Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВОЛГОГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

А.А.  БАБАНОВ

СИЛОВЫЕ    СТРУКТУРЫ

В  СИСТЕМЕ  ПОЛИТИЧЕСКОЙ  ВЛАСТИ

ПРАВОВОГО    ГОСУДАРСТВА

(НА ПРИМЕРЕ АРМИИ И  ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ)

Волгоград 2004


ББК 66.011.3 Б12

Рецензенты: д-р филос. наук, проф. А Г. Лебедев (ТФМосУ МВД РФ);

д-р филос. наук, проф., зав. кафедрой философии ВГИ ВолГУ В.Л. Гаееля

Бабанов А.А.

Б12     Силовые структуры в системе политической власти пра
вового государства (на примере армии и правоохранитель
ных органов). — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. — 184 с.
ISBN 5-85534-893-8

В монографии обобщаются результаты проведенного философско-политологического анализа взаимосвязи политической власти и силовых институтов государства на основе применения системного подхода на предметном, функциональном и историческом уровнях. Рассматриваются модели взаимодействия силовых институтов государства и политической власти в странах с различными типами политических режимов.

Монография предназначена для представителей федеральных, региональных, местных органов власти, преподавателей, аспирантов, адъюнктов, слушателей, курсантов вузов МВД России, офицеров, занимающихся в системе общественно-государственной подготовки, а также для всех интересующихся политологической проблематикой.

ББК 66.011.3



ISBN 5-85534-893-8


© А.А. Бабанов, 2004

© Издательство Волгоградского

государственного университета, 2004


 


-2-


 


Введение

Если взять в целом ушедший XX и наступивший XXI век, то ни одно из тех государств, которым приписывают закон «армия вне политики», не обходилось без применения армии для восстановления или поддержания порядка, решения задач внутренней политики. Силовики по-разному реагируют на все события и процессы, происходящие в обществе.

Российская Федерация взяла курс на построение модели демократического федеративного правового государства и переживает сейчас переходный период. В современных условиях усилился интерес к поиску нового пути развития России. Продолжается противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти, растут ряды оппозиции. Все эти обстоятельства так или иначе оказывают свое влияние на армию и милицию. Классическая формула «вооруженные силы являются важнейшим институтом государства, а МВД — гарантом внутренней безопасности» в переломный период нуждается в уточнении, кому они должны служить: общественно-государственному строю, президенту, правительству или народу, стране? Кем являются — субъектами или объектами политики? Какой должна быть армия и милиция в правовом государстве? Это очень сложные вопросы, на которые вряд ли пока существуют однозначные ответы. В ходе строительства правового государства необходимо представлять:

1) каково должно быть соотношение власти, имеющейся у гражданской и силовой частей общества;

2) каким образом можно свести к минимуму власть сило-виков в правовом государстве и государствах с переходными политическими режимами.

Внешний по отношению к силовым ведомствам (и независящий от административных органов) контроль за их деятельностью обусловлен характером демократического политического режима. Правовое (конституционное) государство характеризуется тем, что властные полномочия его органам представляются только в соответствии с волей народа. Государство охраняет достоинство личности. Фундаментальные права человека обеспечиваются путем разделения властей. В связи с этим становится не-

-3-


возможным ограничить эти права из-за подчинения отдельного гражданина лишь одной властной структуре. Такое положение характерно для вооруженных сил и для милиции. И наоборот: чем более недемократичен, нелегитимен режим власти, тем более он нуждается в милитаризации, а также нагнетании напряженности, развитии карательно-насильственных институтов и идеологизации духовной жизни, способствующих централизации управления. Под напором экономических, социальных, политических и других проблем постсоветские режимы или режимы-преемники стремятся собрать воедино множество несовместимых социальных элементов, пробудить национальное самосознание, создать или воссоздать хозяйственную деятельность своих стран, установить правовые рамки военной реформы, привнести новые модели социальных отношений, построить новые демократические и легитимные политические институты.

-4-


ГЛАВА   1

Фил ософ ско -
политологический                  анализ
сущности              политической
власти      и      силовых
институтов       в       правовом
государстве

1.1.    Сущность      политической      власти в        правовом        государстве

Понятие власти является ключевым в политической науке и, казалось бы, достаточно разработанным, но, несмотря на это, в течение многих столетий теоретики продолжают предпринимать многочисленные попытки определения власти, анализа процесса ее формирования и функционирования, распределения в различных социально-политических системах, не приходя к единому мнению.

Первые попытки осмыслить феномен власти теряются в глубокой древности. Еще в античных мифах говорится, что боги не довольствуются властью, данной каждому из них над определенной стихией, и борются между собой за абсолютную власть. А попытка рассмотреть власть в ее многомерности явственно проступает уже в сентенции Иисуса Христа «кесарево кесарю, а божье богу»...

Если попытаться наметить линию историко-философских истоков концепции власти, то необходимо отметить большое влияние немецкой классической философии (в особенности Гегеля), которая власть рассматривала как волевое отношение. Онтология власти основана на том, что властное отношение выражает определенный тип деятельности (то есть предполагает наличие воли), смысл которого состоит в реальном доминировании субъекта над объектом ].

1 Социально-политический журнал. 1996. № 3. С. 170.

-5-


В наше время осмысление проблем власти неразрывно связано с борьбой за сохранение жизни на Земле, с защитой чести и достоинства человека, созданием достойных условий для его существования.

Эти вопросы составляли стержень жизни и творческой деятельности английского философа Бертрана Рассела (1872—1970). Обращение ученого к феномену власти было обусловлено стремлением защитить человека от злоупотребления с ее стороны. «Апостол гуманизма и свободомыслия» (такое звание Б. Рассел приобрел с получением Нобелевской премии) вплотную занялся исследованием власти во второй половине 30-х годов. И это было не случайно: в ряде стран к тому времени восторжествовали тоталитарные режимы, утвердившиеся на территории от Тихого до Атлантического океана. Защитить такие не преходящие ценности, как гуманизм, свобода и демократия, — главная цель его исследования «Власть: новый социальный анализ». Есть и другая проблема, интересовавшая британского философа Б. Рассела: каким образом можно создать государство, сочетающее в себе стабильность со свободой. Ряд положений, заложенных Б. Расселом в его исследовании власти, стал достоянием мировой философской мысли. Так, известный английский историк Э. Карр отмечал, что он исключительно обязан книге Б. Рассела «Власть: новый социальный анализ»: она стимулировала исследование этого феномена в качестве фундаментального понятия в социальной науке, заключающего в себе три главных элемента: военной власти, экономической власти и власти над убеждениями, что в совокупности и составляет политическую власть. В свою очередь, уже благодаря Э. Карру данная идея была взята на вооружение таким влиятельным направлением в политической науке США, как «политический реализм» (Г. Моргентау, Дж. Кеннан, Г. Киссинджер и др.)

Обращение к творчеству Б. Рассела помогает преодолевать интеллектуальный и культурный изоляционизм и продолжать рубить «окно в мир», которое в течение длительного времени было замуровано усилиями отечественных политических лидеров ].

1 Крячко Б.М. Между Сциллой и Харибдой. М.: Знание, 1992. С. 27.

-6-


Одним из крупнейших теоретиков, имеющих исследования по проблеме власти, необходимо также отметить М. Вебера, для которого власть есть возможность того, что одно лицо внутри социального отношения будет в состоянии осуществить свою волю, несмотря на сопротивление и независимо от того, на чем такая возможность основана. Среди критиков подхода М. Вебера вьщеляются X. Арендт и Т. Парсонс, отвергающие данный взгляд на власть как «слишком выборочный и служащий выдвижению второстепенного и производственного аспекта этого тотального феномена в качестве центрального». Для Т. Парсонса власть — это «обобщенное средство или источник, аналогичный деньгам, который помогает достичь современных целей через соглашение членов общества, узаконить на руководящих позициях тех, кто способствует достижению целей системы, в случае необходимости пользуясь отрицательными санкциями»1.

Т. Парсонс претендует на то, что его трактовка представляет власть феноменом, опирающимся как на насилие, так и на соглашение, власть — это явление, которое интегрирует множество факторов и результатов политической деятельности и не может отождествляться только с каким-нибудь одним из них.

Роберт Даль, известный американский теоретик-бихевио-рист, полагает, что наличие власти измеряется возможностью контролировать деятельность других. Знаменитая цитата, характеризующая этот подход, гласит: «А имеет власть над Б в той мере, в какой он может заставить Б сделать то, что Б в ином случае не стал бы делать»2.

Необходимо отметить, что Ф. Бурлацкий — советский исследователь, автор статьи «Власть» в Философском словаре (1986) — изложил свою точку зрения по данному вопросу: «Власть, в общем смысле слова, способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства — авторитета, права, насилия»3.

1 Парсонс Т. Общий обзор // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. М.: Наука, 1972. С. 365.

2 Ледяева О.М. Понятие власти // Власть в социалистическом обществе: теория, история и перспективы. М.: Философское общество СССР, 1989. С. 13-14.

3 Философский словарь. М.: Политиздат, 1986. С. 68; Философский энциклопедический словарь. М.: Политиздат, 1983. С. 85.

-7-


Польский политолог Е. Вятр насчитал в немарксистской политической социологии шесть различных типов определений власти: бихевиористская (особый тип поведения, изменяющий поведение других); телеонологическая (достижение определенных целей); интрументалистская (возможность использования определенных целей); структуралистская (особого рода отношения между управляющим и управляемым); власть как влияние, оказываемое на других; конфликтная (возможность принятия властью решений, регулирующих распределение благ в конфликтных ситуациях). Сам Е. Вятр считает, что «власть — это возможность приказывать в условиях, когда тот, кому приказывают, обязан повиноваться»1. В целом самыми популярными в западной политологии являются бихевиористская и структуралистская ориентации в определении феномена власти, точность которого может быть проверена эмпирическим путем. Бихевиористское направление выражает тенденцию к диффузии, плюрализации власти. В рамках этого направления различаются ролевые (реляционист-ские), поведенческие концепции, теория обмена ресурсов и другие взгляды. Для них характерен взгляд на власть «снизу». Власте-отношения трактуются как результат ассимметричности взаимосвязей, интеракции воли одного в отношении другого.

Суть проблемы видится в контроле одного человека над другим. Для одних исследователей глубинные истоки власти коренятся в не всегда осознанной двойственности человека, его потребности в автономии и невозможности жить вне социальной среды. Для других — исходным началом в понимании власти является уже не отношение, не межперсональные конструкции, а воля к власти как естественное свойство человека, выражение его агрессивности и стремление к большему и лучшему (Лассу-эл). Потребность к автономии питает независимость и эгоизм. Люди жаждут быть в услужении, их желание — присоединение к воле кого-либо, одно из проявлений власти. Бихевиористы не углубляются дальше естественности и проверяемости воли к власти. Власть проявляется в силе, способностях, используемых как средство реализации воли.

1 Вятр Е. Социология политических отношений. М.: Прогресс, 1979. С. 159.

-8-


Широка палитра как проявлений власти (столкновение позиций в достижении карьеры, при принятии или завоевании престижа и т. д.), так и уровней мотивации стремления к власти от осознанного до неосознанного. Бихевиористов заботят не столько дилеммы человеческого поведения, сколько возможность его наблюдения, возможность повторяемости экспериментов, обоснования ресурсов власти. Бихевиористы стремятся довести идею природы власти до разработки инструментария исследования, изучения процессов на основе эмпиричности проверяемых актов. Функционалисты предполагают изучать политические явления, и в первую очередь различные аспекты политической власти, с точки зрения их значения для сохранения динамического равновесия социально-политической системы, выявления факторов, содействующих ее стабильности. Именно методологическая функционально-бихевиористская объективистская ориентация всей современной западной науки, по мнению прогрессивных ученых, является одной из основных причин отсутствия согласованного и всеохватывающего определения власти ]. Но и в нашей научной литературе власть трактуется далеко не однозначно: одна часть ученых определяет власть как способность индивида, группы, общества подчинить своей воле поведение и деятельность людей, другая придерживается мнения, что власть — волевое социальное отношение, характер которого обусловлен доминирующей волей одной из сторон данного взаимодействия, осуществляемого с помощью властных методов. Существует также взгляд, согласно которому власть понимается как функция любого коллектива по руководству. Придерживаясь методологического принципа рассматривать явление власти в историческом и социально-классовом контексте, А. Г. Аникевич предлагает в качестве сущностных характеристик власти рассмотреть в первую очередь волю, роль которой нельзя полностью раскрыть вне анализа связи власти с исторически определенной формой собственности. Это крайне важно для определения субъекта власти. Зависимость власти от форм собственности имеет первостепенное значение, а поскольку волевое выражение интересов собственности

1 Зуб А.Т., Сидянина Н.А. Биополитический подход к проблеме политической власти // Власть в социалистическом обществе: теория, история и перспективы. М.: Философское общество СССР, 1989. С. 22—26.

-9-


является основой управления, то предлагается следующее определение власти: «Власть — волевое авторитарное выражение интересов субъекта собственности, проявляющееся в организации социального управления»1.

Здесь необходимо обратить внимание на авторитарность власти как на ее обязательный атрибут. Под этим понимается подчиненность воли объекта власти воле ее субъекта независимо от конкретных форм и способов обеспечения этой подчиненности.

Социальной основой власти является исторически определенная форма собственности. Это положение имеет важное значение для анализа современных проблем власти в нашем обществе, поскольку фактическое распределение власти основывается на соответствующих отношениях собственности, на таком способе распределения добавочного продукта, при котором аппарат концентрирует у себя прибавочный продукт, а вместе с ним и реальную власть.

Таким образом, обобщая различные точки зрения, можно выделить основные подходы к пониманию сущности власти в нашей литературе:

1) власть — способность, право и возможность распоряжаться кем-либо, чем-либо, оказывать решающее воздействие на судьбы, поведение и деятельность людей с помощью различного рода средств: права, авторитета, воли, принуждения и т. д.;

2) власть — политическое господство над людьми;

3) власть — система государственных органов;

4) власть — лица, органы, облеченные соответствующими государственными, административными полномочиями2.

Данный набор различных подходов к пониманию сущности власти представляет спектр взглядов, который существует по этой проблеме. Но ни одно из этих определений не дает полной исчерпывающей характеристики явления власти, хотя каждое из них раскрывает определенный аспект данного феномена (да и, в принципе, дать не может в силу исключительной сложности этого явления). Например, С. Луке считает, что даже поиск дефиниции сам по себе является ошибкой, и предполагает следующий

1 Аникевич А.Г. Политическая власть: Вопросы методологии и исследования. Красноярск: КГУ, 1986. С. 51.

2 Социально-политические науки. 1991. № 7. С. 105.

-10-


подход: «Обладать властью — это значит быть способным изменить мир»1. Власть основывается на институализации авторитета. Авторитет основывается на согласии и означает уважение к субъекту власти, доверие к нему. Другими словами, авторитет — это высокоценимые качества, которыми обладает субъект власти и которые детерминируют поведение объекта власти без угрозы санкций или убеждения. Авторитет, который опирается на способность достичь цели системы, согласно концепции Т. Парсонса единственная основа власти. Политическая власть правового государства, по мнению автора, должна основываться на авторитете всех ее ветвей (законодательной, исполнительной, судебной).

В основе относительно целостного учения о власти лежит принцип системного подхода, который позволил выявить сущность власти через различные аспекты ее существования: социальный, политический, правовой, нравственный. Власть как социальный феномен включает три взаимосвязанных вида отношений: экономические, политические, идеологические 2.

Экономическая власть, осуществляемая во всей системе товарно-денежных отношений, реализуется в способах и стимулах включения людей в процесс общественного производства, распределения и потребления его результатов.

Политическая власть, осуществляемая в правополитических административных структурах, реализуется в контроле за способами распределения людей и средств производства, за его эффективностью.

Идеологическая власть подразумевает, что тот класс, который представляет собой господствующую материальную силу общества, есть в то же время и его господствующая духовная сила.

Все эти три элемента взаимосвязаны и действуют в органическом единстве.

Концепция власти — одна из ведущих теоретических концепций, способствующая исследованию политических отношений и пониманию механизма деятельности государства и политической системы. Политическая власть является специфической

1 Салмин A.M. Политический процесс и демократия // Социально-политические науки. 1991. № 6. С. 58.

2 Мокроусов Г.В. Власть и собственность // Власть в социалистическом обществе: теория, история и перспективы. С. 80—81.

-11-


формой общественных отношений между большими группами людей, реальной способностью определенной социальной группы или индивида проводить в жизнь свою политическую волю, выраженную в политике. Необходимо отметить, что политическая власть очень тесно связана с государственной властью. Это вытекает из того, что она исходит от государства и реализуется при его прямом или косвенном участии. Однако понятие политической власти значительно шире понятия государственной власти, так как политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в других составных частях политической системы общества. В то же время государственная власть всегда является ядром политической власти, ее основным содержанием. Политическая власть характеризуется такими важнейшими отличительными признаками, как:

-   выражение властно значимых интересов всех социальных групп и слоев общества. Особенностью политической власти правового государства является тот факт, что власть может выступить как средство предоставления дополнительных возможностей для удовлетворения своих потребностей и изменения социального статуса;

-  управление и руководство политическими и общественными процессами в интересах тех или иных социальных слоев населения или всего социума в целом. Здесь, по нашему мнению, характерной чертой политической власти правового государства может быть легальное использование средства принуждения и социального насилия в пределах государства в соответствии с Конституцией;

-   верховенство, обязательность решений политической власти для всякой иной власти. Ее сущность в правовом государстве, в данном контексте, заложена в ограничении влияния мощных корпораций, средств массовой информации и других учреждений, в выполнении ее решений государственными, партийными, хозяйственными, общественными, профсоюзными и другими органами власти;

-   непосредственная связь с идеологической регуляцией и организацией общества;

-   публичность, то есть всеобщность и безличностный характер. Для политической власти правового государства характерно то, что она в отличие от приватной личной

-12-


власти, которая существует в небольших группах, от имени всего общества обращается с помощью права ко всем гражданам государства;

-   моноцентричность власти, имеющей единый центр принятия решений.

В целом, отличительной особенностью сущностной характеристики политической власти правового государства будет являться осуществление руководства обществом в конституционно-правовом русле, ориентацией на формирование и утверждение правовой демократии — в противоположность различным формам и проявлениям антиправовой социалистической демократии из нашего недавнего тоталитарного прошлого.

В настоящее время понятие политическая власть трактуется как определяющее воздействие на поведение масс, групп, организаций с помощью средств, которыми обладает государство.

В отличие от правовой власти, регулирующей отношения между конкретными субъектами, политическая власть мобилизует на достижение целей большие массы людей, регулирует отношения между группами во время стабильности, общего согласия. В основе современных определений политической власти лежит признание ассимметричности отношений между людьми. Истоки потребности во власти скрыты в противоречиях между интересами, ожиданиями индивида, групп и возможностями их осуществления. Воля к власти у одних дополняется потребностью других присоединиться к властной воле, идентифицировать себя с ней.

Средства, которые используются или могут быть использованы для осуществления власти, называют основаниями или ресурсами власти. Они могут классифицироваться по разным критериям. Структурные основания политической власти — законы, суд, государственный аппарат, отряды принуждения, партийная дисциплина, авторитет лидера, центральные и региональные структуры. На основании антропологического принципа выделяют такие типы оснований политической власти, как страх, интерес, убеждение. Редуцирование в анализе оснований власти оправдывает себя, поскольку приближает к выявлению элементарных частиц властеот-ношений. Однако грани, отделяющие одно основание политической власти от другого, условны. Реальные политические акции,

-13-


тем более претворение в жизнь политического курса опираются на систему средств осуществления политической власти.

Хотелось бы отметить, что к характерной особенности сущности политической власти в правовом государстве можно отнести переход к нормативным ресурсам власти — средствам воздействия на мир, ценностным ориентациям и нормам поведения человека. Они будут призваны обеспечить одобрение действий субъекта власти, принятие его требований.

Политическая власть рассматривалась как отношение господства и подчинения между социальными группами. Такое определение базировалось на анализе политических реальностей, существовавших на протяжении всей истории. Однако научно-технический и социальный прогресс внес существенные коррективы в понимание этого сложного явления.

В то же время государственная власть — это форма политической власти, характеризующая способность влиять на характер, направление деятельности и поведение людей, социальных групп, классов посредством экономических, социально-политических, духовных и организационно-правовых механизмов в целях обеспечения нормального функционирования общества. Государственная власть означает как определенную организацию, так и практическую деятельность по осуществлению целей и задач этой организации. Отношения руководства и управления, господства и подчинения составляют сущность государственной власти. К характерным признакам государственной власти можно отнести: ее суверенитет, верховенство на всей территории государства и независимость в международных отношениях; силу, концентрированно выражающую и символизирующую общество в целом; монополию на легальное использование силы, физического принуждения; сложный специальный аппарат управления всем обществом; исключительное право на нормирование жизни всего общества, право на издание законов и норм, обязательных для всего населения; право на взимание налогов и различного рода сборов, имеющее для населения всеобщую обязанность. Любая государственная власть имеет чрезвычайно сложную структуру. Основания для ее классификации могут быть самыми разными. В современной политологической науке обычно выделяют четыре уровня государственной власти: макроуровень — цент-

-14-


ральные органы государственной власти; мезоуровень — подчиненные центру организации; микроуровень — власть в первичных организациях и малых группах; мегауровень — распространение центральной макровласти и микропроцессуальных отношений вовне, власть в международных организациях и отношениях ].

Государственная власть классифицируется и по функциям ее органов. Традиционно выделяют три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную, имеющих в различных странах разное оформление и название. Каждая из властей должна быть относительно самостоятельной и уравновешивать другие. Именно так трактует принцип разделения властей Ш. Монтескье, который, отражая требования ограничить королевский абсолютизм, предложил разделить власть на законодательную (избираемый населением представительный орган — парламент), исполнительную (тогда речь шла о монархе, ныне в большинстве стран его заменил избираемый президент) и судебную (независимые суды, подчиняющиеся только закону)2. Здесь хотелось бы отметить, что сущность политической власти в правовом государстве должна быть заложена в конституции и должна включать в себя юридическое понимание государства. В организационно-властном плане это должно найти свое выражение в конституционном закреплении определенной системы разделения властей в рамках общей концепции правовой государственности.

Прежде чем перейти к обобщению сущности политической власти в правовом государстве необходимо, по нашему мнению, выяснить, что же вообще из себя представляет правовое государство.

Правовое государство, как определенная философско-право-вая теория и соответствующая практика организации политической власти и обеспечения прав и свобод человека, является одним из существенных достижений человеческой цивилизации. Его общечеловеческая ценность определяет и современные установки, устремления и усилия по формированию и развитию начал пра-

1 Власть: Очерки современной политической философии Запада. С. 55; Политология: Энциклопедический словарь. С. 43.

2 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. СПб., 1990. С. 156.

-15-


вовой государственности в посттоталитарной России, в других бывших социалистических странах.

Понятие «правовое государство» сформировалось довольно поздно, в первой трети XIX в., в немецкой юридической литературе (работы К.Т. Велькера, Р. фон Моля 1).

В дореволюционной России данное понятие получило широкое распространение среди видных сторонников теории правового государства (Б.Н. Чичерина, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгород-цева, И.А Покровского, В.М. Гессена, Н.И. Палиенко). В англоязычной литературе данное понятие не используется, его эквивалентом в известной мере является термин «правление права» (rule of Law). Ряд идей правовой государственности появился значительно раньше, еще в античном мире, а теоретически развитые концепции и доктрины правового государства были сформулированы в условиях перехода от феодализма к капитализму и возникновения нового социально-политического строя. Это связано, в первую очередь, со становлением прогрессивных направлений буржуазной политической и правовой мысли, становления и развития нового юридического мировоззрения, критики феодального произвола и беззаконий, абсолютистских и полицейских режимов, утверждения идей гуманизма, принципов свободы и равенства всех людей, неотчуждаемых прав человека, поисков различных государственно-правовых средств, конструкций и форм (разделения государственных властей, конституционализм, верховенство закона), направленных против узурпации публичной политической власти и ее безответственности перед обществом. Разработанные теоретические концепции правовой государственности в трудах Д. Локка, Ш.Л. Монтескье, Д. Адамса, Д. Мэдисона, Т. Джефферсона, И. Канта, Г.В. Гегеля опирались на опыт прошлого, на достижение предшествующей социальной, политической и правовой теории и практики, на исторически сложившиеся и апробированные общечеловеческие ценности и гуманистические традиции. Идеи авторов по затронутому кругу проблем оказали заметное влияние на концепции разделения властей — одного из основных компонентов правового госу-

1 Welcker K.T. Die letzten Crunde von Recht, Staat und Strafe.Giessen, 1813. S. 25, 71 u. a., Mohl R. Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates. B. 1—2. Tubingen, 1832, 1833.

-16-


дарства. Так, суждения Монтескье говорят о том, что учение о разделении властей сыграло большую роль в становлении концепций правового государства и конституционализма в форме конституционной монархии. При этом не следует упускать из виду, что исторически концепции разделения властей были впервые теоретически развиты применительно к задачам конституционно-правового преобразования феодальной монархии в конституционную монархию нового времени. Для Локка принцип разделения властей заключался в правовом ограничении власти монарха, в поиске такой формы монархического правления, власть в которой была бы рассредоточена среди различных социальных слоев общества (между монархом, аристократией и третьим сословием) и представляющих их интересы властных государственно-правовых институтов. Существенная новизна позиции буржуазных мыслителей — приверженцев конституционной монархии и разделения властей (Локка, Монтескье, Канта, Гегеля) состоит, в частности, в том, что в отличие от античных авторов они, говоря словами Монтескье, рассматривают проблему политической свободы в ее отношениях как к государственному строю, так и к отдельной личности, гражданину ].

Учения о неотчуждаемых правах и свободах человека и разделении властей оказали заметное влияние не только на последующие теоретические представления о правовой государственности, но и на конституционное законодательство и государ-

1 Это положение получило свое развитие и специфическое преломление в творчестве известного французского теоретика либерализма и конституционализма, приверженца конституционной монархии Б. Констана. Противопоставляя свободу древних и новых народов, он отмечал, что в древности под свободой подразумевали политическую свободу (то есть свободу доступа граждан к участию в государственных делах), а в современных условиях под свободой имеют в виду прежде всего личную, гражданскую свободу, понимаемую как определенную независимость от государства. Первый аспект этих отношений политической свободы, находящий свое выражение в правовом (и конституционно-правовом) оформлении распределении трех властей (законодательной, исполнительной и судебной), выступает в качестве необходимой институционально-организационной формы обеспечения второго аспекта свободы — гражданских прав и свобод, безопасности личности. Без переплетения этих двух аспектов политическая свобода остается неполной, нереальной и необеспеченной.

-17-


ственно-правовую практику. Большую лепту в развитие идей правовой государственности внесли Кант и Гегель. При этом Кант выступил с философским обоснованием либеральной теории правового государства. Благо государства, по Канту, состоит в высшей степени согласованности государственного устройства с правовыми принципами, и стремиться к такой согласованности нас обязывает разум через категорический императив. Реализация требований категорического императива государственности предстает у Канта как правовая организация государства с разделением властей (законодательной, исполнительной, судебной)].

Если у Канта правовые законы и правовое государство — это должествование, то у Гегеля они — действительность, то есть практическая реализованность разума в определенных формах наличного бытия людей.

Государство, согласно Гегелю, это тоже право, а именно конкретное право, то есть, по диалектической трактовке, наиболее развитое и содержательно богатое право, вся система права, включающая в себя признание всех остальных, более абстрактных прав — прав личности, семьи и общества. С тем обстоятельством, что в этой диалектической иерархии прав государство, как наиболее конкретное право, стоит на вершине правовой пирамиды, связано гегелевское возвышение государства над индивидами и обществом, восхваление его в качестве «шествия Бога в мире»2.

В целом вся гегелевская конструкция правового государства прямо и однозначно направлена против произвола, бесправия и вообще всех неправовых форм применения силы со стороны частных лиц, политических объединений и властных институтов. Правовое государство и правовой закон — необходимо всеобщие формы выражения, организации, упорядочения и защиты свободы в общественных отношениях людей. История развития фи-лософско-правовой мысли свидетельствует о том, что для правового государства необходимо не только господство права и правовых законов (нормативно-правовой аспект), но и надлежащая правовая организация самой системы государственной власти, учреждение различных государственных органов, четкое опреде-

Канг И. Соч. Т. 4. Ч. II. С. 233.

Гегель. Философия права. М., 1990. С. 284.

-18-


ление их компетенции, места в системе, характера соотношения между собой, способов формирования, форм деятельности (организационный, властно-институциональный аспект). Для правового государства, конечно, является обязательным, но далеко не достаточным, чтобы все, в том числе и само государство, соблюдали законы. Необходимо, чтобы эти законы были правовыми, соответствовали требованиям права как всеобщей форме и равной мере свободы индивидов. Для этого необходимо такое государство, которое исходило бы из принципов права при формулировании своих законов, проведении их в жизнь, да и вообще в процессе осуществления всех иных своих функций. Но все это возможно только в том случае, если организация всей политической власти осуществлена на правовых началах и соответствует требованиям права. Таким образом, правовое государство предполагает взаимообусловливающее и взаимодополняющее единство господства права и правовой формы организации политической власти, в условиях которого признаются и защищаются права и свободы человека и гражданина. Исходя из всего сказанного выше правовое государство можно определить как правовую форму организации и деятельности публично-политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод человека и гражданина.

Идеи и ценности правовой государственности стали одним из главных ориентиров для всего процесса преодоления сложившегося в стране тоталитарного социализма и осуществления радикальных политических и экономических преобразований. Такая ориентация на формирование и развитие правового государства обусловлена объективными потребностями общественного и политического развития в посттоталитарной России, целями и задачами утверждения принципов свободы и права во всех сферах жизни общества и государства.

Итак, обобщая сущность политической власти в правовом государстве, в первую очередь, по нашему мнению, следует заметить, что политическая власть будет являться одним из основных типов общественной власти, развивающийся и прогрессирующий в истории политический режим, обычно связанный с республиканской формой правления.

Политической власти в правовом государстве присущи такие характерные черты, как: признание народных масс главным

-19-


источником власти; равноправие граждан в правовом, политическом и социальном отношении; подчинение меньшинства большинству при принятии решений на всех уровнях функционирования власти (макроуровне, мезоуровне, микроуровне); выборность основных органов государственной власти и местных органов самоуправления, разделение власти на три ветви (законодательную, исполнительную, судебную).

Сущность политической власти в правовом государстве имеет различные оттенки и может воплотить в себе идеи самоуправления и партиципации (участия) на местном уровне и представительства — в масштабе всего общества. Это, по существу, репрезентативная (представительная) демократическая политическая власть, базирующаяся на либеральных ценностях и принципе плюрализма.

Реально политическая власть в правовом государстве может существовать в двух основных формах. Во-первых, в форме парламентаризма — системы правления, основанной на разделении властей и верховенстве власти парламента, делегированной ему народом. В данном случае кабинет министров самостоятельно формируется парламентом, им также осуществляется назначение органов конституционного надзора и других органов государственной власти. Во-вторых, в форме президентского правления, в которой верховная власть принадлежит президенту страны, избираемому всенародным голосованием, парламентом либо каким-нибудь особым институтом, например, Учредительным собранием. Но президент в данном случае имеет значительную политическую самостоятельность: он не может быть отозван или переизбран досрочно без наличия чрезвычайных обстоятельств, предусмотренных конституцией; пользуется конституционным правом созыва и роспуска парламента при соблюдении определенных процедур; обладает правом законодательной инициативы, доминирующего участия в формировании правительства и подборе его главы — премьер-министра. Президент может и сам возглавить правительство. Данные обстоятельства накладывают свои отпечатки на становлении правовой государственности. Определяя репрезентативную (представительную) демократическую власть, Р. Дарендорф пишет, что демократия не «правление народа», такого на свете просто не бывает. Демократия — это правительство, избираемое народом, а если необходимо, то народом

-20-


и смещаемое; кроме того, демократия — это правительство со своим собственным курсом»1.

Для политической власти в правовом государстве должна быть выработана эффективная система сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной). В правовом государстве синхронность действий различных властных институтов обеспечивается разумным балансом отношений между полномочиями (правами применения политической власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения политической власти), который устанавливается в конституционных нормах.

Политическая власть в правовом государстве в процессе своего функционирования должна быть направлена на реальные потребности и запросы граждан, воплощение их неотчуждаемых прав и свобод. Культивируя в обществе атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, политическая власть возможно добьется доверия и желания людей лояльно с ней сотрудничать. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения и уравновешенности властей, ориентация на цивилизованные отношения с оппозицией, борьба с политической пассивностью населения должны исключить из арсенала политической власти правового государства средства жестокого социального принуждения. Насилие в данном механизме функционирования заменяется методами убеждения, внушения, интереса, авторитета. Необходимыми условиями приемлемости политической власти правового государства населением, по нашему мнению, являются: наличие в обществе консенсуса по основополагающим вопросам совместного проживания в государстве; признание подавляющим большинством граждан «демократических правил игры»; преобладание индивидуального сознания, исходящего из ценностного приоритета личности по отношению к коллективу, нравственной готовности к компромиссам, самоограничению, самодисциплине, уважению других людей, закона, мнения большинства.

1 Дарендорф Р. Дорога к свободе // Вопросы философии. 1990. № 9. С. 91.

-21-


1.2. Армия       в       системе       политической
власти           правового          государства

В условиях, когда стабильность общества весьма относительна, существуют проблемы управления социальными процессами с помощью экономических и финансовых методов, взоры части россиян невольно обращаются на армию. Армия является инструментом политики, она не может быть вне политического процесса, осуществляющего постоянное прямое и косвенное на нее воздействие. Пока существует нестабильность общества, пока имеется угроза территориальной дезинтеграции армия будет государственным инструментом сохранения целостности страны. Армия и политика находятся в неразрывной взаимосвязи. К особенностям политической системы прежнего вида можно отнести то, что в советский период российской истории Вооруженные силы не играли заметной внутриполитической роли. Партийное руководство, обладавшее монополией на власть, обеспечивало политическую стабильность и регулирование общества посредством многочисленного идеологического аппарата, а также органов государственной безопасности. Этими системами контролировалась и сама армия. В таких условиях осуществляющая руководство партийная номенклатура не нуждалась в использовании армии как инструмента внутренней политики.

Армейские подразделения привлекались для решения внутриполитических задач крайне редко (например, в 1962 году в Новочеркасске), когда ситуация по недосмотру местных властей выходила из-под контроля и недовольство людей принимало форму открытого выступления. Но это были исключительные случаи, носившие локальный и эпизодический характер. В целом же Вооруженные силы выполняли внешнюю функцию, являясь инструментом внешней политики государства и единственно правящей партии. Внутренняя функция армии оставалась, так сказать, «в потенции».

Во второй половине 80-х годов, в обстановке обострения кризиса системы управления обществом, постепенно происходило вовлечение армии во внутриполитический процесс. Войсковые подразделения стали использоваться партийно-государственными инстанциями для противодействия политической оппози-

-22-


ции. Формы участия военных в тех событиях были различны: ограниченные военные операции (Баку в 1990 году и Вильнюс в 1991 году), использование армейских подразделений без применения огнестрельного оружия (Тбилиси в 1989 году), ввод в город военнослужащих для психологического воздействия на оппозицию (съезд народных депутатов России в марте 1991 года в Москве)].

Устойчивая тенденция падения доли военных в обществе привела к тому, что их стало более чем в три раза меньше, чем перед Второй мировой войной. В начале 90-х годов усилилась тенденция сокращения абсолютного количества военнослужащих практически во всех государствах. Но роль военных в жизни общества (в глобальном, региональном и внутригосударственном масштабах) была всегда многократно выше их удельного веса. Ведь в руках военных и до сих пор находится самая большая сила, при помощи которой можно не только принудить к определенному поведению все общество, но и уничтожить саму жизнь на планете. Особенно велика роль военных в государствах, которые являются или были сверхмилитаризованными, там, где неустойчива социально-политическая обстановка, где надежды на улучшение порядка граждане связывают с армией.

По данным журнала «Социологические исследования» за 1995 год, в России армия имела самый высокий рейтинг по отношению к элементам политической системы. Ей доверяли 35— 38 % населения. Для сравнения приведем данные о доверии элементам политсистемы: президент и парламент — около 20 %, правительство — 14 %, суд — 14 %, милиция — 14 %, политические партии 5%, профсоюзы 16%, руководители предприятий — 15 %. При этом только 3 % опрошенных считают, что нынешняя политическая система России их «полностью устраивает», а 88 % — за ее кардинальное изменение. Важно также отметить, что доверие и уважение к военным в большинстве демократических стран выше, чем в России, и достигает 85— 95 % 2. По своей сути, армия — часть государства, которая несет

1 Ефимов Н. Армия, общество, реформы // Свободная мысль. М., 1995. №9. С. 39

2 Серебрянников В.В. Военные в «гражданском» обществе // СОЦИС. М., 1995. № 6. С. 88.

-23-


его родовые качества. Это организованное объединение людей, содержащееся государством в целях наступательной и оборонительной войны. Понимание сущности такого явления, как «армия», возможно через рассмотрение ее основных признаков.

Важнейшим из них принято считать органическую принадлежность армии государству как политическому институту. Данный признак позволяет сделать два методологических вывода: существование армии носит исторический характер; понимание и объяснение сущности той или иной армии может быть достигнуто путем рассмотрения ее через призму сущности, характера и направленности создавшего ее государства, определенного политического строя. Армию нельзя отождествлять с институтом политики, поскольку она в отличие от действительных институтов политики не имеет непосредственного отношения к политической деятельности, не является самостоятельным субъектом политики, участвующим в борьбе за власть и формирование государственной политики.

Основным признаком, отличающим армию не только от основной массы государственных органов, но и от в чем-то родственных ей (также обладающих оружием) силовых институтов (МВД, ФСБ и др.), является способность вести войну, решать стратегические задачи. Известно, что война представляет собой одно из наиболее важных общественных явлений. Будучи продолжением политики правящего режима, она требует от них мобилизации всех сил и средств для достижения победы над врагом, в ряде случаев ставит под угрозу само существование государства. Следовательно, армия как главный субъект ведения войны занимает исключительное положение в обществе, нуждается в постоянной заботе и внимании *.

Общая логика изменения положения и роли армии в системе политической власти говорит о неуклонном умирании ее как субъекта власти (источника, творца, главного носителя и т. п.), снижении ее роли как субъектно-инструментального фактора власти (определяющего, кому быть у власти, кого и когда устранить от нее и т. д.), преобладании инструментально-субъективной и особенно чисто инструментальной значимости по отноше-

1 Нарыков Н.В. Проблемы взаимосвязи политического режима и армии // Основы общей военной политологии. Тверь: ВА ПВО, 1995. С. 88.

-24-


нию к власти. Все более полный выход армии (имеется в виду ее верхушка) из недр власти и превращение в рядом положенный инструмент трансформирует ее роль в государственно важных делах: в обеспечении безопасности власти (все большее значение имеют социально-экономические, политические, духовно-нравственные, информационные и другие факторы); в формировании политического курса, принятии государственных, в том числе военно-политических решений, формах отстаивания своих корпоративных интересов; в осуществлении политики, управлении государственными делами, политической деятельности вообще.

Тенденция «субъективизации» армии в России наступит в результате объективных социальных процессов, которые требуют участия армии как гаранта стабильности общества. Насущным с точки зрения становления демократического правового государства является решение нескольких важных проблем, одной из которых будет следующая: как противостоять превращению армии из инструмента государственной политики в инструмент политики правящей партии в условиях многопартийности?

Регулярную смену правительства предполагает парламентская система политического устройства в результате свободного волеизъявления на выборах. Постоянная смена руководства, естественно, вносит свои изменения в текущую политику. Но эти колебания курса, часто носящие конъюнктурный характер, не должны сказываться на боеспособности армии, призванной отстаивать более постоянные, чем у правящей партии, интересы государства и всего общества. Недопустимо, чтобы правящая партия приобретала особые права по влиянию на военнослужащих. Аппарат партии, победившей на выборах, не должен брать на себя функцию непосредственного управления Вооруженными силами. Многое при решении этого вопроса зависит от того, как быстро удастся утвердить демократическую модель отношений между государством и политическими партиями. Полностью оградить армию от воздействия партий невозможно. Но это влияние целесообразнее было бы законодательно регламентировать с учетом интересов и поддержания боеспособности армии, и функционирования демократической политической системы. Оптимальным способом воздействия политической партии на армию должна, видимо, быть ее победа на выборах, что открывает перед формирующими правительство политиками возможность добивать-

-25-


ся трансформации своей военной программы из партийной в государственную через ее одобрение большинством депутатов *.

В ходе строительства правового демократического государства большое значение имеет правильное понимание политической властью роли армии при разработке и реализации политического курса, выработке политических направлений (в том числе военно-политических), в управлении государственными делами. В той мере, в которой военные выдерживают политический нейтралитет, ограничиваясь выполнением своих прямых обязанностей, появляются основания говорить о консолидации правового государства, равно как и о том, что налицо важные предпосылки и «оперативный простор» для жизнедеятельности гражданского общества. Там, где двуединство «правовое государство — гражданское общество» приобрело устойчивый характер, функции армии в идеале сводятся к тому, чтобы защищать рубежи и территорию государства от внешних угроз, поддерживая на нужном уровне свою оснащенность и навыки личного состава. При этом вооруженные силы находятся под полным контролем высшего государственного руководства, выполняют все его распоряжения, не претендуя на самостоятельную политическую роль, и, как правило, не привлекаются к урегулированию конфликтов между отдельными ветвями власти, внутри них, между правящей партией и оппозицией, между центральными и местными административными органами. Весьма сложна конкретная взаимосвязь системы политической власти и армии во внутренней жизни государств. Существует ряд характерных типов взаимосвязи армии и политической власти: 1) армия играет лишь инструментальную роль, находясь полностью в руках политической власти, являясь послушным оружием последней; 2) армия, выполняя, главным образом, функции инструмента государственной власти, обладает известной долей самостоятельности вплоть до превращения в один из центров государственной власти, способный оказывать воздействие на главных носителей этой власти, действовать при определенных условиях самостоятельно или совместно со всем военно-промышленным комплексом, включающим, кроме армии, военную экономику, оборонную науку,

1 Ефимов Н. Указ. соч. С. 41.

-26-


а также военизированные общественные организации и движения (объединения ветеранов, добровольного содействия армии и флоту и др.); 3) политическая власть лишается армии, например, как это произошло с тоталитарными режимами Чаушеску (Румыния), Живкова (Болгария), Хоннекера (бывшая ГДР) и т. п., когда при развертывании народных выступлений военные остаются нейтральными, отказываются выполнять приказы диктаторов либо встают на сторону народа; 4) армия участвует в борьбе за власть, приход новых сил к власти; 5) военные берут власть в свои руки и устанавливают военное правление. Характер взаимодействия политической власти и армии зависит от природы общественного и государственного строя, политического режима, конкретной социально-экономической и политической обстановки, прочности правового порядка, эффективности всей системы инструментов властвования.

Для удержания армии вне естественной, в условиях демократии, борьбы за политическое руководство необходима эффективная система гражданского контроля за этим социальным институтом. Проблема гражданского контроля в результате своего развития трансформируется в проблему гражданского контроля как формы регулирования военно-гражданских отношений в правовом государстве, получает самостоятельное прикладное звучание (научная дискуссия о правящей элите) и также данная проблема рассматривается как один из аспектов современной теории военно-гражданских отношений ].

Армия в системе политической власти правового государства должна руководствоваться концептуально-методологическими подходами к проблеме гражданского контроля и, в первую очередь, теорией согласия, во-вторую — теорией разделения. Теория согласия рассматривает формы взаимодействия государства и гражданского общества с учетом национально-культурных условий конкретных государств и рассматривающие гражданский контроль как

1 Военно-гражданские отношения — это исторически сложившаяся система взаимодействия и взаимовлияния гражданских качеств военной организации и военных качеств гражданского общества, функционирующая в интересах военной безопасности общества, государства и личности (Бров-ко С.А. Военно-гражданские отношения: содержание, типология и особенности в России: Автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 1997).

-27-


одну из форм регулирования военно-гражданских отношений в условиях переходного политического режима *. Данная теория предпочтительна для государств с переходными политическими режимами, так как не требует определенной формы правления, сети институтов или конкретного процесса принятия решений. Согласие обычно происходит в контексте активной формы, установленной законодательством, декретом или же основанной на укоренившихся исторических и культурных ценностях. Внутреннего военного вмешательства можно избежать благодаря сотрудничеству с политической элитой и населением.

Теория разделения рассматривает гражданский контроль над армией как форму регулирования военно-гражданских отношений правового государства посредством определенного институционального механизма (данная теория разработана профессором Гарвардского университета Самуэлом Филипсом Хантингтоном и отражена в книге «Солдат и государство: Теория и политика граж-данско-военных отношений» вышедшая в свет в 1957 году). Теория разделения дает наиболее общие представления о границе между гражданской и военной сферами, уделяется внимание таким принципам гражданского контроля, как: 1) жестокое ограничение на политическую деятельность или деполитизация; 2) четкое разграничение юрисдикции между гражданскими и военными институтами или демократизация; 3) дифференциация «обязанностей» между «силовыми ведомствами» государства или профессионализация.

Главным при руководстве данными теориями должен стать правовой механизм их осуществления, который обеспечит такое состояние и целевые функции армии, которые не шли бы вразрез с интересами всего общества. Немаловажное значение, по нашему мнению, будет оказывать нравственный «самоограничитель» в сознании каждого из российских военнослужащих, являющийся одной из самых надежных гарантий сохранения армией своего конституционного предназначения. Для этого необходима целенаправленная информационно-воспитательная работа по формированию сознания не только как «человека с ружьем», но и как гражданина своей страны. Высокий уровень правовой и по-

1 Данная теория нашла свое отражение в книге «Военные и проблема законности» под редакцией Г. Харриса-Дженкинза и Ж. ван Доорна (The Military and the Problem of Legitimacy. N. Y., 1989. P. 12—13).

-28-


литическои культуры, гражданского самосознания не позволит, чтобы в условиях социальной нестабильности армия оказалась в плену экстремистских идей.

Для более глубокого понимания армии именно правового государства, армии в системе политической власти правового государства, по нашему мнению, необходимо еще раз акцентировать внимание на том аспекте, что существовали и существуют различные толкования к самому понятию «правовое государство», и в связи с этим положение армии в системе политической власти может иметь различные оттенки. Так, в истории Германии XIX—XX веков не было ни одного политического строя, который не присваивал бы статус «правового государства». Таковыми объявляли себя и немецкое государство времен Бисмарка, и Веймарская республика, и фашистский режим Гитлера. Ныне в Основном законе Германии (ст. 28 ч. 1) подтверждена приверженность основным принципам социально-правового государства.

В современных условиях идеи создания правового государства актуализировались в странах бывшего «социалистического лагеря». Советский опыт здесь наиболее показателен. Чтобы избежать ошибок и отступлений от доктрины правового государства, необходимо создать нормативную базу, удовлетворяющую интересам большинства. Следует отметить, что у нас постоянно декларировался принцип: «Все во имя человека, все для блага человека». Вместе с тем приходится констатировать, что нам всегда чего-то недоставало для проведения его в жизнь.

В официальной идеологии провозглашалось построение общенародного государства. Правда, и это во многом осталось на уровне декларации. Однако правовые предпосылки для борьбы за установление государства народа и для народа все же были созданы *.

Армия подлинно демократического правового государства не может страдать «политической слепотой», ее личный состав призван обеспечить безопасность государства и общества. Это предполагает соответствующий уровень ее политических и юридических знаний, достигаемых повседневным разъяснением государственной политики, российского законодательства, национальных интересов России2.

1 Общая теория права и государства: Учеб. для юрид. вузов / Под ред. академика РАЕН В.В. Лазарева, М., 1994. С. 300.

2 Ефимов Н. Указ. соч. С. 42.

-29-


В правовом государстве высокий социальный статус и уважение к военным никогда не превращались в культ. В США после провала войны во Вьетнаме поднялась мощная волна критики армии. Ей посвящались многочисленные научные исследования и публикации, теле- и радиопередачи, художественные произведения. Но американская армия не стала хуже. Трезво среагировав на критику, она с энтузиазмом откликнулась на предложенную учеными реформу, обрела новое качество, возвратив почитание и любовь американцев.

Напротив, в бывшем СССР военные находились вне критики, что причинило большой вред Вооруженным силам, народу и государству. К сожалению, опыт мало чему научил нас. И сегодня раздаются призывы не поднимать вопрос о недостатках в армии.

В конце 80-х — начале 90-х годов, когда в бывшем СССР военные все чаще стали использоваться в политической борьбе, в массовом сознании произошли глубокие сдвиги. В мае 1990 года впервые в стране был проведен почтовый опрос взрослого городского населения: около 70 % высказались против применения армии внутри страны, придерживаясь принципа «армия вне политики». Почти 30 % полагали, что армия не может быть вне политики, ее надо использовать при определенных обстоятельствах (для защиты Конституции, обеспечения безопасности и прав граждан). Повторный опрос (весной 1992 года) показал некоторые изменения: против использования армии внутри страны выступило около 55 %, за — около 35 % (10 % не определились с ответом) 1. В демократических государствах лучше понимали опасность участия военных в формировании общей и военной политики и постепенно закрыли такую возможность. Главным в управлении государством и поддержании власти здесь является авторитет закона, политическая культура, гражданская дисциплина.

Политологи Запада постоянно рассматривали роль армии в процессе принятия политических решений. Так, американский ученый М. Яновиц выделил три функции военных в системе политической власти: представительскую, советническую и исполнительскую. Возможность для оказания военными влияния

1 Серебрянников В.В. Указ. соч. С. 92.

-30-


на процесс образования государственной политики оставляют советническая и исполнительская функции. Ученый считает, что военное руководство должно иметь право на изложение своей позиции и привлечении правительства на свою сторону, как другие правительственные учреждения. С точки зрения некоторых руководителей, опасность содержится в том, что, во-первых, военные отличаются от гражданских сильным корпоративным духом, во-вторых, и это самое главное, в распоряжении военных всегда остается оружие, за которым надо «присматривать ревнивым взглядом».

В чем заключается специфичность политической роли армии? Не секрет, что на определенном этапе развития любого общества армия выступает как специальный аппарат в руках экономически и политически господствующего класса для охраны, укрепления и расширения его господства, борьбы с внутренними противниками и внешними врагами. Появившись как организованная вооруженная сила, она тут же была противопоставлена большой части общества, стала использоваться меньшей его частью для угнетения и порабощения трудящихся масс и народа. Именно наличие в руках меньшинства такой мощной силы, как армия, позволяло ему господствовать над большинством, достигать своих целей во внутренней и внешней политике. Однако последующее развитие и изменение самого объекта исследования (общества), постепенная ликвидация отношений господства и подчинения в политике и достижение консенсуса по основным вопросам общественной жизни, стремление к установлению в идеале взаимовыгодного сотрудничества между различными политическими силами продиктовали необходимость начать поиск путей постановки армии под контроль всего общества и ограничения (а в перспективе и ликвидации) возможности использования ее какими-либо общностями для достижения своих узкогрупповых целей. Осуществляется это, в первую очередь, в процессе реализации принципа разделения властей и создания системы «сдержек и противовесов» между исполнительной и законодательной ее ветвями, которые не позволяют каждой из них в отдельности взять «бразды правления» вооруженными силами в свои руки. В демократических странах при сохранении централизма в командовании вооруженными силами давно введено разделение полномочий и прерогатив глав государств и правительств,

-31-


исполнительной и законодательной власти по отношению к военной сфере. Известно, что исполнительная власть в условиях президентской республики менее привязана к интересам конкретных групп избирателей и, получая от них лишь «мандат доверия», больше внимания акцентирует на решении общенациональных задач, основными среди которых являются: сохранение суверенитета и территориальной целостности страны, защита ее от врага. Следовательно, необходимость поддержания на должном уровне обороноспособности, постоянная забота об укреплении армии являются не просто конституционной обязанностью всех должностных лиц, исполнительной власти и, в первую очередь, президента, но и постепенно превращаются в закономерность ее функционирования, так как данная задача делегирована ей обществом *. Уже сейчас нужна новая военная идеология, не говоря о кардинальной перестройке боевой подготовки, организации войск и так далее. Закономерная смена военной идеологии требует нового понятийного аппарата.

Существование армии в многополярном мире значительно расширит круг ее функций. Добавятся действия в составе многофункциональных сил, участие в миротворческих акциях, восстановительных работах после стихийных бедствий. Новая парадигма развития современных Вооруженных сил в первую очередь, несомненно, проявится в тенденции ослабления легитим-ности военного призыва, переходе от массовых вооруженных сил к кадровым, профессиональным образованиям. Отсюда стирание граней между резервом и активным, реально действующим компонентом армии. Однако неизбежное следствие этих процессов — ослабление взаимосвязи армии и политической власти в российских условиях может обернуться болезненными проявлениями связи с ментальными особенностями России. В отличие от западных армий, где в основе взаимоотношений всегда лежали правовые нормы — договор между государством и воином (чаще всего наем последнего), в российском военном социуме испокон веков действовал закон морали, идея артельности, принцип: «За друга своя». Длительная опека общества над армией, значитель-

1 Нарыков Н.В. Проблемы взаимосвязи политического режима и армии // Основы общей военной политологии. Тверь: ВА ПВО, 1995. С. 92.

-32-


нал милитаризованность сознания населения, особая роль военной службы в судьбах многих миллионов людей — вот далеко не полный перечень факторов, которые должны быть учтены в военном строительстве ].

Россия нуждается в новой, подлинно демократической, правовой, народовластной политической системе и немаловажное значение имеет определение места, роли, функций армии в системе политической власти. Положение и роль армии в системе политической власти можно отразить через ряд критериев, присущих правовому государству: утверждение народовластия, парламентаризма и подлинной демократии; преодоление милитаристских тенденций, предотвращение и исключение вооруженных конфликтов и войн, насилия над обществом и народом, выполнение армией лишь инструментальной роли и недопустимости превращения ее в субъект политики; политическое, экономическое, духовно-нравственное, научно-техническое развитие, обеспечение надежной безопасности личности, общества и государства.

Нам нужна обновленная система нравственных идеалов и ценностей. Условно их можно разделить на три сферы: государственную (защита социально-демократического строя, экономических, политических, социальных, духовных интересов народа, его жизни, свободы и независимости, суверенитета и территориальной целостности страны и ее союзников, верность Конституции и Закону); демократическую (соблюдение достоинства личности, равенства всех перед Законом, неотъемлемое право на социальное равенство, осуществление социальной и правовой защиты граждан России, проживающих в стране и за ее пределами); нравственно-этническую (любовь к Родине, своему народу, уважение к суверенитету других народов, национальной самобытности, верность присяге, гражданскому и воинскому долгу, соблюдение чести и достоинства воина-гражданина, защитника Родины; следование собственной совести, дружба и войсковое товарищество, уважение старших по званию и возрасту, преклонение перед женщиной, уважение собственной национальной культуры, бережное отношение к обычаям и традициям предков, отечественной истории и т. д.)2.

1 Дерюгин Ю.И. Армия России: Взгляд в XXI век // СОЦИС. М., 1995. № 6. С. 82.

2 Дерюгин Ю.И. Там же. С. 86.

-33-


Все вышеизложенное приводит к выводу о том, что главным направлением должно стать изменение внутриполитической роли армии в период реконструкции административно-командной системы и формирования правового государства. Использование армии политическим режимом против народа и создание механизмов, позволяющих применять армию внутри страны (если такая необходимость все-таки возникает), осуществлять только в строгом соответствии с Конституцией, в интересах большинства граждан, при полном исключении вероятности самостоятельного выступления ее с целью захвата власти. К обозначенной в общих чертах политологической модели Вооруженные силы РФ могут прийти через эволюционное, относительно стабильное состояние, активное реформирование; внутриармейский социальный взрыв; участие в локальном гражданском конфликте малой и средней интенсивности; серию региональных, межэтнических конфликтов; локальную, очаговую гражданскую войну.

Единственно возможный путь, который принесет наибольший эффект, это путь первый, все остальные затормозят развитие армии на долгие десятилетия, оставив Россию без силового прикрытия. Однако становление армии окажется практически невозможным также и без разумной реорганизации военно-промышленного комплекса. Если, по заключению экспертов, к 2005 году лишь 5—7 % вооружений России будут отвечать требованиям времени, то кому нужна будет армия, оснащенная дряхлеющими средствами?

Есть еще один весомый дестабилизирующий фактор, резко ухудшающий стартовые позиции новой армии. Это разрушение инфраструктуры бывшего могучего военного организма. Поспешное сворачивание сил ПВО, уже состоявшиеся и грядущие потери на флотах, ослабление РВСН может очень дорого обойтись государству российскому. Его Вооруженные силы, которые предстоит построить, окажутся на рыхлом, расползающимся фундаменте. Разрыв некогда прочной связи армии и политических институтов породили индифферентное отношение последнего к обеспечению собственной безопасности. Если так будет продолжаться, Россия не обретет покоя в настоящем столетии.

-34-


1.3.   Органы    внутренних    дел

как         средство         обеспечения внутренней      безопасности      страны

Любые переходные состояния в общественном развитии сопряжены с проявлением различного рода негативных явлений, с обострением противоречий, с проявлением новых, часто весьма острых социальных проблем. Человечество на протяжении всей истории решало великое множество проблем и задач и достигло различных целей. Для всего этого людскому обществу нужны были оптимальные средства. Одним, пожалуй, самым эффективным из них стала организация. Сущность ее эффективности состоит в том, что, объединяясь и действуя совместно, люди могут добиться несравненно большего, нежели действуя разобщенно, поодиночке. История дает нам массу примеров, когда сила организованности, сплоченность и слаженное взаимодействие оказывались эффективнее, чем огромная по численности, но стихийная масса.

Организация создается как инструмент решения общественных задач, как средство достижения целей, в нашем случае — как средство системы политической власти для выполнения правоохранительных и правоприменительных функций в интересах обеспечения внутренней безопасности личности, общества и государства. В этом находит свое проявление одно из социальных свойств данной организации.

Нас окружает большой мир организаций, можно сказать, что большинство социальных групп существует в виде организаций. Поэтому от их функционирования во многом зависит решение общественных задач, а следовательно, и общественное развитие в целом.

В любом современном обществе существует серьезная проблема эффективного функционирования всех его институтов и организаций. В числе последних весьма существенную роль призваны сыграть органы внутренних дел 1, на которые возложены задачи борьбы с преступностью и правонарушениями, а эффек-

1 См. подробнее: Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Независимое военное обозрение. 1999. № 46.

-35-


тивность выполнения этих задач во многом определяется характером взаимодействия системы политической власти и органов внутренних дел. Исторический опыт позволяет определиться со следующими основными видами практического участия органов внутренних дел в механизме политической власти:

1) инструментальный — в этом случае органы внутренних дел являются послушным средством (полностью или частично) государственной власти в целом или отдельных органов, не проявляя никакой политической самостоятельности;

2) инструментально-субъектный — в данном виде практического участия органы внутренних дел получают некоторую самостоятельность, достаточную для воздействия на власть и политических лидеров;

3) превращение е самостоятельный субъект политики — органы внутренних дел во взаимодействии с другими силовыми институтами включаются в политическую борьбу со своими целями, способны взять в свои руки высшую политическую власть, управление делами государства.

Третий вид был характерен для ряда стран Латинской Америки, Африки, Азии. России же в основном были присущи первые два вида, которые традиционно сохраняются и в наше время. Известна лишь одна попытка силовиков взять власть в свои руки — корниловский мятеж в августе 1917 года.

Любой социальный кризис конкретен, и также конкретны пути выхода из него. Следует отметить, что существует ряд основных направлений, которые в самом общем виде указывают на направление движения, предпочтительное в том или другом случае для преодоления кризисной ситуации. Но не всегда данные направления определяются достаточно четко и ясно. Они также могут сознательно скрываться, преследуя определенные политические цели. Тем не менее основные их черты определить возможно.

Первое направление может быть названо реставрационным. Данное направление предполагает возврат общества к прежнему, докризисному состоянию, устранив те факторы и их производные, которые действуют в кризисной обстановке. Наиболее ярким проявлением данного направления была попытка путча в августе 1991 года и определенные надежды некоторых сил, участвующих в октябрьских событиях 1993 года в Москве. Данное направление

-36-


никаким образом не могло оправдать себя. Действия, направленные на восстановление прежних порядков, могут на время лишь камуфлировать кризисную ситуацию, но они не в состоянии ее преодолеть, снять действие причин, ее породивших.

Второе направление — выжидательное, предполагающее невмешательство в происходящие события. Это прежде всего политика нерешительности, затягивания и проволочек в принятии хотя бы каких-то мер, была свойственна и польскому, в частности, и нашему кризисам (что касается нашего, то, разумеется, имеются в виду временные рамки до 1992 года). Думается, что нет ничего хуже подобной «политики», которая ничего не исправляет и все оставляет как есть. В данном случае это означает, что те факторы и силы, которые вызвали кризис, продолжают действовать разрушительным образом, кризис углубляется и затягивается. Помимо этого существенно сокращается время на осмысление происходящих процессов в обществе и принятие продуманных, адекватных ситуаций политике-управленческих решений по преодолению кризиса.

Третье направление — направление строительства обновленного общества, предполагающего активный выход из кризиса путем отбрасывания старого, отказа от него, развития нового, что родилось в кризисной или еще в предкризисной ситуации. Для реализации данного направления необходимо, разумеется, знать прежде всего направление движения (что понимается под новым, в каком направлении проводить структурные и иные изменения, какие элементы будущего находятся уже в сегодняшней действительности и т. п.). Безусловно, что данное направление, выбранное и реализуемое нынешним политическим режимом, не может не рождать массы конфликтных ситуаций и не может не требовать усиления авторитарных начал в политико-управленческой практике. Все это вызывает серьезное внимание к моделированию развития взаимодействия политического режима с таким его средством, как органы внутренних дел.

Основными особенностями «силовой модели» взаимосвязи политического режима и органов внутренних дел могут быть определены следующие:

-   преобладание силовых средств в осуществлении политической власти над всеми иными средствами;

-37-


-   неразвитость демократических процедур влияния на политику со стороны законодательной власти, общественных институтов;

-   конфронтационный характер политических процессов в обществе и политико-правовых отношений;

-   высокая степень самостоятельности и автономности функционирования силовых структур, реальная возможность вступления их в политическую борьбу;

-   высокий уровень централизации контроля над силовыми структурами в руках Президента;

-   преобладание силовых методов регулирования внутриполитических отношений;

-   преимущественное развитие внутренних войск в составе МВД, оснащение их, в том числе тяжелым вооружением, а также сил и средств, частей и соединений «быстрого реагирования», «специального назначения», более всего подходящих для применения с целью разрешения внутриполитических конфликтов.

В результате использования силовых структур во внутри-властном конфликте негативную трансформацию претерпевает политический режим в сторону усиления авторитаризма, который начинает пониматься не как совокупность способов и средств осуществления демократических преобразований, а как действенная система укрепления личной власти, возрастает роль «силови-ков» во внутренней и внешней политике. Власти стремятся поднять их престиж (в основном политической фразеологией), а с другой стороны, боятся усиления влияния силовых структур, проводят периодические чистки, кадровые «перетряски». После участия в кровопролитных политических разборках сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие внутренних войск переживают тяжелый моральный кризис, мучительное чувство ответственности за насилие над соотечественниками, подвергаются массированным атакам со стороны политических и общественных сил и движений, особенно прессы. Впрочем, и в настоящее время органы внутренних дел и гражданское общество все в большей степени испытывают взаимную неприязнь, которая, в свою очередь, может стать одной из серьезных причин последующих конфликтов.

-38-


Самым необходимым при этом варианте развития российской государственности и системы взаимодействия органов внутренних дел и политического режима является недопущение превращения органов внутренних дел из средства политического режима в автономную политическую силу. Необходимо создать правовые гарантии и социальные ограничители в целях конституционного использования данной структуры.

Основными направлениями по данному вопросу должны быть:

-  легитимация конституционных способов и причин использования органов внутренних дел, то есть правовая регламентация процесса использования данного силового института;

-   временное запрещение сотрудникам органов внутренних дел вступления в члены политических организаций, занятия руководящих постов в них, участия в избирательных партийных кампаниях;

-   запрещение использования служебного положения для участия в деятельности любых политических организаций или в акциях в их поддержку;

-   закрепление законодательной нормы, согласно которой сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск освобождаются от ответственности за отказ выполнять приказы, противоречащие Конституции Российской Федерации;

-   создание правового режима использования силовых структур в чрезвычайных для общества условиях;

-  улучшение социального положения сотрудников силовых структур, создание системы их социальной защищенности и материального благополучия, индивидуальных стимулов повышения профессионализма;

-   преодоление деформаций в организационном строительстве, в управлении органами внутренних дел, частями и подразделениями внутренних войск.

Следует отметить, что несмотря на аномальный для современных обществ характер применения силовых структур во внутриполитических конфликтах, поддерживаемый в основном тоталитарными привычками, слабостью институтов гражданского общества и на неоднократные заверения нынешнего политического руководства о приверженности демократическому курсу ре-

-39-


форм, в России остается вполне возможной реализация «силовой модели» взаимосвязи политического режима и органов внутренних дел. Так обстоит дело, если рассматривать модель взаимодействия политического режима и органов внутренних дел в случае перемещения направленности деятельности власти в сторону авторитарности и стремления с помощью силы укрепить собственную власть и навязать обществу свою точку зрения на перспективы его развития.

Существует определенная возможность демократизации взаимодействия политической власти и органов внутренних дел (по всей видимости, в более отдаленной перспективе). Чтобы перейти к демократической модели взаимосвязи механизма политической власти и органов внутренних дел в приоритетном порядке необходимо утвердить демократическую власть над силовыми структурами. Все это необходимо для исключения нелегитимного использования силовых структур определенными силами, так называемыми политическими авантюристами и экстремистски настроенными группами людей в борьбе за власть.

Особенное положение системы органов внутренних дел определяется спецификой внешней среды ее существования, а также особенностями целей, решаемых задач и реализуемых функций. Данная система отличается четкостью структурных компонентов, определенностью границ и устойчивостью к факторам внешнего воздействия, что делает ее порою консервативной.

Следует отметить, что органы внутренних дел, являясь специально созданным средством системы политической власти для решения общественно значимой задачи — борьбы с преступностью и правонарушениями, объединяя в своем составе на основе специально существующих норм коллективы профессионально подготовленных сотрудников, выступают разновидностью социальной организации с учетом специфических черт, связанных с особенностями деятельности.

К основным задачам Министерства внутренних дел России можно отнести:

-  разработку и принятие в пределах своей компетенции основных мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;

-40-


-   организацию и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;

-   обеспечение исполнения уголовных наказаний;

-  руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;

-   совершенствование нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности;

-   совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защиты сотрудников и военнослужащих Министерства;

-  развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск ].

Общей целью деятельности органов внутренних дел на основании ст. 1 Закона «О милиции» является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности и интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств 2.

Перед органами внутренних дел стоит ряд задач, среди которых одной из основных является борьба с преступностью. Данные задачи отражены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, среди которых выделены следующие:

-   выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность;

-  усиление роли государства — гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения;

-  укрепление системы правоохранительных органов;

-   обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должно-

1 Положение о МВД: Утверждено указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 года // Российские вести. 1996. 31 июля.

2 Закон РСФСР «О милиции» // Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации: Сб. нормативных актов / Под ред. В.В. Черникова М., 1994. Ст. 1.С.28.

-41-


стными лицами, органами государственной власти, политическими партиями, общественными и религиозными организациями ].

Следует отметить, что достижению поставленных целей и задач способствуют не только органы внутренних дел, но и многие другие государственные органы, общественные организации, коллективы различных организаций и учреждений. Органы внутренних дел, являясь средством осуществления политической власти, составной частью государственного аппарата, всей системы правоохранительных органов, реализуют лишь часть этой цели, определенную задачами (целями-заданиями), закрепленными в положениях о МВД, УВД, городских, районных органов внутренних дел.

Так, целями-заданиями органов милиции как части системы МВД являются: обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и общественной безопасности; оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов 2.

Все структурные элементы органов милиции имеют цели-задания. Данные цели-задания конкретизированы с учетом специфики деятельности этих структурных элементов. Так, например, милиция общественной безопасности (местная милиция), являющаяся составной частью милиции Российской Федерации, входит в структуру МВД России и МВД республик в составе России, УВД краев, областей и других территориальных единиц и имеет следующие цели-задания: обеспечение личной безопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений, по делам которых производство предварительного следствия не обязательно и расследование преступлений в фор-

1 См.: Концепция национальной безопасности РФ // Независимое военное обозрение. 2000. № 1.

2 Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации / Там же. Разд. 1.

-42-


ме дознания; оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Существуют специфические цели-задания и у внутренних войск, входящих в систему МВД России. К ним относятся: оказание содействия органам внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; конвоирование осужденных лиц, заключенных под стражу; участие в территориальной обороне Российской Федерации ].

Следует отметить, что основное назначение любой организации данной силовой структуры состоит в том, что она служит специально созданным инструментом достижения поставленных перед ней целей, определяемых той или иной общественной потребностью. Цели, стоящие перед организацией, выделяют ряд их специфических функций. Функции выступают важной характеристикой сущности организаций. Бронислав Малиновский подчеркивал, что социальные явления объясняются их функциями, то есть той ролью, какую они играют в целостной системе культуры, и теми способами, какими они соотносятся друг с другом 2. Если рассматривать организации через призму выполняемых ими функций, то они представляются, во-первых, как социальная форма организации, объединения и упорядочения деятельности людей по достижению общей для них цели; во-вторых, как механизм вовлечения людей в социальную жизнь; в-третьих, как субъект общественных отношений.

Под функциями органов внутренних дел следует понимать основные направления их деятельности по решению стоящих перед ними задач, достижению поставленных целей3.

1 О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации. Закон Российской Федерации / Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации. Сб. нормат. актов. Ст. 2. С. 56.

2 Malmovski В.А. Scientific theory of culture. 1960. № 4. P. 116—117.

3 Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1988.

-43-


Функции органов внутренних дел определяют их повседневную деятельность, они отражают содержание данной деятельности.

Каждая из функций, также как и цели деятельности организаций, может быть детализирована в функциях и целях их структурных подразделений, а функции и цели последних подлежат дальнейшей детализации вплоть до определения функциональных обязанностей конкретных сотрудников.

Функции организаций в теории управления можно разделить на три группы: основные, вспомогательные и управленческие. Весьма часто в литературе функции, реализуемые органами внутренних дел, рассматриваются схематично, без должной детализации, что затрудняет изучение всего функционального механизма осуществления стоящих перед ОВД весьма разнообразных целей-заданий, а также ограничивает понимание специализации функций, выполняемых структурными подразделениями органов внутренних дел.

Для проведения определенной детализации целесообразно рассмотреть данные три группы функций.

Содержание всех трех групп функций включает в себя две составляющие. Во-первых, это основные направления деятельности органов внутренних дел, определяемые стоящими перед ними целями-заданиями и реализуемые через эти функции, которые можно назвать «функции-задачи». С помощью этих функций устанавливаются, развиваются либо прекращаются многообразные связи органов внутренних дел с механизмом политической власти, с внешней средой их функционирования, эффективность выполнения этих функций служит критерием оценки работы ОВД в целом. Во-вторых, функции-задачи как основные направления деятельности содержат в себе более частные, конкретные, узкие элементы, обеспечивающие реализацию этих основных направлений. Их можно считать функциями-операциями 1 или специальными функциями, отражающими специфику самих приемов деятельности ОВД и осуществляющимися, конечно же, не для оправдания их собственного бытия, а для направления и эффективного проявления функций-задач, которые и определяют лицо органов внутренних дел.

1 Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел / Под ред. Г.Г. Зуйкова. М., 1973. С. 28.

-44-


В основе функций-задач положены цели, реализуемые системой ОВД. Данные цели достаточно многогранны. Например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации содержит перечень 45 видов деятельности, составляющих содержание деятельности МВД России. Что же касается органов внутренних дел как структурных частей системы МВД, то даже в обобщенном виде в литературе приводится более тридцати наименований их функций *.

Если говорить о целевом назначении внешние функции ОВД подразделяются на главные, вспомогательные, дополнительные, координации и содействия (функции оказания социальной помощи).

К основным относятся, во-первых, функции борьбы с преступностью. Сюда входит:

-   предупреждение преступлений и других видов правонарушений, выявление причин, их порождающих, и условий, способствующих их совершению, а также принятие мер к устранению выявленных причин и условий;

-   принятие в установленном порядке необходимых мер по заявлениям граждан и сообщениям должностных лиц о готовящихся или совершенных преступлениях;

-   принятие необходимых мер к пресечению совершаемых преступлений и других правонарушений, а также проведение оперативно-разыскных и иных предусмотренных законом мероприятий в целях раскрытия и расследования преступлений и обнаружения лиц их совершивших;

-   возбуждение уголовных дел и производство неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступлений;

-   производство в пределах установленной законом компетенции дознания по возбужденным уголовным делам;

-   производство предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых законодательством возложено на органы внутренних дел;

-  регистрация и учет совершенных преступлений;

-  розыск различных категорий лиц.

1 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации № 1039 от 18 июля 1996 года // Российская газета. 1996. 19 июля.

-45-


Во-вторых, это функции охраны общественного порядка. По содержанию они распадаются на следующие виды деятельности:

-   обеспечение охраны общественного порядка на улицах, в других общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий и мероприятий по линии гражданской обороны;

-   осуществление в установленном порядке надзора за исполнением должностными лицами и гражданами решений органов государственной власти и управления, касающихся вопросов охраны общественного порядка;

-   осуществление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, проведение работы по их социальной реабилитации;

-   проведение борьбы с пьянством, алкоголизмом, иными формами социальной девиации с ярко выраженной антиобщественной направленностью;

-   осуществление работы по направлениям паспортно-визо-вой службы и разрешительной системы;

-   обеспечение безопасности дорожного движения и его участников;

-   выявление лиц, ведущих антиобщественный, преступный образ жизни;

-   организация и осуществление в установленном порядке охраны различных объектов;

-   осуществление государственного пожарного надзора и проведение борьбы с пожарами;

-   осуществление надзора за лицами, отбывающими наказание по приговору суда, не связанное с лишением свободы, или имеющими административное наказание.

В-третьих, это функции профилактики преступлений.

В-четвертых, к основным относятся функции координации, то есть виды деятельности, осуществляемые во взаимодействии с иными государственными, в том числе правоохранительными, общественными органами, связанными с борьбой, пресечением и предупреждением преступлений и правонарушений.

В-пятых, основными являются функции оказания содействия, помощи соответствующим государственным, местным, общественным органам в выполнении ими своих собственных функций, например, по охране окружающей среды, по борьбе с браконь-

-46-


ерством и нарушениями правил охоты и рыболовства, по организации досуга молодежи, по оказанию помощи депутатским группам и комиссиям, военным комиссариатам, органам здравоохранения и ветеринарного надзора и т. п.

К вспомогательным, или так называемым ресурсным 1, функциям относятся: работа с личным составом, научное, информационное обеспечение деятельности; материально-техническое и военное снабжение; капитальное строительство и эксплуатация материально-технической базы.

В число управленческих функций входят функции сбора, обработки и анализа информации, прогнозирования и планирования, организации, регулирования и координации, учета и контроля, определения эффективности.

В литературе имеются и иные классификации функций управления в организациях. Так. М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури выделяют функции планирования, организации, мотивации и контроля2. С.С.Фролов приводит набор функций, предложенных П. Томсоном: деятельность по интеграции членов организации; организация взаимодействия с внешней средой, то есть создание системы коммуникаций; распределение ресурсов; предупреждение нарушений и управление текучестью кадров; ведение переговоров; проведение инноваций; планирование; контроль и направление действий подчиненных3. Учебник по основам научного управления социально-экономическими процессами предлагает функции: социальное целеполагание; координация (согласование); организация кооперации труда; стимулирование работников и их воспитание4.

Можно привести и другие многочисленные примеры классификации группировки и обозначения функций управления, которые лишний раз подчеркнут сложность и многоплановость процесса управления в социальных организациях.

Существует ряд закономерностей по реализации силовыми институтами своих функций. Следует отметить, что главное здесь —

1 Перевозчиков О.В. Цели, задачи и функции органов внутренних дел. М., 1989. С. 8.

2 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1997.С. 252.

3 Фролов С.С. Социология. Тверь, 1998. С. 232.

4 Основы научного управления социально-экономическими процессами / Под ред. РА. Белоусова, А.З. Селезнева. М., 1984. С. 48.

-47-


функциональная избирательность. Прежде всего должно происходить выделение из общего числа реализуемых функций тех, которым подчинены все остальные функции. Определение главной функции должно осуществляться по принципу «основного звена», что, в свою очередь, обусловлено состоянием оперативной обстановки в условиях конкретного места и времени применительно как для органа внутренних дел в целом, так и для его отдельных структурных подразделений.

Нет особой необходимости создавать сложную структуру функций, как это делает, например, С. И. Котюргин, выделяя в качестве ведущих функции борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения и т. д.

Во-первых, относительно первых двух функций еще можно согласиться, поскольку их значимость постоянна, но третью функцию в иерархической пирамиде функций следует поставить на более низкую ступень, исходя из такого показателя, как людские потери. К тому же функция обеспечения безопасности дорожного движения по своему содержанию входит в качестве частной функции в содержание функции охраны общественного порядка. Это более узкое направление.

Во-вторых, в содержании ведущей основной функции борьбы с преступностью сегодня актуализируются такие частные функции, как борьба с организованной и уличной преступностью, с незаконным оборотом наркотиков, с преступлениями экономической направленности и другими ].

В-третьих, сам факт выделения ведущих функций в качестве постоянных безотносительно условий, места и времени ограничивает само содержание указанной закономерности.

Одним из важнейших направлений является централизация функций. Данная централизация проявляется: а) в повторяемости основных функций в общем функциональном наборе органов внутренних дел всех уровней, это и определяет организационную структуру органов всех уровней; б) в сосредоточении всех видов циркулирующей в ОВД информации в едином центре (Главный штаб МВД России) и распределении ее сверху донизу

1 Материалы всероссийского учебно-методического сбора руководителей органов внутренних дел и командного состава внутренних войск // Вестник МВД России. 1997. № 1. С. 12—23.


в зависимости от потребностей ОВД и оперативной обстановки; в) в однородности (типизации) основных видов управленческой и другой деятельности органов внутренних дел вне зависимости от уровня их подчиненности.

Следует отметить, что одной из закономерностей реализации функций является некоторая асимметричность, которая появляется из-за несоответствия набора функций ОВД одного уровня набору функций ОВД другого уровня. Так в функциональном наборе городских и районных управлений и отделов внутренних дел функции борьбы с преступностью и охраны общественного порядка составляют основной объем их работы, а на уровне управлений и министерств внутренних дел областей и республик, входящих в состав России, ведущими выступают функции управления.

В современных условиях существования органов внутренних дел необходимо совершенствовать функциональные основы на базе принципов рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы и приоритетной ориентации деятельности всех служб, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Для этого целесообразно органам внутренних дел и внутренним войскам МВД России рассмотреть вопрос об обеспечении рационального перераспределения функций и полномочий в сфере управления на различных уровнях (федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления) в соответствии со спецификой развития общества. Это позволит значительно сократить число выполняемых МВД РФ функций. За федеральным министерством необходимо сохранить следующие функции:

-  разработка и проведение кадровой и технической политики в области организации деятельности и развития системы МВД России;

-   оценка состояния и прогнозирование развития оперативной обстановки на всех уровнях;

-   выработка основных направлений действий в случае различного рода негативных изменений;

-   быстрое и четкое управление в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и происшествий, требующих вмешательства федеральных сил;

-49-


-   непосредственное осуществление мероприятий федеральной компетенции, в том числе по оперативному обслуживанию федеральных органов власти и управления;

-   оперативное управление структурными подразделениями федерального подчинения;

-   быстрое оказание практической помощи руководству подразделениями двойного подчинения;

-   информационное обслуживание всех звеньев МВД России;

-   представительство интересов системы МВД России в федеральных органах власти и управления, средствах массовой информации и на международном уровне;

-   внедрение передового опыта и научных рекомендаций;

-  разработка типовых нормативов и стандартов, включая кадровые и ресурсные;

-   обеспечение собственной безопасности системы МВД России.

Для достижения основной цели — борьбы с преступностью и обеспечении безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств — главное внимание следует уделить совершенствованию городских и районных органов внутренних дел, которое предполагает оптимизацию функций следственных и оперативно-разыскных подразделений и служб. От их деятельности в основном зависит эффективность работы всей системы органов внутренних дел.

Организационная структура органов внутренних дел включает в себя широкий круг различных элементов и связей. В свою очередь, каждый из этих элементов можно считать самостоятельной подсистемой, имеющей определенное назначение и структуру. Структуры этих подсистем по отношению к общей организационной структуре органа внутренних дел выступают в качестве подструктур.

Специфика деятельности каждой из структур предполагает определенную их обособленность, так как у любой из них есть свое предназначение. Однако их роль и само наличие в системе органов внутренних дел оправдывается и определяется лишь тем, что все они подчинены действию общих законов, свойственных данной системе, и призваны способствовать реализации главных целей, поставленных перед органом внутренних дел. Организа-

-50-


ционная структура обеспечивает единство и взаимодействие при функционировании всех их вместе и каждой в отдельности.

При рассмотрении организационной структуры органа внутренних дел следует сосредоточить внимание на следующих обстоятельствах. Во-первых, рядовые работники являются конечным звеном всей совокупности элементов организационной структуры, которым принадлежит решающая роль. Именно они, приводя в действие весь арсенал находящихся в их распоряжении средств и осуществляя целенаправленную деятельность по реализации возложенных на орган внутренних дел задач, обеспечивают целесообразность существования этой социальной системы. Во-вторых, главным в деятельности работников органов внутренних дел является совместный труд, в рамках которого они занимают неодинаковое положение как по отношению к трудовому процессу (каждый из них выполняет определенные обязанности), так и по отношению друг к другу (любой коллектив делится на руководителей и подчиненных).

Отсюда следует, что для упорядочения действий всех работников органа внутренних дел, чтобы отдельные работники в совокупности составляли целостный коллектив, чтобы каждый из них имел возможность использовать необходимый набор средств для реализации возложенных на него функций, следует установить определенного рода отношения, которые называются организационными отношениями. А.И. Панкин в докторской диссертации определяет организационные отношения как совокупность связей и зависимостей работников, возникающих при распределении и реализации должностных обязанностей, прав и ответственностей в рамках существующих организационных структур органов внутренних дел *.

Такого рода отношения, представляющие собой сложный вид взаимодействий и взаимообусловленностей, связанных с процессом соединения различных форм овеществленного и живого труда во времени и в пространстве, возникающие в результате разделения труда между работниками органа внутренних дел, определяющие роль и место каждого из них в трудовом процессе, обозначаются как организационные отношения.

1 Папкин А.И. Психология организационных отношений в управлении органами внутренних дел: Автореф.дис. ...д-ра психолог, наук. М., 1990. С. 12.

-51-


Внешне организационные отношения могут проявляться как через взаимодействие элементов, так и через определенного рода связи, которые существуют между работниками органов внутренних дел. Здесь можно выделить следующие связи:

-   организационно-предметные, возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств, имеющихся в распоряжении органа внутренних дел (на практике определен перечень работников, имеющих право использовать те или иные средства);

-   организационно-функциональные, то есть связи между работниками по поводу степени их участия в процессе профессиональной деятельности (внешне они выражаются в распределении функциональных обязанностей);

-   организационно-административные, зависящие от субординации работников (связи руководства и подчинения).

Организационная структура органа внутренних дел представляет собой пространственную модель, то есть они по-разному ориентированы в пространстве, пересекаются друг с другом. Точки их пересечения не являются простой суммой организационных связей, они выражают новое качество, характеризующее социальную роль сотрудника органов внутренних дел и представляют собой конкретный перечень прав и обязанностей, требований к знаниям, опыту и квалификации работника. Иными словами, речь идет о таком понятии, как должность, которая выступает в качестве первичного элемента организационной структуры.

Данное обстоятельство позволяет некоторым авторам рассматривать организационную структуру ОВД как совокупность должностей, объединенных в единое образование с помощью организационных связей *.

В современной литературе можно обнаружить ряд основных трактовок к группировке факторов, влияющих на организационное построение органов внутренних дел. Наиболее развернутую их градацию относительно органов государственного управления, в принципе применимую к органам внутренних дел, предложил В.Г. Вишняков, который подразделяет их «по значению (основные и неосновные); по степени детализации (общие на-

1 Сухарев В.Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел. С. 16.

-52-


роднохозяйственные, отраслевые, индивидуальные); по содержанию (экономические, политические, национальные, социальные, природные и др.); по каналам влияния (непосредственные и опосредованные); по степени контроля (контролируемые непосредственно, косвенно и неконтролируемые); по времени действия (постоянные и временные); по составу (сложные и простые); по характеру (объективные и субъективные)»1.

Г.Х. Попов дополняет эту классификацию путем включения таких факторов, как «организационно-технические, отражающие особенности организации производительных сил, в эпоху крупного машинного производства и научно-технической революции»2.

В публикациях и диссертационных исследованиях, посвященных проблемам формирования организационных структур органов внутренних дел3, предлагается при оценке факторов, влияющих на формирование организационной структуры ОВД, исходить из функций, выполняемых этими органами.

Таким образом, при формировании организационной структуры факторы, влияющие на организационное построение гор-райорганов внутренних дел и аппаратов МВД, УВД, можно разделить на две самостоятельные группы, так как внешняя среда для них будет не одинаковой и формы реализации функций также будут различными.

Городским, районным органам внутренних дел следует учитывать такие факторы, как количество населения, его возрастной и социальный состав; уровень сменяемости, размеры и экономические особенности территории обслуживания; интенсивность происходящих процессов урбанизации, индустриализации, миграции; состояние преступности и т. д.

Для аппаратов МВД, УВД, реализующих основные функции системы органов внутренних дел республики, края, области в форме управления, важными факторами являются: количество

1 Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1973. С. 193—194.

2 Функции и структура органов управления, их совершенствование / Под ред. Г.Х. Попова. М., 1973. С. 20.

3 Лебедев А.П. Ульянов А.Д. Особенности организации городских органов внутренних дел. М., 1990; Александрова С.Н. Формирование организационных структур управления МВД, УВД: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994.

-53-


подчиненных органов внутренних дел, интенсивность потоков информации, подлежащих переработке в аппаратах МВД, УВД; принципы построения структуры управления подчиненными объектами управления и др.

Данный механизм формирования организационной структуры предполагает наличие сложного набора различного рода составляющих, зависящих друг от друга и обеспечивающих оптимальное построение органов внутренних дел в соответствии с требованиям внешней среды. Исходя из трех основных функций, в органах внутренних дел выделяют три вида структурных подразделений: а) отраслевые (подразделения милиции, следственные аппараты, исправительно-трудовые учреждения и т. д.), которые реализуют основные функции ОВД; б) функциональные (кадровые, финансово-плановые, хозяйственные и др.), осуществляющие вспомогательные функции; в) общего руководства (руководство, штаб, организационно-инспекторские, информационно-аналитические подразделения), реализующие функции управления в ОВД.

Данная градация структурных подразделений органов внутренних дел отражает неполное распределение функций.

Органы внутренних дел могут значительно отличаться друг от друга как по набору, так и по размерам структурных подразделений. Степень отличия будет зависеть от конкретных условий внешней среды и своего предназначения. Существенно различия проявляются между аппаратами МВД, УВД и городскими, районными органами внутренних дел, что предполагает необходимость раздельного рассмотрения вопроса об их построении. Аппараты МВД, УВД также имеют между собой определенные отличия, так как одни из них непосредственно осуществляют управление городскими и районными органами, иными учреждениями и подразделениями, входящими в состав системы органов внутренних дел, а другие — через промежуточные уровни управления.

Вывод

Таким образом, политическая власть является наиболее важным видом власти. Она представляет собой реальную способность данного класса, группы, индивида проводить свою волю в

-54-


политике и правовых нормах. Центральным институтом политической власти является государство, при этом следует отметить, что государственная власть будет отражать основное содержание политической власти. Политической власти должны быть присущи такие черты, как: обращение ко всем гражданам; наличие единого центра принятия решений; многообразие ресурсов. Политическая власть должна основываться на таких принципах, как: легитимность; действенность; реальность; предусмотрительность; коллегиальность; терпимость; самокритичность; твердость. Основными функциями политической власти являются: 1) выработка стратегии управления обществом; 2) разработка и принятие конкретных решений по основным направлениям развития общества; 3) оперативное управление и регулирование общественными процессами; 4) контроль за важнейшими параметрами стабильности и направленности развития общества. К характерным чертам политической власти правового государства относится: признание народных масс главным источником власти; равноправие граждан в правовом, политическом и социальном отношении; подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении на всех уровнях функционирования власти (макроуровне, мезоуровне, микроуровне); выборность основных органов государственной власти и местных органов самоуправления, разделение власти на три ветви (законодательную, исполнительную, судебную).

Политическая власть в правовом государстве выражается двумя формами: формой парламентаризма или президентского правления. Политическая власть правового государства должна быть наделена эффективной системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), разумным балансом отношений между полномочиями (правами применения политической власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения политической власти), который устанавливается в конституционных нормах.

Определение места и роли армии и милиции в системе политической власти правового государства, исследование ее природы и генезиса в современных условиях имеет большое значение в деле становления и развития общей политологии в целом и в отдельных ее направлениях.

-55-


Гражданский контроль над силовыми институтами в системе политической власти правового государства, по нашему мнению, должен основываться на основе теории разделения как формы регулирования отношений данных институтов в правовом государстве посредством определенного институционального механизма. На этапе строительства правового государства необходимо руководствоваться теорией согласия. При этом следует отметить, что защита политических, гражданских властей должна быть высшим долгом силовиков, так как само демократическое правовое государство функционирует в интересах подавляющего большинства своих граждан, а армия и милиция должны быть открытыми для общества и обеспечивать его информацией о своей деятельности. Силовики должны научиться спокойно воспринимать критику в свой адрес. Хотелось также отметить, что гражданское руководство силовыми институтами должно обеспечить противостояние попыткам партий, движений вовлечь их в политическую борьбу, не допустить раскола в их рядах.

ВС РФ и ОВД вплетены во всю систему внутригосударственных и международных политических отношений. Руководство данными ведомствами стало непременными участниками встреч политиков на высшем уровне, различных дипломатических акций, урегулирования кризисных ситуаций и конфликтов, международных переговоров по многим политическим проблемам. Вовлеченность силовых институтов в политические отношения — убедительное свидетельство того, что они становятся все более политизированными организациями, от которых все чаще зависит решение главных проблем человечества — безопасности страны и мира в целом. Нельзя не отметить, что все эти вопросы в XXI веке приобрели особую остроту, а сам XXI век, только лишь начав свой отсчет, уже объявлен «веком выживания».

Российская Федерация взяла курс на построение демократического федеративного правового государства и переживает сейчас переходный период: протекает очень сложный и многогранный процесс перераспределения собственности, неустойчивые отношения между различными общностями. В таких условиях силовые институты, в определенном случае, могут быть поставлены перед выбором: постараться остаться нейтральными либо примкнуть к одной из политических сил.

-56-


Таким образом, для того чтобы силовые институты были действительно средствами обеспечения внутренней и внешней безопасности государства, необходимо основываться тремя основными направлениями, требующими дальнейшего теоретико-методологического изучения и практического апробирования:

-   совершенствование взаимодействия системы политической власти и силовых институтов;

-  рациональное построение системы органов внутренних дел, системы военного управления и их организационной структуры;

-   совершенствование организации управления и повышение эффективности управленческого труда.

Если исходить при этом из предмета нашего исследования, то речь идет о механизме взаимодействия политической власти и силовых институтов в правовом государстве. Но наряду с этим важной проблемой является и определение направлений повышения эффективности деятельности силовых институтов как средств политической власти по обеспечению безопасности личности, общества и государства, подробный анализ которых будет осуществлен в следующей главе.

-57-


ГЛАВА   2

Основные                компоненты

взаимодействия                   силовых

институтов

и       политической       власти

в        правовом        государстве

2.1.   Сущность       механизма

взаимодействия                 армии

и     системы     политической     власти

и    особенности    его    функционирования

в     правовом     государстве

Не так давно наши исследователи избегали проблемы «система политической власти и армия» по отношению к собственной стране, так как считалось и было зафиксировано в Конституции, что Вооруженные силы не имеют внутренней функции. Для западных же политиков тема взаимодействия армии и системы политической власти именно в бывшем СССР была излюбленной, но, пожалуй, наибольшее внимание ей уделяется теперь, что связано с бурными событиями, происходящими в нашем обществе.

Одни из ученых считали, что для нашего государства характерно сращивание партийной, государственной и военной власти, которое неуклонно усиливалось. Другие исходили из того, что в нашей стране существовало три самостоятельных центра власти — партия, армия и КГБ. Третьи полагали, что армия и КГБ — особенно после смерти Сталина — оказывали решающее воздействие на правящие круги. Известный на западе ученый А. Авторханов писал, что «не советские лидеры управляли советской армией, а советская армия управляла советскими лидерами»1.

1 Авторханов А. От Андропова к Горбачеву // Октябрь. 1990. № 8. С. 145.

-58-


Некоторая часть западных политологов утверждает, что применение политической властью армии для насилия над собственным народом сопровождало всю жизнь нашей страны после Октября, якобы это изначально присуще социализму.

Основное изменение стадии становления демократического правового государства должно коснуться отношений между политической властью и сферой неполитического бытия граждан, что естественно невозможно без коренного изменения их самих. В первую очередь, это относится к системе политической власти. Большой промежуток существования тоталитарного режима в нашей стране выработал определенную негативную позицию по отношению к политической власти как о навязывании чужой воли другому, принуждении, манипулировании, ограничении, контроле, санкционировании своих действий. Сформировалось мнение, что политическая власть враг всему, что подрывает устоявшийся порядок, противник живого движения, творчества масс. Из этого вьпекает неизбежное отрицательное отношение к органам политической власти и отдельным личностям, ее осуществляющим. Выработался социальный миф, в результате которого политическая власть представляет из себя зло, которое все вынуждены терпеть и считаться в силу необходимости и обладает развитым аппаратом принуждения. К совокупности насильственных, принудительных средств осуществления власти относится и армия, располагающая в большинстве стран самой мощной физической силой, способной во многих случаях уничтожить не только свое государство, но и множество других. Армия в определенных условиях может быть как объектом политики, так и ее субъектом. Данные состояния будут оказывать существенное влияние на сущность механизма взаимодействия армии и системы политической власти, и, как следствие, армия может стать либо послушной «машиной», либо «смерчем, сметающим все на своем пути».

Для демократических правовых государств характерны следующие варианты применения армии внутри страны: определение Конституцией и другими законами случаев использования вооруженных сил внутри страны; наличие правового механизма принятия решений и четких полномочий государственных деятелей и органов; специальное оснащение и обучение войск к действиям по наведению порядка; наличие инструкций и утвержденных правил действий военных, предполагающих поэтапное

-59-


введение сил от чисто символических, демонстративно-предупредительных, безоружных мер до применения огнестрельных средств. Демократическая власть применяет армию внутри страны только в соответствии с Конституцией. В демократических обществах существуют сильные механизмы контроля над армией, что практически исключает возможность их самопроизвольного, незаконного действия вопреки власти.

Необходимо отметить, что политическая власть не может функционировать и развиваться лишь в рамках деятельности государственных органов и требует функционирования более широкого круга социально-политических институтов, совокупность которых и представляет собой политическую систему общества.

На острие исследования механизма взаимодействия армии и системы политической власти находится военно-политическая деятельность. Характеристика ее потенциальных возможностей может строиться на определении ее соответствия тем внешним и внутренним условиям, в которых она осуществляется. К сожалению, можно отметить, что характер заявлений и политических действий субъектов военно-политического руководства и управления России во многом далек от учета мировых политических реальностей и политических условий, сложившихся в трудных и противоречивых ситуациях переходного содержания.

Если поведение армии будет испытывать зависимость от расхождения позиций различных уровней политической власти, то такая армия фактически непредсказуема, а ее функционирование становится проблемным для общества. Проблема эффективности взаимодействия системы политической власти и армии может быть решена посредством рассмотрения соответствия целей и результатов военно-политической деятельности. Как отмечает В. Барабин, цель только тогда может быть достигнута каким-нибудь средством, когда уже заранее само средство проникнуто собственной природой цели. Фактически результат, как осуществленная цель, не достигается, а обнаруживается в средстве.

Так как результат есть итог использования реальных средств, то и причины успехов и неудач деятельности следует искать в выборе, способах и путях использования средств. Добавим к этому, что в конечном счете причина несоответствия целей и результатов деятельности кроется полностью в невозможности познать окончательно внутреннюю логику развития ее средств,

-60-


реализовать имеющиеся в них возможности и до конца предвидеть отдаленные последствия их применения. Таким образом, в узком смысле проблема эффективности механизма взаимодействия системы политической власти и армии состоит в анализе этого взаимодействия посредством рассмотрения системы «цель — средство — результат». Исторический опьп позволяет нам выделить следующие основные виды практического участия вооруженных сил в политическом конфликте: а) инструментальный, когда армия выступает послушным средством (полностью или частично) государственной власти в целом или отдельных органов, какой-либо партии или политической группировки, не проявляя никакой политической самостоятельности; б) инструментально-субъектный, при котором выполняя преимущественно функции средства политического режима, армия обретает известную долю самостоятельности, достаточную для воздействия на власть и политических лидеров; в) превращение в самостоятельный субъект политики — армия включается в политическую борьбу со своими целями, способна взять в свои руки высшую власть, управление делами государства. В ходе антитоталитарных революций в европейских странах бывшего социалистического содружества армии приобретали свойства субъектов, самостоятельно определявших свою позицию в конфликте власти и общества. Военные, в том числе министры обороны, отказывались выполнять приказы диктаторов по усмирению народов, становились на сторону революционно-демократических сил или, по крайней мере, занимали непоколебимый нейтралитет. Вооруженные силы в политическом конфликте могут действовать по разному. Это предупреждающе-сдерживающее пассивное отношение ко всем сторонам конфликта; выжидательно-колебательное; глубокая оппозиция; скрытый или откровенный саботаж; активно-подталкивающее; интервенциалистское (агрессивное) вмешательство и т. д. Армия в политическом конфликте может поддерживать одну из сторон различными вариантами действий: а) нейтралитет в пользу одной из сторон, готовность выступить на ее стороне в соответствии с Конституцией, законами и военной присягой или даже не считаясь с ними; б) выступить в поддержку добровольно, по приказу, в соответствии или вопреки ее воле (принудительно). Позитивные результаты и последствия применения армии во внутренних политических конфликтах на протя-

-61-


жении XX века неуклонно снижались. Но было бы ошибочно считать, что позитивные возможности применения силы полностью исчерпаны. Оно еще может играть в тех или иных конкретных условиях решающую роль в предотвращении или прекращении гражданской войны, кровопролитных столкновений, разоружении локальных боевых формирований, разделении враждующих политических сил. Опьп слаборазвитых стран показывает, что участие армии может иногда способствовать отстранению от власти криминогенных группировок, неспособных, но амбициозных политиков, создать предпосылки для проведения выборов, формирования органов управления, подготовки и принятия конституции. Так, военные Пакистана летом 1993 года активно вмешались в борьбу между президентом, главой кабинета министров, парламентом, добились отставки амбициозных политиков, не желавших идти на компромисс ради общенациональных интересов, назначили выборы в представительные органы власти, сыграв решающую роль в стабилизации обстановки в стране.

Но чаще всего применение армии ведет к углублению и расширению политических конфликтов, перерастанию их в военные столкновения или гражданские войны на целые десятилетия: Афганистан, Ангола, Мозамбик, Судан, Эфиопия, Йемен и т. д.

Что касается развитых стран, то общепринято, как мы уже выяснили, что никаких позитивных результатов применение армии для разрешения внутриполитических коллизий не дает. Хотя внешне устраняется одна из сторон и вроде бы борьба исчезает, на деле же фундаментальные причины конфликта и политических столкновений сохраняются.

Применение силы, которое чаще всего не имеет законного права, лишь ослабляет гражданский мир и согласие, усиливает потенциал вражды в обществе. Армия применяется более сильным против того, кто слабее, и эта несправедливость не может не играть роль взрывного материала. Каждый социальный кризис конкретен, но не менее конкретны и пути выхода из него. Однако можно все же указать несколько основных стратегий, которые в самом общем виде указывают на направление движения, предпочтительное в том или другом случае для преодоления кризисной ситуации. Не всегда эти стратегии определяются достаточно четко и ясно, а подчас они даже сознательно маскируются в политических целях. Тем не менее основные их черты

-62-


определить возможно. Первая стратегия может быть названа реставрационной. Ее смысл состоит в том, чтобы возвратить общество к прежнему, докризисному состоянию, устранив те факторы и их производные, которые действуют в кризисной обстановке. Наиболее ярким проявлением реставрационной стратегии была попытка путча в августе 1991 года и определенные надежды некоторых сил, участвующих в октябрьских событиях 1993 года в Москве. Но эта стратегия ни в коей мере не могла оправдать себя. Возврат к прошлому невозможен. Действия, направленные на восстановление прежних порядков, могут на время лишь камуфлировать кризисную ситуацию, но они не в состоянии ее преодолеть, снять действие причин, ее породивших. Вторая стратегия — невмешательство в происходящие события. По существу, это проявление надежды на то, что все «само по себе образуется». Такая политика нерешительности, затягивания и проволочек в принятии хотя бы каких-то мер была свойственна и польскому, в частности, и нашему кризисам (что касается нашего, то разумеется, имеются в виду временные рамки до 1992 года). Думается, что нет ничего хуже подобной «политики», которая ничего не исправляет и все оставляет как есть. В нашем случае это означает, что те факторы и силы, которые вызвали кризис, продолжают действовать разрушительным образом, кризис углубляется и затягивается. Помимо этого, существенно сокращается время на осмысление происходящих процессов в обществе и принятие продуманных, адекватных ситуации политике-управленческих решений по преодолению кризиса. Третья стратегия — стратегия обновления общества, активного выхода из кризиса путем отбрасывания старого, отказа от него, развития нового, что родилось в кризисной или еще в предкризисной ситуации. Для реализации этой стратегии нужно, разумеется, знать прежде всего направление движения (что понимается под новым, в каком направлении проводить структурные и иные изменения, какие элементы будущего находятся уже в сегодняшней действительности и т. п.). Безусловно, эта стратегия, выбранная и реализуемая нынешним политическим руководством (с какой результативностью — анализировалось нами ранее), не может не рождать массы конфликтных ситуаций и не требовать усиления авторитарных начал в политике-у правленческой практике. Все это вызывает серьезное внимание к разработке механизма взаи-

-63-


модеиствия системы политической власти с таким его средством, как вооруженные силы. Характерными чертами взаимодействия системы политической власти и армии могут быть определены следующие:

-   преобладание военных средств в осуществлении политической власти над всеми иными средствами;

-   слабость демократических средств и способов влияния на военную политику со стороны законодательной власти, общественных институтов;

-   конфронтационный характер политических процессов в обществе и военно-политических отношений;

-   высокая степень автономности функционирования вооруженных сил, реальная возможность вступления их в политическую борьбу;

-   высокая степень централизации контроля над вооруженными силами в руках Президента;

-   преобладание военно-силовых методов регулирования внутриполитических отношений;

-   преимущественное развитие, так называемых, мобильных сил и средств, частей и соединений «быстрого реагирования», «специального назначения», более всего подходящих для применения с целью разрешения внутриполитических конфликтов.

В результате использования армии во внутривластном конфликте негативную трансформацию претерпевает система политической власти в сторону усиления авторитаризма (который начинает пониматься не как совокупность способов и средств осуществления демократических преобразований, а как действенная система укрепления личной власти), возрастает роль военных во внутренней и внешней политике. Такая милитаризация общественно-политической жизни ведет к росту страха и подавленности в обществе. Все это сильно сказывается и на самой армии, особенно если ее действия приводят к большим кровопролитиям и разрушениям. Власти, с одной стороны, стремятся поднять ее престиж (в основном политической фразеологией), а с другой стороны, боятся усиления влияния армии, проводят периодические «чистки», кадровые «перетряски». После участия в кровопролитных политических разборках военнослужащие переживают тяжелый моральный кризис, мучительное чувство ответствен-

-64-


ности за насилие над соотечественниками, подвергаются массированным атакам со стороны политических и общественных сил и движений, особенно прессы. Особенностью функционирования механизма взаимодействия армии и системы политической власти в правовом государстве является то, что вооруженные силы не становятся средством политического режима и автономной политической силой, так как в данном государстве имеют место правовые гарантии и социальные ограничители в целях конституционного использования вооруженных сил. Основными мероприятиями в этой области могли бы быть:

-  легитимизация конституционных способов и причин использования вооруженных сил, правовая регламентация этого процесса;

-   временное запрещение военнослужащим вступления в члены политических организаций, занятия руководящих постов в них, участия в избирательных партийных кампаниях;

-   временное запрещение использования служебного положения для участия в деятельности любых политических организаций или в акциях в их поддержку;

-   закрепление законодательной нормы, согласно которой военнослужащий освобождается от ответственности за отказ выполнять приказы, противоречащие Конституции Российской Федерации;

-   создание правового режима использования армии в чрезвычайных для общества условиях;

-   повышение уровня жизни военнослужащих, создание системы их социальной защищенности и материального благополучия, индивидуальных стимулов повышения военного профессионализма;

-  решительное преодоление бюрократических извращений и деформаций в военном строительстве, в управлении частями и подразделениями.

Механизм взаимодействия армии и системы политической власти в правовом государстве, по нашему мнению, должен просматриваться через призму естественных прав человека, позволяющий более глубоко понять его сущность. Перечислим некоторые из них:

-65-


-   право на жизнь (впервые юридически закрепленное в Декларации независимости США 4 июля 1776 года и получившее международно-правовое оформление во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года);

-   право на свободу, появившееся после Великой Французской революции (согласно Декларации прав человека и гражданина 1789 года);

-   право собственности (статья № 16 Декларации прав человека и гражданина от 24 июня 1793 года);

-  равенство всех перед законом и т. д.

В ст. 19 ч. 2 Конституции говорится, что «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Статья 17 часть 2 говорит о том, что «основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Осознание суверенным народом необходимости осуществления естественных и неотъемлемых прав позволяет ему подняться до понимания и того, что он и только он один является законным источником власти и должен поставить под свой контроль все без исключения государственные органы, направив их деятельность на обеспечение условий нормального развития общества. В процессе реформирования системы политической власти Российской Федерации дальнейшее развитие и становление новой модели отношений армии с политическими и общественными институтами должно осуществляться по следующим направлениям: совершенствование системы взаимосвязи армии с институтами власти, конституционное закрепление полномочий и обязанностей государственных органов по укреплению обороноспособности страны, обеспечению развития Вооруженных сил России; завершение разработки и принятие «пакета» законодательных актов, регламентирующих жизнь и деятельность Российской армии; приведение в соответствие с новыми условиями функционирования политических партий и общественных организаций, порядка их взаимоотношений с армией, вопросов возможного участия в их деятельности отдельных военнослужащих;

-66-


дальнейшая демократизация армейской жизни, повышение эффективности работы органов общественного самоуправления, действующих внутри Вооруженных сил, улучшение координации их деятельности со структурами военного управления; создание надежной системы государственного и общественного контроля за реализацией политических и гражданских прав и свобод военнослужащих, осуществление их социальной защищенности. При рассмотрении механизма взаимодействия армии и политической власти следует обратить внимание на то, что основная проблема здесь будет заключаться в поиске оптимального варианта, позволяющего с наибольшей эффективностью выполнять задачи, вытекающие из предназначения вооруженных сил, с одной стороны, и не дающего им возможности осуществлять насилие над безоружным гражданским обществом — с другой. Немаловажен здесь будет вопрос: «Кто защитит от защитников?» Опыт развитых демократических стран говорит о том, что этот вопрос часто решается двумя способами: во-первых, так называемым «моральным самоограничением», появляющимся из моральных принципов, убеждений военнослужащих как результат их образовательной, социальной, этнической подготовки, получаемой и совершенствующейся в процессе своей профессиональной деятельности; во-вторых, «властным ограничением», которое будет заключаться в разработке механизма юридического ограничения самостоятельности функционирования вооруженных сил в целом и отдельных должностных лиц в частности посредством принятия системы правовых норм от высших (конституционных) законодательных до дисциплинарных, действующих внутри нее ]. Необходимый баланс между правовым и моральным ограничением можно отметить у государств со сложившейся демократией: США, Великобритания, Франция. В этих странах было достаточно времени как для разработки пакета демократических законов, так и для подготовки нескольких поколений профессиональных военных, воспитанных в духе демократических ценностей. Те страны, которые только начинают переход от тоталитаризма к демократии, испытывают большие трудности ввиду серьезного разрыва между вновь принимаемыми юриди-

1 Гарсиа П. Вооруженные силы в условиях перехода от тоталитарного государства к демократическому // Военная мысль. 1992. № 8—9. С. 59.

-67-


ческими нормами, которым предстоит лечь в основу управления, и убеждениями военных, сформированными в условиях диктатуры.

Всякая политическая власть, на наш взгляд, вырабатывает свою позицию по проблемам войны и мира, безопасности государства, строительства и применения вооруженных сил как инструмента политики.

Уровень взаимодействия политической власти и армии зависит от их положения в государстве, характера политической системы и политического режима, уровня экономического, социально-политического и духовного развития общества. Это взаимодействие качественно отличается для правящих и оппозиционных партий, тоталитарных и демократических государств, обществ с различными уровнями политической культуры. Мировой и отечественный опыт свидетельствует, что взаимодействие между политической властью и армией может выражаться в четырех формах: монопольной партизации армии; департизации армии; сочетании частичной партизации и частичной департизации; плюралистической партизации. Какой же смысл заложен в департизации армии?

Известно, что «всякая политическая партия, независимо от того, является она правящей или нет, вырабатывает свою позицию по проблемам войны и мира, безопасности государства, строительства и применения Вооруженных сил как инструмента политики. Иначе она просто не может претендовать на серьезную роль в обществе, тем более на политическую власть»1.

Как оппозиционные, так и правящие партии в период департизации оказывают на армию косвенное воздействие, а не непосредственное, цель их заключается в принятии своей военной политики и программы по вопросам развития вооруженных сил в высших законодательных органах. Воплощается это через своих представителей на руководящих постах исполнительных структур власти при сотрудничестве и конкуренции друг с другом. Создавать свои организации в армии всем партиям запрещено, и тем более состоять в них военнослужащим.

В отличие от департизации, частичная партизация заключается в том, что политические партии борются за принятие своих

1 Серебрянников В.В. Армия и общество. М.: Знание, 1991. С. 30.


военных программ в парламентах, привлекая на свою сторону общественное мнение, в том числе и личный состав вооруженных сил, имея конституционное право вовлекать военнослужащих в свои ряды при условии, что те будут участвовать в партийных делах через территориальные (местные) партийные организации вне расположения войск, во внеслужебное время и не в военной форме одежды. Часто в государствах, имеющих профессиональные (наемные) армии, комплектуемых на добровольной основе, военнослужащим запрещается участвовать в работе политических партий, что однако не ущемляет их конституционных прав, так как они идут на это ограничение сознательно. Частичная партизация будет наиболее приемлема в случаях с кадрово-призывными армиями, формирующимися на основе всеобщей воинской обязанности. Она позволит сохранить основные права военнослужащих как граждан, с одной стороны, с другой — ограничить их служебную деятельность от прямого партийного вмешательства, как это случается при монопольной или плюралистической партизации.

В свое время департизация коснулась и нашей Российской армии, являющейся кадрово-призывной. Из анализа мирового опыта видно, что многие страны, которые осуществляли переход от тоталитаризма к демократии, проходят именно через этот путь для того, чтобы на время оградить армию от политических споров, втягивания в борьбу за власть, создания для нее периода относительного стабильного развития, необходимого военнослужащим для усвоения демократических ценностей, понимания своей роли в новом правовом государстве.

В зависимости от хода реформирования Российской армии по мере развития демократии вышеназванный подход может быть пересмотрен. Можно предположить, что созданная к тому времени правовая база, в сочетании с возросшей сознательностью и политической культурой граждан, призываемых на военную службу, позволит оградить армию от прямого партийного влияния, сохранив при этом за военнослужащими основные конституционные права. В период перехода от тоталитаризма к демократии (равно как и в период политических кризисов) общественные объединения крайне политизированы и основные усилия направляют на поддержку правящих и оппозиционных партий, оказывают им помощь в борьбе за политическую власть. В этих условиях решение

-69-


о департизации армии, принятое в государстве, должно распространяться и на массовые общественные организации. Целесообразность и правомерность создания независимого профсоюза или других органов социальной защиты военнослужащих требует отдельного обоснования. Не секрет, что в течение длительного промежутка времени политическая власть уклонялась от решения данного вопроса без объяснения причин. В настоящее время в ряде демократических стран запада таких, как Германия, Испания, Дания, Финляндия, Франция, общественные организации успешно функционируют. Они реально проводят борьбу за реализацию социальных интересов военнослужащих, а также членов их семей, накопив при этом большой практический опыт ведения диалога и сотрудничества с властями, не подрывая при этом единоначалия и вопросы боеготовности войск. Например, создание военного профсоюза в России как независимой организации военнослужащих возможно и даже необходимо, в виду ряда специфических для нее причин. В первую очередь, необходимо учитывать менталитет самих военнослужащих. Формировался он в течение длительного периода времени под влиянием не только особенностей воинской службы, требующей беспрекословного подчинения подчиненного начальнику, но и правового бесправия, в котором пребывали военнослужащие Советской армии в предшествующий период. Возникшая при этом эрозия гражданственности не позволяет им сегодня вести разговор на равных с соответствующими органами власти, требовать от них полного и качественного выполнения своих обязанностей (в части обеспечения социальных прав военнослужащих), способствуя произволу чиновников. Не менее важно и то, что первые попытки создания организаций, занимающихся социальной защитой военнослужащих, проведенные по инициативе «снизу», при отсутствии опыта и соответствующей правовой базы окончились неудачей. Соответствующие сегодня многочисленные объединения и союзы демонстрируют низкую эффективность работы, еще раз подтверждают необходимость создания единой организации, обладающей широкими полномочиями и имеющей своих представителей во всех воинских частях ].

1 Смирнов А.И. Проблемы развития общественно-политической активности офицерских кадров в процессе демократизации Вооруженных сил: Дис. ... канд. филос. наук. М.: ВПА, 1992. С. 124.

-70-


В тоталитарных, диктаторских государствах отношения армии с властью могут быть весьма многообразны: преданность и безоговорочное послушание армии режиму, использование вооруженных сил для удержания и укрепления власти; выход армии, военных из повиновения властям, выступление их в качестве оппозиционной силы; участие военных в борьбе за власть на стороне определенных политических сил или самостоятельно; военные устанавливают свою власть. Эти варианты поведения военных по отношению к власти особенно характерны для развивающихся стран Азии и Африки. Да и во многих латиноамериканских государствах армии являются наиболее стабильным, сильным элементом государственной структуры, а правительство меняется часто.

При таком положении военные существенно влияют на политику, оказываются в центре большинства политических событий — революций, переворотов, мятежей. Сталин строил свои отношения с военными, исходя из интересов укрепления личной власти. Он понимал великую значимость армии, как мог заботился о ней, высоко ценил талантливых профессионалов военного дела, но до тех пор, пока они не проявляли самостоятельность в политическом мышлении и особенно в политическом поведении. К гордым и независимым он испытывал животный страх, опасаясь, что они могут отобрать у него власть. Пожалуй, никакую другую профессиональную группу в стране так широко не затронули массовые репрессии, как это произошло с военными.

Сейчас наша страна переживает трудное время. В силу многих причин начатые демократические преобразования советского общества вызвали к жизни столь сильные негативные процессы, что они ставят под угрозу само существование государства.

Позитивная стабилизирующая роль армии будет реализоваться лишь тогда, когда ее действия будут отвечать ожиданиям народа, если они, сковывая деструктивные силы, пойдут на пользу демократических, прогрессивных преобразований.

Для того чтобы быть послушной тому или иному политическому режиму, армии необязательно следует быть хорошей боевой организацией. Она должна находиться под контролем политического руководства (сначала — верность престолу и отечеству, затем — преданность партии) и дисциплинированно вы-

-71-


полнять его приказы. Приказов было очень много: подавление народных выступлений, обеспечение коллективизации, воспитание в положенном направлении, воспитание в положенном направлении, строительство хозспособом, выполнение хозработ и т. д. Не только строительные и железнодорожные войска (490 тысяч — настоящие трудовые армии), но и резервисты, и даже боевые части привлекались для выполнения народнохозяйственных задач (факт из истории: 30-я территориальная стрелковая дивизия КВО за период с 1922 года по 1934 год была удостоена четырех орденов Ленина «за участие в социалистическом строительстве»). На такой основе армия как боевая единица разлагается, зато сохраняется как послушное и дешевое орудие насилия — прямо-таки палочка-выручалочка. Из истории видно, что настоящей боевой подготовкой армия занималась непосредственно в ходе военных действий, неся огромные потери, и расплачивалась за действия и ошибки политического и военного руководства, за характер самодержавного политического строя. В современных условиях, по мере формирования правового государства в России, перехода армии на смешанный принцип комплектования, усиления профессионального ядра в ней и развития рыночных отношений в обществе, доля участия военных в выполнении народохозяйственных задач будет объективно снижаться, армия будет выполнять свои непосредственные функции.

В современном мире, несмотря на общее снижение значения военного фактора в международных отношениях, вооруженные силы продолжают оставаться неотъемлемым атрибутом политической власти и гарантом национального суверенитета. Лишь Исландия и Коста-Рика (не считая карликовых государств) не имеют собственных армий. Место вооруженных сил в политической системе общества обычно закрепляется в Конституции страны. Как правило, это делается в самой общей форме. Предназначение, функции вооруженных сил и другие вопросы, связанные с определением их положения в государстве, регламентируются в специальных законодательных актах и других документах. Так, в Конституции США нет особой статьи, посвященной вооруженным силам страны, там зафиксированы лишь военно-политические полномочия президента и конгресса, а также права федерации и штатов в данной области. Военное строительство осуществляется на основе закона о национальной безопасности

-72-


1947 года, поправок от 1949 года, так называемого «реорганизационного плана № 6», Ки-Уэстского соглашения 1953 года, закона 1958 года и положений кодекса законов США. На практике роль вооруженных сил в политической жизни той или иной страны определяется типом существующей в ней политической власти.

В демократических странах (в отличие от авторитарных и тоталитарных режимов) вооруженные силы поставлены под жестокий и неусыпный контроль со стороны гражданского общества. Это достигается, во-первых, с помощью парламентского контроля за состоянием дел в армии и ее развитием (в ходе обсуждения оборонного бюджета, различных слушаний в парламентских комитетах и т. п.); во-вторых, благодаря тому, что высшее руководство вооруженными силами осуществляется политическими руководителями, несущими в конечном счете ответственность перед парламентом или избирателями; в-третьих, путем создания внутри вооруженных сил системы «сдержек и противовесов», затрудняющих использование армии в антиконституционных целях (четкое разделение функций министерства обороны и генерального штаба, регулярная сменяемость высших офицеров и т. д.).

Армия в правовом государстве действует в обстановке открытости, где она не пользуется монополией на информацию по вопросам национальной безопасности, постоянно дебатируемым в обществе. Военнослужащие рассматриваются в качестве одной из категорий государственных служащих, а армия — как специфический институт государства, отнюдь не являющийся «священным» или «неприкосновенным».

2.2. Основные     направления
взаимодействия             МВД
и     системы     политической     власти

Сегодняшнее состояние преступности вызывает серьезную тревогу и озабоченность среди населения страны. Преступность не только замедляет темпы преобразований общества, уродуя многие нововведения, но и угрожает самому ходу реформирования России, создает серьезные угрозы личной безопасности, безопасности общества и государства. Исходя из этого, в условиях

-73-


переходного периода взаимодействие МВД и политической власти должно осуществляться посредством использования двух прогностических моделей: «силовой», имеющей больше оснований для ее реализации в ближайшей перспективе, и модели демократизации взаимосвязи политической власти и органов внутренних дел, имеющей более отдаленные перспективы развития и реализации в России. На современном этапе перед органами внутренних дел стоит серьезная задача по организации противодействия преступности, а для этого необходимо прежде всего организовать тесное взаимодействие с государственными органами власти, скоординировать их действия.

Особая роль государства в противодействии преступности обусловлена самой природой его социального предназначения. Как политическая организация общества, оно располагает на федеральном и региональных уровнях соответствующими властными полномочиями, имеет в своем распоряжении социальные, культурно-воспитательные, принудительные, а также другие средства борьбы с преступностью и несет перед гражданами обязанность надежно защищать их от противоправных посягательств.

Преступность — продукт общества, следствие объективно существующих в его жизни противоречий. Постановка задачи ее полной ликвидации, окончательного искоренения причин и условий правонарушений не будет являтся перспективной, исходя из того, что осуществить это в полном объеме невозможно, но стремиться к этому необходимо. Общество, государство, система политической власти, какими бы они не были совершенными, вынуждены мириться с существованием преступности как неизбежным злом. Но здесь в определенном смысле предоставляется возможность осуществлять контроль и сдерживать преступность, преодолевать ее наиболее разрушительные тенденции, нейтрализовать причины и условия, защищать граждан и общественные интересы от преступных посягательств, а если они совершены — восстановить нарушенную справедливость, наказать виновных, возместить причиненный вред.

Максимально возможному ограничению этого негативного явления будет способствовать в определенном случае государственная политика по борьбе с преступностью. При грамотной организации взаимодействия МВД и системы политической власти можно добиться таких результатов, что преступность пере-

-74-


станет быть угрозой национальной безопасности, способной подорвать устои жизни общества, повернуть его развитие вспять. Основными целями политики в данной области являются:

-  четкое определение приоритетов и путей борьбы с преступностью в современных условиях;

-   планомерное наращивание в этой сфере усилий не только системы политической власти, но и всех здоровых сил общества;

-   совершенствование законодательства, организации, средств и методов предупреждения и раскрытия преступлений, всей деятельности уголовной юстиции;

-   обеспечение активного, наступательного противодействия преступности, достижение в рамках переходного периода перелома криминальной ситуации.

Выполнению указанной цели должны способствовать меры, направленные на:

-   создание атмосферы общественной нетерпимости к преступности;

-   минимизацию действия криминогенных факторов, постепенное устранение некоторых из них из жизни общества;

-   пресечение сращивания криминальных и властных структур, дальнейшего распространения и консолидации организованной и других наиболее опасных форм проявления преступности;

-   недопущение вовлечения в нее новых социальных групп, вытеснение преступности из некоторых сфер социальной жизни, в первую очередь ограничение ее в подростковой среде;

-   снижение уровня коррупции и криминализации экономики;

-   создание надежных заслонов эскалации криминального насилия;

-   ограничение незаконного оборота оружия, наркотиков, криминогенного влияния пьянства и алкоголизма, проституции и других фоновых явлений преступности. Взаимодействие МВД и системы политической власти по борьбе с преступностью должно основываться на комплексе тесно связанных между собой принципов, основополагающих идей, которые определяют задачи и направления деятельности всех вет-

-75-


вей власти и, разумеется, правоохранительных органов в данной сфере. Одним из главных моментов, которому должна отвечать государственная политика по борьбе с преступностью, а следовательно, и совершенствование функционирования органов внутренних дел, является ее социально-экономическая обусловленность. Стратегия, организация, тактика противодействия преступности должны быть синхронными и базироваться на потребностях и реальных возможностях общества переходного периода. Борьба с преступностью является очень сложным процессом и здесь ни в коем случае нельзя принимать легковесные решения. Необходимо отказаться от рецидивов чрезмерной идеологизации предпринимаемых мер, антикриминального популизма, сиюминутных политике-конъюнктурных подходов к решению задач противодействия преступности. Внимание здесь должно быть концентрировано на реалистичности, максимально возможной ресурсной обеспеченности политики противодействия преступности, соответствии ее условиям становления рыночных отношений, эволюции социально-политических преобразований, национальным традициям и историческому опыту России. Чтобы избежать правового идеализма, отрыва политике-правовых решений от реальных условий жизни, основным законом должно стать всестороннее и глубокое их обоснование, всесторонняя научная оценка законодательных актов, целевых программ, ведомственных нормативных правовых документов, рассматривающих вопросы борьбы с преступностью.

Одним из основных принципов взаимодействия МВД и системы политической власти борьбы с преступностью является также принцип законности, в соответствии с которым все органы государственной власти (в том числе и правоохранительные), органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Реализация принципа законности призвана обеспечить неукоснительное соблюдение в сфере борьбы с преступностью этого конституционного требования как при подготовке законодательных и иных правовых актов, так и в деятельности всех ветвей системы политической власти, правоохранительных органов по их исполнению.

Данный принцип гласит, что система политической власти, все ее органы признают главенство права, подчиняются ему,

-76-


не могут обходить его предписания и несут политическую, правовую и моральную ответственность перед народом за невыполнение взятых на себя обязательств. Государство, издавшее закон, не вправе само же его нарушать. Это закон для правовых, демократических условий существования общества. Нарушение закона не может быть оправдано никакими разъяснениями на целесообразность данных действий.

Осуществление принципа законности должно быть противопоставлено любым формам произвола, своеволия, вседозволенности. Определенные категории функционеров, ведущих борьбу с преступностью, несут персональную ответственность за непринятие мер, ненадлежащее или несвоевременное выполнение своих обязанностей, вытекающих из закона. При этом должен осуществляться эффективный гражданский контроль и надзор за органами внутренних дел соответствующими представителями политической власти, за осуществлением законов и других нормативных актов в сфере борьбы с преступностью.

Принцип законности предполагает соответствие закону всех нормативно-правовых актов, обеспечение их строгой иерархии на уровнях Федерации и ее субъектов. Правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации не должны идти вразрез с основновным законом государства — Конституцей РФ и другими федеральными законами.

Изложенные в Конституции РФ положения о защите прав и свобод человека и гражданина предопределяют основополагающее значение такого принципа взаимодействия МВД и системы политической власти по борьбе с преступностью, как принцип справедливости. В ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Согласно ст. 52 Конституции права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшему доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Данный принцип справедливости предполагает реальное обеспечение защиты закрепленных в Конституции прав и свобод человека и гражданина, его жизни, здоровья, имущества от преступных посягательств. Наряду с этим следует отметить, что данный принцип распространяет свое действие и на лиц, совершив-

-77-


ших преступление или иное правонарушение: принимаемые к ним меры должны основываться на законе и быть справедливыми, соответствовать тяжести совершенных ими правонарушений и степени их вины.

Принцип справедливости, гарантированный Конституцией РФ, также предполагает равенство всех перед законом и судом. В проводимой государством политике по борьбе с преступностью находит свое отражение гарантированное равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и д-ругих обстоятельств. Это говорит о том что, с одной стороны, не должно быть слоя людей, защищенных от справедливого наказания своим должностным, профессиональным или иным статусом, а с другой — не должны допускаться любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19 Конституции). Никто не может подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию (ст. 21 Конституции).

Принцип справедливости заключается и в том, что человек не может быть осужден два раза за одно и то же преступление (ст. 50 Конституции). Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Закон, устанавливающий или отягощающий ответственность либо иным образом ухудшающий положение виновного, обратной силы не имеет (ст. 54 Конституции РФ).

Другим исходным принципом взаимодействия МВД и системы политической власти по борьбе с преступностью должен стать принцип адекватного правового реагирования соответствующими структурами государства на каждое преступление. Законодательством должна быть обеспечена, с одной стороны, разумная достаточность и реальная исполнимость государственного принуждения, а с другой — устранены лишние уголовно-правовые запреты, которые отягчают обстановку в стране. Специально призванные для этого государством органы и соответствующие

-78-


должностные лица обязаны, в пределах своей компетенции, возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к установлению виновного, определение степени его ответственности, возмещению причиненного уголовно наказуемыми действиями ущерба. Немаловажное значение здесь имеет учет характера и степени общественной опасности преступления и личность виновного, в том числе обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, а также влияние назначенного наказания на исправление осужденного и на условия жизни его семьи. Следует отметить, что принципу адекватного правового реагирования на правонарушения должно соответствовать принятие строгих мер уголовного наказания к лицам, совершающим тяжкие, особо тяжкие преступления, рецидивистам, преступникам-профессионалам, организаторам и активным участникам преступных формирований. Различного рода снижение строгих мер уголовного наказания к таким категориям граждан не применимо, так как это может лишь привести к ухудшению криминогенной обстановки.

Одним из следующих принципов взаимодействия МВД и системы политической власти, учитывая интеграционные процессы страны, объединение мирового и европейского сообщества, является принцип соответствия национального законодательства и мер воздействия на преступность международно-правовым актам, таким как:

-   Всеобщая декларация прав человека (1948 г.);

-   Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.);

-  Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1975 г.) и соответствующая Конвенция (1984 г.);

-   Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979 г.) и т. д.

Главное место по борьбе с преступностью принадлежит правоохранительным органам, что определяется их функциональным предназначением и возможностями, об этом указано выше. На настоящем этапе общее состояние и результаты усилий правоохранительных органов по противодействию преступности не

-79-


удовлетворяют общество. В определенной степени их низкая эффективность обусловлена объективными сложностями и трудностями переходного периода.

Следует также отметить, что не в полном объеме использованы и внутренние резервы, существует ряд серьезных ошибок в определении главных направлений, организации, форм и методов работы самих правоохранительных органов в новых условиях. Основной задачей демократического развития системы правоохранительных органов является приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества, государства от преступности в целом и организованной преступности в частности.

Деятельность органов внутренних дел как звена правоохранительной системы, средства политической власти, выполняющего основной объем работы по обеспечению внутренней безопасности личности, общества и государства, по борьбе с преступностью, должна быть усовершенствована в соответствии с изменениями в экономической, политической и социальной жизни, возрастающими требованиями общества, населения к силам поддержания и укрепления правопорядка. Чтобы повысить качество противостояния органов внутренних дел преступности, следует прежде всего детально разработать систему ранней профилактики преступлений, усовершенствовать организацию предупредительной работы путем четкого определения зон ответственности отраслевых служб, обеспечить централизацию деятельности и координацию ее усилий. Всем службам органов внутренних дел, независимо от их функциональной специализации, необходимо, прежде всего, сориентироваться на решение присущими им методами и средствами задач борьбы с преступностью.

Криминальная милиция, а также действующие в ее составе подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, а также по борьбе с незаконным оборотом наркотиков должны приобрести прочные оперативные позиции в преступной среде, обеспечить глубокое оперативно-разыскное проникновение в преступные группировки.

Целесообразным является усовершенствование оперативно-поискового, оперативно-технического, а в ситуациях борьбы с бандитизмом, вооруженными преступными группами и силового сопровождения оперативных разработок, расширение, при


условии соблюдения всех требований закона, практики использования оперативно-разыскных материалов в целях доказывания.

Для милиции общественной безопасности главным направлением деятельности должно бьпь обеспечение наращивания усилий в борьбе с уличной, бытовой преступностью, другими видами преступлений, отнесенными к ее компетенции. Для сужения круга обязанностей и сосредоточении внимания на основных функциональных вопросах криминальную милицию необходимо освободить от работы по преступлениям, не представляющим большой общественной опасности. Следует создать в милиции общественной безопасности подразделения дознания, раскрытия преступления и розыска преступников.

В современных условиях общество ждет от органов внутренних дел самой эффективной работы по поддержанию законности, защите жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности.

Повышению социальной роли органов внутренних дел во многом будут способствовать преобразования, начатые в соответствии с разработанной МВД России концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск.

Эти преобразования будут тем результативнее, чем больше они получат соответствующее научное обеспечение. Причем свою лепту в научное обеспечение процесса развития органов внутренних дел должны внести специалисты самых различных отраслей знаний, в том числе и философы, социологи, политологи и представители других наук.

Рассмотрев основные принципы взаимодействия системы политической власти и органов внутренних дел в интересах обеспечения безопасности личности, общества и государства, предпримем попытку рассмотрения органов внутренних дел как разновидности социальной организации, как средства политического режима, определим ряд основных направлений совершенствования взаимодействия ОВД и системы политической власти в качественно новых социально-экономических и социально-политических условиях.

Социальные организации выступают важной формой социального взаимодействия людей, одним из основных элементов социальной структуры общества наряду с социальными группами, общностями и институтами.

-81-


Но в отличие от социальных групп и общностей, где содержанием социального взаимодействия выступает само коллективное объединение людей для оптимального удовлетворения различных их потребностей, социальные институты и организации возникают или создаются для удовлетворения конкретных, наиболее важных потребностей как личного, так и общественного характера. Как отмечает Э.В. Тадевосян, «создавая социальные институты и организации, общество тем самым утверждает и закрепляет определенные виды социального взаимодействия в важнейших сферах и вопросах жизнедеятельности, делает их постоянными и обязательными для членов данного общества, социальной группы или общности как целостности»1.

«Кризис общества в начале 90-х годов, — отмечает Ж.Т. То-щенко, — потребовал коренного обновления механизма управления в стране, вызвал необходимость учета не столько технико-экономических, сколько социальных аспектов. Это поставило перед социологией задачу обосновать основные направления, стиль и всю систему работы управленческих кадров»2.

Основным элементом совершенствования деятельности органов внутренних дел является управление. От качества руководства в данном силовом институте зависит дальнейшее состояние и эффективность выполнения поставленных политической властью задач, поэтому применительно к особенностям современной внешней среды, учитывая специфику ее развития, данный институт нуждается в реформировании.

Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, поиском и использованием ее внутренних резервов прежде всего в сфере управленческой деятельности определяются в качестве основного направления совершенствования системы МВД 3.

Следует заметить, что серьезной доработки в стиле управления органами внутренних дел требуют:

1. Информационная основа управления.

2. Профессиональный уровень управленческих кадров.

1 Социология / Под общ. ред. Э.В. Тадевосяна  Н., 1995. С. 153—154.

2 Тощенко Ж.Т. Социология: Общий курс. М., 1994. С. 341.

3 Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. С. 5.

-82-


3. Соотношение в управленческой деятельности интересов организации, системы МВД в целом и интересов конкретных сотрудников.

Для эффективной работы ОВД необходимо решить следующие задачи. Во-первых, повысить профессионализм руководящих кадров всех уровней управления системы МВД, начиная с органов внутренних дел городского и районного звена. От качества управления в районных и городских отделах и управлениях внутренних дел зависит в основном эффективность работы всей системы МВД. В настоящий момент 40 % руководителей данного звена имеют стаж работы в должности, не превышающий трех лет. Это же можно сказать и о более высоких уровнях управления. Так, за период с 1992 по 1998 годы сменился каждый второй министр и начальник управления внутренних дел.

Просматривается ухудшение качественного состава сотрудников штабных подразделений, в которых концентрируется вся организаторская, управленческая работа в органах внутренних дел. Только половина работников штабов имеют высшее образование, причем из них каждый пятый — юридическое. Нельзя считать нормальным, когда к штабной работе вместо опытных кадров привлекаются молодые сотрудники, не только не имеющие опыта этого вида деятельности, но и вообще не служившие ранее в органах внутренних дел. Доля такой категории работников в штабных подразделениях составляет 10 %.

Это обстоятельство связано с резким оттоком из ОВД сотрудников штабных подразделений, увеличивающим некомплект кадров. Так, например, в 1996 году на должности начальствующего состава штабов назначено в два раза меньше сотрудников, чем было уволено. Некомплект вырос до 4,5 % и составил 2 000 человек в количественном выражении ]. Существует еще одно обстоятельство, которое негативно отражается на качестве работы ОВД — это низкая оплата труда. Низкий уровень материального обеспечения является основной причиной увольнения сотрудников из органов внутренних дел. В 1998 году среднемесячный доход на одного члена семьи у 75 % опрошенных сотрудников органов внутренних дел не превышал 500 рублей, в том числе у

1 Концептуальные основы совершенствования работы с кадрами. С. 35.

-83-


31 % был менее 300 рублей. Низкий уровень доходов семей сотрудников усугубляется еще и частыми и длительными задержками денежных выплат. Так, например, в Кировской области задолженность по выплатам из местного бюджета на финансирование милиции общественной безопасности на 1 июня 1998 года составила 94,9 % 1. По данным аналитического обзора, проведенного Главным управлением кадров и кадровой политики МВД России, в ряде областей (Владимирской, Свердловской и др.) отмечались задержки в выплате денежной компенсации за продовольственный паек на срок более 1,5 лет. Практически не выплачиваются денежные компенсации за санаторно-курортное лечение, обмундирование, оплату телефона. Помимо этого, не было произведено выплат с учетом перерасчета заработной платы сотрудников в связи с повышением должностных окладов и окладов по специальному званию 2.

Государственным служащим в органах внутренних дел предоставлено право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Опрос сотрудников показал, что каждый четвертый из низ использовал отпуск не полностью. Имеют место случаи, когда отпуск не предоставлялся сотрудникам более двух лет подряд.

Право на обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни и здоровью в связи с исполнением должностных обязанностей закреплено в ст. 29 Закона «О милиции». Однако эта статья закона, имея компенсационную направленность, не регулирует вопросы возмещения вреда, в смысле их понимания законодателем, как ответственность работодателя за риск специфической служебной деятельности. Низкая оплата труда в органах милиции толкает определенную часть сотрудников ОВД на нарушение законов, что в свою очередь негативно отражается на деятельности данного силового института. Так, количество правонарушений в 2000 году по сравнению с 1999 годом фактически осталось на прежнем уровне и составило 16 548. За шесть месяцев 2000 года за нарушение законности и преступления осуждены судами 793 сотрудника органов внутренних дел

1 Госкомстат России. Регионы России. 1998.

2 Текучесть кадров в органах внутренних дел: Аналитический обзор. М.: ЦИиНМОКП МВД России, 1999. С. 10.


(+ 1,4 %), из них за обшеуголовные преступления — 416 (+ 1 %), Этот показатель продолжает увеличиваться не в пользу МВД России. В прошедшем году количество сотрудников, привлеченных за нарушение законности, возросло и составило более 10 ты-сыч сотрудников, свыше 3 тысяч привлечено к уголовной ответственности за совершение должностных преступлений в основном коррупционной направленности ]. Это продолжает иметь место и по сей день (события с московским уголовным розыском). По отрицательным мотивам из органов внутренних дел уволено 3 008 человек. Это говорит о серьезных проблемах в работе с кадрами, профессиональном и правовом воспитании личного состава. Большую тревогу вызывает тот факт, что за совершение правонарушений привлечено к ответственности на 152 руководителя больше (+ 22,6%), в том числе за нарушение законности 113 (+ 14,1 %\ преступления — 39 (+ 50 %). В докладе о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году акцентировано внимание на том, что сложной проблемой остается незащищенность граждан от произвола со стороны работников органов внутренних дел, и проблема эта может быть решена только путем принятия комплекса мер, направленных на искоренение фактов нарушения законности в системе МВД России2.

Во-вторых, активно использовать современные управленческие технологии на базе расширения информационно-аналитической основы управленческой деятельности. В нормативных документах МВД РФ неоднократно указывалось на то, что в деятельности ОВД и их подразделений и служб недостаточное внимание уделяется информационно-аналитической работе. Несвоевременно осуществляется сбор и анализ информации о процессах и явлениях, влияющих на состояние, уровень и динамику преступности. Данное обстоятельство негативно отражается на эффективности управления, а также эффективности принятия управленческих решений. Можно выделить три направления действий в данной области с целью укрепления правопорядка и борьбы с преступностью.

1 Из выступления Министра внутренних дел РФ Б.В. Грызлова на расширенном заседании коллегии МВД России 25.12.01 г.

2 Российская газета. 2000. 17 мая.

-85-


Первое направление состоит из возможностей использования в решении проблемы укрепления правопорядка и повышения эффективности борьбы с преступностью системного анализа и комплексного подхода. Эти возможности реализуются через решение сложных комплексных, многовариантных задач борьбы с преступностью; устранение параллелизма и дублирования в работе органов правоохранительной системы, общественных организаций и формирований; выявление и устранение объективных и субъективных факторов, способствующих совершению преступлений.

Второе направление состоит из возможностей совершенствования информационно-аналитической работы, целеполагания, прогнозирования, планирования, организации, руководства и контроля в сфере укрепления правопорядка и борьбы с преступностью. Эти возможности реализуются через создание системы информации, основанной на едином банке данных о процессах, протекающих в различных областях общественного развития, в том числе и в области укрепления правопорядка и борьбы с преступностью; разработку реальных моделей, отражающих действительные процессы борьбы с преступностью, формирование системы целей, разработку и реализацию комплексных программ в сфере укрепления правопорядка и борьбы с преступностью; создание действенной системы социального контроля в этой сфере. Данное направление укрепления правопорядка и борьбы с преступностью предполагает не только разработку и реализацию региональных комплексных программ, но и сложный комплексный скоординированный процесс, состоящий из целеполагания, прогнозирования, планирования, организации, руководства и контроля, построенный на общей информационно-аналитической базе системы правоохранительных органов, общественных организаций и формирований, направленный на повышение эффективности управления в укреплении правопорядка и борьбы с преступностью.

Третье направление состоит из возможностей совершенствования межотраслевого управления процессами укрепления правопорядка и борьбы с преступностью. Эти возможности реализуются через преодоление ведомственных барьеров в комплексном решении проблемы борьбы с преступностью; целенаправленную координацию и взаимодействие между органами и организация-


ми, ведущими борьбу с преступностью; сбалансированность развития вертикальных и горизонтальных связей между правоохранительными органами, общественными организациями и формированиями; сосредоточение выполнения функции организации укрепления правопорядка и борьбы с преступностью в едином центре руководства; совершенствование правовых норм, регламентирующих деятельность по борьбе с преступностью, совершенствование единой социально-правоохранительной системы борьбы с нею.

Если говорить о содержании информационного обеспечения управления, то можно сказать, что это прежде всего система знаний субъекта управления о руководимом им объекте, среде их взаимодействия, о существующих взаимосвязях между элементами управления, о содержании их количественных и качественных характеристик ].

Основной задачей структуры управления является обеспечение нормального функционирования процесса управления органом внутренних дел. Процесс управления представляет собой сложный комплекс управленческих воздействий, предназначенных для обеспечения динамического равновесия органа внутренних дел, в различных условиях сложившейся оперативной обстановки. Такие управленческие воздействия осуществляются как внешними субъектами управления, так и внутрисистемными.

Любой орган внутренних дел испытывает управленческие воздействия со стороны вышестоящего органа внутренних дел системы МВД РФ и соответствующей администрации, на территории которой он функционирует. Таким образом, внешний аспект управления органом внутренних дел включает в себя воздействие различных субъектов управления, каждый из которых действует в пределах предоставленных ему полномочий. Совокупность таких субъектов управления и их управленческих воздействий можно рассматривать в качестве системы, обладающей своей структурой, которая и составляет внешней аспект структуры управления.

Вместе с тем любой орган внутренних дел в определенной мере является и самоуправляемой системой: он обладает способностью самостоятельно управлять реализацией возложенных на

1 Андреев Н.Д., Михайлов В.И., Фаттахов С.Г. Управление в органах внутренних дел. Уфа, 1997. С. 32.

-87-


него функций независимо от того, на какой ступени управленческой иерархии находится. Для этого имеется свой аппарат управления. В него входят начальник и его заместители, штаб, руководители служб и структурных подразделений, осуществляющих управление подчиненными работниками, а также различного рода взаимосвязи, существующие между участниками этого процесса. Все это в совокупности составляет внутренний аспект структуры управления.

На практике имеет место отождествление понятий «эффективность», «оптимальность» и «результативность» по отношению к управлению. По нашему мнению, эти категории при всей кажущейся тождественности имеют все-таки смысловое отличие и соотносятся между собой как общее и особенное. Оптимальность и результативность выступают показателями эффективности. А так как все три понятия тесно связаны с категорией цели управления и ею определяются, то, возможно, что под эффективностью в общем плане следует понимать степень, меру достижения стоящей перед управлением цели. Оптимальность же характеризует качественную сторону эффективности управления, то есть является ее показателем, свидетельствующим о достижении эффективности управления при наиболее полном использовании всех имеющихся возможностей и при наименьших затратах управленческого труда. Оптимальность как бы раскрывает технологию управления. Ее критерием служит правильный выбор частной задачи для достижения общей, основной, конечной цели управления, а также удачный выбор средств, форм и методов управленческой деятельности, делающий ее эффективной, то есть наиболее обеспечивающей достижение цели управления. Поэтому с точки зрения оптимальности «управление — это целенаправленный, планируемый, координируемый и сознательно организуемый процесс, способствующий достижению максимального эффекта при затрате минимальных ресурсов, усилий и времени»1.

Результативность управления также есть показатель его эффективности, подчеркивающий уже не технологию управленческой деятельности, а ее результат.

1 Радугин А.А., Радугин КА. Введение в менеджмент: социология организаций и управлений. Воронеж, 1995. С. 169.


Эффективность управления социальными организациями зависит от целого ряда обстоятельств и определяется многими факторами. В свою очередь, управление само выступает важным условием совершенствования функционирования организаций.

Как уже отмечалось, эффективность управления зависит от размеров организации, численности персонала, территориального размещения, особенностей организации труда и выполняемых функций, сложившихся в коллективе тенденций и норм взаимоотношений, соблюдения дисциплины, отношения к выполняемым должностным обязанностям, а также от стиля и методов самого руководства.

Эффективность во многом обеспечивается гибкостью самой системы управления, типом организационных структур как управления, так и управляемой организации, мерой соответствия целей организации целям управления, соотношением формальной и неформальной структур организации, качеством принимаемых управленческих решений и их мерой восприятия и реализации.

Неоднократно в директивных документах МВД РФ указывалось на необходимость укрепления исполнительской дисциплины в органах внутренних дел. Проблема исполнения управленческих решений актуализируется применительно ко всем типам социальных организаций, что связано с существованием объективного противоречия между целями-заданиями, целями-ориен-тациями и целями системы.

С целью повышения эффективности деятельности органов внутренних дел Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России определены следующие направления совершенствования управленческой работы:

-   оптимизация структуры управления подразделениями и службами органов внутренних дел всех уровней, укрепление в них штабных подразделений и повышение их статуса;

-   совершенствование организационных структур органов внутренних дел в целом и прежде всего их ведущих функциональных подразделений, определяющих основные результаты работы (оперативно-разыскные подразделения, милиция собственной безопасности), на основе экспериментального апробирования различных моделей их структурно-штатного построения и организации служеб-


нои деятельности в зависимости от условии, в которых находятся эти органы;

-  расширение и укрепление системы информационного обеспечения управления органами внутренних дел и всеми направлениями их деятельности, оптимизация самой технологии управления;

-  развитие научно-методического обеспечения управленческой деятельности, обеспечение более широкого внедрения научных разработок в практику работы органов внутренних дел].

Таковы основные направления совершенствования управления органами внутренних дел, поэтапная реализация которых предусматривает повышение эффективности их взаимодействия с политической властью и, соответственно, предполагает повышение качества выполняемой социальной роли в обществе.

Но повышение эффективности в деятельности органов внутренних дел не ограничивается только совершенствованием процесса управления ими. Речь может идти также и о целом перечне основных направлений взаимодействия органов внутренних дел и системы политической власти по оптимизации действий, направленных на борьбу с преступностью и обеспечение законности и правопорядка в обществе.

2.3. Особенности        взаимодействия
силовых              институтов
и        политической        власти
на        этапе        строительства
правового       государства       в       России

В ходе строительства правового государства необходимо учитывать, что доставшееся ему наследство от тоталитаризма не может развиваться на старой правовой основе и требует принятия принципиально нового законодательства. В условиях тоталитарного режима, при отсутствии механизмов контроля со стороны граждан за деятельностью государства, последнее принимает законы,

1 Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. С. 6-7; 16-17.

-90-


руководствуясь собственными интересами, а затем навязывает их обществу сверху. Правовое государство на всех этапах своего развития и существования должно иметь механизм сравнения своих решений и действий с действительным положением дел, что должно быть выражено в определенной структуре представительной системы и в первую очередь законодательной власти.

Особенности взаимодействия силовых институтов и политической власти на этапе строительства правового государства в России (с политологической точки зрения) наглядно проявляются в характерных чертах данного этапа развития нашего общества, к которым необходимо отнести следующие:

-   во-первых, необходимость поэтапного развития, которая вытекает из понимания того факта, что воспитанные во время диктатуры силовые институты и, в большинстве случаев, близкие им по духу, нуждаются в стабильном развитии в течение определенного отрезка времени. Этот отрезок времени необходим им для усвоения демократических ценностей и внедрения их в патриотическую концепцию «Родины». В этот период одинаково опасны как попытки вернуться к прошлому, исходящие от реакционных кругов, так и стремление демократических властей к ускорению преобразований, ущемляющих интересы армии, милиции и способных спровоцировать корпоративную реакцию на мятеж, тем самым ставя под угрозу весь переходный период;

-   во-вторых, это двойственность и противоречивость, которая заключается в том, что разработанные законы и постановления демократического характера некоторое время должны работать совместно со старыми антидемократическими. Таким образом, создаются разногласия и противоречия в самой юриспруденции из-за конфликта нового властного ограничения и старого;

-   в-третьих, отсутствие у военной и гражданской части общества демократических привычек и опыта, проявляющееся в ходе первых попыток диалога. После долгой

1 ГарсиаП. Указ. соч. С. 60—61.

-91-


диктатуры они оказываются весьма сложными из-за одинаковой неготовности к нему обеих сторон *.

Данные черты носят общий характер и в той или иной мере проявляются во всех странах, вставших на путь построения демократического правового государства. Однако их наличие не исключает самого широкого спектра оттенков, определяемых политическими, экономическими, социальными, культурными, историческими и собственно военными условиями переходного периода.

Необходимо выделить и такую особенность переходного периода, как разрешение проблемы «перехода лояльности». Данная проблема возникает не на пустом месте, так как демократические механизмы начинают действовать отнюдь не в вакууме, а в обществе, где сохранились прежние социальные группы людей и их интересы, приверженцы авторитаризма или просто удовлетворенные тем, как защищались их интересы старыми политико-управленческими структурами. Эти интересы не исчезают, так как никуда не исчезают их носители, и потому перед формирующимися демократическими структурами встает проблема их учета в процессе замены традиционных структур. Без этого достичь эффективной работы демократического механизма политической власти непросто, так как речь идет о чиновничестве, офицерском корпусе, объединениях предпринимателей, то есть о структурах, имеющих жизненно важное значение для управления обществом, его безопасности, политической стабильности и для нормального функционирования экономики. Необходимо помнить, что бюрократическая форма государственного управления — в оптимуме наиболее рациональная и дешевая система управления современным обществом, без которой демократической политической власти не обойтись. Если правительству не удается добиться лояльности указанных социальных групп, то даже пассивное сопротивление чиновников и предпринимателей вызовет дезорганизацию, бегство капиталов, а нелояльность силовых институтов — угрозу военного переворота. Эта проблема тем более важна, если учитывать, что переходное состояние общества не может не вызывать к жизни различные кризисные явления. Они, в свою очередь, не могут не вызывать напряженности, а она толкает людей на поиски выхода из сложившегося положения путем не только тех или иных экономических операций, но и поиска политических решений. Не секрет, что в ос-

-92-


новной своей массе офицерский корпус обычно более склонен защищать не ту или иную политическую власть, а интересы государства и нации. Против власти армия и милиция выступают, как правило, именно потому, что она, по их мнению, может угрожать интересам государства и нации. Очень чувствительны армия, милиция и к проявлениям сепаратизма, неизменно усиливающимся при переходе к демократии в обществах с плюрализмом субкультур. Очевидно, что так же, как и в случае с чиновниками, нельзя задевать статусную честь военных. Программа обеспечения лояльности политической оппозиции не менее важна, чем лояльность чиновников, силовиков и предпринимателей. Оппозиция справа обычно формируется из активных сторонников прежней политической системы, которые, пользуясь открывшимися возможностями для политической деятельности, реорганизуют свои ряды и, критикуя неизбежные просчеты новой политической власти, могут получить поддержку значительной части населения. Перед новым демократическим руководством встает трудная проблема — допускать ли такую оппозицию к участию в политическом процессе, или ее деятельность следует запретить. При демократическом устройстве политической власти запрет на участие в политической деятельности возможен только в одном случае — при отказе признавать демократические процедуры и правила политической борьбы. Если же правая оппозиция согласна выполнять эти правила, то ее участие в общественно-политической жизни не только возможно, но и необходимо. Все это не означает, что следует терпеть все действия непримиримой правой оппозиции, считающей неприемлемой саму идею политической конкуренции и стремящейся вернуться к столь желанным для нее авторитарным методам управления.

Обеспечение лояльности левой оппозиции не менее важно для эффективного действия демократических механизмов политической власти.

Дополняет характеристику функционирования механизма взаимодействия силовых институтов и системы политической власти в ходе создания демократического политического режима строящаяся принципиально новая система отношений данных институтов с политическими партиями. Сложность вопроса заключается в том, что опыт других стран, уже прошедших этот этап развития, многообразен и исключительно противоречив.

-93-


Вопрос же взаимодействия политической власти с армией и милицией встал в нашей стране с большой остротой в связи с переходом от однопартийного к многопартийному обществу, деформацией этих отношений в период сталинизма и застоя, реальным восприятием опыта западных стран в этой области.

Сегодня предметом многочисленных дискуссий и споров являются вопросы: в какой мере, в каких формах и при каких обстоятельствах, в каких условиях будет происходить взаимодействие силовых институтов и политической власти и какова же их роль во внутриполитической жизни. Естественно, ответ на эти вопросы будет зависеть от многих факторов: природы общественного и государственного строя; политического режима; состояния власти и средств ее осуществления. Анализ современного мира, проведенный под этим углом зрения, открывает перед нами весьма пеструю картину:

-   во-первых, граждане стран, относимых к разряду тоталитарных и авторитарных, напротив, постоянно ощущают присутствие «силы», понимая, что именно армия и милиция являются оплотом данного режима;

-   во-вторых, народы демократических государств, как правило, живут, не замечая участия армии во внутригосударственных процессах, считая, что она нужна только для защиты от нападений извне;

-   в-третьих, существует большое количество других государств, не подходящих к указанным категориям, в которых армия и органы охраны и правопорядка, пусть частично, но все-таки вынуждены напоминать иногда о себе, наводя порядок оружием. В основной своей массе выполнение внутренних функций должно ложиться на плечи специальных силовых ведомств, но никак не армии. Этому подтверждение можно найти, если сослаться на Г. Сил-ластэ, которая утверждает, что гашение пожаров межнациональных столкновений — дело внутренних войск, а не армии. Наряду с этим нельзя забывать и того, что на настоящий момент имеется очень много проблем, возникающих на национальной (этнической) почве. Усиление экономического, политического, социального, духовного кризиса России привели к обострению противоречий в конце 80-х годов в национальных отношениях на тер-

-94-


ритории бывшего СССР и продолжаются по сей день. Сфера национальных отношений оказалась наиболее чутким социальным барометром, адекватно отразившим де-формированность общественной системы. Ряд ученых и политиков выделяют массу причин высокой конфликтное™, к которым можно отнести:

-   во-первых, различный социально-экономический уровень жизни в различных регионах;

-   во-вторых, национально-государственное неравноправие народов;

-   в-третьих, культурно-языковую ущемленность этносов;

-   в-четвертых, перспективу этнического самоуничтожения в результате разрушения экологической среды.

В последние годы усиливается в регионах процесс этниза-ции органов государственной власти и управления, то есть преимущественное представительство в них лиц титульной национальности. Если взять в качестве примера Республику Татарстан, то за два года «суверенизации» там произошло радикальное перераспределение власти и престижных должностей в пользу татар. Не менее 80 процентов всех глав администраций, других административных должностей городов и районов, руководителей организаций и учреждений, судей, прокуроров и должностных лиц республиканского уровня являются лицами татарской национальности, хотя их доля в населении республики — менее 50 процентов. Такая практика усиливает и без того имеющуюся напряженность, как в Татарстане, так и во многих других субъектах Федерации. В ряде случаев национализм, перерастая в шовинизм, находил свое организационное оформление в создании воинских формирований, оснащенных тяжелой боевой техникой и направленных как против федеральных властей (в случае с Чечней), так и против соседних народов (конфликт между Северной Осетией и Ингушетией) и т. д. Несмотря на определенные различия между ними, объединяющим их признаком является возникновение реальной угрозы территориальной целостности России из-за потери контроля со стороны федерального правительства над отдельными регионами. Восстановить его лишь с помощью МВД РФ, оснащенных легким оружием, как ярко продемонстрировали события в Чечне, не представляется возможным, и применение армейских частей и соединений в этих условиях становится

-95-


объективно необходимым, целесообразным и оправданным шагом политического режима. Выполнение таких задач, как, к примеру, разоружение незаконных вооруженных формирований, должно являться «классическим» примером реализации российской армией своей внутренней функции. Показательным является то, что ряд армейских соединений был переведен в состав внутренних войск просто автоматически, без каких-либо существенных организационно-технических преобразований. В результате массовое сознание населения стало воспринимать армию и внутренние войска, как однопорядковые величины. К началу 90-х годов часть населения страны смотрела на советскую армию и милицию, а ныне смотрит и на российскую, не только как на защитников своей страны, но и как на жандармов, призванных подавлять инакомыслие.

События в Чечне лишь добавили остроты этому явлению. Кроме того, это не может не создавать серьезных осложнений для функционирования силовых институтов. Несмотря на весьма существенные, а порой и диаметральные различия, все страны объединяет одно — правящие круги всегда применяли, и очевидно, еще долго будут применять армию внутри страны, если возникает угроза политической власти. Это закономерно, сила и подчинение составляют неотъемлемую часть любого, в том числе и демократического режима. Известно, что политическая власть в условиях антидемократических (тоталитарных и авторитарных) режимов сконцентрирована в руках узкой, оторванной от народа группы людей, решающей свои задачи в процессе управления, не считаясь с мнениями и интересами большинства. Удержание данной власти будет происходить благодаря постоянной угрозе и непосредственному применению насилия против неугодных, широкому использованию жестоких мер принуждения и наказания, террористических методов расправы с оппозицией. По-другому обстоит дело в демократических государствах. Данные государства базируются на достижении консенсуса между политической властью и гражданами по основополагающим вопросам общественного развития и закреплении его в конституции страны. Граждане, добровольно подчиняясь решениям органов власти, вместе с тем возлагают на последние ряд функций, среди которых обеспечение порядка и стабильности внутри страны будет стоять наравне с защитой от внешней агрессии. В случае ослабления административно-

-96-


правовых, правоохранительных органов, нарушения политической жизни страны, появления группы экстремистски настроенных граждан, посягающих на конституцию, и тем более когда эти действия приобретают массовый характер, всенародно избранная власть, имеющая полномочия от основной части населения, то есть большинства, обязана использовать все возможности, вплоть до применения силы с целью восстановления порядка и ограждения законопослушных граждан от насилия. Проведенные сотрудниками Центрального института военно-технической информации исследования говорят о том, что принципиальная допустимость использования американской армии внутри страны заложена уже в тексте военной присяги, которая требует от военнослужащих защитить Конституцию от внешних и внутренних врагов ].

В конституции США (в ст. 1 раздела 8), например, говорится, что Конгресс может предоставить право Президенту использовать регулярные Вооруженные силы для подавления мятежей, восстаний и других противоправных выступлений внутри страны2.

В своде законов США более подробно излагаются случаи, в которых возможно использование армии Президентом по просьбе местных органов власти или, в случае их бездействия, по собственной инициативе. Например, в главе 15 (титул 10) отмечено, что вооруженные силы могут применяться: во-первых, для обеспечения выполнения законов США; во-вторых, для обеспечения деятельности законных органов власти; в-третьих, для защиты государственной и частной собственности американских граждан; в-четвертых, для защиты прав граждан. В этом документе также говорится, что основную работу по анализу сложившейся обстановки и подготовке материалов для принятия Президентом решения выполняет министр юстиции. Свод Федеральных законоположений также закрепляет положение о том, что армия может быть использована для выполнения «полицейских» функций только после того, как будут использованы все возможности правоохранительных органов, находящихся в распоряжении местных властей. Титул 32 данного документа опре-

1 Применение Вооруженных сил США в действиях по подавлению гражданских беспорядков. М.: ЦИВТИ., 1991. С. 15.

2 Там же. С. 13.

3 Там же. С. 15.

-97-


деляет полномочия должностных лиц Министерства обороны по руководству войсками в ходе пресечения массовых беспорядков3.

В этом же документе в разделе «Гражданские беспорядки» дается подробный перечень мероприятий, которые необходимо выполнять в подготовительный период, в процессе самой операции и после нее, определяется вооружение, экипировка и порядок действий военнослужащих, вопросы взаимодействия с местными властями и правоохранительными органами, а также множество других проблем от порядка финансирования, до организации отдыха личного состава.

Исходя из всего сказанного выше, можно сделать следующие выводы:

-   во-первых, Конституция и законы США, уставы и инструкции американской армии в случае острой необходимости разрешают применение армии для наведения порядка внутри страны с целью подавления мятежей, заговоров, имеющих целью свержение законных органов власти, нанесения ущерба государству и гражданам США и нарушающих права человека, противозаконных сборищ;

-   во-вторых, в США правом принятия решения на применение Вооруженных сил для подавления гражданских беспорядков наделен только Президент, и его решение вступает в силу после того, как данный вопрос будет согласован с Конгрессом;

-   в-третьих, применение войск допускается, если местные органы использовали все свои возможности и не могут восстановить контроль над ситуацией, либо не хотят заниматься наведением порядка;

-   в-четвертых, применение силовиков не должно влиять на полномочия местных органов власти, которые в полном объеме продолжают выполнять свои обязанности, координируя усилия командованием воинских контин-гентов. Соответствие действий силовиков ожиданиям народа будет являться основным критерием, оправдывающим использование ее для пользы демократических, прогрессивных преобразований.

В демократических правовых государствах проработаны заранее и закреплены в Конституции и соответствующих законах вопросы использования армии и милиции внутри страны и, учи-


тывая хорошо налаженный механизм их принятия, можно сказать, что они нашли одобрение большинством населения страны. Можно выделить основные правила применения силовых институтов государства против деструктивных действий:

-   во-первых, наличие правового механизма принятия решений и четких полномочий государственных деятелей и органов;

-   во-вторых, определение Конституцией и другими законами случаев использования армии внутри страны;

-   в-третьих, специальное оснащение и обучение армии и милиции действиям по наведению порядка;

-   в-четвертых, наличие инструкций и утвержденных правил действий военных, предполагающих поэтапное введение сил от чисто символических, демонстративно-предупредительных безоружных мер, до применения огнестрельных средств ].

Во многих весьма благополучных с позиции демократического развития государствах возникала необходимость применения армии для восстановления порядка. К таким странам можно отнести США, Францию, Канаду и ряд других государств. Только строгое следование властей Конституции, законам, оправдывало данные меры, которые в результате получили поддержку населения, мирного сообщества в целом. Проведенный анализ перспектив развития силовых институтов государства предполагает, что главным направлением изменения внутриполитической роли ВС РФ и МВД в переходный период становления правового демократического государства должно стать искоренение возможности применения их против народа и создание механизмов, позволяющих применять данные институты внутри страны (если такая необходимость все-таки возникает) только в строгом соответствии с Конституцией в интересах большинства граждан, при полном исключении вероятности самостоятельного выступления ее с целью захвата власти. В целом функционирование механизма взаимодействия армии, милиции и политической власти в процессе строительства правового государства в России будет определяться спецификой

1 Серебрянников В.В. Армия и общество. М.: Знание, 1991. С. 27.

-99-


переходного периода. Свойственная политическая нестабильность, уменьшение внешней угрозы позволяет говорить о некотором смещении приоритетов между функциями армии в сторону внутренней.

Выработка и закрепление в законодательном порядке механизма использования армии внутри страны представляет на сегодняшний день одну из важнейших задач на этапе строительства правового государства. Переходный период требует тщательной проработки вопросов жизнедеятельности армии с целью недопущения нарушения благоприятного хода развития событий и направления армии по одному из следующих вариантов:

-   во-первых, использования армии для оказания давления на политическое руководство различными политическими группами;

-   во-вторых, совершения военного переворота с целью свержения политического руководства;

-   в-третьих, «дисциплинирования» с помощью армии народа руководством страны, дискредитировавшим себя, потерявшим моральное право и возможность руководить;

-   в-четвертых, применения армии для пресечения массовых общественных беспорядков, то есть выполнения функций охраны гражданского порядка, поддержания баланса в обществе;

-   в-пятых, создания обстановки в ряде регионов, которая вынуждает армию предпринимать самостоятельные действия, чтобы защитить военнослужащих, членов их семей, а равно системы жизнеобеспечения войск, без чего Вооруженные силы не могут выполнять возложенные на них обязанности по защите Родины *.

Силовые институты могут оказаться в ситуации выхода из подчинения власти в любом, даже демократическом государстве в том случае, если власть не решает нужды армии, милиции и не проявляет внимания в поддержании престижа службы в данных институтах, не осуществляет заботу о поддержании социального статуса, и когда отсутствуют демократические механизмы выра-

1 Бельков О.А. В политическом противостоянии // Политические исследования. М., 1992. № 3. С. 165—166.

-100-


жения силовиками своего мнения, отстаивания и защиты собственных интересов.

Вопрос формирования названных механизмов на этапе строительства правового государства в России, прежде всего, направлен на создание условий, позволяющих данным категориям наряду с остальными гражданами участвовать в выработке общегосударственной политики в целом и военной политики в частности. Исходя из всего сказанного выше, можно сделать несколько выводов:

-   во-первых, ВС РФ и МВД, являющиеся социально-политическими институтами, сохраняют еще свою общественную значимость, несмотря на позитивные сдвиги в международной обстановке, снижение непосредственной угрозы войны;

-   во-вторых, благодаря наличию оружия и возможности осуществления насилия политическая роль силовых институтов объективно возрастает в условиях политических кризисов и нестабильной ситуации;

-   в-третьих, армия и милиция занимают одно из главных мест в структуре государственной власти, так как они являются ее инструментом и обладают большими потенциальными возможностями влияния на политическую жизнь;

-   в-четвертых, в процессе продолжающегося строительства правового государства (согласно Конституции РФ 1993 г.) одним из главных направлений политической реформы является разработка и создание механизма эффективного контроля за деятельностью силовых институтов со стороны органов правового государства и институтов гражданского общества, недопущения антиконституционных действий с ее стороны.

В переходный период строительства правового государства в России к особенностям механизма взаимодействия силовых институтов и системы политической власти, по мнению автора, можно отнести закрепление в соответствующих правовых документах ряда вопросов, касающихся внутренних функций армии: возможность применения армии внутри страны против собственных граждан (мятежи, заговоры с целью свержения законных органов власти, другие противоправные действия, наносящие

-101-


ущерб государству и гражданам, создающие угрозу жизни людей); определение порядка принятия решения на использование силовых институтов с учетом принципа разделения властей и необходимости согласования этого вопроса между законодательной и исполнительной ветвями власти; полномочия и обязанности местных органов на местах; вопросы согласования действий между федеральными и республиканскими органами в период принятия решения и во время наведения порядка на территории Республики в составе Российской Федерации; определение порядка формирования и структуры временных руководящих органов, а также контингентов внутренних войск и армии, призванных для восстановления конституционного строя; обязанности назначенных должностных лиц от руководства Президента, Министра Внутренних дел и Министра Обороны до командиров различных формирований, принимающих участие в наведении порядка, а также вопросы экипирования, вооружения, способов восстановления порядка в различных ситуациях.

Опыт двух южноевропейских стран (Испании и Португалии) показывает, что в период перехода от авторитарного режима к демократическому у силовиков возникает напряженность, вследствие чего они принимают на себя политическую роль, при этом отношение армии к смене режима может быть — как свидетельствует тот же опыт — противоположным (энтузиазм в Португалии и заговорщическая деятельность в Испании).

Вооруженные силы всех стран на практике выполняют две функции — обеспечение внешней безопасности страны и внутренней безопасности нации и режима. Соотношение между этими функциями различно: чем демократичнее режим, тем, как правило, менее выражена внутренняя функция вооруженных сил государства. Изучение функций армии и милиции нельзя проводить изолированно, без учета целей политической власти, субъектом которой выступает государство, создающее и содержащее данные институты для решения своих внутренних и внешних задач. Необходимо правильно понимать внутренние функции армии, найти свое воплощение в создании механизма правового регулирования использования армии внутри страны путем принятия целой системы юридических норм от высших (конституционных) до внутриведомственных.

-102-


В результате изменения общественного строя в России, постепенного перехода ее от тоталитаризма к демократии и связанного с этим изменения политической роли армии, формирующееся в стране правовое государство обязано пересмотреть внутренние функции своих вооруженных сил и закрепить их в соответствующих правовых документах. Необходимо обратить внимание на усиление законодательной базы выполнения силовиками атрибутивной функции по защите конституционного строя от вооруженного врага внутри страны. Другие же задачи, не имеющие прямого отношения и не связанные непосредственно с ведением войны или подготовкой к ней, нуждаются в регламентации, определении порядка привлечения армии к их реализации в случаях, если государство посчитает это необходимым.

Особенности функционирования силовых институтов на современном этапе их развития предполагают некоторые выводы:

-   во-первых, функции армии и милиции, как инструментов власти, являются частью государственных функций и находятся в прямой зависимости от природы правящего в стране политического режима, проводимой им политики;

-   во-вторых, основным предназначением армии, реализуемым в процессе функционирования, является защита государства и его граждан от военной угрозы, исходящей от вооруженного противника, находящегося как за пределами страны, так и внутри нее;

-   в-третьих, учитывая изменение характера войны в связи с появлением ядерного оружия и возникновением опасности существованию человечества, основным направлением реализации функций армии становится не ведение войны, а ее предотвращение посредством потенциальных возможностей нанесения любому агрессору сокрушительного поражения;

-   в-четвертых, главным элементом внешней функции Российской армии в условиях отсутствия коллективной системы обеспечения международной безопасности является выполнение задачи по поддержанию военно-стратегической стабильности в мире путем «ядерного сдерживания»;

-   в-пятых, изучение специфики переходного периода в России, свойственной ему политической нестабильности, по-

-103-


зволяет сделать вывод об усилении внутренней функции армии и приближении ее, тем самым, к задачам, выполняемым МВД, повышении роли силовых институтов как гарантов мирного осуществления демократических преобразований;

-   в-шестых, нормальному функционированию ВС РФ и МВД на современном этапе развития страны препятствует отсутствие соответствующей правовой базы, недостает четкого законодательно оформленного их предназначения, случаи их возможного исключения, и как следствие, отсутствует четкий механизм принятия соответствующих политических решений.

Социальная роль свойственна в той или иной форме всем силовым институтам. Объем этой роли различен. В странах, где комплектование вооруженных сил осуществляется на основе закона о воинской обязанности, вооруженные силы рассматриваются в качестве национально-интегрирующего института, инструмента формирования «республиканского консенсуса» (Франция). Вместе с тем образ армии как «школы нации» (типичный пример — довоенная Германия) компрометировал себя, во всяком случае в Европе, как милитаристский.

Переход от милитократии к демократической модели будет выражаться в том, что автоматический приоритет военных расходов сменяется конкуренцией общих потребностей общества и его специфических потребностей в области обеспечения внешней безопасности. Совокупность социально-экономических, бюджет-но-финансовых, демографических, внешне и внутриполитических факторов заставляет западные государства идти по пути рационализации своих вооруженных сил, повышения их качественного уровня (в обстановке количественных сокращений) за счет совершенствования вооружений и боевой техники, профессионализации регулярного компонента ВС и повышения уровня его подготовки, а также расширения резервного компонента вооруженных сил и качественного роста его возможностей.

В качестве общего вывода можно, на наш взгляд, заключить, что гражданско-военные отношения в современных странах Запада развиваются в направлении все большего приспособления военной организации общества к ценностям, целям и приоритетам «общества благосостояния». Проведение военной политики и

-104-


осуществление военного строительства, не совместимых с принципами сложившейся (в основном в послевоенные годы) общественной организации, считается — и является — недопустимым.

В процессе построения правового государства в нашей стране и осуществления в этом контексте всеобъемлющей военной реформы для нас будет небесполезен опыт стран, где гражданско-военные отношения в значительной мере удалось гармонизировать на демократической и социальной основе. Смысл современной парадигмы гражданско-военных отношений должен быть заложен в том, что политическая сфера помещается над общественной жизнью, а тем самым в зависимость от политики ставится и содержание военного профессионализма, и характер взаимосвязи армии и гражданского общества. Главная цель военных, по мнению известного ученого С. Саркесяна, осталась такой, какой она была на протяжении всей истории — выигрывать войны ].

Современная роль силовых институтов в обществе заключается в организации, управлении и применении силы с целью обеспечения демократических ценностей в том виде, как они детерминируются правовым государством. Очевидно, что для выполнения этой роли ВС РФ и МВД должны бьпь привержены системе политической власти, должны понимать ее и отражать ее основную ценностную структуру внутри военного института. Обусловленный политической системой и его функциональным проявлением — политическим режимом — характер профессионализма силовиков определяет место данной подсистемы и тем самым создает исходную основу для формирования отношений между ВС РФ, МВД и политической властью. Для социально-политической интеграции силовиков идея демократии должна реализовываться в рамках основного закона в таких организационных структурах, как правительство и парламент.

1 Sarkesian S. Professional problem and adaptations // The Limits of military intervention / Ed. by E. Stern. Beverly Hills, 1977. P. 284.

2 Редигер Ф. Концепция интеграции вооруженных сил и гражданского общества // Соответствие законодательства Российской Федерации в военной сфере международным правовым нормам. СПб.. ПОО «Гражданский контроль», 1996. С. 64.

-105-


При этом, к примеру, Ф. Редигер пишет: «Самым первым и самым важным фактором для социально-политической интеграции вооруженных сил является приоритет политики»2.

К особенностям функционирования механизма взаимодействия силовых институтов и системы политической власти на этапе строительства правового государства в России можно отнести: интеграцию МВД и ВС РФ со свободным, демократическим и конституционным обществом; передачу верховного главнокомандования вооруженными силами политическому руководству в рамках реализации принципа приоритета политики; гарантию соблюдения основных гражданских прав солдата и милиционера, при которой всякое их ограничение должно иметь все законные основания. Следующим шагом в развитии механизма взаимодействия на этапе строительства должна стать многофакторная, многофункциональная и многосторонняя система институтов, установлений и практических мер, способствующая формированию и утверждению в стране (широкого социального согласия, консенсуса различных политических сил по вопросу о предназначении силовых институтов, порядка и правил их использования, в том числе в экстремальной ситуации). Основной смысл здесь будет не в том, чтобы отнять властно распорядительные функции у политического и военного руководства, а в том, чтобы способствовать выявлению и преодолению негативных явлений в армии и тем самым... служить укреплению организованности и внутренней сплоченности вооруженных сил, повышению их боевой готовности и укреплению единства армии и народа *. Это относится ко всем силовым институтам.

Изменение политического режима неизменно влечет за собой и соответствующие ролевые функции. Основной задачей армии правового государства будет выполнение внешних функций, то есть защита от внешнего врага, а милиции — выполнение внутренних функций, то есть поддержание конституционного строя, охрана правопорядка и безопасности. В ходе строительства силовых институтов правового государства необходимо учесть все этапы, связанные с реализацией внешней и внутренней функций. Ликвидация блоковой системы обеспечения безо-пасности^биполярного противостояния (РФ—США), переход к

1 Бельков О.А. Гражданский контроль за военно-силовыми структурами государства. М.: Ассоциация «Гражданский мир», 1996. С. 11.

-106-


многополярному миру при отсутствии ярко выраженного противника, «размораживание» и обострение региональных конфликтов, возникновение новых для России источников опасности в ближнем и дальнем зарубежье дает основание поставить вопрос о целесообразности рассмотрения трех этапов, возникающих в процессе реализации внешней функции Российской армии:

-   первый — этап использования армии как главного инструмента войны;

-   второй — этап функционирования армии как основной силы недопущения войны;

-  третий — этап постепенного устранения армии как исторически устаревшего орудия рациональной политики государств. Общество в данный момент вступило в период перехода от первого этапа ко второму. На основании этого можно сделать вывод — основой внешней функции армии на настоящий момент развития человечества становится не ведение войны, а ее предотвращение (сдерживание) посредством потенциальной возможности нанесения любому агрессору сокрушительного поражения. Большое значение здесь будет иметь качество технической оснащенности ВС, которое во многом зависит от правильного определения перспектив развития средств ведения вооруженной борьбы и выработки соответствующей военно-технической политики, прежде всего обоснованных планов развития и создания современных систем вооружения и военной техники. Существующая система вооружения ориентирована на решение следующих основных задач: первая — сдерживание возможных агрессоров от развязывания ядерной войны; вторая — отражение агрессии, если она будет развязана, на континентальных театрах военных действий; третья — отражение агрессии на океанских (морских) театрах военных действий; четвертая — всестороннее обеспечение действий ВС в мирное и военное время.

Из перечисленных задач на настоящий момент достаточно эффективно будет действовать задача ядерного сдерживания. Исходя из этого можно сказать, что для решения вышеуказанных задач в условиях противостояния зарубежным армиям, оснащенным современным высокоэффективным оружием или пре-

-107-


восходящим наши Вооруженные силы по численности, система вооружения должна иметь в своем составе в качестве приоритетных следующие обязательные элементы, причем интенсивно развиваемые:

-   во-первых, средства ядерного сдерживания с целью удержания ядерных держав от развязывания ядерной войны, а также неядерных государств, обладающих превосходством в обычных вооружениях, от развязывания широкомасштабной агрессии;

-   во-вторых, средства неядерного сдерживания — для сдерживания возможного агрессора от развязывания региональных конфликтов и гибкого реагирования на возникающие угрозы с целью локализации и прекращения конфликтов малой интенсивности;

-   в-третьих, вооружение и военная техника мобильных сил для обеспечения оперативного вмешательства и быстрого наращивания усилий войск при локализации и прекращении военных конфликтов различной интенсивности;

-   в-четвертых, средства информационного противоборства.

Некоторые из обязательных элементов в существующей системе вооружения Российской армии уже имеются, другие требуется создавать в приоритетном порядке. Все они даже в условиях недостаточного финансирования должны поддерживаться в боеспособном состоянии и по мере возможности совершенствоваться.

Таким образом, можно сделать некоторое обобщение. В настоящее время задачи, стоящие перед нашей армией, предусматривают смещение позиции в сторону выполнения внешних функций и отхода от решения внутренних функций. В связи с этим мы с помощью концентрации или сужения направления деятельности силовой структуры сможем добиться качественных показателей в ходе строительства как Вооруженных сил России, так и МВД. Это одна из основных задач на пути формирования правового государства.

-108-


Вывод

Подводя итог всему сказанному выше, следует отметить, что качество политической власти и силовых институтов, от которых зависят судьба государства и всего народа, определяется тем, каковы механизмы их взаимодействия. Крах политической власти и развал армии и милиции, произошедший при наличии в недавнем прошлом мощнейшей государственной системы, принуждает вновь и вновь задумываться над этими проблемами.

Проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов:

-   во-первых, несмотря на позитивные изменения в мире, силовые институты все еще продолжают сохранять свою социальную значимость. Это вызвано в первую очередь возникновением реальной опасности уничтожения всего живого в результате ракетно-ядерной войны и признанием необходимости исключения ее из арсенала средств достижения цели. Вооруженные силы по-прежнему занимают особое положение среди политических институтов, так как нормальное развитие армии отвечает интересам большинства граждан, всех политических сил, которые ведут борьбу за выход России из тяжелого кризиса;

-   во-вторых, учитывая те обстоятельства, что в России набирают силу процессы построения правового государства, которые пришли на смену тоталитарной модели общественного развития, закономерно предположить, что они должны оказать свое влияние на механизм взаимодействия МВД, ВС РФ и политической власти и потребуют реорганизации данного механизма в соответствии с интересами утверждающегося строя. Главным направлением преобразования здесь должен стать поиск и последующее воплощение в жизнь варианта, позволяющего силовым институтам эффективно выполнять задачи в соответствии с основным предназначением, и вместе с тем удержит их от насилия над безоружным обществом. Наряду с этим необходимо отметить, что решение этой проблемы должно подкрепляться законодательным закреплением проводимой политики государством, отсут-

-109-


ствие которого будет препятствовать успешному формированию качественно новых структур силовых ведомств;

-   в-третьих, в результате проводимого курса к середине 80-х годов Российское государство имело ярко выраженный тоталитарный характер и нуждалось в серьезном реформировании. Требовалось кардинальное изменение политической системы, существенного ограничения политической власти в государстве, выведения нашего общества из частных сфер и постановки под контроль гражданского общества. Последовавшие затем реформы, которые были направлены на формирование правового государства и развитие институтов гражданского общества, несмотря на сложный и противоречивый характер их осуществления, в целом соответствовали естественноисто-рическому ходу прогрессивного общественного развития;

-   в-четвертых, данные изменения в нашей стране вызвали необходимость выработки принципиально нового механизма взаимодействия между звеньями институциональной основы политической системы и в первую очередь между силовыми институтами и политической властью. Переход к демократии потребовал создания научно обоснованного механизма принятия и воплощения в жизнь соответствующих политических решений, проведения военной политики в целом, с учетом принципа разделения властей и недопущения неконституционного использования армии и милиции внутри страны какой-либо политической силой.

-ПО-


ГЛАВА   3

Основные               направления
повышения                эффективности
функционирования
силовых            институтов
и       политической       власти
в       современной       России

3.1.   Проблемы      оптимизации

взаимодействия                           армии

и        политической        власти

в           процессе          реструктуризации

ВС    в    России

Вопрос о взаимодействии армии и политической власти затрагивает одну из коренных проблем политики государства, от решения которой зависят характер развития и устойчивость общественно-политического строя, властных отношений и общества в целом. Процесс демократического правового обустройства России и других суверенных государств бывшего СССР сделал чрезвычайно актуальными все аспекты взаимодействия вооруженных сил с политической властью. Армия — специфический политический институт, выполняющий важные политические функции в общественной и международной жизни. Армию в то же время нельзя отождествлять с институтом политики, так как она, в отличие от действительных институтов политики, не имеет непосредственного отношения к политической деятельности, не является самостоятельным субъектом политики, участвующем в борьбе за власть и формирование государственной политики.

Одним из главных направлений создания новой Российской армии является поиск оптимальной модели взаимодействия политической власти с вооруженными силами. Немалый интерес при этом будет направлен на условия осуществления военно-

-111-


политической деятельности. Характеристика ее потенциальных возможностей может строиться на определении ее соответствия тем внешним и внутренним условиям, в которых она осуществляется. К сожалению, можно отметить, что характер заявлений и политических действий субъектов военно-политического руководства и управления России во многом далек от учета мировых политических реальностей и политических условий, сложившихся в сложных и противоречивых ситуациях переходного содержания.

Если поведение армии будет испытывать зависимость от расхождения позиций различных уровней политической власти, то такая армия фактически непредсказуема, а ее функционирование становится проблемным для общества.

Проблема оптимизации взаимодействия политической власти и армии, по мнению автора, может быть решена посредством продуманного механизма парламентского, гражданского контроля над новой Российской армией, обеспечивающего безусловное главенство существующего законодательства над приказом любого военачальника. Особенно важно, чтобы в Вооруженных силах РФ утвердились следующие принципы:

-   во-первых, личная реально ощутимая ответственность каждого командира за издаваемые приказы;

-   во-вторых, законодательно защищенное право неисполнения приказа, предполагающего противоправные действия;

-   в-третьих, то же самое в отношении приказа, который не связан с выполнением военных задач, то есть действий, направленных на защиту своего народа от агрессии ]. Новая Российская армия должна быть инструментом именно демократического государства, но для этого необходимо провести радикальные изменения в области строительства Вооруженных сил РФ.

По своей сущности процесс строительства Вооруженных сил представляет собой научно обоснованную деятельность государственных и общественных институтов, органов военного управления по созданию и развитию нового качества армии и флота, соответствующего политическим, социальным и духовным цен-

1 Серебрянников В., Дерюгин Ю. Социология армии. М.: ИСПИ РАН, 1996. С. 253-254.

-112-


ностям общества, направленного на формирование их способности и готовности защитить национальные интересы России, сообразуясь с военно-политической обстановкой в мире и возможностями государства.

Строительство армий обязательно предполагало определение численности и состава войск, их техническую оснащенность и тыловое обеспечение, способ комплектования, развитие военного искусства, обучение и воспитание солдат и офицеров, формирование морального духа армии. Эти направления строительства Вооруженных сил характерны для большинства стран, в том числе и для современного Российского государства.

Строительству армии должны быть присущи некоторые особенности, характерные для настоящего этапа развития. К ним можно отнести следующие:

-   во-первых, сложность военно-политической и геополитической обстановки в мире;

-   во-вторых, становление Российской армии в условиях действия последствий распада и раздела Советских Вооруженных сил;

-   в-третьих, строительство Вооруженных сил в условиях все еще продолжающегося системного кризиса российского общества;

-   в-четвертых, сложность и неопределенность поиска и выбора предпочтительных вариантов и моделей строительства Российской армии ].

Необходимость военных преобразований в наши дни очевидна. Об этом сказано и написано немало. Главное в военных реформах посттоталитарного периода — строительство армии, преданной идеалам мира и демократии, обеспечивающей достойное положение военнослужащих в структуре общества, подчиненной и подконтрольной законным органам власти и институтам гражданского общества.

Основные направления оптимизации взаимодействия политической власти и армии в России на современном этапе должны быть нацелены на демократизацию властных, политико-управленческих структур.

1 Звинчуков Н.И. Строительство Вооруженных сил России: Сущность и содержание. М.: ВУ, 1996. С. 32.

-113-


Переход от партийно-номенклатурной диктатуры к демократическому устройству жизни общества требует, по определению В.В. Серебрянникова, «демилитаризации власти» — ухода военных из представительных и исполнительных органов власти, установления гражданского руководства армией и т. д. На протяжении долгой российской истории во главе государства традиционно стояли политические деятели, отдавшие приоритет военной сфере. В странах же с демократическими политическими режимами участие военных в представительных и исполнительных органах нежелательно ни для власти, ни для армии. Пользуясь своими властными привилегиями, они могут дестабилизировать обстановку в армии, втянуть личный состав войск в политическую конфронтацию. Достаточно в качестве примера привести деятельность некоторых депутатов Верховного Совета бывшего СССР в военной форме, задававших тон в деятельности коалиции «Союз».

Данная организация стала своего рода руководящим и направляющим звеном, вокруг которого объединились близкие по взглядам группировки в представительных и исполнительных органах власти, экстремистских партиях, общественных организациях и движениях, значительная часть генералитета, руководителей военно-промышленного комплекса, провозгласив своей целью и формой деятельности активное противодействие политико-управленческим структурам и во многом спровоцировав трагические события октября 1993 года.

Ни одно демократическое государство не гарантировано от применения армии для наведения законного порядка, хотя и стремится к исключению «военных» методов разрешения внутриполитических конфликтов. Опыт показывает, что возвеличивание силы, ставка на нее в целях принуждения народа к новой форме жизни могут быть основой и прикрытием только антигуманной политики. Между тем у нас то и дело можно слышать призывы к ужесточению власти, к наведению порядка любыми средствами, в том числе и военно-силовыми. Военное насилие для успешного решения насущных проблем пропагандируется и некоторыми средствами массовой информации России. Тем важнее в общественной деятельности уже на нынешнем этапе добиваться применения прежде всего ненасильственных методов, стимулирования созидательной инициативы и творчества граждан,

-114-


торжества законности. Действительно, строительство Вооруженных сил — это ответ на вызов времени, на радикальные изменения в государственном строе, геостратегической ситуации, развитии средств и способов вооруженной борьбы.

Поэтому строительство армии — явление объективное. Одним из органов, напрямую занимающимся вопросами строительства армии, является комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны, который наметил для себя четкую и предельно ясную цель: привести Вооруженные силы России в соответствие с современными военно-политическими реалиями и возможностями государства. При этом позиция комитета строится на понятии, что основное назначение, как принято говорить, «военного законодательства» в такой важнейшей сфере государственной деятельности, как организация обороны страны, состоит в том, что нормы права закрепляют в форме общезаконодательных требований политику государства в области обороны и военного строительства.

В результате некоторого анализа действительного состояния нашего государства можно предположить, что без качественного изменения военной организации государства не выживут ни страна, ни ее Вооруженные силы. Не только для выживания, но и продвижения вперед в этом направлении необходимо, помимо координации усилий всех ветвей власти, мобилизации интеллектуального потенциала общества иметь четко отлаженную правовую систему регулирования отношений в обществе для решения вопросов, связанных с организацией обороны и военного строительства.

Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны строительство армии РФ рассматривает прежде всего как проблему более политическую, нежели чисто военную. Исходит комитет здесь из того, что наиболее важные, принципиальные положения об организации обороны и военного строительства закреплены в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ее требованиями государство обязано обеспечить целостность и неприкосновенность своей территории. Помимо этого в Конституции закреплено, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, а военную службу он несет в соответствии с Федеральным законом. В этой связи принципиально важным в регулировании отношений яв-

-115-


ляется положение Конституции, когда права и свободы могут быть ограничены Федеральным законом в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вместе с тем в Основном Законе подчеркивается, что даже в условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению такие права и свободы, как право на жизнь, на охрану достоинства личности, на неприкосновенность частной жизни, на свободу совести, на жилище, а также демократические права человека в процессе судопроизводства.

Вообще-то для России качественное изменение армии — проблема не новая. Отечественная история знает несколько военных реформ, имеющих много общего. Касалось это прежде всего изменения военного управления, военно-технической политики в целом, принципов комплектования войск и совершенствования системы подготовки кадров, изменения организационно-штатной структуры войск и принципов их дислокации на территории России. В ходе реформ вырабатывались новые подходы к формированию военной политики государства, определялись приоритетные направления военного строительства и механизм их реализации. Но, как свидетельствует опыт этих реформ, государственная политика реформирования Вооруженных сил должна исходить из того, что жизнь военнослужащих — государственная ценность, их личные свободы неприкосновенны, а неизбежные ограничения и риск должны компенсироваться дополнительными правами и льготами, престижностью военной службы ].

Процесс строительства Вооруженных сил сложен и многообразен, единый комплекс его различных элементов сочетает в себе борьбу между нововведениями и сложившимися старыми стереотипами сознания и деятельности; интеграцию процесса строительства Вооруженных сил в рамках Содружества Независимых Государств. Можно предположить, что чем сильнее станет осознаваться необходимость объединения, сотрудничества, интеграции в решении сложных политических, экономических и военных проблем, тем глубже будет осуществляться суверенизация на постсоветском пространстве.

Основные же направления оптимизации взаимодействия армии и политической власти в России на современном этапе в

1 Озеров В. Закон — фундамент военной реформы // Ориентир. 1998. № 4. С. 8.

-116-


этой связи предусматривают несколько общих тенденций строительства Вооруженных сил, к которым можно отнести следующие: во-первых, оптимизацию процесса строительства армии для достижения высокой боеготовности и боеспособности войск. Имеющаяся на данный момент напряженность в экономической, социальной и политической жизни нашей страны не должна повлиять на наиболее реалистичные, научно проработанные и взвешенные средства и формы взаимодействия армии и политической власти, обусловленные глубоким обновлением всех сфер общественной жизни. Военнослужащие на настоящий момент являются одними из самых экономически и социально незащищенными, отстраненными от раздела государственной собственности. Многих из них наша страна поставила перед выбором либо умереть голодной смертью, либо тайно искать способы приработка, в том числе в коммерческих структурах, что отрицательно сказывается на боеготовности. Начался повальный отток молодых офицерских кадров. Престиж армии продолжает падать.

Мы понимаем, что обязанность государства — создать военную систему и иметь военно-техническую политику, которые направлены на максимальное сохранение жизни граждан России, в том числе военнослужащих, в мирное время и минимизацию потерь личного состава в ходе боевых действий. А поэтому нужна сильная система социальной защиты военнослужащих. Сущность социальной защиты должна рассматриваться как создание условий, предохраняющих от воздействия неблагоприятных факторов, связанных с профессиональной деятельностью или компенсирующих влияние этих факторов. К сожалению, многие руководители считают, что защита «человека с ружьем» должна заключаться только в улучшении финансового, жилищного, бытового, в целом — материального положения военнослужащих и членов их семей.

Все это очень важно, но не исчерпывает проблемы. Прежде всего, должны присутствовать элементарные гарантии всемерного учета и максимально возможного удовлетворения всех социальных и профессиональных интересов, прав личности каждого человека, призванного для защиты государства и выполняющего воинские обязанности. Для решения данной задачи необходимо создание специальных структур — внутриармейских и в неармейских — функционально предназначенных именно и только

-117-


для этого. Во все времена армия играла решающую роль в истории России. Народ привык, подтягивая собственные пояса, ни в чем не отказывать армии. Но главное — не в каком-то особенном материальном благополучии ее личного состава (действительно, оно никогда не было сопоставимо с положением на Западе), а в моральном авторитете и высочайшем уважении к военной профессии. Теперь и то, и другое упало, пожалуй, до самой низкой отметки. Поэтому необходимо срочно реализовать целую систему мер экономической, политической, правовой и нравственно-этической «реабилитации» военных, поддержания авторитета ратного труда, воспитания офицеров и солдат с учетом изменения общественного статуса армии. Еще вчера она была главным показателем силы политической власти в стране. Теперь же в условиях попытки перехода к демократическому устройству общественной жизни армия превращается в своеобразную «страховку», которая действует лишь при чрезвычайных обстоятельствах, но непременно законодательно оговоренных, и при эффективном контроле не только политике-управленческих структур, но и гражданского общества. Исходя из этого, можно сделать вывод, что нынешняя система социальной защиты военнослужащих нуждается в коренном совершенствовании. Это обусловлено особой ролью военнослужащих в поддержании стабильности в обществе, сохранении российской государственности.

Вполне закономерно, что понимание объективной необходимости совершенствования отечественной системы социальной защиты дела с места не сдвинет. Для этого нужна, прежде всего, соответствующая правовая база. Те законы, которые мы имеем в этой сфере, являются лишь фундаментом создания полноценной системы социальных гарантий военнослужащих. А возвести на нем добротное здание, которое бы уберегало военных от тягот и лишений, возможно при условии конституционного закрепления их особого статуса. В наши дни остро встает проблема юридической защиты конституционных прав и законных интересов военнослужащих. Задержка выплат денежного содержания, бедственное положение семей военнослужащих и, вместе с тем, невозможность, а порой и неумение военных отстаивать свои интересы приводят к мысли о необходимости усиления и углубления правового образования всех категорий личного состава. Хорошим подспорьем здесь может быть открытие в гарнизонах

-118-


специальных независимых военно-юридических консультации. А более глобальная задача — добиться принятия «Кодекса военной юстиции Российской Федерации», который бы имел статус, равный Гражданскому кодексу РФ, и определял все правовые вопросы деятельности Вооруженных сил. Такой подход позволит устранить ситуацию, когда принимаются вроде бы хорошие законы, но на практике они не работают. Если же у военных будет свой кодекс, гарантирующий их права, то невыполнение того или иного закона из «военного пакета» должностными лицами повлечет за собой юридическую ответственность.

Развитию военно-служебных отношений в армейской среде будет способствовать уточнение обязанностей и прав военнослужащих всех категорий в точном соответствии с Российской Конституцией, с учетом специфики военной службы.

На основе этих принципов, по мнению членов Комитета по вопросам безопасности и обороны СФ, и должна двигаться военная реформа, которая в конечном итоге позволит сформировать правовые основы функционирования Вооруженных сил и других войск, изменить систему государственного руководства военной сферой и управление ею, выработать четкий механизм юридической защиты конституционных прав и законных интересов военнослужащих].

В области создания правовых основ строительства Вооруженных сил должна происходить «фильтрация» законов, которые поступают из нижней палаты. Одним из таких органов является экспертный совет при Комитете Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны, в который должны входить наиболее подготовленные специалисты из различных министерств и ведомств. Вместе с ними комитет должен детально рассматривать законы, буквально каждый пункт оценивать с точки зрения практической целесообразности и реального положения дел в государстве. И только после того, как данный закон будет отвечать всем требованиям и нормам права и не будет противоречить им, он должен выноситься на обсуждение Совета Федерации. В Конституции должен быть четко «прописан» комплекс прав и свобод военнослужащих. Это — ключевой момент для построе-

1 Озеров В. Указ. соч. С. 9.

-119-


ния эффективно действующей системы социальной защиты, подтвержденный, кстати, мировым опытом. Так, например, в основном законе ФРГ правам военнослужащих посвящено 20 статей. Наша действующая Конституция России 1993 года, хотя и закрепляет широкий круг прав граждан страны, однако не упоминает о каких-либо особых гарантиях их соблюдения в отношении людей, посвятивших себя служению Отечеству с оружием в руках. К сожалению, в такой сложной сфере общественной жизни, как военная служба, с присущим ей ограничением прав и свобод, именно «человек с ружьем» в наибольшей степени нуждается в конституционном закреплении гарантий социальной защиты со стороны государства. В этой связи необходимо социальное «наполнение» всех направлений оборонного строительства. Сюда можно включить:

-   во-первых, регулярное и достойное финансирование, вещевое, продовольственное и жилищное обеспечение;

-   во-вторых, заботу о состоянии здоровья, досуг и отдых военнослужащих;

-   в-третьих, деполитизацию как тенденцию процесса строительства.

Деполитизация армии — это не средство для освобождения армии от всякой политики, от политики вообще. Ее функции, цели и задачи состоят в служении политике. Во-первых, ее главное предназначение в том, чтобы обеспечить монопольное господство над армией и внутри ее лишь государственной политики (политики правящего режима), максимально усилить ее руководяще-командную роль, более жестоко подчинить весь личный состав Вооруженных сил снизу доверху единой политике и соответствующее наиболее концентрированное воздействие ее на умы, души и действия военнослужащих, уберечь и защитить армейский организм от опасных политических влияний, болезней, шатаний, ослаблений. Не случайно большинство сторонников депо-литизации армии подчеркивают, что она должна быть надежной опорой государства, а не тех или иных политических сил и движений. Во-вторых, деполитизация армии может выступать одним из средств политической ее переориентации при смене общественно-политического строя: деполитизация, то есть очищение армии от одной политики (концепций, установок, ориентиров, институтов, отношений и т. п.) как необходимое условие

-120-


заполнения ее новой политикой. Такой процесс может осуществляться партией, стремящейся к власти, которая рассчитывает использовать для этого и военную силу. Он может начинаться при старой власти и достигать кульминации в момент демонтажа прежней и создания новой властной системы. В-третьих, деполи-тизация может стать орудием разрушения армии. В стране, расколотой на части, преследующие прямо противоположные политические цели, деполитизация армии понимается и осуществляется каждой из сторон для решения своих задач ].

Цели строительства Вооруженных сил, изложенные в «Основных положениях военной доктрины Российской Федерации», должны предусматривать состояние международной системы и учитывать приоритеты в строительстве армии РФ в соответствии с угрозами безопасности страны.

Приоритетные направления строительства определяют следующие основные принципы: подконтрольность органов военного управления и должностных лиц высшим органам государственной власти, Совету министров — Правительству Российской Федерации; соблюдение общегражданских политических прав и свобод и социальная защищенность военнослужащих в соответствии со спецификой военной службы; централизация военного руководства и единоначалие на правовой основе; соответствие организационной структуры, боевого состава и численности войск (сил) возлагаемым на них задачам, законодательству, международным обязательствам и экономическим возможностям Российской Федерации; обеспечение высокого уровня профессионализма Вооруженных сил и других войск Российской Федерации; обеспечение возможности для наращивания боевой мощи Вооруженных сил и других войск РФ адекватно возрастанию военной угрозы, заблаговременное накопление и подготовка мобилизационного резерва; учет геополитического и геостратегического положения страны; использование отечественного и мирового опыта военного строительства2.

В оенно-техническая политика государства, а также укрепление оборонного потенциала в соответствии с принципами ядерного сдерживания и оборонной достаточности на настоящий мо-

1 Серебрянников В., Дерюгин Ю. Указ. соч. С. 31.

2 Военная мысль. 1993. Ноябрь. Спец. вып. С. 17.

-121-


мент являются одними из главных приоритетных направлении строительства Российской армии. Приоритетными направлениями строительства Вооруженных сил должен стать переход от количественных показателей к качественным.

Что касается военно-технической политики, то можно выделить несколько основных целей, среди которых одними из главных будут формирование необходимой системы вооружений и военной техники, а также устранение дисбаланса в оснащении армии и флота вооружением и военной техникой. Если рассматривать принцип оборонной достаточности и в этой связи вопросы укрепления оборонного потенциала, то необходимо отметить, что принцип сдерживания впервые был выделен в нашей военной доктрине в 1993 году и получил дальнейшее развитие в Концепции национальной безопасности РФ 26 декабря 1997 года и других нормативных документах в этой области. Данный принцип соответствует и разрешению внутренних социально-экономических проблем. Наличие мощного ядерного потенциала позволяет создать благоприятные внешние условия для экономической и политической модернизации общества. Данные направления будут предусматривать в первую очередь решение первостепенных задач, стоящих перед армией, — выполнение внешней функции.

Немаловажное значение в ходе строительства Вооруженных сил должно отводиться оптимизации всех органов военного управления.

Здесь необходимо провести четкое разграничение функций. Министерство обороны должно решать в основном политико-административные функции, а Генеральный штаб, в свою очередь, оперативно-стратегическое планирование и руководство войсками. Параллельно созданию органов военного управления необходимо пересмотреть наши стратегические рубежи, а также принцип обороны, исходя из смены геополитической обстановки. Немаловажным значением для России будет являться выполнение миротворческих задач, так как она является постоянным членом Совета Безопасности ООН. Опыт в этом направлении у нас уже есть. В 1992 году впервые в России образован новый вид войск — миротворческие войска «голубые каски». Первая миротворческая миссия выполнялась в Югославии батальоном воздушно-десантных войск, одним десантным полком и тремя мото-

-122-


стрелковыми батальонами в Приднестровье, воздушно-десантным полком в Южной Осетии и т. д. В результате соглашения, принятого между главами СНГ, была создана мотострелковая дивизия, насчитывавшая в своем составе три полка, имеющих легкое вооружение. Основные задачи, стоящие перед данными силами, должны были быть направлены на разъединение враждующих сторон, контроль ситуации в своем районе, в случае необходимости на подавление огневых точек. К выполнению миротворческих задач привлекается и Военно-морской флот России, который с 1992 года стал участником совместных с США, Великобританией, Францией и другими государствами Запада военных операций в Персидском заливе по воплощению в жизнь санкций ООН в отношении Ирака после его военной агрессии против Кувейта. В XXI веке в этом направлении все обстоит несколько иначе.

Россия вынуждена прибегнуть к еще одной ранее неведомой ей мере — созданию экологических войск, что продиктовано обстоятельствами объективного и субъективного характера. Впервые опытные подразделения экологических войск России были созданы в 1994 году на базе Московского военного округа и Северного флота. Их задача — контроль и восстановление природной среды. Уже в начале формирования этих войск обращено внимание на профессионализм, образованность, здоровье воинов, их высокие нравственные качества, прежде всего любовь к природе ].

Итак, в чем же заключается суть строительства Вооруженных сил? Основной смысл, по нашему мнению, будет заложен в осмыслении перехода от военной организации тоталитарного государства, ориентированного на конфронтацию с большинством развитых стран мира, от порядков на воинской службе, попирающих честь и достоинство личности, к военной организации правового демократического государства, способного обеспечить безопасность страны на современном научно-техническом уровне, взаимодействовать с мировым сообществом ради поддержания международного мира, гарантировать соблюдение основных прав человека на военной службе. Сегодня потребность в строи-

^винчуков Н.И. Указ. соч. С. 107.

-123-


тельстве Вооруженных сил достигла критической точки. Это в первую очередь обусловлено изменением геополитической обстановки, внутриполитическими и экономическими условиями.

3.2. Особенности

функционирования               МВД
в   современной   России,
роль   и   место

правоохранительных        органов в     системе     политической     власти

Быстрый процесс вхождения России в рыночную экономику обусловил новые качественные изменения во всех сферах общественной жизни. В совокупности этих новых процессов заметно проявились явления негативного характера, что закономерно соответствует переходным состояниям общественного развития. Резко обострилась криминогенная обстановка, массовый характер стали приобретать проявления различных форм социальных отклонений негативной направленности, существенно затрудняющих функционирование социальных институтов и организаций.

Как инструмент политической власти по обеспечению внутренней безопасности личности, общества и государства, органы внутренних дел являются разновидностью социальной организации в системе власти в целом и в структуре правоохранительных органов Российской Федерации и центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

Изменяющиеся экономические, социальные, политические, правовые, духовно-нравственные условия являются особенностью функционирования социальных институтов и организаций, в том числе и органов внутренних дел, существующие условия жизнедеятельности закономерно вносят коррективы в цели и задачи их деятельности, обусловливают изменения в механизме функционирования, в оценке результативности работы. Отражением объективной потребности в реформировании органов внутренних дел применительно к современным реалиям стала Концепция национальной безопасности Российской Федерации, а также разработанная Министерством внутренних дел РФ «Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск

-124-


МВД России», реализация которой предусматривает поэтапные преобразования всех их сторон.

Система органов внутренних дел имеет сложную, многоуровневую структуру, она многогранна. Поэтому вполне закономерно, что определение роли и места ее в системе обеспечения национальной безопасности, анализ исходных позиций, с которых начинается процесс ее качественных преобразований, причин их обусловивших, а также самого хода внедрения нововведений становятся сегодня предметом анализа специалистов в области теории управления, административного права, теории и истории государства и права, а также философии, социологии организаций, политологии.

Следует заметить, что проанализировать механизм взаимодействия политической власти и органов внутренних дел в полном объеме, направлений реформирования всей многогранной деятельности органов внутренних дел, их подразделений и служб в рамках какого-либо одного исследования очень сложно. Поэтому в данной работе обозначены лишь некоторые основные направления преобразований, которые помогут повысить эффективность деятельности данного института.

В настоящее время темпы развития системы МВД России существенно отстают от тех требований, которые предъявляются к ней в связи с общим изменением политической, экономической и социальной обстановки в России. Характерным в ее деятельности по-прежнему в значительной степени является преобладание репрессивной направленности, пренебрежение к правам и интересам рядовых граждан и предпринимателей. Это связано прежде всего с тем, что подбор кадров в органы внутренних дел осуществляется до сих пор не на должном уровне. В этой связи совершенно логичным выглядит низкий уровень доверия населения к милиции, что было отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в его Послании Федеральному собранию Российской Федерации в 2002 году.

Президент подчеркнул, что ключевым вопросом любой власти является доверие граждан государству. Степень этого доверия напрямую определяется тем, как государство защищает своих граждан от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников. Однако ни органы законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры до сих пор не разработа-

-125-


ли системные алгоритмы взаимодействия, которые бы сыграли позитивную роль в борьбе за соблюдение законности, предполагаемой в Конституции. В результате нарушаются права и интересы граждан, подрывается авторитет власти в целом. И потому проблема эта носит политический характер.

Сегодняшним лейтмотивом в практике управления органами внутренних дел является утверждение, что в основе совершенствования систем и методов управления должно быть положено формирование оптимального морального и психологического состояния личного состава. В настоящее время наиболее важными стратегическими ресурсами становятся знания, умения, профессиональные навыки, инициатива, ценностно-мотиваци-онная сфера сотрудников наряду с профессиональным и экономическим капиталом. «Основными критериями, которыми мы руководствовались, осуществляя ротацию кадров, являлись профессионализм, верность долгу и морально-нравственные качества»1. Главной особенностью функционирования системы МВД в современной России будет являться его реформирование, осуществляемое в соответствии с Указом Президента РФ от 4 июня 2001 года, предназначенное для того, чтобы вернуть доверие граждан к милиции, восстановить ее авторитет в глазах населения.

Существующая же в настоящее время в органах внутренних дел система подразделений по работе с личным составом не оказывает должного влияния на моральное состояние сотрудников, укрепление дисциплины и законности. Об этом свидетельствует то, что многие сотрудники утратили уверенность в необходимости и полезности для общества избранной ими профессии, заинтересованность в добросовестном исполнении служебных обязанностей. Произошел значительный отток кадров, вызвавший «вымывание» профессионального ядра в основных службах. Наметился существенный рост нарушений дисциплины и законности, суицидных проявлений. Резко снизились престиж органов внутренних дел и доверие населения к их работе. Приоритетное направление в работе с личным составом заняли материальные стимулы. Но поскольку их база оказалась ограниченной, они не сыграли той роли, которая им первоначально отводилась, — обес-

1 Из выступления Министра внутренних дел РФ Б.В. Грызлова перед личным составом центрального аппарата МВД России в ноябре 2001 г.

-126-


печить конкурсный набор в милицию, надежную социальную защиту личного состава. Значительное число сотрудников стали совмещать службу в ОВД с работой в коммерческих или иных государственных структурах, что негативно сказалось на их отношении к выполнению служебного долга, исполнительной дисциплине и соблюдении законности. Все это предполагает объективную необходимость определения основных направлений работы с кадрами органов внутренних дел, характеризующих сегодняшнюю жизнь, которые нашли отражение в Концепции развития системы МВД России до 2005 года, а затем и в Концепции кадровой политики МВД Российской Федерации *. Перед кадровыми подразделениями в настоящий период стоят новые задачи, связанные с коренными изменениями форм и методов работы с кадрами. В настоящее время многие задачи, связанные с защитой общества и государства, не могут быть решены без соответствующих моральных предпосылок и условий. Поэтому сейчас важно не просто откорректировать государственные и общественные критерии обеспечения правопорядка критериями моральными, но всему этому процессу, всем средствам и методам придать гуманистическое содержание, то есть привести их содержание в соответствие с нравственными требованиями. До тех пор, пока кардинальным образом не изменятся взгляды на систему методов и средств обеспечения правопорядка, будет иметь место недовольство граждан. Следствием этого является тот факт, что рейтинг доверия к милиции со стороны населения остается одним из самых низких среди других правоохранительных органов, государственных и общественных институтов.

Этот неутешительный вывод подтверждается результатами многочисленных опросов граждан, проводимых независимыми социологическими центрами практически во всех регионах страны. Так, согласно результатам опросов независимого исследовательского центра РОМИР и Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), последний взлет доверия к милиции был зафиксирован в октябре 2000 года: число доверя-

1 См.: Приказ МВД РФ № 145 от 20 марта 1996 г. «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России»; приказ МВД РФ № 12 от 11 января 1999 г. «Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6 км/1».

-127-


ющих на 0,1 % превысило число тех, кто не доверяет (47,5 и 47,4 % соответственно), а через полгода рейтинг доверия резко снизился.

В дальнейшем рейтинг доверия к милиции практически не меняется с ноября 1996 года по сентябрь 2002 года и колеблется на уровне 35—40 %. По словам директора ВЦИОМ Юрия Левады, отношение к милиции всегда было сдержанным, кроме того, имея с ней дело, люди чаще всего сталкиваются с коррупцией и «другими безобразиями»1. Говоря о причинах низкой эффективности деятельности ОВД и падении их авторитета сегодня, можно обратить внимание на тот факт, что одна проблема явно обойдена вниманием в научных исследованиях и публицистике. Эта проблема касается формирования личности сотрудника милиции, психологического содержания ее жизнедеятельности, мотивации и смысла профессиональной деятельности в новых социокуль-турных условиях, а также возникающих профессиональных деформаций. Остановимся на некоторых аспектах ее решения.

В силу высокой общественной значимости деятельности милиционер почти для основной категорий граждан (и для науки также) в основном представляется лишь носителем определенной социальной функции. Эта функция изучается, анализируется и оценивается, а сам человек остается, как правило, на втором плане. Вместе с тем каждый человек, независимо от унифицированности формы, является еще индивидом, имеющим свое уникальное внутреннее содержание, связанное с желанием самоутвердиться в жизни. Представление о своей индивидуальной значимости в обществе порождает противоречие между индивидуальными потребностями и общественными условиями.

Одной из отличительных особенностей деятельности сотрудников милиции является то, что данное противоречие порождает феномен долга, как необходимое условие сохранения своей общественной значимости, что требует поступления своими интересами в пользу общества. Выработка данного феномена у сотрудников, формирование правовой системы ценностей должны стать главными задачами государства, всех представителей различных эшелонов политической власти.

1 Подолесова И. Половина россиян никогда не верит МВД // Известия. 17 янв. 2002.

-128-


Следует отметить, что деятельность сотрудников милиции — это организованное практическое взаимодействие живых людей в социальной системе, частично закрытой от остального общества, которая ограничивает их в своей жизнедеятельности жесткими правовыми и моральными нормами, и особое место в регулировании служебных отношений в органах внутренних дел здесь занимает служебная дисциплина. В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел (ст. 35) ответственность за состояние служебной дисциплины среди подчиненных возлагается на руководителя. Наряду с высокой требовательностью к ним он обязан: создавать необходимые условия для труда, отдыха, повышения квалификации подчиненных; воспитывать у подчиненных чувство ответственности за выполнение служебных обязанностей; обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности подчиненных; уважать честь и достоинство подчиненных; не допускать протекционизма в работе с личным составом, преследования сотрудников органов внутренних дел по мотивам личного характера или за критику недостатков в деятельности органов внутренних дел.

Внутренний распорядок в органах внутренних дел устанавливается непосредственными руководителями в соответствии с действующим законодательством и исходя из особенностей деятельности этих органов в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации (ст. 43 Закона «О милиции»). При установлении режима рабочего времени руководитель должен учитывать, что на сотрудников органов внутренних дел распространяется установленная законодательством Российской Федерации о труде продолжительность рабочего времени (ст. 44 Закона «О милиции»). Эта же статья допускает привлечение сотрудников органов внутренних дел в необходимых случаях к выполнению служебных обязанностей сверхустановленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни. В этих случаях должна предоставляться компенсация в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о труде. В целях реализации данных положений приказом МВД РСФСР № 100 от 4 июля 1991 г. утверждена Инструкция о порядке предоставления компенсации лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел за работу сверхустановленной законом продолжительности рабочего времени, в выходные и

-129-


праздничные дни, а также за работу в ночное время. Если же перейти к современной действительности, то на практике сложилась крайне негативная ситуация в этом направлении. Криминальная ситуация в стране, вооруженные конфликты, террористические акты и т. д. вызывают необходимость поддерживать постоянно повышенную боевую готовность личного состава подразделений и служб органов внутренних дел. Нормальным явлением стало введение усиленных вариантов несения службы. Ввиду этого продолжают иметь место переработки, значительно превышающие предельные годовые, нарушается режим труда и отдыха. В связи с неудовлетворительным материальным обеспечением органов внутренних дел компенсировать работу сверхуста-новленной продолжительности в денежном выражении сегодня не представляется возможным, предоставление дополнительных дней отдыха в период введения усиленного варианта несения службы не допускается. «Из-за 4,5-месячного проведения в 1999 г. так называемой операции "Вихрь-Антитеррор" московская милиция потеряла уволенными более 11 500 подготовленных сотрудников, в чью подготовку вложены громадные средства. Причина увольнений — не политическая, а человеческая. Работать милиционером за мизерную заработную плату без выходных очень сложно. Поэтому трезво мыслящие милиционеры бросили на стол удостоверения»1. Большое количество увольнений — это результат деморализации личного состава теми, кто руководит.

Служебные отношения в современной России регулируются Федеральным законом Российской Федерации «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Данный закон относится и к прохождению службы в органах внутренних дел, хотя в нем о таком виде государственной службы, как государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации, речь не идет. В нем содержатся основные положения о прохождении государственной службы в Российской Федерации. В ст. 4 п. 2 ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» говорится, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании действующего федераль-

1 Из письма московских милиционеров Президенту о том, как много идиотизма в их службе // Новая газета. 2000. 13 —19 сент.

-130-


ного закона. В данный момент все еще нет до конца проработанной нормативной базы, регламентирующей государственную службу в органах внутренних дел Российской Федерации. Это предполагает некоторую сложность в определении места и роли этого вида государственной службы, а также определения правового положения сотрудников органов внутренних дел. По своему содержанию государственная служба представляет собой один из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра с целью обеспечения задач государства по реализации функции охраны прав и свобод граждан, по обеспечению законности и правопорядка.

Более детально служебные отношения в органах внутренних дел регулируются целым комплексом нормативных актов. Процесс формирования законодательной базы правового обеспечения функционирования системы МВД в целом, порядка прохождения службы в органах внутренних дел еще не завершен и нуждается в совершенствовании. На это указано и в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД Российской Федерации ].

Успешная профессиональная деятельность сотрудников во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы в органах внутренних дел. Поэтому в заключение уместно будет сказать о том, что эффективность функционирования МВД в современной России будет напрямую зависеть от характера правовой базы.

Таким образом, с целью повышения эффективности функционирования МВД необходимо создать эффективный механизм гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, который является необходимой предпосылкой преобразования общественной жизни в соответствии с идеалами и принципами демократии. Данный механизм взаимодействия политической власти в современной России и органов внутренних дел должен строиться, как представляется, на следующих основных принципах:

1. Демократизация органов политического управления.

Переход от партийно-номенклатурной диктатуры к демократическому устройству жизни общества требует, по образному

1 Приказ МВД России № 693 от 13.09.99 г. «Об объявлении решения Коллегии МВД России от 31.08.99 г. № 6 км/1».

-131-


и достаточно точному определению В.В. Серебрянникова, «демилитаризации власти»1 — ухода «силовиков» из представительных и исполнительных органов власти, установления гражданского контроля за деятельностью силовых структур и т. п.

Следует отметить, что возвеличивание силы, ставка на нее в целях принуждения народа к новой форме жизни могут быть основой и прикрытием только антигуманной политики. Многие функционеры призывают ужесточить власть, использовать для поддержания власти все имеющиеся средства, в том числе и силовые. За насилие выступают и некоторые средства массовой информации России.

Тем важнее в общественной деятельности уже на нынешнем этапе добиваться применения прежде всего ненасильственных методов, стимулирования созидательной инициативы и творчества граждан, торжества законности. Когда говорят, что во имя благих целей можно использовать и насильственные средства, то забывают о способности средств трансформировать цель. Средства и цели, меняясь местами, превращаются из одного в другое. Так, преувеличение силы как средства борьбы за социализм в свое время обусловило превращение ее в самоцель, в уродливую сверхмилитаризацию всего и вся.

2. Постепенный уход от концентрации власти над силовыми структурами.

В тоталитарных системах все элементы государственного и общественного механизма служат исключительно концентрации власти, доводя ее до локализации в одной политической и физической точке. Тоталитаризм характеризуется сосредоточением абсолютной власти над силовыми структурами в руках «вождя» и узкого круга его ближайших соратников. Политическая и вооруженная сила сливаются и отождествляются друг с другом. Неподотчетный и бесконтрольный механизм власти над «силовика-ми» — самая большая опасность для благополучия и жизни общества. Верхушечная, вождистская, чиновничье-аппаратная власть над силовыми структурами является наиболее расточительной, бесхозяйственной, зловредной как для общества, так и для самих силовых структур.

1 Подробнее см.: Серебрянников В.В. Власть и военные // Свободная мысль. 1992. № 12.

-132-


Демократические преобразования, которые пытались провести в нашей стране ряд руководителей, привели к существенным изменениям общественно-политической жизни. Они коснулись и силовых структур. Усилилось влияние гражданского начала в этой области. Научные учреждения и средства массовой информации получили возможность полнее освещать жизнь и состояние силовых структур. Но вместе с тем обозначились и серьезные противоречия во взаимодействии основных политико-управленческих структур по этим проблемам. Власть над силовыми структурами все более сосредоточивается в руках главы государства. Главное, однако, заключается в том, что в этих условиях президентская власть оказалась в значительной мере сама в зависимости от «силовиков».

Партии, движения, общественные ассоциации и ученые почти лишены возможности реально влиять на работу государственных комиссий и комитетов по контролю за деятельностью и обеспечению эффективного функционирования силовых структур.

3. Разделение управления силовыми структурами на политическое и профессиональное.

Высшая государственная власть в лице президента, парламента, правительства определяет политику, принципы строительства силовых структур, их качественные и количественные параметры, функции и задачи, принимает политические решения по их применению. Непосредственное же руководство, в частности органами внутренних дел, осуществляет министерство внутренних дел. На основе политических установок оно организует их строительство и развитие, отвечает за боеспособность, оснащение техникой и оружием органов внутренних дел и внутренних войск, за состояние морального духа и дисциплины, обеспечивает выполнение распоряжений государственной власти.

4. Организация общественного (гражданского) контроля за функционированием органов внутренних дел.

Известно, что власть над органами внутренних дел (да и над любой другой силовой структурой) чаще всего понимается как подконтрольность этих структур высшим государственным органам, политико-управленческим структурам общества. Но это лишь одна сторона дела. В правовом демократическом государстве жизнь и деятельность «силовиков» контролируется не только законодательными, исполнительными и судебными институтами,

-133-


но и всей общественно-политической системой с участием партий, движений, массовых организаций, граждан. Власть народа проявляется как через деятельность его представителей наверху, так и непосредственно благодаря максимально возможной информированности населения, проведению референдумов, опросов, дискуссий по актуальным вопросам строительства и функционирования правоохранительной системы.

Мировой опыт подтверждает, что политика тогда имеет высокое качество, когда она творится одновременно снизу и сверху как профессионалами, так и народом, который на себе ощущает ее результаты. Особое значение имеет открытость правоохранительной системы для научных исследований. Во всех демократических государствах партии и общественность при содействии политико-управленческих структур создают независимые от «силовиков» институты стратегических исследований, чтобы в борьбе мнений и позиций углублять понимание проблем укрепления правопорядка, безопасности, соблюдения прав человека. У нас тоже появились ассоциации политологов, социологов, конфликтологов, независимых экспертов, но их почти не используют для экспертизы, обсуждения и подготовки документов по проблемам строительства и функционирования правоохранительных органов в государственных институтах.

Демократизация власти не одноразовый акт, а сложный и длительный процесс. Дело не только в том, чтобы обновить законы, заменить существующие и создать новые механизмы в структурах власти. Реализация этой потребности немыслима без внедрения политической культуры, без изменения общественного сознания и психологии, пока еще во многом пронизанных духом противостояния, нигилистского отношения к праву. Глубинной основой такого процесса является переход к смешанной рыночной экономике, демилитаризация народного хозяйства, осуществление глубокой структурной перестройки промышленности, что будет создавать новые социальные слои и группы, отторгающие насилие во всех его формах. Задача, стоящая перед обществом, представляется весьма сложной, рассчитанной на длительную перспективу, но важно и необходимо, однако, приступать к ее реализации как можно скорее.

-134-


3.3. Система       гражданского

контроля         за         деятельностью

силовых         институтов

государства     как     условие

оптимизации

их              взаимодействия

с        политической        властью

в        современной        России

Гражданское (невоенное) руководство силовыми институтами являлось извечной общественной проблемой. Ведь от того, как силовики понимают и выполняют свою миссию, от материально-технических возможностей и морального духа армии и милиции во многом зависят отношения по линии «государство — общество» и качество всех составляющих этой связки. В широком смысле гражданский контроль над силовыми институтами мыслится как сложный и непрерывный социальный процесс определения места и роли вооруженных сил и милиции в демократическом обществе. Его эффективность определяется не только качеством законодательной базы существующих государственных и общественных механизмов, но и повышением политической культуры всего общества и каждого гражданина, а также и изменением общественного сознания и психологии. В узком смысле гражданский контроль над силовыми институтами как социально-политический процесс предполагает рассмотрение проблем характера и форм взаимодействия гражданского общества с правовым государством в целом, федеральными, местными органами власти по поводу места и роли силовых ведомств. Данная проблема не надумана, а требует от нас проведения быстрейшей интеграции Вооруженных сил и Министерства внутренних дел, а также других формирований с гражданским обществом. Вместе с тем нынешняя ситуация в данных ведомствах требует решать задачу соблюдения законности функционирования силовых структур, утверждать демократизм и гуманизм служебных отношений. Одним словом, гражданский контроль над силовыми структурами может быть использован в качестве средства углубления их правового строительства и в конечном итоге должен стать элементом стабилизации внутриполитической обстановки и укреп-

-135-


ления обороноспособности страны. Военно-гражданские отношения, несомненно, следует формировать на принципах верховенства закона, демократизма, легитимности, открытости военной сферы, подотчетности всех силовых структур высшим органам государственной власти, контроля за организацией и деятельностью данных ведомств.

Одним из способов регулирования современных гражданс-ко-военных отношений, на котором мы останавливались выше, является форма общественного согласия. Под общественным согласием понимается:

-   во-первых, объединенная общими целями сознательная деятельность субъектов ради решения общих задач развития и совершенствования общества;

-   во-вторых, согласованная политика, выработанные сообща нормы и правила цивилизованного демократического взаимодействия различных социально-политических сил друг с другом без применения насилия, проявления вражды и нетерпимости;

-   в-третьих, соблюдение на деле простых общечеловеческих норм и правил в политической борьбе, поощряющих определенную уступчивость и нормальные отношения между людьми, к какому бы лагерю они ни принадлежали. Гражданское согласие — это способ консолидации общества на плюралистической основе вокруг самых важных проблем развития общества. Основной закон консенсуса — «...признание чужих интересов. Это служит основой признания общих интересов и гарантий осуществления собственных»1.

Гражданское согласие (консенсус) направлено против любых форм авторитаризма, олигархии и антагонизмов, давления на мнения или навязывание его, то есть носит добровольно-инициативный характер, что является источником его силы и жизненности. Для достижения гражданского согласия в государствах с переходными политическими режимами по вопросу о месте и роли силовых институтов в обществе создаются различные общественно-политические структуры: со-

1 См.: Серебрянников В.В. Социология войны. М.: Научный мир, 1997. 398с.

-136-


гласительные комиссии и комитеты (круглые столы и фонды согласия), проводятся конференции, встречи, форумы различных партий и движений. Самым главным здесь является достижение согласия между образом жизни и мышлением государства всеобщего благоденствия и содержанием основной цели по его достижению.

Достижение этого возможно следующими путями: демократизацией силовиков, то есть путем приближения к обществу посредством развития альтернативных военных и милицейских структур (совершенствованием условий поступления на службу и увольнением из рядов ВС РФ и МВД; модификацией традиционных форм управления; развертыванием систем формирования офицерского корпуса на основе индивидуальных способностей, а не по назначению; стиранием различий между военными и гражданскими специальностями; созданием военных и милицейских профсоюзов); или путем профессионализации силовиков. Хочется отметить, что, к примеру, профессиональная (наемная) армия имеет ряд своих недостатков: суженную социальную базу рекрутирования военнослужащих, высокое жалование и пенсионное обеспечение кадров, тем не менее, отношения наемной армии и общества можно регулировать, убеждая общественное мнение в высокой эффективности и подконтрольности вооруженных сил. При этом гражданский контроль над армией, как особая форма (демократического) согласия вооруженных сил и общества, получает приоритетное развитие. Это можно отнести и к милиции. Теория согласия не исключает отделения гражданских институтов и контроля над армией, однако, при определенных культурных условиях гражданские институты или даже сама мысль о них может быть неприемлемой «...как альтернатива выступает тогда способность армии, политической элиты и гражданского населения прийти к согласию»1.

В соответствии с теорией согласия в мире существует множество видов исторически и культурно обусловленных граждан-ско-военных отношений. Теория согласия обращена к национальной культуре и оперирует «...конкретными институционными и

1 Schiff Ribecca L. Civil-Military Relations Reconsidered. A Theory of Concordance // Armed Forces and Society. Fall. 1995. Vol. 22. № 1. P. 8.

-137-


культурными индикаторами возможного разделения военных, правительства и общества»1.

Согласие при этом должно достигаться по следующим четырем показателям: социальный состав офицерского корпуса, процесс принятия политических решений, способ комплектования вооруженных сил и военный имидж. Безусловно, на этом подходы исследователей не ограничиваются. Есть и другие взгляды по проблеме демократического руководства армией. Заслуживает внимания, например, перспективная парадигма гражданского контроля над армией XXI века. Первая позиция в свете названной парадигмы (Общественная оборона как логическая альтернатива. От утопии к выбору) — работа директора Центра исследований мира Свободного университета г. Брюсселя Йохана Низинга.

Идея перехода к полностью демилитаризованному обществу (обществу антивойны) должна определять подходы ко всей международной системе гражданского контроля в XXI веке. Системы гражданского контроля над армиями будут иметь иное качество по сравнению с предшествующими им в отношении всех военных дел: по модели системы международной военной безопасности, правовому, политическому, духовно-нравственному, человеческому отношениям к войне и к любым проявлениям милитаризма. Практическое воплощение новейшей парадигмы гражданско-военных отношений будет, по Низингу, иметь долгий период становления, по крайней мере не менее 1—1,5 веков. Международная система гражданского контроля над армиями будет проявляться во все большем переносе центра тяжести для обеспечения военной безопасности на международные механизмы: международное право, глобальные и региональные организации недопущения войн и конфликтов. Следующая позиция — доклад академика Л.И. Шершнева, президента Фонда национальной и международной безопасности РФ на парламентских слушаниях Совета Федерации ФС РФ 25 июля 1996 г. (Общественная система безопасности в системе национальной безопасности). Государственная и общественная системы безопасности станут равнозначными в контроле над армией и будут взаимоувязаны

1 Шифф Рибекка Л. Пересмотр гражданско-военных отношений: теория согласия. М., 1996. С. 8—9.

-138-


целевой ориентацией, общностью взаимоинтересов и решаемых задач, присущими им методами, силами и средствами. При этом будет действовать «...принцип сопряженности и одновременно сохранения самостоятельности, независимости друг от друга общественной и государственной систем контроля, единого законодательного регулирования их деятельности и разрешения возникающих противоречий между ними»1.

Оптимизация взаимодействия армии и политической власти должна быть направлена на подчинение интересам движения к миру без войн и оружия, строительство подлинно демократических систем безопасности, выживанию человечества, как главной проблеме на XXI век2.

Отсюда понятна логическая схема развития демократического контроля над вооруженными силами в третьем тысячелетии. Это уже может быть международная социально-политическая система, характеризующаяся доминированием невоенных средств обеспечения международной безопасности, — это по существу все, чем располагает международное демократическое сообщество, за вычетом военной силы, а также международные факторы, на которые можно будет опереться в противодействии военным угрозам. Прежде всего, это совокупность политических, экономических, научно-технических, духовно-культурных, информационных, гуманитарных возможностей стран для интегрирования их в мировое сообщество, развития всесторонних связей, укрепляющих доверие, сотрудничество, снижающих военное противостояние. Далее, к ним относятся миротворческие элементы международной политической системы, соответствующие международные организации и движения, политико-правовые и нравственные нормы, мировое общественное мнение, которые направляют развитие военно-политических отношений государств в русло недопущения войн и военных конфликтов. И наконец, это международный авторитет, опыт и положение демократических стран в мировом сообществе, духовно-нравственный облик правовых государств.

1 Шершнев Л.И. Общественная система безопасности в системе национальной безопасности // Безопасность. 1996. № 7—12. С. 23.

2 Серебрянников В.В. Новая модель безопасности // Серебрянников В.В. Социология войны. М.: Научный мир, 1997. С. 397.

-139-


Документы о согласии работают эффективно, если точно определяются обязательства правительства, парламента, военных профсоюзов, политических партий и общественных организаций, а также осуществляется контроль за исполнением этих обязательств в государствах с переходными политическими режимами.

Оптимизацию системы гражданского контроля за военной организацией и ее деятельностью, по мнению автора, можно осуществить посредством целенаправленной работы органов федеральной государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой области. При разработке такой системы можно использовать международный опыт. Существует, например, шведская модель парламентского контроля за армией. С 1915 года в шведской конституции закреплены функции уполномоченного по обороне.

Этот опыт широко применен в Федеративной Республике Германии.

В ФРГ принят закон об уполномоченном бундестага по обороне. Уполномоченный по обороне исполняет свои обязанности в качестве вспомогательного органа бундестага при осуществлении парламентского контроля. Введение у нас федерального закона об уполномоченном Государственной думы по Вооруженным силам и соответствующего представителя по линии МВД позволит избранным лицам осуществлять свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, настоящего Закона, законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации. Выборы уполномоченных Государственной думы по Вооруженным силам и МВД должны осуществляться в результате тайного голосования. Основными направлениями деятельности данных лиц должны быть: контроль за деятельностью министра обороны и министра внутренних дел соответственно, подчиненных им служебных инстанций, проверка распоряжений, приказов и других нормативных актов, в том числе содержащих секретную информацию; представление соответствующим органам материалов по нарушениям, выявленным в ходе проверки с целью возбуждения уголовного, административного или дисциплинарного дела; проверка соблюдения прав военнослужащих и милиционеров по результатам отчетов министра обороны и министра внутренних дел, а также других ведомств Российской Федерации о

-140-


дисциплинарной практике и результатах деятельности соответствующих органов судебной власти на различных уровнях; осуществлять контроль за состоянием дисциплины в данных силовых институтах и состоянием внутреннего порядка; систематически выезжать в различные подразделения и другие подведомственные учреждения без их заблаговременного уведомления; контролировать соблюдение Вооруженными силами международных договоров и соглашений. Уполномоченным Государственной думы по Вооруженным силам и МВД необходимо передать функции контроля над социальной сферой и моральным климатом в них, установления юридически открытой и периодической отчетности, а также персональной ответственности высших должностных лиц государства за качество и ход исполнения принимаемых решений, за политическую и экономическую эффективность расходов на национальную оборону. При этом должна быть разработана система независимой аудиторской проверки финансовой деятельности как по линии МВД, так и по линии Министерства обороны, и обеспечение доступа парламента и общественности к информации по целевому использованию денежных средств из Федерального бюджета на нужды данных ведомств. О проделанной работе за отчетный период уполномоченные Государственной думы по Вооруженным силам и МВД должны представить отчет о состоянии Вооруженных сил и Министерства внутренних дел с опубликованием данного материала в средствах массовой информации. В качестве примера можно сослаться на некоторый отечественный опыт по вопросу контроля за армией. Так, когда существовал Верховный Совет РСФСР, в его структуре был совет по вопросам контроля законодательной власти за Вооруженными силами. Члены подкомитета имели особые полномочия, которые позволяли им работать в любой воинской части, контролировать практически все сферы деятельности армии и флота *.

На международной конференции «Вооруженные силы и военная служба в правовом государстве», проходившей в ноябре 1991 года в Москве, испанский ученый П. Гарсия говорил, что современные развитые общества решают проблему контроля над армией двумя способами:

1 Озеров В. Указ. соч. С. 10.

-141-


-   во-первых, действует «императив ограничении», то есть строгие законодательные нормы поведения военнослужащих, закрепленные в Конституции и в армейских уставах;

-   во-вторых, «моральное самоограничение» — твердо сформированные у военнослужащих представления, что они могут применять оружие только по указанию высшего политического руководства. По мнению Гарсия, в старых демократиях указанные сдерживатели совпадают, исключая узурпацию власти военными или их спонтанные противоправные действия. А в молодых демократиях наблюдается не только дисбаланс между ними, но и возможность быстро разрушаться, вступать в конфликт друг с другом, создавая предпосылки для неожиданных поворотов в поведении армии, особенно в условиях глубокого социального кризиса, перехода от одной общественно-экономической системы к другой. В таких случаях контроль становится чрезвычайно трудным, даже невозможным ]. На настоящий момент времени можно лишь только выдать рекомендации до тех пор, пока не появится закон, который бы регламентировал порядок гражданского контроля за силовыми институтами, то есть о самом контроле говорить пока бессмысленно. Правда, сейчас в Государственной думе уже проводилась определенная работа над проектом закона «О гражданском управлении, контроле над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и военными органами в Российской Федерации». По линии МВД данный вопрос также досконально не проработан. Следует отметить, что данный документ должен быть пронизан заботой о повышении эффективности военного строительства. Для этого в нем следует, прежде всего, четко определить полномочия субъектов гражданского контроля и механизм их функционирования. Система демократического политического контроля должна быть создана взамен существовавшей системы партийно-политического руководства и контроля над военной сферой. Она должна включать в себя следующие элементы и наиболее важные функции:

1 Серебрянников В., Дерюгин Ю. Указ. соч. С. 156.

-142-


Главное военное управление Президента РФ должно быть предназначено для осуществления контроля за исполнением законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ и других нормативных актов в военной области, контроля за состоянием войск, за проведением кадровой политики, за направлением воспитательной, учебной и информационной политики в силовых ведомствах, для проведения военных социологических и психологических исследований, для участия в разработке военной и военно-технической политики, для обеспечения Президента РФ объективной информацией о реальном состоянии дел во всех военных и военизированных структурах. Главное военное управление Президента РФ не должно иметь вертикальных структур, иначе оно превратится в ГЛАВПУР;

Федеральное собрание — наделенное полномочиями окончательного решения вопросов, связанных с применением (использованием) и прекращением применения (использования) военной силы;

Комитет Государственной думы по обороне с полномочиями детального рассмотрения военного бюджета, расследования социально опасных явлений в Вооруженных силах, рассмотрения вопросов присвоения высших офицерских званий и кандидатов на министерские посты силовых ведомств;

уполномоченного Государственной думы по делам Вооруженных сил с целью парламентского контроля за соблюдением основных прав военнослужащих и порядков на военной службе, выработки предложений для законодательного решения существующих проблем; Открытый военный бюджет в соответствии со стандартами ООН и контроль за его исполнением Счетной палатой; только гражданского министра обороны, реализующего военную политику в строгом соответствии с принятой военной доктриной (это может быть генерал, после назначения министром снявший погоны); независимую от военного бюджета военную юстицию (военный суд и военную прокуратуру), способную эффективно восстанавливать законность и привлекать ви-

-143-


новного к ответственности независимо от занимаемой должности;

-   единоначалие, ограничение рамками законов, с механизмами контроля, и новую кадровую политику, выдвигающую высоконравственных командиров;

-  доступность для средств массовой информации по освещению жизни, службы и быта военнослужащих;

-   общественные и общественно-политические организации, дополняющие государственные институты и действующие по собственной инициативе в рамках законодательных актов;

-   законодательное закрепление в уставах Вооруженных сил и разделе «Воинские преступления» УК РФ положения о защите личного достоинства военнослужащих и создание условий для его реализации ].

Итак, можно сказать, что ведущая роль в гражданском контроле должна принадлежать Парламенту, так как он является представительным органом государства, который служит такой важной цели, как волеизъявление всех слоев общества. Парламент должен регулярно заслушивать как главу государства, так и руководителей различных силовых ведомств о том, как выполняются законы об армии и милиции. Например, в США министр обороны ежегодно отчитывается в письменном виде перед конгрессом и президентом о расходах, функционировании и достижениях Министерства обороны за отчетный период. Такие же доклады представляют министерства видов Вооруженных сил. После консультаций его с секретарем министр обороны представляет комитетам по делам вооруженных сил, сената и палаты представителей письменный доклад о внешней политике и структуре вооруженных сил на следующий финансовый год. В развитых демократических странах в структуре парламента или конгресса созданы специальные комитеты и комиссии, которые следят за обоснованностью использования армии и полиции внутри страны и армии за рубежом, соблюдением прав и свобод военнослужащих и полицейских, уровнем материально-бытового обеспечения. Это необходимо сделать и у нас. В качестве примера можно

1 Смирнов В., Кравцов А. Гражданский контроль и военная реформа. СПб.: НОРМА, 1996. С. 71.

-144-


сказать, что в Германии гражданский контроль осуществляется и в самом низовом звене с помощью института уполномоченных по вопросам обороны, который действует в воинских частях.

Немаловажным, а может быть и самым главным в парламентском контроле, будет являться утверждение бюджета силовых структур, причем постатейное и гласное, и назначение высших должностных лиц, осуществляющих руководство данными сферами.

Необходимость контроля над бюджетом силовиков можно обосновать тем, что, к примеру, в 1995 году была обнародована общая цифра военных расходов, запланированных на этот год, но никому неизвестно, на что и насколько эффективно в действительности использовались выделенные средства. Военное ведомство держало эти деньги за «семью печатями». Даже парламентский комитет по обороне не располагал точной информацией. Это в полной мере относится и к МВД. Отсюда появляется острая необходимость изменения основных принципов руководства силовыми институтами государства. Основная цель контроля должна быть направлена на обеспечение реализации военной политики, основных положений военной доктрины, обеспечение внутренней безопасности страны, на состояние Вооруженных сил и органов внутренних дел, адекватное объективным потребностям безопасности страны. Опыт свидетельствует, что наиболее эффективным является контроль над силовыми институтами, в котором будут сочетаться децентрализация и централизация. Жизненный опыт говорит о целесообразности разделенного контроля над Вооруженными силами и органами внутренних дел со стороны высших законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов, каждый из которых имеет свои, присущие ему функции и задачи. При правильном взаимодействии данные органы контроля будут способствовать оптимизации руководства силовой сферой.

Вывод

Подводя итоги анализу проблем оптимизации, необходимо отметить, что поиск новых форм этой оптимизации диктуется главным образом потребностью радикального реформирования

-145-


самой военной организации, которая должна быть призвана для защиты жизненно важных интересов страны, ее демократического менталитета.

Основными направлениями совершенствования системы взаимодействия армии и политической власти в России должны стать:

-   во-первых, создание правовой основы, разработка законов, регламентирующих оборону страны;

-   во-вторых, определение численности Вооруженных сил и вольнонаемного состава;

-   в-третьих, разработка основы организации Вооруженных сил;

-   в-четвертых, установление оборонного бюджета;

-   в-пятых, осуществление контроля над Вооруженными силами.

Изучение ключевых положений рассмотренного опыта ряда развитых стран позволяет сделать вывод, что Вооруженные силы правового государства должны находиться под контролем со стороны гражданского общества.

Это будет достигаться за счет четкого парламентского контроля за состоянием дел в армии и ее развитием, за счет осуществления высшего руководства вооруженными силами политическими руководителями, несущими ответственность за свои действия перед парламентом и избирателями, создания внутри вооруженных сил системы «сдержек и противовесов», которые будут противостоять применению армии в антиконституционных целях, обеспечения парламентского контроля на всех уровнях властных полномочий достаточными материальными, аппарат-но-штатными управленческими средствами, формирования широкой законодательно-правовой базы функционирования вооруженных сил, а также регулирования их взаимоотношений с парламентом, другими органами законодательной и исполнительной власти.

Основным направлением повышения эффективности функционирования органов внутренних дел в современной России должно стать усиление правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел. В условиях современности главным понятием должно быть понятие — правовой статус личности.

-146-


Под данным термином понимается система признанных и закрепленных государством в законодательном порядке прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов личности как субъекта права. Права и свободы представляют собой социальные возможности гражданина, признанные и обеспеченные государством. Обязанности выражают притязания государства к гражданину, его поведению. Законными интересами являются те интересы личности, которые непосредственно не охватываются содержанием установленных законом прав и свобод, но подлежат защите со стороны государства и охраняются законом *. Правовой статус личности является исходным для характеристики правового статуса гражданина, который складывается из конституционного статуса человека и гражданина, гражданско-правового статуса гражданина, трудового статуса работника, а также административно-правового статуса гражданина2.

Правовой статус (правовое положение) государственных служащих в органах внутренних дел — это содержание (сущность) служебных правоотношений. Он представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством3. Важной его составляющей являются социальные гарантии государственных служащих, определяемые спецификой служебной деятельности. В качестве гарантов — поручителей — выступают государство, государственные органы и должностные лица. Правовой статус государственных служащих в органах внутренних дел Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации, а также российским гражданским, трудовым и административным законодательством и собственно правовым положением государственных служащих в системе МВД России, зафиксированным в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» и конкретизированным в Законе РФ «О мили-

1 Социальное управление: Словарь. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 114.

2 Казанцев Н.М. Взаимодействие правовых статусов государственных должностей и государственных служащих // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М.: Изд-во РАГС, 1997. С. 130.

3 Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб. М.: БЭК, 1996. С. 318-319.

-147-


ции» I Права выступают основным элементом правового статуса государственных служащих. Ю.Н. Старилов разделяет установленные названным законом права государственных служащих на три группы: 1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту; 2) права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей; 3) права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающих социальные гарантии служащего2.

Права сотрудников находятся в прямой взаимосвязи с их обязанностями и социальными гарантиями. Любое нарушение баланса в этом соотношении сказывается на морально-психологическом состоянии сотрудников, служебных коллективов. Характерно то, что статус сотрудников органов внутренних дел, являющийся по сути базовым регулятором системы защиты их прав и социальных гарантий, не обеспечивает сам по себе защитной функции. При этом обращает на себя внимание тот факт, что нарушение законодательно установленных правовых положений касается только прав, определяющих основы гарантий установленного законодательством социального положения сотрудников органов внутренних дел. Так, в соответствии со ст. 9 ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» государственный служащий имеет право на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей. По данным социологического исследования, только 30 % сотрудников достаточно хорошо знают нормативные акты, регламентирующие условия и порядок прохождения службы в органах внутренних дел3. Для повышения эффективности функционирования МВД необходимо придерживаться четырех главных направлений:

1 СЗ Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2964. (в ред. ФЗ РФ от 31.03.99 г. № 68-ФЗ).

2 Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 322—324.

3 Социологическое исследование проводилось среди сотрудников органов внутренних дел Тверской области, а также других регионов России в 1996-2000 гг.

-148-


-   во-первых, стремиться к совершенствованию законодательства, устанавливающего порядок прохождения службы в органах внутренних дел, организации служебной деятельности;

-   во-вторых, создать организационно-правового механизма государственной службы в органах внутренних дел;

-   в-третьих, разработать служебно-организационного и социального контроля реализации правового статуса государственных служащих в органах внутренних дел;

-   в-четвертых, четко регламентировать действия по событиям, связанным с нарушением прав государственных служащих.

Результаты исследования важной проблемы, поставленной автором, позволяют сделать в заключение ряд обобщающих выводов и предложить ряд рекомендаций, которые позволят оптимизировать взаимодействие силовых институтов государства и политической власти в ходе продолжающегося строительства правового государства.

-149-


ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования поставленных в данной работе проблем, понимая в то же время, что данные вопросы нуждаются в дальнейшем углубленном изучении, полученные теоретические результаты позволяют сформулировать ряд выводов и выделить некоторые практические рекомендации, имеющие своей целью демократизацию взаимодействия политической власти и силовых институтов, повышение эффективности системы политической власти по реформированию общества и дальнейшему изучению проблем взаимосвязи силовых институтов и общества.

1. Рассмотренные социальные институты — есть мощные инструменты воздействия человеческого общества на личность с целью решения задач его выживания, существования и удовлетворения важнейших потребностей. Их деятельность регулируется сводом социальных норм. К числу наиболее ярких представителей данных институтов могут быть отнесены армия и милиция, основное предназначение которых состоит в удовлетворении социальной потребности обеспечения безопасности граждан и общества в целом.

2. Личность, социализирующаяся и функционирующая в данном институте, в значительной степени находится под воздействием правовой и моральной регламентации со стороны общества. Ее значимые черты во многом детерминированы характером жизнедеятельности в условиях постоянного противостояния с различными формами социальной девиации, что обусловливает специфику профессиональных деформаций.

3. В отечественной милиции продолжают иметь место нормы полицейского государства. Деятельность сотрудников милиции в основном направлена не на обеспечение прав и свобод граждан, а на борьбу с преступностью, то есть имеет место подмена цели и средства достижения данной цели. Это явление характерно для большинства социальных институтов закрытого типа.

Так, P.M. Грановская пишет, что осуществление той или иной социальной или профессиональной роли, особенно если она лично значима для человека и выполняется им продолжи-

-150-


тельное время, оказывает значительное влияние на такие элементы структуры его личности, как установки, ценностные ориентации, мотивы деятельности, отношение к другим людям. Таким образом, личность в некоторой степени характеризуется системой усвоенных ролей.

4. Результаты исследования позволяют определиться в масштабах и глубине преобразований системы органов Внутренних дел и Вооруженных сил, вызванных современным состоянием внешней среды их функционирования. Во многих официальных документах по линии МО и МВД России и в большинстве публикаций говорится о совершенствовании деятельности силовых институтов государства применительно к реалиям современной жизни.

Следует отметить, что речь должна идти не только о совершенствовании, а о реформировании структуры механизма функционирования, самой идеологии деятельности данных институтов. Это мнение можно обосновать, по крайней мере, тремя аргументами. Во-первых, начатые в стране реформы, при всей противоречивости хода их реализации и непредсказуемости целого ряда последствий, направлены на формирование рыночных отношений, качественно отличающих общество от предыдущей стадии его развития.

Рыночные преобразования, касаясь в первую очередь экономики, закономерно повлекут коренные изменения всех других сфер и сторон общественной жизни, включая и такие надстроечные элементы, как социальные институты и организации. Органы внутренних дел и армия являются одновременно и средствами политической власти, ведущей эти преобразования, и социальными организациями.

Во-вторых, цели, задачи, структура, механизм функционирования социальной организации во многом определяются особенностями внешней среды их функционирования. Особенностью среды функционирования органов внутренних дел на современном этапе является существенное усиление криминогенного фактора в совокупности ее условий и факторов. Следует отметить, что проявление криминогенного фактора вызывает в общественном сознании сильное беспокойство и озабоченность. Многие ученые говорят о том, что современная российская преступность угрожает самим основам государства, речь идет как о

-151-


криминализации власти, так и о криминализации общественных отношений.

Исходя из особенностей формирования преступности в России, можно отметить, что дифференциация российского общества на две полярные части — Россию богатую и Россию нищую, отразилась и на структуре преступности, которая также имеет два полюса: преступность «богатую», то есть организованную, профессиональную, связанную с различными государственными структурами, рвущуюся к власти (а иногда и используемую этой властью для решения своих задач), и преступность «бедную», то есть маргинальную, ситуативную, уличную, «пьяную», бытовую.

В течение длительного периода времени в России не была столь распространена организованная, «богатая» преступность, поэтому сегодня органы внутренних дел оказались не в состоянии эффективно противостоять новым видам и формам преступности. Кроме того, исходя из анализа современных социально-экономических, политике-правовых и духовно-нравственных условий и факторов внешней среды функционирования органов внутренних дел, можно сделать вывод о том, что эти условия и факторы, во многом затрудняя работу правоохранительных органов, по отношению к преступности, напротив, выступают в качестве благодатной почвы.

В-третьих, необходимость реформирования силовых институтов государства обусловлена проблемами, находящимися внутри данных структур. К их числу можно отнести такие организационные патологии, как бюрократизация (увеличение числа «кабинетных» функционеров); явление подмены целей организации целями системы (возникающие вопросы в регистрационной дисциплине, наличие формализованной системы оценок результативности деятельности подразделений и служб, абсолютизация процента раскрываемое™ как главного критерия оценки и т. п.). К проблемам, вызывающим серьезную озабоченность у общественности и соответственно у руководителей МО и МВД, относятся также низкая служебная дисциплина личного состава, недостаточный уровень профессионализма силовиков, материально-технического, информационного, боевого оснащения органов внутренних дел, а также частей и подразделений Российской армии, низкий социальный престиж профессии «защитника Ро-

-152-


дины» и невысокий авторитет органов внутренних дел и армии как социальных организаций.

Основными рекомендациями, которые позволят оптимизировать взаимодействие силовых институтов и политической власти правового государства, являются следующие их группы.

Первая группа рекомендаций посвящена вопросам, касающимся сущности политической власти, а также роли и места силовых институтов в системе политической власти правового государства.

1. Политическая власть представляет собой реальную способность данного класса, группы, индивида проводить свою волю в политике и правовых нормах. Она характеризуется социальным господством и руководством тех или иных классов.

2. Политической власти должны быть присущи такие черты, как: обязательность решений для всякой иной власти; обращение ко всем гражданам; наличие единого центра принятия решений; многообразие ресурсов; наличие особого аппарата управления и принуждения.

3. Политическая власть должна основываться на таких принципах, как: легитимность; действенность; реальность; предусмотрительность; коллегиальность; терпимость; самокритичность; твердость.

4. Основными функциями политической власти должны быть: во-первых, выработка стратегии управления обществом; во-вторых, разработка и принятие конкретных решений по основным направлениям развития общества; в-третьих, оперативное управление и регулирование общественными процессами; в-четвертых, контроль за важнейшими параметрами стабильности и направленности развития общества.

5. Положение и роль силовых институтов в системе политической власти можно отразить через ряд критериев, присущих правовому государству: утверждения народовластия, парламентаризма и подлинной демократии; преодоления милитаристских тенденций, предотвращения и исключения вооруженных конфликтов и войн, насилия над обществом и народом, выполнения данными институтами лишь инструментальной роли и недопустимости превращения их в субъект политики; политическому, экономическому, духовно-нравственному, научно-техническому

-153-


развитию, обеспечению надежной безопасности личности, общества и государства.

6. Главным направлением должно стать изменение внутриполитической роли силовых институтов в период реконструкции административно-командной системы и формирования правового государства.

7. Использование армии и милиции политическим режимом против народа и создание механизмов, позволяющих применять данные силовые институты внутри страны (если такая необходимость все-таки возникает), осуществлять только в строгом соответствии с Конституцией, в интересах большинства граждан, естественно, при полном исключении вероятности самостоятельного выступления ее с целью захвата власти.

Вторая группа рекомендаций посвящена особенностям взаимодействия политической власти и силовых институтов в правовом государстве, исходя из проведенного анализа ведущих стран мира, определению механизма взаимодействия силовых ведомств и политической власти в правовом государстве и на этапе его строительства:

1. Корректировка целей и задач деятельности органов внутренних дел применительно к новым условиям внешней среды их функционирования. Оптимизация функций, придание их содержанию большей социальной направленности.

2. Повышение эффективности управления органами внутренних дел, расширение границ управляемости; преодоление организационных и управленческих патологий посредством широкого внедрения нововведений в организационную структуру и структуру управления органов внутренних дел, совершенствование стиля управления и системы критериев оценки результативности деятельности, главным среди которых должен стать критерий общественного признания результатов работы.

3. Реформирование кадровой политики в органах внутренних дел путем отказа от экстенсивного подхода к подбору кадров, расширения дифференцированного подхода к их обучению и воспитанию. Кадровая работа в органах внутренних дел должна строиться на основе наиболее полной реализации принципов гуманизации, системности, законности, профессионализма, опережающей социальной защиты личного состава, требовательности и неукоснительной дисциплины.

-154-


4. Дальнейшее развитие и укрепление правовой основы деятельности всех правоохранительных органов, обеспечение тесного сотрудничества между ними. Расширение взаимодействия органов внутренних дел с государственными и общественными, включая международные, организациями, выполняющими аналогичные задачи. Укрепление социальной базы органов охраны правопорядка.

5. Оптимизация функционирования коллективов сотрудников органов внутренних дел на основе совершенствования организации и условий труда, наполнения его содержания творчеством и профессионализмом.

6. Повышение авторитета органов внутренних дел в обществе и престижа профессии защитника правопорядка. Усиление государственной поддержки органов внутренних дел и их сотрудников, создание им всех необходимых условий как материальных, так и моральных, позволяющих не только качественно выполнять свои функциональные обязанности, но и ощущать удовлетворенность трудом и условиями жизни.

Необходима активная исследовательская и экспериментальная работа с участием специалистов различных отраслей науки и практики по разработке и апробации предлагаемых нововведений с целью выбора из них наиболее оптимальных и определения конкретных форм их реализации.

7. Легитимизация конституционных способов и причин использования силовых институтов государства, правовая регламентация этого процесса. В ходе подготовки законов Российской Федерации главным направлением должно быть правовое закрепление порядка реализации основных функций, предназначения армии. В ходе разработки «пакета законодательных актов» должно быть произведено четкое разделение или разграничение полномочий и обязанностей различных органов власти в вопросах укрепления обороноспособности страны и охраны правопорядка, должен быть тщательно продуман механизм принятия военно-политических решений. Примером тому может служить американская модель.

8. Временное запрещение представителям силовых ведомств вступления в члены политических организаций, занятия руководящих постов в них, участия в избирательных партийных кампаниях. Это необходимо, главным образом, в условиях переход-

-155-


ного периода, связанного как с реформированием нашего общества в целом, так и строительством силовых институтов в частности.

9. Временное запрещение использования служебного положения для участия в деятельности любых политических организаций или в акциях в их поддержку.

10. Всестороннее закрепление законодательной нормы, согласно которой военнослужащий и милиционер освобождаются от ответственности за отказ выполнять приказы, противоречащие Конституции РФ. Примером тому может служить немецкая модель.

11. Создание правового режима использования армии в чрезвычайных для общества условиях.

12. Повышение уровня жизни представителей силовых структур, создание системы их социальной защищенности и материального благополучия, индивидуальных стимулов повышения их профессионализма.

13. Решительное преодоление бюрократических извращений и деформаций в строительстве органов внутренних дел, военном строительстве, в управлении частями и подразделениями.

Третья группа рекомендаций направлена на вопросы оптимизации взаимодействия силовых институтов и политической власти в современной России, создание системы гражданского контроля, на поднятие эффективности силовых ведомств на современном этапе. В этой связи хотелось бы отметить, что на современном этапе строительства Вооруженных сил и МВД России оптимизация взаимодействия данных институтов и политической власти, на мой взгляд, может быть достигнута за счет жесткого парламентского контроля. В нем могут принять участие представители общественных организаций, движений и политических партий, причем необходимо иметь в виду, что в ходе контроля должны отсутствовать пропаганда своих целей, положений предвыборных платформ, уставов.

Контроль за бюджетом силовых ведомств на современном этапе среди других функций парламента должен быть первостепенным. Итак, к рекомендациям данной группы можно отнести следующие:

1. Необходимо введение Главного управления Президента РФ для осуществления контроля за исполнением законов Рос-

-156-


сийской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ и других нормативных актов в военной области, контроля за состоянием армии и правоохранительных органов, за проведением кадровой политики, за направлением воспитательной, учебной и информационной политики в силовых ведомствах, для проведения социологических и психологических исследований силовых структур, для участия в разработке военной и военно-технической политики, для обеспечения Президента РФ объективной информацией о реальном состоянии дел на разных уровнях деятельности силовых ведомств.

2. Федеральное собрание должно быть наделено полномочиями окончательного решения вопросов, связанных с применением (использованием) и прекращением применения (использования) силы.

3. Комитету Государственной думы по обороне отдать реальные полномочия детального рассмотрения бюджета силовых ведомств, расследования социально опасных явлений в данных структурах, рассмотрения вопросов присвоения высших офицерских званий и кандидатов на министерские посты силовых ведомств;

4. Введение уполномоченных Государственной думы по делам Вооруженных сил и правоохранительных органов с целью парламентского контроля за соблюдением основных прав сило-виков и функционированием армии и милиции, выработки предложений для законодательного решения существующих проблем.

5. Разработка открытого, прежде всего для депутатов ФС, военного бюджета в соответствии со стандартами ООН и контроль за его исполнением Счетной палатой.

6. Создание независимых от военного бюджета военной юстиции (военного суда и военной прокуратуры), способных эффективно восстанавливать законность и привлекать виновного к ответственности вне зависимости от занимаемой должности.

7. Доступность для средств массовой информации по освещению жизни, службы и быта представителей силовых структур.

8. Законодательное закрепление в уставах Вооруженных сил в разделе «Воинские преступления» УК РФ положения о защите личного достоинства военнослужащих и создание условий для его реализации.

-157-


Оптимизация взаимодействия силовых структур и политической власти в России на современном этапе будет заключаться: в неукоснительном соблюдении всех сторон Конституции и законов, осуществляющих правовые отношения; наделении соответствующими полномочиями лиц, выполняющих контрольные функции, в том числе осуществление кадровых изменений и отмены противоправных приказов с последующей аргументацией своих действий перед вышестоящим демократическим органом; всесторонности, регулярности, конструктивности, и самое главное, компетентности контрольных действий; обеспечении гласности и открытости.

К четвертой группе предложений и рекомендаций можно отнести те, которые связаны с последующей теоретической разработкой, касающейся силовых институтов, являющихся институтами государственной власти, весомыми звеньями политической системы общества. Наиболее актуальными направлениями исследования, на мой взгляд, являются:

1. Фил ософско-по лито логический анализ взаимодействия армии с МВД, ФСБ и другими ведомствами на современном этапе развития.

2. Исследование специфики демократического преобразования Российской Федерации и влияние ее на силовые институты.

3. Формирование правовых юридических начал в ходе строительства Вооруженных сил и органов внутренних дел.

Немаловажное значение имеют также проблемы, возникающие в отношениях силовых институтов с институтами церкви.

В заключение хотелось бы отметить, что выдвинутые проблемы являются лишь небольшой частью среди большого круга вопросов, появляющихся в процессе изучения данных ведомств как одних из важнейших институтов общества, и потому важно видеть то, что качество политической власти и силовых институтов, от которых зависят судьба государства и всего народа, определяется прежде всего тем, каковы механизмы их взаимодействия. Крах политической власти и развал армии и милиции, произошедшие при наличии в недавнем прошлом мощнейшей государственной системы, принуждают вновь и вновь задумываться над этими проблемами.

-158-


Список        литературы

Монографии, сборники, другие издания и документы

1. АверьяновАН. Система: философская категория и реальность. М., 1976.

2. Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления (структурно-функциональный аспект). Киев: На-укова думка, 1985.

3. Аглер К.В. Ван. Алексис де Токвиль и Вооруженные силы США. М., 1997.55с.

4. Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. М.: Наука, 1972.

5. Андреев Н.Д., Михайлов В.Я., Фаттахов С.Г. Управление в органах внутренних дел. Уфа, 1997.

6. АникевичАТ. Политическая власть: Вопросы методологии и исследования. Красноярск: КГУ, 1986. С. 51.

7. Анисимов В.М. Военно-кадровая политика как объект гражданского контроля над армией // Гражданский контроль над армией: проблемы и перспективы / Под ред. П.Н. Бобылева. М.: Ассоциация ВПВИИ, 1994. С. 32-37.

8. Антонович И.И. Современный капитализм: социоди-намика власти. М.: Академия общественных наук, 1991.

9. Аристотель. Политика: Соч.: В 4т. М.: АН СССР, 1983.

10. Армии государств — членов НАТО / Под ред. С.Н. Бер-кутова. М.: Воениздат, 1996. 321 с.

11. Афанасьев М.Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России: Курс лекций. М.: Наука, 1996. 224 с.

12. Бабуркин С.А. Армия и политика в андских странах. Венесуэла, Колумбия, Эквадор: Учебное пособие / Яросл. гос. пед. ин-т им. К.Д. Ушинского. Ярославль, 1980.

13. Барулин B.C. Социальная философия: Учебник: В 2 ч. М.: МГУ, 1993. Ч. 1. 336 с.; Ч. 2. 240 с.

14. Белов Г.А. Политология: Учебное пособие для высших учебных заведений. М.: Наука, 1994. 269 с.

15. Белоцерковский В. Самоуправление — будущее человечества или новая утопия? М.: Интер-Версо, 1992.

-159-


16. Бельков О.А. Гражданский контроль за военно-силовыми структурами государства / Отв. ред. и предисл. Т.Ф. Таирова. М.: Ассоциация «Гражданский мир», 1996. 30 с.

17. Бельков О.А. О парламентском контроле над Вооруженными силами // Гражданский контроль над армией: проблемы и перспективы / Под ред. П.Н. Бобылева. М.: Ассоциация ВПВИИ, 1994. С. 27-32.

18. Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М.: Наука, 1990.

19. Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. М.: Наука, 1993.

20. Благож И. Формы правления и права человека в буржуазных государствах. М.: Юридическая литература, 1975.

21. БоднарА Наука о политике. Варшава: Гос. науч. изд-во, 1964.

22. Большая Советская Энциклопедия: В 30 т. / Гл. ред. A.M. Прохоров. 3-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1971. Т. 2. 640 с.

23. Буржуазные исследования политики, политической культуры и политических систем. М.: Мысль, 1985.

24. Бурлацкий Ф., Галкин А. Социология. Политика. Международные отношения. М., 1974.

25. Бурлацкий Ф.М., Мушинский В.О. Народ и власть: научно-популярный очерк политической системы социализма. М.: Политиздат, 1986.

26. Бюрократия и общество / Отв. ред. С.А Королев. М.: ИФАН, 1991.

27. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ. ред. ипослеслов. Ю.Н. Давыдова; Предисл. П.П. Гайденко. М.: Прогресс, 1990.

28. Власть: Очерки современной политической философии Запада. М.: Наука, 1989.

29. Власть: Философско-политические аспекты. М.: ИФАН, 1989.

30. Властные факторы в политической системе общества. М.: Луч, 1998.

31. Военная политология. Тематический словарь-справочник/ Отв. ред. В.В. Новиков. М.: ГА ВС, 1993. 46 с.

-160-


32. Военная политология. Учебное пособие: В 2 ч. / Под ред. B.C. Пусько. М.: ВУ, 1996. Ч. 1. 136 с.; Ч. 2. 176 с.

33. Военная реформа: Материалы военно-научных конференций в Министерстве обороны (1997 и 1998 гг.). М.: Воениз-дат, 1998. 348 с.

34. Возжеников А.В., Прохожев А.А. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования. М.: РАГС, 1998.

35. Возжеников АВ. Система обеспечения национальной безопасности. М.: РАГС, 1998.

36. Возжеников АВ. Концептуальные подходы к обеспечению национальной безопасности. М.: РАГС, 1998.

37. Возжеников АВ. Внутренние и внешние угрозы национальной безопасности Российской Федерации: основные понятия, классификация, содержание. М.: РАГС, 1998.

38. Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М.: РАГС, 1999.

39. Возжеников А.В., ПрохожевАА. Государственное управление и национальная безопасность России. М.: РАГС, 1999.

40. Волков С. Сила без власти или власть без силы. М., 1990.

41. «Восточноевропейский социализм»: становление режима, попытки его модификации, причина краха. М., 1992.

42. Гаджиев К. С. Партии и заинтересованные группы // Политическая наука. 2-е изд. М.: Международные отношения, 1995. 400с.

43. Гарсиа П. Вооруженные силы в переходный период от тоталитаризма к демократическому государству: программы и потребности: Материалы международной конференции. М.: РАН, 1993.164с.

44. Гегель Г.В. Философия права. М.: Мысль, 1990. 524 с.

45. Герасимов АВ. Общественное мнение и военная политика: политологический анализ. М.: ГА ВС, 1994. 159с.

46. Гидиринский В.И. Русская идея и армия: Философс-ко-исторический анализ. М.: ВУ, 1997.

47. Гидиринский В.И. Философско-социологические проблемы политики и политической организации общества. М., 1976.

-161-


48. Голубев В.И., Пусько B.C. Современная концепция безопасности и проблемы ее реализации: Учеб. пособие. М.: ВУ, 1996.100с.

49. Городничев В.К. Офицерское собрание как форма демократизации отношений в Вооруженных силах. М.: ВПА, 1991. 33с.

50. Горяинов К.К. Криминологическая обстановка (методологические аспекты). М., 1994.

51. Горячев А. И. Социальная активность как способ реализации сущностных сил личности. М.: ВПА, 1991. 43 с.

52. Государство и общество. М.: Наука, 1985.

53. Гражданский контроль над армией: Сб. ст. / Под ред. В.М. Анисимова. М.: Ассоциация ВПВИИ, 1998. 89 с.

54. Гражданский контроль над армией России: Материалы научной конференции. М.: Ассоциация «Гражданский мир», 1998. 266 с.

55. Гражданский контроль и управление Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и военными органами в Российской Федерации: Материалы парламентских слушаний. М.: Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации, комитет по обороне, 1997. 187 с.

56. Грацианский П.С. Политическая наука во Франции. М.: Наука, 1975.

57. Грузек Дж., Липтон X. Социальное развитие: история, теория, исследования. М.: ИНИОН, 1992.

58. Давыдов А.А. Модульный анализ и конструирование социума. М.: Изд-во РАН: Ин-т социологии, 1994.

59. Даль Вл. Толковый словарьживого великорусского языка: В 6 т. М.: Русский язык, 1980. Т. 4. 730 с.

60. Даль Р. Введение в экономическую демократию. М.: Наука, 1991.

61. Даниел Рич. Структура и функции вооруженных сил в неструктурированном обществе. Гуманизм — новая миссия для военных? М., 1996. 37с.

62. Демократия в Западной Европе XX в. М., 1996. 208 с.

63. Джеймс П. Макартни. Отношения между военными и гражданскими в демократическом обществе: перспективы американского генерала. М., 1995. 28 с.

-162-


64. Динамика социальной стратификации. М.: ИНИОН, 1990.

65. Договор об общественном согласии. М.: Юрид. лит-ра, 1994. 24 с.

66. Драма обновления / Сост. и общ. ред. М.И. Мелкумяна. М.: Прогресс, 1990.

67. Егоров Е.А. Политическая система, политическое развитие, право: Критика немарксистских политологических концепций. М.: Юрид. лит-ра, 1993.

68. Забелина Т.Ю. Бразильская «модель» военно-диктаторского режима // Политическая система общества в Латинской Америки. М., 1982.

69. Зак Ч. Контроль парламента над вооруженными силами в демократическом государстве // Социальный статус воина и система его защиты. М.: ВУ, 1995. 68 с.

70. Закон Российской Федерации «О безопасности» // Безопасность России. Ч. 1. М., 1998.

71. Звинчуков Н.И. Строительство Вооруженных сил России: сущность и содержание. М.: ВУ, 1996. С. 32.

72. Здравомыслов А Г. Исследование конфликта на макроуровне. Теоретические предпосылки. Н. Новгород, 1994.

73. Здравомыслов А.Г. Социология конфликта: Россия на путях преодоления кризиса. М., 1995.

74. Здравомыслов А.Г. Социология организаций. М., 1996.

75. Зуб AT., Сидянина Н.А Биополитический подход к проблеме политической власти // Власть в социалистическом обществе: теория, история и перспективы. М.: Философское общество СССР, 1989.

76. Иванов Ю.А Военный бюджет США — инструмент гражданского контроля в военной области. М.: ИСКРАН; Центр проблем национальной безопасности и международных отношений, 1997. 58 с.

77. Ивенский Л.И. Власть: практические аспекты метауп-равления. Йошкар-Ола, 1994.

78. Ильин И.А. О грядущей России: Избр. ст. / Под ред. Н.П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. 368 с.

79. Каган М.С. О системном подходе к системному подходу // Каган М.С. Систематический подход и гуманитарное знание: Избр. ст. Л., 1991.

-163-


80. Калашников Н.И. Эволюция политической системы Таиланда. М., 1987.

81. Кант И. Соч.: В 4 т. Т. 4. Ч. П. С. 233.

82. Кантор К.М. История против прогресса. М.: Наука, 1992.

83. Картельский В.М. Власть, демократия, перестройка. М.: Мысль, 1990.

84. Керимов Д.А Философские основания политико-правовых исследований. М.: Мысль, 1986.

85. Керсновский А.А Философия войны. М.: Российский военный сборник, 1995. 455 с.

86. Кива А.В. Социальная революция на исходе XX века. М.: Наука, 1992.

87. Ковалев АГ. Коллектив и социально-психологические проблемы руководства. М., 1988.

88. КовлерАИ. Исторические формы демократии: Проблемы политико-правовой теории. М.: Наука, 1990.

89. Кокошин А.А. Армия и политика. М.: Международные отношения, 1995. 210с.

90. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. литра, 1993. 64 с.

91. Конституция США. М.: Юрид. лит-ра, 1995. 21 с.

92. Концепция национальной безопасности России: (Утв. Указом Президента РФ № 1300 от 17 дек. 1997 г.). М.: Государственная дума Федерального собрания РФ, комитет по обороне, 1998.82с.

93. Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Независимое военное обозрение. 1999. № 46.

94. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию//Безопасность России. М., 1998. Ч. 1.

95. Королев С.А Административно-командная система: генезис и эволюция. Квинтэссенция. М.: Политиздат, 1990.

96. Котюргин С.И. Функции органов внутренних дел. Омск, 1988.

97. Красное или белое? Драма Августа-91. М.: Терра, 1992.

98. Крячко Б.М. «Между Сциллой и Харибдой». М.: Знание, 1992.

99. Кудрявцев В.Н. Социальные деформации: причины, механизмы и пути преодоления. М.: ИГМ, 1992.

-164-


100. Кузьмин Э.Л. Демократия: некоторые вопросы теории, методологии и практики. М.: Юрид. лит-ра, 1986.

101. Кунц Г., Одоннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. М., 1981. Т. 1.

102. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987.

103. Курашвили Б.П. Страна на распутье: (Потери и перспективы перестройки). М.: Юрид. лит-ра, 1990.

104. Лебедев А.П., Ульянов А.Д. Особенности организации городских органов внутренних дел. М., 1990.

105. Ледяева О.М. Понятие власти // Власть в социалистическом обществе: теория, история и перспективы. М.: Философское общество СССР, 1989. С. 13-14.

106. Лобер В.Л. Демократия: исторические корни, содержание и тенденции развития. М., 1997.

107. Лосский Н. Характер русского народа // Лосский Н. Условия абсолютного добра. М.: Наука, 1998. 270 с.

108. МагдаВ. Современные теории организации. Генезис, состояние, проблемы, перспективы развития. М., 1991.

109. Мамонтов Ю.В. Армия: целостность, система, организация. М.: Воениздат, 1995. 131с.

110. Материалы парламентских слушаний Совета Федерации Федерального собрания РФ по национальной безопасности 1996— 1998 гг. М.: Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации, комитет по обороне, 1998. 687 с.

111. Мельников Ю.Ф. Власть в современном обществе. М.: ГА ВС, 1995.64с.

112. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1997.

113. Мизер АА Вооруженное насилие в современной контрреволюции. М.: ГА ВС, 1992. 139 с.

114. Мизер АА Проблема гражданского контроля за деятельностью органов военного управления и пути ее решения // Гуманитарные аспекты строительства Вооруженных сил. М.: ВУ, 1997. 28 с.

115. Миллс Р. Властвующая элита: Пер. с англ. М.: Прогресс, 1989.

116. Михайловская И.Б. Основы социологических знаний. М., 1995.

117. Монтескье Ш.-Л. О духе законов. СПб., 1990. С. 156.

-165-


118. Нарыков Н.В. Политический режим и армия. М., 1997.

119. Нарыков Н.В. Проблемы взаимосвязи политического режима и армии // Основы общей военной политологии. Тверь: ВА ПВО, 1995. С. 88.

120. Нарыков Н.В. Сущность политических режимов современности и их типизация. Краснодар, 1995.

121. Научные институты, исследовательские центры и организации России и СНГ, ведущие изучение международных отношений и проблем национальной безопасности: Справочник / Под ред. А.Г. Булычева, А.Н. Никитина. М.: Центр политических и международных исследований; Агентство политического консалтинга «Арктур», 1998. 82 с.

122. Национальная безопасность России: реальность и перспективы. М.: Специальный выпуск клуба «Реалисты», 1997. 128 с.

123. Национальная доктрина России: (Проблемы и приоритеты). М.: Агентство «Обозреватель», 1994.

124. Низинг И. Общественная оборона как логическая альтернатива. От утопии к выбору. М.: Наука, 1993. 273 с.

125. Николз Томас М. Структура советских военно-гражданских отношений. М.: ВУ, НИГОНИ, 1996. 30с.

126. Новиков В.В. Политология в системе гуманитарного знания. М.: ГА ВС, 1996. 64с.

127. Новые тенденции в политическом процессе США. М.: ИНИОН, 1998. 268 с.

128. Нордлингер Э. Гражданский контроль над армией в демократическом государстве // Государство и общество в условиях демократии. СПб.: ПОО «Гражданский контроль», 1996. 89 с.

129. Нэх В.Ф. Трактовка общественными кругами роли и места военнослужащих в жизни общества // Гражданское общество и Вооруженные силы. М.: Научная книга, 1996. 173 с.

130. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов / Под ред. академика РАЕН В.В. Лазарева. М., 1994. С. 300.

131. О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации: Закон РФ // Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации: Сборник нормативных актов / Под ред. В.В. Черникова. М., 1994.

132. ОвчаренкоВ., ГрицановА Социальный психологизм. Минск, 1990.

-166-


133. О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: Приказ министра внутренних дел РФ от 20 марта 1996 года.

134. О милиции: Закон РФ // Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации: Сборник нормативных актов / Под ред. В.В. Черникова. М., 1994.

135. Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел / Под ред. Г.Г. Зуйкова. М., 1983.

136. Основы теории политической системы. М.: Наука, 1997.

137. Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1988.

138. Парсонс Т. Общий обзор //Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. М.: Наука, 1972. С. 365.

139. Перевозчиков О.В. Цели, задачи и функции органов внутренних дел. М., 1989.

140. Пирогов А.И. Политические интересы // Политология: Учеб. пособие / Под ред. Б.И. Краснова. М.: Союз, 1995. 394с.

141. Платон. Государство. Собр. соч.: В 3 т. М.: Мысль, 1971. Т. 3.4.1. С. 113.

142. Плотинский Ю.М. Математическое моделирование динамики социальных процессов. М.: Изд-во МГУ, 1992.

143. Политика: проблемы теории и практики. М.: ИНИОН, 1998.

144. Политические институты и процессы / Гл. ред. Д.А. Ке-римов. М.: Наука, 1986.

145. Политические институты США: история и современность/Отв. ред. В.И. Борисюк. М.: Наука, 1988.

146. Политическая система и политическая жизнь общества. Лекции по курсу «Политология» / Под ред. В.Ф. Калины. М.: Изд-во МАИ, 1991.

147. Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. АИ. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993.

148. Политологические проблемы современности. М., 1991.

149. Положение о милиции общественной безопасности // Организация и деятельность органов внутренних дел РФ: Сб. нормативных актов / Под ред. В.В. Черникова. М., 1994.

150. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. М., 1996.

-167-


151. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации // Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации: Сб. нормативных актов / Под ред. В.В. Черникова. М., 1994.

152. Положение о Совете Безопасности Российской Федерации. М., 1996.

153. Поппер К. Открытое общество и его враги: В 2 т. М., 1992.

154. ПригожинА.И. Современная социология организаций. М., 1996.

155. Применение Вооруженных сил США в действиях по подавлению гражданских беспорядков. М.: ЦИВТИ, 1991.

156. Проблемы формирования гражданского общества М., 1993.

157. Проект Федерального закона РФ «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации». М.: Государственная дума Федерального собрания РФ, комитет по обороне, 1998. 73 с.

158. ПрохожевАА Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. М.: РАГС, 1997.

159. Прохожев АА Национальная безопасность России и основные проблемы ее обеспечения//Научные доклады. М.: РАГС, 1999.

160. Радугин АА, Радугин К.А. Введение в менеджмент: социология организаций и управления. Воронеж, 1995.

161. Рассел Б. Практика и теория большевизма М.: Наука, 1991.

162. Ратников В.П. Коллектив как социальная общность. М., 1991.

163. Революции и реформы в XX веке: их роль в истории общества. М., 1997.

164. Редигер Ф. Концепция интеграции вооруженных сил и гражданского общества // Соответствие законодательства Российской Федерации в военной сфере международным правовым нормам. СПб.: ПОО «Гражданский контроль», 1996. 118 с.