений только восемь преодолели пятипроцентный барьер. Они и поделили между собой 225 мандатов, выделенных для «победителей» в выборах по общефедеральному округу. При этом, исходя из полученных ими голосов, ЦИК распределила мандаты следующим образом: Аграрная партия России — 21; «Блок Явлинский—Болдырев—Лукин» — 20; «Демократический выбор России» — 40; Демократическая партия России — 14; Коммунистическая партия Российской Федерации — 32; Либерально-демократическая партия России — 59; Партия российского единства и согласия — 18; политическое движение «Женщины России» — 21. Заметим, что всего было избрано депутатами 58 женщин.

По одномандатным избирательным округам в Государственную Думу было избрано 219 депутатов. Не проводились выборы по пяти избирательным округам, образованным на территории Татарстана и в Чеченской Республике. Выборы в Татарстане состоялись в марте 1994 г. Таким образом, Государственная Дума первого созыва состояла из 449 депутатов. В ее составе были представители 32 национапьностей. Две трети депутатов имели возраст от 21 до 50 лет, 95% депутатов являлись специалистами с высшим и незаконченным высшим образованием. Свыше трети депутатов были докторами или кандидатами наук. Каждый десятый

34 См. Государственная Дума Федерального Собрания, Второго созыва. М.: Весь мир, 1996, с. 9. Далее — Государственная Дума...

депутат имел ученое звание профессора, член а-корреспондента или академика. Представители президентских структур составляли около 5% от состава депутатов, федеральных управленческих структур — около 7%, территориальных органов исполнительной власти, в том числе местного самоуправления, — 9%. Из представительных органов власти всех уровней в Государственную Думу избрано 18 человек, что составило 4,2% депутатского корпуса. Среди депутатов Государственной Думы 12% лиц, работавших в профсоюзных, молодежных и других общественных организациях, партиях, общественно-политических объединениях и движениях. Около 11% депутатов до избрания занимались предпринимательской деятельностью, 6,6% депутатов пришли из правоохранительных органов. В Государственную Думу избраны 68 бывших народных депутатов Российской Федерации, из них 32 — по одномандатным округам35.

В Совет Федерации было избрано 175 депутатов, в том числе 166 мужчин и 9 женщин. Они были представителями 29 народов, населяющих Российскую Федерацию, — 134 русских (76%), 4 бурята, 3 украинца, 2 татарина. Высшее образование имели 174 депутата, ученую степень кандидата наук — 36 человек, доктора наук — 13 человек. В их числе были один доктор и один кандидат юридических наук. По социальному составу члены Совета Федерации первого созыва имели следующую характеристику: служащие — 160 человек, предприниматели — 7 человек, безработные — 4 человека, крестьяне — 3 человека, военнослужащие — 1 человек. Как и в Государственной Думе, представителей рабочего класса в Совете Федерации не оказалось. Таким образом, российский парламент не стал представительным органом всего народа. Более того, нет оснований говорить, что он был избран большинством избирателей страны.

Выборы депутатов Государственной Думы второго созыва проходили на основе Конституции РФ и специального законодательства, анализ которого сделан ранее. В них участвовали более широкие общественно-политические силы страны по сравнению с выборами первого состава Государственной Думы. Списки кандидатов в депутаты Государ-

5i См. Государственная Дума..., с. 9.

ственной Думы по единому федеральному округу первоначально выдвинули 69 избирательных объединений и блоков. Из них ЦИК зарегистрировала для участия в выборах 43. Эти избирательные объединения и блоки по единому федеральному избирательному округу выдвинули 5600 кандидатов на 225 депутатских мандатов. На выборах в одно-мандатных округах на 225 мест в Государственной Думе баллотировалось свыше 2600 кандидатов36.

На избирательные участки 17 декабря 1995 г. пришли более 69,5 млн. избирателей, что составило 64,7% от их общего числа. В целом для выборов в Государственную Думу второго созыва была характерна более высокая активность как претендентов на депутатские места, так и самих избирателей. Число последних по сравнению с первыми выборами постсоветского периода увеличилось на 11 млн. человек.

Результаты выборов оказались следующими В отличие от предшествующих выборов в Государственную Думу на этот раз были сразу избраны все 450 депутатов. Пятипроцентный барьер преодолели лишь четыре избирательных объединения. Таковыми стали Коммунистическая партия Российской Федерации (далее КПРФ), Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом — Россия» (далее НДР), Либерально-демократическая партия России (далее ЛДПР) и общественное объединение «Яблоко» (далее «Яблоко»), Представители этих избирательных объединений получили большинство мест и в одномандатных округах. Общее количество депутатских мандатов распределилось следующим образом: КПРФ - 157, НДР - 55, ЛДПР — 51, «Яблоко» — 45, Аграрная партия России (далее АПР) — 20, избирательный блок «Демократический выбор России — объединенные демократы» (далее ДВР-ОД) — 9, избирательный блок «Власть — народу» (далее ВН) — 9, общественно-политическое движение «Конгресс русских общин» (далее КРО) — 5, другие партии и объединения — 2? депутатских мандата. Кроме того, от групп избирателей и самовыдвиженцев избрано 77 депутатов37. В депутатском корпусе второго созыва на момент избрания 11 депутатов были моложе 30 лет, в возрасте 60 лет — 44 человека. Средний возраст депу-

36 См Государственная Дума 3" См там же, с 10

с 9

тзтов составил 47 лет. В Государственную Думу второго созыва было избрано 46 женщин.

Почти все депутаты с высшим образованием. 98 депутатов имеют ученую степень кандидата наук, 53 — доктора наук. Около 80 депутатов ранее занимали различные руководящие должности в органах управления, на предприятиях и в организациях. Свыше 30 человек являлись партийными функционерами. Депутатами стали трое рабочих и трое работников железнодорожного транспорта, избранных от КПРФ. Опыт работы в законодательных и представительных органах власти имели около 300 депутатов, из них 157 человек были депутатами Государственной Думы первого созыва. Остальные 293 депутата впервые начали работать в Государственной Думе на профессиональной основе.

Совет Федерации к выполнению своих конституционных функций приступил в начале 1996 г. В соответствии с новым законодательством членами Совета Федерации стали руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выводы и предложения

1. Действующее Федеральное Собрание показывает, что избирательное законодательство реально используется на практике. При этом очевидно, что избирательное законодательство как в целом, так и в части, обеспечивающей формирование Федерального Собрания, постоянно совершенствуется. Однако законодательная работа направлена не на существенное изменение соответствующих федеральных законов, а на сохранение и укрепление порядка выборов депутатов Государственной Думы, определенного указами Президента Российской Федерации в 1993 г. В связи с этим проводимые выборы депутатского корпуса по существу превратились в состязание различных партий и политических движений в ущерб реализации принципа народовластия. Стремление победить на выборах не обеспечило достижения более глобальной цели — развития мощной многопартийной системы, на что рассчитывал Президент, издавая свои избирательные акты. Подтверждает это представитель Президента в Государственной Думе А.А. Котенков* «Четыре года работы Госдумы двух созывов, образованных по смешанному мажоритарно-про-

69

 

порциональному принципу, показали, что главная цель — достичь политической структуризации общества — не достигнута... Партии не получились настоящими, образно их можно назвать «партиями головастиков». Схема их формирования чрезвычайно банальна — под известных лидеров в Москве создаются образования, которые «плодят» псевдоструктуры в субъектах Федерации... Затем эти региональные структуры отмирают как хвосты у головастиков»38. Справедливость таких оценок подтверждает и статистика. Из 450 депутатов Государственной Думы второго созыва 136 проживают в Москве39.

В Государственную Думу первого созыва только по общефедеральным спискам было избрано 133 депутата-москвича. Следовательно, Москва, где проживает примерно пятнадцатая часть населения России, явилась «поставщиком» почти трети депутатского корпуса. Такие пропорции представительства столичных и региональных избирателей нельзя признать нормальными. По нашему мнению, провозглашение всей страны единым общефедеральным округом привело к игнорированию интересов субъектов Российской Федерации, поэтому представляется правильным вывод о том, что коренным недостатком примененной системы пропорционального представительства при выборах депутатов Государственной Думы первого созыва явилось исключение региональных политических структур из полноценной борьбы за половину депутатских мандатов40. Этот вывод, по нашему мнению, в полной мере относится и к выборам в Государственную Думу второго созыва,

Отрицательную оценку российской избирательной практики находим и в обстоятельной книге «Концепция развития российского законодательства». Ее авторы пишут: «Действующая избирательная система не стала, вопреки ожиданиям, фактором развития цивилизованной многопартийности. Существующая множественность партий по-прежнему далека от той искомой многопартийной системы, которая представляет собой объединение партий парламентского типа. Отсутствие закона о партиях еще более усложняет проблемы».

Подобную точку зрения высказывает С. Авакьян: «Многообразие партий и движений — отупляет избирателя и ведет к политической апатии. Вместе с десятком относительно изве-

38 См. «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с 11.

39 См. Государственная Дума..., с 11.

40 См. Выборы.., с. 10

70

стных личностей в парламент приходит несколько десятков малоизвестных людей»41. От себя уточним. Количество неизвестных людей, пришедших в ныне действующий парламент, исчисляется не десятками, а сотнями. По истечении трех лет работы Государственной Думы они так и не смогли проявить себя. Такое стало возможным, как верно отмечает С. Авакьян, потому, что представительные органы сегодня ни по программе деятельности, ни по образу работы, ни по усилиям депутатов не являются органами для населения, а становятся органами для проведения партиями и движениями своих интересов! Мы разделяем высказываемую в печати тревогу о том, что возрастание зависимости депутатов от тех, кто профинансировал его избирательную кампанию, усиливает угрозу потери социального и политического назначения народного представительства.

Следует отметить, что есть и защитники сложившейся системы выборов в Государственную Думу. Так, О. Миронов считает, что население освоило ее и начало к ней привыкать. По его мнению, «это немаловажно, так как в выборах участвуют миллионы людей и через короткие отрезки времени менять механизм выборов — значит не уважать избирателей, заставлять их осваивать иные, не всем и всегда понятные процедуры»42. Но реальная практика не подтверждает это суждение. Так, социологические исследования показывают, что менее половины избирателей знакомы с выборными законами. В частности, с Федеральным конституционным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» были знакомы 42,7%, не знакомы — 57,3% опрошенных, а с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответственно — 39,6 и 60,4%43.

О. Миронов считает, что наличие смешанной избирательной системы создает определенный баланс. В Государственной Думе складывается приблизительно такое соотношение политических сил, какое имеется в обществе. Количество депутатов той или иной партии отражает настроения избирателей, их веру, симпатии, поддержку позиции разных полити-

А] Авакьян С А. Указ, соч., с. 12.

Миронов О.О. Конституцию России необходимо совершенствовать // Журнал «Представительная власть», 1997, № 10, с. 37

43 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура М. Весь мир, 1997, с. 54—55

Л

ческихсил44, В связи с этим поддерживается определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г., отказавшегося рассматривать запрос о правомерности установления пятипроцентного барьера для политических партий и объединений, участвующих в избирательных кампаниях по выборам депутатов Государственной Думы. Заметим, что Конституционный Суд РФ обосновал свою позицию тем, что Конституция РФ 1993 г. не определяет, по какой системе следует проводить выборы. Поэтому этот выбор следует осуществить законодательно, что и было сделано Федеральным Собранием путем принятия соответствующего закона45.

По мнению Конституционного Суда РФ, «выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности». Сомнительная аргументация... Почти полное соответствие сложившегося порядка выборов в Государственную Думу Конституции РФ отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»46.

И действительно, нельзя не отметить положительное значение проведения выборов в российский парламент с участием политических партий. Несмотря на пока еще существующие недостатки, такой порядок заслуживает одобрения и поддержки.

Во-первых, он гарантирует состязательность и действительный выбор из множества кандидатов одного из них, что создает предпосылки для развития политической активности избирателей47, формирования чувства ответственности за принимаемые решения.

Во-вторых, указанный порядок позволяет гражданам реально и заинтересованно реализовывать конституционное право на объединение, стимулирует деятельность политических партий на подготовку своих членов к профессионально-

м Миронов О.О Указ. соч.. с. 38

4% Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 49. с. 4867

46 «Российская газета», 1998, 8 декабря.

47 О принципах участия граждан Российской Федерации в выборах см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е Конституционное право России, с. 302— 305.

П

ту участию в управлении делами государства в случае победы на тех или иных выборах.

В-третьих, он формирует конкурентоспособную политическую элиту российского общества, нацеливает ее на борьбу идей и программ, а не на вооруженные столкновения отдельных группировок с целью силового, вооруженного, революционного захвата власти.

В-четвертых, действующий порядок выборов соответствует наиболее прогрессивным тенденциям формирования парламентов в странах с устойчивыми демократическими традициями48. Все это требует дальнейшего совершенствования форм и методов участия политических партий в избирательном процессе, усиления правового регулирования их деятельности. Потребность в этом подтверждает как отечественный опыт, так и опыт других стран49.

Но в то же время очевидны и недостатки существующего порядка формирования российского парламента. Смешанный мажоритарно-пропорциональный принцип выборов Государственной Думы позволил партиям и другим избирательным объединениям стать как бы посредниками между избирателями и кандидатами в депутаты. За составленные списки они не несли ответственности перед избирателями. Более того, после проведения голосования у избирательных объединений и блоков была возможность вносить изменения. В связи с этим порой допускался прямой обман избирателей. Во главе списка ставились две-три фамилии авторитетных в стране людей, которые явно не собирались изменять свое служебное положение, но соглашались выступить в роли своеобразной «приманки». Так случилось с кандидатами в депутаты в Государственную Думу второго созыва, включенными в общефедеральный список от НДР. После выборов кандидат № I B.C. Черномырдин и кандидат № 2 Н.С. Михалков отказались от депутатских мандатов. Вполне очевидно, что именно им прежде всего оказывалось доверие избирателей. Такой отказ позволил по меньшей мере двум неизвестным гражданам сесть в депутатские кресла.

48 См Юдин ЮЛ. Политические партии и право в современном государстве. М : Форум — Инфра-М, 1998. с. 29

49 См. там же. с. 16.

 

В тех случаях, когда лидеры партий и движений не отказывались от депутатских мандатов, они формировали список исходя из партийной целесообразности и, по существу, бесконтрольно. Ведь процедура «тайного» формирования любого списка на съездах всегда полностью подконтрольна. Это обусловлено в значительной степени тем, что существующие в большинстве своем партии, как правило, являются партиями сторонников их лидеров, а не партиями единомышленников, которых объединяют глобальные идеи и научно обоснованные программы. В связи с этим, как отмечает АЛ. Котен-ков, «хвосты» списков состояли «неизвестно из кого, среди них нередко можно найти и тех, кого «разыскивает милиция»50. Такому «подбору» кандидатов в депутаты способствует и норма федерального закона, разрешающая составлять списки, состоящие из 270 человек. Естественно, разобраться в таком море фамилий избирателям невозможно.

О заинтересованности криминальных элементов попасть во властную структуру свидетельствуют и факты убийств депутатов и запугивание претендентов на депутатские мандаты с целью отказа от участия в избирательной кампании. Вызывает возражение порядок, в соответствии с которым голоса, отданные за партии и объединения, не набравшие «вожделенных» проходных пяти процентов, делятся между победителями на выборах в Государственную Думу. Следствием применения такой методики является то, что голоса, отданные, к примеру, «Демвыбору России», достались и «Яблоку», и НДР, и КПРФ. Эта практика не только не справедлива. Она ограничивает, тормозит развитие партий и вызывает недовольство общественности, о чем нередко пишет российская пресса51.

Избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы 1995 г. в основном превратилась в состязание «денежных мешков». Ведь выборы стали весьма дорогим делом. Поэтому избирательные объединения и блоки были вынуждены искать дополнительные источники для оплаты предвыборных мероприятий, предлагая взамен «платежеспособным» гражданам места в списках кандидатов в депутаты. В связи с этим, как отмечал А.А. Котенков, «ме-

*° См. «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с 11 51 См., к примеру, «Русский телеграф», 1998. 3 июня.

ста в партийных списках бессовестно продавались и покупались. Платил, допустим, господин «икс» сто тысяч баксов и покупал шестое место в списке партии, чтобы не «светиться». За пределами тройки, но близко к лидеру, есть гарантия, что пройдет. Но этих ста тысяч долларов явно недостаточно для избирательной кампании. Как показывает практика, выборная кампания для той или иной партии обходилась в пять миллионов и даже больше»52.

Таким образом, получилось, что состав «списочников» по федеральному округу в значительной мере определяется финансовым положением избирательного объединения или блока. Этим обусловлено то, что «в Думе появляются такие депутаты, которых избиратели в глаза никогда не видывали»53.

Но есть и противоположная точка зрения на эту проблему. О. Миронов высказывает оптимистичное мнение о голосовании по партийным спискам. Он считает, что оно будет способствовать формированию многопартийности в стране... Пройдет время, и в бюллетенях для голосования будет указано пять-шесть политических партий и движений, хорошо известных избирателям, со своими программами и стратегическими установками. Избирателю легче и проще ориентироваться в названиях партий, чем в десятках фамилий бюллетеней по одномандатным округам. При нынешнем засилье мафиозных структур выборы в отдельных одномандатных округах представляют собой борьбу «денежных мешков, и где избирателей запугивают, подавляют, стараются подкупить»54.

Но такая опасность имеется, как показано выше, не только при мажоритарной системе выборов. Нам представляется, что все-таки большое количество избирательных объединений и блоков крайне затрудняет для избирателей возможность разобраться в их предвыборных программах и выбрать ту, которая им более всего импонирует. Тем более такие программы, как отмечают аналитики, мало чем отличались друг от друга. Для партий эти программы не имеют особого значения, так как какой-либо ответственности перед избирателями за их реализацию они не несут. В условиях разноголосья, отсутствия надлежащего большинства в Государственной

" «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с. 11.

53 Там же.

54 Миронов О.О. Указ, соч., с. 37—38.

Думе одной из партий ни одна из них не в состоянии провести свои программы в жизнь.

Не могут это сделать и те 77 депутатов, которые самовыдвигались либо выдвигались кандидатами по одномандатным избирательным округам группами избирателей независимо от избирательных объединений и избирательных блоков.

Таким образом, существующее избирательное законодательство не обеспечивает прохождение в Государственную Думу в должном количестве профессионалов, способных на высоком уровне заниматься законодательной работой, обеспечивать проведение в жизнь профамм, предложений и планов, поддержанных избирателями. Не предусматривает законодательство требований к кандидатам в депутаты изучать предложения избирателей, принимать от них наказы.

Представляется, что в условиях переходного периода, становления новой российской государственности преждевременен и отказ от права на отзыв избирателями своих депутатов. Пятилетняя практика деятельности Государственной Думы, на наш взгляд, показывает нецелесообразность отрицания императивного депутатского мандата55. Между тем в юридической литературе высказывается мнение о его несовместимости с принципами народного суверенитета и демократии56, с чем нельзя согласиться в полной мере. Функционирование российских парламентариев на принципах свободного мандата создало благодатную почву для злоупотребления предоставленной депутатам свободой и независимостью от избирателей и партий, членами которых они являются. Некоторые депутаты Государственной Думы свободный мандат используют не для представления интересов всего народа в парламенте, а для удовлетворения собственных интересов. Одно из подтверждений сказанному — неучастие довольно большой группы депутатов в парламентской деятельности57.

55 Императивным мандатом связаны депутаты в Китае, КНДР, ряде других стран. См. Юдин Ю.А. Указ соч., с 236 Небезынтересен опыт Республики Болгария, где народные представители (депутаты) Народного Собрания, хотя и представляют в парламенте весь народ, могут быть отозваны избирателями.

56 См., например, Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, с. 536.

57 Идея возврата к практике отзыва депутатов, особенно в субъектах Российской Федерации, поддерживается многими учеными-юристами. См Концепция развития российского законодательства, с 30.

76

Как известно, любой парламент считается не только законодательным, но и представительным органом. Таковым, согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, является и Федеральное Собрание. Представительный характер этого органа прежде всего должен проявляться в персональном составе его палат. Однако в Государственной Думе второго созыва только трое рабочих. По существу, в нем нет представителей фермерства, иных слоев российского крестьянства. Крайне слабо представлены молодежь и женщины. Без учета социальной структуры российского общества сформирован Совет Федерации.

Работа в Государственной Думе на профессиональной основе ведет к отрыву депутатов от той социальной среды, в которой они получили поддержку на выборах. Депутаты сразу же образуют касту высокооплачиваемых государственных работников. При этом они ни перед кем не подотчетны и не несут ответственности перед избирателями. В то же время депутаты наделены рядом преимуществ и льгот по отношению к иным гражданам, а также обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Это, как известно, делает депутатские мандаты весьма привлекательными для криминальных элементов и лиц, оплачивающих избирательные кампании.

В целях совершенствования порядка формирования российского парламента и укрепления его связей с избирателями, развития политического плюрализма, на наш взгляд, в процессе конституционной реформы желательно следующее.

Отказаться от смешанной пропорционально-мажоритарной системы выборов в Государственную Думу и проводить их лишь по одномандатным избирательным округам. Целесообразность проведения выборов в парламенты только по мажоритарной системе подтверждается опытом США, Великобритании, Франции и ряда других стран с устойчивыми демократическими традициями58. Против существующей в России избирательной системы высказывается и большинство граждан Российской Федерации, о чем, в частности, свидетельствуют социологические исследования. Так, 61,2% опрошенных считают более правильным голосование за конкретных кандидатов в депутаты по мажоритар-

См Выборы. , с 7

ным округам. Действующую систему выборов в Государственную Думу поддерживают только 13% опрошенных избирателей, менее 28% выступают за процедуру подписей в поддержку кандидатов в депутаты, а 45% избирателей считают, что она не обеспечивает выдвижение достойных кандидатов59.

Учитывая возрастающую роль выборов в представительные и законодательные органы государственной власти, необходимо поднять до конституционного уровень правового регулирования процедур избрания депутатов. Мы поддерживаем предложения о введении в Конституцию РФ специальной главы, посвященной избирательной системе в России60.

Следует иметь в виду, что большинство граждан критически относится к политическим партиям, что создает неблагоприятный фон для формирования зрелой избирательной демократии61 . При этом представляется неверной точка зрения, что только пропорциональная система обеспечивает партийное представительство в парламенте. А. Постников правильно отмечает, что такое представительство обеспечивается и при мажоритарной системе, когда политические партии выдвигают собственных кандидатов и обеспечивают им поддержку в предвыборной борьбе. Пропорциональная система лишь дает серьезные преимущества политическим партиям и движениям за счет независимых кандидатов. Ссылаясь на мировую практику «рецептов сглаживания острых углов» каждой из избирательных систем, он выделяет смешанную систему, при которой часть парламента избирается по пропорциональной, а другая — по мажоритарной системе62.

На наш взгляд, выборы депутатов по мажоритарным избирательным округам — свидетельство более высокого уровня демократии в стране. Этот порядок следует внедрять и в России. При сохранении двухпалатного парламента формирование каждой палаты должно осуществляться населением путем выборов депутатов по мажоритарной системе. Тогда у политических партий и у их представителей в парламенте появится потребность максимально «плотно» вза-

59 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура, с 152, 178.

40 См., например, Миронов О.О. Указ, соч., с. 38.

61 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура, с. 178.

й Комментарий к Конституции Российской Федерации, с. 417.

ишодействовать с избирателями. Как следствие этого станет развиваться деятельность по политическому и правовому просвещению населения, что будет способствовать более компетентному участию избирателей в выборах депутатов, повышению роли органов народного представительства во всех сферах жизни общества. В этом видится главное направление дальнейшего развития демократии.

Преимущество выборов по од но мандатным округам — в их большей открытости, прямых контактах избирателей и кандидатов в депутаты, в возможности установления реальных отношений между населением и депутатами. Только в рамках мажоритарной системы у избирателей есть фактическая возможность выбирать депутатов, следить за деятельностью своих избранников, а у последних есть устойчивая потребность общаться с ними, показывать результаты своего депутатского труда.

Негативные моменты такой системы устранимы путем предоставления Центральной избирательной комиссии, окружным и участковым избирательным комиссиям дополнительных полномочий по контролю за проведением выборов и создания общественных органов народной инициативы (возможно при избирательных комиссиях). На государственном уровне следует принять меры к значительному сокращению расходов на выборные кампании. Представляется, что можно было бы отказаться от сбора подписей в поддержку кандидатов в депутаты. Широко известно, что эта процедура не является барьером для выдвижения кандидатами в депутаты людей с криминальным прошлым или иными антиобщественными аномалиями. Легче всего такой «барьер» преодолевают именно эти лица, так как имеют широкие возможности для оплаты услуг сборщиков подписей избирателей, давления на последних путем угроз и насилия. Сбор подписей, ставший источником доходов для зачастую недобросовестных людей, можно было бы заменить собеседованиями кандидатов в депутаты с членами окружных избирательных комиссий с последующим информированием избирателей о таких беседах путем опубликования соответствующих протоколов. Процедура собеседования могла бы выявить интеллектуальный уровень претендентов на депутатские мандаты, их профессиональную подготовку к законотворческой деятельности, степень желания работать ради блага своих избирателей и всего населения.

79

Да и кандидат в депутаты мог бы получить реальную возможность взвесить свои силы и возможности, более четко представить суть работы в парламенте или ином законодательном органе.

Представляется целесообразным не формировать избирательные фонды кандидатов в депутаты Расходы на избирательную кампанию каждого кандидата в депутаты желательно полностью взять на себя государству, политическим партиям и движениям. При этом общая сумма расходов в избирательных округах должна быть дифференцирована в зависимости от особенностей каждого из них и устанавливаться соответствующей избирательной комиссией. Расходование таких средств должно осуществляться под постоянным контролем окружных избирательных комиссий. Такого рода меры позволят не только резко сократить расходы на избирательные кампании, но и создать фактически равные возможности для кандидатов в депутаты, что положительно скажется на качественных характеристиках депутатского корпуса.

Нельзя остаачять без внимания нарушение принципа единой нормы представительства избирателей при образовании одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы. Это проявляется при их создании, во-первых, в труднодоступных и отдаленных районах, где допускается уменьшение числа избирателей до 15% по отношению к округам, образованным по единой норме представительства; во-вторых, в субъектах Российской Федерации, где число избирателей меньше единой нормы представительства. Данный подход закреплен в статьях 5 и 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»63 и подтвержден как правомерный постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности его отдельных положений64

Конституционный Суд РФ «отдал» приоритеты принципам федерализма в ущерб принципам равенства избирательных прав граждан России Между тем парламенты по своей природе являются органами народного представительства.

" Собрание законодательства Российской Федерации 1995. № 26. ст 2398

w См «Российская газета». 1998. 8 декабря

Следовательно, при их образовании приоритеты должны иметь принципы равных избирательных прав граждан, что должно проявляться в образовании равных по количеству избирателей одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Государственной Думы.

По нашему мнению, можно было бы более оптимально решить и вопрос об общем числе депутатов, избираемых в парламент. Количественный состав депутатского корпуса должен зависеть от реальной возможности каждого депутата представлять в парламенте всех его избирателей, взаимодействовать с ними в процессе законотворческой и иной деятельности. Ведь признание депутата народным представителем только тогда наполнится реальным содержанием, когда он сможет реально выявлять, аккумулировать волю своих избирателей и на этой основе участвовать в принятии законов, других государственных решений. Кроме того, при определении численного состава Государственной Думы следовало бы учитывать и реальный объем работы, который необходимо выполнять каждому депутату для того, чтобы она могла функционировать как палата законодательного и представительного органа государственной власти. При таком подходе Государственная Дума не состояла бы из 450 депутатов. Пожалуй, это число было бы значительно меньше, что могло бы способствовать более эффективной работе народных избранников. Ведь общеизвестно, что удачно решают стоящие перед ними задачи не большие или малые коллективы, а те, где определено оптимальное количество работающих.

Целесообразно изучить вопрос о сохранении в структуре российского парламента Совета Федерации. Если это будет признано необходимым, то населению каждого субъекта Российской Федерации надо дать право избрать в эту палату депутатов путем прямых выборов. В то же время возможно и иное решение — преобразование Совета Федерации в самостоятельный государственный орган представительства субъектов Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

ВНУТРЕННЕЕ УСТРОЙСТВО ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

1. Организация деятельности любого государственного органа, его внутреннее устройство должны максимально сочетаться с его предназначением. Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Следовательно,/российский парламент предназначен, с одной стороны, аккумулировать волю народа и представлять его интересы как внутри страны, так и за ее пределами, с другой — разрабатывать и принимать законы. При этом в принимаемых законах, других актах должна отражаться воля избирателей, всех граждан России.

Внутреннему устройству российского парламента посвящена ст. 95 Конституции РФ. В части первой этой статьи установлено, что Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Для своего функционирования каждая палата парламента создает структурные подразделения, нередко дублируя друг друга. Собственное внутреннее устройство Государственная Дума и Совет Федерации определяют самостоятельно, опираясь на Конституцию РФ и свои Регламенты. Под внутренним устройством палат понимается распределение депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и государственных служащих, обеспечивающих работу палат, таким образом, чтобы их индивидуальные и коллективные усилия позволили решать задачи, стоящие перед палатами Федерального Собрания РФ, рационально использовать предоставленные им полномочия.

Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации являются основными документами, закрепляющими внутреннюю структуру каждой палаты. В настоящее время в обеих палатах действуют вторые Регламенты. Государственная Дума приняла новый Регламент 22 января 1998 г,, утвердив его постановлением № 2134-ИГД, Совет Федера-

SZ

ции — 6 февраля 1996 г., утвердив его постановлением № 42-С. Этими постановлениями признаны утратившими силу ранее действовавшие регламенты обеих палат.

Наряду с вопросами внутреннего устройства в регламентах определяется общий порядок работы палат, порядок рассмотрения отдельных вопросов, устанавливаются правила законодательной процедуры, содержатся нормы, регулирующие деятельность аппаратов палат. Регламент Государственной Думы состоит из 7 разделов, 28 глав и 222 статей. Регламент Совета Федерации имеет три части, 27 глав и 232 статьи. Право разъяснения Регламента Государственной Думы принадлежит Комитету Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, а непосредственно на заседании палаты — его уполномоченному представителю (представителям). Разъяснение положений Регламента Совета Федерации может давать Комиссия Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам.

2. Вопросам внутреннего устройства палат посвящены I раздел Регламента Государственной Думы и I часть Регламента Совета Федерации. Они начинаются с глав, посвященных соответственно Председателю Государственной Думы, Председателю Совета Федерации и их заместителям. Следует отметить, что в ст. 101 Конституции РФ предусмотрены должности председателей палат Федерального Собрания и их заместителей. Однако вопрос о количестве заместителей Председателя Государственной Думы и Председателя Совета Федерации палаты решают самостоятельно.

Согласно ст. 8 Регламента Государственной Думы Председатель Государственной Думы, его Первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты. В список для голосования вносятся все выдвинутые кандидатуры на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод. Самоотвод принимается без

13

голосования. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. В случае, если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат вправе голосовать только за одного кандидата. Избранным на должность Председателя Государственной Думы по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил большинство голосов от общего числа депутатов. Так, по результатам второго тура голосования Председателем Государственной Думы второго созыва был избран Г.Н. Селезнев.

Избрание Председателя Государственной Думы оформляется постановлением палаты без дополнительного голосования. Это означает, что сам факт голосования по кандидатуре Председателя является одновременно и голосованием за принятие соответствующего постановления. Регламент устанавливает, что решение об освобождении Председателя Государственной Думы, его Первого заместителя и заместителей от должности принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Однако процедуры принятия решений по таким вопросам в Регламенте нет. Видимо, здесь должен действовать порядок, установленный для принятия постановлений Государственной Думы.

Как уже отмечалось, Государственная Дума самостоятельно решает вопрос о числе заместителей Председателя Государственной Думы. Государственная Дума второго созыва избрала Первого и еще пять заместителей Председателя Государственной Думы. Кандидаты для избрания на эти должности выдвигаются депутатскими объединениями и депутатами. Те из них, кто не заявил самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Однако кандидаты, выдвинутые на указанные должности, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. Тогда может быть проведено открытое голосование по списку в целом. Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются

14

кандидаты, за которых проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Избрание Первого и других заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлениями палаты без дополнительного голосования. В настоящее время должность Первого заместителя Председателя Государственной Думы занимает Б.Ю. Кузнецов; заместителями являются С.Н- Бабурин, С.П. Горячева, М.С. Гуцериев, А.Н. Чилин-гаров, М.З. Юрьев.

Регламент определяет полномочия Председателя Государственной Думы. Так, Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внутренним распорядком работы палаты, организует работу Совета Государственной Думы, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на долж-ность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы и его первого заместителя. Последний одновременно является Управляющим делами Государственной Думы. Председатель Государственной Думы представляет палату внутри и вне страны, вправе участвовать в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, Председатель направляет поступившие законопроекты и материалы к ним в депутатские объединения и в комитеты Государственной Думы в соответствии с вопросами их ведения. Важными и ответственными полномочиями Председателя Государственной Думы являются права подписывать постановления Государственной Думы, направлять в Совет Федерации для рассмотрения федеральные консти-

15

туционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой, а Президенту Российской Федерации — федеральные законы, принятые Государственной Думой повторно в случае несогласия с решением Совета Федерации об отклонении закона. И наконец, к числу его полномочий относится право издания распоряжений и дачи поручений по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Деятельность Председателя Государственной Думы контролируется только самой палатой. Последняя вправе отменить любое его распоряжение или поручение. Председатель Государственной Думы может по собственному усмотрению включить в порядок работы Государственной Думы вопросы о выборах на вакантную должность своего заместителя и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Председатель Государственной Думы или по его поручению один из его заместителей представляет Государственной Думе доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной деятельности на начавшуюся сессию.

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя Государственной Думы в его отсутствие, по поручению Председателя Государственной Думы ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя Государственной Думы вправе давать поручения структурным подразделениям Аппарата Государственной Думы. Деятельность Председателя Государственной Думы обеспечивает Секретариат Председателя, а деятельность его заместителей — их секретариаты.

В значительной мере Председатель Государственной Думы опирается на различные общественные структуры. Он образовал четыре экспертно-консультативных совета по наиболее важным направлениям законотворческой работы. В эти советы вошли видные ученые-юристы, депутаты и практические работники. В настоящее время имеются советы по проблемам конституционного законодательства; по проблемам гражданского законодательства; по международ-

ному праву; по проблемам систематизации, кодификации законодательства и правовой информации, В каждом совете работают от 15 до 20 человек. Правовой основой функционирования советов являются положения, утвержденные Председателем Государственной Думы. ^ 3. Руководителями Совета Федерации являются Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации. Они избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с применением электронной системы или открытого голосования. Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации. В настоящее время Председателем Совета Федерации является Е.С. Строев, его заместителями В. М. Зубов, В.М. Коков, О.П. Королев, В.М. Платонов.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. Заявление о самоотводе принимается без обсуждения и голосования. Кандидаты, давшие согласие баллотироваться, выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. В случае, если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов, но не менее половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если во втором туре голосования Председатель Совета Федерации не из-

17

бран, то вся процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур

Совет Федерации самостоятельно решает вопрос о количестве заместителей Председателя Совета Федерации. Кандидатуры на эту должность предлагает Председатель Совета Федерации. По каждой из них проводятся обсуждение и раздельное голосование. Если ни один из кандидатов не наберет требуемого для избрания числа голосов либо будет избрано меньшее число заместителей Председателя Совета Федерации, чем определено палатой, вся процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур. Результаты голосования оформляются постановлениями Совета Федерации.

В соответствии со ст. 10 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации: представляет на рассмотрение Совета Федерации проект повестки дня заседания Совета Федерации; ведет заседание палаты; подписывает постановления Совета Федерации; направляет для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проекты федеральных конституционных законов, одобренные Государственной Думой, федеральные законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы; направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Советом Федерации; направляет и контролирует деятельность Аппарата Совета Федерации; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, Регламентом и другими нормативными правовыми актами

Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Совет Федерации вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя Совета Федерации, противоречащее законодательству Российской Федерации и настоящему Регламенту Председатель Совета Федерации представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. Доклады Председателя Совета Федерации обсуждаются на засе-

даниях Совета Федерации. По результатам обсуждения Совет Федерации может принимать постановления.

При Председателе Совета Федерации образован научно-консультационный Совет.

Заместители Председателя Совета Федерации замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие. По поручению Председателя Совета Федерации заместители имеют право подписывать постановления палаты, издавать распоряжения, организуют взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации может быть освобожден от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации, принимаемого большинством голосов от общего числа его членов. Вопрос об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации или заместителя Председателя Совета Федерации рассматривается Советом Федерации при поступлении личного заявления Председателя Совета Федерации, его заместителя или по предложению группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Рассмотреть вопрос об освобождении от занимаемой должности своего заместителя вправе потребовать и Председатель Совета Федерации. Вопрос об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации или его заместителя без голосования и обсуждения включается в повестку дня заседания, ближайшего после поступления соответствующего личного заявления, предложения или требования. Решение об их освобождении от занимаемой должности оформляется постановлением палаты. Как и в Государственной Думе, деятельность Председателя Совета Федерации и его заместителей обеспечивается их секретариатами.

4. Важную роль в решении вопросов внутреннего распорядка Государственной Думы играет Совет Государственной Думы. Он создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты В его состав с правом решающего голоса входят Пред-

69

седатель Государственной Думы и руководители депутатских объединений. С правом совещательного голоса в работе Совета Государственной Думы участвуют заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы. В случае отсутствия Председателя Государственной Думы председательствующий на заседании Совета Государственной Думы один из его заместителей имеет право решающего голоса. В отсутствие руководителей депутатских объединений и председателей комитетов по их поручению в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители из числа депутатов. При этом представители депутатских объединений имеют право решающего голоса.

Председательствуют на заседаниях Совета Государственной Думы Председатель Государственной Думы или его заместители. В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать:

а) полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе;

б) полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе;

в) представители су&ьектов права законодательной инициативы, если на заседании рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах.

Депутат вправе присутствовать на заседании Совета Государственной Думы и вносить предложения по проекту порядка работы Государственной Думы. Присутствуют на заседаниях и руководители структурных подразделений Аппарата.

Совет Государственной Думы наделен обширными полномочиями. В его компетенцию, в частности, входит: разработка проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; формирование проекта календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации); формиро-

вание проекта порядка работы Государственной Думы на очередное заседание; назначение соответствующего комитета Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного к рассмотрению Государственной Думой субъектом права законодательной инициативы, решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Государственной Думы, который подписывается председательствующим на заседании Совета Государственной Думы. Решения Совета Государственной Думы направляются депутатам, в депутатские объединения и комитеты палаты. Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы.

За 1998 г. состоялось 66 заседаний Совета Государственной Думы; на них было рассмотрено более 3300 вопросов. При этом основное внимание уделялось вопросам законо-проектной деятельности Государственной Думы на текущий и перспективный периоды. В этой связи рассматривались проекты календаря работы Государственной Думы, проекты работы ее очередных заседаний. В поле зрения Совета были организационные вопросы, вопросы, имеющие отношение к развитию межпарламентских связей и участию депутатов в работе международных организаций, принимались решения о проведении парламентских слушаний. Только за июнь 1998 г. Совет провел восемь заседаний. При этом он направил в комитеты, мандатную комиссию и депутатские объединения для подготовки предложений и замечаний 114 законопроектов, 33 проекта постановлений Государственной Думы, проект примерной программы законо-проектной работы Государственной Думы на осеннюю сессию 1998 г., ряд других документов. Совет направил на заключение Правительству Российской Федерации 37 законопроектов, проект принятого в первом чтении Уголовно-про-цессуального кодекса Российской Федерации, один федеральный закон, который был отклонен Президентом Российской Федерации, а также 4 законопроекта в Центральный банк России, 1 — в Пенсионный фонд, 1 — в законодательные (представительные) органы власти субъекта РФ.

Советом решено снять с рассмотрения 6 федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, 3 федеральных закона, отклоненных Советом Федерации, один проект

91

Постановления Государственной Думы, а также 12 законопроектов, которые были отозваны их авторами Кроме того, проект Трудового кодекса России и 11 законопроектов возвращены субъектам права законодательной инициативы из-за несоблюдения требований Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, 5 — в связи с рассмотрением аналогичных законопроектов. С учетом предложений комитетов Советом приняты решения о проведении семи открытых и одного закрытого парламентских слушаний.

2 декабря 1998 г. Совет Федерации образовал свой Совет палаты. Это коллегиальный орган, состоящий из Председателя Совета Федерации, его заместителей, председателей комитетов и Комиссии Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам. На него возложены следующие полномочия: формирование проекта повестки дня заседания палаты; согласование порядка обсуждения вопросов на ее заседаниях, предварительное обсуждение степени их подготовки; подготовка списка приглашенных для выступления на заседании Совета Федерации.

5. Большую роль в деятельности Государственной Думы играют депутатские объединения, имеющие две организационные формы — фракции и депутатские группы. Такие органы в Совете Федерации отсутствуют. Согласно ст. 16 Регламента Государственной Думы депутатское объединение в Государственной Думе формируется на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в его работе. Такие объединения именуются фракциями и подлежат регистрации. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из состава депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения

Регистрация фракций осуществляется Временным секретариатом Государственной Думы на основании сообще-

ния Центральной избирательной комиссии о результатах выборов по федеральному избирательному округу, письменных заявлений депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших войти в соответствующую фракцию, и письменного уведомления о создании фракции и ее списочного состава. Регистрация депутатской группы производится не позднее двух рабочих дней после подачи во Временный секретариат официального письменного уведомления о ее создании Указанное уведомление перед регистрацией вместе со списочным составом заявленной депутатской группы рассылается всем депутатским объединениям для сведения.

Временный секретариат Государственной Думы предоставляет палате, средствам массовой информации сведения о составе фракций и депутатских групп. После прекращения его деятельности регистрация и ежегодная перерегистрация депутатских групп осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

После начала работы Государственной Думы второго созыва во Временном секретариате были зарегистрированы депутатские фракции Коммунистической партии Российской Федерации, Либерально-демократической партии России, избирательного объединения «Наш дом — Россия» и депутатского объединения «Яблоко». 22 октября 1998 г. состоялась перерегистрация депутатских объединений. На эту дату во фракции КПРФ находился 131 депутат, ее возглавляет Г.А Зюганов; во фракции ЛДПР — 50 депутатов, ее возглавляет В.В. Жириновский; во фракции «Наш дом — Россия» — 66 депутатов, ее возглавлял первоначально С.А. Беляев, затем А.Н. Шохин, в настоящее время В.А. Рыжков, во фракции «Яблоко» — 44 депутата, ее возглавляет Г.А. Явлинский. Эти депутаты (кроме А.Н. Шохина) одновременно являются руководителями названных партий и избирательных движений.

Во Временном секретариате Государственной Думы второго созыва зарегистрированы и три депутатские группы: «Народовластие» — 45 депутатов, «Аграрная депутатская группа» — 36 депутатов и «Российские регионы» — 43 депутата. Указанные группы соответственно возглав-

93

ляют Н.И. Рыжков, Н.М. Харитонов и О.В. Морозов. Кроме так называемых организованных депутатов, в Государственной Думе имеется 31 депутат, не состоящий в зарегистрированных депутатских объединениях. По состоянию на 1 июля 1998 г. в Государственной Думе числилось 443 депутата.

Из-за политических разногласий и факторов тактического порядка уровень взаимодействия между депутатскими объединениями недостаточно высок. Это, естественно, сказывается на качестве и темпах законодательной работы, так как тратится много времени на поиск внутренних компромиссов.

Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы проведен анализ результатов 147 голосований по наиболее важным вопросам в период с 20 мая по 26 июня 1998 г. для выявления частоты совпадений позиций депутатских фракций и групп. Анализ показал, что высокую степень взаимной солидарности проявляют фракция КПРФ, депутатские группы «Народовластие» и аграриев, уровень взаимоподдержки у них свыше 90%. К ним приближается ЛДПР, уровень солидарности с названными объединениями у нее примерно 80%. А вот у НДР он равен примерно 40%, у «Яблока» — около 60%. Определенное партнерство имеется между фракциями НДР, «Яблоко» и депутатской группой «Российские регионы»; уровень взаимодействия при голосовании у них примерно 60%. Отмечается отсутствие полной внутригрупповой солидарности: за весеннюю сессию 1998 г. ее уровень был у КПРФ - 84,8%, у ЛДПР — 87, у НДР — 75,7, у «Яблока» — 79,8, у Аграрной депутатской группы — 75,6, у «Народовластия» — 72,8, у «Российских регионов» — 68,8%. Это говорит о том, что депутаты, входящие в то или иное депутатское объединение, порой «получают» право самостоятельно решать, как голосовать в конкретном случае. Примерно таким был уровень внутри-групповой солидарности в период осенней сессии 1998 г. В то же время увеличивается число депутатов, не принимающих участия в голосовании, особенно среди тех, кто не входит в депутатские объединения. В целом доля не участвовавших в голосованиях депутатов в период осенней сессии 1998 г. составила 34,6%.

91

Регламентом установлено, что депутат Государственной Думы может состоять только в одном депутатском объединении. Он выбывает из него в случае подачи им письменного заявления о выходе или письменного заявления о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение, либо на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении депутата из состава своего депутатского объединения. Датой выбытия депутата из депутатского объединения считается дата регистрации заявления депутата или соответствующего решения депутатского объединения в Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Датой вступления депутата в другое депутатское объединение считается день, следующий за днем регистрации документов.

В целях своевременного учета составов депутатских объединений фракции и депутатские группы ежегодно, в течение сентября, представляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы списочные составы своих депутатских объединений. Перед перерегистрацией данный комитет направляет депутатам списочные составы депутатских объединений для сведения. В случае, если в депутатской группе количество ее членов становится менее 35, Государственная Дума по истечении месяца со дня установления Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы этого у факта рассматривает вопрос о прекращении деятельности данной депутатской группы. Объединения депутатов Государственной Думы, не зарегистрированные в соответствии с ее Регламентом, не пользуются правами фракции или депутатской группы.

Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Депутатские объединения информируют Председателя Государственной Думы, Совет Государственной Думы о своих решениях Их работу обеспечивают соответствующие аппараты, которые являются структурными подразделениями Аппарата Государственной Думы. На основании ежегодной перерегистрации депутатских объединений при изменении численности депутатского объединения Комитетом Государственной Думы по Рег-

95

ламенту и организации работы Государственной Думы вносится предложение об изменении штатной численности аппарата соответствующего депутатского объединения в пределах установленной сметы расходов Государственной Думы. При перерегистрации 22 октября 1998 г. названный Комитет отметил превышение численности аппаратов фракции «Коммунистическая партия Российской Федерации» на три штатные единицы, а фракции «Либерально-демократическая партия России» на шесть штатных единиц. В связи с этим Руководителю Аппарата Государственной Думы было предложено привести численность аппаратов указанных фракций в соответствие с установленными нормативами.

Регламент Государственной Думы не определяет компетенцию депутатских объединений. Но по их составу вполне очевидно, что они выступают специфическими партийными организациями (ячейками) соответствующих политических партий, легально функционирующими непосредственно внутри государственной структуры. При этом расходы на содержание этих объединений и их аппаратов погашаются непосредственно из федерального бюджета. Подобная практика существует и во многих парламентах иностранных государств1.

6. Конституция РФ (часть 3 ст. 101) предоставляет Государственной Думе и Совету Федерации право образовывать комитеты и комиссии. Комитеты являются постоянно действующими органами палат и создаются соответственно только из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Порядок образования и компетенция этих органов определены в регламентах палат. Так, комитеты Государственной Думы осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов, их подготовку к обсуждению Государственной Думой, подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы. Кроме того, в соответствии с решением палаты комитеты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуще-

См Юдин Ю А Политические партии , с 217—252

ствляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации, а также организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета, решают вопросы организации своей деятельности. Они вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроекта ой деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, они могут также проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и другие подобные мероприятия. В случае их проведения вне Москвы возможно командирование депутатов Государственной Думы и работников Аппарата Государственной Думы в соответствующий город. Вопрос о проведении мероприятий, требующих дополнительных финансовых средств либо намеченных на дни заседаний Государственной Думы, решается Советом Государственной Думы по представлению комитета, комиссии.

В соответствии со ст. 20 Регламента Государственная Дума образует следующие комитеты:

по законодательству и судебно-правовой реформе; ло труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам; по экономической политике; по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по природным ресурсам и природопользованию; по экологии; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; по делам национальностей; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по

9?

информационной политике и связи; по вопросам геополитики; по конверсии и наукоемким технологиям; по культуре; по туризму и спорту; по проблемам Севера и Дальнего Востока.

Всего Государственной Думой второго созыва создано 28 комитетов. В Государственной Думе первого созыва их было 20.

Регламент предусматривает, что в случае необходимости могут образовываться и новые комитеты. Решение об образовании или ликвидации комитета Государственной Думы оформляется постановлением палаты. Комитеты образуются на срок, не превышающий срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Положение о них утверждается постановлением палаты.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Самым многочисленным в Государственной Думе является комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, меньше всего депутатов в комитетах по делам ветеранов, туризму и спорту. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой в порядке, предусмотренном для избрания заместителей Председателя Государственной Думы, большинством голосов от обшего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Голосование может проводиться по единому списку кандидатур, решение об избрании оформляется постановлением палаты.

В настоящее время 10 председателей комитетов являются членами фракции КПРФ, 4 — фракции НДР, 4 — фракции ЛДПР, 4 — фракции «Яблоко», 3 — депутатской группы «Народовластие», по 2 — депутатской группы «Российские регионы» и Аграрной депутатской группы. Решение об освобождении председателей комитетов, комиссий Государственной Думы и их заместителей от должности

98

принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комитета, комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. Решение об утверждении и изменении состава комитета, комиссии оформляется постановлениями Государственной Думы. В состав комитетов и Мандатной комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители.

Каждый депутат, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Однако каких-либо санкций в отношении не желающих работать в комитетах Регламент не предусматривает. Депутат может быть членом только одного ее комитета. В то же время он может работать во многих комиссиях, создаваемых палатой.

Деятельность комитетов и комиссий (имеется в виду Мандатная комиссия) Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения и гласности. Их заседания правомочны, если на них присутствуют более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Регламентом установлено, что заседания комитета, комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Внеочередное заседание комитета, комиссии созывает председатель комитета, комиссии по своей инициативе или по решению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии. Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии, присутствующих на заседании. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на заседаниях комитета, комиссии, членом которого он является. О невозможности присутствовать на заседании по уважительной причине он должен заблаговременно информировать председателя комитета, комиссии.

Комитеты, комиссия вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссией раздельно. Им разрешено проводить и закрытые заседания. Они имеют право вносить на заседание Совета Государственной Думы предложения по проекту порядка работы Государственной Думы на очеред-

99

ное заседание. В заседании комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав, приглашенные эксперты, в том числе работники Правового управления, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

7. Ст. 30 Регламента предусмотрен порядок образования из числа депутатов комиссий Государственной Думы.

Государственная Дума образует комиссии:

а) мандатную;

б) по этике;

в) для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;

г) для дачи заключения, предусмотренного ст. 93 (часть 2) Конституции Российской Федерации;

д) а также другие.

Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия, состав и положение о комиссии определяются постановлением палаты.

Государственная Дума активно практикует образование комиссий по самым различным вопросам. Государственная Дума первого созыва образовала 27 депутатских комиссий. В их числе были Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах временного содержания системы МВД РФ, Комиссия по расследованию причин и обстоятельств возникновения кризисной ситуации в Чеченской Республике, Комиссия по Черноморскому флоту, Комиссия по разработке и реализации правовых и экономических мер для ликвидации последствий стихийных бедствий на Курильских островах, Комиссия по проверке состояния золотого запаса Российской Федерации.

За два с половиной года деятельности Государственной Думы второго созыва (с 1 января 1996 г. по 7 июля 1998 г.) было создано 139 временных депутатских комиссий. Среди них Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992— 1996 гг. и об ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, Комиссия по проверке хода приватиза-

иии РАО «Норильский никель» и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем, Комиссия по содействию в урегулировании политической и экономической ситуации в Приднестровье, Комиссия по проверке фактов коррупции должностных лиц органов государственной власти в Санкт-Петербурге, Комиссия по рассмотрению правовых вопросов недропользования на условиях раздела продукции, Комиссия по содействию в преодолении последствий осетино-ингушского конфликта, Комиссия по проверке сведений, изложенных в статье «Мы говорим «депутат» — подразумеваем «брокер», опубликованной в газете «Известия», Комиссия по поддержке народной инициативы вхождения Республики Армения в состав Союза Беларуси и России, Комиссия по контролю за подготовкой и реализацией совместной программы Государственной Думы федерального Собрания Российской Федерации и конгресса США по жилищному строительству в России «Дом для вашей семьи», Комиссия по проверке исполнения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов депутатов Московской городской Думы и депутатов Московской областной Думы, проводившихся 14 декабря 1997 г., Комиссия по содействию нравственному и военно-патриотическому воспитанию молодежи, повышению уровня культуры военнослужащих сотрудников правоохранительных органов и органов безопасности, Комиссия по дополнительному изучению и анализу событий, происходивших в городе Москве 21 сентября — 5 октября 1993 г., Комиссия «Анти-НАТО» (1998 г.), Комиссия по вопросам совершенствования законодательства в области защиты прав людей труда, Комиссия по изучению обстоятельств применения насилия в отношении мирной студенческой манифестации в городе Екатеринбурге.

Как видно из самого перечня названий комиссий, Государственная Дума путем их образования и обеспечения функционирования осуществляет свои полномочия в качестве представительного органа. Таким образом, она реагирует на наиболее важные общероссийские и мировые события с целью дать рекомендации Президенту РФ или исполнительным органам,высказывает свою позицию по конкретным актуальным вопросам.

111

Время от времени, чаще всего после очередного конфликта на очередном заседании Государственной Думы, депутаты ставили вопрос об образовании Комиссии по этике. Совет Государственной Думы 23 июня 1998 г. поддержал предложение депутатов Г.Г. Багаутдинова и Д.Ф Красин-кова об образовании Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по этике в составе одиннадцати депутатов, выдвигаемых депутатскими объединениями. Проекты соответствующих постановления и положения были направлены в комитеты и депутатские объединения. 11 сентября 1998 г. Комиссия по этике была создана. В ее задачи входит рассмотрение вопросов, касающихся нарушений депутатами Государственной Думы правил депутатской этики. Такие случаи были в период деятельности Государственной Думы как первого созыва, так и второго. В первом созыве по телевидению, пожалуй, всех стран мира были показаны сцены драки В.В. Жириновского с Е.Л. Тишковской, срыв Н.Н. Лысенко креста с груди Г. Якунина. Во втором созыве В.В. Жириновский захватил Президиум заседания Государственной Думы и «обливал» стоящих рядом депутатов водой, спровоцировал потасовку между ними. Немало и иных неэтичных поступков со стороны депутатов.

В поле зрения Комиссии находятся факты нарушения депутатами Государственной Думы общепринятых правил взаимоотношений друг с другом, проявляющихся в употреблении в своих выступлениях грубых, оскорбительных выражений, причиняющих ущерб чести и достоинству других депутатов и иных лиц; вопросы об использовании депутатами заведомо ложной информации для необоснованных обвинений в чей-то адрес, жалобы избирателей на отдельных депутатов по вопросам, не относящимся к ведению Мандатной комиссии, а также факты злоупотреблений депутатами своими полномочиями и нарушения ими общественного порядка Комиссия вправе сделать замечание депутату или предупредить его на очередном заседании Государственной Думы либо на заседании Комиссии, рекомендовать Государственной Думе лишить депутата, допустившего нарушение норм депутатской этики, права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты, огласить

т

на заседании Государственной Думы и распространить в средствах массовой информации факты нарушения депутатом норм депутатской этики, рекомендовать ему принести публичные извинения.

8. Количество комитетов и комиссий в Совете Федерации по сравнению с Государственной Думой значительно меньше. Это объясняется и меньшим составом Совета Федерации и более узкими задачами его органов. Перечень комитетов и их полномочия определены в Регламенте Совета Федерации Согласно его ст 13 они осуществляют подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации, разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний, решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты.

Комитеты, комиссии Совета Федерации в своей работе руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, постановлениями Совета Федерации, его Регламентом, распоряжениями Председателя Совета Федерации.

Все члены Совета Федерации, кроме Председателя Совета Федерации и его заместителей, должны входить в составы комитетов Совета Федерации. При этом каждый из них может быть членом только одного комитета палаты. В каждом комитете Совета Федерации работают не менее 10 членов палаты. Состав комитета утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется его постановлением.

Председатель, заместители председателя комитета Совета Федерации избираются на заседании комитета большинством голосов от общего числа членов комитета, затем председатель комитета утверждается большинством голосов от общего числа членов палаты. При этом председатель, заместитель председателя комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации. Решения по данным вопросам оформляются постановлением Совета Федерации. Комитет Совета Федера-

113

ции вправе освободить председателя, заместителей председателя комитета от исполнения их обязанностей. Решение комитета об освобождении председателя комитета от исполнения обязанностей утверждается большинством голосов от общего числа членов палаты. Такое решение оформляется постановлением Совета Федерации. Комитет Совета Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты.

По состоянию на 1 июля 1998 г. Совет Федерации образовал:

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны;

Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности;

Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики;

Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики;

Комитет Совета Федерации по международным делам;

Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств;

Комитет Совета Федерации по аграрной политике;

Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;

Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;

Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

Совет Федерации может принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов. Полномочия каждого комитета определены Регламентом Совета Федерации.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебн о-правовым вопросам:

а) готовит заключения по одобренным Государственной Думой проектам федеральных конституционных законов, по принятым Государственной Думой федеральным законам о государственном устройстве, по вопросам судоустройства,

1W

гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, уголов-но-исполнительного права, об административных правонарушениях, адвокатуре, о нотариате, а также в области правового регулирования вопросов интеллектуальной собственности;

б) предварительно рассматривает предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской федерации;

в) проводит предварительное обсуждение кандидатур для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

г) готовит и предварительно рассматривает законопроекты по вопросам своего ведения;

д) организует проведение парламентских слушаний по вопросам своего ведения.

В ст. 17 Регламента определена сфера деятельности Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны. Этот Комитет:

а) готовит заключения по принятым Государственной Думой федеральным законам по вопросам внутренней и внешней безопасности Российской Федерации; о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации; о войне и мире; о защите государственной, служебной или иной охраняемой законом тайны; о борьбе с организованной преступностью, коррупцией, преступлениями против Российского государства, а также по вопросам об утверждении указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, другим вопросам своего ведения;

б) готовит совместно с комитетами, комиссиями Совета Федерации проекты постановлений Совета Федерации: об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; об организации и осуществлении межпарламентского сотрудничества Совета Федерации в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств по вопросам коллективной обороны и безопасности, социальной защиты военнослужащих и членов

105

их семей, ветеранов Вооруженных сил, Великой Отечественной войны и воинов-интернационалистов;

в) готовит предложения и заключения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета, по внебюджетным фондам;

г) рассматривает проекты нормативных правовых актов, определяющих военную политику, военную доктрину, основы военного строительства и готовит по ним заключения и предложения;

д) анализирует и обобщает практику исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам безопасности и обороны;

е) готовит и предварительно рассматривает законопроекты по вопросам своего ведения,

ж) организует проведение парламентских слушаний по вопросам своего ведения.

В 18—26 статьях Регламента Совета Федерации аналогичным образом определены полномочия остальных комитетов Совета Федерации

9. Совет Федерации вправе создавать постоянные и временные комиссии В составы этих органов палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации.

Особую роль в деятельности Совета Федерации играет Мандатная комиссия. Она избирается для рассмотрения вопросов о признании, прекращении или подтверждении полномочий членов Совета Федерации, является постоянно действующим органом палаты. Мандатная комиссия проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации, положениям Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По результатам проверки Мандатная комиссия готовит заключение и вносит на заседание палаты проект постановления Совета Федерации. В таком заключении содержится'

а) перечень документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации,

б) дата возникновения полномочий члена Совета Федерации;

в) дата проверки полномочий члена Совета Федерации.

В проект постановления Совета Федерации включаются

сведения о члене Совета Федерации, соответствующие по-

1BG

дожениям Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации», и дата признания (подтверждения или прекращения) этих полномочий Советом Федерации. Вопрос о признании, прекращении или подтверждении полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации по предложению Мандатной комиссии. Полномочия членов Совета Федерации признаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом Федерации решения.

Для осуществления контроля за соблюдением Регламента образуется Комиссия Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам, которая является постоянно действующим органом Совета Федерации. Эта Комиссия:

а) анализирует и обобщает предложения, поступающие от комитетов, комиссий и членов Совета Федерации, вырабатывает рекомендации и вносит на рассмотрение Совета Федерации предложения о внесении изменений и дополнений в Регламент;

б) консультирует руководство Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, членов Федерации, руководство Аппарата Совета Федерации, руководителей структурных подразделений Аппарата Совета Федерации по положениям Регламента;

в) организует аналитическую работу по проблемам парламентских процедур в Совете Федерации, в том числе с использованием опыта парламентов иностранных государств, государств — участников Содружества Независимых Государств, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заседание комитета, комиссии Совета Федерации проводится по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц; оно правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседание комитета палаты может проводиться непосредственно в субъектах Российской Федерации. Место его проведения определяется соответствующим комитетом, о чем уведомляется Совет Федерации. Внеочередное заседание созывает председатель комитета, комиссии либо по своей инициативе, либо по поручению Председателя Совета Федерации или заместителя Председателя Совета Федерации, ко-

117

ординирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии.

Решения комитета, комиссии по процедурным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комитета, комиссии; решение комитета, комиссии о созыве внеочередного заседания Совета Федерации — двумя третями голосов от общего числа членов комитета, комиссии. По остальным вопросам решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. Они осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета Федерации, не входящие в состав определенного комитета, комиссии, могут присутствовать на заседаниях с правом совещательного голоса и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам. На заседание комитета, комиссии палаты при обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, а также его иных структурных подразделений и представители средств массовой информации.

Для парламентских слушаний комитет, комиссия Совета Федерации могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей министерств и ведомств Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Им дано право создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов различного профиля в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроекта.

Комитеты, комиссии Совета Федерации вправе запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, которые обязаны предоставлять комитетам, комиссиям Совета Федерации запрашиваемые материалы и документы.

Совет Федерации практикует создание временных комиссий. Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определен-

срок. Задачи, срок деятельности, полномочия и состав временной комиссии определяются постановлением Совета Федерации. Так, в первом полугодии 1998 г. были созданы Временная комиссия Совета Федерации по изучению соблюдения прав соотечественников в Латвийской Республике, Временная комиссия Совета Федерации по вопросам стратегии государственного строительства; Временная комиссия Совета Федерации по законодательству Российской Федерации о свободных экономических зонах; Временная комиссия Совета Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням.

10. Обеспечение деятельности Государственной Думы и Совета Федерации осуществляют их аппараты. В регламентах палат определяются основные направления их деятельности, а конкретизируются они в соответствующих положениях об аппаратах и положениях об отдельных структурных подразделениях аппаратов.

Согласно ст. 78 Регламента Государственной Думы правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений в Государственной Думе, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, его Первого заместителя, заместителей Председателя Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы, который формируется в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и имеет статус юридического лица. Эти функции выполняли в 1998 г. свыше 1800 человек.

Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности и ответственность структурных его подразделений и работников определяются действующим законодательством Российской Федерации и Положением об Аппарате Государственной Думы, которое Председатель Государственной Думы утвердил 23 марта 1998 г. Аппарат является Юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного героа Российской Федерации, наименованием «Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других (фед"тных учрежлениях. смету; он также вправе иметь и обосооленное имущество.

В своей деятельности работники Аппарата руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Государственной Думы и Правительства Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, решениями Совета Государственной Думы, распоряжениями Председателя Государственной Думы и Руководителя Аппарата Государственной Думы и Положением об Аппарате. В Аппарате запрещено образовывать структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Администрацией Президента Российской Федерации, аппаратами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с другими органами и организациями.

Контроль за деятельностью Аппарата осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата, расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата, согласованному с указанным Комитетом в пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы. Аппарат состоит из следующих структурных подразделений:

Секретариат Председателя Государственной Думы;

Секретариат Первого заместителя Председателя Государственной Думы;

Секретариаты заместителей Председателя Государственной Думы;

Секретариат Руководителя Аппарата Государственной Думы;

аппараты депутатских объединений в Государственной Думе (отделы);

аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы (отделы);

Аналитическое управление;

11!

Организационное управление;

Парламентская библиотека (управление);

Правовое управление;

Пресс-служба (управление);

Управление делами;

Управление до куме нтацио иного обеспечения;

Управление информационно-технологического обеспечения;

Управление кадров и государственной службы;

Управление межпарламентских связей;

Отдел по защите государственной тайны;

Приемная Государственной Думы (отдел).

В состав Аппарата входят в качестве самостоятельных структурных подразделений аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений. Непосредственное руководство Аппаратом осуществляет Руководитель Аппарата Государственной Думы. Он назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Руководитель Аппарата Государственной Думы представляет Аппарат в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в других органах и организациях, издает распоряжения по вопросам деятельности Аппарата, относящимся к его компетенции.

Руководитель Аппарата Государственной Думы имеет первого заместителя — управляющего делами Государственной Думы и заместителей. Первый заместитель Руководителя Аппарата Государственной Думы назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы. Заместители Руководителя Аппарата Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением Председателя Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы.

111

Прием на работу работников основной части Аппарата, состоящей из государственных служащих федеральной государственной службы категории «В», осуществляется Руководителем Аппарата по представлению руководителей соответствующих подразделений. Эти лица работают на условиях трудового договора, как правило, заключаемого на неопределенный срок. Прием на работу работников аппаратов депутатских объединений в Государственной Думе, секретариатов Председателя Государственной Думы, его заместителей и некоторых других подразделений осуществляется на период, не превышающий срок деятельности депутатского объединения или секретариата. Согласно п. 3 ст. 80 Регламента Государственной Думы в случае прекращения деятельности депутатской группы работники аппарата депутатской группы высвобождаются на основании действующего законодательства. При изменении численного состава депутатской группы приводится в соответствие и численный состав его аппарата. Процедура оформления подлежащих сокращению работников аппарата производится в соответствии с действующим законодательством.

Расходы на содержание аппарата фракции, депутатской группы определяются с учетом ее численности. Расходы на содержание аппаратов и материально-техническое обеспечение деятельности фракций и депутатских групп предусматриваются в смете расходов на содержание Государственной Думы и могут быть увеличены за счет привлечения средств политических партий и других общественных объединений, частных лиц. Общий порядок получения и расходования фракциями, депутатскими группами привлеченных средств определяется Государственной Думой.

В Положении об Аппарате Государственной Думы зафиксировано, что структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата, а также расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы, согласованному с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы. В этом Положении имеется раздел, посвященный работникам Аппарата. Их должности устанавливаются в

Ш

соответствии с Реестром государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Наименования других должностей работников, не замещающих государственные должности и осуществляющих техническое обеспечение деятельности Государственной Думы, определяются штатным расписанием Аппарата. Условия труда работников Аппарата определяются законодательством Российской Федерации о труде, о государственной службе Российской Федерации, а также должностными инструкциями. Условия и порядок материального, материально-технического и социально-бытового, в том числе культурного и медицинского, обеспечения работников Аппарата устанавливаются на уровне, соответствующем уровню обеспечения работников Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации. Должностные обязанности, права и ответственность работников Аппарата определяются законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации о государственной службе, а также положениями о структурных подразделениях Аппарата, должностными инструкциями. Работниками Аппарата, занимающими государственные должности государственной службы Российской Федерации, могут быть только граждане Российской Федерации.

Близок по структуре, задачам и полномочиям к Аппарату Государственной Думы Аппарат Совета Федерации, в котором работает около 800 человек. В Регламенте Совета Федерации ему посвящена глава 4. Она содержит нормы, устанавливающие задачи Аппарата Совета Федерации, его структуру, порядок назначения и освобождения Руководителя Аппарата Совета Федерации, основные направления деятельности структурных подразделений Аппарата. Эти нормы детализированы в Положении об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которое утвердил 20 февраля 1997 г. Председатель Совета Федерации, Во втором разделе этого Положения определено, что основными задачами Аппарата Совета Федерации являются: правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Сове-

та Федерации; правовое и организационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации; правовое и организационное обеспечение межпарламентских связей; проведение организационно-кадровых мероприятий, связанных с обеспечением деятельности Совета Федерации.

Аппарат Совета Федерации состоит из секретариатов Председателя Совета Федерации и его заместителей, управлений, аппаратов комитетов Совета Федерации, иных структурных подразделений по направлениям деятельности Аппарата Совета Федерации. В настоящее время действуют следующие подразделения: Правовое управление; управление по организации работы Совета Федерации и взаимосвязи с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Организационное управление); Информационно-аналитическое управление; Управление международных связей; Управление кадров и государственной службы; Пресс-служба; Управление делопроизводства; Управление делами; Парламентская библиотека (последняя обслуживает обе палаты Федерального Собрания и их аппараты).

Секретариаты Председателя Совета Федерации и его заместителей обеспечивают деятельность соответственно Председателя Совета Федерации и его заместителей и им подчиняются. Руководитель Секретариата Председателя Совета Федерации и его заместитель по поручению Председателя Совета Федерации контролируют исполнение распоряжений и поручений Председателя Совета Федерации.

Управления, аппараты комитетов Совета Федерации и иные структурные подразделения Аппарата Совета Федерации по своим направлениям обеспечивают деятельность Совета Федерации, его органов, членов Совета Федерации. Управления и иные структурные подразделения Аппарата Совета Федерации подчиняются Руководителю Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Руководитель Аппарата Совета Федерации). Аппараты комитетов Совета Федерации подчиняются соответствующим комитетам по вопросам обеспечения их деятельности, а по иным вопросам, связанным с этой деятельностью, — Руководителю Аппарата Совета Федерации.

114

Организационная структура, штатная численность Аппарата Совета Федерации и годовой фонд оплаты труда работников Аппарата Совета Федерации, согласованные с комитетами и комиссиями Совета Федерации, представляются руководителем Аппарата Совета Федерации Председателю Совета Федерации и утверждаются постановлением Совета федерации. Организационная структура, штатная численность структурных подразделений Аппарата Совета Федерации и фонд оплаты труда их работников утверждаются распоряжением Председателя Совета Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Руководитель Аппарата Совета Федерации назначается на должность Председателем Совета Федерации на срок его полномочий и освобождается от должности Председателем Совета Федерации по истечении этого срока. Руководитель Аппарата Совета Федерации несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление функций, возложенных на Аппарат Совета Федерации. Он имеет заместителей, в том числе первых заместителей. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Совета Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации. Количество заместителей Руководителя Аппарата Совета Федерации определяется Советом Федерации.

Так же, как и в Государственной Думе, государственные должности федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации замешаются гражданами Российской Федерации; эти лица являются государственными служащими, в своей деятельности они руководствуются принципом вне партийности государственной службы.

Выводы и предложения

1. Определенная частью 1 ст. 96 Конституции РФ внутренняя структура Федерального Собрания РФ вряд ли обусловлена объективными факторами, многонациональным составом ее населения. Существование в Российской Федерации двухпалатного парламента, на наш взгляд, объясняется субъективным представлением об этом государственном органе авторов проекта Конституции РФ. Вследствие этого федеральный законодательный и представительный орган разделен на две неравные, слабо связанные между собой, части.

Ш

При этом Совет Федерации, по существу, является инородной для парламентских структур организацией, ибо сформирован не на основе принципа народного представительства, а из руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. В связи с однородностью стоящих перед палатами задач, в процессе организации своей работы они вынуждены создавать дублирующие комитеты. Так, в Государственной Думе имеется Комитет по законодательству и судебно-пра-вовой реформе, а в Совете Федерации — по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Дума имеет комитеты по экономической политике, по обороне, безопасности, аграрным вопросам, а Совет Федерации создал Комитеты по вопросам экономической политики, безопасности и обороне, аграрной политики. Полностью совпадают названия комитетов обеих палат по международным делам. В значительной степени эти комитеты осуществляют и дублирующие функции.

3. Существование двух палат влечет за собой увеличение числа высших должностных лиц и их заместителей. Представляется неоправданным, с точки зрения производственной необходимости, иметь в Государственной Думе шесть заместителей Председателя Государственной Думы — по одному от каждого депутатского объединения. Большинство из них не осуществляют достаточный набор организационно-руководящих функций. Они не имеют права решающего голоса в Совете Государственной Думы, что снижает их роль в организации деятельности Государственной Думы.

4. В связи с тем, что Совет Государственной Думы сформирован на основе фракционного представительства и права решающего голоса предоставлены в нем руководителям фракции и депутатских групп, нам представляется, Совет превратился не столько в орган палаты парламента, сколько в орган согласования партийных инициатив.

5. Очевидно неравномерное распределение депутатов Государственной Думы в ее комитетах. Например, в Комитете по бюджету, налогам, банкам и финансам числится 48 депутатов, в Комитете по международным делам — 24, в Комитете по экологии — 9, в Комитете по проблемам Севера — 11. Еще в десяти комитетах числится по 12 депутатов. Неоправданно велико и количество коми-

Государственной Думы. Немало из них осуществляют дублирующие функции: кроме Комитета по международным делам имеется Комитет по геополитике и Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками. Наряду с Комитетом по делам национальностей функционирует Ко-иитет по делам Федерации и региональной политике, а также Комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока. Имеются комитеты, которые крайне слабо участвуют в законодательной деятельности. Нам представляется, что их необходимо сократить и укрепить2. Тем не менее этому мешает, с одной стороны, фракционное соглашение о закреплении за каждым депутатским объединением определенного числа комитетов, с другой — сокращение числа комитетов повлечет за собой сокращение престижных должностей, дающих право на автомашину, рабочий аппарат, осуществление руководящих полномочий. В общем депутатскому сообществу такого рода реорганизация невыгодна.

6. Наличие двух полностью самостоятельных палат Федерального Собрания повлекло за собой создание двух самостоятельных независимых друг от друга аппаратов с правами юридического лица. Оба аппарата состоят, по существу, из дублирующих основных и вспомогательных подразделений: правовых, аналитических управлений, пресс-служб, секретариатов руководителей палат, комитетов и т.д.

Неэффективна внутренняя структура аппаратов. Особенно это заметно на примере Аппарата Государственной Думы, насчитывавшего на 20 июня 1998 г. 1827 человек (включая работников Управления делами). Его деятельность недостаточно увязана с центральной задачей деятельности депутатского корпуса — принятием законов. Правовое управление, где сосредоточены квалифицированные юристы, в основном выполняет функцию «внутреннего эксперта» законопроектов. Представляемые им заключения, несмотря на обязательность их нахождения в комплекте документов, сопровождающих законопроект, зачастую игнорируются аппаратами комитетов и депутатами в силу конъюнктурных и иных соображений. В связи с этим значительный интеллектуальный потенциал юристов Правового управления остается в должной мере невост-

2 См «Российская газета», 1998, 24 июля

117

ребованным. В то же время непосредственно в аппаратах 28 думских комитетов, где числилось на 21 июня 1998 г. 486 человек, только 17% работников являются специалистами с юридическим образованием. Среди них менее 4% — юристы, имеющие ученую степень кандидата или доктора наук. Между тем именно в комитетах ведется основная работа по подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.

Аппараты комитетов выведены из так называемого центрального аппарата; в нарушение законодательства о государственной службе они осуществляют свои функции на основе срочных трудовых контрактов на срок деятельности соответствующих комитетов. Между тем как специалисты категории группы «В» они должны работать на постоянной основе. Не научны нормативы определения штатной численности аппаратов комитетов. Они установлены постановлением Государственной Думы от 21 января 1994 г. № 46-1ГД («12 штатных единиц на каждый комитет и сверх того по одной штатной единице на каждых четырех депутатов — членов комитетов Государственной Думы»), Такой формальный подход не позволяет учитывать реальный объем работы того или иного комитета. Различная законотворческая активность комитетов ведет к перегрузкам работников аппаратов в одних комитетах и «к легкой жизни» в других. Это порождает неэффективную организацию работы внутри аппаратов комитетов. Квалифицированные специалисты постоянно отвлекаются на выполнение организационно-технической работы, поручений депутатов. Экспертная оценка работников комитетов показывает, что в их работе имеет место постоянная (17%) или эпизодическая (43%) загрузка депутатскими поручениями, связанными с выполнением личных депутатских обязанностей, а также эпизодическая загрузка (40%) поручениями депутатов, вообще не относящихся к должностным полномочиям самих депутатов.

Пожалуй, аналогичное положение и в аппаратах депутатских объединений, где работники нередко используются не для выполнения служебной деятельности, связанной с определением позиции фракции по тому или иному законопроекту (об этом свидетельствует отсутствие в этих аппаратах юристов), а, например, для охраны руководителей депутатских фракций.

118

Немало недостатков и в организации работы центрального аппарата Государственной Думы. Наиболее существен-fjofl является проблема координации и взаимодействия его самостоятельных подразделений в процессе обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, от-(jyrcTBHe их заинтересованности и ответственности за конечный результат ее работы. Недостаточно уделяется внимания Созданию комплексных материалов правового, аналитического, информационного содержания для обоснования конкретных направлений законодательной работы.

Нельзя признать удовлетворительными взаимоотношения между работниками аппарата и депутатами Государственной Думы. Имеют место случаи, когда депутаты ведут себя некорректно, загружают работников аппарата неслужебными поручениями, злоупотребляют своим должностным положением. К сожалению, часть руководящих работников Аппарата пытаются создать атмосферу «обслуживания депутатов* работниками аппарата, а не делового сотрудничества. Необоснованно внедрена практика более высокой оплаты труда депутатов по сравнению с ответственными работниками аппарата, особенно его подразделений, где осуществляется экс пертн о-аналитическая проработка законопроектов. В силу ложного понимания равенства депутатского мандата, независимо от реальной нагрузки установлена равная оплата труда для всех депутатов, хотя среди них немало таких, кто вообще не исполняет свои депутатские полномочия.

Все это в конечном счете отрицательно сказывается на качестве законодательной работы, не позволяет в должной мере укреплять аппарат высококвалифицированными кадрами3 и платить по труду каждому депутату.

3 В странах с высокой парламентской культурой отсутствуют депутатские преимущества, установлены надлежащая правовая защита и гарантии работников аппарата, им выплачивается достойная и нередко более высокая по сравнению с депутатской заработная плата Так, в Великобритании руководители аппарата парламента назначаются королевой Работники аппарата получают зарплату выше, чем члены парламента У них более высокий статус, чем у других государственных служащих (См Газета «Кворум», 1998, 15 апреля ) Аналогичный порядок существует и в Канаде В этих странах приняты специальные законы, регулирующие права и обязанности работников парламентов, устанавливающие для них надлежащие социально-материальные гарантии

115

7. Самостоятельность палат обеспечивается и их раздельным финансированием. На содержание Государственной Думы было выделено 742 590,2 тыс. руб., на Совет Федерации — 266 714,7 тыс. руб. При этом непосредственно Государственной Думой получено 692 069,0 тыс. руб., а Советом Федерации — 244 814,7 тыс. руб. В эти суммы входят и расходы на содержание аппаратов палат Федерального Собрания. Для сравнения отметим, что сумма бюджетных средств, выделенных Управлению делами Президента Российской Федерации, составляет 12 402 187,5 тыс. руб., в том числе для функционирования главы государства — Президента Российской Федерации — 726 553,7 тыс. руб.4

Внесение соответствующих сумм в Ведомственную структуру не означает в нынешних условиях своевременное их выделение. Финансирование, к примеру, Думы, равно как и иных бюджетных организаций, полностью зависит от Министерства финансов РФ. За первые четыре месяца 1998 г. Государственная Дума была профинансирована только на 70% от полагающихся денег. А по состоянию на 9 июня 1998 г. она имела неоплаченных счетов на сумму 107445 тыс. руб., в том числе ее задолженность за автотранспорт составила 37684 тыс. руб., железнодорожному и авиатранспорту — 13329 тыс. руб., обеспечение деятельности депутатов и их помощников — 18 250 тыс. руб.5 К окончанию первой половины 1998 г. положение чуть улучшилось: эта палата была профинансирована на 87%, ее долг сократился до 90 млн. руб., но задолженность по транспорту оставалась в размере 30 млн., не выплаченная аппарату зарплата — 15 млн. руб. Долг за обслуживание копировально-множительной техникой составил 4 млн. руб.6 После финансового обвала 17 августа 1998 г. задолженность Государственной Думы из-за ее не-дофинансирования из средств федерального бюджета стала возрастать. Как отмечалось, к концу 1998 г. она не смогла избавиться от долгов, закончив его с минусом в 103 млн. руб. Не полностью финансировался и Совет Федерации.

В Государственной Думе ведутся поиски сокращения расходов, но серьезные структурные изменения в организации работы депутатского корпуса и аппарата не осуществляются.

4 См «Российская газета», 1998, 1 апреля. s См «Коммерсант», 1998, 11 июня. 6 См. «Время», 1998, 3 июля

ш

Проблемы и трудности, обусловленные внутренним устройством Федерального Собрания РФ, могли бы быть ре-щены без изменения действующей Конституции РФ путем реализации следующих предложений.

1. Целесообразно сократить количество заместителей председателей палат до двух в Совете Федерации и до трех в Государственной Думе. Такие сокращения позволят поднять значение должности заместителя Председателя палаты до заметной и значимой фигуры в решении задач, стоящих перед палатами, повысить их роль в организации работы депутатского корпуса. Кроме того, подобная мера позволит сократить секретариаты, обслуживающие соответствующих должностных лиц и перепрофилировать их работников на иную необходимую для палат работу.

2. Целесообразно изменить состав Совета Государственной Думы. Представляется, что он должен состоять из Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателя Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы и четырех руководителей депутатских фракций, представляющих победившие на выборах партии и политические движения. Каждый член Совета должен иметь право решающего голоса. Это позволит усилить роль заместителей Председателя палаты и Председателя Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы в деятельности по координации работы депутатского корпуса и образованных из числа депутатов комитетов и комиссий.

3. Имеет смысл формировать депутатские объединения из числа депутатов — членов победивших на выборах партий и политических движений, т.е. только в форме парламентских партийных фракций. Это будет способствовать повышению роли партий в парламентской деятельности, станет стимулом для развития партий, укрепления их связей с избирателями, в полной мере соответствовать прогрессивным тенденциям, проявляющимся в жизни парламентов многих государств, где существует многопартийная система7. Для обеспечения процесса формирования депутатских фракций на основе партийной принадлежности депутатов следовало бы внести соответствующие изменения в ст. 16 Регламента Государственной Думы. В то же время в ней можно предусмотреть возможность присоединения к фракциям депутатов,

' Об этом подробно см. Юдин Ю. А Политические партии..., с. 217—234.

ш

избранных по одномандатным округам, разделяющим партийные установки той или иной партии8. Это позволит государственные финансовые и материальные средства, выделяемые на функционирование парламента, частично направлять на поддержку партийных фракций, что, в свою очередь, будет способствовать полноценному разделению Государственной Думы на два наиболее значимых в каждом парламенте депутатских объединения, условно называемых «правительственным большинством» и «официальной оппозицией». Такое перераспределение депутатских сил в Государственной Думе дает возможность партиям более эффективно участвовать в законодательной и иной государственной деятельности. Кроме того, будет поставлен надежный барьер на пути устремлений по созданию депутатских групп на основе корпоративных, региональных и отраслевых интересов.

4. Желательно сократить количество комитетов Государственной Думы. За критерий для их создания следует брать не согласие между руководителями депутатских объединений, а объективные факторы. Таковыми являются основные направления законодательной работы, которые легко определить, опираясь на прошедший опыт деятельности Государственной Думы, анализ потока поступающих в палату законопроектов, сведения о количестве проектов, подготовленных каждым комитетом для рассмотрения Государственной Думой.

5 Нуждается в совершенствовании структура аппаратов палат Федерального Собрания, имеется необходимость повышения их заинтересованности в конечных результатах работы палат. Представляется целесообразным создать самостоятельные единые структурные подразделения, обеспечивающие деятельность всех комитетов и комиссий соответствующих палат. В эти подразделения могли бы войти аппараты комитетов. Такое объединение позволило бы более равномерно распределять нагрузку между работниками этих подразделений, перегруппировывать их силы в случаях «авралов», например при подготовке бюджетных законопроектов, усилить плановые начала, внедрять принцип взаимозаменяемости. Крайне необходимы в Аппарате подразделения по оказанию помощи законодательным органам субъектов Российской Федерации при осуществлении

в См там же, с 224

122

ими права законодательной инициативы, а также для работы по обеспечению соответствия законодательства субъектов России федеральному законодательству.

Более тесным должно быть сотрудничество правового и аналитического управлений. Следует резко повысить роль правового управления в подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой. Его представителям целесообразно предоставить право на паритетных началах участвовать в обсуждении проектов законов и постановлений на заседаниях Государственной Думы. Стремления отдельных депутатов отстранить юристов Аппарата от работы над законопроектами должно решительно пресекаться руководством Государственной Думы. У депутата должно быть только одно преимущество — право голосовать «за» или «против» конкретного законопроекта. У работающего в Аппарате специалиста должны быть другие преимущества — право высказать компетентное мнение без оглядки на «авторитеты» на пленарном заседании палаты, заседаниях комитетов и комиссий, а также право на более высокое материальное вознаграждение в тех случаях, когда он вносит больший по сравнению с депутатом вклад в разработку законопроектов, в решение иных задач, стоящих перед Федеральным Собранием.

Представляется целесообразным отказаться от поголовного участия депутатов в парламентской деятельности на профессиональной основе. В связи с этим желательно предоставить возможность каждому депутату самостоятельно решать вопрос о форме своего участия в работе парламента с учетом интересов избирателей и загруженности непосредственно депутатскими полномочиями. Это позволит многим из них продолжать трудовую деятельность, которой они занимались до избрания депутатами.

Нуждаются в изменении и полномочия депутатов российского парламента. Думается, что вряд ли они должны быть субъектами права законодательной инициативы. В то же время желательно усилить их представительные и контрольные полномочия, расширить возможности для более широкой работы в своих избирательных округах.

В целом реализация изложенных предложений позволит повысить качество законодательной работы, сократить нерациональные расходы на содержание депутатского корпуса и аппаратов палат, установить более справедливую систему их материального вознаграждения.

 

 

 

 

 

 

ОБЩИЙ ПОРЯДОК РАБОТЫ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

1. Под общим порядком работы палат Федерального Собрания РФ следует понимать формы проявления их жизнедеятельности, выявления коллективной и индивидуальной воли парламентариев с целью принятия законов и других решений, в рамках которых реализуется компетенция Государственной Думы и Совета Федерации1. Главной формой деятельности палат являются пленарные заседания депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Определенная совокупность раздельных заседаний палат и других проводимых ими или их органами мероприятий представляет собой такую организационно-правовую форму деятельности, которая называется «сессия». Это понятие применяется в Регламенте Государственной Думы. Согласно его ст. 40 Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии. Первая проходит с 12 января по 20 июня, вторая — с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания. В этот период депутаты Государственной Думы работают в комитетах и комиссиях, во фракциях и депутатских группах, встречаются с избирателями. Для работы с ними предназначена последняя неделя месяца в течение каждой сессии.

Регламент Совета Федерации определяет лишь время заседаний Совета Федерации — период с 16 сентября текущего года по 15 июля следующего года. При этом составляется график их проведения на первую и вторую половину года. На каждое заседание, как правило, отводится по три

1 Исследованиям форм деятельности органов государственной власти много внимания уделяли в 60—80-е годы крупные ученые-правоведы И А Азовкин, Г В Барабашев, К Ф Шеремет См, к примеру, Азовкан ИЛ Местные советы в системе органов власти, М , 1971, БарабашевГВ, ШереметКФ Советское строительство М Юридическая литература, 1981

дня. Согласно ст. 50 Регламента Совета Федерации первый день заседания палаты по решению членов Совета Федерации может быть определен как день работы в комитетах, комиссиях палаты.

Особая значимость заседаний каждой палаты определяется тем, что только на них реализуются основные полномочия Государственной Думы и Совета Федерации, только на них в полной степени депутаты проявляют себя как полномочные представители своих избирателей и путем голосования выражают их волю. Кроме того, лишь на общем заседании палаты может быть решен любой вопрос ее компетенции. Поэтому закономерно, что в регламентах обеих палат отводится значительное место нормам, регулирующим порядок проведения заседаний Государственной Думы и Совета Федерации. В Регламенте Государственной Думы они сгруппированы во втором разделе «Общий порядок работы Государственной Думы». В нем есть специальная глава, посвященная началу работы Государственной Думы и порядку проведения ее заседаний.

2. Регламентом предусмотрено, что в соответствии со ст. 99 Конституции Российской Федерации Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Однако Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними. На первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному ей Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и составленному надень открытия первого заседания Государственной Думы.

На первом заседании Государственной Думы открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов избираются:

а) Счетная комиссия Государственной Думы;

1Z5

б) Временная комиссия по контролю за электронной' системой голосования;

в) Временная комиссия по Регламенту Государственной Думы;

г) Временный секретариат Государственной Думы.

На этом же заседании избираются Председатель Государственной Думы и его заместители. Решения Государственной Думы по указанным вопросам оформляются постановлениями.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются средствами массовой информации. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседаниях палаты при условии аккредитации в Государственной Думе,

Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено председательствующим на заседании Государственной Думы, Президентом Российской Федерации, комитетом Государственной Думы или депутатским объединением в Государственной Думе, а также Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства Российской Федерации. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании. Сведения о содержании закрытых заседаний Государственной Думы не подлежат разглашению и могут быть использованы депутатами Государственной Думы только для их деятельности в Федеральном Собрании. Запрещается проносить на закрытое заседание Государственной Думы и использовать в ходе его фото-, кино и видеотехнику, а также средства телефонной и радиосвязи, звукозаписи и обработки информации. Председательствующий предупреждает присутствующих депутатов и приглашенных лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете на распространение информации, состав-

Ш

государственную и иную охраняемую законом тайну. Стенограмма закрытого заседания Государственной Думы хра-дагся в структурном подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы в режиме секретного документа.

Президент Российской Федерации, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель Правительства, члены Правительства, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, заместители Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты,

На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Протокол подписывается председательствующим на заседании. Стенограммы заседаний Государственной Думы подлежат официальному опубликованию, кроме стенограмм закрытых заседаний. Депутат Государственной Думы вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее опубликования.

Заседания Государственной Думы проходят в среду и пятницу. Государственная Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание.

Каждую пятницу на заседании Государственной Думы, как правило, проводится «правительственный час» для ответов Председателя и членов Правительства Российской Федерации на вопросы и запросы депутатов Государственной Думы. При этом заслушиваются не более двух приглашенных от Правительства Российской Федерации.

Письменные предложения депутатов Государственной Думы о приглашении Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и членов Правительства и вопросы к ним рассматриваются Советом Государственной Думы и могут включаться в порядок работы Государ-

127

ственной Думы. Государственная Дума также вправе принять решение о приглашении Председателя Правительства Российской Федерации на заседание Государственной Думы. Решение, принимаемое Советом Государственной Думы по этому вопросу, решение Государственной Думы, а также приглашение Председателя Государственной Думы направляются приглашенным не позднее чем за три дня до проведения «правительственного часа». Для ответа Председателю Правительства Российской Федерации, его заместителям и членам Правительства на вопрос депутата Государственной Думы предоставляется не более 15 минут. Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня заседания выступить в течение не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты вправе в пределах отведенного для этого времени задать интересующие их вопросы.

В случае, если приглашенный на «правительственный час» не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он вправе дать письменный ответ на заданные письменные вопросы. Такой ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании Государственной Думы. Если депутаты Государственной Думы не удовлетворены письменным ответом Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и членов Правительства, то решением палаты они могут быть повторно приглашены на заседание Государственной Думы для дачи устного ответа по существу заданного вопроса. Члены Правительства Российской Федерации могут быть приглашены на «правительственный час» для ответов на устные вопросы депутатов. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся. Вместе с тем после получения ответа члена Правительства депутат, адресовавший ему вопрос и не удовлетворенный его ответом, вправе дополнительно задать один уточняющий вопрос.

По пятницам может проводиться «час заявлений». Выступления представителей депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов во время «часа заявлений» не

т

могут превышать пяти минут. По решению палаты время выступления может быть продлено.

Внеочередные заседания Государственной Думы созываются Советом Государственной Думы. Если внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, оно одновременно должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. Совет Государственной Думы назначает день внеочередного заседания палаты.

Все заседания Государственной Думы начинаются с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательствующий. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Депутат обязан присутствовать на заседаниях. О невозможности присутствовать на заседании палаты депутат Государственной Думы заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения, либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы. Однако нередко эту норму депутаты игнорируют, а применить к злостным прогульщикам какие-либо меры воздействия невозможно, в связи с чем вполне обоснованно предложение Председателя Государственной Думы Г-Н. Селезнева о необходимости введения в отношении таких депутатов мер воздействия вплоть до штрафов, лишения премий, вычетов из зарплаты2.

Регистрация осуществляется после каждого перерыва в заседании палаты. Закрывая заседание, председательствующий напоминает депутатам о порядке работы следующего заседания Государственной Думы. Депутат вправе зарегистрироваться с помощью электронной карточки, а в случае ее отсутствия, зарегистрироваться от микрофона или путем подачи личного заявления, написанного на бланке установленной формы.

Выступающий в Государственной Думе не вправе нарушать правила депутатской этики — употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призы-

3 См. журнал «Российская Федерация сегодня», 1998, № 15, с. 10.

129

вать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а при повторном нарушении лишает его права выступления в течение всего дня заседания. И наконец, на основании решения палаты, принятого большинством от общего числа депутатов, председательствующий лишает права выступления нарушителя правил депутатской этики на срок до одного месяца. Такая мера воздействия была применена к депутату В В. Жириновскому в конце 1998 г.

На заседаниях Государственной Думы депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, задавать вопросы, давать справки, а также пользоваться иными установленными правами. Депутат или группа депутатов Государственной Думы вправе обратиться с запросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Депутат или группа депутатов, подготовившие запрос, вносят его на заседание Государственной Думы в письменной форме на депутатском бланке. Внесенный запрос оглашается председательствующим на заседании палаты или доводится до сведения депутатов иным путем.

Депутат или группа депутатов вправе настаивать на том, чтобы предлагаемый ими запрос был поддержан Государственной Думой и направлен от ее имени. В этом случае депутатский запрос и проект постановления Государственной Думы может быть предложен депутатом или группой депутатов к включению в порядок работы Государственной Думы. В случае одобрения депутатского запроса большинством голосов от общего числа депутатов он оформляется постановлением Государственной Думы. Если запрос не набрал необходимого числа голосов, то он может быть направлен в обычном порядке. Однако следует отметить, что

Ш

законодательством не предусмотрен такой порядок оформления депутатских запросов Депутаты Государственной Думы своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты Проекты документов и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты. В ходе пленарных заседаний Государственной Думы непосредственно в зале распространяются только материалы по вопросам, включенным в порядок работы Государственной Думы на данное ее заседание, а также депутатские запросы и заявления депутатских объединений.

^Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессикИ/утверждаемой на одном из ее первых заседаний, календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц, составленным Советом Государственной Думы по предложениям депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы, и порядком работы Государственной Думы на очередное заседание, утверждаемыми Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой и формируемый на его основе проект порядка работы очередного ее заседания составляются, как правил су исходя из последователь- , ности поступления законопроектов в Государственную Дум>у В проект порядка работы Государственной Думы законопроекты включаются в следующей последовательности:

Va) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;

б) законопроекты, рассматриваемые во втором чтении;

в) законопроекты, рассматриваемые в первом чтении.^/ Предложения о внесении изменений в календарь рассмотрения вопросов предварительно представляются в Совет Государственной Думы в письменной форме комитетами, комиссиями, депутатскими объединениями, группами депутатов или отдельными депутатами Совет Государственной Думы принимает решение о внесении изменений в календарь рассмотрения вопросов или об отклонении данного предложения. В случае отклонения Советом Государственной

131

Думы указанного предложения инициатор предложения вправе внести его непосредственно на заседании Государственной Думы. При внесении предложений об изменении порядка работы Государственной Думы депутат вправе мотивировать свое предложение только при постановке его предложения на голосование. Преимущественное право вносить предложения в порядок работы Государственной Думы предоставляется членам депутатских объединений.

На обсуждение изменений и дополнений порядка работы пленарного заседания Государственной Думы отводится не более 30 минут. Это время может быть продлено решением палаты, принятым большинством голосов от общего числа депутатов. В случае, если на заседании Государственной Думы порядок работы пленарного заседания был рассмотрен не в полном объеме, то Совет Государственной Думы при формировании проекта порядка работы следующего заседания палаты включает эти вопросы в качестве первоочередных. При этом сохраняется и установленная последовательность рассмотрения законопроектов и других вопросов, f Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат^

а) послания и обращения Президента Российской Федерации;

\ Ъ) законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

в) проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год и о бюджетной системе;

г) федеральные конституционные и федеральные законы, возвращенные Государственной Думе на повторное рассмотрение в порядке, предусмотренном статьями 105 и 107 Конституции Российской Федерации;

д) проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерация^)

е) проекты постановлений о направлении51 представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;

ж) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Государственной Думы;

Ш

з) проекты Регламента Государственной Думы и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений

Vftpyrne законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты.!^

Председательствующий на заседании Государственной Думы: руководит общим ходом заседания; предоставляет слово для выступления; ставит на голосование каждое предложение депутатов Государственной Думы в порядке поступления; проводит голосование и оглашает его результаты; контролирует ведение протоколов и стенограммы заседаний Государственной Думы и подписывает их

На заседании Государственной Думы председательствующий не может высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим. Если он хочет принять участие в обсуждении какого-либо вопроса, то записывается в общем порядке для выступления и передает одному из своих заместителей функции председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу. Участвуя в открытом голосовании без использования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим требований Регламента Государственная Дума вправе назначить другого председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу.

Работа в Государственной Думе осуществляется на русском языке. Депутат, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, заблаговременно уведомляет об этом Совет Государственной Думы Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык Депутат выступает с трибуны от установленного в зале микрофона или со своего рабочего места. Во время работы депутаты должны носить деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности Государственной Думы.

Заседания Государственной Думы проводятся в рабочие дни:

а) утренние — с 10 до 14 часов с перерывом с 12 до 12 часов 30 минут;

б) вечерние — с 16 до 18 часов.

133

Палата может принять решение об ином времени проведения заседаний. Председательствующий на заседании Государственной Думы вправе без голосования продлить заседание в среду до принятия окончательного решения по вопросу, обсуждение которого было начато в основное время работы палаты.

Каждый депутат должен придерживаться темы обсуждаемого вопроса. Если он отклоняется от нее, председательствующий вправе напомнить ему об этом. Если замечание не учтено, председательствующий может прервать выступление депутата. С согласия большинства присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы председательствующий может установить общую продолжительность обсуждения вопроса, включенного в повестку заседания, время, отводимое на вопросы и ответы, продлить время выступления. На заседаниях Государственной Думы один и тот же депутат может выступать в прениях по одному и тому же вопросу не более двух раз. Никто не вправе выступать на заседании Государственной Думы без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается слова без предупреждения. Депутаты, которые не смогли выступить в связи с прекращением прений, вправе приобщить подписанные тексты своих выступлений к стенограмме заседания Государственной Думы. Прения по обсуждаемому вопросу могут быть прекращены по истечении времени, установленного палатой, либо по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании.

Для подготовки вопроса к рассмотрению палатой в ходе ее заседания Государственная Дума вправе дать поручение Председателю, его Первому заместителю и заместителям, комитетам, комиссиям, Руководителю Аппарата Государственной Думы. Такие поручения даются по предложению председательствующего на заседании палаты, а также по предложениям депутатских объединений, комитетов, комиссий, группы депутатов или отдельных депутатов с целью предоставления дополнительной информации по заинтересовавшему их вопросу. Поручение оформляется протокольной записью, удостоверяемой председательствующим на заседании. Выписка из протокола в течение суток направ-

Ш

Аппаратом Государственной Думы исполнителю, ко-фОрый не позднее чем через 15 дней или в иной установлен-дедй палатой срок со дня получения поручения информирует председательствующего и инициатора поручения о резуль-его выполнения. Председательствующий на очередном доводит эту информацию до сведения палаты.

3. Порядок проведения заседаний Совета Федерации определен в главе 5 Регламента Совета Федерации. Заседания Совета Федерации проходят в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено. Каждому члену Совета Федерации отводится в Большом зале заседаний Совета Федерации постоянное место, которое оформляется табличкой с указанием его фамилии, инициалов, субъекта Российской Федерации, который он представляет, а также оборудуется необходимыми для работы электронными и техническими средствами.

Заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации. Для определения его правомерности перед началом утреннего и вечернего заседаний осуществляется регистрация членов Совета Федерации. Перед голосованием может быть проведена дополнительная регистрация. На утреннее заседание отводится время с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, на вечернее — с 16 до 18 часов. Палата может принять решение о переносе заседания на другое время. Решения о дополнительных перерывах в работе заседания принимаются большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. На каждом заседании Совет Федерации может принять решение о «часе голосования» по федеральным законам. Заседания Совета Федерации являются открытыми. Стенограмма заседания (кроме закрытого заседания) публикуется в Бюллетене заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. На заседании Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы. По решению Совета Федерации на заседания приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые, другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым воп-

135

росам. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях регулируется Пресс-службой Совета Федерации. Другие лица могут присутствовать на открытых заседаниях только по специальному разрешению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации

Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 30 человек. Решение о проведении закрытого заседания палаты принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании Содержание закрытого заседания, сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в палате.

Внеочередные заседания палаты могут созываться по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, комитетов Совета Федерации либо по предложению не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Предложение субъекта Российской Федерации о созыве внеочередного заседания Совета Федерации оформляется решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который инициирует такое заседание. На заседаниях палаты ведутся протокол и стенограмма. Протокол и стенограмма подписываются председательствующим на заседании. Член Совета Федерации вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее опубликованиями/Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат: ^

а) послания и обращения Президента Российской Федерации;

\£) поправки к главам 3—8 Конституции Российской Федерации, проекты федеральных конституционных законов, одобренные Государственной Думой, федеральные

Ш

законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации;//

в) проекты постановлений Совета Федерации по вопро-,сам, отнесенным к ведению Совета Федерации в соответствии счастью 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации;

\^) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации;^/

д) предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации; wfe) федеральные законы, принятые Государственной Думой, по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации\/

Председательствующий на заседании: объявляет об его открытии и закрытии, а также о выступающих; предоставляет слово для выступления в порядке поступления заявок; обеспечивает соблюдение положений Регламента; ставит на голосование проекты постановлений, заявлений, обращений Совета Федерации; оглашает предложения членов Совета Федерации по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование; отвечает на вопросы, поступившие в его адрес; дает справки; обеспечивает порядок в зале заседаний; подписывает протокол и стенограмму заседания. Во время заседания председательствующий не вправе комментировать выступления членов Совета Федерации.

Если председательствующий посчитал необходимым принять участие в обсуждении какого-либо вопроса, он, получив слово, передает функции председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу другому председательствующему. Участвуя в открытом голосовании, осуществляемом без использования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим положений Регламента, подтвержденном соответствующим решением палаты, Совет Федерации вправе передать функции председательствующего до завершения рассмотрения обсуждаемого вопроса другому председательствующему, приняв соответствующее решение.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином

131

языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки! уведомляет об этом председательствующего. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение.

Право внеочередного выступления на заседании Совета Федерации предоставляется Президенту Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Совете Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, Председателю Конституционного Суда Российской Федерации, Председателю Верховного Суда Российской Федерации, Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации.

Докладчики, содокладчики и кандидаты на выборные должности Совета Федерации имеют право на заключительное слово. Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается слова без предупреждения. Переуступка права на выступление допускается только в пользу члена Совета Федерации — представителя от того же субъекта Российской Федерации. Член Совета Федерации может выступить по одному и тому же вопросу не более двух раз. Переуступка права на повторное выступление в пользу другого лица не допускается.

Выступающий на заседании не должен использовать в своей речи грубые и некорректные выражения, призывать к незаконным, в том числе насильственным, действиям, выступать без разрешения председательствующего, отклоняться от обсуждаемой темы, превышать отведенное для выступления время. Если это правило нарушается, председательствующий вправе предупредить выступающего. При повторном или грубом нарушении председательствующий отключает микрофон выступающего.

Проект повестки дня заседания Совета Федерации формируется Председателем Совета Федерации на основании

JM

Предложений, внесенных комитетами, комиссиями Совета фрдерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек, или двумя членами Сове-yt федерации, представляющими/в Совете Федерации один субъект Российской Федераций^/В первую очередь в проект невестки дня заседания Совета Федерации вносятся вопросы, подлежащие включению в повестку дня очередного заседания Совета Федерации без обсуждения и голосования:,

а) об обсуждении посланий и обращений Президента российской Федерации;

б) относящиеся к ведению Совета Федерации в соответствии с частью 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации, сроки рассмотрения которых, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, истекают до начала следующего заседания Совета Федерации;

в) об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

г) об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации, заместителя Председателя Совета Федерации;

\д) о предложениях о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации, одобренных Государственной Думой;

е) о проектах федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой;

ж) о федеральных законах, принятых Государственной Думой и подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации, сроки рассмотрения которых истекают до начала следующего заседания Совета Федераций/

з) о повторном рассмотрении в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федераций и одобренных Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции. \1 Обязательному включению в проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации также подлежат вопросы: /

139

а) о федеральных законах, рассмотрение которых на за-*] седании палаты рекомендовано комитетом Совета Федерации, если не истек установленный Конституцией Российской Федерации четырнадцатидневный срок рассмотрения % федерального закона Советом Федерации; хб) о предложениях о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации;

в) о законодательной инициативе Совета Федераций

г) о проектах постановлений Совета Федерации о поручениях Счетной палате Российской Федерации;

д) об образовании комитетов и комиссий Совета Федерации, изменении их составов;

е) подготовленные в соответствии с поручениями палаты;

ж) включенные в повестку дня предшествующего заседания Совета Федерации, рассмотрение которых не было начато или не было завершено на предшествующем заседании;

з) ряд других вопросов, предусмотренных Регламентом.

Перечисленные вопросы включаются в проект повестки дня заседания Совета Федерации при представлении проекта правового акта, предлагаемого к принятию Советом Федерации При представлении проекта повестки дня на заседании Совета Федерации председательствующий отдельно оглашает вопросы, подлежащие включению в повестку дня без голосования и обсуждения. Затем проект повестки дня заседания ставится председательствующим на голосование для принятия его за основу. На заседании в принятый за основу проект повестки дня могут вноситься изменения и дополнения.

Решения о внесении изменений и дополнений в проект повестки дня заседания Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Проект повестки дня после принятия решений о внесении в него изменений и дополнений ставится председательствующим на голосование для принятия повестки дня заседания Совета Федерации в целом. Решение о принятии повестки дня заседания Совета Федерации в целом принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Повестка дня заседаний Совета Федерации уплотнена до предела. На 35-м его заседании, к примеру, она включала 85 вопросов, в том числе о признании, подтверждении и

1U

ирекращении полномочий членов Совета Федерации, о назначении судей Высшего Арбитражного Суда РФ, о назначении на должность судьи Экономического союза Содружества Независимых Государств, 63 федеральных закона, рассмотренных Государственной Думой, восемь вопросов о ратификации международных договоров и соглашений России, об участии в трех комиссиях по доработке конкретных законов, о создании Временной комиссии о свободных экономических зонах, о рассмотрении пяти обращений и постановлений. В повестку дня были включены также информация Правительства, отчет Счетной палаты, проект плана мероприятий на второе полугодие 1998 г. по реализации полномочий Совета Федерации, а также о назначении С.С. Собянина председателем Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам.

Весьма насыщен порядок работы Государственной Думы на очередное заседание. Например, 3 июня 1998 г. он содержал 79 вопросов, 15 июля — 53 вопроса, 16 июля 1998 г. — 75 вопросов. Зачастую порядок дополняется по предложению депутатов в начале заседания. Так, 16 июля 1998 г. предварительный список содержал 60 вопросов. В ходе его обсуждения по результатам общего голосования палаты добавилось еще 15 вопросов.

До составления очередного порядка работы Государственной Думы принимается календарь рассмотрения ею вопросов, который утверждается на определенный цикл заседаний соответствующей сессии, а Совет Федерации утверждает график своей работы. Например^алендарь рассмотрения вопросов Государственной Думой|/4 по 20 марта 1998 г. предусматривал проведение шести заседаний^/В нем содержался перечень законопроектов с указанием субъекта права законодательной инициативы, комитета, ответственного за прохождение проекта, и дата его рассмотрениДгГаким образом, календарь выступает примерным краткосрочным планом деятельности Государственной Думы. Долгосрочным планом является примерная программа. Она составляется на период конкретной сессии. Так, примерная программа законопроек-тной работы Государственной Думы в период весенней сессии 1998 г. содержала перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению в течение января — июня 1998 г.

Ш

Для придания обязательного характера примерная программа была утверждена Постановлением Государственной Думы от 14 января 1998 г.; она включала два раздела. Раздел первый представлял перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению в период весенней сессии 1998 г. Он охватывал следующие направления законодательной работы: государственное строительство и конституционные права граждан (23 проекта); экономическая политика (21 проект); социальная политика (49 проектов); бюджетное, налоговое, финансовое законодательство (20 проектов); оборона и безопасность (10 проектов). Во втором разделе планировалась законодательная работа всех комитетов палаты. В нем перечислялись проекты, которые находились на проработке в каждом комитете.

4. Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование на заседании в Государственной Думе осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов и без нее. Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным. Количественное голосование — это выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию. Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится только по окончании голосования по всем вопросам. Альтернативное голосование — голосование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование. Подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование. Качественное голосование — альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: «очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо».

Ш

При проведении открытого голосования с использованием электронной системы подсчета голосов депутат вправе получить список с поименными результатами голосования. В режиме поименного голосования с использованием электронной системы обеспечиваются поименные результаты голосования, формируются и распечатываются по установленной форме списки с результатами поименного голосования, которые доводятся до сведения депутатов. При Проведении тайного голосования с использованием электронной системы данные о поименном голосовании депутатов в память электронной системы не заносятся.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российский Федерации. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусмотрен настоящим Регламентом. К процедурным относятся следующие вопросы: о перерыве в заседании или переносе заседания; о предоставлении дополнительного времени для выступления; о предоставлении слова приглашенным на заседание, и некоторые другие. Всего в Регламенте выделено 12 таких вопросов.

При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один голос, подавая его «за» или «против» принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения. Депутат обязан обеспечить надлежащее хранение и использование карточки для голосования, Свое право на голосование он осуществляет лично. В ходе голосования с использованием электронной системы до высвечивания итогов на экране председательствующий выясняет, присутствуют ли в зале депутаты без карточек для голосования, и, если таковые есть, предлагает им устно выразить свое отношение к вопросу, поставленному на голосование. Устные заявления депутатов заносятся в протокол и учитываются при подведении итогов голосования. Депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.

В случае выдвижения нескольких кандидатур или предложения более двух вариантов решения рассматриваемого палатой вопроса голосование может быть проведено в два

ИЗ

тура. В первом туре допускается голосование каждого депутата Государственной Думы за любое количество выдвинутых кандидатур или предложенных вариантов решения рассматриваемого палатой вопроса. Второй тур голосования проводится по двум кандидатурам или двум вариантам решения, получившим наибольшее число голосов в первом туре. По итогам второго тура считается избранным тот кандидат или принятым тот вариант решения, который получил наибольшее число голосов, но не менее числа голосов депутатов, установленного для принятия соответствующего решения. Если во втором туре голосования ни один из вариантов решения не набрал требуемого числа голосов, то данный вопрос снимается с рассмотрения.

Открытое голосование на заседании Государственной Думы проводится с использованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без нее. При проведении открытого голосования без использования электронной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, которая избирается палатой. Перед началом открытого голосования председательствующий сообщает о количестве предложений, которые ставятся на голосование, уточняет их формулировки и последовательность, напоминает, каким большинством голосов (от общего числа депутатов, от числа депутатов, принявших участие в голосовании, другим установленным большинством голосов) может быть принято решение. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет, какое решение принято («за», «положительное», или «против», «отрицательное»). При отсутствии кворума, необходимого для проведения голосования, председательствующий переносит голосование на следующее заседание Государственной Думы.

Тайное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы подсчета голосов или бюллетеней. Для проведения тайного голосования и определения его результатов палата избирает открытым голосованием Счетную комиссию Госу-

Ж

дарственной Думы. Депутаты, выдвинутые в состав избирае-ыых органов, на период голосования по их кандидатурам приостанавливают свою деятельность в Счетной комиссии.

Каждому депутату Государственной Думы выдается один бюллетень по выборам избираемого органа или лица либо по проекту решения, рассматриваемому на заседании Государственной Думы. Бюллетени для тайного голосования выдаются депутатам Счетной комиссией в соответствии со списком по предъявлении ими удостоверения депутата Государственной Думы. При получении бюллетеня депутат Государственной Думы расписывается против своей фамилии в указанном списке. О результатах тайного голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах тайного голосования палата принимает к сведению. После этого председательствующий объявляет, какое решение принято («за», «положительное», или «против», «отрицательное»), а при выборах называет избранные кандидатуры. Результаты тайного голосования с использованием бюллетеней оформляются постановлением палаты.

Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании, и осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или именных бюллетеней. Для проведения поименного голосования с использованием именных бюллетеней и определения его результатов палата избирает Счетную комиссию. Результаты поименного голосования помещаются в стенографическом отчете заседания Государственной Думы и могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

В случае, если на заседании Государственной Думы приняты решения о проведении как поименного, так и тайного голосования, то предпочтение отдается тайному голосо-ванию\$Государственная Дума принимает федеральные законы большинством голосов от общего числа депутатов палатыдесли иное не, предусмотрено Конституцией Российской Федерации, {принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. /

IW

5. Порядок голосования и принятия решений членами Совета Федерации определен в Главе Регламента Совета Федерации. Ст. 71 названного акта предусмотрено, что решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием и без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса. Решение о способе проведения голосования считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании.

В Совете Федерации, как и в Государственной Думе, голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

По процедурному вопросу решение принимается большинством голосов членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. К процедурным относятся вопросы о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания, о предоставлении дополнительного времени для выступления, о предоставлении слова приглашенным на заседание и ряд других. Всего в Регламенте названо 16 таких вопросов.

Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол заседания Совета Федерации и включаются в стенограмму заседания. При голосовании по одному вопросу член Совета Федерации имеет один голос. Член Совета Федерации может голосовать за принятие решения или против принятия решения либо воздержаться от принятия решения. Члены Совета Федерации, являющиеся представителями от одного субъекта Российской Федерации, при проведении голосования могут при наличии доверенности, оформленной в установленном решением Совета Федерации порядке, передавать друг другу право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом Федерации, за исключением вопросов, решения по которым принимаются тайным голосованием.

Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы либо по решению палаты

148

без нее. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прерывать голосование, кроте как для заявлений по порядку ведения заседания. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет, принято решение или не принято.

Открытое голосование может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе. Решение о таком голосовании принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Форма подписного листа, дата и время окончания голосования предлагаются Счетной комиссией Совета Федерации и утверждаются решением Совета Федерации. Результаты голосования оформляются постановлением Совета Федерации.

Тайное голосование проводится по решению Совета Федерации, принимаемому большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Тайное голосование осуществляется с использованием электронной системы или бюллетеней. Каждому члену Совета Федерации Счетной комиссии выдается один бюллетень для тайного голосования в соответствии со списком членов Совета Федерации по предъявлении ими удостоверений. При получении бюллетеня член Совета Федерации расписывается в указанном списке против своей фамилии. Результаты тайного голосования также оформляются постановлением Совета Федерации.

Поименное голосование проводится по решению Совета Федерации, принимаемому не менее чем одной пятой от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, с использованием электронной системы или именными бюллетенями. Результаты поименного голосования включаются в стенограмму заседания Совета Федерации и могут быть опубликованы в средствах массовой информации. Если на заседании Совета Федерации приняты решения о проведении как поименного голосования, так и тайного голосования, предпочтение отдается тайному голосованию.

В Государственной Думе и Совете Федерации может быть использована электронная система для:

а) регистрации депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации;

147

б) записи на выступления, внесения предложений и поправок или обсуждений вопросов на заседаниях палат;

в) подсчета голосов и определения результатов голосования;

г) накопления и оперативной выдачи справочной и статистической информации о ходе заседаний;

д) формирования и распечатки списков и других документов заседаний;

е) информационного обеспечения заседаний палат.

Для контроля за использованием электронной системы на заседаниях Государственной Думы в Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы создается группа, которая осуществляет, в частности, контроль за голосованием с использованием электронной системы. В Совете Федерации такая группа создается из числа его членов. Члены группы контроля за голосованием электронной системы на заседаниях палат имеют право беспрепятственного доступа ко всей информации, необходимой для осуществления контроля. Решение групп контроля за голосованием с использованием электронной системы по вопросам, отнесенным к их ведению, обязательно для всех работников соответствующих аппаратов палат, включая специалистов, обслуживающих электронную систему палаты.

6. Широко распространенный формой депутатской деятельности являются парламентские слушания. Возможность их проведения палатами Федерального Собрания РФ предусмотрена ст. 101 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Обе палаты проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения^Лапример, на парламентских слушаниях депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры Российской Федерации, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи и других межпарламентских организаций Содружества Независимых Государств, включающих в себя делегацию Федерального Собрания Российской Федерации! другие важ-

М

нейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентские слушания проводятся по вторникам.

Информация о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается средствам массовой информации не позднее чем за 10 дней до начала парламентских слушаний. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами, комиссиями Государственной Думы, которыми организуются эти слушания. Государственная Дума проводит парламентские слушания по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений в Государственной Думе. Вопрос о парламентских слушаниях вносится для рассмотрения на заседание Совета Государственной Думы, который определяет их дату. Организация парламентских слушаний возлагается Советом на соответствующие комитет, комиссию, а также на подразделения Аппарата Государственной Думы. Комитеты и комиссии Государственной Думы могут совместно организовывать парламентские слушания. Финансирование парламентских слушаний, проведение которых требует дополнительных расходов, осуществляется на основании решения Совета Государственной Думы и распоряжения Председателя Государственной Думы.

Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, заместителей Председателя Совета Федерации, комитетов Совета Федерации в пределах их полномочий или группы членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек. Эти мероприятия могут проходить совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы.

Совет Федерации может организовывать как открытые, так и закрытые парламентские слушания. Председатель Совета Федерации возлагает организацию подготовки парламентских слушаний на соответствующий комитет Совета Федерации. Если инициатива парламентских слушаний принадлежит Председателю Совета Федерации, заместителю Председателя Совета Федерации, группе членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек, то Председатель Совета Федерации определяет комитет палаты, ответственный за подготовку и проведение.

Парламентские слушания в обеих палатах, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Но они не допускаются на закрытые парламентские слушания, где обсуждаются вопросы конфиденциального характера, а также затрагивающие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

В Совете Федерации председательствующим на парламентских слушаниях может быть Председатель Совета Федерации, его заместитель, председатель или заместитель председателя комитета, ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний. Председательствующий ведет парламентские слушания и следит за порядком обсуждения вопросов повестки дня парламентских слушаний, В Государственной Думе парламентские слушания ведет Председатель Государственной Думы, его заместитель либо, по их поручению, председатель или заместитель председателя соответствующих комитета, комиссии Государственной Думы. Председательствующий предоставляет слово для выступления депутатам и приглашенным лицам, следит за порядком обсуждения, выступает с сообщениями. Продолжительность парламентских слушаний определяет комитет, комиссия Государственной Думы, комитет Совета Федерации исходя из характера обсуждаемых вопросов. Парламентские слушания могут быть продолжены в последующие дни. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение.

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово представителю комитета, комиссии Государственной Думы для доклада по обсуждаемому вопросу. После этого выступают участвующие в парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и приглашенные лица.

Все приглашенные лица выступают на парламентских слушаниях только с разрешения председательствующего. После выступлений на парламентских слушаниях пригла-

151

щенных лиц следуют вопросы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в устной, хак и в письменной форме. В Регламенте Совета Федерации установлено, что лица, приглашенные на открытые парламентские слушания, могут не отвечать на вопросы членов Совета Федерации, если они касаются сведений, составляющих государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну. Приглашенные лица не вправе вмешиваться в ход парламентских слушаний, прерывать их выкриками, аплодисментами. Председательствующий может удалить нарушителей из зала заседаний.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций, мотивированных заключений по обсуждаемому вопросу. Парламентские слушания протоколируются и стенографируются. Протокол парламентских слушаний подписывается председательствующим. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут публиковаться в печати.

Только за весеннюю сессию (на 1 июля 1998 г.) лишь Государственная Дума провела 51 парламентское слушание. Все слушания были открытыми, три из них проходили в Санкт-Петербурге. Инициаторами, организаторами и соор-ганизаторами парламентских слушаний выступили 21 комитет, фракция «Наш дом — Россия», Комиссия «АнтиНАТО» и Комиссия Государственной Думы по контролю за подготовкой и реализацией совместной программы Государственной Думы Федерального Собрания РФ и конгресса США по жилищному строительству в России «Дом для вашей семьи». Всего за 1998 г. проведено 89 слушаний. Примечательно, что общее число участников парламентских слушаний за этот год составило более 15 тыс. человек.

Большая общественная значимость таких мероприятий видна на примере парламентских слушаний «О подготовке и реализации совместной программы Государственной Думы и конгресса США по жилищному строительству в России «Дом для вашей семьи». Председательствовали на них заместитель председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи В.Е. Цой, первый заместитель министра РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству А.Ш. Ша-

151

музафаров. Участвовали представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов власти более 60 субъектов РФ, Министерства по земельной политике, строительству и жилищ-но-коммунальному хозяйству, Министерства экономики России, 46 финансовых компаний, банков и коммерческих структур, пресса; всего около 600 человек. Цель слушаний — анализ состояния и перспектив развития системы долгосрочного жилищного кредитования населения России. Проект рекомендаций был принят за основу и затем доработан с учетом поступивших предложений.

На парламентских слушаниях отмечалось, что решение жилищной проблемы, повышение доступности жилья для все большей части населения России, увеличение доли собственников жилья является важнейшей социально-экономической задачей стабилизации общества. В условиях сокращения бюджетного финансирования строительства и обеспечения населения жильем основным источником средств для его приобретения становятся собственные средства населения, а также кредиты банков. Кроме того, на слушаниях шла речь о создании надежной системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.

По результатам парламентских слушаний признано целесообразным:

просить Президента РФ поддержать совместную программу Государственной Думы и конгресса США по жилищному строительству в России. В связи с завершением в 2000 г. программ «Жилище» и «Свой дом» разработать совместно с Правительством РФ и Государственной Думой Федеральную программу строительства жилья на основе соединения других программ жилищного строительства, финансируемых из бюджета, в единую программу ипотечного кредитования жилищного строительства в России. Ускорить согласование и введение в действие федеральных законов «Об ипотеке» и «Оценочной деятельности»;

обратиться к Правительству РФ с предложением предусмотреть выделение средств на жилищное строительство на возвратной основе при формировании бюджета на 1999 г. в программах «Жилище», в том числе на программу «Дом для вашей семьи»;

15Z

рекомендовать Государственной Думе и Совету Федерации ускорить согласование и принятие законов «Об ипотеке», «Оценочной деятельности» и «Риэлтерской деятельности», а представительным органам власти субъектов РФ внести необходимые изменения в законодательство субъектов РФ;

комиссии Государственной Думы, организовавшей парламентские слушания, было предложено подготовить документы для создания совместного с конгрессом США «Фонда жилья и ипотеки», разработать с Правительством РФ и другими заинтересованными организациями проект федеральной целевой программы «Дом для вашей семьи», а также согласовать необходимую документацию для создания Российской ассоциации ипотечного кредитования. На нее была возложена подготовка документов вхождения во всемирную Ассоциацию ипотечного кредитования.

По инициативе комитетов, комиссий, депутатских объединений в помещениях Государственной Думы, не закрепленных за комитетами, комиссиями и депутатскими объединениями, и в Парламентском центре могут проводиться совещания, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Государственной Думы. Решение о проведении мероприятия в Государственной Думе принимается Председателем Государственной Думы или, по его поручению, Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, а в исключительных случаях — Советом Государственной Думы. Аналогичные мероприятия проводятся и в Совете Федерации. Особой популярностью в палатах пользуются выставки достижений народного хозяйства отдельных субъектов Российской Федерации, выставки картин, других произведений искусства. Зачастую такие мероприятия приурочиваются к парламентским слушаниям по соответствующим темам.

Выводы и предложения

В целом регламенты палат Федерального Собрания РФ устанавливают такой порядок работы Государственной Думы и Совета Федерации, который позволяет им реализовывать свои конституционные полномочия. Для повышения эффективности деятельности палат целесообразно следующее.

153

величить число заседаний Совета Федерации, так как «механический прогон» на одно-двухдневном заседании 50— 80 и более вопросов не позволяет разобраться палате в их содержании»-В связи с этим ей приходится доверяться предложениям комитетов, которые готовят соответствующие вопросы. Такую практику нельзя признать нормальной, так как фактически решение палаты подменяется решением того или иного ее комитета.

2. Отказаться от практики принятия членами Совета Федерации решений опросным путем. В связи с этим следовало бы исключить норму Регламента Совета Федерации о проведении голосования с помощью опросных листов. Несоответствующей сути парламентской работы является и ст. 73 Регламента Совета Федерации, предоставляющая члену Совета Федерации передавать право распоряжаться своим голосом другому члену Совета Федерации на основании доверенности. Такая норма, по нашему мнению, не подкрепляется действующим законодательством и должна быть исключена из Регламента.

3. Повестки работы заседаний Совета Федерации и порядок работы Государственной Думы почти всегда перегружены. При этом Государственная Дума, как правило, не успевает рассмотреть все вопросы, включенные в порядок работы. Поэтому целесообразно ввести в регламенты нормы, определяющие максимальное количество вопросов, выносимых на заседания палат.

4. Несмотря на наличие в Регламенте норм, обязывающих депутатов Государственной Думы постоянно участвовать в работе палаты и ее органов, многие парламентарии не приходят на заседания Государственной Думы, ее комитетов и комиссий без уважительных причин. Следовало бы усилить контроль за их явкой на работу со стороны Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, шире информировать общественность о лицах, игнорирующих волю избирателей и не исполняющих свои депутатские обязанности, ввести материальные нормы воздействия на них. Кроме того, целесообразно в максимально короткие сроки принять федеральный закон о порядке отзыва депутатов Государственной Думы.

 

 

 

 

 

 

КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ_____

1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Деятельность парламента Российской Федерации осуществляется в основном в пределах его компетенции. В научной литературе наиболее распространено понятие «компетенции» как совокупности предметов ведения, прав и обязанностей. Предметы ведения — это сферы общественной жизни, в которых действует конкретный государственный орган, а права и обязанности — это пределы его возможностей в определенной сфере общественной жизни1. Представляется, что к ведению Федерального Собрания Российской Федерации относятся все вопросы ведения Российской Федерации, а также ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Перечень этих вопросов закреплен соответственно в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации2. Они составляют основу компетенции парламента, т.е. общую часть его предметов ведения. Конституционной гарантией участия Федерального Собрания в решении вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к ее совместному ведению с субъектами Российской Федерации является ст. 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этой статьей по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на •всей территории Российской Федерации. Предметы совме-

1 Подробнее об этом см. Авакьян СЛ. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.П Муниципальное право России. М., 1998.

2 Это вопросы федеративного устройства, зашиты прав и свобод граждан, гражданства, установление системы федеральных органов государственной власти, установление правовых основ рынка, разграничения государственной собственности, введения общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и др,

155

стного ведения Российской Федерации также регулируют-] ся федеральными законами.

Федеральное Собрание имеет и специальные предметы ведения. Они закреплены в статьях 102 и 103 Конституции Российской Федерации и составляют его специальную компетенцию Их отличие от общих предметов ведения парламента в том, что они закреплены отдельно за каждой из палат Федерального Собрания. При этом решения в соответствующих сферах принимаются ими самостоятельно Так, согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится, например, утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, а ст. 103 к ведению Государственной Думы относит, в частности, дачу согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации3

Влияние на решение вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и к ее совместному ведению с субъектами Российской Федерации, осуществляется лутем принятия соответствующих законодательных актов^1ред-ставляется, что принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов — основное конституционное полномочие российского парламентауОно обусловлено самой природой Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации Правовым основанием для того, чтобы он был таковым, является ст. 94 Конституции Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание характеризуется как законодательный и представительный орган государственной власти. Представляется, что его специальные предметы ведения одновременно можно рассматривать и как полномочия. Ведь, к примеру, дача согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации для Государственной Думы не только один из аспектов ее деятельности в кадровой сфере, но и ее право и обязанность И она не может уклониться от выполнения данной обязанности, даже если это грозит ее роспуском.

Непосредственно полномочия российского парламента в законодательной сфере закреплены в статьях 105—108 Кон-

3 Об этом подробнее далее

4 Понятие «полномочие» охватывает совокупность прав и обязанностей

щ

(йятуции Российской Федерации. В части 1 ст 105 уста-давливается, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, а согласно части 4 этой статьи Совет федерации осуществляет процедуру одобрения федераль-дах законов. В ст. 108 закрепляются полномочия обеих палат российского парламента по принятию федеральных конституционных законов. Принятие новой Конституции Российской Федерации повлекло за собой потребность в принятии нового законодательства, основанного на ее принципах и положениях, развивающего и конкретизирующего конституционные нормы. С первых дней своего существования для Федерального Собрания законотворчество стало главным направлением его деятельности Ее цалью является создание новой системы законодательствамТод законотворчеством понимается совокупность последовательных действий уполномоченных органов и лиц по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и введению в действие законов, устанавливающих новые правовые нормы, изменяющих действующие или отменяющих устаревшие предписаниях/

<&£ледует отметить, что это не единственное определение законодательного процесса. В.Д. Горобец считает, что этот процесс — само содержание работы парламента, практическая реализация, олицетворение осуществления законодательной деятельности Федерального СобранияфДумает-ся, что более точно раскрывать понятие «законодательный процесс» как порядок внесения законопроектов, их рассмотрения, принятия подписания и опубликования зако-новШВполне очевидно, что законодательный процесс представляет собой ряд взаимообусловленных стадий от внесения законопроекта до обнародования^

Исследователи проблем законотворчества, к примеру Д А. Керимов, отмечают, что создание законов — дело сугубо творческое, и как любой творческий процесс предполагает серьезное, вдумчивое и ответственное к себе отношение, требует накопления определенных знаний, использования

5 См Селезнев Г И Вся власть — закону М , 1997, с 148

6 Горобец В.Д Парламент Российской Федерации М , 1998, с 103

7 См Баглай MB, Габричидзе БН Конституционное право Российской Федерации М , 1996, с 380

157

этих знаний для создания нужных обществу законо^8* С щественную помощь\&**Ьм оказывают законодательна культура и законодательная техника. Однако, как справед^ ливо подчеркивает Д.А. Керимов, многие нынешние pocf сийские законодатели менее всего озабочены повышение! своей профессиональной подготовки к осуществлению за* конотворчестваЛ/В результате весь парламентский Kopnj оказывается бессильным в выполнении своих прямых обязанностей, хотя и обходится обществу чрезвычайно дороч] го9. Одной из причин такого положения является, по нию Д.А. Керимова, то, что депутаты увлечены не столько] поиском точного отражения в законах действительности и ее поступательного развития, сколько политическими спорами и разборками10.

Мы разделяем позицию известного ученого-юриста и еще раз подчеркиваем, что законотворчество — весьма сложный процесс, аккумулирующий политике-государственные, социальные и иные интересы его участников, а также индивидуальные общественно значимые особенности разработчиков законодательных актов. При этом руководствоваться они должны прежде всего заботой о благе народа.

К законодательной деятельности, по мнению Г.Н. Селезнева, имеют отношение общие принципы управления, такие как целенаправленность, полнота (достаточность) и безызбыточность регулирования, соответствие регулируемого воздействия проблемной ситуации, своевременность регулирования, эффективность решения — взвешенный компромисс между стремлением к максимально возможному достижению цели с возможно меньшими негативными побочными результатами и наименьшими затратами11. С этим нельзя не согласиться. Такая «подсветка» подтверждает правомерность нашего вывода/о сложности законотворчества, о том, что за это чрезвычайно ответственное дело должны

8 См. Керимов ДЛ Законодательная техника М.. Норма-Инфра-М, 1998, с. 16. Представляется, что синонимами понятия «захонотворчество» являются термины «законодательная деятельность», «законодательная ра* бота», «законодательный процесс». В связи с этим в настоящей работе они будут использоваться как равнозначные.

9 См. там же, с. 56—57.

10 См. там же, с. 57.

11 См, Селезнев Г.Н. Указ соч., с. 150.

15В

;я только профессионально подготовленные люди/К тению, осознание этого вывода на научном уровне пока нашло адекватного решения на государственном уровне. 1е прониклись его пониманием и широкие слои населе-» особенно граждане, стремящиеся стать депутатами, а также многие избиратели. Подтверждением тому является [профессиональный состав Государственной Думы, где осу-1иествляется основная законодательная работа, и результа-ее деятельности в этом направлении.

2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

В процессе осуществления законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ проявляет высокую активность. В 1994 г. Государственной Думой были приняты, а затем одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом 78 федеральных законов и один федеральный конституционный закон. В 1995 г. вступили в силу 225 федеральных законов и два федеральных конституционных закона, в 1996 г. соответственно — 161 федеральный законов и один федеральный конституционный закон; в 1997 г. — 156 федеральных законов и три федеральных конституционных закона. В течение 1998 г. вступили в силу 190 федеральных законов. Тематика принятых в 1998 г. законов распределяется следующим образом: 22% законов — это акты по вопросам финансового, бюджетного, налогового, банковского и таможенного законодательства, столько же по международным отношениям (ратификация международных договоров Российской Федерации); 17% законов направлены на регулирование правовых отношений в экономической сфере, еще 17% — законы по социальным вопросам; 12% — законы по вопросам государственного устройства; 6% — законы по вопросам обороны и безопасности; 4% — законы по охранительному, процессуальному и исполнительному производству. Всего за пятилетний период деятельности Федерального Собрания РФ появилось 810 федеральных законов и семь федеральных конституционных законов12.

12 За немногим более чем пятидесятилетний период Верховный Совет СССР принял около ста законов. В общее число принятых за истекшие пять лет законов входят 244 акта о ратификации международных договоров Российской Федерации, а также 176 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в принятые федеральные законы.

159

Диапазон вступивших в силу законов чрезвычайно ши-i рок. Федеральными конституционными законами стали pe-s гулироваться многие вопросы государственного строительства и прежде всего судебная система. В 1994 г. был принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в 1995 г. — федеральные конституционные законы «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», на следующий год — Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». 1997 г. характерен вступлением в силу федеральных конституционных законов «О Правительстве Российской Федерации» и «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Большим достижением в правовом строительстве стало принятие в 1995—1998 гг. новых кодифицированных законодательных актов — первой и второй частей Гражданского кодекса, Уголовного, У головно-исполнительного, Арбит-ражно-процессуального, Семейного, Водного, Градостроительного, первой части Налогового кодексов Российской Федерации. В настоящее время согласовывается Земельный кодекс, ведется дальнейшая разработка по Гражданскому и Налоговому кодексам, подготовлены проекты Трудового кодекса и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Активно развивается отраслевое законодательство. В настоящее время принят и действует ряд важных федеральных законов, относящихся к сфере конституционного законодательства, регулирующих деятельность органов государственной власти. Это федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в

'врганы местного самоуправления», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Были приняты федеральные законы «О Счетной палате |^>ссийской Федерации», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О внешней разведке», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О Государственной границе Российской Федерации», а также актуальные законы, регулирующие бюджетно-финансовые и экономические отношения: «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», «Об обществах с ограниченной ответствен-•ностью», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», «О переводном и простом векселе», «О бухгалтерском учете», «О естественных монополиях», «О финансово-промышленных группах», «О производственных кооперативах». В 1998 г. Президентом РФ был подписан Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Развивается законодательство в сфере экологии и использования природных ресурсов. Центральное место в нем занимают федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации» «О недрах» и «О соглашениях о разделе продукции», «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях».

Приняты федеральные законы, направленные на регулирование трудовых и пенсионных отношений, а также сферы образования, культуры, науки, между народно-правовых отношений13.

Законотворческая активность российского парламента в значительной мере обусловлена большим числом субъектов права законодательной инициативы и соответственно интенсивной работой в этой сфере некоторых из них. Конституция РФ в ст. 104 закрепляет право законодательной инициативы за Президентом РФ, Советом Федерации, за его членами, депутатами Государственной Думы, Правительством РФ, законодательными органами государствен-

13 См. Селезнев Т.Н. Указ, соч., с. 96—125.

181

ной власти субъектов Российской Федерации. Этим правом по предметам своего ведения располагают Конституционный Суд, Верховный суд и Высший Арбитражный суд РФ. уВсего имеется 723 субъекта права законодательной инициативы, в том числе 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной ДумЙ()К/1жегодно от них поступает примерно 1000 новых законопроектов, а Государственная Дума может рассмотреть в течение года 400—500 проектов, в связи с чем количество нерассмотренных законопроектов постоянно растет/По состоянию на 13 января 1999 г. в Государственной Думе находились 1793 законопроекта. Законо-проектный «завал» расчищается также путем согласования вопросов об отзыве проектов. Так, 15 проектов к указанной дат£ решил отозвать Совет Федерации, 10 — Правительство14. \^'Как показывает практика, право законодательной ини--циативы осуществляют его субъекты самостоятельно, свободно и беспрепятственно. При этом под правом законодательной инициативы понимается гарантированная Конституцией РФ возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, а также поправок и законопроектов, проекты постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии15 и о порядке ее исполнения»/

\

Перечисленные субъекты права законодательной инициативы имеют разные возможности в его реализации. Наибольшие возможности для этого имеют Правительство и Президент Российской Федерации, но высокую активность в реализации права законодательной инициативы проявляют депутаты Государственной Думы, хотя, как отмечает А.Н. Шохин, отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы16. Он объясняет причи-

14 См. Стенограмма заседаний Государственной Думы. Бюллетень № 228 (370). Издание Государственной Думы, 1999, с. 16.

15 См. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М , 1997, с, 16.

16 См. там же, с 15.

16Z

ну депутатской активности следующим образом: «На практике законопроекты парламентариев — это обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство, или средство побудить правительство в чем-то отойти от прежней политической жизни. Такой мотив законодательной инициативы присущ и российскому парламенту»17.

В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 1998 г. было включено 310 законопроектов, подготовленных депутатами Государственной Думы, что составило 60% от общего числа законопроектов, включенных в эту программу. При этом 73 законопроекта были признаны приоритетными. Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 г. состояла из 434 законопроектов. При этом авторами 231 проекта являются парламентарии18. В 1998 г. Президентом РФ было внесено 4% законопроектов, Правительством РФ — 18%, Советом Федерации и членами Совета Федерации — 13%, субъектами Российской Федерации — 17%. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд внесли всего лишь один процент законопроектов.

Нередко депутатские законодательные инициативы не находят поддержки. Так, по состоянию на 13 марта 1998 г. не имели движения с 1996 г. 117 их законопроектов, в том числе 81 рассмотренных Советом Государственной Думы в 1996 г. и 15 прошедших первое чтение. Представляется, что отсутствие соответствующего движения законопроектов в значительной степени связано с неактуальностью, возможностью решения вопросов путем принятия постановлений Правительством РФ. Да и сами депутаты по истечении определенного времени теряют к ним интерес.

Депутатская активность в законодательной сфере постоянно находится в поле зрения средств массовой информации. При этом депутатов нередко упрекают в некомпетентности, в получении незаслуженных социальных благ, подозревают в лоббировании интересов коммерческих и кри-

17 Шохин А.Н. Указ, соч., с. 15.

18 Имеются в виду депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.

ИЗ

минальных структур 28 октября 1997 г. в газете «Московский комсомолец» был опубликован так называемый «Золотой прайс-лист», содержащий «расценки» за услуги, которые якобы оказывают депутаты. В частности, депутатский запрос под заказ оценен в пять тысяч долларов США, а «за разработку и проталкивание «заказных» законопроектов суммы исчисляются миллионами долларов». Особо острую реакцию прессы вызвал принятый 9 сентября 1998 г. сразу в трех чтениях Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Его авторами были 12 членов Совета Федерации и 22 депутата Государственной Думы. Сам по себе факт принятия закона сразу в трех чтениях неординарен и действительно говорит о заинтересованности депутатов в его существовании. О том же свидетельствует и то, что в поддержку этого закона проголосовали 313 депутатов.

В законе сохраняется ежемесячное денежное вознаграждение депутатов Государственной Думы в размере ежемесячного денежного содержания федерального министра, иных выплат, установленных для федерального министра. Следует заметить, что такой подход к оплате труда депутатов был определен еще в 1994 г., когда принимался Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Но тогда не было полной ясности, что собой представляет депутатский труд на профессиональной основе. По истечении пяти лет стало вполне очевидно, что объем работ и ответственности депутатов Государственной Думы значительно меньше, чем у федеральных министров. Но депутаты не поступились своими материальными интересами; они подтвердили свои права и материальные гарантии на случай роспуска Государственной Думы и гарантии членов своих семей, а также льготы в сфере медицинского, бытового и пенсионного обеспечения, в том числе право на обеспечение жилым помещением в г. Москве. Судя по публикации в «Российской газете», указанный закон потянет на 130 млн. руб.19 Выражая свое не-

19 См «Российская газета», 1998, 23 сентября

согласие с таким законом, «Российская газета» пошла на беспрецедентный шаг — призвала Совет Федерации не поддерживать его. Критические замечания в адрес депутатов Государственной Думы в связи с принятием закона об их статусе высказали и многие другие средства массовой информации20. Данный закон не был одобрен в Совете Федерации, но 10 февраля уже 1999 г. Государственная Дума повторно приняла его в редакции согласительной комиссии и вновь направила в Совет Федерации.

Для того чтобы «сбить» активность депутатов, А.Н. Шохин предлагает предоставить право законодательной инициативы только группам депутатов31. Однако коллективная законодательная инициатива вряд ли даст ожидаемые результаты. По нашему мнению, целесообразно лишить российских парламентариев права законодательной инициативы. Законотворчество должно быть сосредоточено в компетентном государственном органе, каковым может быть образуемый Федеральным Собранием РФ Государственный законодательный комитет.

Как уже отмечалось, Совет Федерации является внутри-парламентской структурой, которой предоставлено право законодательной инициативы. Однако его активность в этой сфере относительно невелика. Совет Федерации и его члены, реализуя право законодательной инициативы, руководствуются не только ст. 104 Конституции РФ, но и нормами Регламента Совета Федерации. В 14-й главе этого внутреннего нормативного документа определен порядок осуществления Советом Федерации права законодательной инициативы. Согласно ст. 143 предложение о разработке проекта нового федерального конституционного закона, федерального закона или проекта федерального закона об изменении, дополнении или отмене закона Российской Федерации вносится комитетом Совета Федерации или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек.

20 См , к примеру, газеты «Русский телеграф», «Время», 1998, 10 сентября

21 См Шохин А Н Указ соч , с 18

«5

Совет Федерации поручает разработку проекта федерального конституционного закона, федерального закона комитету (комитетам) палаты, к ведению которого относится данный вопрос. Он может принять к своему рассмотрению проект федерального конституционного закона, федерального закона, разработанный комитетом Совета Федерации по собственной инициативе. В Регламенте имеется норма, требующая, чтобы законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, разработанные в качестве законодательной инициативы, не позднее чем за 30 дней до внесения их в .Совет Федерации направлялись соответствующим комитетом Совета Федерации субъектам Российской Федерации, На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом проекта федерального конституционного закона, федерального закона представляются следующие документы:

а) обоснование необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона, включающее развернутую характеристику их целей и основных положений, места в системе действующего законодательства, финансово-экономического обеспечения (в случае внесения проекта федерального конституционного закона, федерального закона, реализация которого потребует дополнительных финансовых, материальных и иных затрат), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства Российской Федерации;

б) перечень законодательных актов Российской Федерации, отмены, изменения или дополнения которых требует принятие данного федерального конституционного закона, федерального закона, а также предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимы для реализации этого г федерального конституционного закона, федерального законам

Текст проекта федерального конституционного закона, федерального закона, подготовленный к предварительному рассмотрению, и материалы к нему направляются в комитеты Совета Федерации для заключений Комитет (комитеты) Совета Федерации, которому поручена разработка за-

118

конопроекта, обеспечивает проведение его юридической и лингвистической экспертизы до заседания Совета Федерации. Комитеты Совета Федерации готовят заключения и представляют их в комитет (комитеты), которому поручена разработка законопроекта. Отсутствие заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации на проект федерального конституционного закона, федерального закона является основанием для невключения данного вопроса в повестку дня заседания палаты.

В текст проекта федерального конституционного закона, федерального закона, который предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации Советом Федерации права законодательной инициативы, включаются гедующие положения:

I) о сроках и порядке вступления федерального консти-щонного закона, федерального закона в силу;

б) об изменениях, дополнениях или отмене ранее принятых законодательных актов в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом, федеральным законом актов Президента и Правительства, у

Рассмотрение на заседании Совета Федерации законодательной инициативы начинается с доклада одного из инициаторов законопроекта. С содокладом выступает председатель соответствующего комитета Совета Федерации. Постановление о внесении проекта федерального конституционного закона, федерального закона в Государственную Думу и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении законопроекта Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Проявляя себя в качестве субъекта права законодательной инициативы, Президент за первые два года работы Государственной Думы первого созыва внес 147 законопроектов, что составило примерно 11% от общего числа внесенных за этот период проектов (1302); в 1996 г. таких законопроектов было 7%, в 1997 г. — 9%. В 1998 г. от Президента поступило лишь 4% законопроектов. Небезынтерес-

167

но, что Президент Российской Федерации предпочитает издавать законозаменяющие указы, что подвергается обоснованной критике22. Следует отметить, что издание указов Президентом не всегда продиктовано экономической или иной общественной потребностью. Так, в период проработки в Государственной Думе проекта федерального закона «О ставках земельного налога в 1998 году» Президент издает Указ № 854 от 18 июня 1998 г. «Об индексации ставок земельного налога», ^гим актом ставки земельного налога повышались до четырех раз, что, естественно, ухудшало финансовое положение его плательщиков — юридических лиц. В то же время 16 сентября 1998 г. Государственная Дума приняла указанный закон в третьем чтении, 14 октября его одобрил Совет Федерации. 28 октября 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О ставках земельного налога в 1998 году*. В тот же день он отменил выше названный указ23.

Президент и Правительство имеют некоторые преимущества по отношению к другим субъектам права законодательной инициативы. Лично Президент не участвует в рассмотрении внесенных им в Государственную Думу законопроектов. Конституция Российской Федерации (ст. 83, пункт «к») предоставляет ему право назначать и освобождать своих представителей в каждую палату парламента. Постоянные представители Президента в Государственной Думе и Совете Федерации присутствуют на всех пленарных заседаниях палат, активно участвуют в обсуждении законопроектов и других вопросов. В Государственной Думе имеется и постоянный представитель Правительства Российской Федерации. Кроме этого, Правительство практикует назначение своих представителей для рассмотрения в Государственной Думе внесенных им законопроектов. Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что законопроекты, которые они вносят в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. Данная норма действовала и в первом ее Регламенте. Одна-

а См Селезнев Г.Н Указ соч., с 126-147 С 10 апреля 1994 г по 20 мая 1997 г Президент Российской Федерации издал 780 нормативных указов, за это же время было принято 555 федеральных законов, т е массив указов примерно на одну треть больше числа законов

33 См «Российская газета», 1998, 30 и 31 октября

ко по политическим причинам, она не сработала, например, когда Президент в качестве срочного внес 20 марта 1996 г. законопроект «Об обеспечении стабильности правовой системы Российской Федерации и подтверждении международных обязательств России»24. Следует отметить, что это не единственный случай «торможения» Государственной Думой законодательных инициатив Президента Российской Федерации. Невысокая законотворческая активность Правительства объясняется, пожалуй, его «сложными» отношениями с Государственной Думой, отсутствием между ними должной взаимоподдержки и сотрудничества. Незначительное число законов, которые были приняты по инициативе Правительства, объясняется еще и тем, что правительственные проекты часто перерабатываются в думских комитетах. Имеют место случаи, когда после длительной «проработки» правительственных законопроектов на их основе депутаты готовят собственные проекты.

Правом законодательной инициативы постоянно пользуются законодательные органы субъектов Российской Федерации. Однако эффективность их деятельности невысока. За 1996— 1998 гг. было принято палатами и подписано Президентом Российской Федерации только 9 законов, инициаторами которых являлись законодательные органы субъектов России.

3. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

Реальным результатом проявления законодательной инициативы является законопроект. Он включает в себя текст будущего закона, подготовленный по форме, присущей самим законамлА каждом проекте, как правило, имеются преамбула, разделы, главы, статьи и нормьп/На различных стадиях рассмотрения в Государственной Думе находится ежегодно в среднем около одной тысячи законопроектов.

24 Законопроект был внесен после принятия Государственной Думой 15 марта 1996 г двух постановлений «Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г «О денонсации Договора об образовании СССР» и «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР от 17 марта 1991 г по вопросу о сохранении Союза ССР»

119

При этом чаще всего они поступают стихийно. С целью упорядочения этого процесса в Регламенте Государственной Думы определен порядок внесения законопроектов и предъявляемые к ним требования. Вопросам законодательной процедуры посвящен третий раздел Регламента, состоящий из пяти глав.

В ст. 104 Регламента Государственной Думой установлено, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; ) поправок к законопроектам.

ри внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы представляются:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

г) финансово-экономическое обоснование (при внесении законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ст. 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации™

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской ФедерацйА/

т

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы. Так записано в Регламенте, хотя Конституция требует, чтобы в указанных в ст. 104 (часть 5) случаях законопроекты поступали в Государственную Думу вместе с заключением Правительства РФ. Д/Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о:

а) сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом\/

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и предусмотренные Регламентом материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении ею федерального конституционного закона или при-

171

нятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы. В этот срок не входит время работы депутатов с избирателями.

Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он представляется соответствующим комитетом на рассмотрение Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии Государственной Думы>Ссли внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует определенным в Конституции Российской Федерации и Регламенте требованиям, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору. После учета указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государственную Думж/

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее — ответственный комитет) и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопро-ектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов ею на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссию и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установ-

Ш

ленным ст. 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.

Следует отметить, что начиная с осенней сессии 1994 г. в практику Государственной Думы было введено планирование законопроектной работы. Это было закреплено в ст. 45 Регламента Государственной Думы от 25 марта 1994 г., согласно которой «заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с общей программой работы сессии Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании». Но заложенная в этой статье идея реализовывалась в форме примерной программы законопроектной работы Государственной Думы, которая принималась депутатами к сведению25.

В новом Регламенте Государственной Думы от 22 января 1998 г. идея планирования законодательной работы нашла свое развитие. Согласно его ст. 50 заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Она утверждается на одном из первых заседаний. На ее основе и по предложениям депутатских объединений, комитетов и комиссий Совет Государственной Думы составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. А на очередном заседании палаты утверждается порядок работы Государственной Думы на следующее очередное заседание. Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 г. содержит 434 законопроекта. В ней имеется два раздела. В первом содержится перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 1998 г. В нем 91 законопроект. Причем 50 законопроектов разработаны депутатами и членами Совета

" Подробно об этом см Шохин А И Указ соч , с 22—38

п

Федерации, 24 — Правительством, 10 — Президентом, по два — Советом Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, один — Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Во втором разделе законопроекты разнесены за комитетами, ответственными за прохождение проекта правового акта. При этом за Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформы закреплено 65 проектов, за Комитетом по труду и социальной политике — 69, за Комитетом по туризму и спорту — 4, за Комитетом по проблемам Севера и Дальнего Востока ~- 2.

Осенняя сессия 1998 г. началась на две недели раньше — 31 августа 1998 г. Она завершилась 25 декабря 1998 г. Примерная программа осенней сессии 1998 г. осуществлена на 31% от ее общего объема. В ее приоритетной части рассмотрено чуть более 41% законопроектов26. Таким образом, объем планируемой Государственной Думой законопроект-ной работы выполняются менее чем на 50%.

На основе примерной программы составляются календари рассмотрения вопросов на более короткие сроки. Так, постановлением Государственной Думы от 2 сентября 1998 г. был утвержден календарь рассмотрения вопросов с 2 по 18 сентября 1998 г. На основе примерной программы и календаря формировался порядок работы Государственной Думы на конкретные дни заседаний. Каждый порядок дополнительно включал отклоненные ранее федеральные законы. И сентября 1998 г. таковых было восемь. В тот же день в порядок работы были отнесены пять проектов постановлений и пять вопросов в рамках правительственного часа. В этот день на заседании Государственной Думы были рассмотрены все вопросы порядка работы, что бывает весьма редко.

Деятельность Совета Государственной Думы по подготовке примерных программ находится в поле зрения Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, которая была образована Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. № 606РП. Данная комиссия, к примеру, в своих рекомендациях от 17 ок-

16 Примерная программа весенней сессии 1998 г рассмотрена на а ее приоритетная часть на 51%. Осенняя сессия 1997 г. соответственно на 38 и 41%.

ш

тября 1996 г. предлагала ускорить подготовку проекта федерального закона «О порядке реализации права законодательной инициативы»27. К сожалению, эта рекомендация осталась нереализованной.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной ДумоЙуВ случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, то Государственная Дума возвращает его субъекту права законодательной инициативы по мотива* принятия аналогичного законопроекта в первом чтении^сли в Государственную Думу вносятся альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении уже внесенного законопроекта. При этом он устанавливает срок проработки альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. Если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, то принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к нему, за исключением заключений Правительства, определяются ответственным комитетом самостоятельно. Однако Совет Государственной Думы может принять иное решение. Такого рода решения увязываются с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Непосредственно срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законопроектной инициативы, определяется Советом Государственной Думы.

27 См. Шохин А.Н. Указ, соч , с. 156

Ш

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, сообщает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экс-. пертизы.

Л/Правовое управление Аппарата Государственной Думы Что поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием дан-цогр законопроекта2^/

\Д1о поручениям ответственных комитетов отдел лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления проводит экспертизу. Она заключается в оценке соответствия представленного законопроекта нормам современ-

28 Подробно об этом см. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов Изд-во Московского университета, 1998; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. М.: Известия, 1997.

т

ного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов. На основании правовой экспертизы законопроектов готовятся заключения. Лингвисты свои предложения излагают непосредственно на текстах законопроектов в форме редакционной правюуВ Регламенте определены вопросы, на которые необходимо ответить экспертам Правового управления. Следует признать, что от них в определенной степени зависит дальнейшая судьба проектуВ заключениях Правового управления должны содержаться ответы на следующие вопросы:

а) соответствует ли законопроект Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то указывается, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроектов, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта. Если такие противоречия есть, они называются конкретно. Кроме того, даются рекомендации, как можно их устранить;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует указать, каких актов в этом перечне не»/

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы подписывается начальником Правового управления Аппарата Государственной Думы либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае, если дать заключение в установленный срок нет возможности, он может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению Пра-

29 См. Надеев Р.К Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М.: Известия, 1997, с. 26—69.

ш

вового управления. В течение весенней сессии 1998 г. Правовое управление провело 1168 правовых экспертиз законопроектов. Всего за три года работы Государственной Думы второго созыва Правовое управление осуществило более 5 тыс. экспертиз, по результатам которых готовились заключения с ответами на указанные ранее вопросы.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроектам рассматриваются на заседаниях ответственных комитетов. Для участия в работе комитетов нередко приглашаются работники Правового управления, осуществляющие правовую экспертизу.Що принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.\/

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также представители государственных органов, других организаций, которым законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, могут присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к первому чтению, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:

178

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.

У/Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших законопроектах, стадиях их обсуждения, в том числе о получении заключения Правительства, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации^

\ Рассмотрение законопроектов Государственной Думой, как правило, осуществляется в трех чтенияхД/Законопро-ект, подготовленный для первого чтения, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Законопроекты, за исключением тех, которые предполагают расходы за счет федерального бюджета, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срокл|Если законопроекты связаны с расходами, то их рассмотрение возможно только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, s При рассмот-

рении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, участвовавших в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушаны предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроекта, связанного с расходами за счет средств федерального бюджета,, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении

не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно путем рей-тингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов получили достаточное число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы. Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Копии постановления Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении по этому вопросу устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — менее 30 дней. Если у депутатов имеются предложения об утверждении иного, чем в проекте постановления, срока подачи поправок к законопроекту, он определяется решением, принимаемым большинством голосов.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Но за все годы ее работы первого и второго созывов такие решения не принимались.

181

Постановление о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней обязательно направляются Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. При принятии в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он направляется в законодательные (представительные) органы субъектов России.

В случае принятия законопроекта в первом чтении при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Если имеется возражение против этого предложения, председательствующий предоставляет возражающему депутату до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение этого комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий вновь ставит это предложение на голосование, исключая процедуры второго и третьего чтений. Закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, к примеру, был принят в конце декабря 1995 г. федеральный закон, посвященный формированию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается путем подготовки ко второму чтению.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей или дополнения законопроекта конкретными статьями либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает вне-

Ш

сенные поправки, проводит их независимую экспертизу на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Если ответственным комитетом поправки признаны противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. При соблюдении субъектом права законодательной инициативы формы поправки ответственный комитет вправе возвратить ее автору без включения в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, предложившие поправки к законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, а также внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст

ИЗ

законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

\/ Таблица поправок--!^¥грекоменду®йш own (ценным

>г «одержит текст законопроекта, к

•Л1

которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитетДаблица поправок № 2, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, содержит текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 3, по которым ответственным комитетом не принято решение, содержит текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением приглашает на свое заседание при рассмотрении законопроекта работников Правового управления, подготовивших данное заключение. К сожалению, эта норма не блокирует дальнейшее прохождение некачественных законопроектов. 6 июля 1998 г. в процессе подготовки ко второму чтению в Правовое управление поступил проект федерального закона «О временном приостановлении совершения сделок с государственной собственностью, находящейся за пределами территории Российской Федерации». Ответственным за этот проект был Комитет Государственной Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности. Статья первая законопроекта была следующего содержания: «Приостановить совершение любых сделок с недвижимым имуществом, относящимся к государственной собственности и находящимся за пределами территории Российской Федерации, до момента вступления в силу федерального закона,

определяющего порядок отчуждения находящейся за пределами территории Российской Федерации государственной собственности и порядок управления ею». В заключении Правового управления отмечалось, что эта норма противоречит ст. 114 Конституции РФ, которой к полномочиям Правительства РФ отнесено право «осуществлять управление федеральной собственностью». Следовательно, по меньшей мере часть государственной собственности, считающейся федеральной, не подпадала под норму законопроекта. Нельзя было эту статью применить и к той части государственной собственности, которая является собственностью субъектов Российской Федерации. Да и реально у них таковой'за рубежом, пожалуй, нет. Неудачно использован в статье проекта и термин «государственная собственность», ибо, как показано выше, она имеет в соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса РФ две формы. Нормы законопроекта не проводили соответствующие разграничения между ними, хотя сделать это было необходимо. При конструировании первой статьи законопроекта не учитывалась и ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В заключении Правового управления обращалось внимание и на терминологические погрешности, в частности на отсутствие в Гражданском кодексе РФ понятия приостановления завершения сделок с недвижимым имуществом, что делало неправомерным употребление соответствующего понятия в законопроекте.

Но все перечисленные и иные замечания не были учтены указанным Комитетом при доработке проекта. И на пленарном заседании Государственной Думы они остались без внимания. Закон был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Однако Президент РФ отклонил Федеральный закон «О временном приостановлении совершения сделок с государственной собственностью, находящейся за пределами территории Российской Федерации». В письме Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева от 17 сентября 1998 г. № ПР-1257 было записано, что принятый Государственной Думой 17 июля 1998 г. и одобренный Советом Федерации 4 сентября 1998 г. названный федеральный закон не соответствует

185

Конституции РФ и содержит недопустимые для законодательного акта нарушения юридической техники. Как подтверждение такого несоответствия в письме Президента РФ было записано: «Федеральный закон предусматривает приостановление совершения любых сделок с недвижимым имуществом, относящимся к государственной собственности и находящимся за пределами территории Российской Федерации, до того момента, когда будет принят другой Федеральный закон. Это положение противоречит ст. 114 Конституции Российской Федерации в части полномочий Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью». Если бы разработчики данного закона учли предложения Правового управления, то, естественно, «вето» Президента Российской Федерации не поступило бы. Подобные ошибки роняют авторитет законодательного органа и стоят больших денег государству. Но чвернемся к работе по подготовке закона ко второму чтению. У Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект /

Совет Государственной ДумМ принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к обсуждению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам

Ш

Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с перечисленными материалами к нему рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета. Он сообщает об итогах обсуждения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта» рассматриваемого во втором чтении. Если возражений нет^тредседатель-ствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта]/

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возникают возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых нет возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которой имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного ко-

187

митета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения есть — те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения. Когда Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых-ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование выносится предложение о принятии поправки. Далее председательствующий предлагает проголосовать за предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжительностью до трех минут. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во вто-

188

ром чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимое число голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий выносит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимое число голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. При отклонении законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему обсуждению не подлежит. Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного зако-

189

на принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации и депутатам. V/При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. у Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов/Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации. Эта регламентная норма основывается на части 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации.

Особо важное значение в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации имеет работа по рассмотрению

190

федеральных бюджетов на очередной год. Соответствующие полномочия Федерального Собрания обусловлены ст. 71 Конституции Российской Федерации и реализуются в настоящее время на основе ежегодно принимаемых законов о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. Законы о принятии соответствующих бюджетов на 1995, 1996, 1997 и 1998 гг. предусматривали, что разработка проекта бюджета осуществляется Правительством Российской Федерации, которое к определенной дате обязывалось внести его в Государственную Думу. В отличие от других законопроектов проект федерального бюджета рассматривается в четырех чтениях. При этом последнее осуществляется в течение 15 дней со дня принятия проекта в третьем чтении. В ходе четвертого чтения обсуждаются поправки к законопроекту и поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета.

В Думе проект федерального бюджета анализируется прежде всего Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Но в этой работе участвуют и все остальные комитеты. Совет Государственной Думы распределяет между ними отдельные разделы и подразделы расходов федерального бюджета и федеральные целевые программы. Таковых только в проекте бюджета на 1999 г. насчитывалось пятьдесят — это «Дети России», «Развитие образования», «Борьба с преступностью» и другие. В целях обращения внимания Правительства РФ к особо важным разделам бюджета Государственная Дума практикует принятие соответствующих постановлений. Так, в своем постановлении от 16 декабря 1998 г. она рекомендовала Правительству РФ установить объем финансирования Вооруженных Сил РФ в федеральном бюджете на 1999 г. на уровне не ниже 3,5% объема внутреннего валового продукта.

Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации, который обязан его рассмотреть с последующим направлением Президенту Российской Федерации30.

30 См. Баглай Af.fi. Конституционное право Российской Федерации, с. 489-496.

191

Следует отметить, что российский парламент имеет и иные полномочия в финансовой сфере. Он утверждает бюджеты Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда занятости, Фонда социального страхования, а также решения об их исполнении.

4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Непосредственно Конституция Российской Федерации не содержит норм, устанавливающих верховенство Совета Федерации по отношению к Государственной Думе. Тем не менее Совет Федерации выступает в роли своеобразного контролера над законодательной деятельностью Государственной Думы. Осуществлению его контрольной функции способствует конституционная норма, закрепленная в части 4 ст. 105 Конституции РФ; она предоставляет Совету Федерации право одобрять федеральные законы, а в случае их отклонения возвращать в Государственную Думу с целью создания согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий. С января 1998 г. по первую половину июля 1998 г, в Совет Федерации поступило 246 федеральных законов и один проект федерального конституционного закона. 233 закона рассмотрены на заседаниях Совета Федерации, из них 177 законов одобрены палатой и 56 законов отклонены. Одиннадцать законов направлены Президенту Российской Федерации без обсуждения. Как отмечалось, Совет Федерации собирается примерно один раз в месяц. Поэтому повестки его заседаний перегружены, и, принимая решения, он ориентируется в основном на заключение комитета палаты, который предварительно изучал соответствующий федеральный закон. Члены комитета, в свою очередь, ориентируются на заключение Аппарата Совета Федерации.

Отклонение Советом Федерации федерального закона вызывает повторное его рассмотрение Государственной Думой. Все это нередко дает возможность, особенно в средствах массовой информации, называть Совет Федерации «верхней палатой». Но используемое Государственной Думой конституционное право преодоления «вето» Совета Федерации (ст. 105 часть 5) не дает должных оснований для деления палат российского парламента на «верхнюю» и

19Z

«нижнюю». Поэтому мы не разделяем точку зрения, согласно которой «вполне правомерно называть Совет Федерации «верхней палатой», а Государственную Думу... — соответственно «нижней»31. Предполагается, что в процессе законодательной деятельности Совет Федерации обеспечивает отражение воли субъектов Российской Федерации и их интересы. Однако на стадии рассмотрения поступившего из Государственной Думы федерального закона у Совета Федерации явно недостаточно для этого возможностей. Ведь он не вправе что-либо изменить в законе. От него требуется лишь общее решение: одобрить или отклонить закон. Вносить же поправки в законы можно только путем оформления соответствующего постановления Совета Федерации. При этом такие поправки направляются в Государственную Думу. Делается это редко. Ведь ответственный комитет Государственной Думы может не согласиться с ними, и тогда невозможно повторное голосование закона в Государственной Думе за его принятие с учетом поправок Совета Федерации32.

Однако в связи с тем, что такая ускоренная процедура доработки закона может нарушить его структуру и изменить содержание, вполне обоснованно выглядит предложение о том, что поступившие на федеральный закон поправки должны рассматриваться по правилам процедуры возвращения закона на второе чтение33. Удачной для выявления мнения Совета Федерации является процедура преодоления разногласий между палатами путем организации работы согласительных комиссий.

Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой, определен в главе 10 Регламента Совета Федерации. Статья 102 этого Регламента устанавливает, что принятые Государственной Думой федеральные законы направляются на имя Председателя Совета Федерации. Затем поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Со-

31 Шохин А Н Указ соч., с. 41.

32 Если такое решение принято, федеральный закон направляется в Совет Федерации, который вправе принять его на пленарном заседании без обсуждения при наличии заключения ответственного комитета

33 Шохин А.Н, Указ, соч., с. 53, 55

193

вете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Государственной Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Председатель или заместитель Председателя Совета Федерации вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Установленный частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации обсуждает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации. Если первый или последний день срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации считается следующий за ним рабочий день. В связи с тем, что Совет Федерации проводит свои заседания один раз в месяц, сроки рассмотрения законов в Совете Федерации целесообразно увеличить.

Аппарат комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие замечания и предложения по нему и готовит соответствующий материал. Согласно ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Комитет, ответственный за подготовку федерального закона, обсуждает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов, то они вправе провести совместное заседание. Обсуждение комитетом (комитетами) федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто. Комитет (комитеты) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

На заседании комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, присутствуют работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по обсуждаемому федеральному закону. Заключение по федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Если подготовка заключения по федеральному закону поручена нескольким комитетам и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, должен указать в заключении, подлежит ли он в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации^В заключении комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению Советом Федерации, формулируется одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты;

б) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем

Н5

заседании, принятый Государственной Думой федеральный

Решение комитета (комитетов) оставить принятый Государственной Думой федеральный закон, относящийся к группе необязательных для рассмотрения, без обсуждения на заседании палаты принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает возможным его одобрить в целом без внесения в него изменений и допол не ни (^Решение комитета (комитетов) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон, относящийся к группе необязательных для рассмотрения, принимается в случае, когда, по его мнению, необходимо отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения. Такое решение должно быть мотивировано\у

Приведем примеры заключений некоторых комитетов Совета Федерации на федеральные законы, которые были отклонены на пленарных заседаниях палаты в период с 18 марта по 21 апреля 1998 г.

В заключении Комитета Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию банковской деятельности на Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (принят Государственной Думой 20 марта 1998 г.) отмечалось, что данный закон детально не регламентирует особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, в расположении ряда статей отсутствует необходимая логическая последовательность, а содержание некоторых требует правовой и лингвистической правки. В ст. 1 содержится ряд положений, которые в последующих статьях не раскрывают нормы, прямо регламентирующие процедуры эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, порядок их государственной регистрации. Ограничения, устанавливаемые ст. 7 и дающие право на эмиссию государственных (региональных) и муниципальных ценных бумаг только после утверждения ограничений по бюджетным показателям различных уровней, по мнению Комитета, противоречат ст. 73 Конституции РФ, по которой субъекты РФ обладают всей полнотой власти при

196

разработке, принятии и исполнении своих бюджетов, ст. 9 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР», ст. 4 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации: автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». В ст. 12 зафиксированы неравные условия регистрации отчетов об обязательствах заемщиков: для региональных и муниципальных эмитентов рынка ценных бумаг устанавливается обязательная регистрация, для «эмитента от имени Российской Федерации» таковая отсутствует.

Не менее обстоятельно заключение Комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики на Федеральный закон «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы» (принят Государственной Думой 6 марта 1998 г.). В нем было отмечено, что механизм упорядочения заработной платы работников организаций бюджетной сферы, основанный на привязке к минимальному размеру оплаты труда, вызывает большие сомнения. Суть этих сомнений сводилась к следующему. Во-первых, в ст. 1 предлагалось устанавливать тарифную ставку первого разряда Единой тарифной сетки федеральным законом, хотя до настоящего времени это является исключительным правом Правительства РФ (часть 1 ст. 114 Конституции РФ) и за осуществление этого права оно несет прямую ответственность. Во-вторых, в ст. 2 решаются две задачи одновременно — поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума и подтягивание зарплаты бюджетников к средней зарплате работников промышленности, что методологически и юридически несостоятельно прежде всего потому, что с I января 1998 г. вступил в действие Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», ст. 5 которого предусматривает иной порядок установления соотношения между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума. Опираясь на официальное заключение Правительства РФ (письмо № 1386п-П12 от 19 марта 1998 г.), Комитет

W

отметил, что дополнительные расходы бюджетов всех уровней на реализацию федерального закона составили бы 22 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета — 6 млрд. руб., что не представляется возможным.

Интересным представляется и заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам на Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (принят Государственной Думой 4 марта 1998). В нем указано, что в новой редакции части второй ст. 6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» недостаточно четко прописана ситуация с выдачей российской визы иностранным гражданам и лицам без гражданства органом внутренних дел либо Министерством иностранных дел Российской Федерации; в части третьей ст. 10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» некорректно употребляется словосочетание «по месту проживания», так как в части 1 ст. 27 Конституции РФ и Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» используется словосочетание «по месту жительства»; в части первой ст. 12 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» значительно расширен круг лиц, которым может быть оформлен дипломатический паспорт, однако за рамками обозначенного круга остались аналогичные категории государственных служащих.

Подобные отрицательные заключения по существу определяют результаты рассмотрения законов в Совете Федерации. При этом они подкрепляются соответствующими решениями комитетов. Регламент Совета Федерации устанавливает, что по федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации подлежат обязательному обсуждению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе рекомендовать Совету Федерации:

ИВ

а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

Заключение комитета (комитетов) направляется Председателю Совета Федерации. В ряде случаев комитет (комитеты) должен представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона. В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на обсуждение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению Советом Федерации, если Президент, Правительство или не менее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации, настаивают на его обсуждении и если не истек четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации,

считается издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации) соответствующего распоряжения. По результатам обсуждения Совет Федерации решает одобрить или отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его обсуждения на следующее заседание. Такое решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если оно не принимается, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. На следующем заседании рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно завершиться принятием решения об его одобрении или отклонении.

Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному обсуждению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, начиная со следующего дня после его регистрации в Совете Федерации.

Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Если во время заседания члены Совета Федерации

200

принимают решение о возвращении к рассмотрению федерального закона, то автоматически отменяется ранее принятое решение. Голосование в этом случае проводится в порядке, в котором принималось отменяемое решение. Результаты промежуточных голосований, проводимых по одному федеральному закону в ходе одного заседания, заносятся в протокол заседания палаты и не оформляются ее постановлением. R постановлении об отклонении федерального закона могут содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, и предложение о создании согласительной комиссии. Однако, как показывает практика, только в одном из трех постановлений Совета Федерации об отклонении федеральных законов имеется предложение о создании согласительных комиссий с учетом заключения соответствующего комитета. В остальных случаях нет и «намека» на основание отклонения закона34. Вот как выглядит, к примеру, постановление Совета Федерации от 9 июля 1998 г. № 298-СФ «О Федеральном законе «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения». Рассмотрев принятый Государственной Думой 3 июля 1998 г. Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения» в соответствии с частью 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1) отклонить Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения»;

2) настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Через четыре дня Председатель Совета Федерации Е.С. Строев письмом к Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу сообщил, что указанный федеральный закон отклонен Советом Федерации, в связи с чем закон возвращается в одном экземпляре обратно в Государственную

34 См. Селезнев Г.Н. Указ, соч., с. 134

201

Думу. Небезынтересно, что при обсуждении закона в Совете Федерации докладчик отметил несоответствие ряда его статей Конституции Российской Федерации и законодательству без указания конкретных ошибочных норм. Но этого Совету Федерации было достаточно, чтобы поддержать его предложение об отклонении закона («за» одобрение проголосовало 37 членов Совета Федерации, «против» — 74). Следует отметить, что Правовое управление Аппарата Государственной Думы указывало на недочеты названного федерального закона на стадии его проработки как законопроекта, но они не были учтены. По состоянию на 15 февраля 1999 г. Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случаях их досрочного прекращения» находится в согласительной комиссии, созданной палатами.

Регламент Совета Федерации предусматривает, что голосование по проектам федеральных конституционных законов, а также по федеральным законам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, постановление Совета Федерации об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу, Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и обнародования. Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации и не рассмотренный палатой в установленный частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации и ст. 104 настоящего Регламента в четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту

Ш

для подписания и обнародования. Об этом делается уведомление в Государственную Думу.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

5. ПОВТОРНОЕ РАССМОТРЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ

Практика повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, довольно обширна. В связи с этим объем работы, выполняемой отделом обеспечения согласительных процедур Организационного управления Аппарата Государственной Думы, постоянно возрастает. В 1994 г. состоялось 10 заседаний согласительных комиссий, в 1996 г. их число возросло до 69, а в 1997 г. — до 78; за 10 месяцев 1998 г. — 117. Всего за три года работы Государственной Думы второго созыва проведено 260 заседаний согласительных и специальных (в случае «вето» Президента РФ) комиссий, в том числе 140 по законам, отклоненным Советом Федерации, и 67 по законам, отклоненным Президентом РФ.

В Регламенте Государственной Думы вопросам работы согласительных комиссий посвящена глава 14; согласно ст. 127 в случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

203

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Согласительные комиссии создаются из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах по инициативе одной из палат Федерального Собрания. Цель деятельности каждой комиссии — преодоление разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации. Решение о создании согласительной комиссии и об избрании в ее состав депутатов, а также сопредседателя от Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в Правительство, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель и члены комиссии образуют депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии. Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении федерального закона с правом совещательного голоса. Депутация Государственной Думы в согласительной комиссии вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы для содействия в выработке единого текста федерального закона, а также приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов.

В Совете Федерации решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов от общего числа ее членов. Членом согласительной комиссии и ее сопредседателем может быть только член Совета Федерации. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа присутствующих на нем. Постановление об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу.

Ш

Член согласительной комиссии от Совета Федерации обязан присутствовать на ее заседаниях и заблаговременно информировать сопредседателя от Совета Федерации о невозможности своего участия в заседании по уважительной причине. Члены Совета Федерации, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе приходить на ее заседания и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии может привлекать работников структурных подразделений Аппарата Совета Федерации для подготовки решений, а также специалистов внешних организаций в качестве экспертов.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами. При этом каждое возражение Совета Федерации обсуждается с целью выработать единый текст федерального закона. Статьей 129 Регламента Государственной Думы предусмотрено, что согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации.

Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией. Регламент Совета Федерации предоставляет право депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии голосовать за предложения по редакции соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона, которые отличаются от предложенных Советом Федерации.

Заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Протокол и сопоставительная таб-

115

лица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от Совета Федерации и от Государственной Думы. Мнения представителя Президента Российской Федерации и представителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому решению. Протокол и сопоставительная таблица, а также проект постановления Государственной Думы и завизированный сопредседателем от Государственной Думы федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся сопредседателем от Государственной Думы на рассмотрение Совету Государственной Думы для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.

В протоколе может быть обоснована невозможность преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии. Если протокол содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. Такой протокол обсуждается на ближайшем заседании Совета Федерации. При этом Совет Федерации вправе:

а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;

б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;

в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

г) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу.

Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от Совета Федерации снимает предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, то последний в ранее принятой редакции рассмат-

Ш

ривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его обсуждении Совет Федерации вправе:

а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;

б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;

в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии.

Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу. При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой, подготовленного согласительной комиссией, обсуждаются только предложения, содержащиеся в ее протоколе. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются. Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного такого предложения Государственная Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления новых предложений. Совет Федерации, получив предложение о продлении работы согласительной комиссии, может поддержать его либо отказаться от участия в ее работе.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии в течение пяти дней направляется в Совет Федерации с приложением необходимых материалов.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Го-

ZW

сударственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании, не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

6. ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Завершающая стадия законодательной процедуры состоит в направлении закона Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Эти полномочия закреплены в статьях 107 и 108 Конституции. Они дают ему возможность активно влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания и, по существу, контролировать ее. Своеобразным инструментом такого контроля является право отклонить поступивший федеральный закон. Таким правом Президент пользуется довольно активно. Одно из подтверждений — Послание Федеральному Собранию за 1998 г «Общими силами — к подъему России»35. Президент в этом документе отметил, что «велико — в основном из-за невысокого юридического качества — число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись Главе государства, 86 было отклонено». Заметим, что некоторые из них возвращались неоднократно. Естественно, признание «браком» примерно одной трети продукции парламента — печальный факт, свидетельствующий о неблагополучии его законодательной деятельности.

Практика отклонения Президентом принятых и одобренных федеральных законов продолжалась и в 1998 г. За весеннюю сессию ему на подпись и для обнародования было направлено 68 федеральных законов, принятых в этот период, Президентом же было возвращено на повторное рассмотрение 15 законов. Анализ поступивших в Государственную Думу президентских писем по поводу отклонения фе-

" См «Российская газета», 1998, 24 февраля

208

деральных законов показывает, что соответствующие решения Президента в основном правомерны. Так, Президент в 1997 г. отклонил Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству», принятый Государственной Думой 14 мая 1997 г. и одобренный Советом Федерации 10 июня 1997 г. В том, что в части 1 ст. 6 названного закона органы следствия и дознания наделялись правом не указывать в протоколах следственных действий сведения о потерпевшем и свидетеле, присваивать им псевдонимы, разрешать подписывать процессуальные документы присвоенным псевдонимом (вымышленной подписью), Президент увидел широкие возможности для злоупотреблений, поскольку не только подсудимый, его защитник и иные участники процесса, но и суд (судья) оставались в неведении относительно того, кто скрывается под псевдонимом.

Положения указанной статьи допускали также допрос потерпевшего, свидетеля в отсутствие подсудимого и его адвоката, освобождение защищаемого лица от явки в судебное заседание, предъявление для опознания подозреваемого или обвиняемого скрытно от опознаваемого. Такой порядок, по мнению Президента, мог бы повлечь за собой нарушение конституционных принципов уголовного судопроизводства — состязательности, равенства сторон, непосредственности и устности судебного разбирательства (см. статьи 9, 123 Конституции Российской Федерации; статьи 240, 286 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР), а также существенно ограничил бы права подсудимого на защиту, лишив его и защитника полноценного участия в исследовании доказательств при разбирательстве дела (например, при необходимости допроса свидетеля, дающего показания против подсудимого). Кроме того, эта норма противоречила ст. 10 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой «каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на основе полного равенства на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимьш и беспристрастным судом», а так-

ZI9

же пункту 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым подсудимый вправе «допрашивать показывающих против него свидетелей» или имеет право на то, чтобы «эти свидетели были допрошены», «на вызов и допрос его свидетелей на тех же условиях, какие существуют для свидетелей, показывающих против него».

Таким образом, анонимность потерпевшего, свидетеля ставит подсудимого (обвиняемого) в неравное положение по сравнению с государственным обвинением и существенно ограничивает его право на защиту. Президент Российской Федерации также напомнил, что его заключение, содержащее замечания и предложения по данному федеральному закону, было направлено в Государственную Думу в декабре 1996 г. Однако при рассмотрении законопроекта во втором чтении основные замечания не были учтены.

Отклонил Президент Федеральный закон «О семеноводстве», принятый Государственной Думой 4 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г. В этом законе, по мнению Президента, было необоснованно расширено применение институтов лицензирования и сертификации отдельных видов деятельности. Такой ограничительный подход к деятельности предприятий и физических лиц в области семеноводства существенно ограничивал развитие этой важной отрасли сельского и лесного хозяйства. Кроме того, Президент не был согласен со ст. 36 рассматриваемого закона, которая устанавливала, что «сортовой контроль и семенной контроль в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений проводят Государственная семенная инспекция Российской Федерации, государственные семенные станции, расположенные в субъектах Российской Федерации; семенной контроль в отношении семян лесных растений — Научно-производственный центр лесоводства, лесосеменные станции». Это возражение было обусловлено тем, что в структуре федеральных органов исполнительной власти отсутствует Государственная семенная инспекция Российской Федерации. Закрепление ее существования в федеральном законе являлось бы вмешательством в полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по установлению

структуры федеральных органов исполнительной власти. Предоставление государственно-властных полномочий (права осуществления контроля от имени государства) Научно-производственному центру лесоводства, государственным семенным станциям и лесосеменным станциям противоречило ст. 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственная власть осуществляется в Российской Федерации органами государственной власти.

Аналогичная судьба постигла и Федеральный закон «О лекарственных средствах», принятый Государственной Думой 6 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г., в связи с тем, что этим законом предусмотрено образование федерального органа исполнительной власти по контролю качества лекарственных средств. Между тем в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом по представлению Председателя Правительства. Таким образом, федеральный закон в данной части ограничивал конституционную компетенцию этих должностных лиц. Президент также отметил, что проект федерального закона рассматривался Государственной Думой без предусмотренного частью 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации заключения Правительства Российской Федерации36.

Среди отклоненных федеральных законов в 1998 г. были два закона, регулирующие деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации. Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1996 год» отклонен, в частности, потому, что ст. 8, предусматривающая возмещение Пенсионному фонду в полном объеме за счет средств федерального бюджета расходов по обслуживанию привлеченных кредитов коммерческих банков, по существу, задним числом придавала привлеченным кредитам коммерческих банков статус долговых обязательств Правительства Российской Федерации, неправомерно увеличивала размер государственного внутреннего долга. Между тем в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственном внутреннем долге Российс-

34 См. газета «Российские вести», 1997, 11 июля.

211

кой Федерации» эти долговые обязательства должны гарантироваться Правительством Российской Федерации. В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1, Фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, поэтому он сам ответственен за исполнение своих обязательств и обязательств его региональных отделений по возврату кредитов коммерческим банкам.

Не нашел поддержки у Президента и Федеральный закон «О статусе военнослужащих». В своем письме в Государственную Думу Президент отметил, что пунктом 2 ст. 12 и пунктом 1 ст. 29 федерального закона предусматривалось повышение денежного довольствия военнослужащим в течение 1998 г. более чем в два раза. Однако в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, и их семей» при увеличении денежного довольствия военнослужащих подлежат пересмотру и пенсии, назначенные в соответствии с данным законом, что потребует дополнительного увеличения расходов в 1998 г. По мнению Правительства, сообщил Президент, реализация указанных положений повлечет за собой значительное увеличение расходов, предусмотренных в 1998 г. на денежное содержание указанных лиц, в условиях отсутствия средств для осуществления такого увеличения. Таким образом, реального повышения денежного довольствия военнослужащих не произойдет, а сам закон будет носить декларативный характер, что недопустимо в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. При этом Президент подчеркнул, что нормы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть приняты лишь в случае, если будут найдены источники и механизм финансирования. Накопленный опыт уже показал отрицательные социальные последствия принятия федеральных законов, реализация которых не обеспечена финансовыми источниками.

Аналитики установили 228 оснований отклонения Президентом принятых парламентом федеральных законов. Более чем в половине случаев он выражал несогласие с од-

ZJZ

ним из положений принятого закона; причиной примерно 16% отклонений законов было несоответствие закона Конституции Российской Федерации, а 14% отклонений обусловлено несоответствиями законов правилам законодательной техники, в том числе и разночтением одних и тех же правовых терминов и понятий37.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации имеются специальные главы, посвященные рассмотрению федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Согласно ст. 133 Регламента Государственной Думы, если Президент в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. При этом он передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который изучает в течение 10 дней мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой. Затем ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать последней один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. О дате и времени повторного рассмотрения

Подробно об этом см. Селезнев Т.Н. Указ соч., с. 139—142.

213

федерального закона, отклоненного Президентом, не позднее чем за три дня до его вынесения на заседание Государственной Думы сообщается Президенту. Повторное рассмотрение федерального закона начинается с выступления полномочного представителя Президента в Государственной Думе либо иного его официального представителя. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из ранее перечисленных решений. Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в нем участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента в Государственной Думе либо иному его официальному представителю. По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, либо согласиться с мотивами решения 'последнего и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента в Государственной Думе может вынести решение о продолжении работы над указанным законом начиная с процедуры первого чтения законопроекта. В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается ей для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов. Если палата выносит решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному его официальному представителю, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа. В случае отклонения хотя бы одного предложения (поправки) Президента Российской Федерации Государственная Дума может принять решение о продолжении работы над федеральным законом, поручив ее ответственному комитету либо специальной комиссии.

Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов отложить принятие федерального закона с учетом таких предложений и обратиться к Президенту с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.

В случае одобрения Государственной Думой части предложений (поправок) Президента принятие федерального закона откладывается. Ответственному комитету поручается с привлечением Правового управления Аппарата Государственной Думы подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Государственной Думой предложений (поправок) Президента Российской Федерации и представить федеральный закон на рассмотрение Государственной Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом предложений (поправок) Президента Российской Федерации, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. В

215

Совете Федерации вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом и повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации направляются: постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона; письмо Президента Российской Федерации; стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно обсуждался отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон; заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента Российской Федерации. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Комитет (комитеты) Совета Федерации, который давал ранее заключение по федеральному закону, отклоненному Президентом, обсуждает высказанные в письме Президента замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему повторное заключение. Повторное заключение по федеральному закону готовится тем же комитетом (комитетами), который работал с текстом федерального закона ранее. По получении заключения комитета (комитетов) Председатель Совета Федерации включает в повестку дня заседания палаты вопрос о повторном рассмотрении федерального закона. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе:

а) не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции;

б) открыть обсуждение по федеральному закону.

По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Федерации обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством

Z1S

не менее двух третей голосов от общего числа его членов. Если при повторном рассмотрении федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации об отклонении или одобрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, оформляется постановлением. Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент практикует в своей законодательной деятельности и не предусмотренные Конституцией Российской Федерации действия. В его послании 1998 г. Федеральному Собранию отмечалось, «что в 1997 г. 11 законов были возвращены без рассмотрения из-за нарушения конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды»38. Подобным полномочием ни Конституция Российской Федерации, ни иные законодательные акты Президента не наделяют, что позволяет утверждать о неправомерности таких действий. Что побуждает Президента Российской Федерации поступать таким образом? Приводимые далее извлечения из его писем в Государственную Думу дают ответ на этот вопрос. Особый интерес вызывает «эпопея» с подписанием Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». 21 мая 1997 г. Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу поступило от Президента Российской Федерации письмо (№ Пр-780) следующего содержания:

«Возвращаю без рассмотрения представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в связи с нарушением Советом Федерации процедуры его одобрения, установленной Конституцией Российской Федерации. 16 апреля 1997 г. Совет Федерации на своем заседании принял решение о проведении голосования по указанному Федеральному кон-

38 «Российская газета», 1998, 24 февраля.

Z1J

ституционному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, поскольку, по имеющимся данным, на заседании не присутствовало необходимое для голосования по вопросу об одобрении федерального конституционного закона количество членов Совета Федерации. 14 мая 1997 г. Совет Федерации подвел итоги указанного голосования.

Учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, считаю, что голосование путем опроса с закреплением мнения членов Совета Федерации в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных конституционных законов Советом Федерации. Исходя из изложенного, не считаю Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» принятым в установленном частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации порядке и полагаю невозможным его подписание».

Государственная Дума отреагировала на этот документ постановлением от 13 июня 1997 г. № 1530-11 ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента Российской Федерации обязанности подписывать принятые федеральные конституционные законы и одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы». Президент Российской Федерации не оставил без внимания это постановление. 24 июня 1997 г. письмом в Государственную Думу за № Пр-1007 он сообщил, что обязан подписать федеральный конституционный закон, принятый в точном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, в том числе касающимися порядка принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. При нарушении конституционного порядка принятия федеральных конститу-

218

ционных законов и федеральных законов, ставящем под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации не имеет конституционных оснований подписать и обнародовать направленный ему палатами Федерального Собрания документ.

Президент не согласился с тем, что порядок одобрения Советом Федерации Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», голосование по которому было проведено путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, в полной мере отвечает требованиям части 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации. По его мнению, принятие Советом Федерации такого решения, как это следует из стенофаммы заседания палаты, бьшо связано с отсутствием на заседании необходимого числа членов Совета Федерации для проведения голосования по указанному федеральному конституционному закону. Предусмотренная Регламентом Совета Федерации возможность принятия решения по законам, подлежащим обязательному рассмотрению Советом Федерации, не на заседании палаты ставит под сомнение само одобрение этих законов в смысле части 3 статьи 107 и части 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Президент повторно отказался читать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», одобренный Советом Федерации в порядке, установленном частью 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации. Для усиления данной позиции Президент сослался на постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. и от 22 апреля 1996 г. И действительно, согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент в силу части 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату. Ведь,

Z13

как известно, установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Спор Президента и Федерального Собрания по поводу подписания Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» разрешился не формальным образом. На одной из встреч с Председателем Государственной Думы, проходившей в декабре 1997 г., он согласился подписать указанный закон. Это он сделал, судя по публикации газеты «Известия», потому, что «целиком полагается на данное ему спикером Думы Геннадием Селезневым слово принять в ближайшее время поправки, которые должны в основном сохранить президентский контроль над правительством»39.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был принят Государственной Думой 11 апреля 1997 г., одобрен Советом Федерации 14 мая 1997 г., и после завершения описанной выше пикировки в виде двух возвращений без рассмотрения Президент его подписал 17 декабря 1997 г. Это была неожиданная уступка Президента и для самого Правительства, и для президентской администрации. «Впервые за всю историю своей политической карьеры Ельцин решал добровольно поделиться властью»40. Но и Государственная Дума поддержала «слово» своего Председателя. 25 декабря 1997 г. она сразу в трех чтениях приняла Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации41 . В тот же день Совет Федерации одобрил этот закон, а 31 декабря 1997 г. Президент РФ подписал его. Этот факт свидетельствует о том, что законодательная сфера порой является сферой политического торга между власть имущими. В окончательной редакции Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» была исключена ст. 5 предшествующего варианта. В ней

39 «Известия», 1997, 30 декабря

40 Там же

41 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 1, ст 1

ZZO

устанавливалось, что система федеральных органов исполнительной власти определяется федеральным законом. Согласованными нововведениями усиливалось влияние Президента на Правительство, что проявилось во внесенных дополнениях в ст. 12, 15, 23 и новой редакции ст. 32. Это отчетливо видно при сопоставлении первой и второй редакции ст. 32. Так, первоначально отмечалось: «Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Правительство Российской Федерации осуществляет руководство указанными в части первой настоящей статьи органами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации»42.

Последняя редакция ст. 32 следующая: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

42 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, 51, ст 5712

ZZ1

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи».

Особый интерес представляет еще одна «тяжба» между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Без рассмотрения Президент вернул направленный ему для подписания и обнародования Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», поскольку при повторном рассмотрении его палатами Федерального Собрания были допущены нарушения процедуры, установленной Конституцией Российской Федерации. Основываясь на информации своего представителя в Государственной Думе, Президент делал вывод, что несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования привело к нарушению части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом Российской Федерации, необходимо большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В связи с возникшим спором следует отметить, что в части 2 ст. 85 Регламента Государственной Думы записано, что депутат свое право на голосование осуществляет лично. Интересное, но явно субъективное толкование названного правила, кстати зафиксированного и в ст. 75 первого Регламента Государственной Думы, дали в ответ на претензии Представителя Президента РФ председатели думских комитетов по законодательству и судебно-правовой реформе и по Регламенту и организации работы Государственной Думы А. Лукьянов и Д. Красников. По их мнению, указанное правило не требует обязательного личного участия депутата в технической процедуре голосования. Это положение требует от депутата лишь личного принятия им решения по тому или иному голосованию. Письмо с таким комментарием было распространено среди депутатов 25 сен-

ZZZ

тября 1997 г. Однако, по нашему мнению, его нельзя признать состоятельным. Согласно ст. 105 Конституции законы принимаются депутатами путем голосования; из этой статьи не вытекает, что депутат может передать другому депутату право голосовать за него. Необходимость личного голосования обусловлена ст. 12 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В части третьей этой статьи сформулировано требование к депутатам лично участвовать в заседаниях палат. Голосование по проектам законов является важнейшим проявлением личного участия депутата в работе палаты. Поэтому представляется обоснованным вывод А.А. Ко-тенкова о том, что передача депутатом права голоса ... другому депутату недопустима43.

Нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения данного федерального закона Президент усмотрел и в действиях Совета Федерации. 16 апреля 1997 г. на своем заседании Совет Федерации принял решение о проведении голосования по указанному федеральному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, а 14 мая 1997 г. подвел его итоги. Нам представляется, что голосование с использованием подписных опросных листов вполне допустимо в условиях нерегулярной работы Совета Федерации. Но учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, Президент счел возможным сделать вывод о том, что голосование путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных законов Советом Федерации. Поэтому Федеральный закон «О культурных ценностях, перемешенных в Союз ССР в результате Вто-

43 См. «Журнал российского права», 1997, № 11, с. 57.

НЭ

рой мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» нельзя считать одобренным в ранее принятой редакции. В конечном счете лишь после признания Конституционным Судом РФ в постановлении от 6 апреля 1998 г. обязанности Президента РФ подписывать и обнародовать федеральные конституционные и федеральные законы процедура промульгации была осуществлена.

Законодательная сфера взаимоотношений Президента и Федерального Собрания стала предметом рассмотрения Конституционного Суда. Спор между ними обусловлен не только различным представлением о том или ином федеральном законе, но и чисто юридическими погрешностями Конституции РФ. Наиболее очевидной среди них является употребление термина «принятие закона» в статьях 105 и 107 Конституции с неодинаковым содержанием. Так, принятый Государственной Думой федеральный закон в процессе реализации своих конституционных полномочий, по существу, продолжает оставаться законопроектом. После его принятия возникает три правовых последствия. Во-первых, Государственная Дума в течение пяти дней обязана передать «принятый закон» на рассмотрение Совету Федерации. Во-вторых, Совет Федерации должен его одобрить путем голосования. В-третьих, в случае одобрения путем голосования более чем половиной членов палаты либо молчаливого согласия с принятым Государственной Думой законом Совет Федерации обязан передать его Президенту для подписания и обнародования. После осуществления этой части процедуры законотворчества закон считается принятым по смыслу части 1 ст. 107 Конституции РФ.

Правовыми последствиями принятия закона, касающимися части 1 ст. 107, являются обязанность Совета Федерации направить принятый федеральный закон Президенту, а у Президента обязанность подписать и обнародовать закон либо отклонить его. Такое толкование понятия «принятый федеральный закон» до принятия соответствующего постановления Конституционного Суда РФ не имело юридического значения. Поэтому Государственная Дума и Президент РФ обратились с запросами о даче официального толкования части 1 ст. 107, а Совет Федерации и о толковании части 3 ст. 107 Конституции РФ. Принимая эти запросы к

т

рассмотрению, Конституционный Суд РФ отметил, что основанием для этого дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции РФ, связанных с понятием «принятый федеральный закон», с процедурой отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке».

Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ содержало, в частности, следующие разъяснения.

Под принятым подразумевается федеральный закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. При этом одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации — обязательный этап законотворческой процедуры. Завершение ее в Федеральном Собрании окончательным принятием федерального закона Государственной Думой возможно лишь в случае, если отклоненный Советом Федерации закон выносится на повторное голосование Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от общего числа ее депутатов. Отклоненный Президентом федеральный закон повторно рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации. При этом принятым считается закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания. Понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон». Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

Таким образом, в рамках рассматриваемых Конституционным Судом Российской Федерации запросов понятием

ZZ5

«принятый федеральный закон» охватываются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в предусмотренной частью 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если Совет Федерации в соответствии с частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, такой закон считается «принятым федеральным законом», и именно Государственная Дума во исполнение части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации обязана направить его Президенту для подписания и обнародования.

Реагируя на просьбу Государственной Думы дать толкование положению части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации об отклонении принятого федерального закона Президентом Российской Федерации, Конституционный Суд отметил следующее. Поскольку для этого случая Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Согласно части 3 ст 107 Конституции Российской Федерации глава государства может воспользоваться правом «вето» в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона. Следовательно, решение об отклонении закона, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения «вето» и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические последствия. Из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят

ZZ8

под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе в силу части 2 ст. 80 и части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле части 3 ст. 107 Конституции, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

Реагируя на просьбу Совета Федерации дать толкование содержащегося в части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации положения об «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом, Конституционный Суд РФ отметил следующее. Конституцией Российской Федерации определено, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если Государственная Дума при повторном рассмотрении закона не одобрит его двумя третями голосов в ранее принятой редакции, т.е. не преодолеет «вето», то сформулированные Президентом замечания к закону могут быть обсуждены Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном ст. 105 Конституции Российской Федерации. При одобрении не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы федерального закона, отклоненного Президентом, в ранее принятой редакции он передается в

227

Совет Федерации. Если последний не менее чем двумя третями голосов также одобряет закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного ст. 105 Конституции Российской Федерации. Закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если «вето» Президента не было преодолено путем голосования. Для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. В силу части 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его. Президент Российской Федерации также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон. В целом Конституционный Суд РФ постановил, что под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации понимаются законы:

принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.

Далее Конституционный Суд отметил, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об от-

казе в его подписании с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания. Это допускается только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Однако, каким образом устанавливается такое нарушение Конституционным Судом, не было сказано. Но спор между Федеральным Собранием и Президентом по поводу правомерности или неправомерности возвращения федеральных законов без рассмотрения не был завершен. 6 апреля 1998 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом, между Государственной Думой и Президентом, об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»45. Поводом для рассмотрения этого дела стали соответствующие ходатайства палат Федерального Собрания, а основанием — обнаружившееся противоречие в позициях заявителей, с одной стороны, и Президента — с другой (по вопросу об обязанности Президента РФ подписать этот федеральный закон).

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу было определено, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа; Президент не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.

4S Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N° 16, ст 1879

т

Вместе с тем Конституционный Суд вновь подтвердил, что не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. И в этом случае также не указывалось, каким образом устанавливаются такие нарушения.

В связи с поднимаемым Президентом вопросом о форме одобрения в Совете Федерации федеральных законов Конституционный Суд РФ отметил, что Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты. Он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе.

Что касается вопроса о нарушении Государственной Думой своего Регламента при повторном рассмотрении Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», то его обсуждение Конституционным Судом Российской Федерации, по существу, означало бы проверку конституционности данного федерального закона по порядку принятия. Однако по смыслу ст. 125 Конституции Российской Федерации и статей 36, 84— 87 и 94 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом. Поэтому он не может проверять, нарушила ли в данном случае Государственная Дума установленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов, а также соответствующие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы. Конституционный Суд констатировал, что

Z30

названными участниками законодательного процесса сложилась ситуация, в которой спор в течение длительного времени не получил разрешения, а сам законодательный процесс оказался заблокированным. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 107 (часть 3) Конституции подписать и обнародовать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Одновременно Конституционный Суд РФ отметил, что осуществление акта промульгации не препятствует Президенту обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного федерального закона, в том числе по порядку принятия.

Таким образом, соответствующие статьи Конституции РФ не позволяют обеспечить надлежащее правовое поле для эффективного взаимодействия, сотрудничества палат Федерального Собрания и Президента в законодательной деятельности. Лишь постановления Конституционного Суда внесли определенную ясность в их взаимоотношения, однако до конца они еще не решили все спорные вопросы. Такие разбирательства, по нашему мнению, снижают эффективность конституционного регулирования законодательного процесса, а также престиж Федерального Собрания и Президента РФ. Своими обращениями в судебные инстанции они порождают, как правило, недоумение у избирателей, ибо суть спора им непонятна. В тех случаях, когда спор носит сугубо политический, конъюнктивный характер, их действия вызывают недовольство граждан.

7. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ

В Регламенте Совета Федерации содержится специальная глава 13, посвященная порядку рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов. Так, согласно ст. 129 федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший в Совет Федерации его проект, одобренный Государственной Думой, одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего

131

числа членов Совета Федерации. Вместе с проектом федерального конституционного закона, одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются также стенограмма заседания Государственной Думы и документы, которые были представлены при внесении проекта в Государственную Думу. Если такой проект содержит нормы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, он должен быть представлен в Совет Федерации с заключением Правительства Российской Федерации. Отсутствие такого заключения может служить основанием для его отклонения.

Проект одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона регистрируется в Совете Федерации и в срок не более 48 часов вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие проект федерального конституционного закона, также регистрируются в Совете Федерации и передаются его членам. Комитет, ответственный за рассмотрение проекта федерального конституционного закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе передать проект нескольким комитетам Совета Федерации. Члены Совета Федерации организуют обсуждение проекта федерального конституционного закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направляют их в комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение.

Подготовка заключения комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение названного проекта, одобренного Государственной Думой, производится в порядке, установленном для федеральных законов. Комитет (комитеты) Совета Федерации, которому поручена подготовка заключения по проекту, может рекомендовать Совету Федерации:

а) одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой;

б) отклонить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой;

в) внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект федерального конституцией но-

Z32

го закона и одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации.

При принятии комитетом решения рекомендовать палате одобрить проект федерального конституционного закона в ее редакции он представляет Совету Федерации редакцию проекта федерального конституционного закона. Рассмотрение одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета и подготовленного им проекта постановления. Если соответствующий комитет рекомендовал одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, то Совет Федерации большинством голосов от общего числа своих членов принимает решение провести голосование по одобрению проекта федерального конституционного закона без обсуждения или с обсуждением.

По результатам обсуждения проекта председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Проект федерального конституционного закона считается одобренным Советом Федерации, если за это проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число его членов. Решение об отклонении проекта федерального конституционного закона оформляется постановлением.

Если комитет рекомендовал Совету Федерации внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона и одобрить его в редакции этой палаты, то последняя проводит обсуждение проекта в редакции своего ответственного комитета. После обсуждения проекта федерального конституционного закона в редакции комитета Совета Федерации председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В этом случае проект федерального конституционного закона считается одобренным в редакции Совета Федерации, если он набрал при голосовании не менее трех четвертей от общего числа членов палаты. При этом принимается постановление, в

Ш

котором содержится предложение Государственной Думе одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации. При одобрении Государственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации по одобрению федерального конституционного закона не проводится.

В случае отклонения «думского» проекта Совет Федерации может предложить Государственной Думе согласовать процедуру преодоления возникших разногласий. Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона может содержать предлагаемую Советом Федерации редакцию его отдельных разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей.

При принятии Советом Федерации решения об одобрении проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, он приобретает статус федерального конституционного закона. Такой закон вместе с постановлением Совета Федерации в течение пяти дней со дня принятия постановления направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Постановление Совета Федерации об отклонении проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, вместе с проектом федерального конституционного закона направляется в Государственную Думу в течение пяти дней со дня принятия постановления.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума одобрит его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации вносит предложение провести голосование по одобрению данного проекта на заседании палаты без обсуждения. Если при повторном обсуждении проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума одобрит его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения, указанный проект рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

ZM

Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию.

8. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РФ

4 марта 1998 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»46. Речь идет о порядке и условиях внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3—8 Конституции Российской Федерации. Согласно указанному закону поправки к главам 3—8 Конституции Российской Федерации (далее — поправки (поправка) к Конституции Российской Федерации) принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3—8 Конституции Российской Федерации (исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации). Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Такое предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации. Вместе с проектом закона в

46 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №10, ст.1146.

Z35

Государственную Думу представляются обоснование необходимости принятия поправки, перечень законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует ее принятие.

Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в ее комитет, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и федерального закона от 4 марта 1998 г. По результатам проверки указанный комитет вправе предложить принять к рассмотрению Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо вернуть законопроект его инициатору. Последнее решение может быть принято в случае несоблюдения условий и порядка внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.

Государственная Дума проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации рассматривает в трех чтениях. В ходе обсуждения законопроекта заслушиваются доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад представителя Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-пра-вовой реформе, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе или уполномоченных Президентом, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных лиц, приглашенных палатой. После обсуждения голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Затем в соответствии со ст. 142 Регламента Государственная Дума принимает закон РФ о поправках к этим главам в целом. Закон считается принятым47, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы

47 В ст 5 федерального закона от 4 марта 1998 г установлено, что Государственная Дума не принимает, а одобряет Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации

Z36

Одобренный закон направляется в Совет Федерации, который должен его рассмотреть в обязательном порядке. Он считается принятым, если за него проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов этой палаты. Если Совет Федерации отклоняет закон Российской Федерации о поправках к главам 3—8 Конституции Российской Федерации, то для преодоления возникших разногласий может быть создана согласительная комиссия. После проведения согласительных процедур указанный закон считается одобренным Государственной Думой, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты.

Согласно рассматриваемому федеральному закону Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для обсуждения. Каждый из них рассматривает его в срок до одного года со дня поступления, а после принятия в течение четырнадцати дней направляет в Совет Федерации соответствующее постановление. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, определяет результаты этого рассмотрения.

Президент, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать его в Верховным Суде Российской Федерации. Если Верховный Суд признает жалобу обоснованной, то Совет Федерации повторно возвращается к данному вопросу.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской

Z3J

Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Президент подписывает его в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Такой закон вступает в силу со дня официального опубликования, если в самом законе не будет установлена иная дата В случае если закон о поправках к Конституции Российской Федерации не получит одобрения указанного выше числа законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов его рассмотрения ими.

В соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации в ст. 136 Регламента Государственной Думы отмечается, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Однако статьи 137—138 Регламента посвящены этому вопросу. Так, внесенные в Государственную Думу предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации и заключение Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-пра-вовой реформе рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении указанных предложений. Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения

9. ПОСТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Откликаясь на различного рода политические, социальные и международные события, обе палаты Федерального Собрания принимают постановления, обращения и

Z38

заявления. Эти документы не носят нормативного характера, но выражают соответствующую волю палат парламента, служат важной формой их проявления как представительных органов. Тематика таких актов палат чрезвычайно широка. Только во второй половине 1998 г. Государственной Думой, к примеру, были приняты постановления «О чрезвычайной ситуации, сложившейся в Республике Саха (Якутия) в результате стихийного бедствия», «Об оплате труда работников организаций бюджетной сферы», «О состоянии финансирования государственного оборонного заказа в 1998 году», «О заявлении Государственной Думы «О поддержке акции представителей шахтерских коллективов», «О кризисной ситуации в Косово (Союзная Республика Югославия)», «Об индексации денежных доходов и гарантий сохранения сбережений граждан Российской Федерации», «О рекомендации Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий и уйти в отставку», «Об обращениях и заявлениях, поступивших в Государственную Думу в связи со Всероссийской акцией протеста 7 октября 1998 года», «О финансировании оборонного комплекса Российской Федерации», «О критической ситуации в финансовом обеспечении деятельности угол овно-исполнительной системы в условиях ее реформирования, «О мерах, принимаемых Центральным банком Российской Федерации и Сберегательным банком Российской Федерации по защите вкладов населения», «О неотложных мерах по обеспечению надежного энергоснабжения в осенне-зимний период 1998/1999 года». Проекты постановлений в Государственную Думу так же, как и законопроекты, могут вносить все субъекты права законодательной инициативы. Но, как правило, этим правом пользуются только ее депутаты. До рассмотрения такого рода проектов на пленарных заседаниях они проходят правовую и лингвистическую экспертизу в Правовом управлении Обязательность такой экспертизы обусловлена ст. 94 Регламента Государственной Думы. К заключениям предъявляются такие же требования, как и к заключениям на проекты законов. Непосредственно эту работу выполняет Отдел правового содействия депутатам. Для него экспертиза проектов постановлений, обращений и заявлений Государственной Думы является одним из главных направле-

Z3S

ний деятельности. Ее объем из года в год увеличивается. Так, если в 1996 г. была осуществлена правовая экспертиза 230 проектов названных документов, то в 1997 г. — 400, а в 1998 г. — более 600. Особенность этой работы состоит в том, что при проведении экспертизы устанавливаются прямые контакты с исполнителями по проектам, в том числе непосредственно с депутатами. Как правило, недостатки в проектах устраняются в рабочем порядке. В связи с этим содержание заключения по проекту зачастую носит чисто формальный характер. Думается, что можно было бы в Регламенте Государственной Думы сделать уточнение о том, чтобы заключения готовились только лишь по проектам, не соответствующим Конституции и законодательству Российской Федерации. В остальных случаях можно было бы ограничиться визированием проектов. Так было до принятия нового Регламента Государственной Думы, и существовавший порядок себя оправдывал.

Однако все еще немало постановлений принимается в нарушение действующего Регламента Государственной Думы без проведения правовой экспертизы. В таких постановлениях содержатся ошибки как стилистические, так и чисто юридические. Например, в постановлении «О кризисной ситуации в угольной промышленности Российской Федерации», принятом 20 мая 1998 г., Государственная Дума в нарушение ст. 100 (часть 3 Конституции) рекомендовала Президенту Российской Федерации «срочно созвать совместное заседание обеих палат Федерального Собрания в целях обсуждения мер по снятию социально-экономической напряженности в угледобывающих регионах Российской Федерации и выступить по этому вопросу». В постановлении «О мерах по взысканию налоговых обязательств с РАО «Газпром», принятом 17 июня 1998 г., Государственная Дума в нарушение положений Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предложила Правительству рассмотреть с рядом комитетов палаты вопрос о мерах взыскания задолженности с предприятий РАО «Газпром». В постановлении «О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации», принятом 1 апреля 1998 г., предложено Правительству Российской Федерации согласовать с представителями Федерального Собрания кандидатуры на пост Председателя Пра-

ZM

вительства, а также основные направления деятельности Правительства и отчитаться на заседании Государственной Думы о социально-экономическом положении страны. Такие требования явно не соответствуют Конституции России и Федеральному конституционному закону <Ю Правительстве Российской Федерации». В постановлении, принятом 11 сентября 1998 г., палата предложила Президенту Российской Федерации установить порядок продажи валютной выручки, противоречащий Закону Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле». К числу постановлений, выходящих за пределы компетенции Государственной Думы, относится обращение «К Председателю Правительства Российской Федерации Е.М. Примакову в связи с ситуацией, сложившейся вокруг открытого акционерного общества «Нефтяная компания «Роснефть», в котором содержалось прямое поручение Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Известны случаи, когда палата давала неправомерные поручения своим комитетам. Так, в постановлении «О мерах по стабилизации положения в РАО «Газпром», принятом 3 июля 1998 г., даны поручения ряду комитетов подготовить и внести на обсуждение Государственной Думы проекты федеральных законов, хотя согласно Конституции и Регламенту комитеты палаты не являются субъектами права законодательной инициативы и осуществляют предварительную проработку и подготовку к рассмотрению палатой законопроектов, уже внесенных в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Указанные погрешности снижают эффективность постановлений. Поэтому нередко они остаются без внимания со стороны органов, к которым они адресованы. Лишь однажды постановление было обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации. Речь идет о постановлении Государственной Думы от 5 марта 1997 г. № 1182-П ГД «О приостановлении аккредитации при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации корреспондентов Общественного российского телевидения». Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 1997 г. указанное постановление было признано недействительным, как нарушающее требования Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».

ZU

Но следует отметить, что в постановлениях Государственной Думы поднимаются и довольно серьезные государственные проблемы. В связи с этим есть необходимость предоставления Государственной Думе права контролировать ход выполнения постановлений, принятых в рамках ее компетенции.

Совет Федерации также широко использует подобную форму выражения своей воли. 17 июля 1998 г., к примеру, он принял постановления «О государственной политике в сельскохозяйственном машиностроении и об обеспечении сельскохозяйственной техникой агропромышленного комплекса России», «Об использовании контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в составе Коллективных сил по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта», заявление «О ситуации в Косово (Союзная Республика Югославия)», Обращение к парламентам государств-участников Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в связи с политическими санкциями, принятыми Европейским союзом в отношении Республики Белоруссия.

Принятие некоторых постановлений палат Федерального Собрания вызывается не только актуальными социальными и политическими вопросами, но и конституционными полномочиями. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам: об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона; о принятии федерального закона; о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации и другим вопросам.

Заявления и обращения принимаются большинством голосов от общего числа депутатов и оформляются постановлением палаты. Проекты постановлений вместе с текстом заявления или обращения вносятся в Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания Государственной Думы. Проекты постановлений по другим вопросам, входящим в компетенцию Государственной Думы, вносятся, как правило, ее депутатами. Большинством от общего числа депутатов проекты постановлений принимаются в целом или за основу. В случае внесения письмен-

Z1Z

ных поправок в проект постановления, принятого за основу, они обсуждаются и затем по ним проводится голосование. После этого Государственная Дума еще раз голосует за принятие постановления в целом.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, а также по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации выступает с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Если проект постановления Совета Федерации принят за основу, дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления. На голосование ставятся только поправки к пунктам, частям проекта постановления. Когда проведены обсуждение и голосование по всем поправкам, проект постановления принимается в целом. С согласия Совета Федерации допускается совмещение голосования по принятию поправок и рассматриваемых пунктов, частей проекта постановления при принятии их в целом. Если предложено внести несколько поправок в один и тот же пункт, одну и ту же часть проекта постановления, то по решению Совета Федерации вначале могут обсуждаться и голосоваться те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках. Если после обсуждения и голосования по поправкам пункт, часть проекта постановления при голосовании в целом отклоняются, то соответствующие пункт, часть исключаются из проекта постановления. При исключении одного или нескольких пунктов, одной или нескольких частей проект может быть снят с обсуждения и направлен на доработку в комитет (комиссию), внесший его на рассмотрение Совета Федерации. После принятия в целом всех пунктов, частей проводится голосование по принятию постановления в целом.

Все поправки к проекту постановления представляются в письменном виде не позднее срока, установленного Советом Федерации. Поправки подписываются инициаторами их принятия и должны содержать редакцию пунктов, частей или проекта постановления в целом. Совет Федерации может поручить рассмотрение поправок комитету (комитетам) либо специально образованной комиссии. Комитет, комиссия

Ш

после обсуждения этих поправок принимают или отклоняют их большинством голосов от числа членов комитета, комиссии и представляют членам Совета Федерации таблицу с обоснованными предложениями комитета, комиссии по принятию либо отклонению поправок. На голосование ставятся те поправки, принятие которых предложено комитетом, комиссией. Если комитет, комиссия предложили отклонить поправку, то она ставится на голосование только в том случае, если на ее принятии настаивает инициатор поправки. Поправки, внесенные несвоевременно, не подписанные и не содержащие редакцию пунктов, частей проекта постановления, Советом Федерации не рассматриваются.

Проекты правовых актов, вносимых на обсуждение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизу в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Правовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются комитетом, комиссией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данного правового акта, а также должностными лицами Аппарата Совета Федерации, и в течение 24 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки. Правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы имеют следующие реквизиты:

Государственный герб Российской Федерации;

вид акта (постановление, заявление, обращение);

официальное наименование палат — Совет Федерации или Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

заголовок (там, где он имеется);

подпись лица, официально уполномоченного подписывать соответствующий акт;

место и дата принятия акта;

номер акта.

Выводы и предложения

1. Федеральное Собрание РФ ведет активную законодательную деятельность, что подтверждается внушительными количественными показателями. Однако ее качество, пожалуй, нельзя признать соответствующим современным требо-

Щ

Lid

ваниям. Законодательный процесс громоздок, дорогостоящ излишне политизирован. В связи с этим принимается немало законов по малозначащим вопросам, па вопросам, которые целесообразно регулировать постановлениями правительства, другими правовыми актами. Нередко принимаются законы, введение которых откладывается на неопределенное время. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации, содержащий 307 статей и подписанный Президентом РФ 31 июня 1998 г., не может применяться на практике из-за отсутствия закона о порядке его введения48.

Практикуются переносы сроков введения некоторых федеральных законов. Одно из подтверждений этому — Федеральный закон № 116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам». Он был принят Государственной Думой 2 июля 1998 г., подписан Президентом РФ через двадцать дней с расчетом на введение через шесть месяцев. Однако 13 января 1999 г. Государственная Дума приняла сразу в трех чтениях федеральный закон, которым отсрочено введение Федерального закона № 116-ФЗ на один год.

В то же время в течение пяти лет функционирования Федерального Собрания не принимаются многие законодательные акты, принятие которых требует Конституция Российской Федерации. Особо тревожно, что до настоящего времени не приняты законы о гербе, гимне и флаге Российской Федерации, что нет законов, направленных на укрепление федеративных отношений, взаимоотношений между участниками законодательного процесса, о российском парламенте и Президенте России, о порядке подготовки, подписания и опубликования федеральных законов. Отсутствие одинакового понимания роли и значимости отдельных законов является постоянной питательной средой для столкновений между палатами Федерального Собрания, между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Постоянно возникающие между ними конфликтные ситуации снижают их авторитет в глазах общественности. Участие Конституционного Суда РФ в разрешении этих конфликтов не всегда способствует снижению напряженности между ними.

48 В первом чтении Бюджетный кодекс был принят 13 июня 1997 г Видимо, за более чем годовой период можно было бы продумать меры по его введению в действие

U5

Попытки осуществлять законопроектную работу на плановых началах не дают должных результатов. Примерные программы законопроектных работ, как правило, не выполняются. Информируя депутатов о результатах осенней (1998 г.) сессии Государственной Думы, первый заместитель Председателя Государственной Думы В.А. Рыжков сообщил: «Фактически наш с вами КПД — всего-навсего лишь 35 процентов. 35 процентов из законов, которые мы принимаем, сразу доходит до подписи Президента, 65 процентов — законодательный брак, который мы с вами потом пытаемся поправить в согласительных комиссиях, в специальных комиссиях, другими процедурами. Это не может нас не огорчать, не настораживать»49. По мнению В.А. Рыжкова, депутаты «физически могут рассматривать по 400—500 законопроектов за сессию»50. Такие цифры говорят о «валовом» подходе к законодательной работе.

На наш взгляд, кардинальное улучшение законодательной деятельности в рамках существующих процедур вряд ли возможнкШЗля этого необходим принципиально новый подход, и прежде всего создание специального государственного органа, предназначенного для осуществления законопро-ектной работы. Таким органом мог бы стать Государственный законодательный Комитет Российской Федерации, созданный Федеральным Собранием РФ и ему подотчетный. Его функционирование позволит на государственном уровне под непосредственным контролем парламента наладить разработку законопроектов, сократить количество чтений как минимум до двух, осуществить иные функции, направленные на повышение эффективности законодательного про-цессгуЗто, в конечном счете, будет способствовать повышению роли законодательного регулирования жизни общества и деятельности Российского государства. Проект федерального закона о Государственном законодательном комитете Российской Федерации прилагается к настоящей книге.

49 Государственная Дума Стенограмма заседаний Бюллетень № 228 (370) 13 января 1999 года Издание Государственной Думы М , 1999, с 16

50 Там же

 

 

 

 

 

Глава VI

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

1. ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ РАССТАНОВКИ КАДРОВ

Наряду с правом осуществлять законодательную деятельность палаты Федерального Собрания имеют специальные конституционные полномочия. Таким образом, каждой палате придается статус конституционного органа, создается возможность осуществлять свою компетенцию независимо друг от друга. Однако этот подход к организации работы палат и определению их компетенции разрывает единый государственный орган, которым должно являться Федеральное Собрание, на две части, ведет к снижению его влияния на различные сферы жизни страны. Такому их положению способствует и ст. 100 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что палаты могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Причем на таких «мероприятиях» не могут быть приняты какие-либо решения. Следовательно, общие собрания парламентариев носят чисто формальный, протокольный характер.

Статья 102 Конституции Российской Федерации к непосредственному ведению Совета Федерации относит девять полномочий, в том числе связанных с решением кадровых вопросов: назначение выборов Президента Российской Федерации и отрешение его от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В полномочия этой палаты входят также назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.В число кадровых следует включить и полномочия палаты, закрепленные в ст. 101 Конституции

Российской Федерации, предоставляющие Совету Федерации право избрать из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Совет Федерации образует комитеты и комиссии. В рамках решения этих вопросов также осуществляется расстановка кадров на должности председателей комитетов и комиссий, их заместителей и членов. К ведению Совета Федерации также относятся:

— утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

— утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения;

— решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами Российской Федерации. В процессе реализации последнего полномочия Совет Федерации, к примеру, давал согласие на использование контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в Грузии (шесть раз), в Боснии и Герцеговине (Югославия) для осуществления миротворческих операций. Такого рода согласия оформляются постановлениями Совета Федерации.

Статья 103 Конституции Российской Федерации посвящена вопросам ведения Государственной Думы. Большинство из них, так же как и у Совета Федерации, связаны с решением кадровых вопросов. Прежде всего это вопрос о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Согласно ст. 145 Регламента Государственной Думы Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации и затем отвечает на вопросы депутатов в пределах 30 минут. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федераций может приниматься тайным голосованием путем по-

Ш

дачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. Результат голосования о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации оформляется постановлением Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации происходит в сроки и в порядке, которые предусмотрены Регламентом для обсуждения и согласования первых двух кандидатур. Эта процедура основывается на статьях 83 и 111 Конституции Российской Федерации, согласно которым председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия Государственной Думы. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

За истекшие пять лет Государственной Думе приходилось несколько раз рассматривать этот вопрос. Наиболее драматично это происходило в 1998 г., особенно при рассмотрении вопроса о даче согласия на назначение С.В. Кириенко, а затем B.C. Черномырдина Председателем Правительства Российской Федерации. В обоих случаях Государственная Дума была на грани роспуска Президентом Российской Федерации. На наш взгляд, это слишком высокая плата за реализацию конституционного права отказать Президенту Российской Федерации в его желании видеть конкретного человека на посту Председателя Правительства. Тем более у парламентариев были основания выступать против их назначения. Кроме того, уже предрос-пускная ситуация провоцирует политический кризис, преодоление которого требует больших материальных зат-

Ш

рат, что ложится тяжелым бременем на общество в условиях экономической нестабильности. Поэтому процедура роспуска Государственной Думы должна быть усложнена и увязываться с досрочными президентскими выборами1 .

Государственная Дума в конечном счете обречена «уступить» Президенту Российской Федерации, если она не желает быть распущенной.

Как и ожидалось, С.В. Кириенко продержался на посту Председателя Правительства недолго. Экономический кризис в его бытность лишь усугубился. Рухнула банковская система, Правительство объявило о «замораживании» выплат по внешним и внутренним долгам2. 23 августа 1998 г. Президент Российской Федерации издал Указ № 983, которым объявил об отставке Правительства Российской Федерации. Этим же указом временное исполнение обязанностей Председателя Правительства было возложено на B.C. Черномырдина, что не соответствовало положениям федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». С этого же дня начался новый этап борьбы за пост Председателя Правительства. Президент дважды на эту должность представлял B.C. Черномырдина, но Государственная Дума дважды его отклоняла3. Опять над ней нависла угроза быть распущенной. Но на этот раз отступил Президент — он представил кандидатуру Е.М. Примакова, который был поддержан Государственной Думой большинством ее депутатских объединений.

В соответствии со ст. 103 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный по правам человека в Российс-

1 См. об этом Миронов О.О. Конституцию России необходимо совершенствовать. Журнал •«Представительная власть», 1997, № 10, с 36.

г См. «Коммерсант», 1998, 25 сентября.

3 В постановлении Конституционного Суда РФ от И декабря 1998 г. по делу о толковании положений части 4 ст 11 Конституции Российской Федерации признано, что Президент РФ вправе представлять на должность Председателя Правительства РФ одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В то же время судьи Н.В Витрук и В.О. Лугин не согласились с таким решением. См. «Российская газета», 1998, 29 декабря.

25(1

кой Федерации (далее — Уполномоченный по правам человека) назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека, а также в случаях досрочного прекращения его полномочий (в том числе освобождения от должности). Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного по правам человека, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. В список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов.

Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура. В случае, если было внесено более одной кандидатуры и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, могут быть предложены для нового рассмотрения те же или новые кандидатуры. Повторное обсуждение кандидатур проводится на ближайшем заседании палаты после получения ею соответствующего представления в установленном Регламентом порядке. После оглашения результатов голосования по кандидатурам на должность Уполномоченного по правам человека и в случае, если кандидат набрал необходимое количество голосов, председательствующий на заседании Государственной Думы объявляет о времени принесения присяги лицом, назначенным на должность Уполномоченного по правам человека. Приведение к присяге лица, назначенного на должность Уполномоченного по правам человека, производится председательствующим на заседании Государственной Думы.

251

Текст присяги, приведенный в ст. 9 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», произносится Уполномоченным по правам человека вслух, стоя, положив руку на текст Конституции Российской Федерации. Принесение присяги удостоверяется подписью Уполномоченного по правам человека, проставленной под текстом присяги, с указанием даты ее принесения. Текст присяги хранится в Государственной Думе. Впервые эту присягу произнес О.Е. Миронов, бывший депутат Государственной Думы, член фракции КПРФ, который в июле 1998 г. был избран первым Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Государственная Дума принимает постановления о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека. В случае его досрочного освобождения новый Уполномоченный по правам человека должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности предыдущего Уполномоченного по правам человека

Вопрос о даче согласия на лишение Уполномоченного по правам человека неприкосновенности решается на заседании Государственной Думы. Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой на срок, установленный Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Следующее полномочие Государственной Думы в кадровой сфере — назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов. Это полномочие закреплено в ст. 103 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации». Кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты представляет Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Кандидаты на эти должности должны соответствовать требованиям статей 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Назначение производится на ближайшем ко дню истечения срока полномочий Председателя Счетной палаты и ее аудиторов заседании Государственной Думы. Председатель Счетной палаты и ее ауди-

Z5Z

торы назначаются на срок, установленный Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Кандидат на должность Председателя Счетной палаты выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Обсуждение вопроса не должно занимать более 30 минут. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов палаты. Председатель Счетной палаты считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В настоящее время Председателем Счетной палаты является X. Кар мо ко в. Вопрос о назначении на должность аудитора Счетной палаты решается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы после краткого представления кандидатур. Если кандидатура на должность Председателя Счетной палаты, представленная Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, отклонена палатой, этот комитет вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное обсуждение кандидатуры проводится на следующий день после получения палатой соответствующего представления.

Вопрос о досрочном освобождении от должности назначенных Государственной Думой Председателя Счетной палаты и аудиторов решается по представлению Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам на заседании Государственной Думы. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, а в случаях, предусмотренных пунктами «б», «в» и «г» ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» — простым большинством их голосов. Если решение о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты или ее аудитора не принято, освобождение их от должности считается несостоявшимся. В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» вопрос о даче согласия на задержание, арест,

253

привлечение к уголовной ответственности назначенных на должность Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты решается на заседании палаты по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. По вопросу о назначении на должность или о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов принимаются постановления.

Совет Федерации, в свою очередь, назначает на должность и освобождает от таковой заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половину состава ее аудиторов. Их кандидатуры представляет Совету Федерации его Комитет по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности. Обсуждается каждая кандидатура. По всем кандидатурам проводится тайное голосование. Назначенным на соответствующую должность считается кандидат, набравший более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Решение по этим кадровым вопросам оформляется постановлением. По представлению Генерального прокурора заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы, назначенные Советом Федерации, могут быть лишены неприкосновенности. Такое решение приобретает силу, если за него проголосовало более половины членов палаты.

Важное значение имеет полномочие Государственной Думы, дающее ей право на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. В процессе реализации этого права в сентябре 1998 г. произошла смена руководителей Банка России и утверждение нового состава Совета директоров ЦБ РФ. Порядок решения этих вопросов подробно расписан в главе 21 Регламента Государственной Думы В соответствии со ст. 83 (пункт «г») Конституции Российской Федерации Президент РФ представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Центрального банка

Ш

Российской Федерации, Президент Российской Федерации в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Центрального банка Президент представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Кандидат для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации выступает с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Председатель Центрального банка Российской Федерации считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа. Способ голосования определяется в ходе обсуждения данного вопроса. Рассмотрение повторно той же кандидатуры или новой для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации производится в ранее описанном порядке.

В соответствии со ст. 83 (пункт «г») Конституции Российской Федерации вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка ставится Президентом. Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Способ голосования также определяется в ходе обсуждения данного вопроса.

Члены Совета директоров Центрального банка Российской Федерации (далее — Совет директоров) назначаются на должность Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка, согласованному с Президентом. Кандидат для назначения в Совет директоров выступает перед Государственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по обсуждаемой кандидатуре, выступать за или против нее. Член Совета директоров счи-

Z55

тается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае, если срок полномочий членов Совета директоров не истек, они освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка Решение по данному вопросу принимается большинством голосов от общего числа депутатов

Кандидатуры для избрания двух представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета при Центральном банке Российской Федерации выдвигаются депутатами Остальные шесть членов Национального банковского совета при Центральном банке (за исключением Председателя Центрального банка, министра финансов и министра экономики, а также представителей палат Федерального Собрания, Президента и Правительства) назначаются Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка Российской Федерации. Решение Государственной Думы по вопросу формирования Национального банковского совета считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Согласно ст. 103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. При этом частью 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации предусмотрена возможность выражения этой палатой недоверия Правительству Российской Федерации. Подробно процедура выражения недоверия Правительству расписана в Регламенте Государственной Думы. Статьей 149 предусмотрено, что мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов (90 человек) Такое предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления и списка депутатов Государственной Думы — инициаторов выражения недоверия Правительству Российской Федерации. В ходе обсуждения этого вопроса инициаторы могут отозвать свои подписи и при этом, если численность депутатов, внесших предложение о выражении недоверия становится менее одной пятой от общего числа депутатов, вопрос о выражении недоверия

Z56

Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.

Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов. Постановление о недоверии Правительству принимается открытым или тайным (по решению Государственной Думы) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов. В случае, если Президент не согласился с решением Государственной Думы о недоверии Правительству и Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит ему недоверие, наступают последствия, предусмотренные ст. 117 (часть 3) Конституции Российской Федерации, т.е. Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Это право Государственная Дума по состоянию на 1 января 1999 г. не использовала. Однако были случаи обращения к Президенту с рекомендациями об освобождении от должностей отдельных министров, а своим постановлением от 16 июля 1998 г. она признала работу по подбору и расстановке кадров на государственные должности в Правительстве неудовлетворительной. Кроме того, в этом же постановлении было отмечено, что реализация правительственной программы по стабилизации экономики невозможна с действующим составом Правительства. Президенту предложено найти возможность усилить влияние Государственной Думы на формирование Правительства.

Вполне обоснованы предложения о расширении компетенции российского парламента в сфере расстановки кадров. В случае сохранения его существующей структуры целесообразно, чтобы Государственная Дума имела право давать согласие на назначение Президентом РФ не только Председателя Правительства, но и его заместителей, а также ведущих министров — финансов, обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также руководителей службы внешней разведки и федеральной службы безопасности4.

4 См Миронов О О Конституцию России необходимо совершенствовать // «Представительная власть», 1997, № 10, с 35—36

Z5J

Заслуживает внимания и предложение о праве Государственной Думы выражать недоверие любому члену Правительства. Чтобы это предложение не было «сотрясанием воздуха», предлагается, чтобы повторное решение о недоверии данному члену Правительства, принятое двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, влекло за собой прекращение полномочий данного члена Правительства и обязательное освобождение его от должности Президентом Российской Федерации5.

Пока же согласно ст. 117 (часть 4) Конституции РФ председатель Правительства вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Его представление должно быть мотивировано, а текст представления подлежит немедленному распространению среди депутатов. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации во внеочередном порядке. Решение о доверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов, результаты голосования оформляются постановлением. Если решение не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству Российской Федерации. Если не принимается ни одно из названных решений, рассмотрение вопроса прекращается.

Совету Федерации не предоставлено права высказывать недоверие Правительству Российской Федерации. Однако эта палата постоянно приглашает на свои заседания Председателя Правительства и его заместителей для заслушивания информации по актуальным вопросам. Конституционным полномочием Совета Федерации является его право назначать выборы Президента Российской Федерации Основанием для рассмотрения этого вопроса может быть истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение исполнения полномочий. Любое постановление по вопросу назначения выборов Президента Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Конституция предоставляет Государственной Думе право выдвигать обвинения против Президента Российской

5 См там же

258

Федерации для отрешения его от должности (ст. 103, часть 1, п. «ж» Конституции Российской Федерации). Процедура отрешения Президента от должности, в том числе в части полномочий Государственной Думы, определена в ст. 93 Конституции Российской Федерации. Ее начальная точка — инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, считающих, что Президент Российской Федерации совершил государственную измену или иное тяжелое преступление. Именно только обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, как это записано в части 1 ст. 93 Конституции Российской Федерации, может быть основанием для проявления указанной выше инициативы. Порядок выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации определен в главе 22 Регламента Государственной Думы. Согласно ст. 176 предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов. Оно направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Эта комиссия избирается в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палаты; члены комиссии — палатой по представлению депутатских объединений общим списком большинством голосов от общего числа депутатов. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения против Президента Российской Федерации, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил, установленных Регламентом до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает предста-

ZH

вителя Президента Российской Федерации. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения принимается большинством голосов членов комиссии.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. С докладом о предложении о выдвижении обвинения выступает депутат, которого уполномочили депутаты палаты, внесшие это предложение; содоклад делает председатель специальной комиссии. В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности принимают участие депутаты, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. Полномочному представителю Президента в Государственной Думе и полномочному представителю Правительства в Государственной Думе слово предоставляется вне очереди. После прекращения обсуждения представители фракций и депутатских групп могут выступить по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждый.

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд и Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключений. Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов, Государственная Дума оформляет постановление об отказе в выдвижении такого обвинения. Данное постановление является окончательным и подлежит официальному опубли-

т

кованию. Постановление за подписью Председателя Государственной Думы направляется в Совет Федерации, а также Президенту Российской Федерации.

Депутатам Государственной Думы уже пришлось использовать эти нормы на практике. В апреле—мае 1998 г. 201 депутатов Государственной Думы, прежде всего из числа членов парламентской фракции Коммунистической партии Российской Федерации, инициировали вопрос об отрешении Президента от должности. Свое волеизъявление они подтвердили подписями под соответствующим предложением. Небезынтересно, что обоснование об отрешении Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от занимаемой должности было разработано по поручению Президиума ЦК КПРФ и одобрено на пятом (внеочередном) Съезде КПРФ6. В постановлении пятого Съезда КПРФ было поручено коммунистам—депутатам Государственной Думы внести вопрос об отрешении Б.Н. Ельцина от должности Президента Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы, а коммунистам—членам Совета Федерации поддержать инициативу депутатов Государственной Думы.

В обосновании постановки вопроса об отрешении Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности в связи с совершением им тяжких преступлений отмечено, что в период своего пребывания в должности Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцин совершил действия, которые имеют признаки тяжких и особо тяжких преступлений.

Первое. В декабре 1991 г. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин совершил государственную измену, подготовив и заключив Беловежское соглашение, окончательно уничтожившее Советский Союз и причинившее огромный материальный ущерб России, ее территориальной целостности, обороноспособности, вызвавшее многочисленные человеческие жертвы.

Второе. В сентябре—октябре 1993 г., организовав государственный переворот и приняв активное участие в его осуществлении, Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин совершил преступления, предусмотренные статья-

6 См «Правда Москвы», 1998, 26 мая.

Ш

ми 64, 70 и рядом других статей Уголовного кодекса РСФСР.

Третье. В декабре 1994 г. Б.Н. Ельцин как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации отдал приказ о военных действиях в Чеченской Республике и тем самым совершил преступление, предусмотренное частью 2 ст. 171 УК РСФСР (чч. 2, 3 ст. 286 УК РФ).

Четвертое. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин за время выполнения своих функций нанес серьезный ущерб обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Его политика и действия в полной мере соответствуют геополитическим интересам США и рассматриваются как «оказание помощи иностранным государствам в ущерб внешней безопасности Российской Федерации». За такого рода действия установлена ответственность по ст. 275 УК РФ.

Пятое. Политика Б.Н. Ельцина и его окружения привели к социально-экономическому кризису, связанному с разрушением основных отраслей народного хозяйства, все более усиливающимся расслоением общества, потерей безопасности страны, с резким падением уровня жизни и вымиранием населения. Это, как записано в указанном обосновании, дает основания считать, что Президент Б.Н. Ельцин совершил преступления, предусмотренные ст. 357 УК РФ. Данная статья устанавливает ответственность за «действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной ... группы путем ... создания жизненных условий, рассчитанных на физическое уничтожение членов этой группы» (геноцид)7.

По состоянию на 15 февраля 1999 г. специальная комиссия завершила проверять выдвинутые против Президента Российской Федерации обвинения. Следует отметить, что, видимо, желая отрешить его от должности, не дожидаясь завершения процедуры импичмента, 21 августа 1998 г. Государственная Дума приняла Постановление № 2896-ПГД «О рекомендации Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий и уйти в отставку». В этом постановлении записано: «Учитывая, что страна ввергнута в глубочайший кризис, а Президентом Российской Федерации как главой го-

7 См «Правда Москвы», 1998, 26 мая

сударства и гарантом Конституции Российской Федерации не принимаются меры по охране конституционных прав граждан, обеспечению эффективного взаимодействия органов государственной власти по выводу страны из финансового и социально-экономического кризиса, что создало реальную угрозу национальной безопасности, территориальной целостности и независимости Российской Федерации, руководствуясь статьей 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет: рекомендовать Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий»8. Эта рекомендация не получила широкого освещения в средствах массовой информации. Да и Президент Российской Федерации никак не прореагировал на нее.

В соответствии с пунктом «е» части 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации решение вопроса об отрешении Президента от должности относится к ведению Совета Федерации. Президент может быть отрешен от должности только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в его действиях признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Этот вопрос Совет Федерации начинает рассматривать после получения из Государственной Думы соответствующего постановления о выдвижении обвинения против Президента и заключения Верховного Суда Российской Федерации о наличии в его действиях признаков преступления. Это постановление и тексты всех связанных с этим обвинением документов направляются в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам для подготовки заключения. Сразу же Председатель созывает Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После

8 См Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 35, ст 43-79

нз

получения такового заседание Совета Федерации должно начаться не позднее 72 часов начиная с момента его поступления в палату. На заседание об отрешении Президента Российской Федерации от должности приглашаются Президент, председатели Государственной Думы, Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Рассмотрение этого вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации, затем выступают судьи и заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Президенту либо его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Постановление об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Оно считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. Если решение по этому вопросу не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения. В соответствии с частью 3 ст. 93 Конституции Российской Федерации решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации.

К числу полномочий в сфере расстановки кадров относится право Государственной Думы назначить пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Столько же членов ЦИК назначает Совет Федерации. Данное полномочие обеих палат парламента закреплено в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»9. Эти члены ЦИК назначаются из числа кандидатур, предлагаемых депутатами, депутатскими

9 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38 ст 4339

ZH

объединениями в Государственной Думе. Совету Федерации кандидатуры для назначения на эти должности предлагают законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Члены Центральной избирательной комиссии избираются на срок полномочий Центральной избирательной комиссии, определяемый Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В Государственной Думе обсуждение кандидатур, предложенных на должности членов Центральной избирательной комиссии, проводится на очередном заседании. Депутаты вправе высказать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов Государственной Думы. В случае необходимости кандидаты могут ответить на вопросы депутатов. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В случае, если депутатами, депутатскими объединениями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными на должности членов Центральной избирательной комиссии считаются первые пять кандидатов, которые набрали наибольшее и достаточное число голосов. Принятое Государственной Думой решение оформляется постановлением.

Вопрос о досрочном освобождении от обязанностей членов Центральной избирательной комиссии, назначенных Государственной Думой, рассматривается в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так же, как и в случае с назначением члена ЦИК, решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

В Совете Федерации процедура назначения на должности членов ЦИК иная. По их кандидатурам комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике формирует списки кандидатур по группам субъектов Российской Федерации. Председатель этого комитета доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатурам. По кандидатурам, предложенным для назначения на должности членов ЦИК, проводит-

265

ся тайное голосование. Назначенным на эту должность считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением палаты.

Члены ЦИК, назначенные на должность Советом Федерации, могут им же и досрочно освобождены. По этому вопросу также проводится тайное голосование. Член ЦИК считается освобожденным от деятельности, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Соответствующее решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Государственная Дума и Совет Федерации оказывают определенное влияние на расстановку дипломатических кадров Российской Федерации. Согласно части 1, пункт «м» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В Государственной Думе эти вопросы в основном рассматриваются Комитетом по международным делам и Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками. Свое заключение комитеты принимают на заседаниях в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать. На таких заседаниях присутствуют и должностные лица соответствующих министерств. По итогам обсуждения Комитет выносит свое мотивированное заключение, которое официально направляется Президенту РФ. За три года деятельности Государственной Думы второго созыва Комитет по международным делам рассмотрел 28 кандидатур на отзыв и 34 кандидатуры на назначение дипломатических представителей России^

Аналогичные консультации по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей России проводятся и в Совете Федерации. Эти вопросы рассматривают Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств. По каждой представленной МИДом кандидатуре соответствующий комитет дает заключение и в течение трех дней после заседания направляют его Президенту РФ.

266

Совет Федерации имеет право назначать на должности судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, членов Президиума и судей Верховного Суда РФ, Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, его заместителей и судей Высшего Арбитражного Суда РФ, судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств. Эти кадровые вопросы Совет Федерации рассматривает в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента РФ. На заседании палаты Председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-пра-вовым вопросам знакомит ее членов с заключениями Комитета по представленным кандидатурам. Назначенным на должность считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов палаты. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда РФ объявляется время приведения их к присяге. Этот важный акт проводит Председатель Совета Федерации на заседании палаты в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственного герба и Государственного флага РФ. Присягу судей Конституционного Суда РФ все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Произнесение присяги удостоверяется личной подписью судьи под ее текстом. Документ хранится в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации поздравляет судью Конституционного Суда РФ со вступлением его в должность и передает ему мантию как символ судебной власти.

Конституционным полномочием Совета Федерации является назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, его первого и иных заместителей. Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации представляет Совету Федерации Президент либо по его поручению представитель Президента в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента при наличии заключения Комитета по конституционному за-

ZH

конодательству и судебно-правовым вопросам. Решение о назначении Генерального прокурора РФ принимается путем тайного голосования. Назначенным считается кандидат, если за него проголосовало большинство от общего числа членов палаты. Столько же голосов требуется и для его освобождения от должности. В обоих случаях решение оформляется постановлением палаты. Кандидатуры для назначения и освобождения от должности Первого заместителя Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора рассматриваются Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Соответствующие решения также оформляются постановлениями палаты.

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Конституция Российской Федерации непосредственно не предоставляет Федеральному Собранию и его палатам права контроля за деятельностью иных государственных органов, а также за исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов. А именно это направление должно быть одним из основных направлений его деятельности. Поэтому при первой же возможности следовало бы дополнить положения Конституции Российской Федерации, регулирующие деятельность палат Федерального Собрания, нормами, закрепляющими их право контроля за деятельностью иных государственных органов по исполнению ими федерального законодательства. В то же время у Государственной Думы есть определенные возможности контролировать деятельность государственных органов и других организаций и предприятий при расходовании ими федеральных бюджетных средств. Эту функцию она осуществляет не непосредственно, а путем дачи соответствующих поручений Счетной палате Российской Федерации. Такие поручения даются от имени Государственной Думы и оформляются ее постановлениями.

Государственная Дума практикует и принятие постановлений о результатах проверок Счетной палаты. Так, 18 марта 1998 г. она приняла постановление «О результатах проверки Счетной палаты Российской Федерации деятельности руководства РАО «ЕЭС России». Счетная палата Российской Федерации проверила факты злоупотребления служебным положением председателя правления Россий-

ZS8

ского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (РАО «ЕЭС России») Б.А. Бревновым и деятельность представителей государства в совете директоров по соблюдению интересов государства. Государственная Дума обратила внимание Правительства Российской Федерации на факты неудовлетворительной деятельности представителей государства в РАО «ЕЭС России», приведшей к нанесению ущерба государству в крупном размере, и рекомендовала ему принять меры по укреплению руководства указанного акционерного общества лицами, обладающими необходимыми профессиональными навыками и опытом руководящей работы. Кроме того, Государственная Дума обратила внимание Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации на неиспользование ею в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» полномочий по установлению обоснованного размера средств, предназначенных для финансирования аппарата РАО «ЕЭС России». Совету директоров РАО «ЕЭС России» было предложено при решении вопроса об установлении размера денежного вознаграждения председателю правления и другим должностным лицам руководствоваться постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 210 «Об условиях оплаты труда руководителей государственных предприятий при заключении с ними трудовых договоров (контрактов)». В указанном постановлении содержались просьба к Президенту Российской Федерации о том, чтобы он обратил особое внимание на необходимость профессионального руководства электроэнергетикой — важнейшей отраслью экономики страны. И наконец, Государственная Дума постановила материалы проверки Счетной палаты направить в Генеральную прокуратуру для решения вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц РАО «ЕЭС России», виновных в нанесении ущерба государству!10

Однако указанное постановление не дало положительных результатов. На него не было ни одного ответа К сожалению, подобная судьба постигла и многие другие актуальные постановления Государственной Думы. Все это

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 г № 13, ст 1487

269

свидетельствует о том, что необходимо парламенту предоставить контрольные полномочия.

В поле зрения Государственной Думы находится Центральный банк России. Он ежегодно, не позднее 15 мая, представляет ей годовой отчет, утвержденный советом директоров. Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту Российской Федерации, а также на заключение Правительству Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным. При обсуждении годового отчета Банка России Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Центрального банка, а также содоклад представителя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение о деятельности банка и его годовом отчете. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Государственная Дума принимает постановление.

Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год в течение осенней сессии текущего года. При этом заслушиваются доклад Председателя Центрального банка о деятельности банка, а также содоклад представителя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Депутаты Государственной Думы вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России. По итогам рассмотрения Государственная Дума принимает постановления.

Для проведения аудиторской проверки Банка России Государственная Дума до завершения отчетного года принимает решение об аудите Банка России и определяет ауди-

торскую фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории Российской Федерации. Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам вносит на рассмотрение Государственной Думы рекомендации по назначению аудиторской фирмы — аудитора Банка России.

Деятельность Счетной палаты также не бесконтрольна. 10 июля 1998 г. Совет Федерации заслушал отчет Счетной палаты о работе в 1997 г. Было признано, что она работала эффективно по выполнению четырех поручений Совета Федерации и Государственной Думы. В результате выявленных Счетной палатой нарушений российского законодательства в Федеральный бюджет было возвращено 4 трлн. руб. Всего за год было выполнено более 300 экспертно-аналитических работ. Но Совет Федерации обратил внимание и на недостатки в работе Счетной палаты; они проявляются в планировании, неоперативности проведения проверок в различных регионах, выполнении отдельных поручений. В частности, Совет Федерации негативно оценил затягивание Счетной палатой контрольных проверок законности использования средств федерального бюджета для финансирования расходов на проведение избирательной кампании Президента Российской Федерации. В принятом постановлении Совет Федерации обратил внимание на то, что Правительство РФ не реагирует соответствующим образом на представленные Счетной палатой материалы по проведенным проверкам, указал на необходимость приоритетных проверок исполнения федеральных законов, а не указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Было признано целесообразным совершенствовать законодательство о деятельности Счетной палаты России.

В условиях сохранения существующей структуры российского парламента необходимо дальнейшее развитие его контрольной функции. Совет Федерации и Государственную Думу следует наделить правом образовывать комиссии для проведения парламентских расследований. Явка в комиссии и представление документов должны быть обязательными, так же как и решения комиссий11.

11 Миронов О О Конституцию России необходимо совершенствовать // «Представительная власть», 1997, № 10, с 35—36

271

3. ОБЪЯВЛЕНИЕ АМНИСТИИ

Единственным полностью самостоятельным вопросом, который решает Государственная Дума на основе ст. 103 Конституции Российской Федерации, является вопрос об объявлении амнистии. Государственная Дума принимает постановления об объявлении амнистии и о порядке ее реализации. Проекты постановлений по этому вопросу рассматриваются Государственной Думой в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов. Государственная Дума принимает постановления большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; эти постановления подписываются Председателем Государственной Думы и подлежат официальному опубликованию в течение трех дней со дня их принятия. Впервые этим правом Государственная Дума воспользовалась 23 февраля 1994 г., т.е. через два месяца после начала своей работы в первом созыве. В этот день была объявлена, по существу, политическая и экономическая амнистия. В целях национального примирения, достижения гражданского мира и согласия Государственная Дума постановила прекратить все уголовные дела, находящиеся в производстве следователей, и дела, не рассмотренные судами в отношении лиц, привлекаемых к уголовной ответственности:

а) по событиям 19—21 августа 1991 г., связанным с образованием Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и с участием в его деятельности;

б) по факту столкновения демонстрантов и работников органов внутренних дел 1 мая 1993 г. в г. Москве;

в) за участие в событиях 21 сентября — 4 октября 1993 г. в г. Москве, связанных с изданием Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», и противодействие его реализации, независимо от квалификации действий по статьям Уголовного кодекса РСФСР.

Немедленно от наказания были освобождены лица, осужденные за перечисленные деяния. Было решено в течение шести месяцев освободить от наказания в виде лишения свободы, а также от наказаний, не связанных с лишением свободы:

а) осужденных за преступления, предусмотренные ч. 1 ст. 88 УК РСФСР;

т

б) осужденных за преступления, предусмотренные ч. 1 и ч. 2 ст. 92 УК РСФСР;

в) осужденных за преступления, предусмотренные ч. 1 ст. 170, ч. 1 ст. 171, ст.ст. 172, 175 УК РСФСР.

Кроме того, на основании постановления Государственной Думы от 23 февраля 1994 г. прекращались все уголовные дела, находящиеся в производстве следователей, и дела, не рассмотренные судами. Освобождались от наказания лица, осужденные по ч. 3 ст. 92, ч. 2 и ч. 3 ст. 93 и по ст. 93-1 УК РСФСР за хищение государственного и общественного имущества в крупных и особо крупных размерах, если указанные уголовные преступления совершены в период до ликвидации СССР (до декабря 1991 г. включительно), за исключением тех, которые осуждены за хищение государственного и общественного имущества путем кражи, грабежа, разбоя и мошенничества12. В этот же день была объявлена амнистия в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Согласно соответствующему постановлению № 63-1ГД освобождались от наказания в виде лишения свободы, а также от наказаний, не связанных с лишением свободы:

а) осужденные, проходившие службу в составе действующих армий и соединений либо принимавшие участие в боевых действиях по защите Родины, а также в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС;

6) женщины;

в) мужчины старше 60 лет;

г) инвалиды первой и второй групп.

Были освобождены от наказания: лица, осужденные за неосторожные преступления к лишению свободы на срок до пяти лет включительно и отбывшие не менее одной трети назначенного срока наказания; несовершеннолетние мужского пола, осужденные к лишению свободы на срок до трех лет включительно и ранее не отбывавшие наказание в воспитательно-трудовых колониях; лица условно осужденные, осужденные к лишению свободы с отсрочкой исполнения приговора, а также осужденные к иным наказаниям, не связанным с лишением свободы; лица, осужденные за

12 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994,

№ 2, ст. 137.

ИЗ

умышленные преступления к лишению свободы на срок до трех лет включительно и отбывшие не менее одной трети назначенного срока наказания.

Прекращались производством все следственные дела и дела, не рассмотренные судами, по ряду преступлений, совершенных до вступления постановления в силу, и сокращался неотбытый срок наказания для некоторых других категорий преступников13.

Государственная Дума первого созыва еще несколько раз объявляла амнистию. Среди амнистированных были лица, участвовавшие в противоправных деяниях, связанных с вооруженными конфликтами на Северном Кавказе14. Государственная Дума второго созыва объявила амнистию в отношении: лиц, участвовавших в противоправных действиях, связанных с вооруженным конфликтом на территории Республики Дагестан; лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике и в ряде других случаев.

4. ЗАПРОСЫ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ

Важным способом влияния палат Федерального Собрания на процессы исполнения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства является их право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Это направление деятельности палат условно можно рассматривать как деятельность в сфере контроля. Согласно ст. 213 своего Регламента, основывающейся на соответствующей статье Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Государственная Дума может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации:

а) с запросом о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уста-

13 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994, № 2, ст 135

14 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 34, ст. 3576; 1996 г, №8, ст. 722; 1997, № 11, ст. 1290.

ZH

bob, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

б) с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых одной из сторон является Государственная Дума.

Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд о даче толкования Конституции Российской Федерации в случае обнаружившейся неопределенности в понимании некоторых ее положений.

Предложение об обращении с запросом или с ходатайством в Конституционный Суд Российской Федерации вносится депутатским объединением или комитетом Государственной Думы. Рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в Конституционный Суд осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом для принятия постановлений Государственной Думы. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» в форме запроса или ходатайства, которые принимаются постановлением Государственной Думы.

Запрос в Конституционный Суд может быть также направлен группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы по вопросам, предусмотренным ст. 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Право обращения в Конституционный Суд предоставлено и Совету Федерации. Основания для этого почти такие же, как и у Государственной Думы. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращения в этот суд определены в главе 26 Регламента Совета Федерации. Решение Конституционного Суда по запросу Государственной Думы, запросу группы депутатов Го-

213

сударственной Думы доводится до сведения депутатов на очередном заседании палаты после того, как такое решение получено. Решение Конституционного Суда Российской Федерации, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты его Председателем на очередном заседании палаты после поступления указанного решения в Совет Федерации.

5. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Федеральное Собрание оказывает определенное влияние на международную деятельность Российской Федерации. Основной рычаг такого влияния — ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона15. Согласно ст. 106 Конституции РФ федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В течение осенней сессии 1998 г. Государственная Дума приняла 22 ратификационных закона. Среди них особую историческую значимость имеют Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о военном сотрудничестве, направленные на развитие отношений с братскими славянскими народами Белоруссии и Украины16. Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев сказал на заключительном заседании осенней сессии 1998 г., что «эти отношения отвечают коренным интересам наших народов и имеют особо важное стратегическое значение для наших государств».

Согласно ст. 189 Регламента Государственной Думы проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Рос-

15 Государственная Дума. Стенограмма заседания. Бюллетень № 227 (369). 25 декабря 1998 г. М.: Издание Государственной Думы, 1998, с. 58.

16 За 1998 г. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении 65 проектов федеральных законов по вопросам ратификации международных договоров; Президент РФ подписал 53 закона по указанной тематике

ZK

сийской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу только Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации вместе с заверенной копией официального текста этого договора и документами, содержащими:

а) обоснование целесообразности его ратификации, прекращения или приостановления;

б) определение соответствия этого договора законодательству Российской Федерации;

в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий.

Исходя из содержания международного договора Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет по подготовке международного договора к ратификации, прекращению или приостановлению и направляет проект федерального закона с сопроводительными материалами на заключение в ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками (в соответствии с вопросами их ведения). Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по международному договору привлекаются другие комитеты палаты.

Ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с вопросами их ведения, создает подготовительные комиссии. По решению Государственной Думы он проводит парламентские слушания по вопросу о ратификации, прекращения или приостановления действия международного договора.

HI

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора на'его соответствие Конституции Российской Федерации, международным обязательствам Российской Федерации.

На заседании ответственного комитета по представленному на ратификацию, прекращение или приостановление действия международному договору могут быть заслушаны полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом, Правительством. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Заключение ответственного комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия данного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыми нормами международного права, а также рекомендациями, принимаемыми Государственной Думой.

В случае, если заключение ответственного комитета содержит предложение сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора заявлениями и (или) оговорками, предварительно не согласованными с Президентом или с Правительством, ответственный комитет рекомендует Государственной Думе принять законопроект с такими заявлениями и (или) оговорками в первом чтении. Ответственный комитет по согласованию с Комитетом Государственной Думы по международным делам и (или) Комитетом Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками может рекомендовать Совету Государственной Думы наиболее удобный срок внесения международного договора на рассмотрение палаты. Заклю-

Z»

чение на представленный на ратификацию, прекращение, приостановление международный договор принимается большинством голосов от общего числа членов ответственного комитета.

Ответственный комитет представляет Государственной Думе свое заключение, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора, другие необходимые сопроводительные материалы. В обязательном порядке в соответствии с вопросами их ведения представляются заключения Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а при необходимости заключения других комитетов.

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на представленный на ратификацию, прекращение или приостановление действия международный договор и на соответствующий законопроект включается в число обязательных документов, рассылаемых^депутатам.

Совет Государственной Думы включает вопрос о международном договоре в проект работы Государственной Думы вне очереди. Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о ратификации, прекращении или приостановлении международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам. В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора заявлениями и (или) оговорками, не согласованными предварительно с Президентом Российской Федерации или с Правительством Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы для законопроектов, принятых в первом чтении.

На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства

Z79

в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом или Правительством. С содокладами могут также выступить председатель ответственного комитета, председатель Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) председатель Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый Государственной Думой и подписанный Председателем Государственной Думы федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора направляется в Совет Федерации. Если проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора не набрал необходимое число голосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято решение о необходимости внесения данного законопроекта на повторное рассмотрение Государственной Думой, международный договор считается не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или приостановления. В случае, если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора, такое решение должно быть мотивировано и оформлено постановлением Государственной Думы.

Принятие ратификационного закона может сопровождаться заявлением, обусловленным этим актом. Подобное заявление было принято при принятии федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной». В нем Государственная Дума, высоко оценивая развитие партнерских отношений двух братских государств, обратила внимание Верховного Совета Украины, Президента Украины и Правительства Украины на недопустимость разрушения духовного и исторического единства народов России и Украины при проведении процедуры подтверждения Государственной границы между Россией и Украиной, на необходимость принятия законов, обеспечивающих соблю-

ZN

дение прав и уважение культурных запросов той части населения Украины, для которой родным является русский язык. В заявлении были подняты и другие актуальные вопросы взаимоотношений двух государств, в частности о соблюдении соглашений по Черноморскому флоту.

Если согласно ст. 125 Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд был направлен запрос о соответствии Конституции Российской Федерации внесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора. Аналогичным образом поступает и Совет Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации в обязательном порядке по правилам рассмотрения поступивших из Государственной Думы федеральных законов. Совет Федерации может рассматривать одобренные Государственной Думой рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств—участников Содружества Независимых Государств, принимая по этим вопросам постановления.

Обе палаты Федерального Собрания вправе устанавливать и осуществлять международные связи с парламентами других государств, заключать с ними и международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов-палаты. Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от субъектов права законодательной инициативы. Государственная Дума вырабатывает согласованный с Советом Федерации порядок оформления общих делегаций и

ZB1

российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Федерального Собрания. Положение о российских частях межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, положение о парламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее и других межпарламентских организациях, включающих в себя делегацию Федерального Собрания Российской Федерации, а также государств — участников Содружества Независимых Государств, в Межпарламентской Ассамблее Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе утверждаются в установленном порядке Государственной Думой и Советом Федерации. Участие депутатов Государственной Думы членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется положением о Межпарламентской группе Российской Федерации, принимаемым общим собранием Межпарламентской группы Российской Федерации. Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за пределы Российской Федерации в рамках частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Совета Федерации.

Выводы и предложения

1. Объем незаконодательных полномочий палат Федерального Собрания РФ достаточно велик. От их реализации в значительной мере зависит функционирование судебной системы, российского правительства, прокуратуры, качество дипломатического корпуса. В то же время принцип дробления компетенции Федерального Собрания путем наделения его палат специальными полномочиями представляется неудачным. Получается, что правом принятия решения обладает не сам государственный орган, а одно из его структурных подразделений. Это ставит под сомнение легитимность решений палат, так как любое полноценное и законное решение могут принимать лишь государственные

т

органы, каковыми по действующей Конституции РФ ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не являются.

2. Предоставление палатам Федерального Собрания права самостоятельно и окончательно решать определенный круг государственно значимых вопросов, отсутствие у Федерального Собрания права выступать от своего имени принижает роль парламента как органа государственного регулирования политическими, экономическими и социальными процессами в России, делает его неэффективной, малозначительной структурой в системе органов государственной власти.

3. Следует признать факт неполноты полномочий палат Федерального Собрания, вследствие чего образовался вакуум в важных сферах деятельности любого государства. В настоящее время отсутствует парламентский контроль за исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов. Существенным упущением является отсутствие у Государственной Думы и Совета Федерации полномочий по толкованию федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также права их промульгации, т.е. подписания и обнародования.

4. Представляется нерациональной структура парламента, организация деятельности его палат по принципу «противовесов». По существу, Государственная Дума находится под двойным контролем: правом вернуть ей принятые законы обладают и Совет Федерации, и Президент. В то же время Совет Федерации ограничен в выражении своей законодательной воли при рассмотрении принятых законов. Ему дано лишь право их одобрения или неодобрения, что не позволяет в должной мере в федеральных законодательных актах выражать интересы субъектов Российской Федерации.

Мешает сотрудничеству палат установленная Конституцией РФ несовместимость работы палат. Нерегулярные краткосрочные заседания Совета Федерации (один-два рабочих дня в месяц) не позволяют ему обстоятельно рассматривать все выносимые на его заседания вопросы.

В целях повышения роли российского парламента и создания условий для постепенного перехода к парламентской республике, в рамках которой возможно подлинное народовластие, следовало бы преобразовать действующее Федеральное Собрание в парламент нового типа. Он должен

Ш

стать органом широкого народного представительства, наделенным не только законодательными полномочиями, но и органообразующими и контрольными полномочиями по отношению к исполнительным органам. Только парламент должен выражать властную волю народа в Конституции и законах Российской Федерации. Наряду с принципом народовластия деятельность парламента необходимо строить на его ответственности перед народом, а депутатов — на ответственности перед избирателями. В деятельности российского парламента следует учитывать принципы рациональности и экономичности. В связи с этим желательно, чтобы он был однопалатным и состоял из трехсот депутатов, избираемых на свободных прямых выборах при тайном голосовании. Все депутаты должны избираться по одноман-датным избирательным округам. Выдвижение кандидатов в депутаты целесообразно осуществлять по политическим партиям, трудовым коллективам, группам избирателей по их месту жительства.

Естественно, наделению парламента полномочиями высшего органа государственной власти Российской Федерации должна предшествовать крупномасштабная деятельность по внесению изменений и дополнений в действующую Конституцию РФ. Необходимо, чтобы столь важным шагам предшествовал и общероссийский референдум по вопросу государственного устройства Российской Федерации. На него можно было бы вынести вопрос: «В какой республике Вы хотите жить: а) президентской; б) парламентской?» Чтобы граждане России могли принять максимально компетентное решение, референдуму должна предшествовать широкая разъяснительная работа с привлечением средств массовой информации и использованием иных возможностей.

В обращении к народу по особо важным вопросам, а к числу таковых, безусловно, относится вопрос о государственном устройстве, видится главное условие демократизации общества, единственная возможность создания демократического государства. Внедрению новых схем государственного устройства может предшествовать и проведение государственно-правового эксперимента в нескольких субъектах России по апробированию различных моделей государственного устройства. Успеху выбора оптимальной формы

ZH

государственного устройства России могут способствовать и разработки научных концепций, проектов соответствующих федеральных законов.

По нашему мнению, регулирование деятельности российского парламента должно осуществляться не только на уровне Конституции России. Целесообразен и специальный федеральный конституционный закон по этому вопросу. Он обеспечит реализацию принципа народовластия через российский парламент, снимет противостояние законодательного и исполнительного органов государственной власти РФ, будет способствовать гармонизации деятельности всех политических и иных общественных сил. В процессе его реализации можно будет осуществлять эффективную законодательную деятельность, обеспечивать реальный и действенный контроль за соблюдением федерального законодательства как федеральными органами, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Формирование и функционирование парламента нового типа с предлагаемым в законодательстве объемом полномочий позволит сэкономить значительные финансовые средства, расходуемые в настоящее время на обеспечение деятельности Федерального Собрания и Президента. При этом, как нам представляется, качество деятельности российского парламента только повысится. Такого рода преобразования позволят обеспечить единство государственной власти, а значит, проведение на основе воли народа целенаправленной деятельности по реформированию экономики на благо трудящихся, обеспечению национальной безопасности, реализации гражданами России конституционных прав и свобод.

Проект федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» прилагается.