Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. – М.: Новая Правовая культура, 2004.

 

Авторский коллектив:

 

А.С. Автономов, д.ю.н., проф., - глава III (_ 4)

И.Л. Бачило, д.ю.н., проф., - главы I, II (_ 1-3)

А.А. Гришковец, к.ю.н., доц., - глава IX

И.М. Лазарев, к.ю.н., - глава II (_ 5)

В.Н. Медведев, к.ю.н., - глава VII

Б.В. Россинский, засл. юрист Российской Федерации, д.ю.н., проф., - глава IV

Н.Г. Салищева, засл. юрист Российской Федерации, к.ю.н., доц., - глава VI

Л.А. Сергиенко, к.ю.н., - глава II (_ 4)

С.Д. Хазанов, к.ю.н., доц., - глава VIII

Н.Ю. Хаманева, д.ю.н., проф., - предисловие, глава V

Ю.Л. Шульженко, д.ю.н., проф., - глава III (_ 1-3)

А.А. Бондаренко, мл. научный сотрудник ИГП РАН, - редакционно-техническая работа

 

Книга посвящена анализу системы исполнительной власти в России. В монографии нашли отражение важнейшие проблемы организации и функционирования исполнительной власти на современном этапе развития нашего государства в условиях административной реформы, ее взаимодействия с другими ветвями власти, Президентом страны

 

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, политологов, всех, кто интересуется проблемами государственного управления

 

Указатель сокращений

 

БВС - Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации

Вестник ВАС РФ - вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации

ВВС - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

ВСНД и ВС - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР)

СААП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

СУ РСФСР - Собрание узаконений РСФСР

 

Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития

 

 Предисловие                                                            

 Глава I.    Становление системы исполнительной власти в России         

 Глава II.   Функции, методы и формы деятельности органов исполнительной

             власти                                                     

 Глава III.  Президент Российской  Федерации  и  исполнительная   власть

             в России                                                   

 Глава IV.   Взаимоотношения органов исполнительной  и   законодательной

             власти                                                     

 Глава V.    Исполнительная власть и   судебная   власть.   Соотношение,

             взаимодействие                                             

 Глава VI.   Федеральные органы исполнительной власти                   

 Глава VII.  Проблема    единства    системы    исполнительной    власти

             в Российской Федерации в условиях  разграничения  предметов

             ведения между Федерацией и ее субъектами                   

 Глава VIII. Система   исполнительной   власти   субъектов    Российской

             Федерации                                                  

 Глава IX.   Государственная     служба    и    исполнительная    власть

             в переходный период                                        

 

Предисловие

 

Успешная деятельность государства тесно связана с эффективной работой всех звеньев государственного аппарата как совокупности органов, осуществляющих различные функции государства. Впервые на конституционном уровне в России был закреплен принцип разделения властей, который означает не только выделение различных групп государственных органов, но и наделение их различными функциями. Статья 10 Конституции РФ гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную". Таким образом, в нашей стране исполнительная власть впервые была законодательно закреплена наряду с двумя другими ветвями власти.

Принцип разделения властей на протяжении столетий имеет руководящее значение для организации государственного механизма. Вместе с тем, как ни удивительно, за три сотни лет не создано признанного понятия ветви государственной власти*(1) Однако вместе с тем данный принцип выдержал испытание временем и занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур. Он является необходимой предпосылкой формирования правового государства. Обращает на себя внимание организационно-правовой потенциал принципа разделения властей. Его реализация предполагает не только выявление и необходимое обособление функций управления делами государства, но и создание и развитие системы государственных учреждений, относящихся к различным ветвям власти и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти.

В современных условиях в России особое значение приобретает эффективное функционирование исполнительной власти, создание оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Реальные характеристики этой ветви власти демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов. Особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся исполнительной власти, в условиях проведения административной реформы, которая имеет многоаспектный характер и направлена на должную организацию государственных дел. Конечно, административная реформа касается в первую очередь системы исполнительной власти и ее роли в обеспечении государственного управления делами общества и государства. Однако она затрагивает и другие ветви власти в отдельности и их взаимосвязи. Разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, а, наоборот, направлено на сплочение единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государства. Две основные модели организации государственной власти - разделение властей и единство государственной власти - не имеют исключительного характера*(2)

В современном правовом демократическом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, а является самостоятельной и обладает мощным потенциалом. Вместе с тем ее вправе контролировать другие ветви государственной власти. Если сравнить исполнительную власть с иными ветвями, то по силе и мощи она выйдет на первое место. Именно в ее руках сосредоточены финансы и материальные ресурсы страны, именно она представлена разветвленной системой органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, именно от ее эффективной деятельности в большей степени зависит обеспечение безопасности граждан, общества и государства в целом. Этот потенциал исполнительной власти выявляет ее значимость в общественном и государственном механизме.

С учетом федеративного устройства нашей страны важное значение, как теоретическое, так и практическое, имеет проблема построения единой системы исполнительной власти, о которой говорится в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Следует особо подчеркнуть, что формирование целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без решения вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Это является одним из главных направлений при формировании государственной властной вертикали. Не менее важное значение имеет также проблема взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной властей. Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод, что формирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации предполагает построение слаженной системы разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов, обеспечение их внутрисистемной взаимосвязи, четкое распределение юридически-властных полномочий между ними, разумное сочетание необходимой централизации управленческих функций в общефедеральном масштабе с реальной децентрализацией в процессе их реализации на региональном и местном уровне*(3). В связи с этим одной из составляющих административной реформы является построение такой системы отношений, когда на каждом уровне управления органы власти должны следовать законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. Решение этих проблем - дело сложное. К факторам, которые усложняют их решение, можно отнести недостаточную правовую урегулированность, столкновение интересов органов государственной власти центра и регионов, перегруженность федерального центра различными управленческими функциями, противоречивость административных механизмов и ряд других.

Для концепции развития системы исполнительной власти важным является вопрос, касающийся понимания самой системы данной ветви власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. С 1994 по 2001 г. система федеральных органов исполнительной власти реформировалась семь раз. В ряде случаев изменения отдельных структурных подразделений этой системы были неоправданными и не вызвались объективной необходимостью. При этом отсутствовало организационно-правовое обоснование образования, слияния, разделения органов исполнительной власти. Кроме того, происходило игнорирование интересов и задач государственной политики в той или иной сфере управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение того или иного органа управления. Часто преобладал субъективный фактор в решении вопроса о структурных звеньях системы исполнительной власти, что приводило к ее нестабильности. Следует особо подчеркнуть отсутствие системного подхода к определению функций и полномочий органов исполнительной власти при их образовании. Функциональная неопределенность рассматривается как одна из причин нестабильности и неупорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти*(4).

Одним из путей устранения перечисленных негативных факторов явилось бы создание специальных федеральных законов, конкретизирующих системный подход к определению видов федеральных органов исполнительной власти, их назначения и функций. В настоящее время данная проблема решена на уровне Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Установление организационно-правовых форм органов исполнительной власти должно сочетаться с определением правового статуса каждого конкретного органа исполнительной власти путем закрепления его в отдельном нормативном правовом акте. Это необходимо сделать и в целях обеспечения стабильности механизма государственного управления для укрепления российской государственности.

Эффективность административной реформы в России зависит от множества различных факторов. Важное значение в этом плане отводится организации системы исполнительной власти и ее функционирования как единого механизма со всей полнотой реализации функций на различных уровнях.

Настоящая монография посвящена анализу правовых проблем формирования и деятельности одной из ветвей государственной власти - исполнительной, определению ее места в системе разделения властей, взаимоотношению с государственными органами, не относящимися ни к одной из ветвей власти, с органами местного самоуправления, общественными объединениями, гражданами.

В представленной монографии, которая подготовлена в Институте государства и права РАН, предпринята попытка коллектива авторов проанализировать важнейшие проблемы организации и деятельности исполнительной ветви власти на современном этапе развития России. Во исполнение Указа Президента РФ от 6 мая 2002 г. N 455 "О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти в России" Правительством РФ было принято распоряжение от 23 июля 2002 г., которое утвердило План основных мероприятий в ознаменование 200-летия образования в России министерств. Одним из пунктов этого Плана на Институт государства и права Российской академии наук и возложена подготовка данной монографии. Работа была закончена в установленный срок. Однако после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. авторский коллектив счел необходимым вернуть монографию из типографии на доработку с учетом тех глобальных изменений, которые произошли в связи с принятием данного Указа.

 

Глава I. Становление системы исполнительной власти в России

 

 _ 1. Организация исполнительной власти в России до 1917 г.             

 _ 2. Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.          

 _ 3. Конституционные основы системы исполнительной власти в  Российской

      Федерации (в условиях реформ)                                     

 _ 4. Административная реформа на современном этапе развития  Российской

      Федерации                                                         

 

_ 1. Организация исполнительной власти в России до 1917 г.

 

Устройство государственной формы власти на протяжении нескольких веков сопровождают многочисленные проекты ее демократизации: путем ограничения самодержавия, создания конституционной монархии, республики. Однако и сегодня мы озабочены авторитарным использованием власти, и особенно власти исполнительной. Такое состояние проблемы обязывает рассматривать ее истоки в более широком историческом пространстве, чем это возможно при взгляде на проблемы исполнительной власти с позиций "текущего момента".

Это важно и потому, что в учебной и исследовательской литературе просматривается тенденция начинать историю государственности Российской Федерации с 90-х годов ХХ в. Корни, традиции, обычаи, многие правовые нормы организационного характера формировались на протяжении всей истории государства Российского. Не понимать этого юристам - значит игнорировать исторический подход к изучению и оценке современного состояния государственно-правовых явлений.

Не затрагивая многочисленные проекты либерализации государственной власти (от декабристов и до времен Столыпина) и обобщающие современные труды по этим вопросам, в качестве опорных точек уяснения причин "сопротивления материала" в данном случае привлечем свидетельства двух лиц. Первым является М.М. Сперанский, и по сей день не оцененный в полной мере как теоретик государственного управления*(5). Его знаменитые проекты времен Александра I свидетельствуют о подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в.

В роли второго эксперта и свидетеля опыта поиска либерализации государственной власти можно привлечь "негосударственника" Д.И. Менделеева. Современник событий начала XX в., создания первого "живого" опыта конституционного ограничения монархии, не юрист, но специалист системного анализа и знаток экономики России - Менделеев оставил, как представляется, весьма интересные наблюдения по проблемам исполнительной власти спустя век после проектов М.М. Сперанского. В своем труде "Заветные мысли"*(6), который был завершен в 1905 г., он как бы продолжил эстафету оценки состояния российской государственности, начатую Сперанским, и высказал ряд предложений, адресованных потомкам, мимо которых сегодня пройти было бы несправедливо. В основу его анализа положены именно те параметры, которые и сегодня являются определяющими для изучения состояния и эффективности исполнительной власти. По существу же, работа Д.И. Менделеева - это проект преобразования государственности в начале прошлого века. Идеи, в ней отраженные, начали получать реализацию в реформах С.Ю. Витте и П.А. Столыпина, научно были отражены в правовой литературе первого и второго десятилетий века. Но в целом они вышли за рамки возможного в условиях России Первой мировой войны и стремительно идущих революций

Заметим, что оба проекта (Сперанского и Менделеева) пронизаны пониманием необходимости самодержавной власти в России, - власти, организованной на началах "разумности", в согласии с общей народной волей и преобразуемой на началах "постепенности". Проекты, которые мы избрали для "лакмусовой проверки" видения современных проблем организации исполнительной власти, уже неоднократно привлекали внимание исследователей с разных сторон. И мы обращаемся к ним лишь в плане сравнительно-историческом, а также в целях оценки возможных прогнозов в области совершенствования государственности в современной России.

Полезным оказывается понимание того, как авторы упомянутых произведений сообразовывали проекты с реалиями своего времени и чем конкретно они их наполняли; полезно проследить, как их мысли воспринимались современниками, самой государственной властью, как они влияли на действительный ход преобразований (и влияли ли); важно и то, что в результате длительных революционных и контрреволюционных перипетий в российской истории мы снова ощущаем тень самодержавных форм государственности. В любом случае в процессе поиска путей демократизации и инноваций в области организации и деятельности государственной власти и ее центра - власти исполнительной - заглянуть в историю научного анализа весьма полезно.

Избегая повествовательного изложения каждого из упомянутых трудов, остановим внимание на следующих вопросах:

A. Причины необходимости преобразований власти.

Б. Состав показателей измерения состояния системы власти.

B. Механизмы реализации власти.

Г. Предложения о непременных и назревших изменениях в организации государственности.

Коротко остановимся на каждом из этих направлений в работах М.М. Сперанского и Д.И. Менделеева.

А. Во "Введении к уложению государственных законов" (1809 г.)*(7), когда некоторые части проекта Сперанского 1803 г. уже начали осуществляться, причины и обоснование необходимости дальнейших действий он характеризовал следующим образом: "соразмерность степени гражданского образования, на коем стоит государство, сообразность с "духом времени" (с. 15-17). В связи с этим внимания государства требуют, отмечал Сперанский, такие проблемы, как открытие всем свободным состояниям права собственности на землю, учреждение состояния свободных землевладельцев; устройство министерств с ответственностью; лифляндское положение как пример ограничений повинностей крестьянских (с. 24); умерение налогов по частным жалобам; неотдача казенных людей в крепость.

Неизбежность преобразований, "назревших в эпохе самодержавия", обосновывалась следующими факторами: а) "прямое направление к свободе" и "скорость успехов" развития в России, распознавание "цены свободы" и перемен в "предметах народного уважения" (с. 26); б) ослабление власти в связи с тем, что "образ мыслей настоящего времени находится в совершенной противоположности с образом правления" (с. 21); в) невозможность частных исправлений; г) необходимость основания нового "вещей порядка", ибо "настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа" (с. 30).

Б. Изменение показателей системы правления М.М. Сперанский характеризовал следующим образом: а) облечение правления самодержавия в форму закона, необходимость "учредить державную власть на законе не словами, но в самом деле", но оставить в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия; б) разделение ветвей власти. "Нельзя основать правление, если одна державная власть будет и составлять закон, и его исполнять" (с. 31).

Совокупность этих двух исходных условий должна была обеспечить свободу выражения мысли законодательного сословия, отражающего "собою мнение народное", при совершении "своих положений через державную власть; зависимость судебной власти от свободного выбора при надзоре за формой судебной деятельности и "общей безопасности" со стороны правительства; сосредоточение власти исполнительной в правительстве при его ответственности перед властью законодательной для предотвращения "под видом исполнения законов" обезображивания или полного уничтожения последних (с. 33).

В. Представление о механизмах реализации власти включало четыре группы вопросов. Сперанским рассмотрен порядок "законодательной державной власти по составлению закона". Он считал, что предложения закона должны исходить от державной власти, а не от правительства; что исполнение закона лежит на правительстве, на ответственности правительства и министров - ответственность перед законодательным сословием за толкование и исполнение законов, издавать уставы и учреждения (положения) (с. 47). Заметим, что наличие державной власти монарха позволяло говорить о судебной и исполнительной власти, но при этом только о "законодательном сословии", а не о власти.

Г. Предложения в сфере законодательного регулирования ориентированы на законы о правах подданных и законы органические.

Первые связаны с "разделением сословий" на три класса (дворянство, купечество, мещанство и прочее, пополняемое из третьего сословия - крепостных людей, и путем установления прав подданных; с. 52-53).

Вторые законы - органические - об устройстве власти. По Сперанскому, они должны отвечать четырем правилам: 1. Старание, "сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собой". Этого требует экономия их деятельности. 2. Исключение раздробленности и обеспечение удобства пользования всеми подданными учреждениями (установлениями). Иначе: доступность правовой информации об органах. 3. Своевременность действий. 4. Участие всех сторон в судебном производстве и единство действий исполнительной власти. Предусмотрен и порядок административно-территориального деления на области и губернии, а последних - на округа и волости в целях соблюдения порядка законодательного, судного и исполнительного во всех "степенях" данного аспекта государственного устройства.

Порядок формирования законодательной власти, предложенный Сперанским, можно охарактеризовать как восходящую снизу, от волостных властей к державной власти, пирамиду. Это система волостных, окружных, губернских дум, созываемых для формирования выборщиков следующего уровня дум и, соответственно, волостного правления, окружного, губернского советов; выборы членов окружного, губернского судов, система решения нужд своей территории. Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь. Однако он позволяет проследить методологию связанности представительной и исполнительной власти в условиях России.

Не рассматривая глубоко функциональных и структурных проблем исполнительной власти, достаточно разработанных автором первого научного проекта преобразования государственного управления в начале XIX в., обратим внимание на включение в механизмы реализации власти таких институтов, как "ответственность" и "регламентация" - учреждение точности в разделении дел.

Попытка применить доктрину разделения властей в условиях самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной основе Государственной Думы. "Государственная Дума государственных сил есть место, равное Сенату и министерству" (с. 77). Между всеми ветвями власти - "государственных сил" и державной властью императора должен находиться Государственный совет, через который все действия законодательной, судебной, исполнительной ветвей восходят к монарху. Борение между желанием улучшить систему на основе доктрины разделения властей и сохранить самодержавие привело к модели не трех, по сути, четырех ветвей власти; к тому эклектизму, который и сегодня проявляется в умах людей, причастных к проектированию в области государственного строительства.

Достаточно известны предложения Сперанского об устройстве системы министерств, организации их деятельности, о департаментах и об иных органах регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств и других реально функционирующих органов исполнительной власти России первой четверти XIX в. Реальность и утопизм, скажем - идеализация предлагаемой схемы и механизмов управления в тех условиях, оценивались и современниками, и государствоведами России в более позднее время по-разному*(8).

Примечательно, что проект М.М. Сперанского был реализован лишь фрагментарно - по "мере возможности", а опубликован только в начале XX в. Это значит, что оценить его эффективность современники не могли. Под давлением российской действительности преобразования в системе государственного управления происходили медленно.

Напомним, что в Российской Федерации в 2002 г. широко отмечали 200-летие со дня образования министерств. Сравнение системы государственных структур управления в первое десятилетие XIX и первое десятилетие XX в. показывает, что существенных изменений в этом плане здесь не произошло (см. табл. 1).

 

Таблица 1

 

Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

 

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

|     1801 г.     |      1810 г.    |     1894 г.     |    1906 г.      |

|—————————————————|—————————————————|—————————————————|—————————————————|

|    Совет при    | Государственный | Государственный | Государственная |

|Высочайшем дворе |      совет      |      совет      |       дума      |

|                 |     Комитет     |     Комитет     | Совет министров |

|                 |    министров    |    министров    |   Министерства  |

|                 |  Министерства   | Совет министров |                 |

|                 |                 |   Министерства  |                 |

|—————————————————|—————————————————|—————————————————|—————————————————|

|      Сенат      |      Сенат      |      Сенат      |      Сенат      |

|                 |                 |                 |    Верховный    |

|                 |                 |                 |  уголовный суд  |

|—————————————————|—————————————————|—————————————————|—————————————————|

| Собственная Его |      СЕИВК      |      СЕИВК      |      СЕИВК      |

| Императорского  |                 |                 |                 |

|   Величества    |                 |                 |                 |

|   канцелярия    |                 |                 |                 |

|    (СЕИВК)      |                 |                 |                 |

|—————————————————|—————————————————|—————————————————|—————————————————|

|                 |                 |   Министерство  |                 |

|                 |                 |  Императорского |                 |

|                 |                 |       двора     |                 |

|—————————————————|—————————————————|—————————————————|—————————————————|

|    Синод        |      Синод      |      Синод      |       Синод     |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

 

Только к 1905 г. законодательная власть вышла из определения "сословие". Комитет министров как самостоятельный орган был ликвидирован, а число министерств и других органов, представленных в Совете министров, достигло 15.

Активизация внимания к проблеме усовершенствования государственной власти отразилась в множестве публикаций по этому вопросу. И естественно, что многие из них были навеяны проектом Сперанского. Именно с точки зрения преемственности и возможной новизны предложений в области организации управления представляет интерес работа Д.И. Менделеева "Заветные мысли".

Прослеживая основные положения этой работы по тем же четырем параметрам, которые взяли за основу при анализе проекта Сперанского, получим следующее.

А. Проблему "желательного для блага России устройства правительства" Д.И. Менделеев стал рассматривать только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: народонаселения и его динамики; производства, промышленности и внешней торговли; военной ситуации, связанной с японской войной; образования. Тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, "силам государства". "Силы государства суть: 1) силы физические или личные каждого члена, государство составляющего; 2) силы промышленности или народного труда; 3) силы народного уважения или чести - других сил вообразить неможно"*(9) - писал Сперанский. С учетом происшедших изменений к началу нового века Менделеев привлекает внимание к двум аспектам правительственных отправлений (функций). Это личные, или первичные, функции: законодательство, администрация и суд. То есть те институты, которые у Сперанского регулируются органическим законодательством. И общественные (социальные), или вторичные, функции - внешние отношения, устройство экономического быта жителей, промышленности и других физических и духовных сил.

В основе реформирования необходимо подчеркнуть значение постепенности изменений в "устройстве правительства" и представительства интересов через Государственную Думу*(10).

Б. К системе измерения состояния государственной власти Менделеев подходит с учетом организации "первичных функций" по формированию адекватных состоянию общества законодательства, администрации, суда и "вторичных функций": забота об охране просвещения, промышленности и др.*(11). При этом он отмечает необходимость добрых отношений с другими странами, "самопознания администраций" и назначения права (с. 327, 364, 370).

Менделеев делает важнейшее наблюдение, связанное с оценкой сознания народа, перешагнувшего "грань исторического возраста" к концу XIX в.: слово "любовь", относимое к отдельным лицам при характеристике их заботы о благе народном, стало неясным применительно к "правительственным отправлением". Оно было заменено словом "свобода". И сильно повлияло на содержание правительственных функций. Функция устранения препятствий для реализации нужд личности, писал Менделеев, отнюдь не достаточна, потому что стремление к общему просвещению и экономическому благоустройству вовсе не зависит от инстинктов, вызывающих превосходство одних над другими, и "контрактного" (читай - договорного) соглашения. Влияние "строя дел" на "общее благо" становится понятным лишь с той высоты, на которую должны подниматься современные правительства. Отдельные усилия бесплодны, заключает ученый. Современное "благо народное" определяется, по его заключению, не столько "правами граждан" (он всеми силами за "права"), сколько "пониманием их значения". Это "новая и ясная точка зрения, даже на историю", - подчеркивает Менделеев (с. 349, 398). Здесь заметен подход к принципу социальности и гуманности относительно требований к государственной власти, к управлению, к проблемам "общего блага".

В. Механизмы реализации власти связаны с категорическим признанием эволюционных изменений; с развитием института "обязанностей" как второй стороны "прав" субъектов, участвующих в процессе управления (обязанности распространяются не только на граждан, но и на выбранных или назначенных чиновников). Менделеев назвал их "посредниками-исполнителями", от которых зависят все государственные успехи (с. 326), соблюдение культуры закона, сообразуемого с исторической спецификой страны (с. 346-347).

Г. Весьма интересны соображения о "самопознании администрации", о ее подчиненности закону (с. 354). Любопытно соображение о соотношении исполнительной, судебной властей и закона. Менделеев писал: "Законы, сколь бы ни были они прозорливы и разумны, не только всего предусмотреть не могут, но и пишутся, в сущности, ради устранения зла, а возбуждать добра не могут ни при каких законодателях". "Благо же народное, ради которого существуют правители, определяется суммой добра, и во имя его "положительно" может действовать одна администрация". Она может содействовать добру в "круге свободных действий граждан" (с. 254). Именно в этом смысле современные правительства назначаются не только для выполнения первичных функций (напомним: самоорганизации), но и вторичных, от которых более всего зависит успех. Корень "доброго управления" - в выборе лиц администрации, главным образом "верхних", - министров и губернаторов.

Привлекает еще одно соображение. Оно посвящено правилу: не стеснять естественное разнообразие жизни, вариантов решения проблем в рамках закона. "Единство основных требований заправил неизбежно должно отразиться на единообразном отношении всей административной машины к делу выполнения законов. Зла избежать ни при каких распорядках невозможно, но при единообразии всей администрации кажется, что зло может быть не исключительным, а общим" (с. 356). Критика разрозненности в действиях министерств показывает необходимость усиления роли первого министра - канцлера (председателя Совета министров) - и преодоления слабости работы Кабинета министров, ответственного за организацию всей системы.

К методам администрации Менделеев отнес соединение двух параметров - гипотез и опытов. "Гипотезы" - это партии. "Опыт" - исполнители в делах административных. Неладная гипотеза дает и неладный опыт. Нужна администрация с определенными, осознанными "партийными" гипотезами или системой, целями и приемами. Им рассмотрен механизм смены ориентации на "партию" при неудачной политике.

Механизмы реформирования администрации (исполнительной власти) не могут существовать без новых по своему существу учреждений - консультативного центра - и без должного информационного обеспечения. Первая проблема структурно решается, по мнению Менделеева, на основе создания канцелярского совета для выработки общих законодательных предложений, - совета, подчиненного непосредственно первому министру (канцлеру). Вторая - на основе создания Главного статистического комитета (с. 362).

По направлениям структурных преобразований в системе государственной власти Менделеев высказал около десятка пожеланий. Они касались личного примера в соблюдении не только прав, но и обязанностей избранных народом в Государственную Думу "не-ivжилых людей" и чиновников (выборных и коронных); закрепления права законодательной инициативы за Государственным советом до образования Государственной Думы, принадлежащего только монарху и министрам. Обсуждение проектов в Государственной Думе после обсуждения в Государственном совете и обратно до поступления на "монаршее благоволение" должно возбудить "своего рода равенство и соревнование между высшими совещательными и законодательными учреждениями".

Пожелания касались и порядка формирования корпуса министров или главнокомандующих*(12).

Кроме создания Общего совета при Комитете министров, в котором примут участие представители науки и сената, Главного статистического комитета и существующих уже министров и независимо от них, необходимо создать особое министерство промышленности. Оно должно заниматься содействием и помощью организации добывающей, обрабатывающей, торговой и всякой иной производительной и посреднической частной промышленности. Центр благосостояния народного именно здесь. Особо выделял Менделеев значение кооперативных предприятий. Им был высказан ряд соображений относительно налоговой системы, приоритета косвенного обложения (с. 329), внешнеэкономических связей, самостоятельности местного управления и мер участия в нем земств, особенно в обеспечении общей целостности и единства страны, которые покоятся не на развитии сепаратизма (с. 129).

В своих предложениях Д.И. Менделеев не намного ошибся. В 1905 г. были созданы Совет министров, Министерство торговли и промышленности, во главе которого до 1917 г. сменилось восемь министров. Более сложно решалась проблема с Главным статистическим комитетом.

Создание условий для наиболее полного использования природных и духовных сил общества вплоть до революций 1917 г. оставалось камнем преткновения для государственной власти России (впрочем, таковым он является и сейчас). Медленно продвигалась государственная мысль и механизмы управления к пониманию неотвратимости перехода к новой политике.

Исследования историков показывают сложность взаимоотношений Думы, императора, Государственного совета по вопросам рационального использования природных и духовных ресурсов страны. Оставляя за пределами изложения достаточно известные факты из жизни системы государственной власти первых двух десятилетий XX в., напомним о том, что и сам император, который стремился быть самодержцем "как встарь", был вынужден признать необходимость перемен.

В императорском рескрипте по случаю смены премьера Кабинета министров в январе 1914 г. Николай II сказал: "Я пришел к твердому убеждению, что на Мне лежит перед Богом и Россией обязанность ввести безотлагательно в заведование государственными финансами и экономическими задачами страны коренные преобразования... Необходимо направить финансовую политику к изысканию государственных доходов, добываемых от неисчислимых естественных богатств страны и от народного производительного труда, при соблюдении разумной бережливости, постоянно соединяя заботы об увеличении производительных сил государства с заботой об удовлетворении народных нужд..."*(13). К мерам в этом направлении мы еще вернемся, но в целом следует признать тщетность попыток существенно изменить ход событий. Этому очень помешала Первая мировая война*(14). С незавершенными проектами преобразования системы государственной власти Россия вступила в новую эпоху, в период своей республиканской истории. Груз нерешенных проблем разделения ветвей власти, сохранения многих средневековых черт в организации государственного аппарата и стремления усвоить западную административную культуру породили своеобразный эклектизм в устроении исполнительной власти России. Последствия же сказываются и по сей день.

Этот небольшой исторический экскурс позволяет рассмотреть состояние исполнительной власти в России уже в совершенно новых условиях, оценить масштабы продвижения науки в области ее организации и деятельности исполнительной власти. Привлеченные работы Сперанского и Менделеева лишний раз показывают стабильность поиска организации "хорошего управления" и примерный круг вопросов, которые нуждаются в постоянном внимании государственной власти и общества в целом.

Заключая экскурс в досоветскую историю, необходимо сделать некоторые выводы. Самодержавное государство и ограниченная монархия XIX - начала XX в. формировали и сохраняли Российскую империю, осуществляли управление внутренними и внешними делами государства, но глубоко не удовлетворяли общественным ожиданиям и требованиям, которые диктовались ходом исторического развития и социальными процессами, характерными для индустриального развития демократических начал в политической и социальной жизни страны. Кризис назревал, затем стал очевидным и вызвал столкновение двух тенденций - буржуазно-демократической и пролетарской идеологий. В истории государственности России наступил период советского строительства, длившийся более семи десятилетий.

Деятельность государственных структур, всей системы власти периода СССР еще долго будет привлекать исследователей. Очевидно: это государство обеспечило целостность страны в его прежних границах, в составе того многонационального, многоэтнического конгломерата населения, который был сформирован в XIX в.; оно сумело противостоять войнам и другим испытаниям внутреннего и внешнего характера. Можно ли определить этот этап исторического развития как инерционный для имперской российской государственности? Или надо признать, что Российское государство периода Советов народных депутатов (при разных вариантах обозначения субъектов, представлявших Советы) находило свои методы цементирования и развития потенциала, который сложился до революций 1917 г.? Является ли итог, который получен в результате распада СССР, результатом слабости, ошибочности, утопичности организации его государства или в результате иных причин - на этот вопрос ответит история. В любом случае "груз истории" и полученных в наследие нерешенных проблем организации государственной власти постоянно будет сказываться на процессах стабилизации и преобразования государственных институтов, и в первую очередь на исполнительной ветви власти.

Государственность для современников конца XX в. снова стала таким знаменем, за которое борются и на которое хотят опереться все политические партии и движения. Внимания к проблеме государственной власти не хватает и простому обывателю. Гражданин стал нуждаться в уяснении формальной полноты прав и свобод, в которой он оказался в условиях "самостоятельной и полной государственной независимости России" после развала СССР. Разрыв между обществом и механизмами государственной власти если не увеличивается, то настоятельно требует наведения новых и прочных мостов с учетом внешних и внутренних факторов. Это особая тема, которая нуждается в дальнейших глубоких исследованиях в рамках теории современного государства в международном, междисциплинарном аспектах. Однако сегодня государство существует таким, каким оно сложилось, и оно обязано отвечать на зов общества, выполнять функции, без которых нарушается ход событий и нарастает угроза безопасности для общества. Этим и объясняется необходимость современного анализа состояния исполнительной власти и поиска путей решения "вечно новых проблем" в ее устройстве.

 

_ 2. Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.

 

В истории российского государственного строительства с Октября 1917 г. получили реализацию несколько форм организации государственной власти, которые имели свое научное обоснование, а еще больше - комментариев. Это доктрина Советов и доктрина разделения функций государственной власти в рамках советской системы. Такие доктрины достаточно хорошо исследованы за период развития советской науки, хотя термин "доктрина" применялся нечасто. В большей мере он был на вооружении зарубежных советологов. Тем не менее постепенно вызревала в науке государственного строительства и была легитимно оформлена Конституцией Российской Федерации 1993 г. доктрина разделения ветвей государственной власти.

Реализация государственной власти в России сразу после Октября 1917 г. и до принятия ныне действующей Конституции на основе избираемых Советов (сначала рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а затем народных депутатов, избираемых на основе всеобщих, тайных равных и прямых выборов) дает основание сделать заключение о том, что через Советы в конечном счете была по существу реализована идея М.М. Сперанского о создании выбираемых Дум на всех уровнях государственного управления. Но произошло это не в условиях монархии и Российской империи, а в условиях российской республики.

Первая Конституция РСФСР 1918 г. в главе, которая называлась "Конструкция Советской власти"*(15), закрепила принцип единства Советов и их систему, основанную на цепочке представительства по модели "снизу вверх". На основе делегатов, представляющих последовательно областные, городские, губернские Советы, формировался российский съезд Советов - высший орган государственной власти. Принцип организационного единства государственной власти был зафиксирован и Конституцией РСФСР 1937 г. Но система преемственности - "снизу до верху" - была упразднена в связи с введением прямых выборов Советов всех уровней. В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 85) система Советов РСФСР была определена как "единая система органов государственной власти", которая включала Советы от Верховного до поселковых.

Для всего советского периода истории российской государствености характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти до логического конца. Законодательно этот вопрос также оформлялся по-разному.

Например, до 1936 г. функции исполнительного свойства выполнялись ВЦИК сначала РСФСР как самостоятельного государства. С 1924 г., когда РСФСР стала республикой в составе СССР, - совместно ВЦИК и Советом Народных Комиссаров (СНК). Конституция 1918 г. квалифицировала ВЦИК как "высший законодательный, исполнительный и контрольный орган". А СНК - как орган "общего управления делами".

Конституция СССР 1936 г., и соответственно, Конституция РСФСР 1937 г. впервые использовали термин "законодательная власть" применительно к Верховному Совету СССР и РСФСР (как и других республик, входивших в состав Советского Союза). Более общая формула "органы государственной власти" - охватывала как законодательные, так и исполнительные органы. Последние представляли Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти (ст. 122). По существу, был намечен путь к реализации модели разделения власти на законодательную и исполнительную на уровне высших органов власти. Смешанной оставалась природа Президиума Верховного Совета, который мог выполнять и законотворческую, и распорядительную деятельность.

Местные органы государственной власти этого периода были представлены Советами депутатов трудящихся всех уровней - от областных до поселковых Советов. Система исполкомов была привязана к Советам. Исполкомы назывались "исполнительными и распорядительными органами местных Советов" депутатов трудящихся.

В Конституции 1978 г. вся система советов - от Верховного до поселкового Совета народных депутатов - была определена как "единая система органов государственной власти" (ст. 85). Но одновременно с этим единство органов законодательной и исполнительной власти было отражено в названии главы V Конституции. Был изменен заголовок: "Высшие органы государственной власти и управления РСФСР". Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР - характеризовался как "высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР". Таким образом, при наличии общего объединительного признака наблюдалось и разделение органов, осуществлявших законотворческую и исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о местных органах: "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР". Это также свидетельствует о приближении к пониманию самостоятельной роли исполнительных комитетов местных Советов. И неслучайно в структуре Конституции была выделена глава 18 "Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов".

Единство и целостность системы органов государственной власти, и особенно исполнительных и распорядительных органов власти, исполнительных комитетов местных Советов, обеспечивались конституционно закрепленным принципом - принципом демократического централизма. Этот принцип закреплен в ст. 3 Конституции 1978 г. Он означал "выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих". Демократический централизм сочетал единое руководство с инициативой и творческой инициативой на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица. Так устанавливала Конституция. Однако эти черты демократического централизма, подкрепленные принципом двойного подчинения исполнительных органов местных Советов, не всегда получали полное развитие на практике, и это в значительной мере объяснялось еще одной особенностью советского периода российской государственности. Речь идет о руководящей и направляющей силе "ядра политической системы" советского общества - КПCC (ст. 6 Конституции РСФСР 1978 г.).

Построение высших органов государственной власти по Конституции РСФСР 1918 г., когда Россия выступала самостоятельным государством; по Конституциям 1924, 1937 и 1978 гг., когда РСФСР являлась республикой в составе СССР, и, наконец, по Конституции 1993 г., которая является Основным законом Российской Федерации - России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, позволяет отметить некоторые дополнительные наблюдения. Они касаются вопроса механизма связи и зависимости между органами законодательной власти и органами исполнительных и распорядительных функций по всей их системе и легитимной основы связи органов государственной власти, включая и исполнительные, с системой партийного руководства в политической системе страны.

Динамика взаимодействия органов законодательной власти и исполнительно-распорядительных органов, которые в период действия первых четырех Конституций РСФСР в полной мере нельзя назвать ветвью исполнительной власти, просматривается достаточно ясно. Здесь, на фоне прочной "двойной" связи (двойного подчинения) органов управления на высшем (центральном) уровне и на уровне местных органов управления - исполнительных органов Советов, по-разному решалась проблема полномочий высших органов власти. По Конституции РСФСР 1918 г. ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК подлежали "все вопросы общегосударственного значения". Конституция давала общий перечень таких вопросов, указывала на предметы исключительного ведения Съезда. Применительно к общему перечню ведения была сделана оговорка: "Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению" (п. 50). Относительно органов государственной власти на местах было сказано, что в границах "своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период между съездами такой властью является Исполнительный Комитет" (п. 56). Глава XII Конституции определяла предметы ведения органов советской власти на местах.

Этот порядок был сохранен и в Конституции 1925 г. Но в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г. жесткая связь сверху вниз "при определении предметов ведения и полномочий" подверглась изменениям. Это видно из ст. 31 Конституции СССР. Согласно этой формулировке, Верховный Совет СССР осуществлял все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик (об этом сказано в ст. 14), "поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР". Заметим, что аналогичной записи в адрес союзных республик в Конституции СССР 1936 г. не содержалось, хотя глава о высших органах государственной власти союзных республик в ней была, и она предшествовала главе об органах государственного управления СССР.

Формулировка "постольку поскольку" представляла значительное изменение в конструкции установления полномочий высших органов законодательной власти в форме Верховного Совета и Совета Министров СССР. Сначала как бы следовало определить полномочия и сферы ведения Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета, а затем самого Верховного Совета. Кроме того, статья 32 устанавливала, что "законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР". Соответственно статья 59 устанавливала, что Верховный Совет союзной республики является единственным законодательным органом республики. Эта же конструкция сохранялась и для автономных республик (ст. 91). В этих изменениях усматривается значительная подвижка к конструкции разделения власти на законодательную и исполнительную, некоторый приоритет в определении сфер ведения исполнительной власти - Совета Министров.

Конституция РСФСР 1978 г. все же вернулась к конструкции, согласно которой приоритет в определении круга ведения при разделении сфер деятельности законодательной и исполнительной власти принадлежит представительным органам власти. Статья 125 Конституции РСФСР 1978 г. устанавливала: "Совет Министров РСФСР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР". Верховный Совет РСФСР, согласно ст. 104 Конституции, "правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР". Это ставило проблему размежевания сфер ведения между СССР и РСФСР (и это решалось на основе ст. 73 Конституции СССР) и размежевания предметов ведения или полномочий между законодательной и исполнительной властью еще более остро.

Важен вопрос, вытекающий из анализа легитимной основы советской доктрины организации государственной власти. Он связан с нормативным определением партийного руководства с советской системой власти. Этот вопрос решался неоднозначно.

Несмотря на то что партийное руководство развитием общества было фактически приоритетным относительно советской власти на всех этапах развития страны (и это подтверждается партийными документами и решениями; монографическими исследованиями организации советской власти, множеством других исследований, а также практикой советского строительства и управления), легитимная сторона этого вопроса не была однозначной. Если судить по Конституциям РСФСР 1918, 1925, 1937 гг., то организация системы государственной власти была ориентирована на гражданскую, а не на партийную основу.

Доктринально и в политике руководящее положение компартии было признано изначально. В докладе по проекту Конституции СССР 1936 г. говорилось: "Проект новой Конституции действительно оставляет в силе режим диктатуры рабочего класса, равно как сохраняет без изменений нынешнее руководящее положение Коммунистической партии СССР"*(16). Однако в самом тексте Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 гг. и в Конституции СССР 1936 г. статей о руководящей роли партии не содержалось. И лишь в Конституции 1978 г. появилась статья 6, которая легитимировала положение КПСС в системе государственной власти. Это руководящая и направляющая сила советского общества, ядро ее политической системы, государственных и общественных организаций. Обратная зависимость по этой линии была выражена формулой: "Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР".

Эти изменения в Конституции можно оценивать двояким образом. С одной стороны, закон как бы легализовал подчиненное положение органов государственной власти относительно одной партии и этим снизил уровень ее демократизма. С другой - признавая определенное место партийной структуры в государственной системе, которая фактически приобретала все более широкое влияние на его состояние и деятельность, Конституция создавала платформу, на основе которой возможно было ввести влияние партии в рамки закона. Тем не менее данная система все больше обнаруживала бюрократизацию и государственного, и партийного аппарата, нарастание тенденций кризисной ситуации в политической и экономической сферах. Попытка политиков одним рывком вывести страну из периода застоя и экономической перестройки со стремительным разрушением советской системы организации управления привела к определенной девальвации государственности. Вопрос о правовой реформе, поставленный в конце 80-х годов, обошел сложные проблемы организации исполнительной власти. Экономическая реформа, по существу, стала проводиться в условиях паралича государственного механизма.

По анализу причин глубокого кризиса российской государственности существует немало специальных исследований, и здесь мы не ставим задачу их повторения или обобщения. Констатируем лишь факт развала СССР и переход РСФСР в режим самостоятельной государственности на основе полного суверенитета. Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР связано с глубокими изменениями в государственности России: в государственном устройстве, организации государственной власти, состоянии и уровне социально-экономического потенциала страны. Историческая преемственность в процессе развития российской государственности была прервана. Поиски модели устройства государственной власти привели к результату, который зафиксирован в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Одна группа комментаторов Конституции РФ 1993 г. считает, что по своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным конституциям развитых стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном этапе развития государства*(17).

Другая группа комментаторов Конституции Российской Федерации 1993 г. считает, что "с провозглашением и утверждением государственной самостоятельной России разделение властей стало конституционным принципом". Привлекая внимание к организационно-правовому потенциалу принципа разделения властей (правильнее все же говорить о разделении единой государственной власти на ветви), исследователи отмечают, что его реализация предполагает не только "выявление и обособление функций управления делами государства, но и адекватную институализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным властям и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти". Одновременно отмечается значение этого принципа для реализации задач формирования правового государства, правовой системы*(18).

С момента принятия последней, пятой Конституции России прошло десять лет, и проведена большая работа по полученным итогам, обобщается опыт реализации новых принципов государственной власти в части организации и деятельности исполнительной власти Российской Федерации.

Прежде всего необходимо уяснить, в чем состоит специфика разделения государственной власти в России и какая преимущественно модель при этом реализуется.

Классическая модель разделения государственной власти на три ее основные ветви предполагает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Заметим, что во всех предыдущих конституциях России судебная система не квалифицировалась как ветвь государственной власти.

В государствах с федеративным устройством традиционное понимание разделения власти, которое можно представить как горизонтальное ее сечение, дополняется вертикальным и включает разделение единой государственной власти по вертикали: между федеральной властью и властью региональных единиц, составляющих федерацию. Так оформлена американская федерация, федерация Германии. В литературе широко представлен опыт формирования американской системы разделения власти. В этом смысле не теряет значения ознакомление с трудами американских федералистов эпохи создания Конституции Соединенных Штатов Америки, а также с современными публикациями на эту тему*(19).

В упомянутой работе В. Острома осуществлен достаточно глубокий анализ современных проблем разделения власти в условиях США. Ознакомление разработчиков Конституции РФ с зарубежным опытом, стремление на него откликнуться и учесть специфику своей страны, учесть интересы разных политических платформ в Основном законе привели к тому, что модель разделения власти в Конституции 1993 г. оказалась достаточно эклектичной. Создались и обнаруживают себя не только проблемы традиционного разделения власти между ветвями системы, а также между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Эта проблема существенно осложнена оригинальностью решения вопроса в Российской Федерации, касающегося правового статуса местного самоуправления.

 

_ 3. Конституционные основы системы исполнительной власти в Российской Федерации (в условиях реформ)

 

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. Научные разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием перемен в государственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие подверглись незаслуженному и своеобразному остракизму. А новые исследования в данной области переживают видимый застой. Политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Приоритет явно отдан практическому подходу, решению проблем ad hoc. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

В научном плане проблема системы любой ветви государственной власти имеет несколько аспектов. Отметим такие, как структурный, функциональный, процессуальный. Только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.

По проектам М.М. Сперанского, например, предусматривались такие параметры системы исполнительной власти, как состав и названия органов, формирующих ее структуру; предметы ведения каждого органа, его компетенция; ответственность. Напомним, что весь "порядок" исполнительный слагался из четырех "разделений": управления государственного, губернского, окружного и волостного. Государственное и губернское управление предусматривали отраслевую структуру. Первые министерства в своей организации имели начала, которые создавали единство действий и ответственность. Все низшие уровни (разделения) должны были быть "сколько можно более сообразны высшему". Сперанский считал, что "таким образом разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений"*(20). Число министров было больше, чем министерств, что свидетельствовало о предстоящем наращивании системы органов исполнительной власти. К началу XX в. министерств стало 14. К ранее созданным (иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, духовных дел, полиции) добавились: Министерство Императорского двора, министерства народного просвещения, торговли и промышленности, путей сообщения. Кроме того, возникло несколько ведомств с названием "государственный контроль", "главное управление". Их возглавляли не министры, а главные управляющие отрасли. Это касалось землеустройства, земледелия, конезаводства. Создано было и Главное управление Генерального штаба, входившее в Совет государственной обороны вместе с другими ведомствами, затрагивавшими проблемы обороны. Были образованы и такие органы, как Совет Министров, преобразован Государственный совет, образована Собственная канцелярия Его Императорского Величества и Канцелярия по принятию прошений на высочайшее имя приносимых. Таким образом, за столетие в системе исполнительной власти на этаже, именуемом "государственное управление", нарастились по крайней мере три слоя и усложнилась система отраслевых органов.

В условиях глобального подчинения производства одной форме собственности дробность структуры системы органов исполнительной власти зависела от глубины оперативного вмешательства в отраслевую систему. При образовании СССР было создано 10 союзных наркоматов, в 1936 г. их стало 18, в 1966 г. - 52; в 1979 г. было уже 64 союзных органа. В период перестройки (с 1985 по 1990 г.) число союзных органов периодически сокращалось за счет укрупнения (например, при создании Госагропрома).

Судьба 80 структур исполнительной власти СССР в 1991 г. была решена как бы в одночасье, когда прекратилось финансирование этих министерств и ведомств. Такой шаг воспринимался как ликвидация мощного пласта бюрократии. Но перемещение центра государственного управления, как и всей государственной власти, на уровень ставших самостоятельными бывших республик Союза ССР не снизило значения проблемы формирования целостной и единой системы исполнительной власти для РСФСР. Несмотря на то что система республики содержала все атрибуты исполнительной власти: Совет Министров, министерства, государственные комитеты и т.д., они использовались для управления не более чем 10% экономического потенциала страны. Быстро стал нарастать потенциал управленческих структур нового государства - Российской Федерации и окончательно был сформирован на основе Конституции 1993 г. Здесь опускаем весьма интересный период поиска - с 1991 по 1993 г., - когда система исполнительной власти возглавлялась Президентом РФ, а сокращение отраслевого аппарата управления получало новые импульсы от науки.

Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10); ввела понятие "единой системы исполнительной власти"; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; изменила подход к определению полномочий Правительства РФ - единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Статья 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о "структуре федеральных органов исполнительной власти".

Конституция 1993 г. не определила роли правительства как высшего органа в системе исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Конституция РФ не применяет термин "государственное управление" ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью (п. "д" ст. 71 и п. "г" ст. 114).

В стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина "управление" - administration и принял его толкование в узком гражданско-правовом понимании применительно к сфере государственной собственности. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения, как в нормативном, так и в организационном плане.

Отсутствует связь между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом "предметов ведения" Российской Федерации, "совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации" и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий "государственное регулирование", "государственное управление", "органы управления".

Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Остановим внимание на некоторых аспектах этого вопроса.

Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Ее статья 5 говорит о "единстве системы государственной власти"; статья 12 - о "системе органов государственной власти"; в п. "г" ст. 71 в числе других ветвей власти сказано о "системе федеральных органов исполнительной власти". В итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Кроме того, Конституция РФ использует термин "государственный орган". Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления, государственного и негосударственного.

Из конкретных органов исполнительной власти Основной закон выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме - как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112).

Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Он связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти. Статья 11 Конституции РФ говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; статья 10 - о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. О разграничении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на сферу ведения Российской Федерации в целом и сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция РФ закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полная чистота системы исполнительной власти в функциональном значении также не достигается, ибо статья 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти.

Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы - между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этого вопроса в свое время вызвало поток договоров между центром Федерации и ее субъектами.

Сказанное неизбежно приводит к вопросу, как на конституционном уровне более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классические ветви: законодательную, исполнительную и судебную - и более полно определить структурный и функциональный составы исполнительной власти. Приведем несколько соображений на этот счет.

1. В настоящее время в Конституции РФ как самостоятельная ветвь выделена только судебная власть. Другие же ветви представлены главами об органах. И если глава 5 о Федеральном Собрании достаточно полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то глава 6 "Правительство Российской Федерации" посвящена лишь одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. Для этого есть свои причины. Одна из них - неясность положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее формально не возглавляет, но фактически осуществляет.

2. В Конституции РФ необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный состав этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему. Последующие главы настоящей работы как раз и посвящены решению этих вопросов.

3. До внесения поправок в Конституцию, связанных с легитимацией исполнительной власти в России, необходимо осуществить подлинную ревизию состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ.

4. Система федеральных органов власти, безусловно, нуждается, с одной стороны, в упрощении ее состава и в более точном определении связей с другими органами государственной власти, а с другой - в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующей функции относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их реформирования.

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем участке с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы в этом смысле.

5. Правовой статус органов исполнительной власти, правила их деятельности не могут быть квалифицированно урегулированы без учета состава этих органов и их назначения в системе. Решение данных проблем продвигается достаточно медленно, несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти. Кстати заметим, что только к концу 1995 г. в перечень проблем правовой реформы были включены вопросы исполнительной власти. Именно на таком фоне первостепенное значение имеют проблемы конституционной основы исполнительной власти Российской Федерации и их воплощение в практику государственного управления.

6. Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике организации и функционирования системы исполнительной власти, и в научных исследованиях на эту тему. Особенно важно обратить внимание на состояние учебной литературы, на основе которой воспитываются кадры государственной власти и всей системы управления.

Сравнительное исследование по вопросу о понимании системы исполнительной власти было проведено нами на основе сопоставления трактовки данного вопроса в учебниках, созданных крупными юристами-административистами. Для характеристики системы исполнительной власти мы установили четыре параметра. Они включают: название системы; определение элементов системы; признаки и назначение системы. Сравнение освещения этих вопросов в упомянутых учебниках и учебных пособиях позволяет отметить следующее.

В названии системы нет достаточного единства как у отдельных авторов, так и в общей установке по данному вопросу. Система органов исполнительной власти Российской Федерации в упомянутых трудах определялась в одних случаях как "аппарат исполнительной власти государства" или как "звено государственного аппарата"; в других - как "административная власть" и подсистема государственного аппарата, как государственная администрация; в третьих - как "вся система органов государственной власти", выполняющая определенные функции, как система органов государственного управления.

Вопрос об элементах системы органов исполнительной власти в рассмотренных работах затронул базовые структурные элементы, вторичные структуры системы и типы структурных единиц (элементов). Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти (орган государственного управления), что, по нашему мнению, не одно и то же. Орган государственного управления может и не являться органом государственной власти. Такова, например, администрация организации или учреждения. Д.Н. Бахрах отмечает в числе элементов системы наряду с органом исполнительной власти аппарат ведомства, администрацию организации и, что совершенно резонно, - должность*(21).

К вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят "виды" органов в системе и исполнительно-распорядительные органы или, "звенья". Но при этом получается, что сама система исполнительной власти является звеном в аппарате государственной власти и определенная часть системы этой власти, например система министерства, является тоже звеном (как бы второго порядка).

Кроме видов органов исполнительной власти (органов государственного управления), специалисты отмечают наличие "типов" этих органов. Это, по существу, уровни органов в системе. Так, в установочном порядке авторы Института законодательства предлагали различать "федеральные центральные органы управления", "республиканские центральные органы исполнительной власти" и "территориальные органы управления". Переход от названия "орган управления" к названию "орган исполнительной власти" в данном случае необъясним. К тому же мы не затрагиваем проблему квалификации органов местного самоуправления, конституционная трактовка которых воспринимается специалистами неоднозначно.

Достаточно широко используются определения "центральные органы исполнительной власти", "центральный аппарат". По конструкции В.М. Манохина и его соавторов, типы органов воплощаются в структуре центрального аппарата исполнительной власти, который, в свою очередь, делится на "высшие органы исполнительной власти" и "центральные органы исполнительной власти". К первым относятся органы общей компетенции, ко вторым - министерства.

При довольно активном использовании термина "ведомство" нет единой трактовки его. В одних случаях это органы специальной компетенции, в других - отраслевая система в совокупности органов власти и объектов управления.

Заметим, что упомянутое сравнительное исследование проводилось в конце 90-х годов. За это время проблемы устройства и функционирования системы исполнительной власти активно освещались в различных авторских моделях преимущественно в курсах административного права. При этом возникло много критических замечаний относительно практики и законодательства в этой области, сформулированы весьма полезные предложения. Практика государственного управления неизбежно вынуждена учитывать все новые и новые факторы как внутреннего, так и внешнего характера.

За годы конца ХХ - начала ХХI в. накоплен такой опыт государственного развития России и других стран мира, который совершенно в другом свете ставит многие теоретические проблемы развития государства в целом. Это затрагивает и проблемы системы исполнительной власти. Все государства испытывают воздействие явлений глобализации, весьма глубокое влияние развития информационных технологий и сдвигов в состоянии информационных систем, информационного обеспечения государственной деятельности, а также требований к информационной функции самого государства. Общество ждет открытости, прозрачности, ответственности органов исполнительной власти, развития ее социальной функции. Сжатие пространства и времени под влиянием информационных технологий ставит проблему так называемого электронного правительства, понимания значения управленческих процедур, включающих и электронные формы их реализации. Признаки информационного общества становятся все более ощутимыми, и их следует учитывать в условиях, которые определяют миссию исполнительной власти государства.

История формирования и развития исполнительной власти в последние два века учит тому, что в области организации национального потенциала страны и включения его в международную систему содружества наций и государств есть много базовых, опорных позиций, которые неизменны в феномене "государство", "государственная власть", в разрешении проблем соотношения государства и общества в целом. Одновременно история учит и тому, что государственные институты организации общества, создания гарантий его интересов и интересов каждого его члена - это такие институты, которые олицетворяют живой организм социума. Государство и его ветви власти живут одновременно с обществом, изменяются под его влиянием и обязаны соответствовать его потребностям, обеспечивать его безопасность и само существование.

 

_ 4. Административная реформа на современном этапе развития Российской Федерации

 

К концу 90-х годов прошлого века окончательно созрела мысль о необходимости проведения реформ в России, и в том числе реформы административной. Эта идея неоднократно обсуждалась научной общественностью. Имеются неплохие публикации и обобщения. Надо полагать, что они оказались полезными для рабочих групп, занимающихся проработкой конкретных направлений реформы. Появился и еще один повод углубить эту проблему. Он был связан с 200-летием исполнительной власти в России. Многие министерства отмечали эту дату. Их названия сохранились с момента создания. Эта дата является одновременно и юбилеем деятельности М.М. Сперанского - первого теоретика организации государственной власти и ее ветви - исполнительной. Он не оставил трудов в традиционном понимании - научных книг, но его записки и проекты - кладезь теории и практических рекомендаций, которые не освоены и по сей день. Стержень концепции Сперанского - комплексность и системность в решении проблем организации государственной власти страны. Границы и источники этой организации были выражены кратко: "Силы государства суть: 1) силы физические или личные каждого члена, государство составляющего; 2) силы промышленности или народного труда; 3) силы народного уважения или чести - других сил вообразить неможно". Тема этого государственного деятеля - особая, она и сегодня требует специальных исследований.

Обращение к проблеме административной реформы по итогам прошедшего десятилетия - доказательство того, что без должной организации дел государственных порядка в обществе не будет. Мировая общественность отмечает, что состояние государственного управления в современной России является основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития. Не отсутствие инвестиций, не недостаток средств тормозят ее ход. Самое слабое звено - система управления. Глава государства в своем послании 2002 г. признает: " ...мы до сих пор точно не знаем подлинных объемов госсектора". "Между тем прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью". Это отмечено в том же послании Президента РФ. Напомним слова М.М. Сперанского: "...законы без нравов не могут иметь полного действия, ибо законы должны покровительствовать свободу, а не уловлять ее подозрениями". Можно продолжить: "...и не использовать ее во зло общественным интересам".

Каковы итоги и задачи в организации управления сегодня, когда уже многое осознано в области разграничения предметов ведения и полномочий органов государства по вертикали власти, поставлены и частично решаются структурные вопросы и задачи в области государственной службы? Все же нельзя терять комплексность подхода при решении проблем административной реформы. И это отражено в направлениях реформы. Сегодня она осознается как комплекс трех направлений: реформа федеральных отношений - центра и субъектов Федерации; устройство федеральных органов исполнительной власти; реформа государственной службы. По каждому из этих направлений уже сформирован фундамент для усовершенствования. Однако имеют место и такие наслоения, которые требуют дальнейшего внимания.

Смешение управления с участием в производстве, рынке породило коррупцию, лоббирование. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов отошли на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных установок для аппарата органов исполнительной власти (ОИВ) стал чисто формальным.

Если проследить статистическую нагрузку решений органов общей компетенции (правительств и администраций), а также отраслевых и ведомственных структур, то можно увидеть гипертрофию внимания к перестановке руководителей органов, к вопросам лицензирования, условиям вывода производственных структур из-под влияния государства. Налицо ситуация обороны и уступок, ослабление рычагов управления.

Как вариант политического решения - свертывание роли государства.

Можно вести речь о сокращении государственного сектора экономики и социальной сферы; обеспечивать управление на уровне корпоративных структур. Но остается национальный интерес, престиж и уровень жизни населения. Решение этой задачи возможно только при интеграции потенциала всех форм собственности и организации. Справиться с этой задачей никакой механизм, кроме государственного, не может.

В связи с этим отметим пять направлений, самым тесным образом связанных между собой.

1. Функциональные проблемы деятельности ОИВ. Ответ на вопрос: чем и зачем управляем.

2. Решение организационно-структурных проблем. При ужасающей дискретности структур управления (по каждому отдельному вопросу создаются комиссии и советы) и непрерывном сужении сферы государственного ведения важно осознать, с помощью какого аппарата реализуется воля государства, кто в ответе за результат, в каком состоянии работает система исполнительной власти.

3. Использование ресурсов управления. Это касается финансов, человеческого фактора, информации, коммуникаций, без которых вообще нет управления, отсутствуют его рычаги.

4. Результативность механизмов государственного воздействия на общественные процессы. Какими средствами обеспечены единство, целостность и авторитет системы ОИВ? Как организованы ее прозрачность, законность и безопасность в том бессмысленном противостоянии общества и государства, частного и публичного сектора управления, к которому мы пришли в итоге преобразований?

5. Организация государственной службы специалистов, профессионалов в исполнении государственной воли, той пружины, которая держит корпус управления и обеспечивает культуру исполнительной власти.

Этот большой, но далеко не исчерпывающий перечень проблем нужен для того, чтобы найти основное звено и по его положению выстраивать все остальное. Мы много лет занимаемся вопросами государственной службы, но это не дает результатов. Даже повышение заработной платы не сулит гарантированного исхода. Свифт в "Гулливере" неслучайно ставил проблему "с какого конца разбивать яйцо?". Для нас это вопрос, с какого уровня начинать формировать и осуществлять реформу.

 

Очень коротко о каждом направлении.

 

1. Функциональные проблемы связаны с содержанием, смыслом, целями управленческой деятельности и определяют все иные компоненты этой системы, а следовательно, и суть реформы. Функциональная проблема управления одновременно политическая, научная, организационная, технологическая, правовая. Средства обеспечения разграничения и связанности функций ОИВ по вертикали и горизонтали системы включают все перечисленные подходы к ее решению. Самое интересное для нашей ситуации состоит в том, что страна по воле судеб как бы предприняла путешествие во времени и по многим проблемам общества не в будущее, а в прошлое. Экономику захлестнул процесс первоначального накопления капитала с приоритетом финансового капитала, хотя наличествуют и элементы их смешения. Банки приобретают предприятия, а крупные корпорации организуют собственные банки. Развилась преступная конкуренция с ориентацией на лозунг "Свобода, неограниченность действий", но при этом отбрасывается вторая его половина - "свобода, неограниченность последствий" (laissere faire - laissere passe). В аппарате управления сложилась ситуация коррупции чиновничества.

Последствия не замедлили сказаться. Прежде всего это потеря профессионализма как в производстве, так и в других областях жизни. Многопрофильные холдинги не справляются с управлением. Идет дробление капитала и управления. Такая же ситуация захватила и государственный аппарат. Сложилось смешение управления производством, с рынком. Создалить угроза и реальность коррупции и лоббирования. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов и человека стали отходить на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных ориентиров для аппарата стал чисто формальным.

Это усложняет веер направлений деятельности государственного аппарата, содержание функций и полномочий ОИВ, но другого пути нет. Ранжирование и классификация функций, их нормальное правовое оформление - важнейшая задача административной реформы. Основа всех направлений деятельности правительств, состава министров и соответствующих министерств - анализ состояния дел во всех жизненно важных областях общества с учетом глобализации и усложнения международных связей. Оценивать результаты начатой реформы и государственной политики в ориентации на укрепление связи с крупным капиталом, вовлечение его в социальную сферу интересов общества пока рано. Однако такой поворот следует оценить весьма позитивно.

2. Большое внимание в ходе обсуждения реформы уделяется структурным вопросам. И в первую очередь на уровне федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

Следует сократить число министерств и ведомств, перенести исполнительскую работу на уровень федеральных агентств, сформировать и обеспечить контрольно-надзорные структуры и механизмы. Это не снимает проблемы четкости и адекватности функций каждого вида структур относительно своей предметной сферы деятельности. Комбинаторика в области увязки задач государства, его сфер ведения с набором структур и наделением их соответствующей компетенцией не просто механическое дело и не игра в кубики.

Например, сочетание науки и технологий с промышленностью в одном министерстве обязательно повлечет за собой упор на прикладной аспект науки. Экономическое развитие страны, выявление парадигмы и определение стратегий не может быть ориентировано только на рынок.

Страна не имеет необходимой аналитической, статистической и иной социологической основы для выбора альтернатив. Эти функции не развиты в современном управлении. Количество видов структур ОИВ и их консультативно-справочного аппарата требует дополнительной проработки.

Решение о взаимодействии министерства и федерального агентства в общей форме получило оформление в серии нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, принятых в июне-июле 2004 г. Федеральное агентство - самостоятельный орган исполнительной власти и одновременно орган, находящийся в системе министерства и его контрольных функций. Например, в сфере ведения Министерства образования и науки создано Федеральное агентство по науке. Его функции определены лаконично: "функции по оказанию услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции". Полномочия этого агентства сформулированы таким образом, что его роль выходит за пределы одного министерства и становится межотраслевой. Оно "осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным агентству"*(22)(курсив мой. - И.Б.).

В стратегическом плане при организации и установлении правового статуса федеральных агентств ряда отраслей управления, стоит учитывать достаточно часто звучащие высказывания о возможном их выводе за пределы государственного аппарата. Возникает и еще вопрос: как будут организованы связи агентства с негосударственными структурами? Пока проблема информационного взаимодействия и функциональных связей не проработана. Для отдельных агентств определены профильные задачи по работе с определенными информационными ресурсами и использование их в ограниченной сфере отношений.

Например, Федеральное агентство по науке, согласно постановлению Правительства от 6 апреля 2004 г., "осуществляет организацию работ по использованию государственных ресурсов научно-технической информации, информационному обеспечению научной, научно-технической и инновационной деятельности". Этот орган также "осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным агентству" (курсив мой. - И.Б.). Вопрос о взаимодействии с организациями государственного сектора пока остается открытым. Это существенно сужает пространство взаимодействия ОИВ со всей инфраструктурой в широком понимании.

По проблеме взаимодействия всех публичных и частных структур, и не только экономики, но и всего социально-культурного сектора, сталкиваются две методологии. С одной стороны, государственный аппарат осуществляет услуги, а они оказываются только по требованию пользователя. С другой - государство переходит на программно-целевое управление с привлечением негосударственных структур к партнерству в осуществлении публичных функций. Как совмещаются эти модели? Ответ надо искать.

Структура без баланса компетенции ее составляющих и всего правового поля по вертикали, горизонтали системы в целом, без обоснования блока отраслей экономики, отраслей социальной сферы и представительства их интересов в государственной власти, работать не сможет. Пока сформировано десять отраслей государственного управления. В каждой имеются подотрасли в составе федеральных агентств. Как они взаимодействуют с отраслями экономики и социального строительства, еще необходимо понаблюдать.

3. Самостоятельная проблема - ресурсах государственного управления.

Не затрагивая болезненного вопроса о распределении бюджетов по уровням управления, о способах финансирования государственных и общенациональных программ (которые часто не доводятся до результата), стоит обратить внимание на состояние информационного ресурса в государственном управлении. Здесь много проблем, связанных с состоянием документирования, делопроизводства, документооборота и всей информационной дисциплины в государственном аппарате. Только намечаются пути работы по принципу "одного окна" не для граждан, а для органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Корпоративность, удельность еще превалирует. Информацию общего потребления: регистры, кадастры, классификаторы, фонды информации - ведомства пытаются представить как "свой" собственный продукт, и информационное поле государственного управления превращается в подобие рынка. Нет должного правового регулирования права на информацию для всех видов субъектов. Принятие Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" не снимает проблемы разделенности органов государственной власти на корпоративные структуры. До сих пор нет стандартов на организационно-распорядительную документацию, на всю управленческую информацию, за некоторыми исключениями.

Но нельзя не заметить и положительных сдвигов. Начата работа в области формирования общегосударственных ресурсов на основе различных кадастров, реестров, классификаторов. Напомним о Федеральном законе "О техническом регулировании", который еще должен набрать силу и дать более зримые результаты в области сертификации качества продукции, в аккумуляции и согласованности различных источников информации. Здесь необходимо обратить большее внимание на решение общегосударственных задач, в том числе и в области создания и введения государственных стандартов. Пока заметна склонность к регистрации стандартов в масштабе отдельных предприятий.

Проблема информационного обеспечения функциональной стельности аппарата требует сетевого оформления обмена информацией; только при этих условиях возможна экономия и эффект от применения информационных технологий. С удовлетворением можно отметить, что вопросу об упорядочении деятельности с документами, об информационном обеспечении потребностей аппарата уделено серьезное внимание в новом регламенте Правительства Российской Федерации и в Положении об аппарате Правительства Российской Федерации, а также в Положении об Администрации Президента Российской Федерации. В этих актах предусмотрено упорядочение работы с информацией, а также многие существенные процедуры в этой области.

В системе исполнительной власти обращается множество видов информации и различных категорий по доступу и открытости. Это: государственная тайна, служебная информация, коммерческая тайна, персональные данные физических лиц, информация о юридических лицах и их деятельности. Большой массив информации относится не только к учетно-регистрационной, но и к такой категории, как научно-техническая информация - носитель права интеллектуальной собственности разных субъектов. Обеспечение правового режима этих ресурсов и их рациональное использование в процессе управления - задача и организационная, и правовая. Критерии разграничения открытой информации и ограниченного доступа, определение форм их распространения создают особый режим работы служащих, который должен обеспечить интересы государства, общества и конкретных лиц. Однако до позитивного и эффективного решения этих вопросов далеко. Если судить по первым комплектам документов, определяющих правовой статус ФОИВ, то вопрос об информационной основе взаимодействия этих органов между собой и с иными структурами пока остается в тени.

Важная часть информационного ресурса исполнительной власти - правовая информация. К ней относится весь массив законодательства, других нормативных актов, а также актов индивидуального свойства. Умение распорядиться этим ресурсом в процессе деятельности ОИВ - задача сложная. С одной стороны, сами органы создают огромный массив правовых документов, включая и нормативные правовые акты, через которые государственная воля доводится до исполнителей. С другой - система исполнительной власти действует только в рамках закона; она призвана обеспечивать соблюдение законности в своей деятельности и в подведомственной сфере. На органах исполнительной власти лежит и функция обеспечения информированности населения и всех иных структур общества о своей деятельности и о состоянии социальных процессов. Открытость, прозрачность, доступность информации должны сочетаться с условиями безопасности общества и государства, включая и информационную безопасность.

В целях наведения порядка в состоянии правовой информации в нормативно-правовом секторе правовой информации в области правоприменительной практики (управленческой и правоохранительной) за последние два года осуществлена большая работа по организации мониторинга права. Речь идет об отслеживании и анализе динамики законов, других актов российского законодательства и актов, принимаемых органами исполнительной власти. Эта работа осуществляется под руководством Совета Федерации и Совета законодателей*(23).

Еще одна сторона использования информационных и иных ресурсов связана с обеспечением информационной безопасности. В правовом отношении она покоится пока лишь на ограничениях и выработке средств защиты информации. Идея расширения проблемы до обеспечения порядка в использовании информации, включая и ту, которая связана с интеллектуальным продуктом страны, не овладела умами управленцев. В России нет единого государственного ответственного центра, который бы объединял весь спектр информационной проблематики, вырабатывал государственную политику в области информатизации.

Напомним, что бодро начатая Федеральная целевая программа "Электронная Россия" (2002-2010 гг.) затормозилась уже на первом этапе реализации и потребовала коррекции. Информатизация в целом и особенно в сфере государственного управления - задача, которая нуждается в ясности организации самого объекта инноваций на основе информационных технологий. Так жизнь подтверждает, что включение ресурса информационных технологий в систему исполнительной власти должно рассматриваться как часть, элемент административной реформы. Это межотраслевая, межрегиональная задача, и она должна найти свое местo в политике Российской Федерации.

4. Информированность общества и граждан о деятельности не только государственного аппарата, но всех социально значимых структур общества по-прежнему ожидает большего государственного внимания. В США можно ставить вопрос о прозрачности и достоверности финансовой деятельности и негосударственных структур, а в России это нонсенс.

Не соблюдаются и правила Европейского союза о прозрачности финансовых источников для СМИ. И это тайна за семью печатями, приравненная к коммерческой информации. Проблема управления печатью и телерадиовещанием даже крупными чиновниками рассматривается как особая сфера бизнеса. Проблемы духовности, гуманизации общества, его сознания, воспитание чувства ответственности за интеллектуальный потенциал нации пока не находятся на первом месте в деятельности этих управленческих структур. У пользователя информационными системами нет доверия к полноте и достоверности информации.

На этом фоне особое значение приобретает механизм обеспечения открытости, прозрачности деятельности органов государственной власти, и особенно органов исполнительной власти как наиболее приближенной к условиям жизнеобеспечения населения в целом. Эта сторона дела решается преимущественно через установление нормативной основы информатизации, путем фиксации информации, которая не может быть отнесена к режиму ограниченного доступа (Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации") или перечня сведений, которые должны быть обязательно открыты для предоставления общественности*(24). Проблема режима служебной формации (это скорее аспект обеспечения безопасности государства), персональных данных в системе исполнительной власти и иных категорий формации ограниченного доступа наряду с обеспечением открытости органов еще ожидает своего законодательного решения.

Мы не затрагиваем вопросов о государственной службе как важнейшем институте государственного управления. Этой проблеме посвящается специальная глава данной работы. Административная реформа обратилась в первую очередь к этой проблеме, и нормативная основа организации госслужбы обновляется. И все же стоит лишний раз подчеркнуть значение ослабления разрыва в положении чиновника и престижа органа, от имени которого он действует. Волна борьбы с коррупцией это подтвердила. Но одним или несколькими законами "против" дело не поправишь. У чиновника должно сформироваться государственное мышление, определенная этика, которую за деньги не приобретешь. В такой эволюции имеют значение не только знания, опыт, но и более совершенная организационно-правовая основа связи государственной службы с непосредственными задачами государственного управления. Представляется, что институт государственной службы чрезмерно ориентирован на разрешение внутренних проблем структуры, условий прохождения службы, продвижения по службе и т.п. и в меньшей мере уделяет внимание служебным обязанностям служащих, их ответственности за результат осуществления своих функциональных обязанностей. Мешает в этом деле и подход к определению работы государственного аппарата в качестве услуг. Феномены "обязанность" и "услуга" достаточно разные по своему смыслу и социальному значению.

Категория служащих "В", а порой и "Б" в системе государственного органа сегодня работает в правовом вакууме. Только общие законы не могут создать основу для ответственной деятельности структур ОИВ. Необходимо нормативное закрепление процедур для осуществления определенных функций органов государственной власти. Это трудно сделать в силу непонимания значимости этого рода процедур в отличие от процедур и процессуального порядка в области правосудия. Нужен федеральный закон, со временем и кодекс, об административных процедурах. Это специальный вопрос. Его решение требует выработки теории и методологии подхода к регулированию отдельных направлений в деятельности органов исполнительной власти и процедур по каждой из функций органов исполнительной власти и их подразделений. Напомним лишь о том, что в настоящее время уже несколько вариантов подхода к этой проблеме существует.

Нормативное закрепление наиболее важных производств в области управления, включая делопроизводство, контроль, подготовку проектов решений, может повысить значимость действующего законодательства. Заметим, что в числе принимаемых нормативно-правовых актов, начиная с федерального закона и кончая распоряжениями правительства и иными актами ФОИВ, до 90% актов посвящено изменениям и дополнениям уже принятых актов. Уследить за этим процессом или избежать соблазна внести свои предложения об изменениях в интересах ведомства невозможно.

Нужны индикаторы эффективности работы органов исполнительной власти и для министерств, и для других ФОИВ и ОИВ субъектов Российской Федерации, и для отдельных категорий служащих сообразно их участкам работы.

Административная реформа, поскольку она получила формальный ход, должна ответить на все эти вопросы. А это ставит проблему разработки соответствующей нормативной базы - принятия федеральных законов и постановлений Правительства РФ в части установления компетенции ФОИВ и их взаимодействия с органами регионального и местного уровней управления. Только при этих условиях может работать система данной ветви власти.

И последнее. Расширение пространства управления, сокращение времени за счет новых технологий, усложнение внешних функций под влиянием факторов глобализации создают совершенно новые требования и условия для государственной мысли и деятельности. Человечество располагает только старыми "кирпичами" и должно их эффективно использовать, пока жизнь не позволит коренным образом обновить методы решения государственных, мировых проблем, проблем новой цивилизации, формирования человека в полном смысле ответственного за состояние общества и жизни на Земле. Решение этих проблем находится в поле деятельности политологов, государствоведов и юристов. Сказанное в общих чертах объединяет уже предпринятые шаги в реализации административной реформы, только намеченные и еще те, которые предстоит оформить организационно и в правовом аспекте. Практика показывает, что административная реформа - явление перманентное. А это лишний раз подчеркивает необходимость иметь постоянно действующую структуру в сфере ведения Правительства РФ, задача которой и состоит в постоянном мониторинге системы исполнительной власти и выработке предложений по ее коррекции, приведению в адекватное состояние с процессами в обществе и политике.

 

Глава II. Функции, методы и формы деятельности органов исполнительной власти

 

 _ 1. Cодержание и цели деятельности исполнительной власти              

 _ 2. Системная связь предметов ведения, функций государства  и  функций

      органов исполнительной власти                                     

 _ 3. Методы и формы реализации функций органов исполнительной власти   

 _ 4. Роль административно-правовых актов в обеспечении государственного

      управления                                                        

 _ 5. Административные процедуры                                        

 

_ 1. Cодержание и цели деятельности исполнительной власти

 

Назначение исполнительной власти - это прежде всего осуществление законов и политики государства во всех сферах его ведения. Как правило, государство ответственно за состояние общества и в орбиту своего ведения включает все сферы социально-экономического, культурного развития страны. Государство - важнейший институт общества, которое часто называют гражданским обществом. Это не меняет сути проблемы взаимодействия всех социальных образований, институтов, граждан страны с теми структурами, которые призваны реализовать роль государства. Именно государство, несмотря на весьма существенные эволюционные подвижки в его развитии и формах, и в ХХI в. остается центральным социально-политическим институтом, организующим порядок общественных отношений как внутри своей территории и пространства, так и в процессах международного и глобального характера.

Исполнительная власть - это основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. В реальности исполнительная власть - это система государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти.

Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображение". Применительно к такой области, как деятельность в определенной сфере, а в данном случае в системе государственной власти, в управлении делами общества и государства, эта категория проявляется во всем своем многообразии. Во-первых, функции органов исполнительной власти реализуются как инструмент "отображения", обозначая предмет деятельности, предметную область ведения субъекта власти. Во-вторых, функции ОИВ реализуют механизм "исполнения" - формируя процесс самой этой деятельности. В-третьих, функции являются мерилом "соответствия" действий субъекта цели и статусу субъекта. И наконец, в-четвертых, эта категория проявляется как свидетельство "совершения" - осуществления результативных актов управления в деятельности органов исполнительной власти. В итоге получается, что в самой трактовке этой категории содержатся все ее параметры. Здесь мы видим постоянные (конечно, относительно), независимые переменные - предмет и субъект, и зависимые переменные - действия и результат.

Эпоха расцвета кибернетики в центр внимания поставила такие категории, как "субъект" и "объект" (предмет, предметную область управления), формирующие системы управления, и сделала акцент на деятельности, которая по итогам и методам является управленческой.

Субъектно-объектная связь в значительной мере линейно представила категорию "объект", преимущественно отождествив ее с управляемой системой (предприятия, отрасли производства). По проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин "государственное управление" подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям.

Отметим некоторые моменты новизны в этой области, требующие особого внимания в организационном и правовом аспектах. Они касаются: 1) более глубокой интерпретации категории "объект" и предметной сферы ведения исполнительной власти; 2) системного представления каждого аспекта функций органов исполнительной власти - предметной области в деятельности органов исполнительной власти и их полномочий; 3) состава и содержания деятельности и средств регулирования отношений в процессе управления; 4) изменений информационной и коммуникативной среды в процессе взаимодействия субъектов исполнительной власти между собой и с субъектами управляемых систем; 5) системного представления и дифференциации методов и форм взаимодействия разных видов субъектов в процессе управления с учетом ряда условий.

1. В кибернетической модели связи управляющего и управляемого действовала схема субъект - объект. В условиях однотипной структуры собственности недостаточно уделялось внимания тому, что за формулой "объект" также находится система легитимных субъектов, активно взаимодействующих с субъектами системы исполнительной власти. В этом взаимодействии субъекты государственного управления обладают властными полномочиями, а субъекты так называемой объектной стороны - статусом далеко не однозначным. Однако для всех типов связей в процессе государственного управления обязательно соблюдение законности, прав и интересов всех субъектов, находящихся в поле правоприменения и социально значимой деятельности. Разнообразие положения субъектов и их сфер ведения в системе исполнительной власти вызывает к жизни разнообразие форм и методов реализации деятельности субъектов исполнительной власти. Постановка вопроса о переходе в исследованиях государственного управления от модели "субъект - объект" к модели "субъект - субъект", поставленная нами в связи с анализом правоотношений в информационной сфере*(25), нашла поддержку у специалистов административного права. Дополнительная аргументация содержится в работе Института законодательства и сравнительного правоведения 2004 г.*(26).

2. Исследования в области разграничения функций и полномочий органов государственной власти в условиях Российской Федерации поставили ряд вопросов, которые требуют дальнейшего научного обсуждения и выработки наиболее рациональных путей нормативного регулирования форм и методов взаимодействия органов исполнительной власти между собой по вертикали и горизонтали системы власти. Один из таких вопросов касается терминологии, используемой в данной теме исследования. Конституция РФ применяет термин "разделение" только к разделению ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Применение этого же термина к проблемам взаимодействия субъектов в системе исполнительной власти не представляется правильным*(27). Конституция и законы РФ используют термин "разграничение", который касается предметов ведения и полномочий, в том числе и органов исполнительной власти.

Еще один общий вопрос заслуживает внимания. Есть предложения о том, что перечень предметов ведения по ст. 71-73 Конституции РФ касается исключительно законотворчества и относится к сфере законодательных органов. Представляется, что это вопрос дискуссионный*(28). Заметной работой по вопросу о системе и взаимодействии органов исполнительной власти в условиях административной реформы является кандидатская диссертация В.Н. Медведева*(29). В данной работе четко поставлен вопрос о двух уровнях разграничения предметов ведения и полномочий: на уровне исполнительной власти в целом (касается отношений правительств и глав государственной власти) и на уровне разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали и горизонтали системы органов исполнительной власти. О значении выделенных в данном случае вопросов скажем позже, при рассмотрении методов и форм деятельности органов исполнительной власти по существу. Здесь лишь отметим, что, во-первых, предметы ведения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти реализуются через их функции. А во-вторых, функциональное взаимодействие на любом уровне исполнительной власти осуществляется по модели субъект - субъект. Каждый из субъектов ответствен за состояние своей предметной сферы ведения, но отношения по управлению всегда реализуются между двумя уровнями или звеньями субъектов административного права и системы исполнительной власти.

Системное взаимодействие всех участников управленческого процесса призвано обеспечить достижение прогнозируемых целей, удовлетворить интересы сторон и интересы общества. И в таком взаимодействии каждая из сторон реализует свою роль. Это касается системы органов, осуществляющих исполнительную власть, а также управляемых "объектов".

В настоящее время есть основания для моделирования связей органов исполнительной власти между собой и с другими субъектами. В общей форме полезно обозначить такие модели связи и взаимодействия как: ОИВ - ОИВ; ИОВ - ОМСУ (органы МСУ); ОИВ - ЮЛ; ОИВ - Г (гражданин). В конечном счете - всего процесса деятельности и взаимодействия этих групп субъектов и полученных результатов. Управляющий, властвующий субъект создает систему актов и других мер регулятивного свойства. Субъект, реализующий волю управляющего субъекта и волю государства, выраженную в соответствующих нормативных правовых актах, т.е. условно "управляемый" субъект (субъекты), деятельность которого регулируется актами исполнительной власти, также формирует свою систему жизнедеятельности, поведения и реализует ее в своей предметной области ведения.

3. Задача государства в обеспечении единства и целостности всех ветвей власти состоит в том, чтобы постоянно иметь информацию о состоянии всех предметов своего ведения и обеспечивать их вниманием законодательной, исполнительной и судебной власти. Следовательно, необходима информация о состоянии социально регулируемых структур, в соответствии с которой выстраивается управляющая система, центром которой и является система исполнительной власти. При постановке этого вопроса мы вступаем в область связи и соотношения условий функционирования (интересов) отраслей экономики, науки, культуры, социального развития с отраслями государственного управления, которые представлены системой исполнительной власти в целом и различных органов этой ветви власти в частности.

Современное управление имплицирует (связывает), обеспечивает взаимодействие субъекта исполнительной власти и субъекта предметной сферы ведения государства по принципу: государство создает правила и условия для свободного развития субъектов любой полезной обществу деятельности, а эти субъекты, в свою очередь, обеспечивают условия для достижения общих и значимых для всего общества целей. Это касается уровня защиты и безопасности личности, целостности и независимости государства, уровня благополучия и здоровья населения, развития образования, культуры и т.п. Возникает зона пересечения интересов и формирования общих и согласуемых целей. Именно здесь и формируется содержание функций исполнительной власти и ее отдельных органов. Истинность или ложность, ошибочность такой импликации зависит от точности, достоверности знания системы управляемой и точности выстраивания организационной структуры и функций системы управляющей. В данном случае - структуры органов в системе исполнительной власти и наделения этих органов соответствующими полномочиями. Это область организационного моделирования, которым призваны заниматься специальные исследовательские центры.

4. Юридические аспекты деятельности исполнительной власти в процессе осуществления государственного регулирования вышеозначенных отношений и связей в своих сферах ведения самым существенным образом зависят от уровня знания ситуации и от достоверности, полноты информации. Новое в условиях организации исполнительной власти сегодня состоит в том, что современное состояние информационных технологий позволяет знать о состоянии управляемых сфер ведения и моделировать регулирующие механизмы связи, взаимодействия с разными объектами и предвидеть последствия своих регулирующих действий. Вопрос лишь в том, насколько активно и грамотно используются эти возможности. Не затрагивая интересную и сложную область использования информационных технологий государственной деятельности в целом, которая частично получает отражение в проблематике "электронного государства", "электронного правительства", сосредоточим внимание на вопросе о функциях органов исполнительной власти. Эта деятельность получила совершенно иную информационно-коммуникативную систему связей на основе применения информационных технологий.

Федеральная целевая программа "Электронная Россия" в качестве одного из направлений использования информационных технологий предусматривает меры по информатизации органов государственной власти. Как это должно отразиться на деятельности органов исполнительной власти, можно проследить на примере анализа такого документа, как "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г.", подготовленного Министерством связи и информатизации РФ совместно с Минэкономразвития России, Миннауки России, рядом других ведомств при участии Российской академии наук. К этому вопросу обратимся в главе о ресурсах управления.

5. Вопрос о дифференциации методов и форм отношений управляющего и управляемого субъектов и в целом о методах и формах деятельности исполнительной власти определяется интегрированием и комплексным воздействием уже названных условий. Признак современности в этом круге отношений - то, что "объект" обретает свою правовую характеристику и становится субъектом, который имеет свой голос и свой интерес. Он в известной степени как бы противостоит субъекту управления, или его интерес частично (порой полностью) совпадает с интересом субъекта, представляющего общий или государственный интерес. Это главное, но не единственное в характеристике современного понимания условий деятельности исполнительной власти. Напомним только о разных формах собственности и формах организации структур, которые выступают в качестве "объектов" управления и регулирования со стороны органов исполнительной власти. Здесь, безусловно, происходит взаимодействие субъектов с различным правовым статусом.

Однако за этой постановкой вопроса не следует забывать, что государство несет ответственность и управляет в разной степени и в разных формах различными сферами общественной жизни: образованием, культурой, социальной сферой, которые имеют определение социальных сфер управления, или "объектов социального управления". И здесь важны показатели результатов управленческих усилий как субъекта власти, так и субъекта, представляющего определенные структуры управляемой сферы. Измерителями здесь являются конкретные показатели состояния объектов: характеристика производства, доходы населения и предпринимателей, качество продукции, образования и пр. Вопрос о методах и формах деятельности органов исполнительной власти рассматривается в специальном параграфе данной главы.

 

_ 2. Системная связь предметов ведения, функций государства и функций органов исполнительной власти

 

Категория "предметы ведения" - конституционная. Разграничение предметов ведения между федеральным уровнем государственной власти Российской Федерации и уровнем государственной власти, который осуществляют субъекты Федерации, закладывает основы формирования функций государства в целом. Из функций государства формируются функции конкретных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Можно без ошибки сказать, что и функции органов такой формы публичной власти, как органы местного самоуправления, ориентированы на обеспечение функций государства с наибольшим акцентом на интересы и потребности населения и реализацию прав и интересов граждан.

Не приводя перечней предметов ведения по ст. 71 и 72 Конституции РФ, воспроизведем таблицу, в которой представлена одна из возможных версий системы функций Российского государства. В части обеспечения гармонизации связей исполнительной власти с процессами, протекающими в обществе, крайне необходимо обратить внимание на подход к структуризации сфер государственного управления (влияния) в качестве его объектов. Этого требуют законы организации управления. Важнейшее условие жизненности управляющей системы и ее эффективности - синхронизация, гармонизация структуры управляемых объектов и структуры и полномочий в области функциональной деятельности управляющих субъектов. Представляется важным при этом обеспечить системный подход на основе структуризации проблем, сфер и предметов управления и управляющих структур по трем уровням: государственного управления в целом; в пространстве действия исполнительной власти; в сфере конкретных ее органов.

Обращаем особое внимание на формулу "управление делами государства и общества", так как в настоящее время нет более сложной и злободневной задачи, чем установление контакта всех институтов государства с гражданским обществом и всеми институциями публичного управления, роль которых стремительно нарастает во всем мире. С учетом современных условий и факторов, определяющих роль государства как политико-правовой формы организации решения общих дел, считаем целесообразным рассматривать следующие системы групп функций: а) основные государственные функции РФ; б) функции государственного управления системы исполнительной власти РФ; в) функции управления федеральных органов исполнительной власти; г) функции органов исполнительной власти субъектов РФ. Приведем перечень основных функций государства, который можно принять за основу при разработке перечня функций для системы органов исполнительной власти на разных уровнях (см. табл. 2).

 

Таблица 2

 

Перечень функций государства

 

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

|  Основные функции государства  |  Пункты ст. 71   |  Пункты ст. 72    |

|                                |  Конституции РФ  |  Конституции РФ   |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|1. Организация     и      защита|"б", "и", "м", "н"|"в", "д", "з"      |

|   территории и пространства РФ |"р"               |                   |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|2. Обеспечение  суверенитета   и|"к"               |"о"                |

|   международное сотрудничество |                  |                   |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|3. Правовая  и социальная защита|"в"               |"б", "м"           |

|   населения и граждан          |                  |                   |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|4. Обеспечение    экономического|"д",   "е",   "ж",|"г", "е", "ж", "и",|

|   развития страны              |"з",   "и",   "л",|"о"                |

|                                |"м",   "о",   "р",|                   |

|                                |"с"               |                   |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|5. Обеспечение       социального|"е", "и"          |"е", "ж"           |

|   развития страны              |                  |                   |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|6. Осуществление                |"а",   "в",   "о",|"а", "к"           |

|   законотворческой            и|"п", "р"          |                   |

|   правоохранительной           |                  |                   |

|   деятельности                 |                  |                   |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|7. Организация  системы  органов|"б",   "г",   "е",|"л", "н"           |

|   государственной  власти   РФ,|"ж", "т"          |                   |

|   взаимодействие с  институтами|                  |                   |

|   гражданского    общества    и|                  |                   |

|   структурами самоуправления   |                  |                   |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

 

В предлагаемом перечне отражены основные направления деятельности исполнительной власти, сформированные на основе предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов по ст. 71 и 72 Конституции РФ.

В основе этого уровня проблем должна лежать выработанная мировой практикой систематизация сфер общественной деятельности. Речь идет о классификаторе, который назывался ОКОНХ (Общегосударственный классификатор отраслей народного хозяйства), а по современной статистической классификации это Общеотраслевой классификатор деятельности предпринимателей (ОКДП), и о его гармонизации, т.е. приближении к международному классификатору экономической деятельности - МСОК (Международная система отраслевой классификации). В названии классификаторов обозначены отрасли экономики, но, по сути, они касаются всех сфер социально-экономической жизни, в том числе и в области культуры. Применение классификации позволяет систематизировать всю сферу социально-экономического управления примерно на 15-17 крупных комплексов, которые затем систематизируются с необходимой глубиной на отрасли, подотрасли, задачи, операции системы экономического и социального развития. Это первый уровень классификации.

Вторым уровнем решения структурных проблем организации государственного управления является систематизация предметов и сфер ведения системы исполнительной власти.

На уровне этой конкретной ветви власти функции государства становятся группами функций системы, которые затем развиваются в составе функций, подфункций для органа исполнительной власти и его структурных подразделений. Так, для системы органов исполнительной власти функции государства, перечень которых приведен выше, формируют систему их функциональной деятельности (см. табл. 3). Для примера в одних случаях группа функций развернута в систему функций, а в других - и на подфункции, которые обозначены трехчленным индексом.

И в этой таблице сохраним графы, в которых обозначена связь с конституционно закрепленными предметами ведения для дальнейшей ориентации в процессе построения классификатора функций различных подсистем и органов исполнительной власти. Возможно усложним эту таблицу еще одним показателем. Под каждым названием функций обозначают индекс федерального органа, ориентированного на деятельность в данной функциональной области. Соответственно перечню ФОИВ полезно расставить в строках таблицы. Это позволит хотя бы в общих чертах понять распределение структур исполнительной власти по функциональному признаку и подойти к вопросу о создании комплексов управления на уровне Правительства Российской Федерации, администраций субъектов РФ, оценить практику выделения первых заместителей и заместителей, которые курируют подобные комплексы.

 

Таблица 3

 

Основные группы функций и функции государственного управления системы исполнительной власти в РФ

 

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

|                                                         |Пункт |Пункт |

|                                                         |ст. 71|ст. 72|

|                                                         |Конст.|Конст.|

|                                                         |  РФ  |  РФ  |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

|                             1                           |  2   |  3   |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1. В области организации и защиты территории            | "а"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.1. Организация территории в границах государства      |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.1.1. Порядок        установления         региональных,|      |      |

|        межрегиональных структур                         |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.1.2. Порядок          административно-территориального|      |      |

|        устройства                                       |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.1.3. Порядок  районирования,  зонирования  территории.| "б"  | "б"  |

|        Правовой режим                                   |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.1.4. Организация землепользования, природо-пользования| "в"  | "в"  |

|        и водопользования, распоряжения недрами          |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.1.5. Решение  проблем   освоения   и   благоустройства| "и"  |      |

|        территории: коммуникациионное освоение территорий|      |      |

|        - транспорт,  связь,  энергоснабжение,  тепло-  и|      |      |

|        водоснабжение, жилищно-коммунальное строительство|      |      |

|        и т.п.                                           |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.1.6. Охрана    окружающей    среды    и    обеспечение|      | "д"  |

|        экологической безопасности                       |      | "з"  |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.2. Освоение      космического      пространства      и| "и"  |      |

|      информационного пространства                       |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.3. Обеспечение защиты территории                      | "м"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.3.1. Обеспечение  обороны  страны,   защита   границы,| "н"  |      |

|        территориального моря,  воздушного  пространства,|      |      |

|        исключительной     экономической      зоны      и|      |      |

|        континентального шельфа                          |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1.3.2. Мониторинг  состояния  территории  (метеорология,| "р"  |      |

|        картография и т.п.)                              |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 2. В области обеспечения суверенитета, внешней  политики| "к"  |      |

|    и международного сотрудничества                      |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 2.1. Обеспечение внешнеполитических связей и            | "к"  |      |

|      сотрудничества                                     |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 2.2. Координация внешнеэкономических связей             | "л"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 2.3. Координация и обеспечение научных, культурных,     |      |      |

|      информационных, международных контактов            |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 2.4. Вопросы войны и мира                               | "к"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3. В области правовой и социальной защиты               |  7   |  8   |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.1. Обеспечение  реализации  конституционных   прав   и| "в"  |      |

|      свобод граждан                                     |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.1.1. Защита прав и свобод человека и гражданина       |      | "б"  |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.1.2. Защита национальных меньшинств                   |      | "б"  |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.1.3. Защита исконной среды  обитания...  малочисленных|      | "м"  |

|        этнических общностей населения и граждан         |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.2. Регулирование   процессов   занятости,    миграции,|      |      |

|      демографических процессов                          |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.3. Обеспечение защиты семьи, детей, стариков, молодежи|      | "ж"  |

|      и  других групп населения                          |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.4. Организация социального мониторинга и  установление|      |      |

|      параметров условий жизнеобеспечения                |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.5. Обеспечение условий  для  природной  и  техногенной|      | "д"  |

|      безопасности, социальной безопасности населения    |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.6. Решение проблем национального, этнического развития| "в"  |      |

|                                                         | "е"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 3.7. Поддержка   формирования   нравственных   основ   и|      | "е"  |

|      воспитания  граждан,  формирование  социокультурной|      |      |

|      среды развития личности                            |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4. В области обеспечения экономического развития страны |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.1. Определение государственной политики социального  и| "е"  |      |

|      экономического развития страны                     |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2. Регулирование процессов  развития  и  использования|      |      |

|      различных форм и видов  собственности  в  экономике|      |      |

|      страны                                             |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.1. Регулирование    взаимодействия    разных    форм|      |      |

|        собственности, включая интеллектуальную          |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.2. Разграничение государственной собственности      |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.3. Управление федеральной собственностью            | "д"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.4. Формирование и исполнение бюджета РФ. Федеральные| "з"  | "з"  |

|        формы регионального развития                     |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.5. Интегрирование внебюджетных источников и ресурсов|      |      |

|        для обеспечения интересов страны                 |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.6. Решение проблем баланса частей консолидированного|      |      |

|        бюджета   и    потребностей    регионального    и|      |      |

|        муниципального развития                          |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.7. Вовлечение   частного    капитала    в    решение|      |      |

|        национальных проблем                             |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.2.8. Управление процессом приватизации                |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.3. Управление в области кредитно-финансовых отношений | "ж"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.3.1. Финансовое регулирование                         | "ж"  |      |

|                                                         |——————|——————|

| 4.3.2. Валютное регулирование. Денежная эмиссия         | "ж"  |      |

|                                                         |——————|——————|

| 4.3.3. Кредитное регулирование. Банковские отношения    | "ж"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.3.4. Налоговая политика и механизмы сбора налогов     | "з"  | "и"  |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.3.5. Ценовая политика                                 | "ж"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.4. Обеспечение внешнеэкономических отношений          | "л"  | "о"  |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.5. Организация и регулирование процессов производства |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.5.1. Определение и поддержка  приоритетных  и  базовых| "м"  |      |

|        отраслей производства                            |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.5.2. Управление     антимонопольной     деятельностью.|      |      |

|        Регулирование деятельности естественных монополий|      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.5.3. Организация    отраслевого    и    межотраслевого|      |      |

|        управления                                       |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.5.4. Межрегиональные       производственно-технические|      |      |

|        связи. Корпорации, холдинги, кооперация и т.д.   |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.6. Регулирование  процессов  обмена  и   распределения| "ж"  |      |

|      государственных ресурсов и общественных благ страны|      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 4.7. Учетно-контрольная деятельность                    | "р"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 5. Развитие   социальной    инфраструктуры    Российской| "е"  |      |

|    Федерации                                            |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 5.1. Обеспечение    развития     науки,     образования,|      | "е"  |

|      профессиональной подготовки населения              |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 5.2. Обеспечение здоровья и здравоохранения,  социальной|      | "ж"  |

|      защиты населения, соцобеспечение                   |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 5.3. Государственная поддержка развития  культуры,  всех|      |      |

|      видов творчества                                   |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 5.4. Использование   информационного   пространства    в|      |      |

|      интересах общества и государства                   |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 6. В  области  законотворчества   и   правоохранительной|      |      |

|    деятельности                                         |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 6.1. Создание    условий    для    развития    правового| "и"  | "а"  |

|      государства, общественной безопасности             |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 6.2. Законодательная    и    иная    нормативно-правовая| "о"  | "к"  |

|      деятельность                                       |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 6.3. Осуществление контрольно-регулирующей деятельности | "о"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 6.4. Отправление правосудия                             | "о"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7. В области организации системы ОГВ. Взаимодействие ОИВ| "л"  | "о"  |

|    с  органами других ветвей государственной власти и со| "м"  |      |

|    структурами самоуправления                           |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.1. Решение проблем государственного устройства        | "б"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.2. Формирование  и   совершенствование   системы   ОИВ| "г"  |      |

|      (постоянная функция)                               |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.2.1. Формирование и определение правового статуса ФОИВ| "г"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.2.2. Формирование и определение правового статуса  ОИВ|      |      |

|        субъектов РФ                                     |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.2.3. Обеспечение    системы     ОИВ     материальными,|      |      |

|        финансовыми, информационными и  иными  ресурсами.|      |      |

|        Научные исследования в системе ИВ                |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.3. Организация     и     обеспечение     действенности| "г"  |      |

|      государственной службы РФ                          |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.3.1. Решение кадровых проблем в системе ОИВ           |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.4. Регулирование  процессов  выработки,  принятия  и  |      |      |

|      исполнения решений в системе ОИВ                   |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.5. Обеспечение взаимодействия ФОИВ и ОИВ субъектов    | "г"  |      |

|      между собой и с органами местного самоуправления   |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.6. Взаимодействие ОИВ с Федеральным Собранием РФ      | "г"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.7. Взаимодействие ОИВ с органами судебной системы     | "г"  |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.8. Взаимодействие ОИВ  с  образованиями  гражданского |      |      |

|      общества в области экономики и социального развития|      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.8.1. Взаимодействие с ФПГ, ассоциациями, сообществами |      |      |

|        и т.п.                                           |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.8.2. Взаимодействие ОИВ и СМИ                         |      |      |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 7.8.3. Обеспечение непосредственных контактов с         |      |      |

|        населением                                       |      |      |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

 

Анализ распределения предметов ведения на основании ст. 71 и 72 Конституции РФ по перечню предложенных функций государства и функций управления ОИВ показывает, что внимание к каждой функциональной позиции распределяется неравномерно. Для получения полной картины необходимо с учетом правового статуса Президента РФ в части выполнения им задач и функций в области исполнительной власти и статуса Правительства РФ наполнить состав каждой функции, в перечне обозначенный двузначным индексом, соответствующим содержанием. Это позволит создать наиболее полный и достоверный классификатор функциональной деятельности Правительства (его аппарата); блоков, которые возглавляются первыми заместителями и заместителями Председателя Правительства; Президиума и Правительства как высшего органа исполнительной власти РФ.

В соответствии с полученными аналитическими данными на основе комплексного структурного решения проблем организации решаются и проблемы правового статуса и полномочий, вырабатываются методы воздействия на развитие управляемых или находящихся в ведении органов исполнительной власти структур. Методологической основой построения классификаторов второго и третьего уровней является предусмотренный системой статистики классификатор органов государственного управления, который пока только фиксирует существующее положение дел, но не является системообразующим документом в рассматриваемой области.

Постановка проблем согласования потребностей структур гражданского общества в государственном управлении и способности структур исполнительной власти квалифицированно удовлетворить эти потребности вызывает ряд вопросов. Один из них касается соотнесения компетенции органа исполнительной власти с составом объектов управления. Здесь речь идет о перечне предметов ведения исполнительной власти в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ, а также наполнении этих сфер конкретными объектами социального развития. Представляется, что возможно ставить и принимать решение о нецелесообразности сохранения сложности иерархической системы государственной деятельности на основе деления сфер ведения на федеральную, совместного ведения, сфер субъектов Федерации и сфер ведения местного самоуправления.

Актуальность этого вопроса обосновывается не только стремлением упростить функциональную систему управления. Здесь возникает и чисто правовой аспект проблемы. Система договорных отношений при реализации разделения власти по уровням Федерации и ее субъектов невольно приводит к отрицанию общего правила для всех субъектов РФ, нормативно установленного Конституцией РФ. Пошел процесс индивидуализации государственных и административно-договорных обязательств Федерации и каждого ее субъекта. Этот процесс индивидуализации сферы и полномочий управления дополняется и усиливается в ходе реализации конституционной нормы о передаче полномочий по вертикали системы управления на всех уровнях. С учетом предложенных методологических решений в организации государственной исполнительной деятельности возникает проблема более глубокого нормативного регулирования порядка решения функциональных и структурных проблем системы управления и конкретизации полномочий каждого субъекта исполнительной власти.

Существенные шаги в этом направлении сделаны в Федеральном законе от 4 июля 2003 г., а также в Законе 2003 г. о местном самоуправлении. На основании всего комплекса нормативных актов и с учетом основных принципов организации исполнительной власти пришло время ставить вопрос о разработке Классификатора функций исполнительной власти и классификаторов функций конкретных органов.

Такой документ необходим для наиболее глубокого решения проблем по выработке методов и проблем глубины вмешательства государственной власти в процессы развития гражданского общества и его важнейших подсистем по классификатору первого уровня. При этом вырабатывается и обосновывается политика государства с учетом разных факторов, в первую очередь структуры собственности в разных секторах социальной системы. В зависимости от предметной и функциональной характеристики определяются методы регулирования, непосредственного или косвенного руководства, создания условий для сбалансированного взаимодействия секторов социально-экономической системы страны и ее вхождения в мировое сообщество.

Третьим уровнем решения структурных проблем гармонизации управляемой и управляющих систем является уровень деятельности конкретного органа; Правительства; каждого федерального органа и его системы; органа исполнительной власти субъектов РФ. Если классификатор второго уровня позволяет соотнести основные структурные формы объектов управления с количеством и профилем органов исполнительной власти в системе, то классификаторы третьего уровня создают методологическую основу анализа и динамики состояния управляемой сферы для каждого органа исполнительной власти.

На основе предложенной классификации возможно построение классификаторов функций для межотраслевых, отраслевых федеральных органов и при наличии положений о федеральных органах функционального назначения - классификаторов функций для этих федеральных органов.

Подготовка методики построения классификаторов функций для органов исполнительной власти разных уровней может быть заложена в Программу развития исполнительной власти в Российской Федерации. В Институте государства и права РАН есть все необходимые методические материалы для выполнения этой работы.

Классификаторы функций используются: для распределения предметных функций полномочий внутри органа, для выявления внешних контактов по каждому функциональному блоку; для уточнения прав, необходимых для органа в целом, его руководства, подразделений и персонала. Важно при этом в работе с таким классификатором функций органа провести анализ структуры объектов каждой отрасли по признаку форм собственности, обеспечивая их развитие в данной отрасли с учетом интересов государства в целом и его безопасности.

С учетом предложенных методологических решений в организации исполнительной деятельности возникает проблема более глубокого нормативного урегулирования порядкa решения структурных проблем системы управления и конкретизации полномочий каждого субъекта исполнительной власти.

Частичным решением этой задачи является разработка социальной метрологии, системы научно обоснованных параметров для наблюдений за тенденциями развития управляемых предметных областей в целях создания объективной ориентации в процессах управления и в целях выработки решений в системах государственного управления.

Это обязывает вернуться к вопросу о значимости учета в системе исполнительной власти, о создании полноценной информационной основы для оценки состояния и возможности вовремя улавливать тенденции развития структур экономического и социального характера и на уровнях макро-, микро- и оперативного управления обосновывать и принимать решения. Только на такой основе возможно вырабатывать стратегию, политику, осуществлять нормотворческую деятельность, создавать программы и реализовывать иные приемы и методы управления на современном уровне информирования.

Итак, проблемы, связанные с направлениями деятельности ОИВ по их функциям, касаются: 1) совершенствования структур исполнительной власти, 2) правового положения каждого участника отношений в данной области; 3) определения предметных областей управления с учетом их специфики и роли в прогрессивном развитии общества; 4) форм и методов реализации властных полномочий; 5) информирования общества. Последнее очень важно для выбора форм, которые позволяют мобилизовать внимание граждан, населения и его отдельных групп, в первую очередь производителей, исследовательских и иных творческих структур, и создавать благоприятную среду для развития инициатив и жизненной активности людей, их вклада в общественное развитие.

Крайне необходим орган в Правительстве, специально занимающийся проблемами структуры исполнительной власти. До последнего времени этот вопрос был поручен трем органам: Минтруду, Минфину и Министерству экономики. В системе общих полномочий Правительства РФ на основании закона о нем ныне выделяется позиция обеспечения единства системы исполнительной власти, "направление" и контроль деятельности ее органов. В этой связи можно вспомнить опыт дореволюционной России, когда проблемы организации системы исполнительной власти были сосредоточены в Кабинете министров, возглавлявшемся Государственным секретарем, а сам Кабинет был структурой Совета Министров - Правительства России. Напомним, что в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. под девизом "Общими силами - к подъему России" содержится специальный раздел "Необходимость административной реформы". Содержание его отражает самый последний вариант понимания задач этой реформы. Остановимся на следующих позициях. Это наиболее полное использование резерва государственного аппарата, для чего следует еще раз вернуться к уточнению классификации и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти, сохранив при этом только три вида: министерства, федеральные службы и надзоры, а также четко дифференцировать их правовой статус. Сформулирована задача разграничить собственно управление и функции оказания государственных услуг. Это очень важный и полезный момент. Министерства должны стать "опорными элементами Правительства, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления".

С известными корректировками эту установку реализует административная реформа в Российской Федерации, получившая правовое оформление в ряде нормативных актов 2004 г. Здесь обратим внимание на отношение к категориям "функции" и "полномочия". Известно, что функции при описании деятельности ОИВ в основном определяют предметную сферу деятельности. Отвечают на вопрос, что делают органы и их персонал. Но на вопрос, как осуществляют функциональную деятельность субъекты исполнительной власти, ответ можно получить, только уяснив, какие полномочия субъект при этом реализует.

Проследим на конкретных примерах использование этих категорий правового статуса ОИВ в процессе легитимного оформления статуса ФОИВ. В постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. "Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" сказано, что это министерство осуществляет координацию и контроль относительно агентств и служб, включенных в его систему. Нормотворческая деятельность этого министерства осуществляется по 42 "вопросам", перечисленным в этом постановлении. Для осуществления деятельности министерства по "основным направлениям" создано 16 департаментов. Как видим, данный акт обошелся при описании статуса министерства без упоминания о конкретных функциях и полномочиях этого органа*(30). Однако при описании статуса Федерального агентства по государственным резервам постановление Правительства уже использует термин "функции". К основным функциям в данном случае отнесены: "а) обеспечение формирования, размещения, хранения, использования пополнения и освежения запасов государственного материального резерва" и "б) реализация государственной политики по обеспечению мобилизационных нужд РФ и неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций, оказанию поддержки отраслям экономики, субъектам Российской Федерации и организациям, оказанию гуманитарной помощи, регулирующему воздействию на рынок, проведению закупочных и товарных инвестиций" (п. 4). До этого в общей части положения сказано о том, что данное агентство является федеральным органом исполнительной власти, "осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере управления государственным материальным резервом"*(31) (п. 2). Как видим, при внимательном отношении к категории "функции органа" акты, определяющие состав таковых, еще не выработали стандартного понимания места и содержания их оформления в статутных документах.

В постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. по вопросам Агентства по управлению федеральным имуществом описание функций рассредоточено по двум пунктам. Как орган исполнительной власти Агентство осуществляет "функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений" (п. 1). В п. 5 к основным функциям Агентства отнесено шесть направлений работы. В их числе: проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; осуществление полномочий собственника; разграничение государственной собственности (в том числе на землю) на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований; осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; защита имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом; осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества*(32).

Легко заметить, что законодатель пока не придерживается однозначного понимания термина "функция" органа исполнительной власти. Здесь определяются и задачи, и основные направления, и даже функции по осуществлению полномочий. При установлении функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости также соблюдаются различия между "функциями" и "основными функциями". Причем в пределах восьми основных функций в данном случае размежеваны функции по ведению государственного кадастра объектов недвижимости на базе трех иных источников сведений (государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений). В "самостоятельную" функцию выделено "предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости", а наряду с этим в другой функции обозначена деятельность по оказанию услуг в сфере землеустройства и оценки иных объектов недвижимости. К "функциям" в этом документе отнесены оказание государственных услуг, управление государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере "ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного мониторинга земель". Правоприменительные функции, скорее всего, означают полномочия принимать акты управления в названных функциональных областях деятельности органа*(33).

Чтобы завершить данный пример, напомним, что Положение о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденное Правительством РФ в ред. от 4 июля 2003 г. и не отмененное в связи с принятием постановления по вопросам этого министерства в апреле 2004 г., решает вопрос о соотношении функций и полномочий традиционно для последнего десятилетия. В тексте Положения выделено 26 задач, перечислено 159 функций и обозначено, что министерство для реализации своих функций имеет право: запрашивать информацию, издавать нормативные правовые акты, вносить предложения по ряду вопросов своей компетенции, участвовать в мероприятиях, обращаться в правоохранительные органы, назначать и проводить проверки, взаимодействовать в пределах компетенции с другими органами и организациями, учреждать печатные издания и осуществлять издательскую деятельность, учреждать ведомственные награды. Права министра представлены тринадцатью позициями. К настоящему времени этому министерству отведено около трех месяцев для приведения в порядок своего Положения. При этом стоит отметить, что полномочия министра экономического развития и торговли значительно расширены по сравнению с дореформенным положением*(34).

Сравнение приемов легитимного представления функций и полномочий дает новый аргумент в пользу вывода, что разрыв между наукой организации управления и практикой еще далеко не преодолен. В ряде случаев стоит вопрос об элементарном соблюдении юридической техники при подготовке актов статутного характера.

В подтверждение этого вывода приведем еще один пример. Положения о новом министерстве - Министерстве образования и науки Российской Федерации, которое утверждено постановлением Правительством РФ от 15 июня 2004 г. N 280. В этом положении в шести строках первого пункта описаны функции министерства. Далее следует раздел, называемый "Полномочия". В соответствии с нормами этого раздела постановления министерство имеет право вносить в Правительство РФ проекты нормативных актов по "вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства, а также к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства". Далее перечислено 24 вида нормативных актов, которые министерство имеет право принимать самостоятельно. После этого в разделе "Полномочия" перечислено 12 позиций, которые уже названы функциями. Третий раздел положения посвящен организации деятельности министерства и правам министра.

Приведенные примеры лишний раз подтверждают неразрывную связь того, что делает орган исполнительной власти, его подразделения и служащие, с тем, как и какими средствами выполняется нормативно закрепленная за ними работа, их функции по предметно-целевому признаку. Это проблема связи функций с полномочиями, формами и процедурами их реализации.

 

_ 3. Методы и формы реализации функций органов исполнительной власти

 

Если функции - это предметная сфера деятельности органа исполнительной власти, нормативно закрепленная в статутном акте органа, так что исполнители понимают конечную цель своей деятельности, то встает очередной вопрос. Он касается того, как, каким образом исполнение предписанного достигается наилучшим образом. Именно тогда начинает действовать феномен "метод" и его рабочие инструменты - формы реализации действий субъекта, озадаченного своими функциями. В целом это - вопрос о методах и формах деятельности органов исполнительной власти. Эта тема аккумулирует и требует установления связи и взаимовлияния таких категорий, как "функции", "полномочия" субъектов исполнительной власти, определяющих выбор метода и форм действий и деятельности органов исполнительной власти и их структур.

При ответе на вопрос о том, как конкретизируется выбор метода и формы деятельности органа исполнительной власти, следует различать доктринальные, или научные, решения, государственно-политические, правовые, прагматические подходы. В практике складываются смешанные подходы к решению этого вопроса, которые образуют прагматическую область формирования и реализации методов и форм в государственном управлении. Стержнем при этом все же является действующее законодательство и принцип законности.

В науке государственного управления применяются следующие методы изучения системы и среды исполнительной власти: исторические, экономические, статистические, социологические, математические и др. В практике государственного управления различают прямые и косвенные методы организации.

Традиционно сферу деятельности исполнительной власти связывают с методом принуждения, реализацией воли властных субъектов в системе управления. Противовес принуждению формулируется как "убеждение". Еще один аспект научного объяснения методов деятельности субъектов публичных управленческих отношений связан с обязательной ориентацией на исполнение закона и изданием собственных нормативных или индивидуальных актов в качестве способа доведения своей воли до исполнителей. Метод правового регулирования называют методом прямого воздействия, а воздействие на поведение субъектов исполнительной власти и - более широко - субъектов административно-правовых отношений через экономические регуляторы - методами экономического, косвенного воздействия. Метод правового регулирования реализуется преимущественно через административное законодательство, постулаты административного права.

Следует признать, что правовое регулирование - универсальный метод организации и определения порядка и рамок правомерного поведения участников любой области управления. Право регулирует отношения и поведение субъектов государственной власти, государственных юридических лиц, негосударственных организаций и любых ассоциаций граждан, а также отношения гражданина с органами публичной власти. Через различные формы проявления правового регулирования законы и подзаконные акты, таким образом, реализуют цели принуждения и убеждения. В том числе и в области экономического воздействия, которое в конечном счете также должно осуществляться в рамках закона. Это не исключает того, что механизмы экономического воздействия воспринимаются в качестве самостоятельных механизмов и менее зависимых от права. Рынок - феномен, на который возлагаются огромные надежды. Однако только рынок не обеспечивает всего фронта организации социальных отношений. Это доказано практикой ХХ-ХХI в.

Решение вопросов экономической сферы средствами организационно-правовых методов получает реализацию через деятельность таких структур исполнительной власти, как Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ. Такие сферы отношений, как, например, формирование единого экономического пространства, внутренняя торговля, включая электронную торговлю, меры защитного, антидемпингового и компенсационного характера, нетарифное и тарифное регулирование экспорта и импорта товаров, предусмотрены правовым статусом Министерства экономического развития и торговли РФ*(35). В процессе деятельности органов исполнительной власти в области экономического регулирования реализуются нормы всех отраслей права. Но организация работы всех органов, действующих в сфере экономики, и в частности Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства промышленности и энергетики, Министерства финансов РФ, регулируется нормами административного права.

Таким образом, первым методом, который реализуется в процессе организации деятельности органов исполнительной власти, является метод правового регулирования, реализующий важнейшую задачу исполнительной власти - задачу организации деятельности системы в сфере ее компетенции. Однако это не единственный способ добиться желаемого результата.

Важнейшим методом организации системы исполнительной власти и реализации функций соответствующих органов, а также всего состава государственной службы, всех механизмов местного самоуправления является государственная политика, метод политического руководства в области государственного управления. Политика государства, как правило, ориентирована на основные сферы ведения государства; она обосновывает определенный масштаб и средства такого воздействия. Политику государства можно рассматривать как концентрированную форму определения целей общества и мобилизации всех механизмов государства, в том числе и правового регулирования. Кроме того, политика достаточно гибкий способ реализации прямых и обратных связей властных структур общества с различными слоями и структурами общества (гражданского общества), регламентированных не так жестко, как административно-правовые каналы взаимодействия различных субъектов в процессе разрешения конкретных дел. В основе политики находятся такие предметы, как общественный, государственный интерес, которые в процессе разных форм общения приводят к большему или меньшему балансу с интересами граждан и интересами основных групп населения страны. Это позволяет с учетом внешних и внутренних факторов развития общества и государства определить стратегические, тактические и оперативные ориентиры и способы мобилизации. Именно политика государства незримо присутствует в виде целевых установок при прочтении формализованных функций конкретных подсистем исполнительной власти и отдельных органов этой ветви власти. В целом же это организационно-правовой метод деятельности исполнительной власти.

Например, в сфере деятельности Министерства промышленности и энергетики РФ, согласно постановлению Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 179, находятся такие вопросы, как основные направления, концепции и комплексные прогнозные оценки развития в областях, входящих в сферу деятельности министерства; государственная политика в сфере промышленности, оборонно-промышленного комплекса; структурная политика в сфере промышленного производства; государственная политика в области технического регулирования и метрологии; государственная энергетическая политика и др.

Таким образом, закон и политика как методы взаимодействуют и взаимодополняют друг друга в процессе мобилизации внимания и работы органов исполнительной власти. Политика по своей форме - это доктрины, концепции, обращения и диалоги высших должностных лиц с разными аудиториями, представляющими основные страты общества. Ясность политики по всем направлениям ведения государства определяет и состояние нормотворческой практики, воздействует на сбалансированность разных направлений нормативного регулирования. Однако первенство в системе этих методов всякий раз должно оставаться за законом. Несовпадение политики и закона ставит вопрос о целесообразности изменения последнего. Но любое политическое решение требует соблюдения рамок закона, и в первую очередь конституции.

При исследовании проблемы методов организации и деятельности органов исполнительной власти неизбежно встает проблема понимания категории "свобода" и ее ограничений во имя интересов общества и личности. Это также правовой вопрос, ибо любая форма ограничения свободы связана с введением субъекта в рамки закона. А последний весьма часто интерпретируется как метод запрета и ограничений. Но это лишь одна сторона явления. Именно закон устанавливает защиту свобод, и прежде всего в системе прав человека и гражданина. Правовыми методами разрешается и конфликт между мнимо неограниченной свободой - вседозволенностью - и мерами безопасности пользования феноменом "свобода". Философская трактовка свободы неизбежно приводит к утверждению необходимости соблюдать рамки ее реализации таким образом, чтобы не навредить другим субъектам. Именно этот постулат и связывает свободу с правовыми формами регулирования правил ее реализации.

Конфликтность в этой области в значительной степени объясняется низким уровнем правосознания и этической культуры человека, состоянием демократизации общества и взаимодействием различных форм организаций в разрешении общегосударственных дел. Нарушение правил конкуренции в стремлении быть первым на рынке, демонстрировать свое превосходство в информационной среде через вредную рекламу, распространение спама, различные формы хакерства - это не свобода, а правонарушения. Превышение власти или должностных полномочий в системе государственной деятельности, перенесение методов гражданско-правового регулирования отношений на почву публичной службы и государственной власти, несоблюдение запретов на сочетание публичной службы с предпринимательством для чиновников государственного аппарата (сращивание капитала и власти в современных формах) - все это также результат неверно понимаемой свободы и неумения соблюдать установленные правила для сферы публично-правовых отношений. Пока в данной сфере отношений субъектов исполнительной власти реализуется потенциал методов, контроля, принуждения, ответственности.

При рассмотрении вопроса о методах, на основе которых реализуются функции органов исполнительной власти, стоит обратить внимание и на проблему саморегуляции как в деятельности органов исполнительной власти, так и в деятельности таких негосударственных структур, которым в процессе административной реформы могут передаваться функции (и соответствующие полномочия) государственных органов. При той системе связей и зависимости, которая создается на основе административной реформы на федеральном уровне, вопрос о саморегуляции в структурах исполнительной власти получает достаточную ясность. Действует модель вертикали, власти и такие органы, как федеральные агентства, хотя и имеют статус федерального органа исполнительной власти, являются достаточно ограниченными в проявлении самостоятельности по методам правового регулирования. Это можно проследить на примере структур Министерства промышленности и энергетики РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ данное министерство "самостоятельно осуществляет правовое регулирование" наряду с тем, что разрабатывает и представляет в Правительство проекты нормативных правовых актов по перечисленным в постановлении Правительства об этом министерстве направлениям*(36). В их число не включены вопросы об управлении государственной собственностью и об управлении в области интеллектуальной собственности, которые в определенной мере закреплены за Федеральным агентством по промышленности, входящим в структуру данного министерства. Полномочия собственника в отношении федерального имущества агентства включают: полномочия, оформление прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности и другие результаты научно-технической деятельности в рамках контрактов, заключаемых данным агентством, распоряжение закрепленными за Российской Федерацией правами на результаты научно-технической деятельности в целях их доведения до стадии промышленного применения и реализации готовой продукции. Они осуществляются методами организационного характера и ограниченного правоприменения. Статья 7 этого Положения указывает, что Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, предусмотренных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Здесь даже нет отсылки к нормативно-правовым актам, принимаемым самим министерством.

Наибольшая степень саморегуляции в итоге реформы предусмотрена по внутриструктурным вопросам систем министерств и других федеральных органов. Вопросы кадрового характера, организации деятельности аппарата: распределение обязанностей между заместителями руководителя агентства; утверждение структуры и штатов в пределах установленных Правительством фонда оплаты и численности; утверждение положения о структурных подразделениях; назначение в установленном порядке на должность и освобождение руководителей подведомственных учреждений и иных организаций; заключение, изменение, расторжение с ними трудовых договоров.

Проблема саморегулируемых структур в системе государственного управления, как представляется, еще обратит на себя внимание и потребует более глубокого правового решения. Это связано с процессом освобождения государства от так называемых рутинных функций и операций, которые предстоит более активно передавать и негосударственным организациям. Не предрекая путей решения этого вопроса, лишь напомним, что процесс нарастания количества различных посредников в экономически выгодных сферах ведения государства пока непресекаем. Напомним о факте формирования "целого рынка услуг по выбиванию кредитов для социально значимых компаний". Оказалось, что назвать результаты использования таких кредитов почти невозможно, хотя государство подобным методом раздало 6 млрд долл. кредитов различным предприятиям от международных финансовых организаций*(37). Такова цена услуг посредников и помощников, при том что посредник получает от 2 до 10% суммы кредита.

Затрагивая проблему методов исполнительной власти, нельзя обойти такой принцип, как неотвратимость ответственности за правонарушения в области государственного управления делами общества, обеспечения условий для реализации прав и интересов человека. Представляется, что некоторый перелом в качестве работы государственного аппарата может наступить только при условии реальной ответственности за допущенные просчеты, крупные ошибки, правонарушения. Принцип ответственности должен получить выражение и в системе методов организации работы структур исполнительной власти.

Обзор способов и приемов обеспечения реализации функций органов исполнительной власти лишний раз подтверждает значение метода системной организации институциональной, функциональной и инфраструктурной архитектуры исполнительной власти. Она требует баланса по всем направлениям и наибольшей четкости в обеспечении взаимодействия всех структур, как по вертикали, так и по горизонтали системы. При этом нельзя забывать и о том, что и сами методы управления и производные от них формы деятельности субъектов государственной власти меняются, находятся в динамике, развитии в зависимости от изменений в самой материальной и духовной основе жизни общества, а также с учетом развития науки в данной области. Следует учитывать и то, что сами методы образуют систему. Например, методы правового регулирования проявляют себя как императивные, диспозитивные, предусматривающие выбор варианта поведения или действовать по усмотрению, но в рамках общей нормы.

По каждому из обозначенных направлений регулирования и выбора методов и форм реализующих их, возможны самые разные классификации. В институциональной области организации методы могут быть представлены как методы правового и организационного регулирования с учетом уровней системы управления, а также сложности структуры самого органа исполнительной власти. Так, по масштабу организационной деятельности методы можно разделить на: 1) внутриорганизационные; 2) обеспечивающие взаимодействие органа с подведомственными ему структурами социально-экономической сферы; 3) методы организационного взаимодействия с другими органами государственной власти; 4) методы взаимодействия с организациями, не включенными в систему отрасли (сферы) управления, с гражданами.

Анализ положений об органах исполнительной власти (даже тех, которые принимаются в ходе административной реформы) показывает, что не все названные позиции получают необходимое отражение. Наибольшее внимание на данном этапе привлекают формы внутренней системы отношений в структуре самого органа. Решение этого вопроса поднимает значение таких актов, как регламенты, принимаемые самим органом.

Наибольшую сложность представляет вопрос определения методов и форм функциональной деятельности органов исполнительной власти. Здесь основой является увязка всего состава функций и полномочий органа и его внутренних структур, включая конкретных исполнителей - служащих, по каждому элементу функции вплоть до операций. В учебной литературе достаточно подробно обоснована связь функций с полномочиями исполнителей, что дает возможность выстроить матрицу классификатора функций. Такая матрица, предложенная сотрудниками Института государства и права РАН, позволяет проследить и выбрать в конечном счете наилучший подход к распределению самих функций по исполнительным структурам и наделить последние полномочиями в наиболее оптимальном варианте. К теме состава и содержания полномочий и их связи с формой работы органов исполнительной власти мы еще вернемся. Здесь же необходимо подчеркнуть отношение к системному решению проблем в ходе реформы. С удовлетворением можно отметить, что системный подход как метод упорядочения системы исполнительной власти получил реальное воплощение.

Выступления научной общественности за централизацию решения проблем организации системы исполнительной власти на протяжении многих лет подготовили решение о необходимости иметь единый центр по всем направлениям работы в этой области. Вершиной, настоящим прорывом в обеспечении реальности такой формы системного подхода в данном случае можно считать Указ Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления", подписанный 16 июля 2004 г.*(38). В России создан единый мозговой реформаторский центр по вопросам совершенствования государственного управления. Его работой в составе нескольких комиссий руководит глава Администрации Президента РФ. Это достаточно высокий уровень для подготовки государственных решений и принятия нормативных актов в данной области на основе учета межведомственных и межрегиональных проблем исполнительной власти. Центр призван координировать три комиссии по вопросам: федеративных отношений и местного самоуправления; административной реформы; реформы государственной службы. Таким образом, реализована в организационном плане идея о комплексном и системном обеспечении решения проблем всех институциональных уровней и структур в системе исполнительной власти России.

Это достаточный фундамент для дальнейших шагов по упорядочению разграничения и обеспечения баланса полномочий между всеми органами федерального уровня, а также между структурами исполнительной власти в субъектах Федерации и центром, с одной стороны, и региональными структурами власти и органами местного самоуправления - с другой. Как сложно идет процесс, можно видеть на примере развития отношений по разграничению сфер ведения и полномочий, а также по распределению обязанностей в таком регионе, как Тюменская область. Длительный процесс переговоров всех участников управления этой областью в составе администраций Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и руководства Тюменской области завершился заключением трехстороннего договора, по которому каждая из сторон взяла на себя обязательства по развитию области при сохранении самостоятельности в управлении своими делами до 2010 г. Ратификация договора каждым субъектом осуществляется самостоятельно. Данный пример показывает, как реализуется положение Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95 "Об основных принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации"*(39). Этот закон предусматривает, что область и входящие в нее автономии могут самостоятельно договариваться о разграничении полномочий. Надо полагать, что процесс разграничения полномочий между субъектами РФ и органами местного самоуправления еще будет развиваться и войдет в структуру административной реформы на региональном уровне.

Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти, принятых в ходе административной реформы, показывает, что все большее место в методах и формах их реализации занимают формы взаимодействия субъектов управления. В связи с этим модели связи и взаимодействия субъектов, обозначенные выше (см. стр. 63), должны получить детализацию с учетом уровня ОИВ, а также индекса ОИВ по реестру этих органов, который ведется в соответствии с правилами технической регистрации.

Системная организация упорядочения управления на всех уровнях существенно ускорит и решение вопросов о регламентах и процедурах деятельности органов исполнительной власти. Эта сторона реформы позволит более основательно решить проблемы взаимодействия органов и выйти на проблемы более глубоких инноваций по всем направлениям организации деятельности системы исполнительной власти, не только улучшить ее организацию, но и решить многие проблемы инфраструктуры и ресурсов управления.

Системный подход к решению проблем организации и деятельности ОИВ позволит учитывать более широкий круг факторов, снизить значимость лоббирования и коррумпированности при создании, реструктуризации органов и их структур, а также в процессе принятия их решений. В условия, влияющие на состояние системы управления, ее методы и формы деятельности, включаются, как нам представляется, следующие: 1) результат мониторинга социально-экономических, политических процессов в управляемых сферах общественных отношений - итоги мониторинга социальной среды; 2) организационно-правовые параметры деятельности органов государственной власти и особенно правоприменительной практики органов исполнительной власти; 3) проблемы ресурсов, которыми располагает система исполнительной власти, в том числе кадры, финансы, организационная и технологическая структура, информационные ресурсы.

В условиях использования информационных технологий приобретает весьма существенное значение и такой параметр работы, как время. Оно уплотняется и требует адекватной системы принятия решений. На эту сторону проблемы обратил внимание французский теоретик права Жан Луи Бержель. В управлении нет "вечных ситуаций", необходима своевременная реакция и адаптация к реалиям жизни. Бержель подчеркивает, что классификации создают возможность гибкого реагирования на ситуации при сохранении основ организации. "Построение юридических категорий должно идти от самих предметов, которые необходимо группировать по общим чертам". И далее: "Для того чтобы понять все аспекты жизни, используя разумное число юридических правил, необходимо их интегрировать в "подробные классификации, пригодные для исчерпывающего использования"*(40). Квалификационный анализ лиц, прав, видов имущества, актов, фактов, институтов, правонарушений, санкций путем их соотнесения с юридическими категориями позволяет определить прежде всего режим их функционирования, подчеркивает Бержель. В этом положении находит подтверждение значимость еще одного приема при выборе форм - учета, мониторинга всех параметров деятельности исполнительной власти.

Методы управления, методы реализации своей компетенции каждым конкретным субъектом получают воплощение в реальности только посредством включения еще одной важной категории управления, а именно полномочий органа, его должностных лиц и других служащих аппарата. Если функция - это реальная операциональная и целевая деятельность субъекта, а метод - способ ее реализации, то полномочия являются такой правовой категорией, которая определяет легитимность действий субъекта на его функциональном участке. Полномочия, так же как и метод, являются правовой категорией и реализуются в конкретных формах управленческой деятельности. Бержель совершенно справедливо отмечает, что в праве много категорий и терминов, которые легче понимаются, чем определяются*(41). Это легко прослеживается на таких терминах, как "функция", "метод", "полномочие". Например, один и тот же термин "контроль" может выполнять функцию всех трех категорий. Этим, в частности, объясняется путаница в процессе разработки положений и должностных инструкций, в которых функции и полномочия сложно разделить. На примерах, которые были приведены чуть раньше в связи с рассмотрением проблемы функций, это можно легко обнаружить.

Тем не менее категория "полномочие" является сугубо правовой и играет роль определителя легитимности действий, через которые реализуется функция субъекта или ее элементы. Связь функций, методов и полномочий прослеживается достаточно четко. Выявление всего спектра полномочий органа, подразделения или конкретных исполнителей в сфере исполнительной власти, осуществлявшееся Институтом государства и права еще в 60-х годах прошлого столетия на основе изучения статутных актов различных субъектов исполнительной власти, позволило определенным образом структурировать полномочия с ориентацией на методы управленческой деятельности.

 

Таблица 4

 

Система полномочий, реализуемых органами исполнительной власти РФ

 

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

| Распорядительные  |  Регулирующие  |  Контрольно-  | Исполнительские  |

|                   |                |   надзорные   |                  |

|———————————————————|————————————————|———————————————|——————————————————|

|1. Решают          |7. Рассматривают|15. Принимают  |20. Исполняют     |

|   (принимают,     |8. Организуют   |    меры       |21. Осуществляют  |

|   создает,        |9. Обеспечивают |16. Контролиру-|22. Рассматривают |

|   отменяют);      |10. Руководят   |    ют         |23. Участвуют     |

|2. Устанавливают   |11. Предлагают  |17. Учитывают  |24. Разрабатывают |

|3. Утверждают      |12. Координируют|18. Анализируют|                  |

|4. Назначают       |13. Согласовыва-|19. Оценивают  |                  |

|   (освобождают)   |    ют          |    (обобщают) |                  |

|5. Запрещают       |14. Представляют|               |                  |

|6. Разрешают       |                |               |                  |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

 

Наиболее полный состав полномочий включает 24 названия. Они структурированы на четыре группы по признаку убывания властного, регулирующего воздействия на выстраивание отношений с другими субъектами системы. Приведем их состав (см. табл. 4).

Если проследить нормативно зафиксированные полномочия Министерства образования и науки РФ в Положении о нем, можно получить следующую информацию. В числе полномочий этого министерства в его функциональной сфере деятельности реализуются такие полномочия как, "принимает" нормативные правовые акты по вопросам, которые касаются принятия порядка, перечней, форм документов, положений, номенклатур и т.п. Кроме того, что перечень полномочий достаточно скромен - стоит сказать, что в первой формулировке присутствует неточность. По положению о министерстве, этот орган в лице министра издает приказы нормативного характера, а по оперативным вопросам - ненормативные приказы. Однако такие формы актов (документов), как порядок, номенклатура, положение, вводятся в действие только приказами министра, в других случаях сказано о приказах министерства. Но в п. 5.2 Положения сказано, что министерство "самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты" и далее дан перечень уже указанных порядков, положений и пр.

В области организации своей собственной деятельности это министерство реализует более богатый набор полномочий. Они включают такие определения, как: распределяет; утверждает; решает; вносит (предлагает); представляет; отменяет; принимает нормативные акты, относящиеся к сферам деятельности Российского фонда технологического развития, Российского Фонда фундаментальных исследований и других фондов; издает (приказы); дает поручения.

Соотношение функций, полномочий и форм работы проследим на примере небольшого фрагмента Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации и Регламента Правительства Российской Федерации (см. табл. 5).

 

Таблица 5

 

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

|Функции Правительства|Полномочия  |Исполняющие субъекты:|Формы         |

|   по регламенту     |            |   Председатель      |исполнения    |

|                     |            |   Правительство     |              |

|—————————————————————|————————————|—————————————————————|——————————————|

|1. Организация работы|- Организует|+                    |Заседания,    |

|   Правительства     |- Принимает |+                    |совещания     |

|- Программы  и  планы|  оператив- |                     |              |

|  работ              |  ные       |                     |              |

|- Информирование     |  решения   |                     |              |

|  Президента         |- Рассматри-|+                    |              |

|                     |  вает      |                     |              |

|                     |  проекты   |                     |              |

|                     |  НПА       |                     |              |

|—————————————————————|————————————|—————————————————————|——————————————|

|2. Издание           |            |+                    |              |

|   постановлений    и|            |                     |              |

|   распоряжений      |            |                     |              |

|- Подпись            |            |                     |              |

|- Обеспечение        |            |                     |              |

|  опубликования      |            |                     |              |

|—————————————————————|————————————|—————————————————————|——————————————|

|3. Исполнение законов|- Организу- |                     |              |

|                     |  ет,       |                     |              |

|                     |  контроли- |                     |              |

|                     |  рует,     |                     |              |

|                     |  принимает |                     |              |

|                     |  меры      |                     |              |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

 

По данному комплексу вопросов Аппарат Правительства осуществляет виды работ и использует полномочия, которые выделены курсивом. Некоторый сбой в понимании этого материала происходит по причине способа изложения в Положении об Аппарате Правительства функций Аппарата Правительства (раздел II) и функций Департамента Правительства, которые отдельно освещаются в разделе III положения о структуре Аппарата Правительства и об организации его работы. Происходит дублирование работы Аппарата в целом и его Департамента, но наблюдаются и разночтения. Аппарат Правительства:

1) осуществляет работу с экспертными заключениями и другими документами, готовит свои предложения. При этом реализует полномочия исполнения и представления предложения Председателю Правительства;

2) запрашивает информационные и иные материалы (исполняет).

3) осуществляет оргобеспечение заседаний правительства;

4) контролирует выполнение ОИВ решений Правительства, поручений Председателя и заместителя Председателя (организует и вносит предложения);

5) обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту гостайны и иной охраняемой законом тайны.

Департамент Правительства:

1) осуществляет организационно-техническое обеспечение заседаний Правительства;

2) обеспечивает необходимыми аналитическими и информационными материалами Председателя Правительства, заместителя и руководителя аппарата;

3) подготавливает проекты актов, по которым требуется решение Правительства;

4) подготавливает проекты поручений Председателя Правительсва, заместителя и руководителя Аппарата Правительства;

5) участвует в подготовке соответствующими секретариатами материалов и оформлении решений, принимаемых на совещаниях Председателя, его заместителя и руководителя аппарата;

6) обеспечивает контроль за выполнением решений и поручений;

7) организует представление информации о деятельности Правительства, документооборот и ведение архива.

Стоит заметить, что действия, реализующие функцию - работу на определенном участке для аппарата Правительства как органа исполнительной власти, называются полномочиями. А для департамента, который является подразделением аппарата и не имеет статуса органа исполнительной власти, эти же действия называются обязанностями. Представляется, что если бы в форме классификатора были представлены все функции аппарата и его подразделений в матричной форме, то можно было бы избежать повторов и более точно распределить и полномочия и ответственность каждого из участников.

Возвращаясь к вопросу о формах работы органов исполнительной власти, следует подчеркнуть, что важнейшей из них является принятие нормативных и индивидуальных правовых актов. Функция - принятие решений, а форма этих решений - та форма НПА, которая закреплена для каждого органа индивидуально в положении о нем. К формам решений внутриорганизационного значения относятся: указание, резолюция, протокольная запись, доклад, объяснение о невыполнении и др. Формой выражения решений субъекта исполнительной власти являются планы, программы, доклады, концепции.

В целом каждая функция имеет свою модель форм, в которых она реализуется. Чрезвычайно важным является итоговый документ, которым завершается исполнение функции или ее существенной части. Как правило, это результирующие документы, представляющие собой проекты решений или сами решения, оформляемые в соответствии с их юридической формой и силой в установленном порядке.

Самостоятельной проблемой организации деятельности системы исполнительной власти является правовое регулирование и инфраструктурное обеспечение процессуальных механизмов выполнения функций с учетом многообразия форм деятельности исполнителей. В структуру административной реформы в части организации системы органов исполнительной власти, и особенно организации деятельности различных категорий должностей государственной службы, входит вопрос о принятии Федерального закона "Об административных процедурах". Проект такого закона уже существует, однако еще предстоит большая работа, связанная с гармонизацией совмещения бумажного и электронного документооборота в системе исполнительной власти. Процедуры могут быть обычными, определяющими согласование и порядок выполнения отдельных операций и других, более крупных частей функций, и электронными. Передача информации, обмен документами, создание документа в электронной форме и т.п. постепенно входит в практику работы аппарата органов исполнительной власти на всех уровнях. В этой связи необходим Федеральный закон "О документировании информации и документообороте". При этом важно комплексно обеспечить регулирование этих взаимосвязанных вопросов - документирования и документооборота.

 

_ 4. Роль административно-правовых актов в обеспечении государственного управления

 

Исследование проблемы административно-правовых актов органов исполнительной власти как основной правовой формы их деятельности по осуществлению государственного управления - проблема не новая. Изучению этих вопросов всегда уделялось большое внимание по двум причинам: в силу значимости проблемы с точки зрения создания и развития теории административного права и в связи с формированием конкретных условий для развития исполнительной власти под влиянием экономических и социальных процессов, происходивших в разные периоды существования нашего государства.

1. Современные факторы, влияющие на осуществление правового регулирования в сфере государственного управления

В настоящем параграфе предпринята попытка, опираясь на детально разработанные положения теории административного права об актах управления*(42) и не повторяя их, привлечь внимание к проблеме осуществления административно-правовыми актами своего назначения с учетом современных задач и принципиальных изменений в деятельности органов исполнительной власти, призванной ныне функционировать на основе новой системы и структуры федеральных исполнительных органов в ходе осуществления административной реформы.

Как известно, акты органов исполнительной власти представляют собой юридическую форму управленческих решений, обеспечивая осуществление государственного управления.

В условиях многоукладной экономики и использования в хозяйственной деятельности разных форм собственности особое значение приобретает принятие органами исполнительной власти административно-правовых актов, наиболее адекватно учитывающих и отражающих прямые и обратные организационные и функциональные связи органа в системе управления, а также сочетание публичных (государственных) и конкретных интересов объектов (субъектов) в управляемой сфере.

В процессе реализации своей компетенции орган исполнительной власти взаимодействует с разными государственными и негосударственными структурами и субъектами, в отношении которых он осуществляет управленческую деятельность различного характера и объема.

Разнообразие правового статуса субъектов и объектов в сфере ведения органов исполнительной власти предполагает использование широкого спектра методов управления, применение которых обусловливает направленность и содержание принимаемых административно-правовых актов.

В основном в современных условиях постепенного утверждения рыночной экономики, когда, по выражению Президента РФ В.В. Путина, стоит задача обеспечить сопряженность государства с бизнесом, административно-правовые акты органов исполнительной власти являются средством регулирования и организации функционирования соответствующих систем, объектов, субъектов, структур с учетом их определенной самостоятельности (экономической, организационной, функциональной)*(43).

В литературе отмечается, что сущность государственного регулирования состоит в том, что основные ориентиры управляющего воздействия при этом связываются с самостоятельным решением вопросов хозяйствующими структурами*(44). На решениях органов исполнительной власти это отражается и таким образом, что в правовых актах, оформляющих решения, возрастает число норм регулятивного, информирующего, правоустанавливающего, координирующего характера и, соответственно, повышается роль и значимость этих норм в деятельности органов исполнительной власти, а также объектов, находящихся в сфере их влияния. С помощью нормативных актов органы исполнительной власти в процессе реализации своих полномочий доводят до объектов (субъектов) в современных условиях не только право государственного повеления, но и через указанные нормы выражают наиболее целесообразную, с точки зрения госоргана, позицию, предоставляя при этом хозяйствующим субъектам право самостоятельно принимать решения и нести за них ответственность.

Важнейшим фактором влияния на деятельность госаппарата по принятию правовых актов в настоящее время является также структурная и функциональная перестройка системы исполнительной власти пока на федеральном уровне в ходе проводимой административной реформы. Отмечается, что итогом первого этапа этой реформы явился переход в основном к системе исполнительной власти, построенной по функционально-политическому принципу, характерному для современных развитых государств.

В этих условиях задачей госаппарата становится проведение на основе нормативно-правового регулирования государственной политики в соответствующих функциональных сферах деятельности органов исполнительной власти. В области экономического развития "госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики", направленной на создание условий "для развития экономических свобод", определение "стратегических ориентиров", эффективное управление государственной собственностью. В социальной сфере задача государства - "сделать все для нормальной жизни каждого человека... Решить самые насущные для граждан страны проблемы: качество и доступность жилья, образования, медицинского обслуживания...". Для этого Правительство, региональные и местные органы власти также должны выработать необходимые ориентиры, активно участвовать в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ - с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти*(45).

1. Решение названных проблем требует согласования усилий, а также четкого установления и разграничения ответственности всех уровней государственной власти.

Новый принцип формирования системы исполнительной власти прежде всего видоизменяет общую направленность задач и деятельности Правительства РФ. Правительство РФ превращается в политический кабинет, который будет призван ведать обеспечением единства органов исполнительной власти и контролем над стратегическими вопросами реформы (добавим и уточним: стратегическими вопросами организации и функционирования государственного управления). В непосредственном ведении Правительства РФ теперь сосредоточены основные виды надзора (атомный, технологический и экологический), что должно способствовать объективности надзорной деятельности. В целом на исполнительную власть, не замыкаясь на отдельных ведомствах, распространяется задача информатизации государственного управления в рамках концепции "электронного правительства" или электронного государственного управления, а такие концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.*(46).

2. В контексте административной реформы электронное государственное управление означает иной уровень реализации целей государственного управления, а также возможность постановки и решения таких управленческих задач, которые ранее были неосуществимы из-за технологических ограничений в коммуникационной сфере. Наконец, активное использование информационно-коммуникационных технологий XXI в. будет способствовать обеспечению взаимодействия Правительства РФ и гражданского общества.

Согласно Регламенту Правительства РФ*(47), сохраняются виды административно-правовых актов, издаваемых Правительством РФ, но, конечно, в целом должна измениться их направленность с учетом новых тенденций и реалий в его деятельности.

Существенные преобразования коснулись также системы, структуры и функциональных связей федеральных органов исполнительной власти. В этой связи в настоящее время проведена большая работа по определению и нормативному закреплению функций и полномочий вновь сформированных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Значительное внимание уделено вопросам принятия этими органами административно-правовых актов на основе измененных в данном отношении полномочий указанных органов.

Представляется, что логика проводимых преобразований предполагает повышение роли федеральных министерств в системе государственного управления, поскольку теперь эти органы становятся наряду с Правительством РФ основными руководящими органами исполнительной власти на уровне Федерации, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в закрепляемых за ними сферах деятельности.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральные министерства самостоятельно принимают нормативные правовые акты по широкому кругу вопросов своей компетенции. В соответствии с подпунктом "д" п. 3 Указа Президента от 9 марта 2004 г. и положениями об отдельных министерствах, в частности Положением о Министерстве образования и науки РФ, за федеральным министром закрепляется также функция по принятию на основании и в пределах, устанавливаемых федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов, относящихся к сферам деятельности государственных внебюджетных фондов*(48).

Можно полагать, что указание на самостоятельность осуществления федеральным министерством нормативно-правового регулирования призвано подчеркнуть повышение ответственности федерального министерства и придать его нормативным правовым актам соответствующий весомый характер. Об этом, с нашей точки зрения, свидетельствует также установление в подпункте "а" п. 2 названного Указа Президента РФ общего принципа обязательности для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц и издаваемых федеральными министерствами на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Не менее важным фактором, призванным оказать влияние на всю систему правового регулирования в сфере исполнительной власти, является создание триады министерство - федеральная служба, федеральное агентство*(49).

Исходным принципом организации правового регулирования, осуществляемого этими органами, является разграничение правоустановительной и правоприменительной деятельности на основе четкого размежевания функций различных органов исполнительной власти в пределах этих минисистем*(50).

Основополагающий фактор влияния на правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти, - соблюдение принципа законности, в проведении которого актам государственного управления принадлежит важная роль.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закрепляет единую формулу подзаконности для всех административно-правовых актов федеральных органов. Они должны издаваться на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а акты федеральных служб и федеральных агентств также на основании и во исполнение нормативных правовых актов федеральных министерств, в ведении которых эти органы теперь находятся.

Обозначенные факторы социально-экономического и политико-правового характера должны по смыслу предусматриваемых мер способствовать более эффективному решению современных задач государственного управления на основе правового регулирования, осуществляемого органами исполнительной власти.

В связи с этим важно вновь привлечь внимание к вопросу понятия административно-правовых актов государственного управления с позиций некоторого углубления и уточнения характеристики отдельных признаков этих актов.

2. Природа и содержание административно-правовых актов органов исполнительной власти в современных условиях

Подробно исследованный в правовой литературе вопрос о понятии правового акта управления сохраняет в целом свою научную значимость*(51). С учетом некоторых новаций в развитии и правовом обеспечении исполнительной власти здесь высказываются отдельные соображения по данному вопросу.

Представляется, что при определении существа административно-правового акта органа исполнительной власти важно подчеркнуть факт его принятия не только на основании, но и во исполнение действующего законодательства. Акцент на значении правотворческой деятельности органов исполнительной власти "во исполнение" законодательства предполагает, с нашей точки зрения, в современных условиях укрепление и развитие двух начал в правом регулировании. Во-первых, неуклонное соблюдение законодательства в смысле строгого соответствия правовых актов органов исполнительной власти актам более высокой юридической силы и, во-вторых, - что особенно важно в плане совершенствования подзаконного нормотворчества - творческий подход к формированию содержания нормативных правовых актов. Последнее связано с превращением Правительства РФ в постоянно действующий штаб по проведению политики государства в социально-экономической и информационно-технологической сферах и с повышением самостоятельности федеральных министерств в организации государственного управления. В рамках стратегических задач, устанавливаемых законодательством, эти органы исполнительной власти в пределах своих полномочий также должны вырабатывать и проводить на основе нормативных правовых актов политику по вопросам, имеющим общую значимость, а также предметно определенным сферой ведения органа.

Основным элементом понятия административно-правового акта должно быть указание на обязательную силу этого акта как официального документа, отражающего публично-правовой (государственный) интерес.

Называемый большинством авторов, исследующих понятие правового акта управления, признак правового акта как официального документа, выражающего юридически властное волеизъявление органа исполнительной власти, по существу не вызывает сомнения, поскольку в каждом акте отражается воля принимающего его субъекта - органа исполнительной власти, облеченная в соответствующую юридическую форму. В то же время сегодня используются разные способы организации государственного управления, в том числе не только путем выражения органом исполнительной власти своей властной воли соответствующему субъекту, объекту. В частности, применяется такой вариант управления, при котором субъекты не имеют по отношению друг к другу властных полномочий, а решают вопросы на основе согласования позиций (воль). Да и чисто стилистически формулировка этого признака в современных условиях развития сопряженности интересов в сфере государственного управления не нацеливает на достижение сторонами взаимодействия. К тому же признак властности волеизъявления органа исполнительной власти презюмируется в характеристиках административно-правового акта, предусматривающих его обязательность и публично-правовой характер, а также принятие в пределах компетенции соответствующего госоргана.

Следует также отметить, что в условиях развития в последние годы горизонтальных административных правоотношений осуществляется практика подготовки совместных управленческих решений двумя-тремя органами исполнительной власти одного правового уровня. Эти решения могут и оформляться совместными административно-правовыми актами сотрудничающих органов, и отражать либо общее волеизъявление, либо согласование волеизъявления нескольких субъектов государственного управления*(52).

Таким образом, понятие односторонности актов управления не является универсальным в формальном смысле. Односторонность правового акта по существу понимается в теории административного права как одностороннее волеизъявление органа исполнительной власти, которое не требует согласия объектов, субъектов в системе управления. Однако этот признак административно-правового акта в настоящее время и также теряет универсальность, поскольку сложилась практика заключения административных договоров*(53).

Административный договор представляет собой соглашение, заключенное не менее чем двумя субъектами административного права на основе норм административного права в публичных целях. Он может рассматриваться как правоотношение несоподчиненных субъектов, о чем говорилось выше. Может выступать и как форма государственного управления в условиях федеративного устройства государства, играя в этом качестве существенную роль. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих признаках организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определены принципы и порядок заключения договоров и соглашений органов государственной власти о разграничении полномочий, в частности в пределах системы исполнительной власти. Законом предусмотрено право федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации передавать по взаимным соглашениям сверху вниз и снизу вверх часть своих полномочий в установленном порядке, если это не противоречит Конституции РФ, Конституции (Уставу) субъекта РФ, данному федеральному закону и иным федеральным законам, законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи части полномочий, в том числе порядок их финансирования, обязанности и ответственность сторон, срок действия соглашения и иные вопросы.

Сказанное позволяет считать, что такие договоры и соглашения представляют собой юридическое средство правового регулирования, отражающее согласованное волеизъявление участников договора, формирующееся на основе государственной воли, возведенной в закон в виде Конституции РФ или Конституции (устава) субъекта РФ либо федерального закона или закона нормативного правового акта субъекта Федерации. В случае заключения административного договора, в котором одной из сторон выступает негосударственный субъект, все равно вторая сторона - государственно-властный субъект, реализующий цели, задачи, функции и полномочия государственного управления, определяемые на основе действующего законодательства. Наконец, административный договор, соглашение - это официальный документ, оформляющий управленческое решение компетентного субъекта управления. Таким образом, есть все основания рассматривать административный договор, соглашение как административно-правовой акт государственного управления.

Характеристика понятия административно-правового акта государственного управления в современных условиях организации и осуществления государственного управления требует также определения основных признаков нормативных и индивидуальных правовых актов органов исполнительной власти как основных видов их правотворческой деятельности для исследования роли актов этих видов в обеспечении государственного управления в новых условиях функционирования исполнительной власти на основе проводимой административной реформы.

Как свидетельствует наименование нормативных административно-правовых актов, это акты органов исполнительной власти, устанавливающие правовые нормы. В данной связи основные признаки такого вида правовых норм определяют и природу актов. Нормативные акты принимаются для регулирования однотипных общественных отношений в соответствующей сфере, области, рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для неопределенного круга лиц. На основании нормативных правовых актов могут возникать, изменяться или прекращаться правоотношения, но сами акты этих правоотношений не создают и продолжают действовать независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, сложившиеся в соответствии с нормативным правовым актом.

Нормативные акты являются одним из источников административного права. Это самостоятельный вид правотворчества. К нормативным административно-правовым актам относятся, во-первых, указы Президента РФ, содержащие нормы административного права (например, указы о системе и структуре органов исполнительной власти; указы, регулирующие вопросы государственной службы в Российской Федерации; указы, утверждающие положения об органах исполнительной власти, непосредственно подведомственных президенту РФ; указы, касающиеся отдельных проблем, регулируемых нормами административного права).

Во-вторых, важнейшими нормативными административно-правовыми актами являются постановления Правительства РФ.

Сейчас понятно, что главным в содержании нормативно-правового регулирования, осуществляемого Правительством РФ, должны стать несколько групп вопросов, выдвигаемых на поверхность в силу необходимости обеспечения устойчивого экономического развития и социальной стабильности, развития информационно-коммуникационных технологий, эволюций общества и укрепления международных связей. Соответственно, в нормативных правовых актах Правительства должны получать отражение: направления проведения в жизнь социально-экономической политики государства в пределах предоставленных Правительству полномочий; проблемы развития информатизации государственного управления, информационной модернизации государственного аппарата в рамках концепции "электронного правительства" или электронного государственного управления; подходы к реализации следующих этапов административной реформы и к ее осуществлению также и на региональном уровне; вопросы совершенствования и развития взаимоотношений государства и гражданского общества; развитие практики международных контактов на основе международных договоров Российской Федерации с зарубежными странами.

Следующую, наиболее многочисленную группу нормативных административно-правовых актов, принимаемых сегодня на федеральном уровне, составляют акты федеральных министерств. В настоящее время рядом положений о федеральных министерствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ в 2004 г., предусматривается только одна организационно-правовая форма нормативного акта, издаваемого федеральным министром, - приказ, имеющий нормативный характер. В то же время при определении в положениях о министерствах полномочий федеральных министерств устанавливается широкий перечень видов нормативных правовых актов, самостоятельно принимаемых министерствами на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ по разным вопросам в установленной сфере деятельности Министерства.

В этот перечень входят следующие нормативные правовые акты:

- правила (учета, регистрации, метрологии и др.);

- акты, устанавливающие порядок (создания, функционирования, развития, утверждения, проведения государственного надзора, разработки, аттестации, аккредитации, присуждения премий и др.);

- положения;

- методики (расчета, формирования программ и др.);

- нормативы (удельного расхода, градостроительные и др.);

- формы (документации, реестра и др.);

- перечни (изделий, ресурсов, профессий и др.);

- номенклатуры (должностей) и другие нормативные правовые акты по вопросам компетенции министерств*(54).

Министерства самостоятельно принимают также нормативные правовые акты по вопросам деятельности подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ*(55).

Новые положения о федеральных министерствах не содержат нормы, определяющей порядок организационно-правового оформления всех этих разнообразных видов нормативных правовых актов. Можно полагать, что, согласно положениям, предусматривающим в полномочиях министра издание приказов, все нормативно-правовые акты должны проводиться в жизнь нормативными приказами министра. В то же время встречается и более общая форма определения полномочий министра: "...издает в переделах своей компетенции в установленном порядке нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства"*(56). Соответственно, формулировки ст. 5.2, 10.15 и 10.16 о полномочиях министерств и министров в приведенных положениях о Министерстве промышленности и энергетики РФ, о Министерстве образования и науки РФ, а также п. 1 ст. 9 и п. 26 ст. 12 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, регулирующих полномочия министерства и возглавляющего его министра, не позволяют однозначно судить о решении данного вопроса.

Введение единой организационно-правовой формы - приказа министра, имеющего нормативный характер для нормативных правовых актов ряда федеральных министерств (если верно высказанное предположение), внесет упорядоченность в процесс административного правотворчества этих органов исполнительной власти. В то же время следует признать некоторую условность применения этой формы с точки зрения ее логической адекватности всем видам принимаемых министерством нормативных правовых актов. В этом смысле редакция данной нормы в Положении об МЧС России является более гибкой, хотя и менее определенной. Представляется, что в современных условиях вопрос потребует доработки, учитывая, что федеральным министерствам потребуются емкие формы нормативных правовых актов, обеспечивающих осуществление этими органами государственной политики в соответствующих областях.

Характер полномочий федеральных министерств в осуществлении нормативно-правового регулирования в закрепленных за ними сферах деятельности позволяет высказать мнение, что в современных условиях при реализации этими органами своей компетенции будет перемещаться акцент в их правотворческой деятельности. В предыдущий период правотворческая работа федеральных министерств была результатом правоприменения этими органами норм федеральных законов и актов Правительства РФ. Теперь наряду с этим в значительно большей степени необходима правотворческая инициатива как задача федеральных министерств по выработке государственной политики и организации государственного управления. Об этом свидетельствуют установленные в положениях о федеральных министерствах полномочия министров по внесению Президенту РФ и в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства и других документов, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленным сферам ведения министерств и к сферам ведения подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств*(57).

Крупный блок нормативных административно-правовых актов принимается также на уровне субъектов Российской Федерации соответствующими государственными органами - главами исполнительной власти, как правило, в форме указов и постановлений; высшим исполнительным органом государственной власти общей компетенции - в форме постановлений; отраслевыми и межотраслевыми органами исполнительной власти - в виде постановлений, приказов, правил, положений, указаний; территориальными органами исполнительной власти - в виде постановлений, приказов администраций городов, районов, административных округов.

Цели и назначение института правовых актов и на уровне Федерации, и на уровне субъектов Российской Федерации в принципе не различаются. Существует только разный масштаб действия актов, что естественно: действие региональных правовых актов распространяется, как правило, только на субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ. С некоторыми различиями решаются вопросы отмены и приостановления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Федерации. В настоящих условиях возникнут, конечно, и другие различия, определяемые изменениями в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в связи с административной реформой. Очевидно, что реформа исполнительной власти в субъектах Российской Федерации должна стать продолжением реформы данной системы органов на федеральном уровне. Неизбежность этого вытекает в первую очередь из принципов формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

Многие ученые*(58) придерживаются мнения, что и на уровне местного самоуправления главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления) с целью регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления, а также реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий также могут приниматься административно-правовые нормативные акты в форме постановлений.

Наука административного права, обобщая содержание нормативных правовых актов органов исполнительной власти, называет следующие основные блоки вопросов, регулируемых этими актами:

- формирование и обеспечение осуществления механизмов реализации конституционного статуса граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также общественных объединений различного типа;

- конкретизация норм актов высшей юридической силы, регулирующих вопросы в различных сферах и областях государственной и общественной жизни;

- определение (установление) типовых правил поведения в сфере государственного управления;

- разработка, утверждение и проведение в жизнь различного рода государственных программ развития наиболее актуальных направлений деятельности в сферах социально-экономического, культурно-образовательного, медицинского, информационного и иного характера;

- установление организационно-правового статуса органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

- формирование условий взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

- установление необходимых запретов, ограничений, возложение специальных обязанностей или предоставление специальных прав в сфере государственного управления;

- определение порядка, условий, требований совершения соответствующих действий исполнительно-распорядительного характера, установление процедур управленческой деятельности.

И.Л. Бачило так укрупнено характеризует содержание нормативных административно-правовых актов в сфере государственного управления: 1) организующие и регулирующие деятельность системы управления. К этой категории актов относятся программно-целевые (плановые), организационно-распорядительные акты, действующие по всей системе или ее частям; 2) нормативные акты, затрагивающие права и интересы граждан; 3) акты в области организации внутренней работы органа исполнительной власти, что оказывает влияние и на отношения субъектов в системе управления в целом: статутные, правонаделительные, регламентационные, процессуальные*(59).

Ю.Н. Старилов, выделяя в качестве критерия классификации функциональную роль и значение акта управления, подразделяет их, дополняя и конкретизируя уже обозначенные категории актов следующими: акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов; акты управления, в которых устанавливаются режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления; акты управления, направленные главным образом на решение вопросов планирования; акты управления, регламентирующие порядок проведения надзора и контроля; акты управления, устанавливающие руководящие правила, т.е. обеспечивающие руководство*(60).

В новых условиях функционирования органов исполнительной власти сложатся и новые приоритеты в их деятельности. Уже сейчас анализ первого блока правовых актов, формирующих систему и статус федеральных министерств, служб и агентств, позволяет говорить о развитии нормативно-правового регулирования вопросов координации деятельности участников управленческих отношений, в частности, в пределах мини-систем - триад (федеральное министерство - федеральные службы - федеральные агентства). Эта координация осуществляется министерствами на основе: самостоятельного принятия ими нормативных правовых актов по вопросам деятельности подведомственных им служб и агентств; внесения в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов и других документов, относящихся к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ; утверждения ежегодного плана и показателей деятельности служб и агентств, а также отчета об их исполнении; внесения в Правительство РФ по представлению руководителей федеральных служб и агентств проектов положений об этих органах, а также о предельной штатной численности служб и агентств и фонде оплаты труда их работников; внесения в Министерство финансов РФ предложений по финансированию подведомственных федеральным министерствам федеральных служб и агентств; дачи поручений этим органам во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ и осуществления контроля их исполнения. Министр также: осуществляет координационные функции в области формирования сети объектов (государственных предприятий и учреждений), находящихся в ведении подведомственных министерству федеральных агентств, на основе представления в Правительство РФ соответствующих предложений; в области решения кадровых вопросов назначает на должности и освобождает от должностей по представлению руководителей подведомственных служб и агентств заместителей руководителей этих федеральных органов, а также руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств; представляет в установленном порядке работников подведомственных служб и агентств к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации. Федеральный министр решает также вопрос об отмене противоречащих законодательству решений подведомственных министерству федеральных служб и агентств, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом*(61).

Аналогичные функции координационного характера осуществляют федеральные министры также и в отношении деятельности государственных внебюджетных фондов, если полномочия таких фондов соответствуют профилю деятельности федерального министерства*(62).

Достаточно отчетливо прорисовывается развитее еще одного нормативно-правового направления регулирования деятельности в сфере исполнительной власти. Речь идет о повышении внимания к процессуальным вопросам в работе федеральных министерств. Так, в среднем около половины общего количества нормативных правовых актов, самостоятельно принимаемых федеральными министерствами, устанавливают порядок решения соответствующих вопросов.

Рассмотрение вопроса о природе и роли административно-правовых актов в обеспечении государственного управления всегда было связано также с исследованием понятия и функций индивидуальных правовых актов управления. В современных условиях построения и функционального перераспределения задач и полномочий федеральных органов исполнительной власти вопрос об осуществлении правоприменительной деятельности органов исполнительной власти на основе индивидуальных правовых актов приобретает особенно актуальное значение.

Индивидуальные правовые акты имеют отчетливо выраженный правоприменительный характер в силу того, что не содержат норм права, рассчитанных на неоднократное применение и неограниченный круг лиц. Они принимаются в целях применения закона или подзаконного нормативного акта и представляют собой решения по конкретным вопросам управленческой деятельности. Эти акты являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений. Соответственно, индивидуальные акты персонифицированы, т.е. всегда адресованы определенному субъекту - физическому или юридическому лицу. По содержанию индивидуальные акты часто представляют собой распорядительные предписания или выступают в качестве актов исполнительного характера. Обычно они оформляются приказами или распоряжениями руководителя органа исполнительной власти. Многие из них являются юрисдикционными решениями и постановлениями.

Будучи по существу правоприменительными решениями, индивидуальные правовое акты могут приниматься на основании и во исполнение федеральных законов и иных нормативных правовых актов для реализации функций контроля и надзора, учета, распределения, распорядительных функций и полномочий. Это назначение индивидуальных актов, возможно, было использовано в концепции разделения нормотворческой и правоприменительной деятельности федеральных министерств, с одной стороны, и федеральных служб и федеральных агентств - с другой.

Согласно утвержденным летом 2004 г. положениям о федеральных службах и федеральных агентствах, эти органы исполнительной власти не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Одновременно они наделяются весьма широкими и значительными по содержанию функциями и полномочиями в установленной сфере деятельности, многие из которых имеют регулятивный характер. Так, например, на федеральные агентства возлагается осуществление государственного регулирования в соответствующей области, осуществление государственного учета, координация разработки, производства и испытаний техники, образцов, государственный мониторинг объектов, утверждение экономических показателей деятельности подведомственных предприятий, формирование государственных программ, организация разработки процессов развития в соответствующей области, разработка и утверждение нормативов и многое другое*(63).

Наименования подобных функций и полномочий не позволяют судить с определенностью о видах правовых актов, принятие которых необходимо для их реализации. При недостаточности в этих целях только правоприменительных актов в соответствии с компетенцией федеральных агентств выход, очевидно, предполагается в издании соответствующими федеральными министерствами нормативных правовых актов по сложным, комплексным вопросам деятельности подведомственных им федеральных агентств либо в представлении в Правительство РФ проектов таких нормативных актов, о чем говорилось выше.

В связи с этим можно предположить, что в процессе функционирования установленных триад органов исполнительной власти, вероятно, возникнет проблема соотношения и размежевания видов административно-правовых актов, издаваемых органами, входящими в эти мини-системы.

Проблема может дополниться еще одним аспектом, связанным с изданием правовых актов смешанного типа, в которых одновременно закрепляются нормативные и индивидуальные предписания. В новых положениях о федеральных органах исполнительной власти не содержится никаких установок об издании и оформлении таких правовых актов. Основываясь на положении о том, что федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, следует считать, что издание смешанных правовых актов может осуществляться Правительством РФ и федеральными министерствами. Очевидно, что оформляться такие акты будут как и все прочие акты этих органов, постановлениями Правительства РФ или приказами федерального министра об утверждении соответствующего акта.

Отмеченная выше неопределенность правового регулирования в отношении оформления разнообразных видов нормативных правовых актов федеральных министерств в положениях о министерствах, отсутствие во многих положениях о федеральных службах и федеральных агентствах норм, характеризующих позитивные полномочия этих органов по изданию правовых актов, неясности с возможным принятием актов смешанного типа, наконец, отсутствие отправных установок для издания правовых актов определенного типа - вот не полный перечень вопросов, требующих урегулирования. Они подтверждают уже высказанное в правовой литературе мнение, в частности, о недостатках законодательства в отношении четкого определения содержания ненормативных правовых актов*(64).

Вывод из изложенного сводится к тому, что одной из актуальных задач настоящего момента является развитие теории административного права применительно к типологизации актов органов исполнительной власти и выработке критериев их создания и принятия.

Реальные подходы к решению обозначенных проблем могут быть связаны с более конкретной и подробной характеристикой функций органов исполнительной власти в положениях о них на основе специально разрабатываемых классификаторов функций*(65).

Предложенный вывод прямо согласуется с ранее высказанной позицией ряда авторов о необходимости упорядочения правовых актов, установления "полноценных структурно-функциональных связей между ними" на основе системного подхода к их организации.

Правовые акты (и это становится особенно наглядным в современных мини-системах федеральных органов исполнительной власти) соответствующим образом связаны друг с другом, взаимообеспечивают друг друга в процессе правового регулирования государственного управления.

А.В. Малько глобально подходит к проблеме систематизации правовых актов, предлагая "разработать и принять специальный нормативный акт о системе правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях"*(66). Это предложение можно рассматривать как конечную цель формирования единого правового пространства страны. Первым шагом к ее реализации могло бы стать упорядочение правотворческих полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти на настоящем этапе, где отчетливо ощущаются пробелы и незаконченные подходы к регулированию процесса принятия правовых актов.

 

_ 5. Административные процедуры

 

Правовые формы деятельности государства могут протекать либо в форме правотворчества, либо в форме правоприменения. Правотворческий процесс осуществляется на стадии разработки, принятия и введения в действие нормативных актов и представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по подготовке, принятию (изданию), опубликованию и введению в действие законов и подзаконных нормативных актов. Разновидностями правотворческого процесса являются законодательный процесс и нормотворческие процессы, осуществляемые Президентом РФ, главами субъектов РФ, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Правоприменительный процесс осуществляется как на стадии возникновения правоотношений в реальной жизни общества, так и на стадии реализации заинтересованными субъектами этих правоотношений принадлежащих им субъектных прав и обязанностей и направлен на урегулирование на основе соответствующих норм направленных на пресечение и раскрытие правонарушений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, охрану и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Оба вида правоорганизационного процесса осуществляются посредством совершения компетентными органами и должностными лицами юридически значимых действий, направленных в конечном итоге на разрешение (урегулирование) возникшего юридического дела. Поэтому каждый из этих видов правоприменительной деятельности представляет собой разновидность юридического процесса - либо оперативно-исполнительный либо правоохранительный процесс.

Вместе с тем указанные два вида правоорганизационного процесса могут иметь как внутреннюю, так и внешнюю направленность, т.е. осуществляться как внутри самих правоприменительных органов, так и этими органами в отношении других субъектов права. Следовательно, в зависимости от направленности правоорганизационного процесса и пределов его осуществления можно выделить два вида этого процесса - внутренний и внешний*(67).

Внутренний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами положений, содержащихся в нормативных правовых актах, в отношении подчиненных им по службе или по работе лиц и организаций. Внутренние правоорганизационные процессы осуществляются внутри какого-либо органа, организации, учреждения или внутри системы органов (организаций, учреждений) и направлены на обеспечение устойчивого, стабильного функционирования этой организации (системы организаций) в рамках установленного для нее правового режима. Примерами внутреннего оперативно-исполнительного процесса могут служить процессы делопроизводства, аттестации и расстановки кадров и т.п.

Внешний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами предписаний, содержащихся в правовых нормах, в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц. Внешний правоорганизационный процесс осуществляется компетентным органом или представляющим его должностным лицом за пределами этого органа и направлен на разрешение подведомственных ему индивидуальных юридических дел. В качестве примеров внешнего оперативно-исполнительного процесса можно привести процессы лицензирования, государственной регистрации, выдачи различных разрешений, согласований и т.п. К внешним правоохранительным процессам относятся, в частности, процессы привлечения граждан к административной и уголовной ответственности и т.п.

Таким образом, внешнюю правоохранительную и оперативно-исполнительную деятельность государственных органов в сфере управления можно обобщить понятием административного процесса. В сущности, административный процесс - это совокупность определенных процедур, устанавливаемых законами и подзаконными актами. В структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих - производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления), и обязательно производство по применению мер административного принуждения.

Несмотря на то что все три составляющие административного процесса являются совокупностью процедур, при осуществлении административной юрисдикции и юстиции эти процедуры имеют специфический характер в силу того, что они применяются в "экстренных" случаях, а именно в ситуациях, когда применяется административное принуждение либо необходимо разрешение спора между органом исполнительной власти и не подчиненным ему субъектом. Более того, предметом осуществления административной юрисдикции и юстиции являются индивидуальные административные дела, а в рамках административных процедур правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной, и они не имеют своим результатом применение принудительных мер. Поэтому оправданно определять все указанные процедуры как административно-организационные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные, причем под административными процедурами мы понимаем именно административно-организационные процедуры в силу их указанного выше отличия от других процедур, составляющих административный процесс.

Административные процедуры как составная часть административного процесса - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

Особенности непосредственно административных процедур можно выделить, учитывая применение их в сфере деятельности конкретных субъектов. Первый вид административно-организационных отношений возникает между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами (их должностными лицами) и подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями. Данные отношения являются внутриуправленческими (внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти. Особенность этого вида отношений заключается в том, что они во многом базируются на системе подчинения и определяются отраслевой спецификой.

Внутриорганизационные административные процедуры регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т.п. В этот перечень также входит осуществление делопроизводства и соответствующих управленческих действий.

Вторым видом административно-организационных отношений являются отношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой прав и свобод человека и гражданина. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.

Несмотря на все многообразие административных процедур, целесообразно выделить их основные элементы, виды, для того чтобы выработать универсальную административную процедуру во взаимоотношениях органов государственного управления с гражданами и их организациями.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Цели, задачи и функции органов исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Иногда ученые-административисты выделяют также и смешанные правовые акты*(68).

Нормативные правовые акты (прежде всего законы) создают определенное юридическое пространство для применения административных процедур в различных сферах экономической, социальной и политической жизни общества. Сами же административные процедуры реализуются посредством индивидуальных (административных) актов.

Индивидуальные правовые акты носят четко выраженный правоприменительный характер. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц, и принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления представляют собой распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное отдельным лицам, и которые носят разовый характер правоприменения.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, однако они используются также и для реализации норм других отраслей права. Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является соответствие нормативным административно-правовым актам.

Как юридическая форма реализации внешних административных процедур, индивидуальные акты управления затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.

В зависимости от формы выражения индивидуальные акты управления в отношении граждан и организаций могут реализовываться в письменной, устной и конклюдентной формах. Однако в сфере законодательного регулирования реализации административных процедур, на наш взгляд, целесообразно рассматривать только письменные индивидуальные акты управления.

Таким образом, индивидуальный акт управления как юридическая форма реализации административных процедур является письменным документом органа исполнительной власти, актом персонального характера, рассчитанным на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.

Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются. Для этого правовой акт должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания*(69), а также обязательность его исполнения.

Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур; с другой - органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры (например, связанные с исполнением гражданами обязанностей или с контрольно-надзорными функциями). Однако административные процедуры могут инициироваться не только органами государственного управления, но и гражданами и организациями. В этом случае индивидуальные акты управления реализуют административные процедуры, возникшие вследствие обращений граждан и организаций (имеются в виду предложения и заявления, направляемые в органы исполнительной власти).

Реализация административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления напрямую зависит от гарантированной государством возможности пользоваться предоставляемыми правами, в том числе и правом на защиту от неправомерных действий. В соответствии с Конституцией РФ государством гарантируется защита прав граждан. Право на защиту выступает не только в качестве права, а является гарантией реализации всех других прав граждан, в том числе и тех прав, которые связаны с административными процедурами. Гарантированность прав - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к доминированию и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.

Все гарантии прав граждан и их организаций можно разделить на экономические, политические и организационно-правовые*(70). Наибольший интерес с точки зрения права представляют именно последние, так как экономические и политические гарантии являются общими, а организационно-правовые - специальными гарантиями прав граждан. Они включают в себя не только правовые нормы, закрепляющие права граждан и их организаций, но и нормы, регламентирующие деятельность различных государственных органов по охране этих прав.

Организационно-правовые гарантии, в том числе и административно-правовые гарантии нормального осуществления административных процедур, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные*(71). По смыслу ст. 18 и 46 Конституции РФ судебные гарантии ставятся российским законодательством на первое место, однако для раскрытия сущности административных процедур мы будем рассматривать только внесудебные гарантии прав граждан и их организаций при осуществлении административных процедур.

Административно-правовой способ защиты прав граждан сформулирован в ст. 33 Конституции РФ: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". С нашей точки зрения, под термином "обращения" здесь понимаются как предложения и заявления, требующие осуществления административных процедур, так и жалобы, являющиеся основанием для осуществления административной или судебной юрисдикции.

Действующее законодательство РФ об обращениях граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII (в ред. Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"*(72).

Данный нормативный акт установил, что государственные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленном порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Однако прядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан не содержит никаких упоминаний об обращении организаций. Этот пробел восполняет Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 мая 2003 г.) "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(73), который в ст. 10 установил обязанность государственных служащих в пределах своих должностных полномочий своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном законодательством.

Также процедура подачи и рассмотрения обращений граждан и их личного приема органами государственного управления регламентируется многочисленными разрозненными нормативными актами, обусловленными ведомственной спецификой органов, их издавших, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение и эффективное осуществление административных процедур. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции административных процедур.

Необходимо отметить, что рядом субъектов Федерации были приняты нормативные акты, регулирующие сферу обращений граждан в органы публичной власти: Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 (в ред. Закона города Москвы от 21 июня 2000 г. N 21) "Об обращениях граждан"; Закон Республики Карелия от 15 июля 1999 г. N 360-ЗРК "Об обращениях граждан"; Закон Тульской области от 31 августа 1995 г. N 13-ЗТО "О порядке рассмотрения обращений граждан в Тульской области"; Закон Красноярского края от 18 октября 1999 г. N 8-497 "Об обращениях граждан"; Закон Приморского края от 5 июля 2000 г. N 97-КЗ (в ред. Закона Приморского края от 26 ноября 2001 г.) "Об обращениях граждан"; Закон Ульяновской области от 28 октября 1997 г. N 028-ЗО (в ред. Закона Ульяновской области от 5 марта 1998 г.) "О порядке рассмотрения обращений граждан на территории Ульяновской области"; Закон Московской области от 2 ноября 1999 г. N 76/99-ОЗ (в ред. Закона Московской области от 1 апреля 2002 г.) "Об обращениях граждан"; Закон Читинской области от 4 февраля 1998 г. N 120-ЗЧО "Об обращениях граждан в органы государственной власти Читинской области и органы местного самоуправления"; Закон Челябинской области от 11 ноября 1999 г. N 4-ЗО (в ред. Закона Челябинской области от 7 декабря 2000 г.) "Об обращениях граждан" и т.д.

Анализ указанных законов субъектов Федерации показывает, что по содержательной части данные нормативные правовые акты идентичны и не противоречат Указу Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

С помощью обращений инициируются административные процедуры, поэтому установленный порядок обращений является административной процедурой как таковой. Термин "обращение" носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалобу гражданина или организации. Каждый вид обращения имеет свою специфику и, следовательно, относится к различным административным процедурам либо к административно-юрисдикционному производству.

Практика работы с обращениями граждан показывает, что назрела необходимость точной правовой регламентации всех стадий работы с обращениями граждан, обеспечения такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который в максимальной мере способствовал бы выяснению объективной истины и восстановлению нарушенного права, удовлетворению законных требований гражданина*(74). На наш взгляд, эту функцию выполнит Федеральный закон "Об административных процедурах".

Рассмотрение проблем, связанных с ролью административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления, обусловливает необходимость исследования теоретических аспектов административно-правового статуса граждан и их организаций. Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане и их организации вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются по поводу реализации гражданами и их организациями прав, выполнения обязанностей, нарушения органами государственного управления прав и законных интересов граждан и их организаций или несоблюдения гражданами и их организациями обязанностей, влекущих административную ответственность.

Исследование значения административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показывает, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса, который напрямую зависит от законодательной четкости и детализации административных процедур, регулирующих данные сферы, так как они содействуют формированию стабильных отношений между гражданами и государством. Административные процедуры создают инструмент, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.

Рассмотрение отдельных видов административных процедур, а также форм их реализации позволяет сделать вывод, что административные процедуры могут возникать как по инициативе граждан и организаций, так и по инициативе органов государственного управления. Таким образом, основными участниками (сторонами) в административных процедурах являются: 1) лицо, заинтересованное в реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления (граждане и их организации); 2) орган исполнительной власти (должностное лицо этого органа), который компетентен принимать индивидуальные правовые акты, позволяющие реализовывать эти права и обязанности. В качестве заинтересованной стороны в административных процедурах может выступать одновременно не одно, а два и более граждан или организаций.

В рамках административных процедур не применяются меры административного принуждения, не разрешаются споры и не рассматриваются жалобы граждан и организаций на действия и решения органов государственной администрации. Поэтому в данном виде административного процесса нет тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административным органом, участвующими в административных процедурах, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором орган исполнительной власти выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию в сфере государственного управления прав или обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права.

В административно-юрисдикционном и административно-юстиционном процессах важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья или орган государственного управления (должностное лицо) устанавливает наличие либо отсутствие факта административного правонарушения, виновность лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В данных видах административного процесса граждане и организации предоставляют доказательства на основе принципа диспозитивности. В административно-процедурном процессе на граждан и организации возложена обязанность предоставлять компетентному административному органу (должностному лицу) необходимые для разрешения дела надлежаще оформленные документы и иные материалы, а также ответственность за их достоверность.

Органы исполнительной власти, участвующие в административных процедурах, должны быть активны и самостоятельны в совершении юридических действий и принятии решений, направленных на законное разрешение дела. Активность органа государственного управления должна проявляться даже в том случае, когда рассматриваемое дело возбуждается не по его инициативе, а по инициативе заинтересованных лиц - граждан и их организаций. Административный орган не связан мнением граждан или организаций о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий, принятия промежуточных решений; он вправе самостоятельно, по своей инициативе осуществлять проверки по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т.п.

Наряду с обязанностью органов государственного управления информировать граждан и организации о решениях, принятых в рамках административных процедур, существует также обязанность предоставления органами государственной администрации заинтересованным лицам информации, необходимой последним для реализации прав и исполнения обязанностей в сфере государственного управления.

Как отмечалось выше, административные процедуры как составная часть административного процесса включают в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. Под стадиями следует понимать относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)*(75).

Анализ действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, позволяет сделать вывод, что в административно-процедурном процессе существуют следующие стадии:

1. Возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов.

2. Рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта.

3. Обжалование решения по делу (факультативная стадия).

4. Исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев - факультативная стадия).

Административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные. Данные виды административных процедур будут рассмотрены ниже.

Необходимо отметить, что первые два вида административных процедур являются основными, так как остальные административные процедуры являются следствием реализации гражданами и организациями прав и исполнения обязанностей. В связи с этим часто в одном деле об административных процедурах пересекаются разные виды административных процедур. Так, например, для исполнения обязанности по уплате налогов и иных обязательных платежей (процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей) гражданину или налогоплательщику необходимо встать на учет в налоговые органы (регистрационные процедуры); для проведения митинга или шествия (правопредоставительные процедуры) необходимо получить разрешение от компетентного органа исполнительной власти (разрешительные процедуры) и т.д.

1. Правопредоставительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав и специальных правовых статусов в сфере государственного управления, выражается в правопредоставительных административных процедурах. Особенностью данного вида административных процедур является то, что реализация предоставляемых прав и статусов обеспечивается органами государственного управления как организационно, так и материально.

К правопредоставительным административным процедурам можно отнести процедуры, связанные с правом: а) на получение информации; б) на участие в управлении делами общества и государства; в) собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование; г) на свободное передвижение, выбор места жительства и места пребывания; д) на выезд за пределы РФ и возвращение на ее территорию; е) на приобретение и прекращение гражданства РФ; ж) на предоставление политического убежища в РФ; з) на получение государственных пенсий и пособий; и) на предоставление налоговых льгот и отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей; к) на предоставление жилых помещений из государственного жилищного фонда; л) на предоставление социального обслуживания;

Следует также выделить правопредоставительные административные процедуры, связанные с приобретением статуса: а) лица пожилого возраста; б) безработного; в) инвалида; г) ветерана; д) вынужденного переселенца; е) беженца; ж) юридического лица; з) индивидуального предпринимателя и т.п.

2. Административные процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями. Как отмечалось выше, важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти.

Наряду с конституционными обязанностями платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, защищать Отечество существует большой перечень обязанностей граждан и организаций в сфере государственного управления, сопряженных с административными процедурами, устанавливаемый различными нормативными правовыми актами, который включает в себя обязанности: а) по постановке на учет и по регистрации в случаях, предусмотренных законодательством; б) связанные с получением разрешений и лицензий, предусмотренных законодательством; в) по предоставлению органам исполнительной власти определенной информации, предусмотренной законодательством; г) связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических, экологических, природопользовательских, архитектурно-строительных, противопожарных, эксплутационных требований и т.д.

3. Разрешительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение определенных действий в сфере государственного управления, выражается в разрешительных административных процедурах. Необходимо отметить, что разрешительные процедуры являются составной частью правопредоставительных административных процедур. Однако в силу их специфики возможно выделение этих процедур в качестве самостоятельного вида.

Одной из самых распространенных форм разрешительных административных процедур являются процедуры лицензирования. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ (в ред. ФЗ от 23 декабря 2003 г.) "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(76) лицензированием являются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. При этом под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Исходя из смысла указанного определения, лицензия может выдаваться только на осуществление конкретного вида деятельности, а не на совершение отдельных разовых действий. Перечень указанных в законе и подлежащих лицензированию видов деятельности физических и юридических лиц показывает, что под деятельностью, на осуществление которой необходимо получение лицензии, следует понимать систему многократно повторяемых, продолжаемых во времени действий, направленных на получение прибыли или иного полезного результата. Лицензированию подлежат, как правило, отдельные виды предпринимательской деятельности, т.е. деятельности, направленной на систематическое получение прибыли, а также на осуществление некоторых социально значимых видов деятельности (деятельность нотариусов, врачей, частных медицинских учреждений, учреждений образования и т.д.).

В административном законодательстве РФ отсутствует нормативный правовой акт, который устанавливал бы общие правила, регулирующие выдачу органами исполнительной власти гражданам и организациям различных разрешений, не являющихся лицензиями. Основания и порядок выдачи таких разрешений регламентируются отдельными законами и издаваемыми на их основе подзаконными нормативными правовыми актами.

В соответствии с этими нормативными правовыми актами разрешения выдаются, в частности, на совершение следующих действий: а) хранение, ношение и транспортировка оружия и боеприпасов; б) ввоз оружия и патронов в РФ и вывоз их из РФ; в) перевозка крупногабаритных и тяжеловесных грузов; г) перевозка опасных и особо опасных грузов; д) строительство и реконструкция зданий, строений и сооружений, благоустройство территории; е) выезд из РФ и въезд в РФ либо закрытые административно-территориальные образования граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства; ж) размещение средств наружной рекламы; з) торговля с передвижных мобильных средств на срок до трех суток; и) ввоз на территорию РФ и вывоз с ее территории наркотических средств и психотропных веществ; к) создание, реорганизация и ликвидация отдельных видов коммерческих организаций, совершение некоторых сделок, которые могут привести к ограничению конкуренции; л) допуск эмиссионных ценных бумаг к обращению за пределами РФ; м) переоборудование и перепланировка жилых и нежилых помещений; н) проведение отдельных видов валютных операций; о) определенные действия, связанные с административно-правовым режимом Государственной границы РФ; п) определенные действия, связанные с таможенным контролем; р) распространение и использование информации, составляющей государственную тайну; с) определенные действия, связанные с охраной здоровья граждан; т) определенные действия в области природопользования и т.д.

Как видно из приведенных примеров, большинство перечисленных действий могут быть совершены однократно либо совершаются в течение очень непродолжительного периода времени.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок выдачи разрешений на совершение гражданами и организациями каких-либо действий, позволяет вывести следующие общие черты, характеризующие разрешительную деятельность компетентных органов исполнительной власти.

Во-первых, разрешения выдаются гражданам и организациям, как правило, на совершение отдельных, разовых действий. Лицензия позволяет лицензиату многократно, в течение установленного срока действия лицензии совершать типовые действия и также многократно получать необходимый результат этих действий. Разрешение предоставляет лицу, получившему его, право на совершение отдельного действия или комплекса взаимосвязанных между собой действий, направленных на достижение однократного результата. Во-вторых, и процедуры лицензирования, и разрешительные процедуры имеют своей целью обеспечить необходимый режим безопасности личности, общества и государства, предотвратить возможные нарушения прав граждан и организаций. В-третьих, процедура выдачи разрешений на совершение различных по содержанию однократных действий принципиально не отличается от порядка лицензирования.

Таким образом, разграничение между лицензионной и разрешительной деятельностью может быть проведено на основании различий в предмете лицензии и предмете разрешения. Указанное обстоятельство позволяет объединить данные административные процедуры в рамках разрешительных административных процедур.

В рамках рассмотрения разрешительных административных процедур необходимо упомянуть о двух специальных видах данных процедур - экзаменационно-конкурсных и экспертно-удостоверительных административных процедурах.

Под экзаменационно-конкурсными административными процедурами следует понимать урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов исполнительной власти по приему экзаменов, проведению конкурсов или иных испытаний, в результате которых участвующие в них граждане или организации приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права.

Результатом разрешения дел в рамках данных процедур, так же как и в разрешительных и правопредоставительных процедурах, является предоставление гражданину или организации определенного права либо правового статуса. Однако отличие конкурсно-экзаменационных процедур от иных административных процедур заключается в особом порядке приобретения гражданами или организациями определенного права или правового статуса. Именно это обстоятельство позволяет выделить конкурсно-экзаменационные процедуры как специальный вид разрешительных административных процедур.

Анализ административно-процессуального законодательства показывает, что посредством экзаменационно-конкурсных административных процедур приобретаются, в частности, следующие права и правовые статусы: а) право на выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд; б) право на замещение различных должностей государственной службы в органах исполнительной власти; в) право на получение лицензий на осуществление отдельных видов деятельности; г) право на получение государственных кредитов, субсидий, квот и т.п.; д) право на приобретение государственного имущества, акций и т.п.; е) право на управление транспортными средствами; ж) право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью; з) правовой статус студента образовательного учреждения высшего или среднего профессионального образования; и) правовой статус специалиста, окончившего образовательное учреждение профессионального образования; к) правовой статус кандидата и доктора наук; л) правовой статус руководителя временной администрации по управлению кредитной организацией, аудитора, специалиста на рынке ценных бумаг и т.д.

Наряду с экзаменационно-конкурсными административными процедурами следует выделить в самостоятельный вид экспертно-удостоверительные административные процедуры, которые отличаются от регистрационных по двум основным критериям. Во-первых, в рамках рассматриваемого производства не осуществляется государственная регистрация устанавливаемых (удостоверяемых) юридических фактов. Исключением является лишь нотариальное производство. Во-вторых, объектами экспертно-удостоверительного производства могут быть лишь юридические факты, т.е. определенные жизненные обстоятельства, а не какие-либо предметы, физические или юридические лица, которые могут выступать объектами государственной регистрации. Установленный или удостоверенный официально юридический факт может быть использован заинтересованным лицом для реализации своих прав и законных интересов.

Изучение соответствующих нормативных правовых актов показало, что в ходе экспертно-удостоверительных производства могут, в частности, устанавливаться или подтверждаться следующие юридические факты: а) степень утраты гражданином профессиональной трудоспособности; б) возможность гражданина быть усыновителем ребенка; в) соответствие граждан или организаций установленным требованиям для выполнения определенных работ или оказания определенных услуг (аккредитация); г) соответствие установленным требованиям экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности граждан и организаций; д) соответствие установленным требованиям производимой продукции, выполняемых работ или оказываемых услуг (сертификация); е) соответствие объектов установленным требованиям промышленной безопасности; ж) соответствие производства, поставки и реализации продукции и товаров установленным гигиеническим требованиям; з) соответствие градостроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям по проектированию и строительству объектов; и) общеизвестность товарного знака в РФ; к) открытие месторождения полезных ископаемых; л) аварийное состояние жилого помещения (дома); м) подлинность документов, подписей на них, совершенных сделок и других фактов и т.д.

На наш взгляд, экспертно-удостоверительные административные процедуры являются составной частью разрешительных административных процедур, так как их реализация в определенных случаях является обязательным условием для приобретения гражданами и организациями прав или правовых статусов в сфере государственного управления.

4. Регистрационные административные процедуры. Государственная регистрация - это акт официального признания законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов. Действующее административное законодательство определяет значительное количество объектов, подлежащих государственной регистрации, а также органов исполнительной власти, которые уполномочены осуществлять такую регистрацию. В отдельных случаях законодательство определяет процедуру регистрации как учет, что является равнозначной правовой категорией.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды регистрационных административных процедур, позволяет выделить следующие объекты государственный регистрации:

1. События: рождение, смерть.

2. Юридические состояния: а) заключение и расторжение брака; б) усыновление (удочерение); в) установление отцовства; г) перемена имени; д) правовой статус граждан и их организаций; е) возникновение, изменение и прекращение имущественных и личных неимущественных прав; ж) результаты научно-исследовательской или опытно-конструкторской деятельности; з) проекты и программы технической помощи.

3. Действия: а) сделки; б) цены на отдельные виды товаров; в) лицензии; г) ценные бумаги; д) нотариальные действия.

4. Материальные объекты: а) транспортные средства; б) огнестрельное оружие и боеприпасы; в) полиграфия и средства цветного копирования; г) опасные производственные объекты; д) лекарства, изделия медицинской техники; е) изделия народных художественных промыслов; ж) контрольно-кассовые аппараты, з) земельные участки; и) кино- и видеопродукция; к) дактилоскопическая информация; л) вещества (потенциально опасные химические, биологические и т.п.); м) продукты питания; н) технологическое оборудование для производства этилового спирта и алкогольной продукции; о) продукты генной инженерии; п) сорта растений; р) племенные животные.

На наш взгляд, к регистрационным административным процедурам следует относить и учетные административные процедуры, которые по своему содержанию совпадают с регистрационными административными процедурами и связаны с учетом отдельных категорий граждан (налогоплательщиков, военнообязанных и т.п.), обращений граждан, информационных данных, документов, отдельных видов товаров и продуктов и т.д.

Необходимо отметить, что в содержание регистрационных процедур входит не только регистрация объектов и юридических фактов, но и их снятие с регистрации.

5. Контрольно-надзорные административные процедуры. Законодательство РФ о государственном контроле и надзоре состоит из множества законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления отдельных видов контрольно-надзорной деятельности государства, и не проводит разграничения понятий "государственный контроль" и "государственный надзор". Анализ законодательства о государственном надзоре и контроле позволяет утверждать, что оно по сути не разграничивает понятия контроля и надзора, сущность которых сводится к проведению органами исполнительной власти проверок деятельности граждан и организаций и осуществлению других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.

С нашей точки зрения, в теоретическом плане понятие "государственный контроль" более широкое, чем понятие "государственный надзор", однако нет необходимости проводить в законодательстве специальное разграничение рассматриваемых понятий, а следует объединить их в понятие "конторольно-надзорные административные процедуры", как это сделал законодатель в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ (в ред. Федерального закона от 1 октября 2003 г.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(77).

Под контрольно-надзорными административными процедурами следует понимать деятельность органов исполнительной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами, в ходе которой в отношении не подчиненных органам граждан и организаций осуществляется проверка с целью предупреждения, выявление и пресечения нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.

6. Государственно-поощрительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о поощрении от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования за заслуги перед государством и обществом граждан и организаций, выражается в рамках государственно-поощрительных административных процедур. В зависимости от вида поощрения и особенностей его применения можно выделить следующие виды государственно-поощрительных административных процедур:

1. Административные процедуры по награждению граждан государственными наградами (звание Героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ, почетные звания РФ).

2. Административные процедуры по присуждению государственных премий, премий Президента РФ, Правительства РФ в области науки и техники, литературы и искусства, премий за профессиональное мастерство и т.п.

3. Административные процедуры по награждению благодарностями, почетными грамотами, ценными подарками, нагрудными знаками, почетными дипломами, золотыми и серебряными медалями "За особые успехи в учении" и т.п.

Рассмотрение теоретических аспектов административных процедур предполагает необходимость определения возможных форм законодательного регулирования данных процессуальных отношений. С нашей точки зрения, российский Административно-процессуальный кодекс должен регламентировать процедуры рассмотрения административных дел органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также административными судами в отношении не подчиненных им граждан и их организаций и процедуры применения административного принуждения. Однако на сегодняшнем этапе развития российского законодательства административная юстиция не сформировалась в полном объеме.

Поэтому представляется необходимым при наличии действующего Кодекса об административных правонарушениях также принять Федеральный закон "Об административном судопроизводстве" и Федеральный закон "Об административных процедурах". Вопросы нормотворчества органов исполнительной власти и местного самоуправления следует урегулировать в управленческом процессуальном законе или кодексе об управленческом процессе. Этот же нормативный правовой акт должен установить процедуры внутренней правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Более того, предметом регулирования законодательства об административных процедурах должны также стать осуществление внешних правоприменительных функций Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах РФ деятельность органов исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Однако формы правового регулирования данного вопроса требуют дополнительного теоретического исследования.

Объектом регулирования Федерального закона "Об административных процедурах" должны быть две группы общественных отношений, возникающих между: а) органом государственного управления и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав; б) органом государственного управления и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.

 

Глава III. Президент Российской Федерации и исполнительная власть в России

 

 _ 1. Становление института президента в России,  его  место  в  системе

      разделения властей                                                

 _ 2. Компетенция  Президента  РФ  в  отношении  исполнительных  органов

      государственной власти                                            

 _ 3. Исполнительный аппарат Президента РФ                              

 _ 4. Полномочный представитель Президента РФ  в  федеральном  округе   

 

_ 1. Становление института президента в России, его место в системе разделения властей

 

Вопросы взаимоотношений Президента и исполнительной власти являются одними из важнейших, краеугольных в государственно-правовой жизни российского общества и государства. От их решения во многом зависит реальное и эффективное функционирование социально-экономической, политической систем, всего механизма государственной власти в целом. Прежде чем рассмотреть указанные вопросы, остановимся кратко на ряде общих проблем, имеющих ключевое значение для данной темы. Президент - это одна из разновидностей главы государства. "Президента" следует определить как конституционный орган, высшее должностное лицо государства. Он получает полномочия по наследству или в порядке выборов. Институт президента давно известен мировой государственно-правовой практике. Впервые он был введен в США. Здесь в 1788 г. должность президента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX в. примеру Соединенных Штатов последовали прежде всего страны Латинской Америки. Во многих из них учреждается пост президента. В Европе это было сделано впервые в 1848 г. в двух государствах - во Франции и в Швейцарии. Наибольшее распространение институт президента получает в XX в. После Первой мировой войны этот пост учреждается в таких европейских странах, как Австрия, Польша, Чехословакия. В 30-40-х годах данный институт распространяется на Ближний Восток и Азию: Сирия, Ливан, Филиппины и др. В дальнейшем это было сделано в Италии, Португалии, Испании, Индии, Южной Корее, Пакистане и др. В государствах Африки данная модель получила наибольшее распространение в конце 50-х - начале 60-х годов прошлого столетия. Заметим, что пост президента существовал в ряде бывших социалистических стран на различных этапах их развития, например во Вьетнаме, Венгрии, Польше, Румынии, Чехословакии, Югославии. Анализ законодательства и практики свидетельствует о том, что сложились различные формы положения президента в системе государственной власти: президент - глава государства (Германия); президент - глава государства и глава исполнительной власти (США) - президент глава государства и фактический руководитель правительства при наличии должности премьер-министра (Франция) и др.

Институт президентской власти сравнительно новое явление для российской государственности. До февраля 1917 г. наша страна представляла собой абсолютную монархию. Свое окончательное оформление она получила в первой четверти XVIII в., при Петре I. При такой форме правления монарх являлся главой государства. Ему принадлежала вся полнота власти. Он не ограничивался каким-либо органом, ни перед кем не был ответствен, никому не был подконтролен. Неограниченная власть монарха закреплялась в законодательстве. Так, "Толкование" к артикулу 20-му Воинского устава 1716 г. устанавливало: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять"*(78).

Вместе с тем следует отметить, что в монархической России выдвигались конституционные идеи, предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России; часть из них нашли свое реальное воплощение на практике в условиях современности. К такого рода проектам относится, например, проект конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем П.А. Столыпиным*(79). Процедура введения поста президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 г. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть до установления основных законов возлагалась на временного президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. Вместе с тем каких-либо действенных контрольных, надзорных мер со стороны парламента, правительства за президентом не устанавливалось. Президент наделялся обширными полномочиями. Он, в частности, обладал правом законодательной инициативы. Совет министров имел право вносить в Учредительное собрание все правительственные законопроекты только по распоряжению и от имени президента. Законы, принятые парламентом, передавались президенту, который немедленно препровождал их для обнародования через Правительствующий совет в установленном порядке. Президент наблюдал за исполнением законов, делал необходимые распоряжения для этого; он издавал указы об устройстве, составе и деятельности правительственных учреждений и наделялся правом назначения и увольнения Председателя Совета министров, любого военного и гражданского чиновника. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры*(80). Идею введения республиканской формы правления в России и учреждения поста президента выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти президента, подчинения ее закону, и прежде всего конституции*(81).

Двоякого рода отношение к институту главы государства в целом и президенту в частности было фактически в годы советской власти в нашей стране. Во-первых, эти вопросы не находили какого-либо отражения в правовых актах. О чем, например, свидетельствует анализ текстов Конституции РСФСР 1918 г., Конституций СССР 1924, 1936, 1977 гг. В научной литературе глава государства, президент довольно часто трактовались как чисто буржуазные институты, служащие интересам подавления буржуазией трудящихся. Отмечался процесс усиления президентской власти, и прежде всего в США, что отвечало классовым целям монополий, концентрации их экономического и политического могущества. Президентской власти здесь отводилась основная, главенствующая роль*(82).

Во-вторых, вопрос об учреждении поста президента возникал в реальной жизни нашей страны неоднократно. Так, это было при обсуждении Конституции СССР 1936 г. одной из поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР всем населением страны, а не Верховным Советом СССР. И.В. Сталин категорически отверг это предложение, указывая на то, что у нас не должно быть единоличного президента. От отметил, что президент в СССР коллегиальный - это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного Верховному Совету*(83). С этих слов Сталина в советской юридической литературе Президиум Верховного Совета часто стал именоваться коллегиальным президентом. Высказывались и более четкие суждения. Например, И.П. Трайнин характеризовал Президиум Верховного Совета СССР как главу государства и его деятельность определял как президентскую*(84). Вопрос о введение в СССР института президента был поставлен и в середине 60-х годов Н.С. Хрущевым на комиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР, но он не был реализован*(85).

В целом следует констатировать, что институт президента был органически чужд советской системе. "С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента"*(86). Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем формально играли роль коллегиального главы государства. Но на практике этот орган не был самостоятельным. Он являлся придатком партийного аппарата*(87). Важнейшие вопросы государственной жизни решались Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером. Фактическим свидетельством этого, усилением руководящей роли КПСС в жизни общества и государства стало совмещение в лице Л.И. Брежнева поста Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, это дало возможность на практике соединить в одних руках большие властные полномочия, чем мог бы дать пост президента страны*(88).

Новый подход к данной проблеме мы наблюдаем в последнее пятнадцатилетие прошлого столетия, в период так называемой перестройки в нашей стране. Четко прослеживается тенденция к практическому введению поста президента. На уровне Союза ССР этот вопрос был решен в марте 1990 г. III Съезд народных депутатов СССР принимает Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР"*(89). Далее избирается первый Президент СССР. В соответствии со ст. 127 Конституции СССР он является главой Советского государства. Фактически был взят курс на изменение формы правления - переход к президентской республике. Об этом, в частности, говорилось на Съезде. "Мы решили не просто вопрос о посте Президента, мы решили вопрос о структуре государственной власти в Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решили вопрос политической системы нашего общества"*(90). Позднее институт президента создается в ряде бывших союзных республик, например в Казахстане, Молдавии, Узбекистане. Институт Президента СССР предусматривался и в Договоре о союзе суверенных государств. Этому акту отводилась роль основного политико-правового документа в деле стабилизации социально-экономической ситуации в стране и создания новых межнациональных отношений, новой советской федерации. В периодической печати было опубликовано несколько его проектов*(91). Окончательный текст Договора был согласован 23 июля 1991 г. Его подписание намечалось на конец августа 1991 г. В проекте Договора Президент СССР трактовался как глава союзного государства, обладающий высшей исполнительно-распорядительной властью.

Соответствующие процессы протекали в РСФСР. Заметим, что на официальном уровне, в средствах массовой информации, в научных кругах велась широкая, довольно острая дискуссия о введение поста президента в России*(92). Съезд народных депутатов РСФСР высказался против нововведения. Данный пост учреждается путем референдума инициированного одной третью депутатов российского парламента. Он состоялся 17 марта 1991 г. "За" высказались 70% участников голосования. Состоявшийся в мае 1991 г. IV Съезд народных депутатов РСФСР утверждает ранее принятые законы РСФСР "О Президенте РСФСР", "О выборах Президента РСФСР"*(93). Съезд внес соответствующие изменения, дополнения в Конституцию РСФСР*(94). В июне 1991 г. избирается первый Президент РСФСР. В соответствии с введенной тогда моделью он являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР.

Учреждение поста президента в нашей стране, как отмечается в научной литературе, определялось рядом объективных и субъективных факторов: задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Введение этого поста дало возможность покончить с искусственным соединением в рамках статуса бывшего Председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы государства с правами спикера парламента, что находилось в явном противоречии с принципом разделения властей. Определенное влияние на появление института президента в России оказало и учреждение этой должности в 1990 г. в СССР*(95).

В современных условиях вопросы, связанные с организацией и деятельностью Президента РФ, регулируются Конституцией РФ 1993 г. Данным вопросам посвящена ее специальная глава 4. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти России. Уже это - правовое свидетельство того, что Президент не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную*(96). Конституция 1993 г. не предусматривает специального закона о Президенте. Вместе с тем ряд вопросов его функционирования регулируется различного рода правовыми актами, например Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ 1994 г., Федеральным законом о выборах Президента России 2002 г., Указом Президента РФ о штандарте (флаге) Президента РФ 1994 г.*(97). Заметим, что на сегодняшний день приняты и действуют законы обо всех высших органах государственной власти нашей страны. В связи с этим целесообразна подготовка и принятие специального федерального закона о статусе Президента РФ, в котором в концентрированном виде будут урегулированы все важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного института.

Конституция РФ 1993 г. по-новому определяет статус Президента РФ. По сравнению с ранее существовавшим произошло своего рода "отделение" его от исполнительной власти. В тексте Основного закона 1993 г. уже нет ранее существовавшего положения о том, что Президент является главой исполнительной власти РФ. Важнейшее, основополагающее значение здесь имеют конституционные формулы, закрепленные в ст. 80. Это прежде всего положение о том, что Президент РФ является главой государства. Далее в обобщенной форме установлены его важнейшие функции в обществе и государстве. На первое место поставлена позиция о том, что Президент РФ - гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что именно в ней отражены важнейшие характеристики демократического, правового, социального государства - верховенство Основного закона, не человек для государства, а государство для человека. И именно главенствующее место в деле гарантирования этих принципов отведено прежде всего высшему должностному лицу - Президенту РФ. Определено, что он, в установленном Конституцией порядке, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Новая конструкция вызвала оживленную дискуссию в научных кругах о месте Президента РФ в системе разделения властей. Здесь есть два основных подхода. В краткой форме они сводятся к следующему. Сторонники первого считают незыблемой классическую триаду властей: законодательная, исполнительная, судебная. Они безоговорочно относят Президента РФ к исполнительной власти. Сторонники второго подхода считают, что выделение трех ветвей власти не в полной мере отражает существующие сегодня реалии, и в связи с этим выделяют иные ветви власти: избирательную, учредительную, муниципальную, информационную, контрольную, политическую и др. Заметим, что эта тенденция нашла свое отражение в конституциях ряда государств (Кубы 1976 г., Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г., Алжира 1976 г. и др.). В полной мере такой подход коснулся и Президента РФ. В российской правовой литературе в связи с этим говорят о наличии новой, самостоятельной отдельной власти, называя ее "президентской властью", "арбитражной"*(98).

Второй подход, с нашей точки зрения, является наиболее плодотворным. Он основывается на том, чтобы сегодня отойти от прежних представлений "жесткого" разделения властей, в наибольшей степени учесть современные потребности, тенденции развития общества и государства. "Важно понять, что концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер. Она является одним из важнейших достижений политической и правовой мысли, ею следует руководствоваться при определении структуры органов демократического государства (в авторитарных и тоталитарных государствах эту концепцию отрицают), но вместе с тем в угоду догматическому ее пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию"*(99).

При определении сущности власти Президента следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, Конституция РФ 1993 г. не относит Президента ни к одной из традиционных ветвей власти. Вместе с тем ряд элементов этих властей присутствует в его деятельности. В законодательной сфере это находит свое выражение в праве вето на законы; в подписании законов, принятых парламентом, без чего они не могут быть опубликованы и, следовательно, не подлежат исполнению; вправе принимать указы, которые регулируют общественные отношения, для которых нужен закон, в том случае, когда такой закон еще не принят (в случае принятия соответствующего закона указ отменяется). Президент РФ, как будет показано далее, принимает активнейшее участие в осуществлении исполнительной власти. Он наделен некоторыми полномочиями в сфере судебной власти - имеет право помилования, назначать федеральных судей, за исключением судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Они назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Таким образом, власть Президента как главы государства в определенной степени сочетает в себе черты всех трех традиционных ветвей власти.

Во-вторых, анализ текста Конституции дает возможность говорить об особой ветви президентской власти. Это, в частности, вытекает из смысла и содержания ст. 11, которая говорит о обособленной государственной власти Президента. Ее специфические черты или непосредственно отражены в самом тексте Конституции, или вытекают из смысла содержания ряда ее статей. В связи с этим в научной литературе выделяются прежде всего положения ч. 2 ст. 80 Конституции РФ. В ней содержится положение о том, что Президент РФ "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти"*(100). Именно эта формула говорит о координационных, арбитражных полномочиях Президента, которые характеризуют особенности его власти. Ее общую сущность наиболее удачно выразил В.Е. Чиркин. Он отмечает, что в связи с тем, что Президент РФ - глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти в судебной и более всего в исполнительной власти, но ее суть - арбитражно-координационное осуществление государственной власти. Учитывая все указанные обстоятельства, было бы правильно в условиях полупрезидентских, полупарламентских республик, приобретающих все большее распространение, рассматривать президентскую власть как особую власть, имеющую арбитражно-координационный характер*(101). Отметим здесь, что более удачным было бы говорить не о арбитражно-координационной, а о координационно-арбитражной деятельности. Это связано с тем, что в деятельности Президента РФ координационные полномочия доминируют над арбитражными.

 

_ 2. Компетенция Президента РФ в отношении исполнительных органов государственной власти

 

Компетенция Президента РФ - это совокупность его полномочий в деле разрешения вопросов государственной и общественной жизни, закрепленных в нормативных правовых актах. Они установлены прежде в Конституции РФ, главным образом в ст. 83-90, а также в ряде статей, регулирующих деятельность иных органов государственной власти. Ряд полномочий закреплен в иных правовых актах различного уровня. Определенные возражения в научной юридической литературе вызывает имеющаяся практика определения их указами Президента. В связи с этим отмечается, что вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа "саморегулирования" главой государства своих полномочий*(102).

Ученые-юристы дают различные классификации полномочий Президента РФ. Так, С.А. Авакьян выделяет пять их основных групп: в части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в стране; в области обеспечения конституционного статуса личности*(103). В.Е. Чиркин говорит о восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней политики*(104). По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; функционированием исполнительных органов государственной власти; обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности*(105).

Представленные классификации полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем видам государственных органов. Вместе с тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органов исполнительной власти*(106). В ряде классификаций они выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним. Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента, а с другой - на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью. Выделяются четыре основные группы: полномочия по формированию органов исполнительной власти; полномочия по определению основных направлений деятельности и руководству органами исполнительной власти; полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов; арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов.

1. Полномочия по формированию органов исполнительной власти. Это относится прежде всего к Правительству РФ. В соответствии с п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ. После трехразового отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Так, своими указами от 12 мая и от 20 мая 2004 г. он назначил М.Е. Фрадкова Председателем Правительства РФ, А.Д. Жукова - заместителем Председателя Правительства РФ, Р.Г. Нургалиева - министром внутренних дел РФ, С.В. Лаврова - министром иностранных дел РФ, С.Б. Иванова - министром обороны РФ*(107).

Глава Российского государства определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ. Она гласит: "Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти". Следует отметить, что данное положение вызвало у Государственной Думы неопределенность в его понимании при сопоставлении с п. "г" ст. 71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом. Суть его сводилась к тому, чтобы определить, что понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ. В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции Российской Федерации" Конституционный Суд РФ определил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(108) и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов являются: Указ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Указ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"*(109).

Президент РФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Он имеет, например, таких представителей в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает (утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских формирований, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставке Правительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всего тяготеет к исполнительной власти.

Президент имеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Прежде всего следует отметить, что до принятия Федерального закона об основах организации государственной власти в субъектах РФ он имел право назначать на должность и освобождать от нее глав администрации субъектов РФ, за исключением республик. Президент РФ также решал вопрос о проведении выборов глав администраций. Сегодня высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ избираются российскими гражданами, которые проживают на территории субъекта РФ. Они должны обладать активным избирательным правом.

Определенными полномочиями в рассматриваемой нами сфере наделен Президент РФ в отношении высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). Они установлены прежде всего в ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(110). Заметим, что многие положения данной статьи стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ на их соответствие Основному закону РФ. Позиция Конституционного Суда РФ по данным вопросам была выражена в его постановлении от 4 апреля 2002 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея"*(111). Только с учетом этого акта могут быть рассмотрены интересующие нас вопросы.

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) могут быть прекращены досрочно в случае его отрешения от должности Президентом РФ. Установлены следующие основания для применения такой санкции: а) издание указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в течение двух месяцев не приняло мер по исполнению решения суда; б) в случае издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ данное лицо имеет два варианта действий: во-первых, в течение двух месяцев оно может обратиться в суд для разрешения пора; во-вторых, указанное лицо в этот же срок может отменить или внести изменения в свои акты либо акты органов исполнительной власти субъекта РФ.

Если не сделано ни то ни другое, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). И в случае если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от должности. Решение Президента РФ о предупреждении или об отрешении от должности принимается в форме указа. Указ об отрешении вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи*(112).

В соответствии с п. 9 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" Президент РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). По этому вопросу издается соответствующий указ. Такие действия Президент РФ может совершать только в том случае, когда при отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). На основании п. 4 ст. 29.1 указанного Федерального закона Президент РФ может также временно отстранить высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от исполнения им своих обязанностей. Такие действия он совершает в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

2. Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководство органами исполнительной власти. Основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти формулируются Президентом РФ прежде всего в различного рода документах, правовых актах. Особая роль здесь принадлежит его ежегодному посланию Федеральному Собранию об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Данное право Президенту предоставлено пунктом "е" ст. 84 Конституции РФ. Первый такой документ был представлен в начале 1994 г. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2004 г.*(113) определены основные цели нашего общества на ближайшие годы. "Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это - зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это - укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан". Для ее достижения определены важнейшие задачи, касающиеся всех областей социально-экономической жизни общества. Это, например, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация здравоохранения, развитие отечественного образования, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, снижение единого социального налога, развитие транспортной инфраструктуры, модернизация армии, углубление интеграции на пространстве СНГ, дальнейшая интеграция российской экономики в мировое хозяйство, укрепление антитеррористической коалиции. Указанные задачи являются и основными направлениями деятельности исполнительных органов государственной власти. К этой группе следует отнести иные послания Президента РФ - Послание по национальной безопасности 1996 г., ежегодные бюджетные послания, касающиеся закона о государственном бюджете.

Основные направления деятельности, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в актах, принимаемых Президентом РФ. К ним относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории нашей страны. Особенно важное место в правовой системе РФ занимают указы Президента. Заметим, что они могут восполнять пробелы правового регулирования по вопросам, которые требуют законодательного решения. Данная позиция нашла свое разъяснение в ряде актов Конституционного Суда РФ. Например, в его постановлении от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, учрежденного названным Указом"*(114). Из анализа этих актов следует, что Президент может принимать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том случае, когда отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; указы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам; действие таких указов ограничивается принятием соответствующего акта законодателем. В целом следует констатировать, что в значительной части актов Президента содержатся положения, связанные с определением основных направлений деятельности, руководящие указания органам исполнительной власти.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ. Это реализуется в различных формах. Так, в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции РФ Президент имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства. Следовательно, при этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом. В ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплено положение о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей. В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" конкретно определены такие органы. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность данных органов.

Конституция РФ особо выделяет две сферы непосредственного руководства Президента, теснейшим образом связанные с исполнительной властью. Это, прежде всего, обороноспособность и безопасность. В данной области в соответствии с п. "з" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом утверждения военной доктрины Российской Федерации. Данный документ представляет собой систему официальных позиций государства в деле предотвращения войны, военных конфликтов, взглядов на военное строительство, мер по обеспечению обороноспособности страны, использования Вооруженных Сил, других войсковых формирований в деле защиты жизненно важных интересов РФ. Такая доктрина, например, была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г.*(115). Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ). Он может давать любые приказы министру обороны, вправе в любой момент взять на себя руководство Вооруженными Силами. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ).

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 87 Основного закона нашей страны Президенту РФ предоставлено право в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение. Об этом незамедлительно сообщается Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Такой акт принят 30 января 2002 г.*(116). В соответствии с его ст. 1 под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или отдельной ее местности в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против нашей страны или непосредственной угрозы агрессии. Цель его введения - создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ. Режим военного положения определяется указанным Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ.

Широкими полномочиями в деле обеспечения такого режима наделен Президент РФ. Так, он осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; определяет задачи, устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих агитацию или пропаганду, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

Военные полномочия Президента РФ конкретизированы в ряде иных федеральных правовых актов. Особо отметим Федеральный закон "Об обороне", принятый в 1996 г.*(117). В соответствии с ним Президент наряду с вышеуказанными полномочиями, например, утверждает государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, ядерных и других специальных испытаний и санкционирует указанные испытания; утверждает структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил, других войск, формирований и органов; принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований от соединений и выше; утверждает общевойсковые уставы, положения о Боевых знаменах воинских частей, Военно-морском флаге РФ, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности, положения о Министерстве обороны РФ и Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ, а также положения о органах управления других войск, воинских формированиях и органах; издает указы о призыве граждан РФ на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан РФ и их распределения между Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным законом; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении Вооруженных Сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности. Представленные полномочия нашли свое отражение в ряде правовых актов Президента РФ. Например, в его указах от 11 марта 2003 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации" и от 5 мая 2003 г. "Об отзыве контингента (воинских формирований) Вооруженных Сил Российской Федерации, принимающего участие в миротворческой операции многонациональных сил по стабилизации в рамках выполнения общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине и в международном присутствии по безопасности в Косово (Сербия и Черногория)*(118).

В соответствии со ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Подробно данные вопросы урегулированы в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", принятом 30 мая 2001 г.*(119). Прежде всего в нем определены обстоятельства введения чрезвычайного положения: а) попытка насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессионные, региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение вводится Указом Президента РФ. Он подлежит утверждению Советом Федерации в течение 72 часов. В 90-е годы прошлого столетия чрезвычайное положение неоднократно вводилось на юге нашей страны. Совет Федерации, как правило, утверждал соответствующие указы Президента. Но имело место и иное решение. Так, не был утвержден Указ Президента от 4 февраля 1995 г. "О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики", впоследствии признанный Президентом утратившим силу*(120).

Вторая сфера непосредственного руководства Президента РФ, которая выделена в Конституции РФ, - внешняя политика. В соответствии с п. "а" ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. И, реализуя это полномочие, Президент в сотрудничестве с парламентом разрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее направления. Он непосредственно руководит выполнением намеченного курса, инструктирует и контролирует Министерство иностранных дел, другие органы исполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической деятельности. Как глава государства Президент осуществляет высшее представительство в международных отношениях. Он устанавливает прямые контакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещает международные организации и т.д. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

3. Полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов. Контрольные полномочия Президента РФ имеют место прежде всего в отношении Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ глава государства наделен правом отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Основному закону нашей страны, федеральным законам и указам Президента РФ. Примером этого является Указ Президента РФ 1995 г. об отмене как противоречащего закону "Об оружии" постановления Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. о праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России*(121). Такого рода указы на практике фактически не встречаются. Следует отметить, что важная роль в этой деятельности отведена прокуратуре. В соответствии с действующим законом об этом органе*(122) Генеральный прокурор РФ в случае выявления несоответствий постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ информирует об этом Президента РФ.

В научной литературе высказывается мнение о том, что данное полномочие Президента можно характеризовать как надзорное. В связи с этим отмечается, что если исходить из того, что федеральные законы, указы и нормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, то Президент, наделенный правом отмены решений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство, не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу нелегитивности соответствующего указа Президента. Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть оспорен третьей, заинтересованной стороной, например субъектом РФ, в тех случаях, когда в постановлении Правительства затронуты его интересы*(123).

Надзорные полномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Особое место среди них занимает конституционное право главы государства приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Данное положение конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с его ч. 2 и 3 ст. 29 в период действия Указа Президента РФ о приостановлении действия рассматриваемых здесь актов высшее должностное лицо субъектов РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или органа исполнительной власти субъекта не может издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ. Анализ этих положений также свидетельствует о том, что Президент РФ не обязан обращаться в суд при приостановлении действия таких актов.

Следует отметить, что рассматриваемое полномочие неоднократно использовалось главой государства. Особенно часто это делалось в 1994, 1996 и 2000 гг. В качестве примеров назовем указы Президента РФ от 15 мая 2000 г. "О постановлении главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. N 271 "О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области"; от 12 июня 2000 г. "О приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. N 856 "О тарифах на электрическую энергия для населения области"*(124). В такого рода указах отмечалось несоответствие различного рода актам. Так, в Указе Президента РФ от 9 сентября 2000 г. "О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 22 августа 1994 г. N 131 "Об административной ответственности за нарушение установленного порядка приобретения прав на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в Республике Адыгея" отмечалось, что данный акт субъекта противоречит ряду положений Конституции РФ, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, Основ законодательства РФ о нотариате, Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а в Указе Президента РФ от 5 мая 2000 г. "О постановлении главы администрации Амурской области от 23 июня 1999 г. N 365 "Об организации пропуска граждан Российской Федерации в торговый комплекс г. Хэйхэ (КНР)"" констатировалось, что данный акт издан в нарушение ряда статей Конституции РФ и международных обязательств РФ*(125). Важно отметить и тот факт, что вмешательство суда в рассмотрение такого рода вопросов не требовалось. Оспариваемые Президентом РФ акты отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде.

4. Арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов. Данное полномочие осуществляется Президентом РФ прежде всего путем использования согласительных процедур. Это право закреплено в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Оно гласит, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Заметим, что в правовой науке под согласительными процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона*(126). Их суть заключается в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Согласительные процедуры служат делу обеспечения решения проблемы без элементов принуждения.

Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г. была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Ингушетия по некоторым вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции РФ и федеральным законам; Распоряжением Президента РФ от 22 апреля 1999 г. - согласительная комиссия по урегулированию разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан"*(127). Однако создание такого рада согласительных органов не получило распространения на практике.

Следует отметить, что согласительные процедуры Президента РФ имеют важное значение. Они являются одним из важнейших средств в деле разрешения спорных вопросов, и прежде всего в таких наисложнейших сферах, как межнациональные, федеративные отношения. Учитывая значимость этого института, целесообразно законодательно урегулировать данные вопросы, и прежде всего, понятия согласительных процедур, их форм, прав и обязанностей сторон. Нужен специальный правовой акт. О необходимости его принятия говорилось еще в середине 90-х годов прошлого века в юридической научной литературе*(128). Определенные указания в этом направлении делались и Президентом РФ*(129). В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако он был отклонен Советом Федерации. Основной причиной отклонения являлось то, что он не предоставлял субъектам РФ существенных возможностей отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур*(130). Представляется, что принятие специального правового акта в целом о согласительных процедурах или согласительных процедурах, применяемых Президентом РФ, остается актуальным и сегодня.

Определенными полномочиями по отношению к Президенту РФ наделены и исполнительные органы государственной власти. Ряд из них закреплен в Конституции РФ. Так, в соответствии с ее ч. 2 ст. 125 Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ имеют право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о разрешении дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Следующее полномочие - это временное исполнение обязанностей Президента РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 г. это может иметь место в двух случаях: во-первых, когда Президент РФ возлагает определенные полномочия на Председателя Правительства РФ; во-вторых, это возможно по объективно сложившимся обстоятельствам (внезапная смерть, непреодолимая невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья). При уходе Президента в отставку Председатель Правительства становится исполняющим обязанности Президента до выборов нового Президента. Исполняющий обязанности Президента не имеет права роспуска Государственной Думы, назначения референдума, внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ. Во всех случаях досрочного прекращения полномочий Президента РФ выборы нового Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

 

_ 3. Исполнительный аппарат Президента РФ

 

Важная роль в деле обеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом РФ принадлежит его исполнительному аппарату. Само это понятие "исполнительный аппарат главы государства" фактически мало используется в российской государственно-правовой теории и практике*(131). Но оно, с нашей точки зрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующих при Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ. Основой исполнительного аппарата главы нашего государства является Администрация Президента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации и деятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г.*(132). В ст. 1 Положения прежде всего в обобщенной форме закреплен статус данного органа: "Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация) является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации".

Администрация Президента РФ состоит из ее Руководителя, двух его заместителей, помощников Президента РФ, пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советников Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старших референтов, референтов и иных должностных лиц Администрации; управления Президента РФ; иных самостоятельных подразделений Администрации. Самостоятельные подразделения состоят из департаментов.

Президенту РФ принадлежит ключевая роль в деле осуществления руководства, формирования данного органа. Он осуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главе государства. Это Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, Руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ. Президент РФ назначает на должность и освобождает от нее в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных; начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ. Президент РФ определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему, утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации.

Основными целями деятельности Администрации являются: обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства; контроль за исполнением решений Президента РФ; подготовка предложений Президента РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; содействие Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечение реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политики нашей страны; разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Для достижения указанных целей Администрация наделена широкими полномочиями. Она организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подготавливает предложения о подписании Президентом РФ законов либо об их отклонении; подготавливает согласование и представление Президенту РФ проектов его указов, распоряжений, поручений и обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов; обеспечивает обнародование федеральных законов, выпуск указов, распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных им; подготавливает материалы для ежегодного послания Президента РФ парламенту РФ и для его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подготавливает проекты обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ; подготавливает предложения Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечивает его взаимодействие с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействует Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечивает реализацию полномочий Президента РФ по вопросам гражданства; организационно обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования; собирает, обрабатывает и анализирует информацию о социально-экономических, политических процессах в стране и за рубежом; учитывает и анализирует обращения граждан, предложения общественных объединений и органов местного самоуправления, представляет соответствующие доклады главе государства; обеспечивает хранение официальных тексов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Важное значение имеет положение о том, что Администрация при реализации своих функций взаимодействует с высшими органами законодательной, исполнительной, судебной власти нашей страны, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и иностранными организациями.

Значительными полномочиями наделен Руководитель Администрации. Он, например, представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, в российских, международных и иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанности между заместителями Руководителя Администрации; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит ему предложения об освобождении от должности должностных лиц в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ; организует исполнение поручений Президента РФ; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации; распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации. В Положении об Администрации Президента РФ также подробно урегулированы вопросы, связанные со статусом заместителей Руководителя администрации, помощников Президента РФ, советников Президента РФ и других должностных лиц данного органа.

Еще один конституционный орган - Совет Безопасности РФ. Основы его организации определены в Конституции РФ, в Законе РФ "О безопасности" и более подробно и всесторонне - в Положении о Совете Безопасности, утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г.*(133). В соответствии со ст. 1 и 4 Указа Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Он является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

В состав Совета Безопасности входит Председатель (Президент РФ), Секретарь, назначаемый Президентом, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянных членов - председатели палат федерального парламента, Председатель Правительства РФ, Секретарь Совета Безопасности. Членами Совета Безопасности являются ряд федеральных министров.

Четко установлены основные задачи Совета Безопасности. Это определение жизненно важных интересов общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности РФ и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения; подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

На реализацию этих задач направлены важные полномочия, которые предоставлены Совету Безопасности. Он, например, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий; подготавливает решения Президента РФ по вопросам внутренней, внешней, военной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, научно-технического сотрудничества, введения экономических санкций, информационного развития, разработки стратегии обеспечения мер по охране независимости и государственной целостности РФ; подготавливает проекты указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, развития глобальных информационных систем, контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность; осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности РФ; организует подготовку федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществляет контроль за ходом их реализации; организует научные исследования в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Существенная роль в деятельности Совета Безопасности отводится его Секретарю. Он является должностным лицом РФ, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Секретарь Совета Безопасности обеспечивает деятельность этого органа, руководит его аппаратом. Для этих целей он наделен значительными полномочиями. Секретарь Совета Безопасности организует взаимодействие аппарата Совета Безопасности с подразделениями Администрации Президента РФ, аппаратами Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, функциональными и региональными объединениями, представителями трудовых коллективов и предпринимательских кругов, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями по вопросам, входящим в компетенцию Совета Безопасности.

Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях постоянными членами Совета простым большинством голосов. Они вступают в силу только после утверждения их Председателем Совета Безопасности, т.е. Президентом РФ. Решения Совета по важнейшим вопросам оформляется указами Президента РФ, иные решения - протоколами. Совет Безопасности образует межведомственные комиссии. Они являются основными рабочими органами Совета. В зависимости от возлагаемых на комиссии задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной либо временной основе. Вопросы образования и упразднения межведомственных комиссий решаются Советом Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности. Персональный состав межведомственных комиссий утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителя федерального органа государственной власти, должностные лица которого включены в ее состав. Заседания межведомственных комиссий проходят не реже одного раза в квартал.

При Президенте РФ действуют и иные совещательные и консультативные органы. Это прежде всего различного рада советы, комиссии. Наиболее важным из советов является Государственный Совет РФ. Его образование, как отмечается в научной юридической литературе, связано с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, с тем чтобы обеспечить участие глав исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важнейших вопросов государственной жизни, обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации*(134). Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. утверждено Положение о Государственном Совете РФ*(135). Оно урегулировало организацию и деятельность данного органа. По своему статусу Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Государственный Совет состоит из Председателя и членов, участвующих в его работе на общественных началах. Председателем Совета является Президент РФ, членами - по должности высшие должностные лица (руководители исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного Совета могут включаться лица, которые замещали должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два или более срока подряд. Государственный Совет имеет президиум для решения оперативных вопросов. В его состав входит семь членов Совета. Персональный его состав определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. Обязанности секретаря Государственного Совета по решению Президента РФ возлагаются на общественных началах на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента РФ. Секретарь не входит в состав Государственного Совета. Государственный Совет, его Президиум имеют право создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых, специалистов, в том числе на договорной основе.

Определены важнейшие задачи данного органа. Это содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституций, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики РФ; обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Установлен следующий порядок работы Государственного совета. Его заседания проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца (могут проводиться внеочередные заседания). Заседания правомочны, если присутствует большинство общего числа членов Совета. Решение в этом органе принимается путем обсуждения на его заседаниях. Голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня по решению Председателя. Он же имеет право установить порядок принятия решения по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Решение Совета оформляется протоколом, при необходимости - указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В том случае, когда вырабатывается решение о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

При Президенте РФ функционирует Совет по борьбе с коррупцией. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 24 ноября 2003 г.*(136). Данный Совет - совещательный орган при главе государства, образованный в целях оказания содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий. В состав Совета входят председатели Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. При Совете действуют Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов. Совет наделен следующими полномочиями: внесение предложений Президенту РФ о составе Комиссии по противодействию коррупции и Комиссии по разрешению конфликта интересов; заслушивание ежегодного доклада Генерального прокурора РФ о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией; рассмотрение подготовленных Комиссией по противодействию коррупции предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; представление ежегодного доклада Президенту РФ о результатах своей работы. Совет не рассматривает сообщения о преступлениях и правонарушениях, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

Установлен порядок работы Совета. Основная форма - заседания. Члены Совета участвуют в них лично. Они не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Члены Совета председательствуют на заседаниях поочередно. Очередность определяется Советом. По решению Президента РФ заседания могут проводиться под его председательством. Заседание правомочно, когда на нем присутствуют все члены Совета. Заседания проводятся по мере необходимости. Решения Совета оформляются протоколом. Его подписывают все члены Совета. В том случае, когда член Совета не согласен с принятым решением, он имеет право изложить свое мнение в письменной форме, которое в обязательном порядке подлежит приобщению к протоколу заседания. При необходимости решение Совета может быть оформлено в виде проекта указа, распоряжения или поручения Президента РФ.

Примером комиссий при Президенте РФ является Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеральных отношений и местного самоуправления. Ее создание было определено в Указе Президента РФ от 27 ноября 2003 г. "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"*(137). В преамбуле, п. 1, данного акта установлено, что в целях развития конституционных принципов федерализма и местного самоуправления, совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и обеспечения разграничения полномочий между ними, преобразовать Комиссию при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Комиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Устанавливалось, что данная комиссия - постоянно действующий консультативный орган при Президенте РФ.

Основными ее задачами являются: подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; рассмотрение принятых Государственной Думой в первом чтении и направляемых Президенту РФ, а также подготовленных к внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и, при необходимости, внесение предложений по вопросам разграничения соответствующих полномочий; предварительное рассмотрение с участием полномочных представителей Президента РФ а федеральных округах подготовленных к представлению Президенту РФ проектов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

 

_ 4. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе

 

Понятие федерального округа в современной России и его сущность. В современной России под федеральным округом понимается территория, в пределах которой действует полномочный представитель Президента РФ. В ряде зарубежных федеративных государств (США, Бразилия, Мексика и др.) федеральными округами называются столицы с прилегающей местностью, выделенные в особые территориальные единицы. Статус федеральных округов в разных федерациях различен. К примеру, в США они не входят в число субъектов этого федеративного государства, а в Бразилии такие округа имеют, по сути, такой же статус, как и штаты (с некоторыми отличиями). Однако, каким ни был статус федерального округа как места расположения столицы государства в иностранных федеративных государствах, к современной российской действительности это никакого отношения не имеет. Российские федеральные округа можно сравнить с иным институтом, существующим в зарубежных федерациях. Федеральные округа, представляющие собой в РФ по сути разновидность так называемых специальных округов, довольно хорошо известны в мировой практике федеративных государств. Целью создания специальных округов является обеспечение эффективного управления в той или иной отрасли и решения задач, которые либо совсем не входят в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, либо должны решаться на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в специальных округах обычно реализуют технико-исполнительные функции. Территориальные единицы, в рамках которых осуществляются властные полномочия, не рассматриваются, как правило, в качестве специальных округов. Такими территориальными единицами являются, например, судебные округа. Так, в США федеральные суды созданы в округах, десять из которых охватывают территорию в нескольких штатов каждый, а одиннадцатый включает в себя федеральный округ Колумбия. В России также созданы одиннадцать территориальных единиц, в которых действуют окружные арбитражные суды.

Обычно территории специальных округов не совпадают с территорией субъектов федерации. Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей специальных округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, канализационные, водо- и энергоснабжения, здравоохранения и т.д. Подобные округа имеются и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др.). Однако если в США органы управления, действующие в определенных специальных округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования своей деятельности (например, за счет взимания платы за оказания услуг населению, выпуска облигаций и т.д.), то в той же Канаде органы управления в специальных округах финансируются исключительно за счет средств, выделяемых из соответствующих бюджетов. Следует подчеркнуть, что имеются и такие специальные округа, которые создаются с целью обеспечения выполнения функций федеральных государственных органов, касающихся вопросов исключительного ведения федерации. К примеру, в США есть федеральные судебные округа, в которых действуют суды, входящие в систему федеральных судебных органов (в отличие от судов штатов).

В России также уже давно известны такого рода специальные округа, хотя в нормативных актах и юридической литературе они не называются собственно специальными. Например, уже давно существуют военные округа, округа МВД. С созданием системы арбитражных судов, являющихся федеральными судами, в РФ были образованы округа, в которых действуют суды высшей по отношению к арбитражным судам субъектов РФ инстанции. Теперь же территория, в рамках которой действует полномочный представитель Президента РФ, получила наименование федерального округа.

Цель создания федеральных округов в современной России. В Указе Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" не названы причины, побудившие реорганизовать всю систему представителей Президента на местах (раньше полномочные представители Президента назначались в субъекты РФ) и создать федеральные округа, а содержится стандартная фраза: "В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений..." Вместе с тем многие из этих причин, вытекающих из указанной цели, вполне очевидны. В частности, за пределами столицы, в ряде случаев на весьма отдаленном от нее расстоянии, имеются объекты, находящиеся в федеральной собственности. Нельзя сказать, чтобы они были бесхозными, но в лучшем случае ими управляли отдельные ведомства. Однако известно, что ведомственный интерес далеко не всегда совпадает с общегосударственным. Многочисленные недостатки узковедомственного подхода к управлению государственной собственностью были хорошо известны еще во времена СССР. Тем не менее федерального органа, который взял бы на себя надзор и координацию управления федеральным имуществом (причем не только недвижимым, чем преимущественно ведают подразделения госкомимущества) на местах, не существовало. Общественность страны не раз становилась свидетелем скандалов, когда трансферты из федерального бюджета на оплату труда учителям, врачам и другим работникам бюджетной сферы неизвестно каким образом исчезали в том или ином регионе, не дойдя до адресата. Вообще не было федерального органа, который мог бы взять и взял бы на себя координацию деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти. Необходимо обратить внимание на то, что некоторые федеральные органы образовали свои подразделения в федеральных округах. В частности, стали назначаться окружные прокуроры, появились окружные управления юстиции. Хотя и не все федеральные органы создали окружные подразделения, все же практика показывает, что в определенной степени полномочные представители Президента РФ могут играть роль координатора деятельности федеральных органов на местах.

Помимо этого на рубеже XX-XXI столетий обострилась проблема приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством по вопросам совместного ведения России и субъектов РФ. Однако во многих случаях противоречия законодательства субъектов РФ и федерального законодательства коренятся не столько в принципиальной позиции органов государственной власти субъектов РФ, зачастую не согласующихся с позицией федеральных органов государственной власти, сколько в недостаточной экспертной проработке проектов законодательных актов, в отсутствии возможности провести консультации с соответствующими федеральными органами власти еще на стадии подготовки законопроектов. Именно такую важную задачу, как организация консультаций и предварительной экспертизы законопроектов в субъектах РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, мог бы взять на себя полномочный представитель Президента РФ.

Развитие института полномочных представителей Президента РФ в территориальных единицах. В действовавшей ранее Конституции России 1978 г. с поправками, внесенными в период с 1989 по 1993 г., не были предусмотрены полномочия Президента по назначению его представителей. Однако и до 1993 г. глава государства назначал своих представителей также в другие органы государственной власти и в субъекты Российской Федерации. Фактически глава государства России начал назначать своих представителей вскоре после избрания впервые Президента страны в 1991 г. Таким образом, полномочие Президента по назначению своих представителей до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. опиралось на обычай, выросший из никем не оспаривавшейся практики. Правовой статус таких представителей Президента России был юридически не определен. При этом в начале 90-х годов XX в. было довольно широко распространено представление о том, что представитель Президента должен обладать весьма значительными дискретными полномочиями, поскольку такому представителю доверяется проводить политику главы государства, не связанного в своей реформаторской деятельности, как казалось многим, никакими юридическими нормами, в том числе и положениями Конституции. Тогда же, в начале 90-х, Президент России назначал глав администраций областей и краев, и известны случаи, когда отдельные политические сторонники действовавшего в то время главы государства, будучи кандидатами на различные должности, предпочитали добиваться назначения представителями Президента, отказываясь от поста главы Администрации. Однако вскоре выяснилось (хотя для любого юриста, как, впрочем, и политика, это должно быть очевидно), что каждый государственный орган, каждое должностное лицо осуществляют только те полномочия, какие установлены законами и иными нормативными правовыми актами. Полномочия же представителей Президента не получили, как уже говорилось, четкого нормативного, в том числе и законодательного, закрепления. В результате этого представители Президента в субъектах РФ оказались вне системы управления.

Кроме того, представители Президента в субъектах РФ не располагали достаточными ресурсами, чтобы активно участвовать в политической деятельности. Аппарат представителя Президента ни в одном из субъектов РФ не превышал десяти работников, причем в его составе был, как правило, только один юрист. Вместе с тем представитель Президента не располагал средствами для найма временных сотрудников или для заказа каких-либо работ, производимых силами коллективов, не входящих в аппарат. В результате представитель Президента не имел реальной возможности в полной мере изучать развитие ситуации в соответствующем субъекте РФ, чтобы вносить предложения по корректировке региональной политики федеральных органов государственной власти. Тем более не было у представителя Президента эффективных рычагов воздействия на политическую ситуацию в соответствующем субъекте РФ. У представителей Президента в субъектах РФ отсутствовал прямой контакт с главой государства, а ресурсов, для того чтобы стать опорой Президенту в регионе, у каждого из представителей было явно недостаточно.

Фактическое положение полномочных представителей Президента в субъектах РФ не изменилось и после вступления в силу в 1993 г. новой Конституции России. Это положение представителей Президента было унаследовано от предыдущего периода и сохранялось без существенных коррективов вплоть до учреждения федеральных округов. В то же время институт полномочных представителей Президента РФ получил конституционный статус в результате появления в Основном законе упоминания о полномочных представителях. Вместе с тем в 1994 г. Президент РФ издал указ, подтвердивший все предыдущие назначения полномочных представителей, что косвенно свидетельствовало о сохранении положения полномочных представителей в субъектах Федерации.

Итак, полномочные представители Президента РФ, назначавшиеся в субъекты РФ ранее принятия упоминавшегося Указа от 13 мая 2000 г., не обладали достаточными ресурсами для решения перечисленных проблем, и одновременно их численность была довольно велика, чтобы всем им уделялось достаточно внимания со стороны Президента РФ и различных подразделений его Администрации. Даже одно сокращение числа полномочных представителей, в результате которого в определенной степени произошло сосредоточение в их руках ресурсов, создало предпосылки для повышения эффективности их работы. Вместе с тем и каждый отдельный субъект РФ не остался без внимания: в субъект РФ назначается федеральный инспектор, который действует под началом соответствующего полномочного представителя.

Юридическая основа деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В настоящее время полномочие Президента РФ по назначению и освобождению от должности его полномочных представителей закреплено в Конституции РФ 1993 г. (п. "к" ст. 83). Хотя в действующем Основном законе России об указанном полномочии главы государства сказано в самом общем виде, именно эта формулировка образует конституционную основу деятельности полномочных представителей Президента РФ, в том числе в федеральных округах. Вместе с тем указанное конституционное положение закладывает фундамент для назначения Президентом вообще любых своих представителей, причем глава государства активно пользуется данным полномочием. Ни конституционно, ни законодательно полномочие Президента по назначению своих представителей не ограничено. На практике Президент назначает представителей в иные органы государственной власти (Государственную Думу, Совет Федерации, Конституционный Суд и пр.), специальных представителей по какой-либо проблеме (например, для переговоров с Европейским союзом по Калининградской области) и полномочных представителей в федеральные округа.

Как уже отмечалось, кроме самого общего конституционного положения, да и то не относящегося исключительно к полномочным представителям Президента РФ в территориях, на уровне конституционного и законодательного регулирования иных актов не имеется. Следующим после федерального закона по юридической силе актом является, как известно, указ Президента РФ. Именно указы Президента РФ и составляют, наряду с упомянутым положением Конституции РФ, юридическую основу функционирования института полномочных представителей главы Российского государства в федеральных округах.

Федеральные округа образованы в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". В России федеральный округ представляет собой территорию, охватывающую площадь нескольких субъектов РФ, в рамках которой действует полномочный представитель Президента РФ. Всего на территории РФ образовано семь федеральных округов. Данный Указ Президента РФ сравнительно небольшой по объему, но содержит достаточно нормативных постановлений для урегулирования базовых вопросов деятельности полномочных представителей Президента в пределах определенной территории.

Следует отметить, что полномочные представители являются должностными лицами, обеспечивающими исполнение Президентом РФ своих конституционных полномочий, а помимо такой обеспечивающей деятельности каких-либо самостоятельных полномочий представители не имеют. Собственно, это вытекает из описания функций полномочных представителей, как оно дано в Указе от 13 мая 2000 г. Другими словами, данный указ только перераспределяет некоторые должностные обязанности внутри аппарата, обеспечивающего исполнение Президентом РФ своих конституционных полномочий. При этом федеральные округа не представляют собой административных единиц, но только дают территориальную "привязку" для деятельности полномочных представителей. Фактически Указ от 13 мая 2000 г. лишь расширил территориальные границы функционирования каждого из полномочных представителей Президента РФ: до принятия Указа полномочный представитель действовал в пределах одного субъекта РФ, в результате же принятия Указа пределы расширились до нескольких субъектов Федерации. Ясно, что полномочным представителям, назначенным на места, должны быть определены территориальные пределы их ответственности. В принципе местность, в которую возможно назначение полномочного представителя Президента РФ, может охватывать часть субъекта РФ или части нескольких субъектов Федерации. Однако очевидно, что установление такой территориальной сферы ответственности представителей Президента, включающей отдельные части субъектов РФ, не позволит этим представителям достаточно эффективно исполнять свои обязанности, поскольку и анализировать ситуацию необходимо в субъекте РФ в целом, и взаимодействовать с органами государственной власти того или иного субъекта Федерации от имени Президента страны, конечно же, надо одному представителю. Ввиду всего вышесказанного указы Президента РФ выступают в качестве адекватной юридической основы для деятельности полномочных представителей в федеральных округах.

Функции полномочных представителей в федеральных округах. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. (раздел II) следующим образом определяет основные задачи полномочного представителя: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

В целом функции, которыми наделен, согласно Указу, полномочный представитель, соответствуют поставленным в том же указе перед таким представителем главным задачам его деятельности. Вместе с тем некоторые функции выходят за рамки наблюдения и контроля. Так, полномочный представитель вправе и даже обязан организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Возможно, надо было бы расширить раздел, посвященный задачам полномочного представителя, хотя перечень поставленных перед полномочным представителем задач, по-видимому, нельзя считать исчерпывающим, поскольку в нем говорится лишь об основных задачах, что, вероятно, предполагает наличие и других (неосновных) задач, не упомянутых в разделе II данного указа.

Практика функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Прошло более четырех лет после подписания Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", но реально действовать представители Президента начали только несколько месяцев спустя. Отнюдь не сразу по вступлении в силу упомянутого указа были назначены полномочные представители. Затем потребовалось время для заполнения вакансий в аппаратах представителей Президента РФ. Поэтому в полной мере институт полномочных представителей в федеральных округах заработал лишь с осени 2000 г. Безусловно, рассматривая практику деятельности полномочных представителей Президента РФ в округах за прошедшее время, пока еще рано давать окончательную оценку: четыре с половиной года недостаточно большой срок для этого. И все же некоторые выводы из первоначальной практики работы таких представителей сделать можно. Так, ясно, что становление института состоялось. В некоторых округах уже сменились уполномоченные, причем наблюдается определенная преемственность, общие тенденции в функционировании аппаратов представителей. Вместе с тем, по крайней мере вначале, каждый из полномочных представителей старался, по-своему интерпретировав положения Указа, выработать свой особенный стиль работы. В частности, в Южном федеральном округе полномочный представитель с первых шагов своей деятельности взял курс на защиту федеральных экономических интересов. Еще в ноябре 2000 г. он создал рабочую группу по анализу ситуации в черноморских портах и выработке предложений для улучшения этой ситуации. Утверждалось, что российский федеральный бюджет терял порядка 400 млн. долларов США ежегодно в результате неправильного управления портами на Черном море. Рабочая группа подготовила ряд предложений по изменению ситуации, в том числе и путем выкупа Российской Федерацией пакетов акций компаний, владеющих черноморскими портами. Правда, экономический эффект от внедрения предлагаемых мер оценить пока не представляется возможным.

Решение экономических проблем было поставлено во главу угла и полномочным представителем Президента РФ в Уральском федеральном округе. В то же время на Урале полномочный представитель улучшение экономического положения региона связывал не с какой-либо одной отраслью хозяйства или какими-то отдельными населенными пунктами, а с интеграцией субъектов, входящих в состав Уральского федерального округа, с проведением согласованной и хорошо спланированной экономической политикой. С этой целью при полномочном представителе создавались разнообразные совещательные и координационные органы.

Полномочный представитель в Приволжском федеральном округе изначально старался показать себя как сторонника инноваций и открытости во взаимоотношениях с общественностью. Именно поэтому был объявлен публичный конкурс на замещение должностей в аппарате полномочного представителя. Объявление о конкурсе размещалось и в Интернете. В конкурсе приняли участие 5338 человек. После прохождения всех туров осталось 25 победителей, которым были выданы сертификаты, что они могут быть приняты на работу в аппарат полномочного представителя в Приволжском федеральном округе. Но на работу в аппарат полномочного представителя, по крайней мере на должности высшего и среднего звена, принимались лица по политическим мотивам или в результате личного знакомства с полномочным представителем. Полномочный представитель в этом федеральном округе ежегодно содействовал проведению окружных ярмарок социальных и культурных проектов. В 2000 г. в ярмарке в Перми приняли участие некоммерческие организации из 14 субъектов РФ, входящих в Приволжский федеральный округ. Затем в таких ярмарках (в 2001 г. в Саратове, в 2002 г. в Тольятти, в 2003 г. в Нижнем Новгороде) участвовали уже некоммерческие организации из всех 15 субъектов РФ, включенных в Приволжский федеральный округ. В 2003 г. ярмарка проводилась одновременно с гражданским форумом, на который прибыли представители некоммерческих организаций из разных концов России, должностные лица из разных федеральных органов государственной власти (депутаты Государственной Думы, члены Правительства и т.п.). Правда, в ходе ярмарки 2003 г. главное внимание при организации мероприятий аппаратом полномочного представителя уделялось достижениям руководства субъектов РФ, а стендам, представлявшим проекты некоммерческих организаций, было отведено не самое почетное место.

Следует отметить, что все полномочные представители приняли участие в мероприятиях по анализу законодательства субъектов РФ на предмет обнаружения противоречий с федеральным законодательством, с тем чтобы в дальнейшем законодательство субъектов РФ было приведено в соответствие с федеральным законодательством.

В то же время некоторые полномочные представители в своих действиях иногда выходили за рамки, установленные Указом от 13 мая 2000 г. Так, в отдельных случаях полномочные представители открыто высказывались в поддержку того или иного кандидата на выборах в органы государственной власти в субъектах РФ. При этом в настоящее время должности полномочных представителей Президента РФ и даже федеральных инспекторов рассматриваются как важные политические посты. С одной стороны, некоторые из полномочных представителей Президента России и федеральных инспекторов были избраны главами администрации субъектов РФ, а с другой - отдельные бывшие главы администрации субъектов Федерации не отказываются от назначения полномочными представителями Президента РФ. И все же потребуется некоторое время, чтобы оценить, насколько эффективно действует новая система полномочных представителей Президента РФ на местах, какое влияние их деятельность оказывает на развитие федерализма в России.

Некоторые вопросы в отношении функционирования института полномочных представителей Президента РФ возникли уже со дня издания Указа от 13 мая 2000 г., и пока однозначного ответа на них нет. В частности, не вполне ясно, каковы были критерии при определении границ федеральных округов. Так, в составе Дальневосточного федерального округа оказалась огромная территория. Она, конечно, сравнительно мало заселена, однако является стратегически важной для России зоной. В настоящее время, как известно, одним из центров мирового экономического развития стал Азиатско-Тихоокеанский регион, и Россия, имеющая выход в этот регион, а также огромные природные ресурсы в данной зоне, могла бы и должна активнее участвовать в экономическом сотрудничестве, международном разделении труда и научно-технической кооперации. Но для этого требуется явно большее внимание со стороны федеральных органов исполнительной власти к Дальнему Востоку. Кроме того, в Дальневосточный федеральный округ входят значительные территории, зависящие во многом от завоза продовольствия и горючего (так называемый северный завоз) из других регионов РФ. Проблем в этой сфере много, они стремительно увеличиваются и обостряются из года в год, и без внимательного отношения к ним со стороны федеральных органов исполнительной власти их решение невозможно. В свою очередь, эти проблемы в значительной степени связаны с вопросом территориальной целостности страны, ее безопасности и т.д. В то же время в европейской части России, которая по территории сопоставима с Дальневосточным федеральным округом, хотя и существенно более плотно заселена, создано три федеральных округа, а между тем субъекты РФ в этой части страны расположены гораздо ближе к федеральной столице и, следовательно, к центральным федеральным органам государственной власти, поэтому в меньшей степени нуждаются в посредничестве полномочных представителей Президента России.

 

Глава IV. Взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти

 

 _ 1. Системные   подходы   к   необходимости   взаимодействия   органов

      исполнительной и законодательной власти                            

 _ 2. Необходимость  участия  законодательной  власти   в   установлении

      системы и структуры органов исполнительной власти                 

 _ 3. Участие  законодательной  власти   в   назначении   на   должность

      и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной

      власти                                                            

 

_ 1. Системные подходы к необходимости взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти

 

Понять сущность исполнительной власти невозможно без обращения к теории разделения властей, которая, по меткому замечанию Ю.Н. Старилова, означает не только рассредоточение, демонополизацию властных полномочий, но и их взаимное уравновешивание, когда "ни одна из трех властей не может подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях разумной конкуренции и делового сотрудничества"*(138). Дело в том, что, как писал Н.М. Коркунов, "взаимное сдерживание отдельных органов власти получается не только при осуществлении различных функций власти различными органами, но точно так же и при совместном осуществлении одной и той же функции несколькими органами"*(139).

Исследование перспективных направлений реформирования органов государственной власти Российской Федерации показывает, что сейчас для обеспечения системы "сдержек и противовесов" особенно важно упорядочить отношения между законодательной и исполнительной властью*(140). Анализ имеющейся литературы свидетельствует о том, что и в других странах - бывших республиках СССР для реализации системы "сдержек и противовесов" крайне актуально построение правильных взаимоотношений между этими ветвями власти. Например, изучая современные проблемы государственной власти в Республике Казахстан, О.К. Копабаев пишет, что, обладая значительными полномочиями и мощным аппаратом, исполнительная власть способна подмять под себя не только законодательные, но даже и судебные органы. В этой связи важно поставить надежный заслон на пути ее превращения в монополиста власти, обеспечив осуществление ее деятельности лишь в рамках закона, в условиях подконтрольности и подотчетности законодательной власти*(141).

Однако, говоря о необходимости определенной зависимости исполнительной власти от законодательной, нельзя забывать и о том, что только органы исполнительной власти в силу своей природы и системы организационного построения способны постоянно, а в ряде случаев в оперативном порядке реагировать на соответствующие изменения ситуации и принимать экстренные управленческие решения, оказывая своевременное воздействие на огромное число органов, организаций и граждан*(142). В связи с этим излишняя опека органов исполнительной власти со стороны законодательных органов нередко может лишь ухудшить положение.

Правильные взаимоотношения между исполнительными и законодательными органами, в том числе с точки зрения обеспечения эффективной системы "сдержек и противовесов", возможны только при разумном разграничении компетенции между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это, в частности, относится к разграничению полномочий данных ветвей власти по установлению системы исполнительных органов.

К построению системы органов исполнительной власти следует подходить как к созданию одной из подсистем всей системы органов государственной власти*(143). Дело в том, что государственному управлению как особому виду социального управления в наибольшей степени присущи разветвленные сети информационных потоков, проходящих и от субъектов к объектам управления (по каналам прямой связи), и от объектов к субъектам управления (по каналам обратной связи). Неучет субъектом государственного управления хотя бы части информации, которая поступает или может поступить к нему, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений и неэффективности процесса управления. Как писал по этому поводу Н. Винер, должностные лица "должны принимать участие в двустороннем потоке связи, а не просто отдавать приказы, исходящие сверху. Иначе может оказаться, что высшие должностные лица основывают свою политику на совершенно неправильном представлении о фактах, которыми располагают их подчиненные"*(144).

В зависимости от природы системы управления существуют различные варианты прямой и обратной связи между ее элементами. Причем в больших системах, к которым относится и государство, отдельным автономным подсистемам управления присущи разные информационные каналы.

Например, системе законодательной власти, исходя из ее информационной природы, присущи достаточно простые каналы обратной связи. Депутаты получают в основном информацию по каналам "прямой обратной связи" и "непрямой обратной связи"*(145). Субъекты управления в системе исполнительной власти получают информацию о поведении объектов управления уже по таким более сложным, но, естественно, и информационно более насыщенным каналам обратной связи, как, например, каналы "обратной параллельной соединительной связи", "последовательной параллельной обратной связи" и др. Судебной власти и юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти свойственны каналы "обратной параллельной распределительной связи".

Эффективное управление большой системой достигается лишь при учете и анализе дифференцированной информации, проходящей по всем (или по крайней мере большинству) из таких каналов, и ее последующей интеграции. Этим и обусловливается с точки зрения кибернетики целесообразность осуществления государственного управления за счет использования нескольких независимых друг от друга подсистем как одного и того же, так и разных уровней иерархии с надлежащей координацией их функционирования.

Исходя из теории больших систем, устойчивость системы органов государственной власти невозможна без обеспечения устойчивости ее отдельных подсистем и, естественно, подсистемы органов исполнительной власти. В данном конкретном случае под устойчивостью системы органов государственной власти понимается ее стабильность, которая обусловливается наличием в ней эффективного механизма "сдержек и противовесов". А под устойчивостью подсистемы органов исполнительной власти - ее стабильность, которая также обусловливается наличием в ней своего внутреннего механизма "сдержек и противовесов".

Казалось бы, зачем, собственно, нужен подсистеме исполнительной власти подобный механизм "сдержек и противовесов"? Кого внутри этой подсистемы надо уравновешивать? Дело в том, что подсистема органов исполнительной власти сама является большой системой со своими всеми проблемами, определяющими необходимость демонополизации властных полномочий. Как совершенно верно отмечает К.С. Бельский, поскольку исполнительная власть для эффективного осуществления своих основных функций нуждается в наличии полномочий, позволяющих также заниматься правовым регулированием и юрисдикцией, она "более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: "законодательствует" - занимается правотворчеством, применяет право, "судит" - осуществляет юрисдикцию"*(146).

Концентрация различных управленческих функций, осуществляемых подсистемой исполнительной власти, в одних и тех же исполнительных органах из-за отсутствия внутриподсистемного механизма "сдержек и противовесов" приводит к ряду нежелательных последствий, отрицательно сказывающихся на результативности деятельности органов исполнительной власти. Между тем с других позиций подобная концентрация для самих этих органов, как правило, выгодна, что в конечном итоге и обусловливает снижение эффективности их работы, если система данных органов установлена собственно исполнительной властью без учета мнения законодателей. В свою очередь это приводит к недейственности суммарного механизма "сдержек и противовесов" во всей системе государственной власти.

Безусловно, одно только участие законодательной власти в установлении системы исполнительной власти не является панацеей. Здесь необходимо также совершенствование порядка назначения и освобождения от должности высших должностных лиц системы исполнительной власти, контроля над деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов законодательной власти, механизма отмены и приостановления правовых актов системы исполнительной власти и многое другое. Не рассматривая в данной главе все проблемы взаимоотношений между органами исполнительной власти и органами законодательной власти, остановимся лишь на тех, которые представляются сейчас наиболее актуальными и настоятельно требуют своего разрешения.

 

_ 2. Необходимость участия законодательной власти в установлении системы и структуры органов исполнительной власти

 

Как уже отмечалось, система исполнительной власти более всего копирует систему государственной власти в целом. Исполнительная власть фактически осуществляет все функции, присущие государственной власти, но на своем уровне. В связи с этим взаимоотношения законодательной и исполнительной власти целесообразно рассмотреть с учетом анализа проблем взаимоотношения различных органов внутри самой исполнительной власти.

Изучение функций, осуществляемых органами исполнительной власти, дает основание разделить их на три группы. Во-первых, группа нормотворческих функций - принятие данными органами нормативных правовых актов. Во-вторых, группа функций по контролю и надзору, к которым можно отнести: собственно действия контрольно-надзорного характера, а также основанные на их результатах выдачу юридическим лицам и гражданам разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий, регистрацию актов, документов, прав, объектов. В-третьих, группа так называемых организационно-хозяйственных функций, под которыми, в частности, следует понимать управление государственным имуществом и оказание государственных услуг*(147).

Проанализируем положительные и отрицательные стороны работы органов исполнительной власти в условиях, когда эти группы функций не рассредоточены по разным органам.

Прежде всего рассмотрим случай, когда в одном органе исполнительной власти совмещены нормотворческие и организационно-хозяйственные функции. Безусловным достоинством такой конструкции является то обстоятельство, что ведомственные нормативные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, принимаются органом, который сам ее осуществляет (или руководит находящимися в его ведении организациями, занимающимися аналогичными работами), т.е. знает все тонкости и нюансы данной деятельности, недостатки ее правового регулирования. Это, несомненно, позволяет обеспечивать определенную эффективность издаваемых актов, возможность оперативного внесения в них изменений и дополнений с целью совершенствования самой организационно-хозяйственной деятельности.

Но такая система имеет и крупный недостаток: нормативные акты принимаются во многом исходя из собственных интересов органа (или находящихся в его ведении организаций), связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе оказанием услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам, а не из объективных потребностей улучшения исполнения данных функций. Этот минус особо усугубляется при рыночных отношениях, обусловливая заведомо неравные условия конкуренции государственного и негосударственного секторов экономики.

Когда в одном органе исполнительной власти соединены нормотворческие и контрольно-надзорные функции, указанное выше достоинство совмещения нормотворческих и организационно-хозяйственных функций еще более усиливается. Дело в том, что осуществление контрольно-надзорных полномочий по своей сути является информативной деятельностью, которая позволяет, в частности, глубоко и достаточно полно вскрывать недочеты производства различного вида работ, связанные с его некачественным нормативно-правовым регулированием.

Именно в результате проведения контроля и надзора особенно четко видны недостатки действующих нормативных актов, что, в свою очередь, позволяет обеспечивать эффективность актов, издаваемых органами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность, возможность оперативного внесения в эти акты необходимых изменений и дополнений. Неслучайно, что как самостоятельные контрольно-надзорные органы, так и соответствующие структурные подразделения многих органов исполнительной власти всегда принимали активное участие в разработке нормативных актов и их совершенствовании*(148).

Но здесь имеется крупный недостаток, так как нормативные акты нередко принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению контрольно-надзорных полномочий. Анализ актов, разработанных с участием контрольно-надзорных структур, показывает, что, с одной стороны, они в ряде случаев содержат такие регулятивные нормы и правила, которые заведомо не исполняются в силу практической невозможности, а с другой - соответствующие нарушения достаточно легко могут быть выявлены в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности. Иными словами, подобное нормотворчество во многом "работает" на имидж органа, наделенного контрольно-надзорными полномочиями, на усиление его роли и повышение значения в механизме государственного управления.

Проведенные исследования позволили выявить интересный эффект, связанный со спонтанным расширением как объема контрольных и надзорных действий таких органов, так и самого спектра их контрольно-надзорных полномочий*(149). При этом организационно-хозяйственная деятельность органов исполнительной власти и находящихся в их введении предприятий и учреждений не только не развивается, а, как правило, даже деградирует. Органы исполнительной власти как бы работают сами на себя, на "раздувание" своего контрольно-надзорного аппарата, истинное предназначение которого - обеспечение точного и неукоснительного соблюдения требований нормативных правовых актов с целью надлежащей организации подконтрольной и поднадзорной деятельности - "забывается"*(150).

Ситуация, когда в одном органе исполнительной власти совмещены организационно-хозяйственные и контрольно-надзорные функции, также имеет свои положительные и отрицательные моменты. Здесь существует безусловная возможность постоянного совершенствования тактики и методики проведения отдельных контрольных и надзорных операций, повышения общей эффективности осуществления контрольно-надзорных полномочий, так как органу отчетливо видны "узкие места" в организационно-хозяйственной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов, возможные нарушения ими требований нормативно-правовых актов. Но отмечаются и два явных минуса такого совмещения.

Во-первых, орган исполнительной власти контролирует свою же организационно-хозяйственную деятельность или работу находящихся в его ведении предприятий и учреждений, надзирает за соблюдением при этом установленных норм и правил. Эффективность контроля и надзора в данном случае, естественно, чрезвычайно низкая. В связи с этим функции организационно-хозяйственного плана в ряде случаев выполняются и самим органом, и находящимися в его ведении организациями некачественно или не выполняются совсем, так как не обеспечиваются ни хозяйственным механизмом, ни соответствующим государственным принуждением.

Во-вторых, хозяйственная деятельность в отдельных случаях "подстраивается" под интересы контрольно-надзорных полномочий органа. Она организуется заведомо неправильно, чтобы спровоцировать подконтрольные и поднадзорные объекты на нарушение установленных норм и правил, что, в свою очередь, позволяет выявлять такие нарушения, наказывать нарушителей и искусственно создавать картину активности органа в осуществлении своих контрольных и надзорных функций (а то и вынудить нарушителей "откупиться" от наказания). Думается, что совмещение в одном органе организационно-хозяйственных и контрольно-надзорных функций является фактором, способствующим увеличению уровня коррупции в системе исполнительной власти.

Осуществление одним органом исполнительной власти и нормотворческих, и контрольно-надзорных, и организационно-хозяйственных функций обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению той или иной сферой, что, безусловно, имеет много плюсов. Однако это же, по сути, приводит к монопольному положению данного органа в системе управления конкретной отраслью хозяйства со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Необходимо также отметить, что, становясь фактическим монополистом в управлении какой-либо сферой, орган исполнительной власти начинает отвечать за состояние дел в ней, как правило, и юридически: ему вменяется это в обязанность соответствующими нормативными актами. Естественно, что орган, единолично отвечая за развитие данной сферы, крайне заинтересован в "захвате" всех функций, исполнение которых может способствовать улучшению положения в соответствующей отрасли хозяйства. Другими словами, в таких условиях любой орган неизбежно стремится к дальнейшему расширению своего управленческого монополизма, устранению любых помех управлению со стороны других органов. А это, в свою очередь, приводит к снижению эффективности процесса управления, снижению качества и удорожанию продукции.

Какие же видятся пути разрешения узла столь сложных противоречий? Прежде всего, полагаем необходимым разделение рассмотренных групп функций по разным органам исполнительной власти, несмотря на отмеченные минусы подобной акции. И в связи с этим в целом поддерживаем концепцию построения системы федеральных органов исполнительной власти, лежащую в основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", которым первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные службы, третья группа - на федеральные агентства.

Нейтрализация указанных выше недостатков, связанных с дифференциацией управленческих функций, в определенной степени возможна при построении такой иерархической системы федеральных органов исполнительной власти (раздельно осуществляющих нормотворческие, контрольно-надзорные и организационно-хозяйственные функции), которая обеспечивала бы правильную с точки зрения оптимизации управления этой системой организацию прохождения в ней соответствующих информационных потоков.

При управлении той или иной сферой хозяйства орган, занимающийся нормотворчеством, должен оказывать прямое управленческое воздействие на субъект, осуществляющий организационно-хозяйственную деятельность, путем передачи информации, отражающей содержание изданного и регулирующего данную деятельность правового акта. При этом, как отмечалось выше, для оптимизации нормотворческого процесса субъекту нормотворчества необходима обратная информация об эффективности правового регулирования организационно-хозяйственной деятельности, о ее качестве, проблемах и т.д.

Получение обратной информации субъектом нормотворчества лишь непосредственно от субъекта, занятого организационно-хозяйственной деятельностью (получение обратной информации по каналам "прямой обратной связи"), для оптимизации управления малоэффективно. Дело в том, что оба органа в этом случае, как показывает практика, легко "договариваются" и фактически становятся единой структурой, осуществляющей и нормотворческие, и организационно-хозяйственные функции. О недостатках подобного слияния функций говорилось выше.

В связи с этим с целью обеспечения эффективности нормотворческого процесса в системе управления должны быть и каналы, предназначенные для прохождения информации от организационно-хозяйственного субъекта к субъекту, занятому нормотворчеством, не непосредственно, а через контрольно-надзорный "фильтр". Однако в ряде случаев каналы "непрямой обратной связи" (когда информация от субъекта, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность, поступает к субъекту нормотворчества через контрольно-надзорный орган) для оптимизации управления также малоэффективны. Дело в том, что при объединении в одну автономную ведомственную подсистему, т.е. фактически варясь в собственном соку, все три субъекта тоже легко "договариваются" и становятся единой структурой. Недостатки слияния соответствующих функций в одном органе нами уже рассматривались.

В объединении в одну ведомственную подсистему органы исполнительной власти, призванные осуществлять управление той или иной отраслью хозяйства, крайне заинтересованы. Ведь это обеспечивает их монополизм в данной отрасли со всеми вытекающими из этого преимуществами. Видимо, не случайно система федеральных органов исполнительной власти устанавливается не федеральным законом, а указами Президента РФ*(151).

Как известно, вопрос о том, кто должен устанавливать систему федеральных органов исполнительной власти достаточно драматичен. В первой редакции Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" содержалась статья 5 "Система федеральных органов исполнительной власти", где было сказано, что эта система устанавливается федеральным законом. Однако всего через две недели после подписания Президентом РФ ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ в него было внесено изменение, в результате которого статья 5 была изъята. Установление системы федеральных органов исполнительной власти осталось прерогативой Президента РФ.

В связи с этим Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании положений ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ в связи с обнаружившейся неопределенностью в понимании данных конституционных положений. По мнению депутатов Государственной Думы, исходя из положений п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, система федеральных органов исполнительной власти, как и системы органов других ветвей власти, должна устанавливаться федеральным конституционным законом или федеральным законом.

В своем постановлении по этому делу Конституционный Суд РФ обратил внимание, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

Что касается установления системы федеральных органов исполнительной власти, то, по мнению Конституционного Суда РФ, исходя из смысла п. "г" ст. 71, п. "н" ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, определение видов федеральных органов исполнительной власти, так как оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).

Как считает Конституционный Суд РФ, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент РФ может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности*(152).

Нам непонятна логика Конституционного Суда РФ, с одной стороны, соглашающегося, что определение видов федеральных органов исполнительной власти (т.е. системы федеральных органов исполнительной власти) должно осуществляться посредством федерального закона, а с другой - утверждающего, что Президент РФ может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Правда, в решении Конституционного Суда РФ такая возможность предоставляется Президенту РФ лишь до принятия соответствующих законодательных актов. Однако, как мы писали выше, в первой редакции ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" содержалась статья 5, определявшая, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. Правовая аргументация исключения этой статьи из ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" остается неясной.

Представляется необоснованной и позиция Конституционного Суда РФ, считающего, что возможность регулирования указанных вопросов другими, помимо федеральных законов, нормативными актами определяется положениями Конституции РФ, устанавливающими, в частности, полномочия Президента РФ. Мы не находим в ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89 Конституции РФ положений, позволяющих Президенту РФ определять систему федеральных органов исполнительной власти.

В связи с этим полностью разделяем мнение И.Л. Бачило, полагающей, что система федеральных органов исполнительной власти должна рассматриваться и утверждаться палатами Федерального Собрания, а не единолично Президентом РФ*(153).

Установление Президентом РФ системы федеральных органов исполнительной власти порождает много и других правовых коллизий. Например, после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" для приведения ряда его положений в соответствие с действующими федеральными законами неизбежно внесение изменений во многие законы, что противоречит ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Более того, пунктом 26 данного указа установлено, что отдельные его положения вступают в силу только после вступления в силу федерального конституционного закона о внесении соответствующих изменений в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и некоторых других федеральных законов. Другими словами, самим Указом признается, что он не соответствует Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ", другим законодательным положениям.

Эта, казалось бы, формальная сторона вопроса приводит к серьезным реальным проблемам, обусловливающим неэффективность функционирования всей системы федеральных органов исполнительной власти.

Обращаясь к рассмотрению установленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 системе федеральных органов исполнительной власти, отметим, что необходимость оптимизации как нормотворческого процесса, так и организационно-хозяйственной деятельности требует наличия в системе управления контрольно-надзорного механизма, который был бы абсолютно независимым ни от органа, занятого нормотворчеством, ни от органа, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность. Только это позволяет избежать корпоративного ведомственного сговора всех трех групп органов и обеспечить, в частности, достоверность информации, поступающей от субъекта, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность, к субъекту, занятому нормотворчеством. Подобная независимость, в свою очередь, может быть обеспечена лишь подчинением органа, занятого нормотворчеством, и контрольно-надзорного органа разным субъектам, каждый из которых при такой организации системы управления будет получать информацию об эффективности правового регулирования организационно-хозяйственной деятельности, о ее качестве, проблемах и др. от "своего источника", т.е. по разным каналам обратной связи.

И лишь на самом верхнем уровне системы вся информация по каналам так называемой обратной параллельной соединительной связи должна поступать к общему для всех элементов системы субъекту управления. Это в значительной степени повысит эффективность управления и позволит избежать многих отмеченных выше недостатков, связанных с осуществлением одними и теми же органами исполнительной власти разных управленческих функций.

Как уже отмечалось, система федеральных органов исполнительной власти, определенная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, предусматривает, что функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности осуществляют федеральные министерства; функции по контролю и надзору в этих сферах - федеральные службы; функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (т.е. организационно-хозяйственные функции) - федеральные агентства. При этом федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Реальная зависимость федеральных служб и федеральных агентств от министерств становится еще более очевидной из анализа полномочий федеральных министров, определенных этим указом. Фактически и федеральные службы, и федеральные агентства под эгидой министерства объединены в одну ведомственную подсистему, что не способствует эффективности управления.

Таким образом, видимо учитывая интерес федеральных органов исполнительной власти к объединению в одну ведомственную подсистему, Президент РФ определил, что федеральные службы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность в той или иной сфере, не являются независимыми органами, а фактически всецело контролируются соответствующими министерствами. Это крупный недостаток системы федеральных органов исполнительной власти, препятствующий ее эффективному функционированию.

Отмеченный недостаток может быть устранен путем выведения федеральных служб из подведомственности соответствующих федеральных министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ. Эта проблема, видимо, хорошо понимается Президентом РФ и Правительством РФ. Так, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, в структуре федеральных органов исполнительной власти*(154) имелись две независимые от министерств и находящиеся непосредственно в ведении Правительства РФ федеральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам). Однако Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" еще четыре федеральные службы выведены из подведомственности министерств и подчинены непосредственно Правительству РФ. Это Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору*(155).

Согласно ст. 110 Конституции РФ и ст. 6 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Сейчас в составе Правительства РФ имеется только один заместитель Председателя Правительства РФ, который получает информацию о деятельности всех находящихся в ведении Правительства РФ федеральных министерств и подведомственных этим министерствам федеральных служб и федеральных агентств. Думается, что в составе Правительства РФ необходимо иметь двух заместителей Председателя Правительства РФ, что соответствовало бы положениям Конституции РФ и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Один из заместителей Председателя Правительства РФ должен руководить деятельностью федеральных министерств и подведомственных им федеральных агентств, поручая информацию об их работе по своим каналам "прямой и непрямой обратной связи"*(156). Другой заместитель Председателя Правительства РФ должен руководить деятельностью федеральных служб, выведенных из подведомственности министерств и становящихся при этом независимыми от них органами исполнительной власти*(157), получая информацию о работе федеральных министерств и федеральных служб по своим контрольно-надзорным каналам "непрямой обратной связи"*(158). На самом верхнем уровне системы вся информация по каналам "обратной параллельной соединительной связи" должна поступать к общему для всех федеральных органов исполнительной власти руководителю - Председателю Правительства РФ.

Возможно, что при очередном изменении системы или структуры федеральных органов исполнительной власти Президент РФ учтет все это и разрешит данные проблемы своими указами. Однако нельзя забывать, что Президент РФ наделен весьма значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, а рядом федеральных органов исполнительной власти даже руководит непосредственно. Следовательно, он не может полностью игнорировать интерес федеральных органов исполнительной власти к объединению в одну ведомственную подсистему. Более того, в ст. 24 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" прямо сказано, что предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти представляет Президенту РФ Председатель Правительства РФ.

В связи с этим система и структура федеральных органов исполнительной власти, установленные не федеральным законом, а указами Президента РФ, будут всегда в той или иной степени обладать рассмотренными выше недостатками, которые присущи деятельности отдельных органов исполнительной власти в случае объединения в них нормотворческих, организационно-хозяйственных и контрольно-надзорных полномочий. Гарантировать образование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, отражающих объективные потребности оптимизации управления, может только законодательная власть.

Во-первых, ее конкуренция с исполнительной властью, стремление обеспечить работоспособность механизма "сдержек и противовесов" обусловливают крайнюю заинтересованность законодательной власти в наличии в системе органов исполнительной власти независимых от министерств контрольно-надзорных органов, которые бы получали достоверную информацию о деятельности федеральных министерств и подведомственных им федеральных агентств. Несмотря на то что эта информация имеет прежде всего внутрисистемный характер, подлежит анализу самим Правительством РФ и Президентом РФ, тем не менее соответствующие сведения будут поступать и депутатам Государственной Думы (например, посредством их запросов), и членам Совета Федерации.

Во-вторых, присутствие в составе Правительства РФ двух заместителей Председателя Правительства РФ, каждый из которых получает информацию о работе того или иного министерства и находящихся в его ведении федеральных служб от "своего источника", по разным информационным каналам (т.е. наличие "информационно конкурирующих" заместителей Председателя Правительства РФ), облегчает законодателям возможность маневрировать при оценке деятельности Правительства в целом, персонально его руководителей, руководителей отдельных федеральных органов исполнительной власти.

Заинтересованность законодателей в образовании системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из двух независимых блоков, каждый из которых курировался бы своим заместителем Председателя Правительства РФ, объяснима и с позиций теории управления. Дело в том, что, как уже отмечалось, самой системе законодательной власти, исходя из ее информационной природы, присущи достаточно простые каналы обратной связи. Депутаты получают в основном информацию по каналам "прямой обратной связи" и "непрямой обратной связи". Такие информационно насыщенные каналы обратной связи, как каналы "обратной параллельной соединительной связи", работают только в системе исполнительной власти.

Мы уже писали выше, что в случае выделения федеральных служб из подведомственности федеральных министерств информация (может быть, и противоречивая) о деятельности органов, входящих в оба блока, на самом верхнем уровне системы по каналам "обратной параллельной соединительной связи" поступает к общему для всех органов субъекту управления - Председателю Правительства РФ. Специфичность таких каналов обратной связи определяет и специфичность соответствующей информации, особые приемы ее обработки и анализа, что позволяет говорить о достоверности информации, поступающей на верхний уровень системы. Поскольку законодательная власть лишена таких каналов обратной связи, а следовательно, и подобной информации, она крайне заинтересована в ее получении даже через органы, относящиеся к другой ветви власти.

Учитывая все вышеизложенное, можно утверждать, что устранение отмеченных коллизий в законодательстве, необходимость образования оптимальной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и обеспечения тем самым эффективности их работы требуют, чтобы эти система и структура устанавливались только федеральным законом.

Во многих субъектах РФ практика определения системы или структуры органов исполнительной власти существенно отличается от соответствующей федеральной практики. В этих субъектах система и структура органов исполнительной власти устанавливаются не высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а законодательным собранием.

Вообще, законодательство на этот счет крайне противоречиво. Согласно ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ является полномочием его законодательного (представительного) органа, причем эта структура устанавливается законом субъекта РФ*(159). Такая запись была сделана в редакции указанного Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Одновременно статья 17 данного Закона была дополнена частью 4, исходя из которой, перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ*(160) определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с конституцией (уставом) этого субъекта РФ.

Кроме того, в специальной статье данного Федерального закона, посвященной участию законодательных органов в формировании органов исполнительной власти, даже после внесенных в Закон изменений в июле 2003 г. не говорится о необходимости законодательного установления системы и структуры органов исполнительной власти. В ст. 24*(161) указывается лишь, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и др., но формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

В ряде конституций республик, входящих в РФ, а главное, в значительном количестве уставов краев и областей России определено, что система, структура органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливаются законодательным собранием этого субъекта.

Так, например, согласно ст. 86 Конституции Республики Бурятия, установление структуры исполнительных органов государственной власти республики относится к ведению Народного хурала Республики Бурятия. А в соответствии со ст. 74 Конституции Президент Республики Бурятия, возглавляющий Правительство, представляет Народному хуралу республики структуру исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия и определяет перечень исполнительных органов государственной власти республики.

По ст. 64 Конституции Республики Карелия Председатель Республики Карелия как высшее должностное лицо республики представляет на утверждение Законодательного собрания структуру исполнительной власти республики. Исходя из ст. 75 Конституции Республики Татарстан, к ведению Государственного совета республики относится согласование предложений президента Татарстана об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан.

Согласно ст. 80 Конституция Чувашской Республики, утверждение схемы управления республикой, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти по представлению президента Чувашской Республики относится к ведению Государственного совета республики.

В соответствии со ст. 47 Устава Приморского края к ведению Законодательного собрания края относятся утверждение по представлению губернатора края схемы управления краем и структуры его администрации. А согласно ст. 56 Устава, губернатор Приморского края формирует администрацию края в соответствии со структурой и в порядке, определенными законом Приморского края.

Как видно из ст. 27 Устава Волгоградской области, утверждение структуры исполнительных органов государственной власти Волгоградской области находится в компетенции Волгоградской областной думы. Согласно же ст. 34 этого устава, глава администрации, возглавляющий исполнительную власть области, формирует администрацию области в соответствии со структурой исполнительных органов государственной власти, утверждаемой Волгоградской областной думой.

В Калининградской области структуру органов исполнительной власти области также устанавливает областная дума (ст. 20 Устава Калининградской области). В соответствии со ст. 39.39 Устава Кемеровской области Совет народных депутатов утверждает схему управления областью, определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти Кемеровской области.

Уставом Нижегородской области (ст. 28) к ведению Законодательного собрания относится установление структуры исполнительных органов государственной власти области и структуры правительства. В Новосибирской области областной Совет депутатов устанавливает структуру исполнительных органов государственной власти области (ст. 33 Устава Новосибирской области). Уставом Саратовской области установление структуры органов исполнительной власти области относится к ведению областной думы (ст. 67 Устава). В Тверской области также Законодательное собрание определяет схему управления областью, устанавливает структуру исполнительных органов государственной власти области (ст. 87 Устава Тверской области). Таких примеров предостаточно.

В ряде краевых и областных уставов прямо записано, что схема управления этим субъектом РФ, структура его исполнительных органов государственной власти, структура администрации или правительства устанавливаются краевым (областным) законом.

Так, в соответствии с Уставом Краснодарского края схема управления краем, структура высшего исполнительного органа государственной власти края определяются законами Краснодарского края о схеме управления краем (ст. 39 Устава). Согласно ст. 29 Устава Красноярского края, утверждение схемы управления краем, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти края осуществляются посредством законов края, принимаемых его Законодательным собранием.

В Ставропольском крае законом края устанавливается структура исполнительных органов государственной власти (ст. 29 Устава края), а губернатор формирует правительство края в соответствии с законодательством края (ст. 35 Устава Ставропольского края). Уставом Воронежской области к компетенции областной думы относится утверждение схемы управления областью и структуры администрации области (ст. 30 Устава области). При этом структура администрации области утверждается областным законом (ст. 37 Устава).

Согласно ст. 26 Устава Иркутской области, законом области определяются структура и порядок формирования администрации области. В соответствии со ст. 58 Устава Кировской области законом области устанавливаются структура и порядок формирования правительства области. В Московской области структура исполнительных органов государственной власти, структура правительства области также определяются областным законом (ст. 42 Устава Московской области). В Орловской области законом утверждается схема управления областью, определяется структура ее исполнительной власти, порядок формирования Коллегии администрации области (ст. 54 Устава Орловской области). При этом губернатор лишь формирует Коллегию администрации области.

Отметим, что в Санкт-Петербурге структура исполнительных органов государственной власти города также устанавливается законом (ст. 30 Устава Санкт-Петербурга). Таких примеров можно привести немало.

В подавляющем большинстве случаев положения о том, что системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются не губернаторами (главами администраций), а законодательными органами, в уставы соответствующих субъектов внесены в конце 2003 - начале 2004 г., после появления в ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нормы, касающейся установления структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ его законом.

Кроме того, это, видимо, явилось реакцией субъектов РФ на усиление вертикали исполнительной власти в стране, попыткой защитить и сохранить свои системы и структуры исполнительных органов. Однако думается, что эти системы и структуры, ранее установленные главами исполнительной власти, будут все равно неизбежно трансформироваться с учетом необходимости оптимизации соответствующих информационных потоков и совершенствования организации исполнительной власти в регионах.

В ряде субъектов РФ система и структура органов исполнительной власти продолжают устанавливаться президентами республик, губернаторами, главами администраций краев и областей.

Так, например, согласно в ст. 87 Конституции Республики Башкортостан, президент республики образует и ликвидирует министерства и государственные комитеты республики, формирует правительство. В соответствии со ст. 91 Конституции Республики Дагестан Государственный совет республики, возглавляющий исполнительную власть в республике, утверждает по предложению председателя правительства республики систему и структуру республиканских органов исполнительной власти.

Губернатор Омской области определяет перечень областных органов исполнительной власти (ст. 50 Устава Омской области). Губернатор Свердловской области в соответствии со ст. 46 Устава области по представлению председателя областного правительства утверждает структуру исполнительной власти.

Крайне лаконично прописаны соответствующие полномочия мэра Москвы в Уставе г. Москвы. В ст. 42 Устава лишь указывается, что мэр формирует правительство Москвы. Кроме правительства в систему исполнительной власти города входят отраслевые и функциональные органы, а также территориальные органы - префектуры. Согласно ст. 45 Устава г. Москвы положения об отраслевых и функциональных органах (а в соответствии со ст. 46 и положения о префектурах) утверждаются правительством Москвы. Таким образом, и в Москве система и структура исполнительной власти полностью формируются самой исполнительной властью.

Естественно, в тех субъектах РФ, где система и структура органов исполнительной власти устанавливаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), соответствующая практика противоречит положениям ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Но важно отметить и то обстоятельство, что в этих субъектах РФ возникают такие же проблемы в деятельности органов исполнительной власти, как и рассмотренные выше проблемы, свойственные федеральным органам исполнительной власти.

 

_ 3. Участие законодательной власти в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной власти

 

Процесс назначения на должность и освобождения от должности членов Правительства РФ хорошо известен. Согласно ст. 83 Конституции РФ, Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.

В соответствии со ст. 7 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ либо по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке, либо в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. При этом освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ. Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия этого решения.

В ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" ничего не говорится о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей иных, кроме министерств, федеральных органов исполнительной власти. Этот вопрос урегулирован выше упоминавшимся Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно Указу, руководители федеральных органов исполнительной власти*(162), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Этим указом определено также, что руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей федеральных служб (их заместителей), федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств (за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ) назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Кроме того, федеральным министерством назначаются на должность и освобождаются от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководители территориальных органов федеральной службы, федерального агентства (за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ).

Необходимо также напомнить, что в соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.

Таким образом, очевидно, что назначение на должность и освобождение от должности высших должностных лиц федеральных органов исполнительной власти находятся целиком в ведении Президента РФ, Правительства РФ, самих федеральных органов исполнительной власти. Федеральное Собрание фактически никакого участия в этом процессе не принимает*(163).

Анализируя эту проблему, И.Л. Бачило пишет, что историческая практика российской государственности свидетельствует о необходимости - с целью укрепления государственного механизма - усиления взаимодействия между ветвями власти, и прежде всего исполнительной и законодательной. Автор полагает целесообразным и возможным перейти к формированию Правительства РФ на основе принципа пропорциональности парламентскому представительству, а вне зависимости от этого - развивать практику консультаций с фракциями Федерального Собрания при формировании или изменении состава Правительства. По мнению И.Л. Бачило, представляется также оправданным создать в Федеральном Собрании специальную комиссию по назначениям, которая бы давала соответствующие рекомендации и оценивала кандидатов в члены Правительства РФ перед их назначением на должность*(164).

Однако думается, что парламентского участия в персональных назначениях только членов Правительства РФ явно недостаточно. Ведь в систему федеральных органов исполнительной власти входят и другие, помимо федеральных министерств, органы. Очевидно, комиссия Федерального Собрания по назначениям должна была бы также давать рекомендации и оценки кандидатур на должности руководителей федеральных служб и федеральных агентств. Кстати, фактически об этом же пишет И.Л. Бачило, отмечающая, что представление Государственной Думе кандидатур на должности федеральных министров не решает вопроса в полной мере, ибо система федеральных органов исполнительной власти включает не только министерства, но иные виды органов*(165).

В субъектах РФ по-другому решаются вопросы назначения на должность и освобождения от должности руководителей органов исполнительной власти. По этим вопросам между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в основном существует более тесное взаимодействие, чем на федеральном уровне.

Исходя из ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в свою очередь, согласно ст. 21 данного закона, формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ.

При этом, как следует из ст. 24 указанного Федерального закона, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность его отдельных должностных лиц. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. Более того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал участие (если иное не предусмотрено конституцией или уставом субъекта РФ)*(166). Принятие решения о недоверии этим руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией, уставом, законом субъекта РФ.

Исходя из положений ст. 74 Конституции Республики Бурятия, президент Республики Бурятия назначает на должность с согласия Народного хурала республики не только первого заместителя, заместителей председателя правительства Республики Бурятия, но и министра экономики республики, министра финансов республики. Однако освободить от должности всех этих лиц президент Республики Бурятия может единолично. В то же время при выражении недоверия Народным хуралом Республики Бурятия первому заместителю, заместителям председателя правительства республики, министру экономики республики, министру финансов республики президент Республики Бурятия немедленно освобождает их от должности (или применяет к ним иные меры дисциплинарной ответственности). Всех иных членов правительства Республики Бурятия президент назначает на должность и освобождает от должности единолично.

В соответствии со ст. 68 Конституции Республики Карелия председатель Республики Карелия как высшее должностное лицо республики назначает с согласия большинства избранных депутатов каждой из палат Законодательного собрания Республики Карелия уже не только первого заместителя, заместителей председателя правительства республики, министра экономики, министра финансов, но и министра внутренних дел. Однако руководителей иных республиканских органов исполнительной власти он назначает единолично. Освобождение от должности лиц, назначенных председателем Республики Карелия, осуществляется им без согласования с Законодательным собранием.

Согласно ст. 75 Конституции Республики Татарстан, к ведению Государственного совета республики относится не только утверждение по представлению президента Республики Татарстан кандидатуры премьер-министра, но и согласование предложений президента о назначении заместителей премьер-министра.

Статья 39 Устава Краснодарского края определяет, что первые заместители, заместители главы администрации (губернатора) края назначаются главой администрации (губернатором) края по согласованию с Законодательным собранием края. Остальные руководители органов исполнительной власти Краснодарского края и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации (губернатором) края единолично. В Ставропольском крае дума края согласовывает назначение первых заместителей председателя правительства Ставропольского края (ст. 29 Устава края). Заместителей председателя правительства Ставропольского края, министров Ставропольского края, руководителей иных органов исполнительной власти края назначает на должность и освобождает от должности единолично губернатор края (ст. 35 Устава края).

Согласно ст. 30 Устава Воронежской области, областная дума осуществляет согласование назначения на должность первых заместителей, заместителей главы администрации области и иных должностных лиц. В Иркутской области, согласно ст. 26 ее Устава, Законодательное собрание области по представлению губернатора согласовывает назначение на должность первого заместителя главы администрации области. Заместители главы администрации области, руководители структурных подразделений администрации области назначаются и освобождаются от должности единолично Губернатором (ст. 33 Устава области).

В Кировской области к ведению Законодательного собрания области относится согласование кандидатур на должности первого заместителя председателя правительства, заместителей председателя правительства области, руководителей финансового органа и органа по управлению государственной собственностью области (ст. 42 Устава области). Согласно ст. 50 Устава Московской области, губернатор согласовывает назначение на должность вице-губернатора с Московской областной думой, а правительство Московской области формирует единолично. При этом Устав Московской области содержит нечеткую норму, в соответствии с которой Московская областная дума назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц Московской области (ст. 42 Устава области).

В Нижегородской области в соответствии со ст. 28 Устава области к ведению Законодательного собрания области относится согласование назначений на должности первых заместителей губернатора, министров, в ведении которых находятся финансы, труд и социальная защита, а также имущественные отношения. В Новосибирской области областной Совет депутатов согласовывает назначение помимо первых заместителей главы администрации (губернатора) области, а также руководителей управления социальной защиты, управления финансов и налоговой политики, департамента имущества и земельных отношений (ст. 33 Устава области).

Согласно ст. 53 Устава Орловской области, областной Совет народных депутатов согласовывает назначения губернатором области кандидатур первых заместителей губернатора области, а также начальника управления государственным имуществом области. В Саратовской области в компетенцию областной думы входит согласование назначения кандидатур на должности вице-губернатора - первого заместителя председателя правительства области, первых заместителей председателя правительства области, заместителей председателя правительства области, министра финансов области (ст. 67 Устава области). Остальные министры области и председатели комитетов области назначаются единолично губернатором области (ст. 79 Устава области).

В соответствии со ст. 41 Устава Свердловской области к ведению областной думы относится дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности председателя правительства Свердловской области и на назначение руководителей управлений финансов, социальной защиты и комитета по управлению государственным имуществом. В Тверской области в компетенции Законодательного собрания находится дача согласия на назначение на должность первых заместителей губернатора области, а также руководителей органов исполнительной власти в сфере социальной защиты, управления финансами, имуществом области (ст. 87 Устава области).

Крайне обтекаемо сформулирована статья 47 Устава Приморского края, согласно которой в компетенцию Законодательного собрания края входит участие в формировании администрации Приморского края путем предварительного согласования назначения на должность отдельных должностных лиц в соответствии с действующим законодательством.

Однако в ряде субъектов РФ назначение должностных лиц органов исполнительной власти полностью находится в ведении самой исполнительной власти.

Так, например, согласно ст. 72 Конституции Чувашской Республики, президент Чувашской Республики хотя и назначает с согласия Государственного Совета Чувашской Республики председателя Кабинета министров (если президент не совмещает свою должность с должностью председателя Кабинета министров), но Кабинет министров республики формирует единолично и сам назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя Кабинета министров Чувашской Республики, министров и руководителей иных органов исполнительной власти Чувашской Республики.

В соответствии со ст. 39 Устава Волгоградской области глава администрации области назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений администрации области. Статья 59 Устава Красноярского края определяет, что губернатор края формирует высший исполнительный орган государственной власти края - Совет администрации края. При этом в данной статье особо подчеркивается, что полномочия, принадлежащие губернатору края, осуществляются им лично. В Омской области губернатор также лично формирует правительство Омской области (ст. 50 Устава области).

Согласно ст. 41 Устава г. Москвы, мэр Москвы единолично формирует правительство Москвы. Причем он назначает на должность и освобождает от должности даже вице-мэра Москвы (ст. 43 Устава города). Аналогично Москве в Санкт-Петербурге губернатор формирует правительство города (ст. 42 Устава Санкт-Петербурга). Однако в Санкт-Петербурге, согласно ст. 30 Устава, Законодательное собрание оформляет согласие на назначение на должность вице-губернатора Санкт-Петербурга.

Таким образом, в целом в субъектах РФ органы законодательной власти принимают более действенное участие в формировании системы исполнительной власти, чем Федеральное Собрание в формировании Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако в субъектах РФ участие законодательной власти в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной власти тоже достаточно ограничено. Это участие в лучшем случае сводится к рассмотрению кандидатур председателей и заместителей председателей правительств, заместителей глав администраций субъектов РФ, иногда должностных лиц, руководящих такими сферами, как экономика, финансы, управление государственной собственностью, имущественные отношения, социальная защита.

Думается, что и в субъектах РФ участие органов законодательной власти в формировании системы исполнительной власти должно быть более активным. В частности, и здесь, видимо, целесообразно переходить к формированию правительств и администраций на основе принципа пропорциональности партийному представительству в законодательных (представительных) органах субъектов РФ, создавать специальные парламентские комиссии по назначению должностных лиц в органы исполнительной власти.

Как известно, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрены также варианты отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) без участия законодательного органа данного субъекта. Так, в соответствии со ст. 19 названного закона полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно, в частности, в случае отрешения его от должности Президентом РФ. Основания и порядок отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности Президентом РФ определены статьей 29.1 данного Федерального закона.

Несмотря на то что постановлением Конституционного Суда РФ положения о возможности отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ признаны не противоречащими Конституции РФ*(167), данная возможность вызывает много вопросов, ибо полностью игнорирует участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в такой акции.

Безусловно, имеются и иные проблемы совершенствования взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Это вопросы участия исполнительных органов в законодательной деятельности, улучшения контроля за деятельностью исполнительной власти, в частности закрепления возможности индивидуальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед депутатами*(168), улучшения взаимного информирования о проводимых мероприятиях, согласования планов работ и др.

 

Глава V. Исполнительная власть и судебная власть. Соотношение, взаимодействие

 

 _ 1. Проблемы соотношения и взаимодействия  исполнительной  и  судебной

      ветвей власти                                                     

 _ 2. Органы исполнительной  власти  и  Конституционный  Суд  Российской

      Федерации                                                          

 _ 3. Органы исполнительной власти и суды общей юрисдикции              

 _ 4. Органы исполнительной власти и арбитражные суды                   

 _ 5. Административная юстиция                                          

 _ 6. Взаимоотношения органов судебной и исполнительной власти  в  сфере

      организационно-хозяйственного и финансового обслуживания  судебной

      деятельности                                                      

 

_ 1. Проблемы соотношения и взаимодействия исполнительной и судебной ветвей власти

 

Теория разделения властей в ее современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующие неразрывное единство. По-прежнему она нацелена на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе. Одновременно - и эта задача становится все более важной и актуальной - речь идет о рационализации и оптимизации организации государства, повышении коэффициента полезной деятельности его разнообразных структур, об эффективности всей системы управления государственными делами*(169).

Законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны и выполняют определенные государственные функции в более общей системе.

Одним из требований нашего времени является устранение институциональной неразберихи, отражающей смешение и переплетение функций различных ветвей власти. В этом плане важное место занимает проблема баланса и взаимодействия исполнительной и судебной ветвей власти.

Исполнительная и судебная ветви власти находятся в многообразных отношениях между собой, необходимо дополняя друг друга. Однако при исследовании этой проблемы возникает вопрос: каковы границы вмешательства суда в компетенцию органов исполнительной власти? Не является ли оно вторжением "одной власти" в сферу влияния "другой власти"?*(170).

Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.

Задачи, стоящие перед государством, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.

Таким образом заложен фундамент механизма взаимодействия ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Эти ветви, согласно ст. 10 Конституции РФ, самостоятельны и действуют независимо друг от друга.

Однако в рамках осуществления общих задач важно наметить и определить специфические функции и правомочия соответствующих систем органов государственной власти, исследовать их связи, формы взаимного влияния, пути снятия противоречий.

В связи с этим определенный интерес (с позиций научного исследования и практической необходимости соответствующих выводов) представляет вопрос о соотношении исполнительной и судебной ветвей власти в современном российском обществе.

Роль и место судебной власти в системе сдержек и противовесов, ставящих барьер государственному произволу, определяются двумя группами факторов, одни из которых предоставляют ей возможность контролировать решения законодательной и исполнительной власти, а другие ставят судебную власть в зависимость от решений и действий последних*(171).

Глава седьмая Конституции РФ, посвященная судебной системе, содержит принципиально важные положения, гарантирующие независимость судей и реализацию других принципов правосудия в стране.

Основной функцией судебных органов является реализация задач правосудия. Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану не только прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, но и интересы государства, в том числе законные интересы и права исполнительных органов государственной власти от нарушений со стороны граждан и негосударственных организаций в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах.

Отправление правосудия - основная, но не единственная функция судов. В процессе своей работы они осуществляют также функции судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Выполняя общие задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по следующим основным направлениям:

1. Конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2. Контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренных действующим законодательством.

3. Контроль арбитражных судов за законностью нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также контроль за законностью ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти (исполнительной).

Вместе с тем суды обязаны также защищать права и законные интересы органов исполнительной власти и их должностных лиц при рассмотрении конкретных дел.

Таким образом, следует отметить, что во взаимоотношениях исполнительной и судебной ветвей власти участвуют все звенья системы исполнительных органов (от Правительства РФ до руководителя конкретного государственного учреждения, предприятия) и все звенья судебной системы, осуществляющие конституционное, административное, гражданское и уголовное судопроизводство. В каждом из видов судопроизводства можно заметить специфические особенности полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти особенности зафиксированы в Конституции РФ и законодательных актах по вопросам судопроизводства, в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", в Уголовном процессуальном, Гражданском процессуальном, Арбитражном процессуальном кодексах, в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Однако наиболее обширная область отношений - те, что складываются в ходе осуществления правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Административное судопроизводство, на наш взгляд, должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти (административная юстиция).

Кроме того, связь исполнительной и судебной ветвей власти просматривается в ходе формирования органов правосудия, при обеспечении их кадрами, материальными и финансовыми ресурсами, средствами оргтехники, служебными зданиями и т.п.*(172).

Таким образом, можно говорить о многообразии правоотношений, возникающих между органами, представляющими две ветви власти - исполнительную и судебную.

Первую группу составляют правоотношения, возникающие в процессе осуществления правосудия. Ко второй можно отнести, например, отношения между судом и органом юстиции и т.д.

Представляется целесообразным проследить конкретные связи между исполнительными и судебными органами, в частности, путем анализа действующего законодательства и практики его применения.

Особый интерес, на наш взгляд, представляют вопросы судебного контроля за законностью решений и действий органов исполнительной власти. Именно этот аспект отношений двух ветвей власти имеет важное значение для укрепления законности и государственной дисциплины, охраны прав и свобод человека и гражданина.

В любом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых средств обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти. Среди них важное место отводится судебным органам. Эффективная судебная система усиливает другие ветви власти и представляет собой стержневой институт, который обеспечивает правопорядок. Реальное правосудие - важнейшая конституционная гарантия прав и свобод.

Именно правосудие обязано обеспечивать непосредственное действие конституционных прав граждан, что является признаком их реальности и эффективности. Однако сфера его влияния не должна ограничиваться только защитой конституционный прав. Как справедливо отмечено авторами монографии "Сравнительное конституционного право", суд выступает как специализированный государственный орган, осуществляющий функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникающего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом*(173).

Вместе с тем следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и административной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан. По этой проблеме было высказано много различных мнений как в нашей стране, так и за рубежом, связанных с пределами компетенции суда по разрешению жалоб граждан. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении публично-правовых споров признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав физических и юридических лиц требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам, связанным с публичной администрацией и попадающим под судебную юрисдикцию, т.е. определения таких правоотношений, споры между участниками которых, при наличии соответствующих условий, были бы отнесены к компетенции суда. Практика многих стран показывает, что рассмотрение публично-правовых споров не является существенной нагрузкой для судебных органов. Такой опыт позволяет сделать вывод о возможности проводить такую политику контроля судами актов управления, которая будет являться результативным инструментом предварительного воздействия на администрацию без загрузки лишней работой как самой администрации, так и судов. Это свидетельствует о возможности расширения судебного контроля за законностью решений администрации. Он представляет собой средство защиты и усиления законности действий государственной администрации, а также выступает важным фактором ее дальнейшего развития. С точки зрения отношения к деятельности органов управления суды действуют активно, превентивно, закрепляют силу правового воздействия, восстанавливают нарушенную законность.

Таким образом, судебные органы защищают права граждан или юридических лиц, нарушенные незаконными действиями, решениями государственных органов. В случае же необоснованного обжалования суды подтверждают законность акта, свидетельствую о неосновательных требованиях отмены акта и, таким образом, повышают силу его воздействия. Введение судебного порядка рассмотрения административно-правовых споров судами общей юрисдикции, арбитражными судами можно оценить как крупный шаг на пути упорядочения отношений публично-правового характера. Следует обратить внимание на результативность судебного контроля административных решений в области защиты субъективных прав, а также соответствующего функционирования органов государственной администрации. Разрешая административно-правовые споры, суды восстанавливают права, а также систематически анализируют причины возникновения недостатков в деятельности администрации, уведомляют об этом заинтересованные органы, что является важным фактором улучшения работы государственного аппарата. В этом смысле судебный контроль над административными актами, как справедливо отметил проф. Я. Лентовский, "есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в государственном управлении"*(174).

Научно обоснованное сочетание судебного и административного порядка разрешения публично-правовых споров позволяет наилучшим образом решить проблему разделения труда в затрагиваемой сфере отношений, взаимоконтроля между различными органами государства, укрепления законности, улучшения работы механизма охраны прав физических и юридических лиц.

Таким образом, речь должна идти о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении публично-правовых споров. Практика показала, что наряду с административным обязательно должен существовать судебный порядок обжалования, а совершенствование порядка рассмотрения жалоб в судебных органах необходимо проводить наряду с совершенствованием рассмотрения жалоб в органах государственного управления. Эти два порядка разрешения административно-правовых споров призваны в наиболее полном объеме защищать права и свободы физических и юридических лиц.

Следует согласиться с позицией Ц.А. Ямпольской, высказанной еще в конце 50-х годов прошлого века, что средства, ведущие в направлении расширения компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования по вопросу административных отношений. Должны оставаться два пути обжалования - судебный и административный, поскольку чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования*(175).

Административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав и свобод личности, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно гарантирует реальность иных прав и интересов граждан и юридических лиц и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства.

Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд определенных преимуществ перед решением спора в органах исполнительной власти. Достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса.

Независимость суда, отсутствие у судей какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими сторонам, участвующим в процессе, твердую позицию полноправного участника. Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращения в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.

Как справедливо отметил И.Л. Петрухин, процессуальная форма, в рамках которой осуществляется правосудие, самая сложная, разветвленная и педантичная из всех юридических процедур*(176).

Однако надо сказать, что изложенные выше положительные стороны правосудия порой носят чисто теоретический характер. Видимо, не следует чрезмерно идеализировать судебную процедуру рассмотрения жалоб граждан. Практика свидетельствует о загруженности судов Российской Федерации большим количеством дел, что влечет за собой нарушение сроков их рассмотрения.

В этом смысле судебный контроль над административными актами есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в сфере исполнительной власти. Жизнь подтверждает эффективность рассмотрения жалоб в суде. Опыт свидетельствует о том, что судебные решения по административно-правовым спорам обжалуются довольно редко, особенно если сопоставлять соответствующие данные с общим числом дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

Возможность судебной проверки оказывает превентивное влияние на государственные органы при принятии ими актов управления. Судебная форма не только является средством защиты адресатов таких актов, но и помогает самой администрации, ибо способствует выявлению и устранению нарушений законности в ее деятельности.

Судебное разрешение административно-правовых споров нейтрализует нарушения, которые могут возникнуть при подаче жалобы "по начальству". В принципе судебный порядок наиболее рационально разделяет труд по осуществлению функций государственной власти, усиливает ответственность должностных лиц за принятие решений по жалобам*(177). Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров, как один из способов сохранить могущество администрации*(178).

Поэтому в контексте задачи создания в государстве комплекса мер, обеспечивающих баланс разнодействующих сил, суд должен не только рассматривать дела об уголовных преступлениях и гражданских спорах, но и реагировать на эксцессы законодательной и исполнительной власти. Нам нужен постоянно действующий надзор за законностью всех актов органов исполнительной власти снизу доверху.

Российская государственность немыслима без сильной и независимой судебной власти. Задачами судебной реформы являются продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней, развитие практики прямого применения Конституции.

Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"*(179) направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, реализуемого Конституционным Судом РФ (конституционными судами субъектов Федерации), судами общей юрисдикции, арбитражными судами. Кроме того, Закон предусматривает возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. Таким образом, законодательство ориентировано на использование всего потенциала судебного канала (способа) защиты нарушенных прав и свобод неправомерными действиями, решениями администрации, т.е. предоставляет право прибегать в случае необходимости к формам конституционного, арбитражного правосудия, а также судов общей юрисдикции и в будущем - административной юстиции.

 

_ 2. Органы исполнительной власти и Конституционный Суд Российской Федерации

 

Становление новой государственности в современном мире сопряжено с созданием органов конституционного контроля.

В нашей стране попытки образования института конституционного контроля были сделаны еще при создании Союза ССР, когда был учрежден Верховный Суд СССР. Он должен был по заданиям Президиума ЦИК СССР давать заключения о законности постановлений СНК СССР и ЦИК союзных республик. Это была первая в нашем государстве, по мнению проф. Б.М. Лазарева, попытка учреждения органа конституционного надзора*(180). Однако в начале 30-х годов он прекратился. Такой надзор и складывающаяся административно-командная система были несовместимы.

В декабре 1988 г. в соответствии с Законом СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР"*(181) был образован Комитет конституционного надзора СССР. Данный комитет стал предвестником конституционного судопроизводства*(182). Он был создан Съездом народных депутатов и действовал на основе Закона от 3 декабря 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР и введенного в действие с 1 января 1990 г.*(183).

Комитет конституционного надзора предусматривался как новый специализированный орган правовой охраны Основного закона. Комитет создавался не как судебный орган, а как особая структура в системе законодательной власти. Это был орган, осуществлявший предварительный и последующий конституционный надзор за актами Съезда народных депутатов, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Совета Министров СССР. Однако данный орган не был наделен большими полномочиями. Он не имел права признавать антиконституционные законы недействующими, а должен был направлять свои заключения на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. Его заключения не имели непосредственного действия, кроме случаев, когда они касались конституционных прав и свобод граждан. Таким образом, самостоятельной юрисдикцией Комитет обладал только в отношении подзаконных нормативных актов, нарушающих основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции и в признанных СССР международных документах. Акты Комитета лишь формально приостанавливали действие неконституционных актов, а по существу игнорировались различными союзными структурами. Его заключения могли быть отклонены Съездом народных депутатов СССР. Кроме того, исключалась возможность обращения в Комитет граждан. Несмотря на отмеченные недостатки в правовом статусе этого органа, Комитет конституционного надзора СССР сыграл положительную роль в деле развития института конституционного контроля.

В дальнейшем российское законодательство стало развиваться в ином направлении. Основываясь на ст. 119 Конституции РСФСР 1978 г., в 1991 г. был принят Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР"*(184). Конституционный Суд был провозглашен высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства, т.е. он характеризовался как высший орган судебной власти по защите конституционного строя.

После событий октября 1993 г. Президентом РФ был подписан Указ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(185), в котором содержались обвинения в адрес этого органа, а также запрет на проведение его заседаний до принятия новой Конституции РФ. Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г., сохранила Конституционный Суд как самостоятельный орган, но существенно изменила многое связанное с его организацией и компетенцией, что нашло нормативное закрепление в новом Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(186). В соответствии со ст. 1 этого закона судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд обеспечивает верховенство и прямое действие Конституции путем абстрактного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, проверки по жалобам граждан и запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также путем толкования Конституции. В компетенцию Конституционного Суда входит также конкретный нормоконтроль, т.е. проверка конституционности закона в связи с конкретным делом, рассматриваемым другим судом или иным применяющим закон органом.

Конституция РФ (ст. 125), а также статьи 3 и 85 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривают право Конституционного Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ: нормативных актов Правительства РФ; нормативных актов администрации (правительств) субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов РФ и субъектов Федерации; административных договоров между органами исполнительной власти РФ и соответствующими органами субъектов Федерации; договоров между органами субъектов Федерации. Следует особо отметить, что перечисленные выше дела Конституционный Суд вправе рассматривать только в том случае, если запрос поступил от Президента РФ, палаты Федерального Собрания или от одной пятой депутатов Государственной Думы либо одной пятой членов Совета Федерации, от Правительства РФ, от органов законодательной и исполнительной власти ветвей власти субъектов Федерации, а также от Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ. Характерно при этом, что сам Конституционный Суд лишен права по собственной инициативе возбуждать такое дело.

Вместе с тем, рассматривая дело о соответствии Конституции РФ нормативных актов Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также договоров между ними, Конституционный Суд вправе признать такие акты неконституционными. В силу ст. 125 (п. 6) такие акты или их отдельные положения утрачивают силу. Приведем некоторые примеры. Так, Конституционный Суд РФ высказал свою позицию в отношении п. 8 и 9 постановления Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. N 479 "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет". Поводом к рассмотрению дела стал запрос Законодательного собрания Красноярского края. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ оспариваемые в запросе нормы. Введя своим постановлением сбор за электроэнергию, отпускаемую предприятиям сферы материального производства, являющийся фактически новым федеральным налогом, Правительство РФ превысило свои полномочия, вмешалось в компетенцию федерального органа законодательной власти, нарушив тем самым конституционный принцип разделения властей и предусмотренный Конституцией РФ и федеральными законами порядок установления федеральных налогов и сборов. Кроме того, получение в результате взимания указанного сбора денежных средств, не предусмотренных доходной частью бюджета, ставит под сомнение правомерность их расходования Правительством РФ.

В связи с этим Конституционный Суд признал п. 8 и 9 постановления Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 57, 75 (ч. 3), 115 (ч. 1)*(187).

Нормативный правовой акт Правительства РФ может явиться предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который вправе в порядке, установленном статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", разрешить вопрос о конституционности такого акта*(188). В случае признания акта Правительства РФ или отдельных положений неконституционными они утрачивают силу. Поэтому Правительству РФ следует принять новый нормативный акт, в который должны быть включены положения об отмене признанного неконституционным акта. Кроме того, акты других органов исполнительной власти, основанные на акте, признанном неконституционным, подлежат пересмотру.

Согласно ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в случае если признаны неконституционными федеральный закон или его отдельная часть (очевидно, речь идет о законодательном акте, принятом по инициативе Правительства РФ), на Правительство РФ возлагается обязанность не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ внести в Государственную Думу проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений или дополнений в соответствующий закон. Указанные законопроекты Государственная Дума должна рассмотреть в первоочередном порядке. Что касается акта Правительства РФ, то в случае признания его неконституционным Президенту РФ поручается не позднее чем через два месяца со дня принятия решения Конституционного Суда отменить такой акт.

Отметим также, что Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти РФ.

Губернатор Нижегородской области как глава исполнительной власти субъекта РФ обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713. По мнению заявителя, эти положения, как нарушающие права граждан, не подлежат применению. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 2 февраля 1998 г. N 4-П признал п. 10, 12 и 21 указанных правил не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 27 (ч. 1) и 55 (ч. 3)*(189).

В соответствии со ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Если на основе акта, признанного неконституционным, приняты решения суда или иного органа, такие решения не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в случаях, установленных федеральным законом.

Согласно ст. 80 ФКЗ "О Конституционным Суде Российской Федерации", решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения официального текста решения, если иное в нем специально не оговорено.

Таким образом, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, какими являются правительства (Российской Федерации и ее субъектов), администрации субъектов РФ. Заметим, что речь идет только, так сказать, о высшей ступени исполнительной власти, поскольку федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов Федерации уже не являются объектами судебно-конституционного контроля. В отношении этих органов действуют контрольные полномочия вышестоящих органов управления (министерство - правительство), судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также прокурорский надзор в виде так называемого общего надзора прокуратуры.

Законом установлены определенные пределы вмешательства Конституционного Суда в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных актов управления. В нем дан исчерпывающий перечень оснований для такой проверки, а именно: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с позиций разделения государственной власти на три ветви; 5) с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной); 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, в том числе между соответствующими органами исполнительной власти. Пределы проверки конституционности нормативных актов управления сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией РФ, а также федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд не имеет возможности оценить целесообразность принятия того или иного акта управления, а решает лишь один главный вопрос о законности такого акта по отношению к нормам Конституции.

На Конституционный Суд РФ возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Федерации и между высшими государственными органами субъектов Федерации. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет, во-первых, о возможных спорах между Федеральным Собранием и Правительством РФ (но не о спорах внутри каждой из ветвей власти, например между министерствами). Во-вторых, предполагается, что в споре о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации в качестве сторон могут выступать правительства (главы администрации) как "высшие" государственные органы в системе исполнительной власти.

В этой сфере законом установлены существенные ограничения, поскольку дан исчерпывающий перечень случаев допустимости ходатайств о разрешении споров, а также определены пределы проверочных действий со стороны Конституционного Суда (ст. 93 и 94 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

По итогам рассмотрения спора суд может подтвердить оспариваемое полномочие органа исполнительной власти на издание правового акта или совершение иного юридического действия либо вынести решение, отрицающее такое полномочие. Налицо решение вопроса о законности действия органа исполнительной власти.

Вместе с тем надо учитывать, что Конституционный Суд косвенным образом может предопределить судьбу акта государственного управления, признав федеральный закон либо закон субъекта РФ, на котором основывается акт управления, неконституционным. В этом случае должны быть отменены или изменены все акты управления, непосредственно связанные с действием нормы закона, признанной неконституционной.

Как мы уже упоминали выше, Конституционный Суд РФ осуществляет и конкретный нормоконтроль. Это происходит в двух случаях - по индивидуальным или коллективным жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод либо по запросам судов.

Важное место в системе конституционного правосудия, и особенно в области защиты прав и свобод человека и гражданина, занимает институт индивидуальной жалобы.

Конституция РФ 1993 г., ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" наделяют этот орган правом разрешать дела по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, проверяя конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Первоначально, по Закону РСФСР от 12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР", индивидуальная жалоба была установлена в форме обжалования обыкновений правоприменительной практики, а не конституционности самого закона. Однако Конституция России 1993 г. не сохранила полномочия Конституционного Суда по проверке жалоб граждан по поводу конституционности правоприменительной практики законов и подзаконных актов. К его компетенции отнесена проверка по жалобам граждан или их объединений конституционности закона в связи с конкретным делом.

Решение Конституционного Суда влекло пересмотр решений иных судов по данному делу, если признавалось, что они истолковали закон неконституционно или применили не подлежащие применению нормы. Однако сами нормы не лишались юридической силы, могли по-прежнему применяться другими судами: все, к кому они применены, исчерпав другие возможности для обжалования, должны были добиваться решения Конституционного Суда*(190).

Конституционный Суд, в случае обнаружения по жалобе гражданина неконституционность закона, вынужден был обращаться в законодательный орган с предложением об отмене нормы.

ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" изменил ситуацию. Гражданин приобрел право обжаловать неконституционность закона. Кроме того, другие суды получили возможность обращаться в Конституционный Суд РФ в том случае, если считают, что подлежащие применению нормы не соответствуют Конституции РФ.

В соответствии со ст. 120 Конституции РФ суд общей юрисдикции, установив при рассмотрении дела несоответствие каких-либо нормативных актов закону, принимает решение в соответствии с законом. В том случае, когда закон отсутствует или является, по мнению суда, неконституционным, суд должен применить непосредственно Конституцию. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации"*(191) высказана позиция Суда. Так, если в ходе рассмотрения дела суд общей юрисдикции или арбитражный суд приходят к выводу о несоответствии закона, который они должны применить, Конституции РФ, то суд обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке.

В законодательстве сформулированы только два условия, которым должна удовлетворять жалоба, поданная в Конституционный Суд РФ. Во-первых, гражданин может обратиться в Конституционный Суд только в том случае, если закон затрагивает не какие-нибудь права вообще, а основные права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ: право на жизнь, на личную неприкосновенность, на труд, на выбор места жительства и т.д. Во-вторых, нарушающая права норма должна быть применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде либо ином органе, применяющем закон. Таким образом, пока человек не испытает действия нормы на себе, в конкретном деле, он не может обратиться в Конституционный Суд. Как правильно отметила И.А. Ледях, "основанием допустимости жалобы утверждается принцип явной и реальной угрозы для гражданина, исходящей от закона. Аналогичного принципа придерживаются многие системы конституционного контроля применительно к индивидуальной жалобе"*(192).

Процессуальные особенности подачи и рассмотрения жалоб граждан регламентированы нормами ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации". По сравнению с предшествующим этот закон существенно упростил процедуру подачи конституционной жалобы. Во-первых, не устанавливается никаких особенностей в ее оформлении и подаче. Закон распространяет на конституционную жалобу общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд. Во-вторых, сегодня не требуется, как предусматривал прежний закон, ожидать окончательного, вступившего в законную силу решения правоприменительного органа. Жалоба может быть подана гражданином в Конституционный Суд на любой стадии рассмотрения дела в органе, применяющем оспариваемый закон. В-третьих, значительно сокращен перечень оснований для отказа в приеме жалобы к рассмотрению. Например, нет таких оснований, как пропуск срока на обращение, нецелесообразность рассмотрения и т.д. ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г. устанавливает в отношении конституционной индивидуальной жалобы те же основания для отказа, что и для других видов обращений. К ним относятся в соответствии со ст. 40 случаи, если обращение: 1) явно не подведомственно Конституционному Суду РФ; 2) по форме не отвечает требованиям этого закона; 3) исходит от ненадлежащего органа или лица; 4) если не оплачена государственная пошлина. Жалоба гражданина оплачивается госпошлиной, равной одному минимальному размеру оплаты труда. Однако, принимая во внимание материальное положение гражданина, Конституционный Суд может уменьшить ее размер или вообще освободить гражданина от ее уплаты. Если жалоба не принята к рассмотрению, то госпошлина возвращается. Закон предусматривает определенные гарантии для лица, способы преодоления отказа в приеме жалобы. Так, гражданин вправе в этом случае потребовать решения Конституционного Суда об отказе в приеме жалобы.

К подаваемой жалобе гражданин должен приложить три копии, а также текст акта, подлежащего проверке, в трех экземплярах. Уменьшение количества необходимых копий по сравнению с предыдущим законом (тогда нужно было 50 копий) значительно облегчает доступ гражданина в Конституционный Суд.

Поступившую жалобу предварительно изучают судьи. Это может продлиться не более двух месяцев с момента регистрации жалобы, после чего на пленарном заседании на основании доклада судьи выносят решение - принимать ее к рассмотрению или нет. На это тоже отводится один месяц с момента завершения предварительного изучения.

Если жалоба принимается к рассмотрению, Конституционный Суд обязан уведомить об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Однако это не влечет за собой приостановления производства по делу. Вместе с тем правоприменительный орган вправе по своему усмотрению его приостановить до принятия решения Конституционным Судом. Следует отметить, что такое процессуальное взаимодействие судов на сегодняшний день не урегулировано в законодательстве, кроме ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с этой нормой Арбитражный Суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до принятия решения по другому делу или вопросу, рассматриваемому в порядке конституционного, гражданского, уголовного или административного судопроизводства.

Подавая конституционную жалобу, гражданин выступает в качестве стороны и имеет право присутствовать на заседании.

В целях повышения эффективности и оперативности рассмотрения поступающих обращений ФКЗ 1994 г. предусмотрел образование в Конституционном Суде двух палат, что позволило осуществлять конституционное судопроизводство не одной коллегией, как прежде, а тремя - на пленарных заседаниях и на заседаниях палат.

В ходе подготовки Закона о Конституционном Суде обсуждалась возможность образования палатами более узких коллегий - секций, состоящих из трех судей, которые рассматривали бы конституционные жалобы. Казалось бы, это должно увеличить "пропускную способность". Но предложение поддержки не нашло. Его реализация привела бы к тому, что вопрос о конституционности закона при разделении голосов мог бы решаться от имени Конституционного Суда голосами всего двух судей*(193).

ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает пределы проверки по жалобе гражданина соответствия Конституции РФ закона, нарушающего права и свободы индивида. Объем проверки связан не только с оценкой содержания законодательных норм, но может касаться и установления конституционности закона по его форме, порядку принятия, подписания, опубликования и т.д. Ограничение же пределов проверки касается лишь законов, принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Их конституционность проверяется только по содержанию норм.

За последнее время Конституционный Суд рассмотрел ряд таких дел по жалобам граждан и запросам судов и принял постановления.

Так, в связи с жалобой гражданина М.А. Мкртчана по поводу проверки конституционности положений подпункта 1 п. 3 и абзаца первого п. 6 ст. 9 Закона РФ "О вынужденных переселенцах", согласно которому федеральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционный службы лишает лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно осуждено по вступившему в законную силу приговору суда за совершение преступления, Конституционный Суд РФ своим постановлением от 21 ноября 2002 г. N 15-П признал указанные пункты не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 2, 19 (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1) и 55 (ч. 3)*(194).

Гражданин М.А. Будынин обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой о проверке конституционности положений абзаца второго п. 4 ст. 11 ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванные на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и органов налоговой полиции". Конституционный Суд РФ признал их не соответствующими Конституции РФ, ее (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1) и 55 (ч. 3)*(195).

В случае вынесения подобных решений дело гражданина должно быть обязательно пересмотрено в правоприменительном органе, поскольку решение Конституционного Суда является окончательным и обжалованию не подлежит. Копия решения Конституционного Суда направляется в органы, конституционность действий которых оспаривается. Решения правоприменительных органов отменяются либо в части, противоречащей Конституции, либо полностью, что дает возможность восстановить право гражданина.

Таким образом, признание положений законов, примененных в конкретных делах, не соответствующими Конституции РФ имеет ряд правовых последствий. Анализ статей ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, эти положения утрачивают юридическую силу с момента провозглашения решения Конституционного Суда.

Во-вторых, подобные решения являются основанием для отмены в установленном порядке положения других нормативных актов, например Правительства РФ, ведомственных приказов и инструкций, основанных на признанном неконституционном положении закона либо воспроизводящих его или содержащих такие положения.

Таким образом, признание нормативных предписаний противоречащими Конституции должно приводить к отмене других норм, основанных на неконституционных либо воспроизводящих эти нормы или содержащих положения, аналогичные уже признанным неконституционными.

В-третьих, дело гражданина, в котором был применен признанный неконституционным закон, подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Этот же орган должен возместить судебные расходы, которые понес гражданин, обратившийся в Конституционный Суд.

В-четвертых, касающиеся других граждан решения правоприменительных органов, основанные на признанных неконституционными положениях законов, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

В-пятых, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении другими органами и должностными лицами.

В-шестых, если признание положений закона неконституционными создало пробел в правовом регулировании, то применяется непосредственно Конституция РФ.

Защита конституционных прав граждан, осуществляемая Конституционным Судом РФ, происходит не только при рассмотрении жалоб граждан. Однако сейчас возрастает авторитет института конституционной жалобы, которая выступает в качестве действенной гарантии защиты прав и свобод личности, закрепленных в Конституции России, а разрешение таких жалоб Конституционным Судом становится одним из главных направлений в деятельности этого органа. Именно индивидуальная жалоба, а точнее, сама возможность обращения в специально созданный для защиты конституционных прав орган значительно поднимает уровень защищенности таких прав.

Полномочие Конституционного Суда как специализированного органа конституционного контроля по рассмотрению жалоб граждан имеет огромное значение для каждого человека. Оно может стать на практике одной из наиболее эффективных гарантий реального обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд РФ выполняет тем самым свою конституционную обязанность - обеспечение законности в Российской Федерации.

Институт судебного конституционного контроля за законностью (с позиции соответствия Конституции РФ) действий органов управления (системы исполнительной власти), безусловно, является позитивным и перспективным институтом государственно-правовой жизни России.

В целях обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" были внесены поправки*(196), в соответсвии с которыми на государственные органы и должностных лиц возлагается обязанность по приведению законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда. Исходя из этого, на Правительство РФ возложена обязанность не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда внести в Государственную Думу проект нового федерального закона либо законопроект о внесении изменений и дополнений в закон, признанный неконституционным. Президент РФ и Правительство РФ обязаны не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменить или изменить свои нормативные акты, если они признаны неконституционными. Соответствующие обязанности установлены и для органов государственной власти субъектов Федерации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации"*(197) предусмотрен механизм ответственности за неисполнение этих обязанностей.

 

_ 3. Органы исполнительной власти и суды общей юрисдикции

 

Взаимоотношения органов исполнительной власти и судов общей юрисдикции будут рассмотрены с позиции оценки судебными органами действий органов исполнительной власти. Поэтому вопросы, связанные с участием в гражданском и уголовном процессах представителей органов исполнительной власти в целях защиты законных интересов последних, не будут затронуты в этом разделе монографии.

Проблема судебной оценки деятельности администрации связана прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод, в том числе на судебную защиту. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ). В ст. 46 Конституции РФ подчеркивается, что решения и действия органов государственной власти (следовательно, и органов исполнительной власти) могут быть обжалованы в суд.

Предоставление гражданам возможности в судебном порядке защищать свои права, в том числе в сфере исполнительной власти, несомненно, дает положительный эффект. Подчас несколько громоздкая судебная процедура способствует быстрейшему достижению результата, соответствующего закону.

Небольшой исторический экскурс даст представление о становлении института судебного контроля в России. Теоретические разработки этого вопроса были тесно связаны с проблемой административной юстиции. Этой темой занимались Н.М. Коркунов*(198), М.Д. Загряцков*(199), С.А. Корф*(200), В.Ф. Дерюжинский*(201) и др.

В послеоктябрьский период были приняты правовые акты о соблюдении социалистической законности, создании органов контроля и надзора для рассмотрения жалоб граждан о нарушении их субъективных прав органами (должностными лицами) государственного управления. Так, в 1919 г. Декретом СНК РСФСР, а в 1925 г. постановлением Совета Министров СССР был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям*(202), в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов и т.д.*(203).

Принятие Конституции СССР 1936 г. дало новый толчок развитию института судебного контроля. Важную роль в этом сыграло постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., в соответствии с которым был установлен судебный контроль за законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам*(204).

Развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 г. указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"*(205), который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Еще более важную роль в развитии института судебного контроля сыграли Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 гг.

К концу 80-х годов суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затрагивающих субъективные права граждан.

С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля за законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение. Впервые в нашей стране праву гражданина на обжалование действий администрации был придан конституционный характер. Однако реализация конституционных положений началась только в 1987 г., когда Верховный Совет СССР принял Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". Этот Закон предусмотрел возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. Таким образом он существенно ограничивал возможности судебной защиты прав граждан, ибо действия, ущемляющие эти права, обычно проявлялись не в личных действиях отдельных должностных лиц, а чаще в решениях государственных органов и общественных организаций, которые указанные лица представляли. В результате 2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Указанный закон был лишь шагом на пути расширения судебного контроля за деятельностью администрации. Дальнейшее развитие этого процесса нашло свое отражение в российском законодательстве.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ сформулировала общие ценностные подходы к охране и защите прав человека. Судебный контроль за деятельностью государственной администрации связан прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Известно, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Однако такой принцип не исключает необходимости конкретизации, детальной разработки юридических процедур, в рамках которых должны осуществляться права и свободы человека. В связи с этим возникла необходимость в условиях новой государственности продолжить и развить совершенствование способов защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти. Формы судебного контроля за законностью действий администрации, закрепленные союзным законодательством, были лишь вехой на пути становления этого института и в новых условиях развития страны оказались недостаточными.

Следует отметить, что в начале 90-х годов в Российской Федерации кроме действовавшего союзного Закона 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" был принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось разрешение дел по спорам между гражданином и органом исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать также дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях суды управомочены рассматривать жалобы граждан на постановления о наложении административных взысканий.

Необходимость дальнейшего расширения границ судебного контроля, несовершенство законодательства бывшего СССР явились предпосылками для разработки и создания нового российского закона, который бы регулировал эту важную сферу общественных отношений и в целом определял порядок судебного обжалования актов органов государственной власти. Глобальное решение этой проблемы было намечено в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", принятом 27 апреля 1993 г.*(206).

Несмотря на то что этот закон был принят до Конституции РФ 1993 г., его положения полностью соответствуют конституционной норме (ст. 46):

"1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

В отличие от союзного закона новый российский закон значительно расширил пределы судебного контроля. Уже в самом названии Закона отсутствует перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это продиктовано стремлением подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования. Вместе с тем в ст. 1 Закона подобный перечень присутствует. Это государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, которые своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина; создали препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возложили на гражданина какую-либо обязанность или незаконно привлекли гражданина к какой-либо ответственности. Так, в суд, в частности, могут быть обжалованы решения государственных органов об установлении дополнительных пошлин и сборов, решения о наложении штрафов и иных мер административного взыскания, принятые лицами, не уполномоченными налагать такие взыскания, решения общих собраний акционерных обществ, профсоюзных организаций, их органов управления и должностных лиц, и т.д.

Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.*(207) были внесены существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(208). Значительно расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке при рассмотрении судами жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих. Особо подчеркнуто, что "ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В Законе от 27 апреля 1993 г. указывается, что каждый гражданин может получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. При этом гражданин вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений). На органы и лиц, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но обязан доказать в суде факт нарушения своих прав.

Закон от 27 апреля 1993 г. установил более широкий предел своего действия, существенно расширил полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом администрации. Принимая во внимание тот факт, что органы государственной власти чаше других издают нормативные акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования по данному закону не только индивидуальные, но и нормативные акты. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его ни совершал. Позиция в отношении нормативных актов подкреплена статьей 13 Гражданского кодекса РФ. В ней прямо указано на возможность обжалования нормативного акта.

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного акта в случае признания судом жалобы обоснованной отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого акта.

Исходя из того что Закон от 27 апреля 1993 г. ввел в нашей стране принцип всеобщности обжалования - "общую клаузулу", означающую принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта, следует утверждать, что все действия и решения, затрагивающие и нарушающие права и свободы граждан, подлежат судебному обжалованию. Вместе с тем законодатель установил изъятия из общего правила. В самом законе установлены пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" предусмотрен исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Таким образом, в любом случае нарушения прав гражданин может обратиться в суд за защитой. Однако в одной ситуации будут действовать правила Уголовного процессуального кодекса РФ, в другой - правила Арбитражного процессуального кодекса РФ, в третьей - Гражданского процессуального кодекса РФ и т.д.

Закон от 27 апреля 1993 г. создает единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Однако для военнослужащих установлены специфические правила, которые связаны с особенностями их рода деятельности. По ст. 4 рассматриваемого закона эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд. Право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан - без каких-либо ограничений, - основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст. 2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.

После того как в 1992 г. в судебную систему Российской Федерации перешли военные суды, перед Верховным Судом РФ встал вопрос об обеспечении судебной защиты прав военнослужащих от нарушений со стороны органов военного управления и воинских должностных лиц. Сложность этой проблемы состояла в том, что законодательство не регулировало вопросы, связанные с судебной защитой прав военнослужащих. В компетенцию военных судов входило рассмотрение лишь уголовных дел (гражданские дела они рассматривали как исключение - там, где не было народных судов). 18 ноября 1992 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление N 14 "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц"*(209), в котором разъяснил, что каждый военнослужащий имеет право на обжалование в суд действий органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушают его права и свободы.

Закон от 27 апреля 1993 г. в отдельной норме закрепляет право военнослужащих на судебную защиту. До этого военные суды руководствовались вышеназванным постановлением Пленума Верховного Суда РФ. Как показывает практика, военные суды стали играть заметную роль в защите прав военнослужащих, рассматривая по их жалобам большое количество дел. В то же время в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан"*(210) подчеркнуто, что граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в народный или военный суд.

Следует отметить, что Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации"*(211) установил право Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба и которые касаются прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы. В соответствии со ст. 25 ГПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, гражданские дела рассматриваются военными и иными специализированными судами.

В отношении исключения, приведенного в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г., в части, касающейся исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, следует отметить, что анализ ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(212) позволяет сделать вывод об исключительной подсудности Конституционному Суду РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, актов Правительства РФ в случае возникновения спора о соответствии их Конституции РФ. Следовательно, все индивидуальные акты этих органов, а также акты, как индивидуальные, так и нормативные, других государственных органов РФ (министерств, федеральных служб, федеральных агентств и т.п.) теперь подконтрольны судам общей юрисдикции и (исходя из их компетенции) арбитражным судам и могут быть обжалованы в эти суды в соответствии с правилами подсудности.

В связи с этим в Гражданском процессуальном кодексе РФ определена подсудность гражданских дел. Например, в ст. 27 ГПК РФ указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Отдельные статьи посвящены подсудности дел мировому судье, районному суду и т.д. Таким образом, в новом ГПК РФ законодатель уточнил подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан и организаций от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Важным является вопрос об обязательности судебных решений, принятых по результатам проверки соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иным имеющим большую силу актам. Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"*(213), вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.

Для лиц, не участвующих в рассмотрении дела, обязательность судебного акта проявляется в том, что они обязаны считаться с этим актом при решении различных вопросов, связанных с теми делами, по которым суд принимал решение*(214).

Говоря о принципе "всеобщности обжалования", закрепленном в Конституции РФ и развитом в Законе от 27 апреля 1993 г., а также принимая во внимание тот факт, что нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, следует отметить, что сфера судебного обжалования распространяется и на частные коммерческие организации. Вот почему теоретически любой гражданин, работающий в этой сфере, имеет право обращаться в суд за защитой своих прав. Вместе с тем в ст. 1 Закона от 27 апреля 1993 г. отсутствует упоминание о частных коммерческих организациях, что создает на практике определенные трудности для гражданина, пытающегося защитить свои права в судебной инстанции. Вместе с тем в соответствии с разъяснением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства.

Закон от 27 апреля 1993 г. наделяет гражданина правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию, т.е. предусматривает возможность выбора гражданином первоначального пути обжалования. Как известно, союзное законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин обязательно подал жалобу руководителю того должностного лица, чьи действия он считает незаконными. Это во многом осложняло процедуру судебного обжалования. Если строго соблюдать такой порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, т.е. почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным.

Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданину к судебной защите. Вместе с тем в ряде случаев законодатель устанавливает специальные порядки обжалования, которые предусматривают предварительный внесудебный способ обжалования: например, отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ БТИ в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности, и т.п.

Очень важной является норма Закона, устанавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. гражданин может подать жалобу либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Однако если дело связано с государственной тайной, то жалоба должна быть подана в Верховный суд республики, входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа (ст. 26 ГПК РФ). Когда речь идет об оспаривании актов нормативного характера, то в этом случае в соответствии с п. 4 ст. 251 ГПК РФ заявление подается в суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает предельный срок обращения с жалобой в суд общей юрисдикции: три месяца с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение нормы, ограничивающей срок обращения за защитой, нельзя рассматривать как ущемление прав граждан. В необходимых случаях этот срок может быть продлен. Цель этой новеллы - исключить возможность подачи "запоздалой" жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства утрачены и не могут эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.

Принципиально новым в Законе от 27 апреля 1993 г. является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация на практике этой нормы даст возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.

В рассматриваемом законе в ст. 7 определяется содержание судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд, не ограничиваясь перечисленными видами решений, может избрать и иное, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право.

В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы судебного контроля за актом управления, а конкретно - признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта управления. По этому вопросу существует довольно единодушное мнение, что суд не должен иметь право контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано решение. Такое право суда означало бы "вторжение" в осуществление органом исполнительной власти предоставленных ему законом полномочий. В условиях реализации провозглашенного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей распространение юрисдикционной деятельности суда на оценку целесообразности управленческих решений ущемило бы самостоятельность другой ветви государственной власти - исполнительной.

Для суда важны следующие моменты: 1) издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2) соблюдены ли материально-правовые и процессуальные нормы; 3) соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4) что именно противоречит материальному праву в обжалуемом решении органа власти.

В связи с рассматриваемой проблемой компетенции суда, а точнее, объема его контрольных полномочий очень важным представляется вопрос о том, могут ли суды только отклонять обжалуемое решение или же они могут изменять его. Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принцип разграничения компетенции между различными органами государства. На наш взгляд, такой подход к урегулированию вопроса закономерен, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всестороннего контроля суда общей юрисдикции за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Обжалуя в суд административный акт либо отказ в издании акта, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. Данный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и необоснованность требований гражданина. Задача суда - исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон. Так, суд не может определить размер пенсии или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилплощадь, внести исправления в книгу актов гражданского состояния и т.д. В этих случаях полномочия суда должны сводиться к признанию конкретного акта органа управления законным или незаконным. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий, решений и о необходимости их отмены в случае обоснованности жалобы. Суд лишь оставляет обжалуемый акт в силе либо признает его недействительным и обязывает орган, должностное лицо удовлетворить требования гражданина, решив вопрос по существу.

Помимо непосредственного рассмотрения дел по Закону от 27 апреля 1993 г. суды общей юрисдикции вправе оценить законность акта органа исполнительной власти при решении любого подведомственного данному суду дела. Речь идет о непосредственном применении судами ст. 120 Конституции РФ. Исходя из смысла части второй указанной статьи, можно утверждать, что если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии акта органа исполнительной власти закону, то он должен применять норму закона. При применении закона вместо не соответствующего ему акта суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить.

Таким образом, ныне создан определенный механизм судебного контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях защиты прав и свобод граждан. Вместе с тем следует отметить, что этот институт судебного контроля нуждается в более четком правовом регулировании, особенно в части установления специфических процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

В Российской Федерации статья 6 Закона от 27 апреля 1993 г. предусматривает, что рассмотрение жалоб в суде осуществляется по правилам гражданского судопроизводства с учетом норм данного закона.

В новом Гражданском процессуальном кодексе РФ содержится специальный подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правовых отношений". В соответствии с данным подразделом суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

ГПК РФ устанавливает форму обращения в суд - заявление заинтересованного лица. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления.

Специальная глава ГПК РФ посвящена производству по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. Заявления рассматриваются в течение месяца со дня его подачи. Следует особо подчеркнуть, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу. Кроме того, признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Таким образом, суды общей юрисдикции применяют нормы гражданского судопроизводства с определенными изъятиями. Эти многочисленные изъятия, по сути дела, являются нормами административно-процессуальными. Специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений. Конечно, эти правила должны соответствовать общим принципам судопроизводства, сложившимся в законодательстве России и практике его применения. В то же время абсолютное применение гражданско-процессуальных норм для разрешения административных дел противоречило бы сути административно-правовых отношений материального характера, являющихся специфическим видом публично-правовых отношений.

В отличие от правил гражданского процесса нормы административного судопроизводства содержат иные правила о процессуальных правах и об обязанностях сторон, особые сроки рассмотрения дел, вынесения решения и его исполнения, особые правила распределения судебных расходов, иные санкции за невыполнение судебных решений. К разрешению административно-правового спора не могут быть применены общие правила гражданского судопроизводства о заключении мирового соглашения, о распределении обязанностей доказывания. В связи с этим было бы вполне логично объединить все административно-процессуальные нормы в едином кодифицированном федеральном законодательном акте. Им мог бы стать закон об административном судопроизводстве. Принятие подобного акта отвечало бы потребностям практики, поскольку количество подобных споров, рассматриваемых судами, имеет устойчивую тенденцию к существенному росту.

Создание кодифицированного акта об административном судопроизводстве будет способствовать эффективности и оптимизации процесса разрешения жалоб граждан и их объединений на решения и действия органов государственной администрации, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Тем самым в определенной мере будет решаться задача защиты прав и свобод человека и гражданина.

Разрешение спора между лицом (физическим или юридическим) и органом государственной или муниципальной администрации заключается в судебном контроле за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти. Данный контроль составляет основное содержание института административной юстиции.

Административная юстиция как юридическая форма разрешения административно-правовых споров всегда связана с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа государственной администрации, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего - должностного лица.

Российская юридическая доктрина предполагает, что такая оценка актов администрации наиболее эффективна, когда ее осуществляет независимый и самостоятельный орган судебной власти. Вместе с тем это не исключает возможности административного порядка рассмотрения и разрешения административно-правовых споров соответствующими органами исполнительной власти.

Следует отметить актуальность постановки вопроса о создании соответствующих специализированных судебных органов (независимых от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции), которые были бы компетентны рассматривать споры в сфере административного права. Специализированный орган административной юстиции - административный суд делает более значительный акцент на специфике дел, возникающих из административно-правовых отношений. Следует особо подчеркнуть, что Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон*(215) "О судебной системе Российской Федерации" направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти. Статья 118 Конституции РФ закрепила в качестве самостоятельного института административное судопроизводство. При вступлении в Совет Европы было обращено внимание на то, что понимание административного судопроизводства не сводится только к рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях, но должно обязательно включать в себя защиту прав граждан в сфере административных отношений в целом.

Действующее федеральное законодательство предусматривает возможность рассмотрения споров публично-правового характера (административных дел) судами общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью.

Обжалование административных решений судами играет положительную роль. Значение и эффективность судебного обжалования заключаются в том, что сам факт его существования оказывает позитивное влияние на работу органов исполнительной власти. Накопленный опыт в этой сфере демонстрирует двойной эффект этого института. Во-первых, суд, признав решение противоречащим закону, обеспечивает законность. Во-вторых, уровень работы исполнительных органов государственной администрации по делам, подлежащим судебному контролю, повышается. Значение судебного обжалования состоит в первую очередь в этом косвенном воздействии, ибо основная цель возможности судебного обжалования заключается в том, чтобы решения соответствующих органов власти были правомерными и чтобы как можно реже возникала необходимость прибегать к судебной защите.

 

_ 4. Органы исполнительной власти и арбитражные суды

 

В начале 90-х годов законодательством России было введено положение о рассмотрении арбитражными судами некоторых споров, возникающих в сфере функционирования исполнительной ветви власти. Значительные изменения в организацию и в определенной мере в компетенцию арбитражных судов были внесены Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(216) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации*(217), принятым также в 1995 г.

Основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.

В АПК РФ 1995 г. отсутствовало деление судопроизводства на виды. Там были предусмотрены категории дел, подлежащих рассмотрению арбитражными судами. К ним относились: дела по разрешению экономических споров, дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, дела о банкротстве. Тем не менее можно было утверждать, что АПК РФ 1995 г. содержал три вида производств. Так, производством по разрешению экономических споров были охвачены споры, возникающие как из гражданских отношений, так и из административных и иных отношений. При этом не имело значения, кто выступал на стороне истца - организация или государственный орган, иной орган управления*(218).

Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г. (далее - АПК РФ) выделил дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в самостоятельное производство.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).

Следует отметить, что АПК РФ предусматривает и право государственного органа (а следовательно, и органа исполнительной власти) в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, т.е. рассматривается в качестве стороны процесса (ст. 53).

В ч. 1 ст. 29 АПК РФ вводится понятие "административное судопроизводство", в рамках которого рассматриваются указанные выше дела. Его можно рассматривать как производство в арбитражном суде по оспариванию нормативных или ненормативных правовых актов, а также производство по делам об административных правонарушениях.

В п. 1 ст. 189 АПК РФ употребляется категория "правила административного судопроизводства". Таким образом, в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации впервые на уровне нормативного правового акта такого уровня употребляется термин "административное судопроизводство". Кроме того, данный термин введен Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".*(219) В соответствии с ч. 2 п. 4 ст. 2, оказывая юридическую помощь, адвокат участвует в качестве представителя доверителя в гражданском и административном судопроизводстве.

Использование этого термина полностью соответствует конституционной норме, которая закрепила наряду с другими данный вид судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В АПК РФ это понятие включает в себя судебную процедуру рассмотрения арбитражными судами экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Данная формулировка позволяет отнести экономические споры к категории споров публично-правового характера. Речь идет о группе споров, дел, в которых одной из сторон является орган государственной власти, преимущественно орган исполнительной власти. Как справедливо отметил С.Д. Хазанов, административное судопроизводство в арбитражном процессе связывается с обеспечением законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, т.е. когда арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности*(220). Это является одним из способов обеспечения законности в сфере публичного управления, выражающимся в признании актов нормативного характера, которые оспариваются в арбитражном суде соответствующими или не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В случае оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц и признания их не соответствующими закону или иному нормативному правовому акту и нарушающими права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Налицо, по сути дела, институт административной юстиции. Статистические данные свидетельствуют о том, что количество споров административно-правового характера увеличивается. В общем числе рассматриваемых дел они составили в 2000 г. почти 48%. Резко увеличилось число налоговых споров (на 62%). Например, если в 2000 г. было рассмотрено 11301 дело о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, то в 2001 г. количество этих дел составило 15 336*(221). В связи с этим В.Ф. Яковлев, председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, в своем докладе на итоговом совещании 2000 г. сказал, что арбитражные суды работают в режиме не только гражданских, но и административных судов*(222). Так, из числа поступивших в 2002 г. в арбитражные суды 18 467 заявлений 219 являются делами об оспаривании нормативных правовых актов. В том же году в арбитражных судах рассмотрено 15 159 дел о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов*(223). К общему количеству рассмотренных в 2002 г. дел в арбитражных судах споры, возникающие из административных правоотношений, составили 46,7%*(224). Приведем пример. ООО "Топаз-В" обратилось в Арбитражный суд Курганской области с иском к Инспекции МНС России по г. Кургану о признании частично недействительным решения о начислении налога, пени и штрафа за неисчисление, неуплату и непредъявление налоговой декларации по единому налогу на вмененный доход от деятельности по ремонту и изготовлению ювелирных изделий из драгоценных металлов за третий квартал 2001 г. Выручка от названной деятельности не отражена налогоплательщиком в бухгалтерском учете в целях обложения спорным налогом. ООО "Топаз-В" мотивировало свое обращение в суд тем, что деятельность по ремонту и изготовлению ювелирных изделий не отнесена к виду деятельности, доход от которой подлежит обложению единым налогом на вмененный доход. Решением суда от 4 июля 2002 г. иск был удовлетворен. В апелляционном порядке решение суда не пересматривалось. Инспекция МНС России по г. Кургану с принятым судебным актом не согласилась, просит его отменить и в иске отказать. Законность принятого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке ст. 274, 284, 286 АПК РФ. В результате суд постановил: решение от 4 июля 2002 г. Арбитражного суда Курганской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения*(225).

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, который предусмотрен АПК РФ, с учетом особенностей, закрепленных в разделе III АПК РФ. Следует отметить, что некоторые авторы не согласны с выделением в АПК РФ 2002 г. дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, в самостоятельное производство (наряду с исковым). Так, по мнению Т.Е. Абовой, в АПК РФ нет норм, которые могли бы убедить в такой специфике данных дел, которая потребовала бы их выделения в самостоятельный вид производства. Более того, высказывается мнение, что даже при выделении порядка разбирательства дел, возникающих из административных и иных отношений, в самостоятельный вид производства (наряду с исковым) оно не становится административным судопроизводством. Вместе с тем анализ норм АПК РФ (ст. 29 и ст. 189), приведенный выше, свидетельствует об обратном. Именно в порядке административного судопроизводства рассматривают данную категорию споров арбитражные суды.

Законодатель подчеркивает, что существуют специальные правила, обусловленные природой той или иной категории публичных споров, а отсюда следует потребность в процессуальных особенностях. К таким особенностям можно отнести процессуальную форму обращения в суд. В качестве таковой выступает заявление, а не иск.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 65 и ч. 3 ст. 189 АПК РФ). Таким образом, в публичных делах основная часть доказывания ложится на ответчика. Вместе с тем, согласно той же части 1 ст. 65 АПК РФ, "каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений". Как правильно отметила Э.М. Мурадьян, в ст. 65 АПК РФ содержится общее правило и правило специальное. На его основе появилось также специальное правило близкого содержания, но более узкого спектра действия, записанное в части 3 ст. 189 АПК РФ*(226).

Дела в арбитражных судах рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая подготовку дела, судебное разбирательство и принятие решения. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Если заявитель откажется от своего требования, производство по делу тем не менее не прекращается и суд вправе продолжить рассмотрение дела по существу, следуя норме ч. 8 ст. 194 АПК РФ. В том случае, когда арбитражный суд уже рассматривал ранее заявление о соответствии нормативного правового акта другому акту большей юридической силы и по результатам дела имеется вступившее в силу решение суда, то по иному заявлению, касающемуся аналогичного вопроса, производство по делу прекращается.

По результатам рассмотрения дела суд принимает решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений соответствующими иному акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании не соответствующим ему и не действующим полностью или в части. Решение вступает в силу немедленно после его принятия. В апелляционном порядке такие дела не рассматриваются. Решение арбитражного суда, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления его в законную силу.

Правовым последствием признания нормативного правового акта или отдельных его положений недействующими является то, что они не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с актом, имеющим большую юридическую силу.

Действующий АПК РФ предусматривает возможность оспаривания решений, а также действий или бездействия государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности. Оспорены и подвергнуты проверке в суде могут быть различные решения (как индивидуальный акт вне зависимости от его формы), действия (бездействие) властных структур. К ним относят также ненормативные правовые акты органов местного самоуправления, касающиеся, например, приостановления действия лицензии, отказа в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т.д. АПК РФ предоставляет возможность оспаривания решений, а также действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности. В суде могут быть оспорены, например, отказ в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; отказ в регистрации прав на недвижимость и сделок с ней; отказ в выдаче документа, устанавливающего статус юридического лица; отказ в принятии документов на лицензирование и т.д.

Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. Вместе с тем следует отметить, что критерии распределения подведомственности дел по оспариванию ненормативных правовых актов арбитражным судом и судом общей юрисдикции носят достаточно общий характер. В связи с этим на практике в ряде случаев возникают проблемы.

Заявление об оспаривании ненормативного правового акта подается в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав, интересов конкретным ненормативным актом.

Арбитражный суд при рассмотрении таких дел, как и вообще дел из публичных правоотношений, активно проявляет свои властные полномочия и инициативу*(227).

Суд, рассмотрев дело, может признать ненормативный правовой акт недействительным, решение и действие (бездействие) незаконным либо принять решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Решения арбитражного суда подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения применению не подлежат.

Таким образом, рассматривая эти категории дел (главы 23 и 24 АПК РФ), арбитражные суды осуществляют контроль за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами: осуществляют проверку оспариваемого акта или отдельных его положений; определяют их соответствие закону или иному акту; устанавливают наличие полномочий соответствующего орган (должностного лица) по принятию того или иного акта, совершения соответствующего действия и т.д.

Характерно, что АПК РФ предусматривает и право государственного органа (а следовательно, и органа исполнительной власти) в случаях, обозначенных федеральным законом, обратиться с заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов. В этой ситуации соответствующий орган рассматривается в качестве стороны процесса.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ст. 16) устанавливает обязанность исполнения вступившего в законную силу судебного акта всеми государственными органами, органами местного самоуправления, всеми иными органами, организациями и гражданами на всей территории России и указывает на ответственность за неисполнение такого акта. Вместе с тем анализ положений АПК РФ свидетельствует, что в нем предусмотрена ответственность лиц участвующих в деле, или иных лиц, присутствующих в зале судебного заседания, за проявленное ими неуважение к арбитражному суду; ответственность судебного пристава за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; ответственность за утрату исполнительного листа; ответственность за неисполнение судебного акта банком или иной кредитной организацией и другими лицами. Отдельной статьи, посвященной ответственности за неисполнение решений арбитражного суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов, актов ненормативного характер, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, в Кодексе, к сожалению, нет. Вместе с тем обращает на себя внимание норма ч. 2 ст. 332 АПК РФ, согласно которой за неисполнение указанных в исполнительном листе действий лицом, на которое возложено совершение этих действий, на указанное лицо налагается судебный штраф. На наш взгляд, эту норму можно рассматривать как общее правило, применяемое в конкретном случае и к органу исполнительной власти, в отношении которого вынесен судебный акт арбитражного суда.

К административному судопроизводству, осуществляемому в рамках Арбитражного процессуального кодекса, относится рассмотрение дел об административных правонарушениях. Так, в соответствии со ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях определенная категория дел рассматривается судьями арбитражных судов. К их подведомственности относятся правонарушения, совершенные в основном в сфере предпринимательской деятельности юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями (гл. 14 КоАП РФ). Таких видов правонарушений сравнительно немного. Эти дела рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, которые установлены в главе 25 АПК РФ.

Законодатель исключил из ГПК РФ нормы, касающиеся рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, сосредоточив их только в КоАП РФ. Вместе с тем дела об административных правонарушениях в сфере предпринимательства рассматриваются по правилам АПК РФ. Если сравнить положения КоАП РФ и АПК РФ, то обнаруживается их явное расхождение. Так, итоговым документом по делу в КоАП РФ является постановление, в АПК РФ - решение. Основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела в КоАП РФ выступает протокол об административном правонарушении, в АПК РФ - заявление о привлечении к административной ответственности, к которому прилагается протокол и т.д. Все это говорит о необходимости согласования норм и о приведении их к общему началу.

Исследование роли арбитражных судов в сфере взаимоотношений с органами исполнительной власти свидетельствует, что в настоящее время деятельность арбитражных судов (судей) является важным средством контроля и обеспечения законности в государственном управлении в сфере экономики, защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота. Говоря о расширении возможности арбитражных судов в осуществлении судебного контроля, можно сослаться на ч. 1 и 2 ст. 120 Конституции РФ. Особенно показательна в этом плане часть 2, в соответствии с которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". Однако, к сожалению, существуют еще некоторые законодательные акты, принятые до Конституции РФ 1993 г. и не в полной мере ей соответствующие. Поэтому, опираясь на принципы, заложенные в Конституции РФ (такие, как принцип высшей юридической силы, прямого действия и ряд других), суды должны принимать решение в соответствии с нормами Конституции. В связи с этим реализацию судами правила ч. 2 ст. 120 Конституции РФ можно рассматривать как один из вариантов участия судов общей юрисдикции и арбитражных судов в конституционном контроле, осуществляемом правосудием*(228).

 

_ 5. Административная юстиция

 

Проблема административной юстиции в настоящее время находится в центре внимания теоретиков и практиков. Следует отметить, что в подходе к ее решению достигнуто определенное согласие. Однако важным остается вопрос о том, в каких организационно-правовых формах наиболее эффективно будет действовать этот институт в нашей стране; какие процессуальные нормы должны обеспечивать деятельность органов административной юстиции; какие категории дел они будут рассматривать.

В настоящее время назрела острая необходимость формирования системы административных судов, разрешающих споры между сторонами публичных правоотношений. С созданием системы административных судов тесно связывают вопросы реформирования государственного управления, а также совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц. Необходимость формирования системы административной юстиции активно обсуждалась после принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Положения, содержащиеся в п. 3 ст. 1 и в ст. 26 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть установлен федеральным конституционным законом. Вместе с тем упомянутый закон относит к федеральным судам и специализированные суды, которые составляют систему федеральных судов общей юрисдикции (п. 3 ст. 1), но учреждение которых возможно только путем внесения изменений и дополнений в данный Закон (п. 1 ст. 26).

Как справедливо отметил Ю.Н. Старилов, нормативные положения Конституции РФ об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства являются конституционно-правовой базой, на которой и будет в ближайшие годы строиться российская административная юстиция как организационно-правовая форма административного процесса*(229).

По ныне действующему законодательству рассмотрение административных дел отнесено к ведению судов общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью. Эти дела рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Кроме того, разрешение определенной категории административно-правовых споров осуществляется также арбитражными судами. Практика свидетельствует о том, что количество споров публично-правового характера, рассматриваемых в судах, имеет явную тенденцию к значительному росту. В эту категорию споров входят дела о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти, споры между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, жалобы о нарушении избирательного законодательства и многие другие, которые возникают в сфере публично-правовых отношений. Особую значимость правильное рассмотрение этой категории дел приобретает в свете осуществляемой в России административной и судебной реформ.

В связи с обсуждением мер по дальнейшему продвижению судебной реформы в России широкий общественный резонанс получила идея организации специализированной ветви судов общей юрисдикции - административной юстиции. В мировой практике административная юстиция осуществлена в различных организационных формах. Однако перенос этих форм на российскую почву в том виде, в котором они функционируют в конкретных странах, вряд ли можно считать целесообразным. Тот или иной институт должен вписаться в правовую систему страны с учетом уже действующей системы контрольно-надзорных органов.

Существуют различные подходы к понятию "административная юстиция". По нашему мнению, административная юстиция характеризуется системой специальных судебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. Данный вид юстиции представляет собой юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Следует отметить, что такие споры имеют специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок разрешения, а также специфические средства и способы защиты и т.д., что обусловливает необходимость специального нормативного правового регулирования процедуры их рассмотрения. Таким образом, административную юстицию можно рассматривать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия, обеспечивающего судебный контроль за публичной властью в ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам.

В условиях разделения властей должна значительно возрастать роль именно судебной власти, и естественным продолжением ее укрепления было бы учреждение системы административных судов.

В связи с этим закономерна постановка вопроса о необходимости специализации судей по рассмотрению именно этой категории дел, а также о создании специальных судебных органов для рассмотрения публично-правовых споров в рамках административного судопроизводства. Таким образом, проблема создания административной юстиции имеет как материально-правовой, так и процессуальный аспект. Следует отметить, что идея специализации судов (судей) активно поддерживается и представителями судейского корпуса.

В августе 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу проект нового Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Верховный Суд РФ предлагает в целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. Для этого предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости создать соответствующие коллегии в судах областного уровня.

Весьма важна проблема распределения компетенции судов по рассмотрению административных дел. Так, например, в соответствии с проектом закона о федеральных административных судах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, такие дела, как об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случае нарушения ими законодательства РФ и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ. В проекте закона предусматривается также подсудность ряда административных дел верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, автономной области и автономному округу. Что касается места мировых судей в системе административной юстиции, на наш взгляд, на сегодняшний день этот вопрос не должен быть решен положительно. Система мировой юстиции находится в стадии становления, кроме того, у мировых судей достаточно большой объем компетенции. Поэтому, как нам представляется, мировой судья не должен быть пока субъектом административной юстиции.

В соответствии с этим проектом к административным делам относятся дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственой власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. Вместе с тем следует отметить, что в проекте нет достаточно четкого определения понятия "административное дело". Как представляется, административное дело появляется в результате возникновения административно-правового спора. Именно этот спор связан с реализацией органами исполнительной власти управленческих функций.

Специализация судебных составов связана прежде всего с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма. Но поскольку основная масса этих дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить сложно. Сложность и многообразие государственно- и административно-правовых отношений требуют специального обучения судей по публично-правовым спорам*(230).

Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов.

Система правосудия в Российской Федерации должна позволить гражданам, юридическим лицам обжаловать в суды различного уровня как нормативные, так и индивидуальные акты властных органов, должностных лиц, нарушающие их права и свободы.

До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении административных правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства. Об этом говорится в ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также в специальном подразделе ГПК РФ, который регулирует порядок рассмотрения дел из публичных правоотношений. Как и в ранее действовавшем, так и в новом ГПК РФ установлено, что эта категория дел рассматривается и разрешается по общим правилам искового производства с особенностями, определяемыми главами 23-26 ГПК РФ и другими федеральными законами. К таким особенностям законодатель относит, в частности, неприменение правил заочного производства; особые правила по распределению обязанностей по доказыванию; право суда истребовать доказательства по своей инициативе и т.д. Вместе с тем остается неясным, можно ли предъявлять встречные требования, заключать мировые соглашения по таким делам и ряд других моментов.

На наш взгляд, использование гражданского процесса связано с недостаточной разработанностью, а порой и отсутствием административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство. Бесспорно, административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. Об этом еще в 1910 г. писал С.А. Корф. "Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построения административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга"*(231).

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. Административное судопроизводство характеризуется наличием собственных принципов и процессуальных правил, отражающих материально-правовую природу публично-правовых споров. Н.М. Коркунов совершенно справедливо отмечал, что разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права*(232). Вот почему спор о субъективных публичных правах не может разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства. Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. В этом процессе в качестве способа возбуждения дела выступает на сегодняшний день не иск, а заявление.

Следует отметить, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам и т.д. Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора (т.е. материально-правовое отношение, которое связывает стороны), является вопросом административного права. Предметом судебного разбирательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть широкий круг отношений, которые регулируются нормами различных отраслей права.

Важная задача административного процесса как правовой формы рассмотрения судом публично-правовых споров - восстановление нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений. А.К. Соловьева правильно отметила, что основная цель административной юстиции - восстановление нарушенного принципа зааконности государственного управления посредством прекращения действия незаконного акта и защиты субъективных публичных прав граждан и организаций*(233). Обжалуя в суд правовой акт, гражданин либо организация заявляет о своем несогласии с действиями (решениями) соответствующего органа или должностного лица и требует признать их незаконными. Властный субъект данного рода отношений должен доказать свою правоту. Суд в этом случае выступает как независимый арбитр. Поэтому позиция суда должна быть максимально активной.

Несмотря на то что, когда речь идет об административном процессе, выявляется горизонтальный характер отношений противоборствующих сторон (отношений, в которых отсутствует управляющее воздействие), граждане, как правило, лишены возможности противостоять могущественному представителю властных структур. Чтобы как-то уравновесить их шансы, суд обязан помочь частному лицу в споре. Судья не должен, как в гражданском процессе, довольствоваться только регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. С учетом того, что в большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу, судья должен иметь возможность вмешаться и обязать администрацию предоставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства. В случае необходимости суд должен иметь возможность получать заключение специалиста, эксперта и т.д. Именно административная юстиция может перевести юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, в процессуальное равенство, которое иметь место в административном судопроизводстве.

Исходя из того что административное судопроизводство - это особая ветвь судопроизводства, нужно учитывать, что специальный закон должен отразить особенности взаимоотношений участников процесса*(234). Таким законом мог бы стать закон об административном судопроизводстве.

В связи с этим безусловно актуальной остается проблема определения характера дел, которые будут разрешаться в ходе административного судопроизводства. Прежде всего правосудие по административным делам связано с рассмотрением заявлений граждан и их объединений на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, общественных организаций, нарушающих их права и свободы в сфере публичного права. При этом в суд могут быть обжалованы как индивидуальные, так и нормативные акты.

Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, представляет собой часть правоприменительного процесса. Глава 24 ГПК РФ "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" является новой, так как подобного раздела в прежнем ГПК не было. Объект судебного рассмотрения по этим делам - правовой акт нормативного характера. Причем он может быть обжалован как в целом, так и в части. Суды общей юрисдикции рассматривают заявления граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. В случае удовлетворения заявления суд признает этот акт недействующим и не порождающим правовых последствий с момента его издания. Вступившее в законную силу решение суда публикуется в средствах массовой информации, в которых был опубликован данный акт. Это решение обязательно для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц.

В соответствии с положениями главы 25 ГПК РФ гражданин, организация вправе обратиться с заявлением суд, если считают, что решениями, действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего нарушены их права и свободы. Следует отметить, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"*(235) разъяснено, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений, действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права. Вместе с тем при создании полноценного института административной юстиции эта категория дел могла бы рассматриваться в административных судах по общим правилам административного процесса, закрепленным в специальном процессуальном акте.

Пока еще остается актуальным и нерешенным вопрос о том, может ли стороной административного процесса выступать, например, Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. В 1996 г. было принято совместное постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8/10 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", где в п. 12 говорится, что в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться РФ, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управленческого органа*(236).

Важное место в сфере административного судопроизводства могут занять споры о компетенции в системе органов исполнительной власти; дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Заслуживает внимания, в случае создания специальных административных судов, постановка вопроса о целесообразности изъятия из подсудности арбитражных судов некоторых споров, возникающих между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления. Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК) содержит специальный раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений". Эти дела рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным данным кодексом, но с особенностями, установленными в обозначенной главе, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. АПК четко обозначает подведомственность судов. Понятие подведомственности призвано прежде всего определить, какие споры рассматриваются в арбитражных судах, а какие - в иных судах*(237). Следует отметить, что в отличие от ГПК РФ, в АПК РФ законодатель применяет такие понятия, как "порядок административного судопроизводства" и "правила административного судопроизводства".

В настоящее время процессуальной формой обращения в суд на неправомерные действия соответствующего органа или должностного лица является заявление. Именно в эту форму облекается требование к суду. Однако в юридической литературе неоднократно высказывалась точка зрения о необходимости изменения данной формы и о трансформации ее в административный иск. В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть истцом, а не жалобщиком*(238). Подача административного иска приводит к возникновению процессуального отношения административно-правового характера, которое одновременно является правоохранительным и горизонтальным. Именно в такого рода отношениях субъекты выступают как равные стороны - участники процесса.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" возложил процессуальную обязанность доказывания на сторону, действия и решения которой обжалованы при подаче жалобы. Это очень важная норма, гарантирующая гражданину освобождение от обязанности доказывать незаконность обжалуемого действия (решения). А.Т. Боннер точно отметил, что в административном судопроизводстве общее правило о распределении обязанностей доказывания неприемлемо*(239). Вместе с тем гражданин должен доказать факт нарушения своих прав и свобод. В связи с этим при подаче административного иска гражданин обязан изложить факт нарушения своих прав и свобод. Это положение должно найти свое закрепление в акте (законе, кодексе) об административном судопроизводстве.

Поскольку в суд в случае возникновения административного правового спора могут обращаться не только физические, но и юридические лица, в процессуальном кодексе необходимо определить подведомственность суду административных исков граждан о нарушении их прав и свобод, а также юридических лиц о нарушении их прав и охраняемых законом интересов. Исходя из разнообразия публично-правовых отношений, содержание подобных исков будет различно (например, иски о признании недействующими актов государственных или муниципальных органов, их должностных лиц; иски с требованием обязать соответствующий орган или должностное лицо издать соответствующий акт и т.д.).

Важными стадиями административного судопроизводства, бесспорно, являются слушание дела и вынесение решения по делу. В процессе слушания должны быть соблюдены все процедуры, которые способствуют выяснению объективной истины. Вместе с тем актуальным остается вопрос, который неоднократно обсуждался в юридической литературе, о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица; признается ли за судом право контролировать только законность или также право контролировать целесообразность акта. Мы полагаем, что суду не следует предоставлять право контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано принятие акта. Такое право суда означало бы "вторжение" в сферу иной ветви власти, в осуществление ее органом предоставленных ему законом полномочий.

В связи с рассматриваемой проблемой компетенции суда, а точнее, объема его контрольных полномочий, важным представляется вопрос о том, могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим (что означает невозможность его применения), внести в этот акт изменения либо отменить его. Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между различными органами государства. Такой подход к решению вопроса закономерен, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всестороннего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий (решений) и о необходимости их отмены в случае обоснованности административного иска.

В одном из разделов законодательства об административном судопроизводстве следует сформулировать нормы, предусматривающие порядок пересмотра решений судов первой инстанции, а также пределы пересмотра дела в суде второй инстанции.

Таким образом, рассмотрев лишь некоторые проблемы административной юстиции, можно констатировать, что назрела необходимость создания кодифицированного акта, содержащего процессуальные правила деятельности судов по рассмотрению административных дел. Принятие такого акта явилось бы важным шагом в продвижении судебной реформы в России, отвечало бы потребностям практики и способствовало бы эффективности и оптимизации процесса разрешения споров публично-правового характера.

 

_ 6. Взаимоотношения органов судебной и исполнительной власти в сфере организационно-хозяйственного и финансового обслуживания судебной деятельности

 

Судебная система органов, занимая независимое положение и не подчиняясь непосредственно никаким другим органам государственной власти, тем не менее достаточно прочно связана узами содружества с органами исполнительной власти. Достаточно указать на полномочия Правительства РФ, которое обязано обеспечить финансирование всех судов из федерального бюджета, что предусмотрено статьей 124 Конституции РФ. В свою очередь это означает обязанности Министерства финансов РФ своевременно и полностью обеспечить такое финансирование, включая заработную плату судей. Суды должны быть обеспечены зданиями, а ныне распределение таких зданий и помещений входит в компетенцию органов, управляющих государственным имуществом. Естественно, что законодательное и иное нормативное решение всех перечисленных вопросов еще не означает безупречного исполнения принятых решений. К сожалению, на практике решение этих вопросов порой зависит от усмотрения соответствующих исполнительных органов. Состояние зданий и помещений судов общей юрисдикции и их техническое обеспечение в ряде случае оставляют желать лучшего.

Следует обратить внимание на содержание ст. 9 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"*(240). Речь идет о том, что Закон предусматривает особую защиту судьи, членов его семьи и имущества со стороны государства и возлагает обязанность по обеспечению безопасности указанных лиц и сохранности имущества на органы внутренних дел (если поступит заявление судьи). Эти положения нашли свое развитие в ФЗ от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"*(241). Закон предусматривает возможность осуществления личной охраны, охраны жилища и имущества. Кроме того, с учетом степени угрозы для жизни и здоровья защищаемых лиц органы, обеспечивающие безопасность, могут выдать указанным лицам оружие.

Долгое время на Министерство юстиции РФ и органы юстиции субъектов РФ была возложена обязанность по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, по ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению. Однако в настоящее время вопрос о взаимоотношениях органов юстиции претерпел значительные изменения, учитывая тенденцию к самостоятельному функционированию всех ветвей власти. Из ведения Министерства юстиции были изъяты функции по организационному обеспечению деятельности судов, по организации рассмотрения жалоб и заявлений граждан, связанных с работой судов, по определению потребности судов в кадрах, по изучению судебной практики.

В свое время в постановлении III (внеочередного) Всероссийского съезда судей "О концепции судебной системы Российской Федерации" от 25 марта 1994 г. в качестве первого шага к "самостоятельному функционированию судебной власти" было признано необходимым создание Судебного департамента, деятельность которого должна проходить при участии и контроле со стороны органов судебного сообщества. Принятый в конце 1996 г. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" нормативно закрепил создание Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации*(242). Эта идея была отражена в специальном Федеральном законе от 8 января 1998 г. "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"*(243).

Этот департамент и входящие в его систему органы организационно обеспечивают деятельность судов и органов судейского сообщества, предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы. Данный орган призван способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия. Ему переданы функции организационного, кадрового и ресурсного обеспечения судебной деятельности.

Судебный департамент возглавляет Генеральный директор, который назначается на должность и освобождается от должности председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ.

Таким образом, Судебный департамент не является органом исполнительной власти, а действует в рамках судебной системы, завершая ее самостоятельное и независимое от органов юстиции существование.

Закрепление в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей способствовало укреплению и развитию судебной системы, повышению ее значения и авторитета в жизни общества и государства. Судебная система становится эффективным инструментом защиты прав и свобод человека и гражданина, приоритет которых провозглашен в российской Конституции. Однако ожидаемого результата судебной реформы вряд ли можно достичь, если не будет создан действенный механизм исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. С этой целью создана Служба судебных приставов. Согласно ст. 5 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах", Министерство юстиции РФ образует Службу судебных приставов, которая входит в систему его органов*(244). Таким образом, судебный пристав-исполнитель является представителем исполнительной власти, и от него зависит реализация решений суда.

Министерство юстиции реализует еще одно полномочие, оказывающее серьезное влияние на деятельность суда. Помимо судебных приставов-исполнителей в состав Службы судебных приставов входят приставы по обеспечению установленного порядка деятельности суда, которые обеспечивают в судах безопасность судей, заседателей, участников судебного процесса; обеспечивают охрану зданий судов, совещательных комнат и т.д.*(245)

В заключение хотелось бы отметить, что судебная власть - стержневой институт, который обеспечивает правовой порядок, а эффективность судебной системы усиливает другие ветви власти.

 

Глава VI. Федеральные органы исполнительной власти

 

 _ 1. Система федеральных органов исполнительной власти                 

 _ 2. Правительство Российской Федерации                                

 _ 3. О системе  федеральных  министерств  и  иных  федеральных  органов

      исполнительной власти                                             

 

_ 1. Система федеральных органов исполнительной власти

 

Система федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления.

При определении системы федеральных органов исполнительной власти целесообразно учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, содержащуюся в его постановлении по делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ N 2-П, принятом 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: "Единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочия при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов... Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру"*(246).

В систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и основанными на ее положениях Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента РФ входят Правительство РФ, федеральные министерства (ст. 110 Конституции РФ), а также иные федеральные органы исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ), перечень которых вправе определять Президент РФ.

Основным содержанием деятельности органов исполнительной власти является осуществление государственного управления в соответствующих сферах жизни общества.

Проблема соотношения понятий "государственное управление" и "исполнительная власть" достаточно подробно освещена в предыдущих главах настоящей работы. Отметим лишь, что первое понятие мы рассматриваем как охватывающее исполнительно-распорядительную деятельность не только органов исполнительной власти, но и администрации государственных предприятий и государственных учреждений, наделенных определенными полномочиями публичной власти.

Особенность органов исполнительной власти заключается в том, что они выполняют исключительно государственно-властные полномочия в системе разделения властей и находятся в непосредственном контакте и постоянном взаимодействии с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Важно отметить, что Конституция РФ, выделив исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, возложила ее осуществление на специальную систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ (ст. 10, 11, 71, 72, 77, 78, 110-112, 114 Конституции РФ).

Федеральный орган исполнительной власти - самостоятельная структурная часть системы органов исполнительной власти в стране как целостной системы (ст. 78 Конституции РФ), так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать предметы ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции РФ и могут быть охарактеризованы следующим образом:

- обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов;

- приоритет прав и свобод человека, поскольку они составляют смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти;

- разделение государственной власти на три основные ветви: законодательную, исполнительную и судебную;

- сбалансирование полномочий соответствующих систем органов государственной власти;

- федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем;

- единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

- ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации;

- строгое следование требованиям Конституции РФ и основанных на ней законодательных актов.

В рамках системы федеральных органов исполнительной власти каждый орган наделен определенными государственно-властными полномочиями, нормативно-правовую основу которых составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

Государственно-властные полномочия федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать как:

а) правоустановительные (правонаделительные) полномочия, дающие возможность соответствующему органу (Правительству РФ, федеральному министерству) устанавливать определенные правила, в том числе стандарты, нормативные требования, запреты, административные режимы и т.п.;

б) правоприменительные полномочия, т.е. право совершать определенные юридические действия, принимать ненормативные правовые акты, разрешать конкретные коллизии между субъектами управленческой деятельности, выдавать лицензии и совершать иные разрешительные функции;

в) правоохранительные полномочия, т.е. право осуществлять государственный надзор и контроль в установленной для конкретного органа сфере деятельности, обеспечивая законность и государственную дисциплину; право осуществлять административно-юрисдикционные функции и применять иные, установленные законом меры принуждения.

Каждый федеральный орган исполнительной власти в пределах установленных для него функций должен обладать определенной внутренней структурой (аппаратом), штатом государственных служащих, распоряжаться вверенным ему государственным имуществом и выделенными на его содержание средствами из федерального бюджета.

Правовой статус федерального органа исполнительной власти в зависимости от его функционального положения в системе федеральных органов исполнительной власти определяется либо непосредственно Конституцией РФ (Правительство РФ), либо федеральным конституционным законом (федеральное министерство), либо федеральным законом (в отношении некоторых министерств, отдельные функции и задачи которых определены отраслевыми законами, например федеральными законами "Об обороне", "О международных договорах Российской Федерации" и др.), либо Президентом РФ или Правительством РФ.

Указанные виды полномочий конкретизируются применительно к возложенным на данный орган функциям. Вместе с тем, при анализе статуса конкретного органа и его положения в системе федеральных органов исполнительной власти целесообразно выделять следующие параметры (блоки) этого статуса:

1) целевой блок, определяющий цели, задачи и функции органа исполнительной власти;

2) организационный блок, определяющий порядок формирования (учреждения) данного органа;

3) компетенция, т.е. определение полномочий (прав и обязанностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций;

4) ответственность органа исполнительной власти за нарушение его компетенции. Имеется в виду политическая ответственность органа исполнительной власти, следствием которой может быть упразднение данного органа, передача его функций в другие структуры. Возможна и политическая, дисциплинарная, уголовная ответственность руководителя того или иного органа исполнительной власти (например, отстранение министра от должности, наложение на него дисциплинарного взыскания в порядке подчиненности, возбуждение уголовного преследования).

Анализ правового статуса органа исполнительной власти на базе предложенной схемы дает возможность определить целесообразность его нахождения в системе федеральных органов исполнительной власти и устранить излишние, дублирующие друг друга функции и полномочия звенья в системе органов исполнительной власти*(247).

Естественно, главное в решении вопроса о статусе федерального органа исполнительной власти - возложенные на него задачи и функции, определяемые законодательными или иными нормативными правовыми актами, исходя из фактического состояния сфер и отраслей государственного управления. Как сфера, так и отрасль управления определяются в конечном счете совокупностью общественных отношений, связанных с функционированием определенных, схожих по своим признакам и характеристикам объектов (финансы, налоги, социальное обеспечение, образование, здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность, оборона и т.п.).

Закон РФ "О стандартизации" (1993 г.) определяет понятие отрасли управления как совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и/или производящих продукцию (выполняющих работы) и оказывающих услуги определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение. Это определение по сути своей может быть применено к управлению природными ресурсами, промышленным, транспортным, сельскохозяйственным комплексами, к управлению в сфере социально-культурной деятельности государства, где отраслями управления являются образование, культура, наука, социальное обеспечение, а также к деятельности государства в таких отраслях управления, как оборона, обеспечение общественной и государственной безопасности, экономической безопасности, юстиция, внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность и т.д.

Система федеральных органов исполнительной власти призвана обеспечить реализацию норм Конституции РФ по предметам исключительного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Одной из важнейших задач органов исполнительной власти - организация управления государственной собственностью и ее составной частью - федеральной собственностью. Эти органы призваны обеспечить разработку и проведение государственной политики в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны, в области обеспечения единого экономического, финансового, единого валютного, кредитного, таможенного пространства, единой денежной системы.

Сфера деятельности федеральных органов исполнительной власти обусловлена необходимостью обеспечения жизнедеятельности народного хозяйства страны, основой развития которого являются федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, космическая деятельность.

К ведению Российской Федерации относится участие ее в качестве полноправного субъекта международных отношений и определение основ международной политики и внешнеэкономической деятельности. Предметами ведения России является обеспечение обороноспособности страны, государственной и общественной безопасности. Наконец, предметом ведения федеральных органов исполнительной власти являются геодезия и картография, метрическая система, метрология, эталоны и стандарты, бухгалтерский и статистический учет.

Вместе с тем на федеральные органы исполнительной власти возложены функции обеспечения охраны, защиты и использования природных ресурсов и управление федеральными природными ресурсами, осуществляемые на основе распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ*(248). Аналогичная ситуация имеет место и в сфере управления образованием, культурой, наукой, здравоохранением и социальной защитой населения. Поэтому при любом реформировании системы федеральных органов исполнительной власти за ними сохраняются основные функции, вытекающие из Конституции РФ, что и доказала недавно проведенная реорганизация этой системы.

Следует отметить, что в научной литературе существуют различные подходы к определению функций органов исполнительной власти. Так, А.Ф. Ноздрачев обращает внимание на такие функции: координация государственного сектора с секторами корпоративным и частным; аналитические и консультативные функции; функции прогнозирования и планирования в соответствующий сфере, а также полномочия хозяйствования*(249).

Л.А. Калинина, рассматривая функции исполнительной власти как основные направления деятельности, в рамках которой осуществляются ее государственно-правовые формы, выделяет в качестве общепринятых исполнительно-распорядительную, регулятивную, контрольно-надзорную и правоохранительную функции*(250).

Г.В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе*(251).

Авторы книги "Исполнительная власть в России" предлагают следующее видение функций исполнительной власти: 1) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 2) регулятивно-управленческая функци; 3) соблюдение и защита прав человека и гражданина; 4) нормотворческая функция; 5) оперативно-исполнительная функция; 6) юрисдикционная функция*(252).

И.Л. Бачило, посвятившая вопросам о функциях исполнительной власти ряд оригинальных работ, отмечает, что при разработке перечня функций федеральных органов исполнительной власти необходимо принять во внимание основные функции Российского государства (организация и защита территории страны; обеспечение суверенитета РФ и международное сотрудничество; правовая и социальная защита населения; обеспечение экономического и социального развития; законотворческая и правоохранительная деятельность; взаимодействие со структурами гражданского общества). На основе функций государства И.Л. Бачило предложила перечень функций федеральных органов исполнительной власти*(253). На наш взгляд, предложения о формировании системы органов исполнительной власти по их функциям ныне получили подтверждение в ходе административной реформы.

Следует отметить, что функциональный метод распределения полномочий федеральных органов исполнительной власти использовался и ранее при решении вопросов организации управления в условиях становления новой российской государственности начиная с 90-х годов прошлого столетия. Ретроспективный взгляд на становление системы федеральных органов исполнительной власти позволяет выделить некоторые закономерности в развитии этой системы.

Система (структура) федеральных органов исполнительной власти начиная с 1991 г. постоянно подвергалась изменениям, которые, однако, нельзя назвать кардинальными. Во многом это было связано со становлением новой российской государственности, с ликвидацией союзных органов государственного управления и необходимостью выполнения аналогичных функций государственными органами РСФСР, впоследствии - Российской Федерации.

Например, в 1991 г. в сфере экономики в качестве общефункциональных и многоотраслевых министерств действовали министерства: экономики; топлива и энергетики; финансов; внешнеэкономических связей; экологии и природопользования; труда; заготовок. Отраслевые управленческие функции выполняли министерства: лесного хозяйства, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия; торговли; транспорта; по связи, информации и космосу*(254).

Наряду с министерствами в начале 90-х годов функционировали многочисленные государственные комитеты, наделенные межотраслевыми, отраслевыми, а также контрольно-надзорными функциями: по геологии и использованию недр; по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; по занятости населения; по архитектуре и строительству; по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств; лицензионный; по управлению государственным имуществом; по материально-техническому обеспечению республиканских и региональных программ; по надзору за радиационной безопасностью и стратегических запасов; по стандартизации, метрологии и сертификации; по вопросам конверсии.

В течение 1992-1994 гг. были образованы государственные комитеты: по делам Федерации и национальностей; по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от Чернобыльской и других радиационных катастроф; по социально-экономическому развитию Севера.

Непрерывно шел процесс укрупнения и объединения органов государственного управления, который зачастую основывался на субъективных факторах, не обусловленных системным, объективным анализом ситуации в сфере управления хозяйством и социально-культурной деятельностью. Например, в конце 1991 г. были объединены в одно министерство министерства экономики и финансов; функции лицензирования были переданы Комитету внешнеэкономических связей Министерства иностранных дел (в связи с ликвидацией Государственного лицензионного комитета и Министерства внешних экономических связей).

Министерству экологии и природных ресурсов были переданы функции упраздненных Министерства лесного хозяйства и Государственного комитета по геологии и использованию недр*(255).

Наряду с министерствами и государственными комитетами действовали многочисленные (с отраслевыми функциями) комитеты при Совете Министров - Правительстве РФ, например комитеты: по делам молодежи; по туризму; по физической культуре; по информатизации; по пищевой и перерабатывающей промышленности; по политике цен и др.

Мы привели лишь некоторые примеры реорганизации системы федеральных органов управления в 1991-1992 гг. Постоянная перестройка аппарата управления осуществлялась и в последующие годы.

С принятием Конституции РФ 1993 г. вновь возник вопрос о формировании системы федеральных органов исполнительной власти. Согласно Указу Президента РФ от 10 января 1994 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*(256), были расширены функции Министерства здравоохранения за счет передачи в его ведение медицинской промышленности; образованы Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ. Получили самостоятельное существование министерства экономики и финансов, было образовано Министерство науки и технической политики.

Согласно Указу от 10 января 1994 г,. сохранялось значительное количество государственных комитетов и комитетов, как общефункциональных, так и отраслевых. Появился новый вид органов управления - федеральные службы и федеральные надзоры. Была определена непосредственная подчиненность Президенту РФ федеральных органов исполнительной власти в целях "обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации". В целом к началу мая 1996 г. функционировало 25 федеральных министерств, 10 государственных комитетов, 14 комитетов (они по статусу были приравнены к государственным комитетам), 24 федеральные службы, 2 федеральных надзора, а также Российское космическая агентство и Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ.

В августе и сентябре 1996 г. Президент РФ своими указами от 14 августа 1996 г. N 1176 и 1177; от 22 августа 1996 г. N 1234, от 6 сентября 1996 г. N 1326 предпринял попытку определить рациональную структуру федеральных органов исполнительной власти*(257) и обосновать правовую характеристику отдельных звеньев этой системы.

Правовой статус федерального министерства был определен следующим образом: это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

Государственный комитет определялся как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Количество министерств в упомянутые годы по сравнению с 1994 г. почти не изменилось - их было 24. Заметно прибавилось число государственных комитетов, их стало 17. К двум федеральным надзорам прибавилась Государственная хлебная инспекция. Были образованы 3 федеральные комиссии (на правах госкомитетов): энергетическая; по рынку ценных бумаг; по недвижимому имуществу и оценке недвижимости.

Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре органов исполнительной власти"*(258) были образованы Министерство промышленности и торговли (ему передавались соответствующие функции Минэкономики), Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (с передачей функций от упраздняемых государственных комитетов). Министерству иностранных дел были переданы функции упраздненного Министерства по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ; Министерству экономики - часть функций упраздненного Министерства внешних экономических связей и торговли. Количество министерств сократилось до 22, а государственных комитетов - до 11. Осталось 17 федеральных служб и 2 федеральных надзора, 3 российских агентства. Двенадцать федеральных органов исполнительной власти были упразднены.

В течение 1999 г. был издан ряд указов Президента РФ по вопросам структуры федеральных органов исполнительной власти. Наиболее принципиальные преобразования были проведены в сфере управления военно-промышленным комплексом. Были образованы четыре российских агентства: по судостроению, по обычным вооружениям, по системам управления, по боеприпасам (соответствующие функции были изъяты у Министерства экономики). Некоторые государственные комитеты были преобразованы в агентства, некоторые упразднены как самостоятельные органы, а их функции переданы министерствам. В результате число министерств увеличилось до 26, число государственных комитетов уменьшилось до 10, число федеральных служб уменьшилось до 14*(259).

Отметим, что в качестве обоснования цели проводимых изменений указывалось на необходимость формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти.

В связи с избранием нового Президента РФ и формированием нового состава Правительства РФ Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти" была определена новая структура этих органов*(260), в которую вносились изменения и дополнения вплоть до переизбрания Президента РФ на новый срок.

Основная часть ранее сформированных министерств (24) сохранилась, наименования некоторых из них были изменены с учетом выполняемых ими функций. Резко было сокращено число государственных комитетов (до 6), число федеральных служб уменьшилось до 13.

В соответствии с упомянутым Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 наиболее существенные изменения были внесены в сферу управления торговлей и наукой: самостоятельные министерства были упразднены, а их функции соответственно переданы Министерству экономического развития и торговли и Министерству промышленности, науки и технологий. Функции упраздненного Министерства по делам СНГ были переданы Министерству иностранных дел. В соответствии с Федеральным законом "О военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами" был образован Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами, подотчетный Министерству обороны РФ*(261).

В течение 2001-2002 гг. в систему федеральных органов исполнительной власти вносились отдельные изменения. Так, было упразднено Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики, а функции, касающиеся реализации миграционной политики, переданы в ведение МВД России*(262). Тогда же был образован Комитет РФ по финансовому мониторингу, подотчетный Министерству финансов и возглавляемый первым заместителем министра финансов России*(263).

Таким образом, к началу 2003 г. действовали следующие звенья системы федеральных органов исполнительной власти:

- федеральные министерства;

- государственные комитеты РФ;

- федеральные комиссии;

- федеральные службы;

- российские агентства;

- федеральные надзоры;

- комитеты РФ (в системе двух министерств - финансов и обороны).

В целом эта система представляла собой сложную структуру иерархических связей как по вертикали, так и по горизонтали. Силовые министерства и ведомства подчинялись непосредственно Президенту РФ, а Правительству РФ было поручено координировать их деятельность.

С функциональной точки зрения выделялись межотраслевые, отраслевые и "подотраслевые" органы исполнительной власти со специализированными функциями. Применительно к содержанию возложенных на эти органы функций все они достаточно четко подразделялись на управленческие структуры в сфере экономики, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности, юстиции и внешнеполитических (международных) связей.

В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в последние два года подчеркивалась необходимость проведения административной реформы в стране в целях выработки наиболее эффективных методов и форм государственного управления, ликвидации излишних функций и связанных с ними полномочий органов исполнительной власти, устранения дублирования и параллелизации в работе отдельных звеньев исполнительной власти.

В марте 2003 г. была проведена существенная реорганизация в блоке силовых ведомств: ликвидированы Федеральная служба налоговой полиции и Федеральное агентство правительственной связи и информации; образован Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Упразднена как самостоятельный орган исполнительной власти Федеральная пограничная служба РФ, ее функции выполняет структурное подразделение Федеральной службы безопасности. Функции налоговой полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений в налоговой сфере переданы в ведение МВД России, в структуре которого образовано соответствующее подразделение.

Был проведен ряд организационных мероприятий по уточнению функций и полномочий тех силовых структур, в ведение которых были переданы функции упраздненного ФАПСИ (ФСБ России, Минобороны России, ФСО России)*(264).

В 2003 г. активизировалась работа по уточнению функций и полномочий других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ была организована аналитическая работа по выявлению объективно необходимых функций и полномочий аппарата управления, устранению избыточных и пересекающихся полномочий как внутри системы федеральных органов исполнительной власти, так и в целом в системе исполнительных органов федеральных и органов субъектов РФ. При этом обращалось внимание на необходимость сокращать административные полномочия органов государственного управления и всемерно развивать способы рыночного регулирования и систему саморегулирования экономических процессов*(265).

Вместе с тем обращалось внимание на необходимость четкого правового регулирования порядка деятельности органов государственного управления как с точки зрения их внутреннего функционирования (регламенты), так и с точки зрения определения порядка взаимоотношений (административных процедур) этих органов с не подчиненными им организациями и гражданами.

Конкретные меры по реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти были определены Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(266).

Анализ основных направлений проводимой в стране административной реформы свидетельствует о том, что главная ее задача - ликвидация избыточных функций административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, создание условий для нормального функционирования рынка, в том числе путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства; устранение административных барьеров; борьба с коррупцией и взяточничеством; исключение дублирующих полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Решение этой задачи требует проведения крупных мер по реорганизации государственного управления, в том числе по определению наиболее эффективной системы органов исполнительной власти, ведающих соответствующими сферами в социально-экономической, административной деятельности как в центре, так и в регионах.

В соответствии с упомянутым выше Указом Президента РФ N 824 Правительством РФ была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы, определены ее состав и направления деятельности рабочих групп*(267).

Каждая рабочая группа рассматривала проблемы государственного регулирования в соответствующих сферах экономической и иной деятельности: промышленности и научно-технической деятельности; природопользования, сельского хозяйства, рыболовства и потребительского рынка; внешнеэкономической деятельности, по вопросам государственного регулирования в сфере финансовых рынков, по вопросам оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. Предложения комиссии легли в основу принятых Президентом РФ решений о перестройке системы федеральных органов исполнительной власти, исходя из разделения основных функций государственного управления на нормативно-регулирующие, правоприменительные, надзорно-контрольные (правоохранительные).

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями, внесенными Указом от 20 мая 2004 г. N 649)*(268) сокращено общее число федеральных министерств, уточнены функции и полномочия министерств, определены основные предметы их ведения.

Установлено, что федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом подчеркнуто, что министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в соответствующей сфере, за исключением вопросов, регулируемых законодательными актами, а также актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности отнесенных к его ведению федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты положений об этих органах, о штатной численности и об оплате труда их работников; утверждает ежегодные планы и показатели деятельности этих служб и агентств; дает поручения этим органам и контролирует их исполнение; назначает на должности заместителей руководителей этих служб и агентств (за исключением назначаемых Правительством РФ), имеет право отменять противоречащие законодательству решения этих лиц.

Министерство не осуществляет функции государственного надзора и государственного контроля (они возложены на федеральные службы по надзору) и управление объектами государственной собственности (государственным имуществом), поскольку эта функция отнесена к ведению федеральных агентств. Министерство также не осуществляет правоприменительные функции, т.е. не разрешает конкретные дела, связанные с применением нормативных правовых актов, в том числе и принятых самим министерством.

В свою очередь федеральные службы по надзору осуществляют лишь правоприменительные функции в установленной для них сфере деятельности и не имеют права управлять государственным имуществом и оказывать государственные услуги, за исключением случаев, установленных актами Президента РФ или Правительства РФ.

Федеральные агентства не вправе осуществлять надзор и контроль и нормативно-правовое регулирование в пределах определенных для них функций по управлению федеральным имуществом, закрепленным за находящимися в их ведении федеральными государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и государственными учреждениями, а также функций по оказанию государственных услуг безвозмездно или по регулируемым государством ценам. Исключение составляют предписанные актами Правительства РФ и Президента РФ нормативные функции.

Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти ныне представляет трехзвенный комплекс: 1) федеральные министерства, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, руководство, координацию, определение планов подведомственных органов, контроль за их деятельностью; 2) федеральные агентства, осуществляющие непосредственное (оперативное) управление федеральным имуществом и деятельностью соответствующих государственных предприятий и учреждений; оказание государственных услуг различного свойства гражданам и организациям (неопределенному числу лиц), соответствующие правоприменительные функции, выражающиеся в принятии индивидуальных правовых актов; 3) федеральные службы, осуществляющие государственный надзор и государственный контроль, применяющие меры административного воздействия за нарушение требований законодательства и тем самым отвечающие за обеспечение законности и государственной дисциплины в соответствующей области общественной жизни.

По-видимому, существующая ныне и утвержденная указами Президента РФ система федеральных органов исполнительной власти будет подвергаться дальнейшим "точечным" изменениям. Практика деятельности федеральных министерств и находящихся в их ведении по вертикали управления федеральных агентств и федеральных служб и системный анализ осуществляемых ими функций могут привести к выводам о необходимости как перераспределения этих функций, так и к ликвидации оказавшихся излишними. Правительству РФ предстоит значительная по объему работа, связанная с определением не только видов оказываемых федеральными агентствами услуг, но и стоимости этих услуг, с установлением перечня услуг, оказываемых клиентам бесплатно.

Серьезная проблема - определение видов территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также взаимоотношений ряда федеральных органов в сфере совместного ведения России и ее субъектов с региональными. В последнее время не уделялось должного внимания вопросам "двойного" подчинения таких органов исполнительной власти субъектов РФ, как органы, осуществляющие государственное управление в сфере агропромышленного комплекса, торговли, жилищно-коммунального хозяйства, образования, культуры, здравоохранения.

В рамках предметов совместного ведения России и ее субъектов должна быть четко разграничена компетенция органов исполнительной власти по нормативно-правовому регулированию правоприменительной и контрольной деятельности.

Особо ответственные задачи ныне возлагаются на Правительство РФ как высший федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, несущий прежде всего политическую ответственность за осуществление вверенной ему Конституцией РФ исполнительной власти (ст. 11 и 110) и обеспечение ее единства (ст. 77 и 78).

 

_ 2. Правительство Российской Федерации

 

 Статус и состав Правительства РФ                                       

 Взаимоотношения Правительства РФ с органами других ветвей власти       

 Основные полномочия Правительства Российской Федерации                 

 Организация деятельности Правительства Российской Федерации            

 

Статус и состав Правительства РФ

 

Правительство РФ является конституционным органом, который возглавляет ветвь исполнительной власти Российской Федерации как органической составной части единой государственной власти. Содержание ст. 11 и 110 и ряда других статей Конституции РФ позволяет сделать однозначный вывод, что Правительство РФ имеет статус органа государственной власти, государственно-властные полномочия которого распространяются на всю территорию Российской Федерации и который, следовательно, несет всю полноту ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти.

В этом отношении следует согласиться с характеристикой, данной Правительству РФ в Комментарии к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Г.В. Атаманчуком. В частности, автор справедливо отмечает, что "функции и полномочия, организация, формы и методы деятельности Правительства РФ олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу"*(269).

Далее Г.В. Атаманчук подчеркивает равноправное положение Правительства РФ с органами других ветвей власти с точки зрения самостоятельности в осуществлении государственной власти, опираясь на ст. 10 Конституции РФ. С выводом автора о том, что Правительство РФ "нельзя принижать ни в отношениях с президентом Российской Федерации, ни в отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации (его обеими палатами), ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении"*(270), следовало бы также согласиться.

Конституция РФ по сравнению с предыдущими законоположениями о Правительстве России существенно повысила его статус. Отметим, что положения ст. 10 и 11 Конституции РФ, определяющие место Правительства РФ в системе государственной власти и ее исполнительной ветви, находятся в главе первой Конституции РФ, и, следовательно, никакие другие положения, содержащиеся в других главах Конституции, не могут противоречить основам конституционного строя России (ст. 15 Конституции РФ)*(271).

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"*(272) в ст. 1 обозначил Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Сделано, это, правда, в заголовке указанной статьи. Но это положение, безусловно, имеет нормативный характер.

Следует отметить, что в научной литературе еще до принятия данного закона подчеркивалось, что Правительство РФ по своему конституционному статусу, определяемому статьями 110-117 Конституции РФ, следует рассматривать как высший орган исполнительной власти в стране*(273). Ныне статус Правительства как высшего исполнительного органа Российской Федерации, по сути дела, закреплен Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (далее - ФКЗ о Правительстве).

Деятельность Правительства РФ неразрывно связана с процессами, протекающими в сфере политической и экономической жизни российского общества. Практика государственной жизни всех стран независимо от их общественно-экономического строя убедительно свидетельствует о том, что бремя реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежит на исполнительной власти.

Государственное управление как повседневный процесс взаимодействия государства с институтами гражданского общества, включая защиту национальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, возлагается прежде всего на систему органов исполнительной власти, которым предписывается действовать в рамках конституционной законности и в контакте с другими ветвями государственной власти.

Конституция РФ устанавливает статус Правительства РФ как коллегиального органа, определяя его состав (ст. 110). Подчеркнута эта характеристика и в ст. 1 ФКЗ о Правительстве РФ, в которой записано, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации.