Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Червонюк В.И.  Конституционное право России: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2004. - 432 с.

 

 

Содержание

 

стр.

Предисловие

 

3

Часть I. Общая часть конституционного права России

(Введение в конституционное право России)

 

5

Раздел I. Конституционное право как отрасль российского права, наука и учебная дисциплина

 

6

Глава 1. Предмет, метод и основные понятия конституционного права Российской Федерации

6

Глава 2. Источники конституционного права Российской Федерации

23

Глава 3. Ответственность и иные меры принуждения в конституционном праве

37

Глава 4. Наука конституционного права

 

42

Раздел II. Конституция

 

62

Глава 5. Основы теории Конституции

62

Глава 6. Конституция Российской Федерации

68

Глава 7. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации

 

81

Раздел III. Конституционный строй России

 

90

Глава 8. Основы конституционного строя Российской Федерации

90

Глава 9. Конституционный статус (конституционные основы) Российского государства (Российской Федерации)

96

Глава 10. Суверенитет народа и формы его реализации в Российской Федерации. Выборы и референдум в системе народовластия

104

Глава 11. Государственный суверенитет Российской Федерации

110

Глава 12. Конституционный статус общественных и религиозных объединений

 

120

Часть II. Особенная часть конституционного права России

(Основные институты конституционного права)

 

133

Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина (гуманитарное право)

 

134

Глава 13. Конституционные права и свободы человека и гражданина

134

Глава 14. Гражданские (личные) права и свободы

141

Глава 15. Политические права и свободы

152

Глава 16. Социально-экономические и культурные права

158

Глава 17. Конституционные гарантии прав и свобод граждан в Российской Федерации

173

Глава 18. Гражданство Российской Федерации

186

Глава 19. Правовое положение вынужденных переселенцев, соотечественников и иностранцев

 

199

Раздел V. Федеративное устройство Российской Федерации

 

219

Глава 20. Общая характеристика федеративного устройства Российской Федерации

219

Глава 21. Субъекты Российской Федерации. Административно-территориальное устройство субъекта РФ

 

231

Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

 

242

Глава 22. Общая характеристика органов государственной власти в Российской Федерации

242

Глава 23. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации

248

Глава 24. Президент Российской Федерации

279

Глава 25. Федеральное Собрание

295

Глава 26. Конституционно-правовой статус парламентария (депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации)

320

Глава 27. Законодательный процесс в Российской Федерации

330

Глава 28. Правительство Российской Федерации

341

Глава 29. Судебная власть

358

Глава 30. Конституционный Суд и конституционное судопроизводство в Российской Федерации

366

Глава 31. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

 

378

Раздел VII. Местное самоуправление в Российской Федерации

 

388

Глава 32. Общая характеристика местного самоуправления в Российской Федерации

388

Глава 33. Органы местного самоуправления

 

399

Раздел VIII. Исключительные (особые) конституционно-правовые режимы

 

409

Глава 34. Правовой режим чрезвычайного положения

409

Глава 35. Правовые режимы военного положения и прямого президентского правления

422

    

    

 

Предисловие

 

Настоящий учебник подготовлен в соответствии с программой преподаваемого на юридических факультетах университетов и в юридических вузах учебного курса «Конституционное право Российской Федерации». Содержанием работы охватываются как традиционные вопросы науки конституционного права, так и те, которые сравнительно недавно стали предметом ее изучения и не освещены в учебной литературе: о конституционно-правовых режимах, конституционно-прецедентном праве и конституционных обычаях, об ограничении прав и свобод, основаниях и порядке предоставления в РФ политического убежища, о конституционной природе экстрадиции, правовых формах разграничения предметов ведения и полномочий (конституционных договорах и соглашениях), федеративной ответственности и федеральной интервенции (федеральном принуждении), о статусе политической партии, роспуске представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности, о конституционном судопроизводстве и др.

 

Работа основывается на новейшем конституционном законодательстве и практике его применения, судебных решениях Конституционного Суда, парламентском опыте, как отечественном, так и стран с устоявшимися парламентскими традициями, большом массиве специальной юридической литературы, зарубежных источниках, а также научных разработках автора*1.

_____

*1. См.: Конституция Российской Федерации в вопросах и ответах/Под общ. ред. проф. В.И. Гоймана-Червонюка. - М.: Роспедагентство, 1997; Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебное пособие. - М., 2000; Комментарий к Конституции Российской Федерации/Под общ. ред. д.ю.н., проф. В.И. Червонюка. - М.: Ассоциация авторов и издателей «ТАНДЕМ». Издательство «ЭКМОС», 2001; Калинский И.В., Иванец Г.И., Червонюк В.И. Конституционное право России. Энциклопедический словарь/Под общ. ред. д.ю.н., проф. В.И. Червонюка. - М.: Юрид. лит., 2002.

 

Издание преследует прежде всего учебную цель. Учебный характер определил его содержание, форму изложения, композицию материала. Изложение материала изобилует ссылками на действующее законодательство, международно-правовые акты и судебные решения высшего органа конституционного контроля страны - Конституционного Суда. Таким образом обеспечивается преемственность конституционной теории и практики, усиливается достоверность и информативность излагаемого материала, и, что очень важно, студентам прививаются навыки работы с законодательством как необходимое условие формирования у них высокой профессионально-правовой культуры.

 

В книге достаточно много различных рубрик, подразделений, выделенного курсивом или жирным шрифтом текста. Использование такого методического приема продиктовано стремлением авторов привлечь внимание изучающего Курс к положениям, имеющим ключевое значение при изучении сложных проблем конституционного права, способствуя тем самым большей эффективности правового обучения.

 

Структурно учебник представлен двумя частями - Общей частью, или Введением в конституционное право, объединяющей 3 раздела и 13 глав, и Особенной частью, или основными институтами конституционного права, включающей 5 разделов и 19 глав. Признавая некоторую условность предлагаемого структурирования работы, следует вместе с тем исходить из того, что оно соответствует нормативному комплексу под названием «Конституционное право».

 

Работа в основном предназначена студентам, аспирантам и преподавателям юридических, иных гуманитарных учебных заведений. В то же время она, несомненно, может быть полезной широкому кругу читателей, интересующихся проблемами российского конституционного права.

 

 

Часть I

Общая часть конституционного права России

(Введение в конституционное право России)

 

Раздел I

Конституционное право как отрасль российского права, наука и учебная дисциплина

 

Глава 1  Предмет, метод и основные понятия конституционного права Российской Федерации

 

§ 1. Понятие предмета конституционного права России

 

В юридической науке термином «конституционное право» обозначают отрасль национального права (систему действующих правовых норм): часть правоведения или правовую науку, предметом исследования которой является одноименная отрасль права; учебную дисциплину, преподаваемую в юридических высших учебных заведениях.

 

Конституционное право как отрасль права. Как отрасль национальной правовой системы конституционное право представляет совокупность правовых норм, которые регулируют основы конституционного строя, правовое положение человека и гражданина, а также закрепляют государственное устройство, его территориальную организацию, систему, порядок формирования, принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, включая избирательное право.

 

Проблема предмета конституционного права является дискуссионной. Так, в дореволюционном государствоведении распространенной являлась точка зрения Н.М. Коркунова, определявшего науку государственного права «как учение о юридическом отношении государственного властвования»*1. Этой позиции придерживались и другие, не менее известные государствоведы того времени*2. Однако подобный подход имел широкое распространение в науке государственного права советского*3 и постсоветского*4 периодов. Одновременно обозначился более широкий подход к пониманию предмета данной науки. В дореволюционной государствоведческой литературе отмечалось, что предмет государственного права охватывает не только отношения властвования, но и правовое положение граждан*5. Сходные взгляды утвердились среди советских государствоведов (С.С. Кравчук, М.Г. Кириченко). В то же время приоритетным остается подход, в соответствии с которым конституционное (государственное) право прежде всего имеет своим предметом организацию государственной власти. Очевидно, что против этого нельзя возражать. Ведь в отличие от других отраслей права одним из главных предназначений конституционного (государственного) права является то, что оно призвано выступать юридической основой формирования и осуществления государственной власти. Конституция, конституционное законодательство потому и возникают, что появляется острая необходимость «связать» государственную власть правом, ввести ее в правовые рамки, придать цивилизованный характер функционированию системы власти. Эта цель обусловливает и другие: закрепляя (признавая) в законодательстве права и свободы, государственная власть тем самым ограничивает сферы, формы, методы своего влияния на гражданскую жизнь общества. Права и свободы в этом (конституционном) смысле выступают юридическими инструментами подчинения власти праву. Закрепление признаваемой мировым сообществом некоей совокупности гражданских прав и свобод в национальной конституции означает, что государственная власть подчиняет себя интересам общества, возлагает на себя обязательства служить этим интересам.

_____

*1. См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. - СПб., 1909. С. 48.

*2. См.: Андреевский И. Русское государственное право. - М., 1866; Градовский А.Д. Общее государственное право. - СПб., 1885; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. 2-е изд. Т. 1. - СПб., 1910.

*3. В частности, А.И. Лепешкин считал, что предмет советского государственного права охватывает сферу организации и осуществления государственной власти (см.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. - М., 1961. С. 18-19). Этой же позиции придерживались Г.С. Гурвич, А.И. Левин, М.С. Строгович, С.А. Голунский, Я.Н. Уманский и др.

*4. Близким к изложенным взглядам является подход Е.И. Козловой (см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 1998. С. 6-9) и других авторов.

*5. См.: Алексеев А.С. Русское государственное право. - М., 1897. С. 8.

 

Однако организация государственной власти не является единственным объектом конституционного права. И, кроме того, этот объект сформулирован достаточно обще и с точки зрения потребностей отрасли права должен быть конкретизирован.

 

С иных позиций предмет конституционного права представлен более широко. В частности, А.Е. Козлов исходит из того, что в предмет дисциплины входят отношения в разных сферах жизни общества - политической, экономической, социальной и духовной: это фактические отношения по поводу: а) устройства государства и организации государственной власти; б) гражданской свободы (отношения между человеком и государством)*1. По мнению М.В. Баглая, предмет конституционного права охватывает две основные сферы общественных отношений: а) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством); б) устройства государства и государственной власти (властеотношения)*2. С этими суждениями можно согласиться, если не исключать того, что предмет конституционного права не ограничивается этими (пусть даже и главными) группами отношений.

_____

*1. См.: Конституционное право. - М., 1996. С. 1-2.

*2. См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1999. С. 5.

 

При определении предмета конституционного права нельзя не учитывать сформулированного уже достаточно давно вывода о том, что особенность конституционно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах жизни общества конституционное право непосредственно в полном объеме регулирует общественные отношения, а в других - лишь основополагающие, т.е. такие, которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах*1. На этом основании выделяют две группы отношений: 1) те, которые выступают предметом регулирования только в конституционном праве; 2) базовые, основополагающие отношения, складывающиеся в политической, экономической, социальной и духовной областях жизни общества.

_____

*1. См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М., 2001. С. 23-25.

 

Соответственно, первую группу отношений образуют те из них, которые связаны с функционированием главных составляющих государства - регулированием правового положения населения, территории и государственной власти. Население представлено совокупностью граждан и иных лиц, находящихся под юрисдикцией государства. Правовой статус граждан - гражданство, основные права, свободы и обязанности, их гарантии, а также правовое положение иностранных граждан, беженцев, лиц, которым на территории России предоставляется политическое убежище, - все это непосредственные объекты конституционно-правового регулирования, не свойственные иным отраслям права. Территория в государствоведческом смысле, или территориальная организация государства, есть то пространство (сухопутное, водное и воздушное), на которое распространяется государственная власть. Это своего рода конституционно-правовое «поле» взаимоотношений центральной власти и составляющих ее территорий. Соответственно, сеть федеративных, региональных отношений - это также исключительная прерогатива правового регулирования норм конституционного права. Государственная власть - важнейшая составляющая государства, его субстанция. Все отношения, которые возникают в связи с формированием институтов государственной власти и ее осуществлением, составляют предмет конституционного права. К этому блоку отношений примыкают все отношения, связанные с проведением выборов, формированием законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти, определением их конституционно-правового статуса, конституционного режима деятельности, конституционных основ взаимоотношений с населением, форм контроля институтов гражданского общества за деятельностью институтов государственной власти и др. Это также специфические объекты конституционно-правового регулирования. Как видно, все эти отношения относятся исключительно к политической сфере жизни общества. Поэтому не без основания конституционные отношения считают отношениями политическими.

 

Что касается второй группы отношений, то к таковым относят те из них, которые, складываясь в разных сферах жизнедеятельности общества (не только в политической, но и в экономической, социальной и духовной), обладают конституционно-правовыми свойствами, а именно: 1) их участниками являются: субъекты конституционного права (федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты, граждане, общественные и религиозные объединения, политические партии, соответствующая территория, многонациональный народ или население соответствующего территориального образования и другие общественные образования и физические лица, наделенные конституционной правосубъектностью); 2) объектом таких отношений (того, по поводу чего они возникают) выступают: а) конституционные ценности - государственная территория, государственная власть, местное самоуправление, имущественные и неимущественные блага и б) конституционное поведение; 3) конституционные отношения возникают на основании соответствующих государственно-правовых (конституционно-правовых) фактов, предусмотренных гипотезами соответствующих конституционно-правовых норм; 4) содержанием таких отношений выступает конституционное поведение, вызывающее соответствующие конституционно-правовые последствия*1.

_____

*1. Трудно согласиться с тем, что они становятся «обязательным элементом предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство» (см.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 25).

 

Итак, конституционное право характеризуется особым предметом регулирования. Оно регулирует отношения наиболее значимые, фундаментальные или базовые для общества и государства. Предметом конституционного права являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации суверенитета российского народа во всех его формах, обеспечения функционирования институтов представительной и непосредственной демократии, а специальная роль и назначение заключается в обеспечении полновластия народа во всех сферах жизнедеятельности общества. Указанное направление правового регулирования - исключительная прерогатива конституционного права, и оно не свойственно какой-либо иной отрасли права.

 

Для правильного уяснения предмета конституционного права принципиально важно следующее. Конституционное право есть часть правовой системы, закрепляющая (учреждающая) систему конституционных ценностей: а) суверенитет народа, б) свобода личности и в) власть, обеспечивая их охрану и реализацию как объектов конституционного регулирования. В условиях демократии гуманистический смысл и социально-общественное назначение конституционного права заключаются в том, чтобы закрепляемая в Основном законе государства формула «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» получила предметное воплощение в конституционной практике.

 

Соответственно, предметом его регулирования охватываются две основные группы отношений: во-первых, отношения, связанные с охраной и реализацией основных прав и свобод человека и гражданина, или гражданские свободы; во-вторых, отношения, связанные с организацией и функционированием системы власти, или властеотношения. Гражданские свободы и государственная власть - суть важнейшие объекты конституционно-правовых отношений, а отношения, возникающие по поводу этих объектов, составляют главное в предмете конституционного права*1. Причем вторая группа отношений является зависимой, производной по отношению к первой. Согласно Конституции «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2); права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Данное положение означает, что институт прав и свобод определяет характер и объем властеотношений, пределы и формы их распространения.

_____

*1. Власть и свобода неразрывно связаны в конституционно-правовых отношениях... Поскольку за властью стоит государство, а за свободой - индивид и общество с его многообразными социальными структурами, отношения между государством, с одной стороны, обществом, человеком - с другой, составляют содержание предмета науки конституционного права» (Богданова Н.А. Система науки конституционного права. - М.: Юристъ, 2001. С. 18-19).

 

§ 2. Понятие и особенности метода конституционного права

 

Метод конституционного права обусловлен публично-правовым характером данной отрасли права. Соответственно, ему присущи все черты публично-правового метода регулирования общественных отношений: властный характер, императивность, директивность. Обладая этими свойствами, метод конституционного регулирования находит выражение в таких правовых средствах, которые свойственны всякому методу - он воплощается в конкретных правовых нормах, определяет конкретные государственно-правовые факты, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений; содержит указание на конкретных субъектов регулируемых отношений; вызывает вполне определенные правовые последствия. Такие нормы реализуются либо непосредственно адресатами, либо при участии правоприменительных актов.

 

Специфика конституционно-правового регулирования заключается в использовании так называемого учредительного метода (способа) регулирования.

 

Особенность же этого метода состоит в том, что помимо универсальных способов правового регулирования (запрещения, позитивного обязывания и дозволения) он использует специфические способы средства правового воздействия - общее установление и конституционное закрепление. Общее установление проявляется в наличии в системе конституционного права множества так называемых исходных, отправных установлений, имеющих общерегулятивный характер и выражающихся в первичных нормах права. Такие нормы содержатся в Конституции, конституционных федеральных законах или в федеральных законах. Это нормы-принципы, нормы-дефиниции и др.

 

Специфика общего установления и конституционного закрепления заключается в том, что они не требуют специфически юридических средств обеспечения закрепляемых норм права, т.е. юридических санкций, имеют статутный характер. Используемые конституционные средства регуляции проявляются как непосредственно (обладая свойством непосредственного, прямого действия), так и опосредованно, через конкретизацию нормативных положений в конкретизирующих законах, иных нормативных правовых актах.

 

Юридическая конструкция конституционного установления и закрепления такова, что она не предполагает точно определенных (персонифицированных) прав и обязанностей конкретных субъектов участников правовых отношений - конституционные установления имеют всеобщий, универсальный характер, обращены ко всем или ко многим видам субъектов, как правило, не порождают конкретных правоотношений, реализуясь в общих конституционных отношениях (к примеру, ст. 10 Конституции РФ). Общие установления выступают в форме конституционного закрепления.

 

Особенность конституционно-правового регулирования заключается в широком использовании наряду с типичными директивными, императивными публично-правовыми средствами регуляции так называемых «мягких» средств регулирования. Это проявляется в привлечении договорных нормативных регуляторов (такие средства выражены в международных договорах России, в договорах и соглашениях, заключаемых между федеральными и региональными органами государственной власти), использовании конституционных обычных норм и конституционного прецедентного права. Отмеченную особенность метода конституционного регулирования следует дополнить указанием на присутствие в системе конституционного права значительного числа диспозитивных норм, что в общем-то не характерно для публично-правового метода регулирования*1.

 

*1. Очевидно, это обстоятельство дало основание академику О.Е. Кутафину сделать вывод о том, что в системе российского права конституционное право сочетает в себе элементы как частного, так и публичного права, с преобладанием характерных черт последнего, поскольку оно в большей мере связано со спецификой общих, государственных интересов, чем со сферой частных, индивидуальных и групповых. Исходя из того, что нормы конституционного права являются базовыми как для публичного, так и для частного права, О.Е. Кутафин делает вывод о том, что конституционное право является публично-правовым (Кутафин О.Е. Предмет конституционного регулирования. С. 44).

 

В выборе средств правового регулирования важное значение (не всегда определяющее) имеет предмет регулирования. Соответственно двум принципиально отличающимся группам отношений используются два типа правового регулирования: отношения, связанные с реализацией гражданами принадлежащих им основных прав и свобод, регулируются на основе общедозволительного типа регулирования («разрешено все, что не запрещено законом»); регулирование властеотношений осуществляется в соответствии с разрешительным принципом правового регулирования («разрешено то, что прямо предусмотрено законом»). Таким образом, гражданам и их объединениям средствами конституционного права предоставляется максимум свободы поведения, деятельность властных структур, их должностных лиц жестко нормируется, ограничивается свобода усмотрения.

 

§ 3. Конституционно-правовые режимы: понятие, особенности, виды

    

Метод характеризует общее направление конституционного регулирования и не дает представлений обо всех его особенностях. При регулировании самых разнообразных конституционных ситуаций требуется более точная характеристика используемых средств регулирования. Для этой цели в науке теории права выработано понятие правового режима. Соответственно, конституционно-правовой режим представляет специфический вид (режим) правового регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, запретов, обязываний, правовых ограничений, стимулов, ощедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.). Конституционно-правовой режим выражает степень жесткости конституционного регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Конституционно-правовой режим связывает воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования (дозволением, запрещением и обязыванием), его типами (общедозволительным и разрешительным), методами - централизованным, императивным или децентрализованным, диспозитивным, использованием публично-правовых или частноправовых средств регуляции поведения. При этом конституционно-правовой режим может включать все способы, методы, типы, правовые средства, но в различном их сочетании, при доминирующей роли одних и вспомогательной роли других. Так, внутри отрасли конституционного права правовой режим регулирования статуса органов государственной власти отличается от правовой регламентации федеративных отношений. Если в сфере регулирования статуса органов государственной власти приоритетным является централизованный, императивный метод, возложение обязанности - превалирующим способом, а разрешительный тип - господствующим, то в сфере федеративных отношений наряду с применением централизованных средств регулирования значительная роль отводится децентрализованному методу, диспозитивным правовым средствам, внедрению общедозволительного порядка регулирования. Особенность конституционно-правового режима (как и всякого правового режима) определяется юридическими средствами обеспечения конституционного поведения - использованием позитивных стимулов такого поведения или мер принудительного воздействия - юридической ответственности, мер правовой защиты, превентивных и иных средств государственного принуждения. Конституционно-правовой режим создает известный климат, настрой в регулировании. Он вводится законодательно. Об использовании той или иной разновидности правового режима свидетельствуют либо специальные оговорки законодателя, либо общие положения законодательного акта - его цели, задачи, принципы регулирования.

 

В зависимости от доминирующих в правовых режимах определенных юридических средств они могут быть либо стимулирующими, либо ограничивающими. Если первые создают благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, а иногда и сверхблагоприятные (режим наибольшего благоприятствования), то вторые - нацелены на их комплексное сдерживание (например, используемый в регулирования правового статуса иностранных граждан режим реторсий). Использование того или иного вида конституционно-правового режима ставится в зависимость от различных обстоятельств, в частности от субъектов регулируемых отношений. Например, в зависимости от тех или иных категорий заявителей, ходатайствующих о приеме в российское гражданство, Российская Федерация может применять к ним общий или упрощенный порядок приема в гражданство.

 

Разнообразие конституционно-правовых режимов (как и всяких правовых режимов) находится в зависимости от законодательной политики и определяется технико-юридическими особенностями конструирования законодательного акта. Своеобразие используемых технико-юридических приемов позволяет выделить интенсивно используемый современной законотворческой практикой режим исключения. Он вводится законодателем как изъятие из общего порядка. Компонентами режима исключения являются, во-первых, общее правило («все») и, во-вторых, исключения из него (чаще всего перечень исключений, который в законодательстве нередко формулируется в качестве исчерпывающего). При этом исключения не могут предполагаться, они всегда должны быть точно указаны в нормативных актах. Достоинство применения такого режима в том, что он, с одной стороны, обеспечивает высокий уровень нормативности правовых установлений, а с другой - позволяет учесть своеобразие жизненных ситуаций, обеспечивая тем самым высокую степень казуальности (конкретности) правовых предписаний. Законодатель таким образом конструирует достаточно общую и в то же время достаточно конкретную правовую норму. Для конституционного права, использующего большое число так называемых общих установлений (принципов права, норм-дефиниций и т.п.), использование разновидности этого режима чрезвычайно важно. Так, Федеральный закон от 31 мая  2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» в ст. 16 перечисляет основания, по которым отклоняется заявление о приеме в российское гражданство.

 

Разновидностью режима исключений, применяемых в регулировании конституционных отношений, является режим, основанный на широком применении законодателем такого технико-юридического приема, как «исчерпывающий перечень». Путем установления исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть высокой степени точности в регулировании общественных отношений, очертить строгие рамки поведения участников регулируемых отношений, исключить неопределенность в регулировании (например, споры о компетенции и т.п.). Такая разновидность режима регулирования используется, в частности, при определении исключительной компетенции Федерации, полномочий органов государственной власти, других конституционных органов, в частности при определении полномочий Президента РФ (ст. 83 Конституции РФ), Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ), Конституционного Собрания (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ), других конституционных органов, чья компетенция закрепляется как в федеральной Конституции, так и в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в иных случаях. Например, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» в ст. 7 закрепляет исчерпывающий (закрытый) перечень мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение.

 

§ 4. Нормы и институты конституционного права России. Система конституционного права

 

Понятие, признаки и виды норм конституционного права. В науке конституционного права под нормами конституционного права понимаются признаваемые, устанавливаемые или санкционированные государственной властью принципы и предписания (нормы), выраженные в Конституции или получившие юридическое оформление (закрепление) в иных правовых актах (законах, нормативных договорах, декларациях и др.), являющихся источниками конституционного права. Нормы конституционного права закрепляют правовое положение субъектов конституционного права (основные права, свободы, обязанности граждан и их объединений), устанавливают конституционную компетенцию органов государственной власти, правовые процедуры ее осуществления, закрепляют конституционно-правовые формы и средства разрешения конституционных споров и др. Соответственно, специфика норм конституционного права за- ключается в:

 

1) их назначении: регулируют поведение субъектов государственно-правовых отношений в целях осуществления полновластия народа, утверждения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения государственного суверенитета;

 

2) особой юридической природе: относятся к первичным нормам, устанавливают основные права, свободы и обязанности, конституционно-правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, конституируют принципы взаимоотношений между различными уровнями власти, между властью (государственной и муниципальной) и населением; в этом смысле являются учредительными, что не свойственно нормам никакой иной отрасли права. Отсюда вытекает их повышенная юридическая сила - они отличаются специально-юридическими механизмами действия и государственно-правовыми средствами охраны, определенная часть этих норм имеет прямое действие;

 

3) особенностях их юридической конструкции и структуре, свойствах, специфике закрепляемых ими конституционных средств регулирования; при публично-правовом характере используют не характерные для публичных отраслей права мягкие правовые средства. Этим объясняется наличие в конституционном праве большого количества договорных норм, содержащихся в международных и внутрифедеральных договорах, соглашениях;

 

4) своеобразной юридической структуре (отсутствие санкции, а иногда и гипотезы);

 

5) многообразии юридических форм выражения. Нормы конституционного права содержатся в Конституции, конституционных и обычных законах, в президентских и правительственных актах, в актах региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Специфической формой выражения конституционных норм являются акты референдумов и договорные нормы;

 

6) наиболее высоком уровне нормативности нормы конституционного права, что находит выражение в наличии среди них большого числа норм-принципов, норм-дефиниций, норм-деклараций - исходных, или отправных, норм права, не характерных для других отраслей права.

 

Виды норм конституционного права. В зависимости от объема нормативности все действующие нормы права можно подразделить на две большие группы: отправные нормы и нормы-предписания (их еще именуют нормами-правилами). Такое деление принято в общей теории права, и оно специфично практически для всех отраслей права. Однако соотношение между этими группами норм для разных отраслей права различно. Для конституционного права характерным является значительный удельный вес первой группы норм.

 

Отправные нормы - это исходные нормы, которые отличает высокий уровень нормативности, особая структура (нет санкции, гипотезы). Их специфика собственно выражена в диспозиции. «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80 Конституции РФ). Удельный вес такого рода норм в общем массиве конституционных установлений достаточно значительный, хотя, безусловно, преобладают нормы-предписания.

 

Наибольшее распространение среди отправных норм имеют нормы-дефиниции, учредительные нормы и нормы-принципы.

 

Дефинитивные нормы права закрепляют в обобщенном виде признаки того или иного конституционного понятия - «избирательное объединение», «политическая партия» и др. В крупных законодательных актах такие нормы группируются в специальном разделе (главе, статье). Так, Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» содержит статью, специально посвященную законодательной характеристике таких понятий, как выборы, избирательные права граждан, гарантии избирательных прав граждан, активное избирательное право, пассивное избирательное право, избиратель, избирательные комиссии, список кандидатов и др.

 

Нормы-принципы широко распространены в конституционном праве, получают закрепление непосредственно в законе. К примеру, принципы гражданства, избирательного права непосредственно отражены соответственно в Законе о гражданстве и в избирательных законах.

 

Нормы-предписания в свою очередь подразделяются на регулятивные нормы - нормы, определяющие субъективные права и юридические обязанности субъектов, условия их возникновения и действия. В конституционном праве такие нормы преобладают. В то же время есть и охранительные нормы - нормы, определяющие условия применения мер государственно-принудительного воздействия, характер и содержание этих мер.

 

По методу правового регулирования принято выделять обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы. Обязывающие нормы, как следует из самого названия, возлагают на субъекта обязанность совершить те или иные действия (например, обязанность соответствующей избирательной комиссии зарегистрировать кандидата или список кандидатов, обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный в палату субъектом права законодательной инициативы законопроект и т.п.). Предписания такого рода, как правило, начинаются словами: «обязан», «необходимо», «должен» и т.п. Примером обязывающих норм могут служить нормы, содержащиеся в ст. 106, 107, 108 (п. 2), 109 (п. 2), 116 Конституции РФ.

 

Запрещающие нормы права - нормы, возлагающие на субъекта обязанность воздерживаться от совершения определенных действий. Такие нормы формулируются в виде запрета совершать какие-либо действия. Так, п. 5 ст. 109 Конституции РФ устанавливает запрет на роспуск Государственной Думы в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения. Или: «одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы» (п. 2 ст. 97 Конституции РФ).

 

Управомочивающие нормы - нормы, представляющие субъекту право на совершение тех или иных действий (избирателю обратиться в суд за защитой его нарушенного избирательного права, стать членом религиозного или иного объединения и т.п.). В тексте эти нормы могут начинаться словами: «вправе», «имеет право», «разрешается» и т.д. Примером управомочивающих норм являются ст. 104 (п. 1), 117 (п. 1, 2, 3) Конституции РФ.

 

По характеру правовых предписаний принято выделять материальные нормы, закрепляющие права и обязанности субъектов и отвечающие на вопрос: «Что следует делать для их осуществления?»,  и процессуальные, закрепляющие процедуры (порядок) осуществления субъектами их прав и обязанностей и отвечающие на вопрос: «Как следует осуществить материальные предписания?»

 

Материальные нормы преобладают, в то же время возрастает удельный вес процессуальных предписаний. Такие нормы содержатся в Конституции РФ, федеральных законах, регламентах палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Правительства РФ.

 

Институты конституционного права. Институт конституционного права представляет собой совокупность норм конституционного права, регулирующих группу однородных отношений. Конституционно-правовой институт - составная часть системы конституционного права, выполняющая в ее составе специализированные функции: урегулирование специфическими конституционно-правовыми средствами однородных по своему содержанию отношений, относящихся к предмету конституционного права. Объединенные в институты (нормативные комплексы) нормы конституционного права достигают системного комплексного воздействия на общественные отношения.

 

Главным системообразующим признаком формирования конституционно-правовых институтов являются регулируемые конституционным правом отношения. В своем единстве конституционно-правовые нормы, распределенные по конституционно-правовым институтам, отображают внутреннее строение конституционного права, его системную организацию, которой соответствует системность той сферы общественных отношений, которые составляют предмет конституционно-правового регулирования.

 

В системе конституционного права принято различать следующие группы норм или институты: закрепляющие основы конституционного строя РФ; закрепляющие правовое положение (статус) личности в РФ; определяющие федеративное и административно-территориальное устройство РФ и ее субъектов; закрепляющие систему органов (институтов) государственной власти РФ, принципы их организации и деятельности (институты президентства, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти); закрепляющие систему местного самоуправления в РФ; определяющие порядок изменения Конституции.

 

§ 5. Система конституционного права (гуманитарное, корпоративное, избирательное, парламентское,

 муниципальное право и иные подотрасли конституционного права)

    

Конституционное право России полиструктурно, представлено разноуровневыми нормами права, отличается множеством источников (форм) выражения. Вместе с тем это единый согласованный нормативно-юридический комплекс, отвечающий всем признакам отрасли права. В составе этой отрасли можно выделить две относительно автономные и вместе с тем взаимосвязанные части - Общую и Особенную. Общая часть представлена нормативными положениями, имеющими общенормативное значение для всех институтов и норм Особенной части. К ним правомерно относить положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, закрепляющих основы конституционного строя, правового положения граждан, иных лиц, общественных и религиозных объединений, народов России, конституционную правосубъектность органов государственной власти Федерации и ее субъектов, принципы взаимоотношений между ними, назначение конституционного законодательства, его иерархию и др. Особенная часть представлена комплексами правовых норм, объединенных в институты. К их числу можно отнести: институт гражданства, статуса иностранных граждан в РФ, соотечественников за рубежом, конституционно-корпоративное право (право общественных объединений), конституционно-конфессиональное право (право религиозных объединений), референдумное право, институт федеративного устройства (федеральное право), административно-территориального устройства субъектов РФ (региональное право), избирательное право, президентское право (право верховного управления), парламентское право, конституционно-судебное право, конституционно-муниципальное право, институт особых (чрезвычайных) конституционно-правовых режимов (чрезвычайное право).

 

Конституционное право - сложная, многосоставная отрасль права. Кроме институтов права в ее составе можно выделить ряд подотраслей права: избирательное, парламентское, конституционно-процессуальное и др.

 

Место конституционного права в системе российского права определяется рядом обстоятельств. Современные системы права традиционно подразделяются на три группы отраслей права: а) профилирующие (базовые); б) специальные; в) комплексные. В комплекс профилирующих (базовых) отраслей специалисты по общей теории права включают конституционное право, три материальные отрасли - административное право, гражданское право, уголовное право, а также три процессуальные отрасли (гражданско-процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное).

 

При этом конституционное право в силу особых своих свойств (высокая юридическая сила, уровень нормативности правоположений, характер источников, механизмы обеспечения и др.) занимает в этой системе особое место, являясь своего рода надстройкой по отношению к действующей системе российского права. По-видимому, необходимо вести речь и об особом месте конституционного права во всей системе права. Очевидно, что данная отрасль права не может быть признана однопорядковой иным профилирующим отраслям - это фундаментальная базовая отрасль права, отображающая генеральные правовые режимы, юридические средства и методы регулирования, которые получают конкретное воплощение в иных подразделениях права, в том числе и относимых к профилирующим отраслям права.

 

§ 6. Конституционно-правовое отношение: понятие, особенности, виды

    

Отношение, возникающее по поводу реализации гражданами и их объединениями конституционных прав, свобод и обязанностей, а также осуществления органами государственной власти конституционной компетенции. Особенности конституционно-правовых отношений состоят в том, что эти отношения возникают в сферах взаимоотношений личности и государства, органов власти различных уровней (федерального, регионального, муниципального), т.е. в сфере отношений, составляющих предмет конституционного права.

 

Конституционными выступают правовые отношения, возникающие между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, другими субъектами конституционного права по поводу удовлетворения их интересов конституционно-правовыми средствами. Конституционно-правовые отношения характеризуются своеобразием объектов (в качестве таковых выступают свобода, жизнь, достоинство человека, целостность государства, государственная власть и др.), специфическими источниками (Конституция, федеральные конституционные законы, Федеративный договор и др.), особенным составом субъектов указанных отношений. Являясь разновидностью публично-правовых отношений, конституционные правоотношения характеризуются высоким политическим потенциалом, т.е. они выступают юридической формой политических отношений и в этой связи выражают интересы разных социальных групп, коренные интересы общества в целом.

 

Конституционные правоотношения многообразны. В зависимости от временного фактора они могут носить длящийся, устойчивый характер (отношения, вытекающие из гражданства, нахождения выборного должностного лица на государственной службе; принадлежности территории к Российской Федерации и др.) или быть временными, как отношения, которые возникают, к примеру, между участниками избирательного спора и судом, между сторонами, оспаривающими конституционность положений закона, и Конституционным Судом, между избирательными объединениями по поводу их вхождения в избирательный блок на период проведения избирательной кампании и др. Конституционные правоотношения различаются по содержанию (избирательные, федеративные, муниципальные и т.д.), субъектному составу, основаниям возникновения. В зависимости от характера регулирующих норм конституционные правоотношения могут иметь конкретный регулирующий характер (в случае, если: а) стороны такого отношения персонифицированы: кандидат на выборную должность, избирательная комиссия; субъект права законодательной инициативы, Государственная Дума; б) субъекты правоотношения наделены конкретными правами и обязанностями; в) их поведение имеет конкретные юридические последствия и др.) или иметь общий, общерегулятивный характер, что специфично для конституционного права. Подобные отношения носят статутный характер, выражают общее правовое состояние субъектов, их взаимоотношения, ответственность друг перед другом и государством, они характеризуют наиболее важные, существенные, стабильные отношения, образующие устои общества - отношения собственности, власти, государственного устройства, организации власти, статус личности и др., возникают непосредственно на основе Конституции и действуют в течение длительного времени.

 

Субъекты конституционного права. В качестве субъектов конституционного права выступают участники конституционно-правовых отношений - физические лица (граждане, лица без гражданства, иностранцы, беженцы, вынужденные переселенцы) и общественные образования (народ, государство, органы государственной власти, субъекты Российской Федерации, административно-территориальные образования, общественные объединения, международные организации и др.).

 

Все субъекты конституционного права наделены конституционной правосубъектностью (способностью иметь конституционные права и обязанности и осуществлять их в своих действиях). При этом абсолютной правосубъектностью (т.е. неограниченной ничем, кроме закона) обладает народ. Как единственный суверен (носитель и источник власти) народ обладает прерогативой участия в свободных выборах, формирования органов власти, выражения своей воли путем референдума. Исключительно народ обладает учредительной властью. Конституционная правосубъектность личности (человека и гражданина) характеризует универсальную регламентацию статуса личности: место личности в системе демократии, отношение государства к ее свободе, условия и гарантии участия личности в управлении делами общества и государства; возможности личности пользоваться определенными благами, гарантии ее защищенности и безопасности и др. Как субъекты конституционных правоотношений, государство (Российская Федерация), органы государственной власти и местного самоуправления обладают смешанной правосубъектностью, соответствующей целям и задачам их деятельности, определенным в Конституции РФ.

 

 

Глава 2 Источники конституционного права Российской Федерации

    

§ 1. Понятие источников конституционного права России, их виды и федеративная природа

    

В качестве таковых выступают признаваемые национальной правовой системой юридические формы внешнего выражения (закрепления) конституционно-правовых норм. Источники конституционного права представляют собой иерархичную и соподчиненную систему правовых актов, в которых содержатся нормы конституционного права. Главным источником национальной правовой системы и конституционного права является конституция, нормы которой регулируют наиболее важные общественные отношения, обладая наивысшей юридической силой.

 

Система источников конституционного права РФ представлена Конституцией РФ и основанным на ней федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, решениями Конституционного Суда РФ, нормативными договорами, нормами международного права и актами органов местного самоуправления. Соответственно, она объединяет следующие три уровня источников конституционного права: 1) федеральное законодательство (конституционные и обычные федеральные законы, нормативные указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти), внутрифедеральные договоры и соглашения, декларации, судебные решения (акты Конституционного и Верховного судов); 2) законодательство субъектов РФ - конституции, уставы, законы, правовые акты высших должностных лиц субъектов Федерации, акты региональных органов исполнительной власти; акты региональных референдумов; 3) акты органов местного самоуправления, включая акты местных референдумов. Кроме того, нетрадиционными источниками конституционного права выступают конституционные обычаи.

 

§ 2. Договоры и соглашения в российском конституционном праве (конституционное договорное право)

 

Как разновидность источников конституционного права конституционно-правовой договор является соглашением (волеизъявлением) двух или нескольких субъектов конституционного права, имеющим общенормативное значение (т.е. значение норм права). Конституционно-правовой договор представляет разновидность публичных нормативных договоров, заключаемых федеральными органами государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ либо органами государственной власти субъектов Федерации между собой.

 

Российской конституционной практике известны три вида таких договоров: Федеративный договор, внутрифедеральные и международные договоры, соглашения. Федеративный договор - это договор между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по поводу разграничения предметов ведения и полномочий, заключенный 31 марта 1992 г. и инкорпорированный в действующую Конституцию РФ (частично), конституции (уставы) субъектов РФ. Федеративный договор является тем источником, с которым действующая Конституция связывает регулирование федеративных отношений. Согласно Конституции (ч. 3 ст. 11) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется на основе норм Основного Закона РФ, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

 

Внутрифедеральные договоры - это двусторонние или многосторонние нормативные соглашения между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ либо соглашения между субъектами Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий - правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ. Такой договор представляет собой разновидность двусторонних внутригосударственных договоров, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам регулирования имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и вопросов занятости. Он юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепляет круг полномочий субъекта Федерации. Договор может быть заключен в следующих случаях: а) при прямом указании в федеральном законе о предмете совместного ведения на допустимость его заключения; б) если отсутствует федеральный закон о предмете совместного ведения - при условии, что в случае принятия федерального закона договор будет приведен в соответствие с ним. Кроме того, договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических и иных особенностей субъекта РФ. Предметами договора могут быть: а) конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; б) условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора. Договором может устанавливаться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора. В частности, могут предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.

 

Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров определяется Президентом РФ. На подготовленный проект федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои замечания и предложения. До процедуры подписания Президентом РФ проект договора направляется для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и в Совет Федерации. В Совете Федерации проект договора рассматривается в течение 3 месяцев со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации имеют рекомендательный характер и учитываются при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ, и вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (п. «б», «в» ст. 3) договоры между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а равно между органами государственной власти субъектов Федерации подлежат правовой оценке Конституционного Суда на предмет их соответствия федеральной Конституции. Заключенный договор подписывается Президентом РФ и главой исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президентом, губернатором, мэром).

 

Соглашение - это разновидность публичного договора, заключаемого по поводу передачи (делегирования) полномочий. Такие соглашения заключаются между федеральными и региональными органами власти, а также между региональными структурами (к примеру, между правительством республики и ее национальным банком, межрегиональными ассоциациями и др.). Соглашение о передаче полномочий - правовая форма взаимного делегирования (передачи) органами исполнительной власти федерации и ее субъектов части их полномочий. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» предусматривает: 1) передачу федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; 2) передачу органами исполнительной власти субъекта РФ части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. При этом предметами соглашения могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; д) иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Как в договоре, так и в соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок досрочного прекращения действия. Ответственность по соглашению сторон, процедура подготовки соглашения идентичны описанным правилам, применяемым к договорам. Проект соглашения не позднее чем в трехмесячный срок со дня его представления одобряется или отклоняется Правительством РФ. Одобренный проект подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ на подписание соглашения. Договор, как и соглашение, вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

 

Международный договор - это ратифицированный Государственной Думой договор, содержащий нормы конституционного права. Международный договор РФ - это международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме. Детальный порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров РФ с целью надлежащего обеспечения национальных интересов, осуществления целей, задач и принципов внешней политики России, закрепленных в Конституции РФ, регламентируется Федеральным законом от 16 июня 1995 г. «О международных договорах РФ». Закон состоит из 6 разделов, объединенных 41 статьей. В этих разделах определяется юридическая природа договоров (понятия, виды, юридическая сила), порядок их заключения, регистрации и официального опубликования и исполнения, а также процедуры прекращения и приостановления действия. В зависимости от субъектов заключения договоров Закон различает три их разновидности: 1) межгосударственные - заключенные с международными организациями от имени РФ; 2) межправительственные - заключенные от имени Правительства РФ; 3) договоры межведомственного характера - заключенные от имени органов исполнительной власти.

 

Договорные нормы (договоры, соглашения) обладают меньшей юридической силой по отношению к нормам федерального законодательства. На практике же договоры о разграничении предметов  ведения и полномочий и соответствующие соглашения нередко подменяют нормы федерального законодательства, входят в противоречие с ними. Юридическим механизмом ограничения такого развития договорного права служат положения Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Согласно ст. 17-18 Закона предмет договоров ограничивается вопросами: а) конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами; б) определения условий и порядка осуществления разграниченных договором полномочий; в) установления форм взаимодействия и сотрудничества при исполнении накоплений договора; г) иными вопросами, связанными с исполнением положений договора.

 

Соответственно, предметом соглашений могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения. Указанные законодательные новеллы призваны свести до минимума число разновидностей договоров и особенно соглашений, предотвратить неконтролируемое создание новых форм договорного регулирования в противоречии с федеральным правом.

 

§ 3. Закон в системе источников конституционного права. Виды законов в Российской Федерации

 

Система действующих в национальной правовой системе законов отличается предметом регулирования, формой, юридической силой и др. По юридической силе, особенностям принятия различают: 1) Конституцию РФ; 2) законы РФ о поправках к федеральной Конституции; 3) федеральные конституционные законы; 4) федеральные законы; 5) законы, принимаемые представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

Федеральная Конституция закрепляет основополагающие принципы правового регулирования в Российской Федерации, является правовой основой текущего законодательства, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется без каких-либо изъятий (оговорок) на всей территории Российской Федерации. Законы и другие правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Федеральными законами регулируются наиболее важные стороны общественной жизни, основные права, свободы и обязанности граждан, правовое положение партий и иных общественных объединений, федеральные налоги и сборы, принципы организации, формирования и деятельности органов государственной власти, уголовная и административная ответственность и др. Основания, порядок принятия законов о поправках к Конституции РФ определены главой 9 Конституции РФ. По сфере действия все законы в РФ подразделяются на законы РФ и законы субъектов РФ.

 

Федеральный конституционный закон. В зарубежной конституционной практике конституционным признается закон, который вносит изменения и дополнения в действующую конституцию страны. Однозначного понятия конституционного закона в конституционной практике нет. Общепризнанно, что по своему юридическому значению конституционным является закон, отличающийся особой «близостью» (юридическим родством) с конституцией страны либо заменяющий конституцию. В этом случае один или несколько конституционных законов есть то, что принято именовать юридической конституцией. Иногда поэтому (как это характерно для Австрии) конституция именуется федеральным конституционным законом. В иных случаях конституционными именуют законы, которые радикально изменяют основной закон страны, к примеру территориальное устройство государства, форму правления и т.д. Конституционный закон в этом случае признается составной частью конституции (так, конституционным законом 1968 г. ранее унитарная Чехословакия была преобразована в федеративное государство. Соответствующий конституционный закон стал составной частью Конституции ЧССР). Чаще же в зарубежной конституционной практике под конституционными законами принято понимать те законы, которые вносят изменения и дополнения в действующую конституцию страны, т.е. уточняют ее содержание. В РФ - конституционными являются законы, принятие которых прямо предусмотрено действующей Конституцией РФ.

 

Близким (но не тождественным) понятию конституционного закона выступает употребляемое в зарубежной конституционной практике понятие органического закона. Часто органическими считают те законы, которые «органически» вытекают из конституции, т.е. принятие таких законов либо предусмотрено конституцией, либо они конкретизируют положения конституции. Достаточно распространенным является понимание органического закона как акта, определяющего правовой статус органов государства или органов местного самоуправления.

 

В РФ конституционным является закон, дополняющий и развивающий действующую Конституцию РФ, принимаемый в особом порядке, по вопросам, специально указанным в Конституции, и обладающий наивысшей (после Конституции) юридической силой. К федеральным конституционным законам Конституция РФ относит законы, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ (ч. 1 ст. 108) и в порядке, который предусмотрен Конституцией. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным большинством голосов, т.е. не менее чем тремя четвертями от общего числа депутатов Совета Федерации и не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 1 ст. 108). Ввиду того, что федеральные конституционные законы приняты квалифицированным большинством, в отношении их не предусмотрена возможность возвращения на новое рассмотрение, т.е. Президент не вправе применить к ним право отлагательного вето. Юридическая сила федерального конституционного закона предусмотрена в ч. 3 ст. 76 Конституции, в которой говорится о том, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации (ч.1 ст. 76 Конституции РФ). В настоящее время действуют федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде» (1994 г.), «Об арбитражных судах в РФ» (1995 г.), «О референдуме» (1996 г.), «О судебной системе РФ» (1997 г.), «Об уполномоченном по правам человека» (1997 г.), «О Правительстве РФ» (1997 г.); «О Государственном гербе» (2000 г.), «О Государственном гимне» (2000 г.), «О Государственном флаге» (2000 г.), «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (2001 г.); «О чрезвычайном положении» (2001 г.); «О военном положении» (2002 г.).

 

Конституцией России предусмотрено принятие следующих федеральных конституционных законов: по вопросам федеративного устройства (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66); о полномочиях, порядке образования и деятельности Верховного Суда РФ (ч. 3 ст. 128); о пересмотре Конституции и Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135).

 

Федеральные законы как источники права. Это нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые исключительно законодательным (представительным) органом государственной власти РФ (Федеральным Собранием РФ) по предметам ведения Федерации и ее субъектов либо принятые непосредственно народом путем всероссийского референдума. Федеральные законы (обычные, или текущие) кроме традиционной формы могут быть приняты в виде основных принципов регулирования (например, принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основных принципах регулирования местного самоуправления в РФ»), основ законодательства (к примеру, «Основы государственной службы в РФ» - Федеральный закон, принятый в 1995 г.), кодекса.

 

Основные принципы регулирования и основы законодательства - это законы, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Основы законодательства содержат принципы законодательного регулирования соответствующей сферы общественных отношений (в приведенном выше примере - сферы деятельности местного самоуправления), нормативные общие положения, которые в последующем подлежат конкретизации в нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов. Основы законодательства - это своего рода модельный закон, содержащий нормы как конкретного регулирования, так и модельные нормы, рекомендуемые к конкретизации в нормативных правовых актах субъектов Федерации.

 

Законы субъектов Российской Федерации. К ним относят нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов либо непосредственно населением (избирателями), проживающим на территории субъекта РФ, путем референдума. К основным разновидностям законов субъектов РФ относятся: конституции республик; уставы краев, областей, городов федерального значения; текущие (обычные) законы, принимаемые по предметам ведения субъектов РФ.

 

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» законом субъекта Российской Федерации: а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении; б) устанавливаются основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; в) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, определяется порядок деятельности органов местного самоуправления; г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ; д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов; ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе его долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ; и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума; к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти РФ, а также выборов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; л) устанавливается административно-территориальное устройство; м) утверждается схема управления субъектом РФ, определяется структура его высшего исполнительного органа государственной власти.

 

§ 4. Принципы конституционного права

    

Исходные, основополагающие юридические положения, провозглашающие (юридически учреждающие) основные конституционные ценности и имеющие общерегулятивное значение. Принципы конституционного права - это также правовые нормы, отличающиеся особыми свойствами: более высоким уровнем нормативности и вследствие этого особым регулятивным потенциалом, своеобразием механизма действия, повышенной юридической силой и др. Указанные особенно- сти настолько значительны, что отечественная юридическая наука (следуя традициям международного права) понятие «принципы права» нередко использует в значении, отличном от понятия «норма права», как самостоятельный (наряду с нормами права) регулятор. В системе конституционно-правовых средств принципам права принадлежит роль исходных и основополагающих начал конституционного регулирования. Эта особая роль принципов определяет их «месторасположение» в конституционном законодательстве - они своего рода вводная, или общая, часть конституционного законодательного акта, его нормативный стандарт. Так, в Конституции РФ принципы государственного и общественного устройства сконцентрированы в главе 1 «Основы конституционного строя». Это своего рода свод нормативных стандартов, которыми подчинены все иные положения Основного Закона. Согласно п. 2 ст. 16 Конституции РФ «никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя. В юридическом смысле принципы непререкаемы, они могут быть изменены только посредством принятия новой российской Конституции» (п. 3 ст. 16). Особый статус принципов в системе конституционно-правовых средств позволяет использовать их для юридического выражения основных конституционных ценностей.

 

В действующей Конституции РФ такие принципы отражены в основном в главе 1 «Основы конституционного строя», хотя некоторые из них закреплены в Преамбуле, иных главах Основного Закона (так, в главах 2, 7 закреплены принципы правосудия). Принципы конкретных институтов конституционного права закреплены в нормах соответствующих федеральных законов. В частности, принципы избирательного права получили закрепление как во всех федеральных избирательных законах («Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах Президента РФ» и др.), так и в избирательном законодательстве субъектов РФ. Высокий уровень нормативности принципов конституционного права позволяет им выполнять роль не только конкретных регуляторов поведения участников конституционно-правовых отношений, но и выступать критерием для определения конституционности актов, действий и решений органов государственной власти.

 

Общепризнанные принципы и нормы конституционного права. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) представляют часть национальной правовой системы, имеющую силу источников конституционного права. Нормы международного права содержатся в уставах ООН, Совета Европы, международных договорах, конвенциях (конвенционные нормы), декларациях, пактах, в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, статутах и иных международных правовых актах. Основные принципы международного права (неприменение силы, невмешательство во внутреннюю политику другого государства, суверенное равенство государств, равноправие и самоопределение народов, добросовестное выполнение государственных обязательств и др.) содержатся в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970 г.). Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью российской правовой системы.

 

§ 5. Конституционные обычаи и прецеденты (конституционное обычное и прецедентное право)

    

Конституционный обычай (конституционное обычное право) представляет сложившееся в практике деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления правило, которое в силу многократного повторения приобрело общеобязательное значение и выступает в качестве источника конституционного права. Конституционно-правовые обычаи (конституционно-правовые обыкновения) складываются в парламентской, избирательной практике, в деятельности органов местного самоуправления. Некоторые из таких обычаев, имеющие особую значимость, получают законодательное закрепление. Так, при проведении в 1993 г. выборов депутатов Государственной Думы первого созыва стало обычным наряду с предусмотренными «Положением о выборах депутатов Государственной Думы» избирательными комиссиями формирование территориальных (городских, районных) избирательных комиссий. В последующем такая практика получила закрепление в федеральных избирательных законах - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (1994 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы» (1997 г.), «О выборах Президента РФ» (1995 г.).

 

Конституционные обычаи - это нормы (хотя и своеобразные), относящиеся к числу «неписаных»; имеют специфическую структуру и по каким-либо причинам не входят в систему законодательства, однако с течением времени могут быть законодательно оформлены. В частности, долгое время законодательно закрепленная свобода манифестаций не содержала юридически оформленного права на пикетирование (хотя оно изначально является составной частью свободы манифестаций). Право на пикетирование все это время оставалось обычной нормой. Конституция РФ 1993 г. конституционно подтвердила отнесение данного права к числу основных (ст. 31).

 

В то же время не все конституционные обычаи требуют специального законодательного признания, соответственно оставаясь и де-юре, и де-факто юридическим средством конституционного регулирования. В этом случае за конституционным обычаем сохраняется большая гибкость, что не свойственно «писаным» нормам права. Так, стало обыкновением при назначении Председателя Правительства и формировании его состава определять количественный состав заместителей Председателя. Законодательное закрепление привело бы к необходимости каждый раз вносить изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве».

 

Конституционно-правовой прецедент (конституционное прецедентное право). Представляет собой решение высшей судебной инстанции, вынесенное по конкретному делу либо в результате обобщения судебной практики и получившее впоследствии обязательное значение, т.е. значение общей нормы. Подобные нормы формируются главным образом Конституционным Судом в процессе толкования федеральной Конституции, рассмотрения дел о конституционных спорах между органами государственной власти, рассмотрения дел о конституционности тех или иных положений федеральных законов, а также законов субъектов РФ. При этом прецедентными нормами становятся: во-первых, формулируемые Конституционным Судом правоположения, имеющие общее (не казуальное, т.е. исключительно для конкретного рассматриваемого дела) значение. Правоположениями должен руководствоваться Конституционный Суд при рассмотрении в последующем сходных дел. Так, в решении Конституционного Суда от 11 марта 1998 г. сформулирован вывод о том, что конфискация имущества как санкция за правонарушение может применяться только судом. В последующем на этом выводе (решении) основывались постановления Конституционного Суда от 1 июля 1998 г., от 1 июля, а также от 13 января 2000 г. Очевидно, что и для иных органов государства выработанные Конституционным Судом правоположения должны выступать правовой моделью принятия решения в ситуациях, когда отсутствуют нормы позитивного права либо если таковые грешат неопределенностью. Во-вторых, правоположения, имеющие значение межотраслевых принципов права, а также принципов отдельных институтов права. К примеру, в постановлении Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. сформулировано принципиальное положение о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно. В постановлениях от 27 марта и 13 июня 1996 г. Конституционный Суд сконструировал следующие положения: законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату. В постановлении от 23 ноября 1999 г. правовая позиция Конституционного Суда выражена в формуле о недопустимости искажения в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы.

 

Очевидно, что место и роль Конституционного Суда в системе разделения властей, его исключительное право оценивать федеральные (и региональные) законы с точки зрения их конституционности предопределяют его право формулировать правоположения, имеющие общее (нормативное) значение.

 

§ 6. Иные источники конституционного права России

 

Декларация как источник конституционного права России. В конституционном праве под декларацией понимается политико-юридический документ, констатирующий коренные изменения в государственном строе, правовом положении человека и гражданина. Декларации, как правило, знаменуют собой коренное изменение строя государства и народов, политических партий, общественно-политических движений. Декларация в этом смысле есть документ, который принимается при образовании нового государства и установлении его исходных начал, главным образом во взаимоотношении личности и государства. Так, на рубеже XVII-XVIII вв., в эпоху раннего Нового времени, зарождающаяся буржуазия, стремясь свергнуть феодализм и утвердить свое господство, использовала декларации для провозглашения идеалов нового общества, целей и задач буржуазных революций. Декларации использовало и молодое Советское государство. В частности, после революции 1917 г. приняты такие важные документы, как Декларация прав народов России (декабрь 1917 г.), Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г., инкорпорированная впоследствии в Конституцию РСФСР 1918 г.). В них провозглашались задачи и цели революции, демократические права и свободы граждан, основные институты нового общества и государства.

 

В Новейшей истории России принят ряд важнейших документов в форме деклараций. В форму деклараций облекаются международно-правовые акты особой общественной значимости (например, Всеобщая декларация прав и свобод 1949 г.). На современном этапе развития российской государственности декларации используются как политико-юридический инструмент провозглашения (декларирования) принципиально отличного от существующего национально-государственного устройства страны, новая парадигма взаимоотношений федерального центра и регионов. Посредством декларации возникающие вследствие суверенизации независимые республики провозглашают национальный и государственный суверенитет, построение новой государственности. Три наиболее значимые декларации - о государственном суверенитете (1990 г.), о правах и свободах человека и гражданина (1991 г.), о языках народов РСФСР (1990 г.) - утверждены высшим органом государственной власти и представляют собой учредительные акты высокой юридической силы.

 

Правовая доктрина как источник конституционного права. В некоторых странах при наличии пробела в конституционном законодательстве используются положения из работ известных ученых в качестве нормативной основы для юридического решения возникшего спора, имеющего конституционное значение. В РФ правовая доктрина источником права не признается. В то же время компетентные научные труды, толкование конституционного законодательства являются своего рода руководящими началами для должностных лиц и государственных органов, применяющих нормы конституционного права.

 

§ 7. Федеральное коллизионное право

 

Федеральное коллизионное право представляет собой совокупность закрепленных в Конституции РФ норм, на основе которых разрешаются споры о компетенции, т.е. коллизии между нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Преодолению возможных коллизий в законодательстве призвано содействовать федеральное коллизионное право, представленное соответствующими положениями (нормами) Конституции РФ - федеральными коллизионными нормами, т.е. нормами, содержащимися в федеральном законодательстве и определяющими, какой законодательный акт (РФ или субъекта Федерации) должен применяться по конкретному делу при разрешении конституционного спора. Такие нормы, в частности, содержатся в ст. 4, 15, 76 и некоторых других статьях федеральной Конституции. Указанные статьи закрепляют юридические механизмы, на основе которых возможно разрешение возникающих коллизий. К таким механизмам относятся: 1) конституционное закрепление верховенства федерального права. Это означает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4); 2) закрепление положения о том, что законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В случае такого противоречия действует федеральный закон (ч. 5  ст. 76); 3) установление иерархии юридической силы федеральных законов: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76); 4) положение о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, изданным вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 16); 5) указание на то, что в случае, если положения федерального закона противоречат международному договору РФ, действуют положения международного договора (ч. 4 ст. 15), и др.

 

 

Глава 3 Ответственность и иные меры принуждения в конституционном праве

    

§ 1. Конституционная ответственность как вид принуждения в конституционном праве

 

Конституционная ответственность представляет собой неблагоприятные последствия, которые наступают в случае отступления от конституционно-правовых требований полномочных органов государства, его должностных лиц, а также иных субъектов политической деятельности. В отличие от иных видов юридической ответственности конституционную ответственность характеризуют следующие признаки: субъектами конституционной ответственности являются государственные органы и должностные лица, а также общественные образования, полномочные принимать решения, затрагивающие основные права и свободы граждан, интересы государства или какой-либо его территории. Субъектами конституционной ответственности выступают государство, органы государственной власти, общественные объединения граждан, должностные лица. На гражданина, не являющегося должностным лицом, такая ответственность не распространяется.

 

Конституционная ответственность применяется не только за совершение правонарушения, но и при несовершении таковых - за неправильный политический курс, неэффективную государственную деятельность, слабость руководства и др.; ее характеризует специфический набор санкций, не присущий какому-либо иному виду юридической ответственности.

 

§ 2. Понятие, виды, меры конституционной ответственности

    

К таковым по Конституции РФ относятся: роспуск Государственной Думы, отставка Правительства (ч. 3 ст. 117), недоверие Правительству, отрешение Президента от должности (ст. 93), признание неконституционным нормативного правового акта (ч. 6 ст. 125), приостановление Президентом действия нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ч. 2 ст. 85), отмена актов (ч. 3 ст. 115), запрещение применения актов при определенных условиях, приостановление деятельности общественного объединения, ликвидация и запрещение деятельности общественного объединения. Сущность конституционной ответственности проявляется в лишении определенных прав органов и лиц государственно-властных отношений, смещении их с должности вследствие отрицательной оценки их деятельности. Конституционная ответственность отличается от ответственности за нарушение конституционных норм, которая возлагается на граждан, должностных лиц в случае виновного нарушения ими таких норм (например, умышленное невключение граждан в списки избирателей или отказ от регистрации лица в качестве кандидата на выборную должность, фальсификация результатов голосования и другие влекут административную и уголовную ответственность). Для конституционной ответственности, как правило, характерен отсылочный способ определения санкций за нарушение соответствующих конституционных норм. Очень часто меры государственного воздействия в случае нарушения конституционных норм сформулированы в самой норме в виде общего указания о наступлении ответственности (см. ч. 3 ст. 41 Конституции РФ).

 

§ 3. Федеративная ответственность и федеральная интервенция (федеральное принуждение):

конституционно-правовые основания применения в Российской Федерации

 

Федеративная ответственность как вид конституционной ответственности. Федеративная ответственность представляет собой предусмотренные конституционным законодательством неблагоприятные последствия (меры принуждения), наступающие в случае невыполнения конституционных обязательств участниками (субъектами) федеративных отношений. Федеративное государство предполагает, что федеральная власть и субъекты Федерации находятся между собой в длящихся правоотношениях. Каждая из сторон этих отношений имеет друг перед другом определенные Конституцией обязательства. Соответственно, субъектами федеративной ответственности являются: РФ (как государство), субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, уполномоченные должностные лица. Федеративная ответственность - это разновидность конституционной ответственности, предназначенная для обеспечения, с одной стороны, правомерного вмешательства Федерации в дела ее субъектов, а с другой - для принудительного исполнения требований федерального права каждым субъектом Федерации, его органами и должностными лицами. Основанием применения федеративной ответственности являются правонарушающие действия (решения) субъекта Федерации, а также его неспособность обеспечить стабильность на своей территории, гарантированность и реальность прав и свобод граждан, а также действия властных структур субъекта Федерации, разрушающие единое правовое (экономическое) пространство страны.

 

Действующим российским законодательством предусматривались две формы федеративной ответственности: 1) введение чрезвычайного (военного) положения и 2) приостановление и отмена решений исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”« установлены еще две формы федеративной ответственности - роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Предлагается также наряду с этими мерами законодательно предусмотреть возможность принудительного изменения правового статуса субьекта Федерации; ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законом, а равно перевод под непосредственное подчинение федерального Правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых структур субъекта Федерации и др.

 

Разновидностью федеративной ответственности является федеральная интервенция, или федеральное принуждение, что в федеративном государстве означает основанное на законе вмешательство федерального правительства в дела субъекта федерации в случае нарушения властями последнего федерального законодательства, неподчинения законным требованиям федерального правительства, нарушения прав человека, беспорядков, возникновения угрозы целостности федерального государства, задержки налоговых и других платежей. Федеральная интервенция есть вмешательство, принудительное вторжение федеральной власти во внутренние дела субъекта федерации для восстановления, наведения порядка. В современной конституционной практике зарубежных государств случаи вмешательства федерации в дела ее субъектов имели место. Так, в 1957 г. Президент США Д. Эйзенхауэр ввел войска в штат Арканзас с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ. Аналогичную акцию в тех же целях в 1962 и 1963 гг. предпринял Кеннеди, введя войска в штаты Миссисипи и Алабама. Акт федеральной интервенции предпринимался администрацией США для подавления массовых беспорядков, поджогов, учиненных негритянским населением в центре Вашингтона.

 

В отличие от конституций многих федеративных зарубежных государств Конституция РФ не содержит нормы, в которой прямо определялись бы юридические основания для федеральной интервенции, т.е. законного вмешательства федеральных органов власти в сферу прав субъектов РФ. В то же время ч. 4 ст. 78 и ч. 2 ст. 80 действующей Конституции закрепляют общее дозволение, предоставляющее Президенту РФ право для такого вмешательства. Так, ч. 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. К числу юридических средств оказания воздействия на субъекты РФ Конституция относит: возможность Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ либо между органами власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85); право Президента РФ приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству (ч. 2 ст. 85); право Президента РФ вводить на территории субъектов РФ чрезвычайное или военное положение (ч. 2 ст. 87). Право Президента РФ в исключительных случаях использовать вооруженные силы прямо вытекает из международно-правовых норм. В частности, Дополнительным протоколом от 8 июля 1977 г. к Женевским Конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов международного характера, устанавливается обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве, защищать национальное единство и территориальную целостность государства. Радикальные средства федерального принуждения предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. К таким средствам Закон относит роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица.

 

В качестве одной из мер федеральной интервенции специалисты в области конституционного права, политики предлагают закрепить в действующей Конституции РФ возможность введения института президентского правления при возникновении чрезвычайных обстоятельств, обозначенных в Основном Законе страны. Применение этой меры допускается, например, Конституцией Индии в случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей, иных чрезвычайных обстоятельств, в том числе массовой коррупции в органах власти штатов. По Конституции Индии (ст. 36) введение президентского правления возможно в случае, если «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции».

 

Распространенная практика принятия субъектами РФ нормативных актов, в том числе конституций, уставов, в которых содержатся положения, противоречащие федеральной Конституции, указывает на обоснованность такой меры принуждения (правовой защиты), как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае систематического нарушения им принципа конституционности. Такая мера федерального принуждения, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, предусмотрена Федеральным законом от 29 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. Кроме того, Закон (ст. 291) предусматривает применение и такого радикального средства, как отрешение от должности высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта РФ. Бюджетным кодексом РФ (ч. 2 ст. 112) предусмотрена возможность введения в субъекте РФ внешнего управления - если субъект РФ не выдерживает параметры Бюджетного кодекса по долговой политике и при этом он (субъект) не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти РФ вправе передать исполнение регионального бюджета под контроль вышестоящего федерального финансового органа (Министерства финансов РФ).

 

Среди возможных мер федеральной интервенции (принудительных акций) РФ по отношению к ее субъектам предлагается учредить в России институт признания несостоятельности территории субъекта РФ в том статусе, который ей предоставлен Основным Законом, с принятием решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту РФ, преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Применение такой акции возможно, если в данном субъекте РФ сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека, ухудшается уровень жизни людей в связи с неконституционной политикой органов власти субъекта РФ, затянувшегося кризиса власти на данной территории и если все возможности превентивного воздействия федеральных властей исчерпаны.

 

 

Глава 4 Наука конституционного права

    

§ 1. Понятие науки конституционного права и ее система

 

Конституционное право представляет собой составную часть правоведения, или юридической науки - многосоставной ветви гуманитарного знания, предметом изучения которой является государство и право. Предметом изучения конституционного права является одноименная отрасль права (те отношения, поведение и деятельность, которые подлежат конституционно-правовому регулированию), хотя полностью этим предмет науки и не исчерпывается. Соответственно, предметом науки конституционного права является по меньшей мере три круга проблем:

 

история развития конституционного права, его современное состояние и тенденции развития, идеи, концепции, прогнозы, источники, система;

 

фактические отношения, подлежащие конституционно-правовому регулированию;

 

практика реализации и применения норм, относящихся к источникам конституционного права.

 

Всякая наука представляет собой определенным образом систематизированную совокупность знаний или систему таких знаний. Следовательно, в составе науки конституционного права выделяются относительно обособленные группы (блоки), комплексы научных положений (теорий), концепций, сформулированные в результате познания и научного анализа конституционно-правовой действительности. Комплексы таких знаний или научные теории находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя в единстве целостный научный комплекс - систему науки конституционного права. Система науки не является произвольной, она зависима от объекта изучения. С этой точки зрения система конституционного права в значительной мере подчинена системе отрасли конституционного права. Однако наука содержательнее изучаемого ею предмета одноименной отрасли права. В ее задачу входит обоснование особенностей самой отрасли, ее места в правовой системе, разработка понятийного аппарата, исследование национальных источников конституционного права в сопоставлении с зарубежными аналогами, оценка действенности конституционно-правовых институтов и др.

 

Соответственно, в системе науки конституционного права можно выделить несколько крупных проблем, объединенных в разделы:

 

1) теория (учение) об отрасли и науке конституционного права;

 

2) теория конституции;

 

3) учение об основах конституционного строя;

 

4) теория федерализма (федеративного устройства) Российской Федерации (федеральное и региональное право);

 

5) учение о правах и свободах человека и гражданина (гуманитарное право);

 

6) учение об организации государственной власти в Российской Федерации;

 

7) учение о местном самоуправлении в Российской Федерации (муниципальное право);

 

8) учение об особых конституционно-правовых режимах (чрезвычайное право).

 

Первые три раздела объединены в Общую часть конституционного права, разделы 4-8 составляют содержание Особенной части конституционного права*1. Проблема структурирования и, в частности, деления конституционного права на Общую и Особенную части в специальной литературе обозначена уже в дореволюционном государствоведении. Такая идея принадлежала теоретику права и государствоведу Н.М. Коркунову. В понимании ученого общая часть отображает основные начала государственного права и охватывает следующие четыре основных отдела: 1) общую характеристику государственного строя; 2) учение о субъектах государственного отношения - монархе и подданных; 3) учение об объекте - о власти, ее функциях и органах; 4) учение о содержании государственного отношения - о правах и обязанностях монарха и подданных. Особенная часть также включала четыре отдела: 1) верховное управление (включая функции законодательства); 2) подчиненное управление (сфера «подзаконного управления» и деятельности «подчиненных органов»); 3) самоуправление (отрасль подчиненного управления, представляющая «интересы местного сообщества»); 4) обеспечение законности управления (как особая деятельность государственной власти*2.

_____

*1. Такой подход получил обоснование и развернутый анализ в ранее изданной работе (см.: Гойман В.И. Конституционное право Российской Федерации. Типовая учебная программа курса для вузов МВД. - М., 1996). Аналогичную позицию занимают представители екатеринбургской школы конституционного права (см.: Проблемы науки конституционного права/Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. - Екатеринбург, 1998. С. 12 и след.). Еще ранее подобный взгляд на проблему структурирования науки государственного права высказали профессора Е.И. Козлова и И.Е. Фарбер.

*2. Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2-х т. - СПб., 1908. С. 186-187.

 

В то же время разрешенной эту проблему считать нельзя. Намеренно не желая втягиваться на страницах учебной работы в дискуссию, отметим, что остается открытым вопрос о составе каждой из этих частей, наборе их институтов, обосновании связей между ними и др. Очевидно также, что правомерно говорить и о третьей составляющей отрасли конституционного права - ее Специальной части*1, которая содержала бы материал, концептуально отображающий наиболее актуальные проблемы современного отечественного конституционного права и давала студентам углубленное понимание проблем конституционно-правового развития. На содержание этой части решающее влияние, как представляется, оказывают два фактора - профиль вуза и (в не меньшей степени) научные интересы исследователя (исследователей). С учетом этих обстоятельств в Специальной части могли бы рассматриваться проблемы конституционно-правовых режимов, конституционных процедур и конституционного судопроизводства, действия Конституции, реализации и защиты конституционных прав и свобод, конституционных способов и средств их ограничения, развития федерализма в современной России, законодательного процесса и законодательных технологий, избирательного процесса и избирательных технологий и др. Специальная часть - это своего рода квинтэссенция конституционного права, материал этой части должен изучаться в процессе преподавания специальных курсов конституционного права.

_____

*1. Аргументация по этому вопросу изложена автором в ранее изданной работе (см.: Гойман В.И. Конституционное право Российской Федерации: Учебная программа курса. - М., 1996).

 

С точки зрения уровня научного знания структурно конституционное право можно представить: 1) философией и историей конституционного права; 2) его догмой (специально-юридической конституционно-правовой теорией); 3) социологией конституционного права. Особенность Специальной части состоит в том, что ее проблематика так или иначе отображает каждый из отмеченных уровней государствоведческого знания, хотя, безусловно, для этой составляющей специфична социологическая направленность. Таким образом, если следовать предложенной систематизации конституционно-правового знания, в процессе преподавания конституционного права в наибольшей мере возможно связать конституционно-правовую теорию с практикой государственно-правового строительства.

 

§ 2. Дискуссия о названии (содержании) конституционного права

 

Проблема эта до конца не решена. В советском правоведении рассматриваемая отрасль права и одноименная наука назывались однозначно государственным правом. В постсоветское время приоритетным стало обозначение данной отрасли как «конституционное право». Есть, правда, исключения*1, иногда употребляется два равнозначных наименования - конституционное и государственное право*2.

_____

*1. См., например: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. - М., 1999.

*2. Подобное наименование используется в образовательных стандартах, в названии учебных дисциплин.

 

В дореволюционной России данная дисциплина носила название «государственное право». Такое название было заимствовано из Германии (Staatsrecht). В советский период дисциплина именовалась государственным правом. В то же время отдельные государствоведы (Н.И. Лазаревский, И.П. Трайнин, В.Ф. Коток, И.Е. Фарбер, В.А. Рянжин) считали названия «государственное право» и «конституционное право» тождественными на том основании, что структура учебной (и научной) дисциплины повторяла структуру союзной Конституции. Исходя из этого предлагалось переименовать государственное право на конституционное. Противники такого подхода считали, что данный термин имел бы право на существование, если бы данная отрасль права монопольно, исчерпывающе и исключительно регулировала общественные отношения, связанные с организацией государства. Но такие отношения регулируются административным, судоустройственным правом. К тому же функция государственного права не сводится к регулированию отношений, связанных только с организацией государства*1.

_____

*1. См.: Советское государственное право. - Л., 1975. С. 4-5.

 

А.И. Лепешкин исходил из того, что «в советском обществе исторически сложилось не конституционное, а государственное право, которое, отражая специфику предмета правового регулирования определенной области общественных отношений, вошло в систему социалистического права как ее составная часть... Поэтому нельзя считать спор о замене названия отрасли права другим названием чисто терминологическим спором. По существу это есть спор о характере и содержании правового регулирования, осуществляемого нормами данной отрасли социалистического права»*1. 

_____

*1. См.: Лепешкин А.И. Соотношение государственного права и норм Советской конституции//Советское государство и право. 1971. N 2. С. 102-103.

 

По мнению Н.А. Богдановой, важное значение в выборе наименования отрасли и науки права имеет качественная оценка основных черт устройства общества и государства, закрепленных в нормах Конституции. Если коротко, то конституционное право Н.А. Богданова связывает с утверждением в данном государстве конституционного строя. «...Качественные признаки демократического государства определяют название отрасли, занимающей ведущее место в его правовой системе, а конституционное право представляет собой качественный этап в развитии государственного права»*1. В условиях изменения приоритетов во взаимосвязи власти и права, когда конституционное воплощение получила идея правового государства, считает данный автор, наименование «конституционное право» более точно отражает предмет рассматриваемых отрасли и науки*2.

_____

*1. Богданова Н.А. К новой концепции преподавания конституционного права// Государство и право. 1994. N 7. С. 12-13.

*2. «Образ правового государства» меняет их ориентацию, уводя от сугубо государствоведческой проблематики (по сути, от государственного строительства) и в большей степени обращаясь к правам и свободам человека и гражданина, институтам гражданского общества (по сути, гуманитарному «общественному» праву). Все это, как и превращение конституции в действующее право, свидетельствует о «повороте к конституционному праву» (Богданова Н.А. Система науки конституционного права. С. 16).

 

Отмеченные позиции ученых, несомненно, приближают к сути проблемы. В то же время определяющим при оценке наименования науки является вопрос о его системообразующих категориях. В государственном праве такой категорией выступает государство. Если исходить из того, что в конституционном праве главной составляющей является категория конституционного строя, то, очевидно, государствоведение охватывается содержанием науки конституционного права. Нельзя, однако, не заметить, что опубликованные учебники по конституционному праву (вне зависимости от названия дисциплины - конституционное или государственное) собственно государствоведческую проблематику несколько игнорируют, видимо, полагая, что рассмотрение этого круга проблем является прерогативой теории государства и права.

 

Как известно, в дореволюционном российском государственном праве (а традиция идет из государственного права Германии) составляющей этой отрасли выступала теория государства (сущность, причины происхождения, функции, форма государства, форма государственного устройства и форма правления, государственный режим и государственный механизм, соотношение государства с правом, экономикой и др.). В досоветский период развития отечественного правоведения не было такой дисциплины, как теория государства права, появившейся в 30-е гг. XX в. Все (или почти все), что охватывается предметом теории государства, ранее выступало предметом общего государственного права. Советское правоведение развивалось таким образом, что теория государства выступала составляющей, признаваемой официальной доктриной единой науки теории государства и права. Очевидно, что объединение теории права и теории государства в рамках одной научной (не учебной) дисциплины выглядит искусственным. Возможно, что с развитием государствоведения до уровня самостоятельного научного образования произойдет отпочкование теории права от теории государства. Однако в любой вариации часть государствоведческих вопросов должна входить в предмет как общего, так и национального конституционного права, не сводя эту дисциплину всецело к теории конституции.

 

В споре о терминах немаловажным оказалось еще одно обстоятельство. В начале последнего десятилетия уходящего ХХ столетия обнаружилось нелицеприятное отношение к государству, его институтам. Слово «государственник» (в истинном его значении) в этой ситуации воспринималось как уничижительное. Критика тоталитарного государства авторитарных режимов в равной мере переносилась на всякое государство. Расхожими стали выражения о том, что государство противостоит праву, что государство - это зло и т.п. Насаждаемый в общественном сознании государственный нигилизм не способствовал упрочению основ легитимности государственной власти, напротив, ограничивал ее возможности в обеспечении права, а следовательно, и конкретных прав и свобод граждан. Через институт юридического образования и, в частности, посредством преподавания общего курса конституционного права представляется возможным в определенной степени оказывать влияние на изменение «имиджа» государства. Сейчас, по прошествии десяти лет, наблюдается другая крайность. Очевидно, важно формировать адекватные представления о государстве, в равной мере способствуя тому, чтобы не ущемлялось его значение и в то же время не превозносилась роль в общественной жизни.

 

§ 3. Развитие конституционно-правовой науки в России

    

Развитие государственно-правовой (конституционно-правовой) мысли в дореволюционной России. В своем развитии наука российского конституционного права проходит ряд этапов. Специфика государственно-правовой (конституционно-правовой) действительности и ее отображение в научных теориях*1 позволяют выделить три таких этапа: дореволюционный - до октября 1917 г.; этап советского государственного права - с 1917 г. до второй половины 80-х гг.; современный этап развития - со второй половины 80-х гг.

_____

*1. Библиографию по этому вопросу см.: Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. - М.: «ИКД» Зерцало-М, 2002.

 

Первый этап. Наука конституционного права является новой ветвью правоведения. Однако ее рождение правомерно связывают с именами античных мыслителей (Платон, Аристотель)*1, мыслителями эпохи Возрождения и Нового времени (Г. Гроций, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье и др.). Утверждение конституционного права в качестве самостоятельной отрасли науки связано с крупными буржуазно-демократическими реформами, которые происходят в XVIII-XIX вв. в Западной Европе: утверждение в ряде западноевропейских стран конституционной формы правления, пришедшей на смену полицейскому режиму. Идеи конституционного права находят отражение в работах крупных государствоведов - Г. Еллинека, П. Лабанда (Германия), Л. Дюги, Эйсмана (Франция) и др. В конце XIX - начале XX в. наука конституционного права формируется в России. Складывается плеяда крупных ученых-государствоведов, среди которых особо выделялись работы А.С. Алексеева, И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, И.И. Ивановского, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, Н.И. Палиенко, М.И. Свешникова, В.В.Сокольского, Б.Н. Чичерина, А.Я. Ященко и др.  

_____

*1. Впервые вопрос о том, что такое государство, поставил Платон в своем сочинении «О республике». Античные философы, как известно, не проводили различия между государством и обществом. Отсюда - государство у Платона есть «общность множества людей, достаточно сильная для процветания; это узаконенное сообщество многих людей».

 

В понимании Аристотеля государство есть «сообщество совершеннейшей жизни», соединение многих родов и деревень ради общения наилучшей, совершеннейшей жизни. Цицерон в своем знаменитом труде «О государстве» определяет государство как «достоинство народа», как «соединение многих людей, связанных между собой согласием в вопросах права и общности интересов».

 

Крупный вклад в развитие государствоведения внес Б.Н. Чичерин (1828-1904)*1. Одной из его фундаментальных работ, относящихся к государственному праву, а также к истории государства и права, является монография «О народном представительстве», вышедшая в первой половине 60-х гг. Работа включает предисловие и четыре части, именуемые книгами: «Существо и свойства народного представительства», «Виды народного представительства», «Историческое развитие представительных учреждений в Европе», «Условия народного представительства». В первой книге автор обращается к общим вопросам буржуазно-либеральной теории народного представительства (политическая свобода, «полновластие народа», свойства и права народного представительства); во второй книге рассматриваются органы народного представительства в республиках и монархиях, виды представительных собраний, конституционная монархия; в третьей книге речь идет о развитии представительных органов в Западной Европе (Англия, Франция, Германия) и Земских соборов России. Наконец, в четвертую книгу включен сложный комплекс вопросов, рассматриваемых в качестве условий организации и деятельности представительных органов: соотношение государства и общества, состав общества, национальный вопрос, роль общественного мнения, роль партий, личные права граждан, организация местного самоуправления, способы установления конституций.

_____

*1. Перу этого мыслителя принадлежат интересные работы по отечественной истории. Совместно с К.Д. Кавелиным Б.Н. Чичерин являлся основателем юридической (государственной) школы русской историографии, которая составляла главное направление русской буржуазной исторической науки второй половины XIX в. Исходя из своих представлений о роли государства, Чичерин разделял народы на «государственные» и «негосударственные». К первым он относит те народы, которые способны «установить над собою высший порядок, разумно и единодушно подчиниться верховной власти». Только «государственные народы» имеют высшее сознание и силу, только они призваны играть роль в истории; они составляют «венок человечества». Но далее следует довольно туманная формулировка, где в качестве примера «негосударственных народов» фигурируют болгары и хорваты (т.е. малые народы, потерявшие независимость). Величие России и русского народа связывается опять-таки с существующим государством. Сознательное выступление против него трактуется как потеря любви к отечеству. В этом правомерно усматривали явный выпад против революционеров.

 

Центральное место в труде занимает вопрос о государстве. Государство, как отмечает Чичерин, - это сложный организм, включающий «бесчисленное разнообразие отношений». Соответственно, наука о государстве охватывает различные аспекты - философский, исторический, юридический, экономический, изучение бытовых условий. Для полного представления о государстве необходимо обращение ко всему комплексу знаний.

 

В понимании ученого государственное право, в отличие от гражданского права, рассматривает не взаимоотношения отдельных лиц в их частной сфере, а «всю совокупность лиц, соединенных в единый неразрывный союз - государство». Соответствующий курс, как считал ученый, целесообразно разделить на учение о государстве (или общее государственное право) и изложение русских государственных законов*1.

_____

*1. См.: Чичерин Б.Н. Народное представительство. - М., 1866; он же: Курс государственной науки. Часть 1. Общее государственное право. - М., 1894; Часть 2. Социология. - М., 1896; Часть 3. Политика. - М., 1898.

 

Существенный вклад в науку государственного права рассматриваемого периода внес профессор Петербургского университета И.Е. Андреевский. Среди наук о государстве он выделял общую теорию государства (науку о государстве), в свою очередь включающую три части: учение о составе государства, его элементах - народе, территории, верховной власти; теорию государственного устройства, рассматривающую «существо, значение и свойства правительства, различные образы правления, права граждан»; теорию государственного управления, изучающую ее составные элементы и систему учреждений, которая нужна для исполнения целей государства. По сути, здесь речь идет о государствоведении.

 

Курс русского государственного права ученый намеревался изложить по новой системе, которая включала бы: учение о правительстве, учение о народе, особенности государственного права в Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском. Фактически вышел только первый том, содержащий «учение о правительстве», включавший три раздела: о верховной государственной власти, о законодательстве, об управлении. Государство И.Е. Андреевский определял как «общество свободных людей, живущих на определенном пространстве земли под одной общей для них верховной властью»*1. Соответственно, и науку государственного права он рассматривал в качестве тех начал, на которых основываются отношения между элементами государства. Государственное право, считал И.Е. Андреевский, есть одновременно политико-юридическая, историческая и философская наука. Как политико-юридическая наука государственное право рассматривает те законные начала, на которых должны строиться отношения всех элементов в государстве; это историческая наука, ибо государство вырабатывает отношения между своими элементами исторически; как и всякая историческая наука государственное право приходит к определенным философским выводам. Ученый разделял вопросы государственного права на две «главные группы» - о правительстве и о народе.

_____

*1. Андреевский И.Е. Русское государственное право. - СПб., 1986. Т. 1. С. 1.

 

Заметный след в дореволюционном государствоведении оставил А.Д. Градовский. Крупнейший его труд - «Начала русского государственного права» (1875-1881), состоящий из трех частей, подразделяющихся на книги. Введение, содержащее общую постановку вопроса о русском государственном устройстве и управлении, и первая часть «О государственном устройстве» составляют один том и включают три книги: учение о законе, о верховной государственной власти, о подданстве и правах состояния. Следующий том образует вторая часть - «органы управления», состоящая из двух книг: существо государственных должностей и учение о службе гражданской, классификация русских государственных установлений.

 

Последняя часть - «Органы местного управления» - включает введение и две книги: исторический очерк местных учреждений в России и учреждения правительственные и дворянские*1.

_____

*1. См.: Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 1. - СПб., 1899.

 

Государствоведение, как и юридическая наука в целом, представлено было главным образом университетскими кафедрами. Поэтому развитие государственно-правовой мысли шло параллельно с преподаванием государственного права. Учебные издания - учебники, курсы лекций, учебные пособия - являлись главным источником государствоведческих изысканий. Справедливости ради надо отметить, что такие издания (в сравнении с современной учебной литературой) отображали самобытность автора, его принадлежность к определенной философско-юридической школе, не отличались излишним академизмом, написаны были живым литературным языком. Структура издания соответствовала представлениям ученого о системе государственного права. Так, учебник русского государственного права, принадлежащий перу профессора Одесского государственного университета В.В. Сокольского и изданный в начале 90-х гг. XIX в., состоит из введения и четырех частей: о верховной власти, о народе, о государственной территории; об управлении государственном*1. В эти же годы издаются учебники по государственному праву Н.К. Нелидова*2, А.В. Романовича-Славатинского*3, М.И. Свешникова*4. С позиций социологической школы права (правда, в ее позитивистской интерпретации) проблемы государственного права исследуют М.М. Ковалевский, а также А.С. Алексеев. В частности, А.С. Алексеев является первым автором, который ввел в русскую государственно-правовую литературу понятие конституционного права, притом подверг его довольно подробному рассмотрению. Целая глава посвящена различию между законом и административным распоряжением «в теории и в праве конституционном»*5.

_____

*1. См.: Сокольский В.В. Краткий учебник русского государственного права. - Одесса, 1890.

*2. Нелидов Н.К. Система курса общего государственного права. - Казань, 1894.

*3. Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права в его историко-догматическом развитии, сравнительно с государственным правом Западной Европы. Ч. 1. Основные государственные законы. - Киев, 1896.

*4. Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. - СПб., 1896.

*5. См.: Русское государственное право: Конспект лекций. - М., 1895.

 

В работах государствоведа и теоретика права Н.М. Коркунова (1853-1904) основательное развитие находят проблемы сущности государства, предмета и системы государственного права. С социологических позиций государство трактовалось им как «общественный добровольный союз людей с принудительно установленным мирным порядком посредством представления исключительного права принуждения только органам государства»*1 (в последующем этот подход к пониманию государства получит основательное развитие в трудах крупнейшего социолога XX в. М. Вебера). Рассматривая государство как «юридическое отношение», Н.М. Коркунов не без основания считал, что «наука государственного права не может быть ничем иным как учением об этом отношении и его элементах».

_____

*1. Коркунов Н.М. Русское государственное право: введение и общая часть. - СПб., 1894. Т. 1. С. 27.

 

С учетом этого ученый выстраивал систему гсударственного права. Перу Н.М. Коркунова принадлежат фундаментальные работы по законотворческой проблематике. В частности, им основательно разрабатывалась актуальная для современного конституционного права проблема соотношения закона и указа.

 

В начале XX в. учебники по русскому государственному праву публикуют В.М. Гессен, В.В. Ивановский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.И. Лазаревский, Л.А. Шаланд*1. Особо следует выделить выдержавшие несколько изданий учебники профессора Н.И. Лазаревского, в которые были включены материалы о конституционном государстве (предпосылками которого ученый-государствовед считал разделение властей, народный суверенитет и народное представительство) и, пожалуй, впервые в изданиях такого рода освещалась проблема российской Конституции.

_____

*1. См.: Ивановский В.В. Учебник государственного права. - Казань, 1913; Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. - М., 1912; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - 3-е изд. - СПб., 1913; Шалланд Л.А. Русское государственное право. - Юрьев, 1908.

 

Изменения, происшедшие в начале XX в. в государственном строе России в результате принятия первой российской Конституции - Основных Государственных Законов от 23 апреля 1906 г., существенно обогатили предмет науки государственного права. Именно в этот период отмечается повышенный интерес к учению о конституции, исследованию природы российской Конституции в частности*1, исследуется проблема личных прав*2, публикуются фундаментальные работы по теории федерализма*3, специальному изучению подвергается проблема чрезвычайных режимов*4 и др.

_____

*1. См., к примеру: Лассаль Д. О сущности конституции. - Одесса, 1905; Рудаковский А. Конституция истинной свободы. - М., 1905; Тихомиров Л.А. О недостатках Конституции 1906 г. - М., 1907; Чичерин Б.Н. Конституционный вопрос в России. - СПб., 1906; Победоносцев Г.В. Гегель о конституции. - Астрахань, 1907.

*2. Ковалевский М.М. Учение о личных правах. - М., 1906.

*3. Ященко А.Я. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. - Юрьев, 1912.

*4. Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб., 1908.

 

Следует обратить внимание, что в анализируемый период издается множество работ по истории государственного права. Эта проблематика являлась составной частью науки государственного права. Об этом приходится говорить и по той причине, что в последующем проблемы истории государственного права неоправданно были включены в предмет вновь возникшей дисциплины - истории отечественного государства и права. Положение остается неизменным и в настоящее время*1.

_____

*1. Кроме необоснованного дублирования материала в процессе преподавания курсов государственного права и отечественной истории государства и права, это находит проявление в некачественном, с точки зрения государствоведения, проведении научных исследований, в частности при подготовке диссертационных работ. Очевидно, что история государства и права (отечественная прежде всего) все в большей мере должна становиться наукой, исследующей с позиции исторического метода главным образом публичное и частное право, не вторгаясь в предметную область государствоведения и общей истории.

 

Второй этап конституционного права имеет свои особенности. К наиболее существенным признакам отечественной науки государственного права (так она именовалась) советского периода следует отнести:

 

нормативный характер науки. Основывающаяся на принципе партийности, обществоведческая наука должна была строго следовать установкам, содержащимся в партийных документах;

 

апологию государственно-правовой действительности советского строя и воинствующую критику конституционно-правовой теории, развивающейся в западных странах. В частности, в качестве идеала государственности признавался СССР и, что называется «с ходу», отрицались прогрессивные и демократические по сути идеи парламентаризма, правового государства, разделения властей, верховенства закона и др.;

 

анализ государственно-правовых проблем исключительно с позиций марксистско-ленинской методологии. Монистический взгляд на государственно-правовую действительность исключал многообразие (плюрализм) мнений, взглядов в вопросах научного анализа и оценки государственно-правовых институтов.

 

В то же время следует признать, что в трудах отечественных государствоведов рассматриваемого периода значительное развитие получили идеи народного представительства, народовластия, государственного суверенитета, общенародного государства и др. (Г.В. Барабашев, Н.Я. Куприц, С.С. Кравчук, Л.Д. Воеводин, В.И. Лепешкин, А.И. Лукьянов, В.Ф. Коток, И.П. Ильинский, Д.Л. Златопольский, Б.В. Щетинин и др.).

 

Современный этап развития конституционного права. По сравнению с предыдущим периодом он отличается существенными изменениями.

 

Во-первых, изменения относятся прежде всего к фактической основе общественного и государственного строя. Это создание Российской Федерации как самостоятельного государства и обусловленные этим установление федеративного устройства, основанного на национально-территориальном принципе, формирование принципиально новых институтов власти: учреждение постоянно действующего высшего представительного органа власти и связанное с этим постепенное введение парламентаризма как формы государственной деятельности; введение поста Президента страны; создание разнообразных моделей власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ; учреждение института конституционного контроля и специальных органов конституционного правосудия (Конституционного Суда РФ, конституционных, уставных судов субъектов РФ), а также введение избирательной системы, построенной на выдвижении альтернативных кандидатур и состязательности выборов; учреждение системы местного самоуправления; введение политического плюрализма как основы политической системы общества, отказ от господствующего положения государственной собственности и установление конституционного принципа многообразия форм собственности; утверждение новой концепции статуса личности, основанной на приоритете личных прав и свобод человека и др. Под влиянием радикальных изменений государственности произошли концептуальные сдвиги в конституционной теории России. Явно обозначился переход от классовой идеи объяснения общества к плюралистической; от социалистической модели государства к либерально-демократической и т.д. Смена парадигмы конституционно-правового развития, реальное воплощение в практике государственно-правового строительства идей конституционализма, формирование в этой связи новых государственно-правовых институтов объективно обусловило формирование принципиально новой конституционно-правовой теории.

 

Во-вторых, изменения юридической основы конституционного строя, обусловленные принятием новой Конституции, федеральных законов и федеральных конституционных законов, которыми был оформлен новый конституционный строй, возникающие конституционно-правовые институты. Соответственно структуре Конституции формируется система конституционного права. При этом новая Конституция не только закрепила на высшем законодательном уровне то, что уже стало конституционнно-правовой действительностью, но и способствовала учреждению новых институтов, продекларированных конституционными нормами - становлению правового государства, органов конституционного контроля, института уполномоченного по правам человека и др. На основе Конституции складываются новые отрасли права и законодательства, формируется правовая система, отвечающая общемировым стандартам.

 

В-третьих, изменения мировоззренческого характера. Рассматриваемый период совпал с окончанием идеологического противостояния западной демократической конституционно-правовой доктрины и социалистической науки, длительное время отрицавшей основные концепты и идеи конституционного права: правовое государство, разделение властей, политический и идеологический плюрализм, неотчуждаемые права человека, парламентаризм, конституционное правосудие и др. Наблюдается активная рецепция конституционно правовых идей. Не будет преувеличением сказать, что наука, как и конституционно-правовая практика, развивается под сильным влиянием идей конституционного права развитых стран Запада. Причем заимствование имело как позитивную, так и отрицательную стороны. В частности, справедливо замечено, что копирование модели президентской республики привело к дисбалансу полномочий, концентрации необъятной власти у главы государства и ослаблению исполнительной власти. Потребовалось значительное время, чтобы восстановить вертикаль власти.

 

В-четвертых, развитие науки конституционного права в рассматриваемый период сопровождается обновлением методологических средств познания конституционно-правовой действительности. Уходит в прошлое наука социалистического типа, исходной и определяющей идеей которой служили основополагающие идеи марксистско-ленинского учения о праве, о государстве. Длительное время господствовавший в обществоведении монистический подход уступает плюралистическим взглядам на изучаемые проблемы.

 

Все эти обстоятельства принципиально изменили содержание конституционного права. Вслед за обновляющейся практикой в течение непродолжительного времени было подготовлено новое поколение учебников, учебных пособий, академических курсов лекций*1, изданы научные комментарии к действующей Конституции. Новое время и вызванные им потребности актуализировали исследование проблем государственного суверенитета (Б.С. Крылов, И.П. Ильинский, Н.А. Михалева), государственной власти (К.С. Вельский, А.М. Барнашов, Ю.А. Дмитриев, Б.Н. Габричидзе, А. П. Герасимов, О.Э. Миронов, Ю.А. Тихомиров, Л.М. Энтин, Л.В. Лазарев), сущности действующей российской Конституции и механизмов ее реализации (С.А. Авакьян, В.О. Лучин, Э.С. Эбзеев), конституционной ответственности (В.А. Виноградов, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, М.А. Краснов, А.А. Кондрашов); публикуются фундаментальные труды по проблемам избирательного права, избирательного процесса, избирательных технологий (В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, О.Ю. Вельяшев, А.А.Вешняков, А.В. Иванченко, Е.П. Ищенко, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин, В.И. Лысенко, И.П. Постников и др.), конституционного контроля (Б.С. Эбзеев, Л.В. Лазарев, Ж.И. Овсепян, В.А. Туманов, С.В. Боботов, Ю.А. Шульженко) и конституционного правосудия (Н.В. Витрук, М.А. Митюков, В.А. Кряжков, С.Е. Несмеянова). Государствоведческая литература обогатилась исследованиями проблем российского федерализма (Р.С. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева, И.А. Умнова), основательными работами по проблеме парламентского права (С.А. Авакьян, И.В. Гранкин, А.П. Любимов, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева), институтам президентства (Ю.А. Дмитриев, А.А. Котенков, Н.А. Сахаров, Л.А. Окуньков, А.А. Огородников, В.И. Радченко) и судебной власти (М.И. Клеандров, В.М. Лебедев, Ю.И. Стецовский, В.А. Ржевский, И.М. Чепурнова), статуса субъектов РФ и организации государственной власти в них (Т.Д. Зражевская, А.Н. Лебедев, Д.Л. Сурков, Т.Д. Чернобель), местного самоуправления (Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Н.В. Щербакова, Е.С. Шугрина).

____

*1. Перечислим лишь некоторые из них: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М., 1998; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002; Колюшин Е.И. (Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. - М., 1999; Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учебник. - М., 1998; Конституционное право Российской Федерации /Под ред. М.И. Кукушкина и В.Д. Перевалова. - Екатеринбург, 1995; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - М., 2000.

 

Обширна литература по проблемам прав и свобод, правового статуса иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев, конституционного статуса общественных и религиозных объединений в Российской Федерации, законодательного процесса и регионального законотворчества, местного самоуправления. Повышенный интерес исследователей вызывают проблемы конституционного процессуального права, осмысления юридической природы источников конституционного права.

 

Новому осмыслению подвергаются проблемы предмета российского конституционного права (Р.В. Енгибарян, А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Ж.И. Овсепян, Э.В. Тадевосян), статуса государствоведения (В.Е. Чиркин) и конституционного права зарубежных стран СНГ (Н.А. Михалева); интересны разработки понятийно-категориального аппарата конституционного права (А.С. Автономов, Н.А. Богданова, Б.А. Страшун)*1. Новые реалии в конституционно-правовом пространстве России определили повышенный интерес государствоведов к методологии (философии) и методике преподавания конституционного права*2.

_____

*1. В этой связи особого внимания заслуживают отраслевые энциклопедические словари, выполняющие методологическую функцию в системе науки конституционного права (см.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь/Авт. коллектив: В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - М., 1995; Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права России. - М., 1998; Конституционное право. Энциклопедический словарь/Отв. ред. и рук. авт. коллектива д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. - М., 2000; Конституционное право: Словарь/Отв. ред. В.В. Маклаков. - М., 2001; Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь/Под общ. ред. В.И. Червонюка. - М.: Юрид. лит., 2002.

*2. См., например: Проблемы преподавания конституционного и муниципального права/Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 1999. К собственно методическим можно, в частности, отнести работу: Конституционное право России: Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. - М., 2000.

 

§ 4. Конституционное право в системе правоведения. Конституционное право, государствоведение и теория государства и права.

Система учебного курса конституционного права

 

Для определения объема предмета науки, обоснования тенденций его развития важное значение имеет определенное соотношение с родственными науками, прежде всего с теорией государства и права. В структуре теории государства и права, как известно, выделяются две относительно самостоятельные ветви научного знания - теория государства и теория права.

 

Содержание теории в значительной мере созвучно той действительности, которая является объектом внимания конституционно-правовой теории.

 

Предмет теории государства охватывает следующий круг вопросов: происхождение, сущность, социальное назначение, ценность государства; типология, функции и механизм государства; соотношение государства, права и экономики; государство в политической системе общества, государство и гражданское общество; правовое и социальное государство. Однако же эти вопросы (во всяком случае преобладающая их часть) являются предметом общего конституционного права - составной части единого конституционного права.

 

Очевидно, если признавать общее конституционное право составной частью единой научной дисциплины «конституционное право», то в таком случае государствоведческие проблемы теории государства и права должны стать предметом изучения теории конституционного права. Возникает вопрос: полностью ли перекрывает предмет общего конституционного права предметную область теории государства. По мнению Н.А. Богдановой, специально исследовавшей эту проблему, различие между теорией государства и общим конституционным правом изначально строится на разных подходах к изучению государства, которое в равной мере входит в предмет той и другой дисциплин. Теория государства выявляет и исследует функциональные, сущностные характеристики государства, создавая учение о государстве. Общее конституционное право, как и в целом наука конституционного права, изучает институциональные стороны государства, получающие конституционно-правовое закрепление. Здесь на первый план выдвигаются статусные характеристики субъектов конституционно-правовых отношений и в том числе государства. Цель и результат, на достижение которых направлено общее конституционное право, - это построение и изучение теории конституционного права*1.

_____

*1. См.: Проблемы преподавания конституционного и муниципального права/Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 21

 

Конституционное право и государствоведение. Государствоведение - сравнительно новая учебная и научная дисциплина, преподаваемая в ряде учебных заведений. Предмет государствоведения - понятия государства и государственности, возникновение и тенденции развития государства и его институтов, взаимоотношение государства и общества, государства и политики, государства и экономики, государства и идеологии; организация, функции и методы деятельности государства и его органов, роль должностных лиц и государственных служащих; государственный аппарат, законодательная, исполнительная и судебная власть, контрольная власть; соотношение государства и местного самоуправления. Сходство государствоведения и теории государства очевидно. Как отмечает В.Е. Чиркин, в отличие от теории государства и права цели государствоведения более приземлены, речь идет о конкретном изучении различных сторон, институтов государства. Конкретный институциональный подход - главное, что отличает государствоведение от теории государства и права*1. Что касается различий государствоведения и конституционного права, то, по мнению этого же автора, конституционное право, равно как и другие юридические дисциплины, изучает институты государства с позиций права как правовые институты, тогда как государствоведение, не игнорируя правовых аспектов, делает акцент на фактической стороне*2.

_____

*1. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юристъ, 2000. С. 11.

*2.См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 13-14.

 

Суждения В.Е Чиркина о различиях между теорией государства и государствоведением требуют некоторого уточнения. Государствоведение, в понимании указанного автора, есть научная дисциплина, призванная конкретизировать положения теории государства. С этим трудно согласиться. Если государствоведение претендует на роль самостоятельной научной дисциплины, то это должно находить подтверждение в ее особом объекте и предмете, особенных закономерностях, собственной системе понятий. Очевидно, что при таком понимании предмета государствоведения статуса научной дисциплины оно не приобретает. Представляется, что к государствоведению есть все основания отнести все то, что сейчас составляет предметную область теории государства. Государствоведение в этом смысле призвано стать общей частью национального и иностранного конституционного права, т.е. общим конституционным правом.

 

Логичен вопрос относительно статуса теории государства. Понятно, что в том виде, в каком она представлена в теории государства и права, она утрачивает свое значение. При этом политическая составляющая теории государства «уходит» в политологию, а государствоведческая проблематика - в государствоведение. Вместе с тем теория государства не растворяется в государствоведении. Присущий теории государства и права высокий уровень осмысления государствоведческих проблем указывает на необходимость изучения субстанционального в государстве: его происхождения, сущности, перспектив развития, места в современном изменяющемся мире. Теория государства, таким образом, сводится исключительно к философии государства. В таком качестве эта проблема приобретает действительно философско-юридическое звучание. Следует заметить, что глубиной анализа и уровнем обобщения многих государствоведческих проблем подчас как раз в большей степени отличаются отдельные представители государствоведения. Приходится констатировать резкое падение интереса к собственно государствоведческим проблемам среди представителей теории государства и права. Проводимые в этой сфере исследования, учебные издания общетеоретической направленностью не отличаются.

 

Таким образом, в структуре конституционно-правового знания можно выделить следующие составляющие: 1) государствоведение или общее конституционное право (введение в конституционное право); 2) российское конституционное право; 3) иностранное конституционное право (конституционное право зарубежных стран).

 

Отмеченным научным дисциплинам соответствуют учебные курсы: государствоведение; российское конституционное право (конституционное право России); иностранное конституционное право (конституционное право зарубежных стран). Представляется, что в означенной последовательности эти учебные дисциплины должны преподаваться в юридических вузах страны. При этом целесообразно, чтобы государствоведение предшествовало чтению курса теории государства (по отношению к ней оно выступает своего рода энциклопедией государства).

 

От науки конституционного права следует отличать одноименную учебную дисциплину. Отличия у них прежде всего в объеме материала. Учебная дисциплина полностью базируется на науке конституционного права и, как правило, представляет часть этой науки. Система науки определяется государственно-правовой практикой, реальностью действия конституционно-правовых норм. Система учебной дисциплины производна от составителей учебной программы, объема отведенных часов на ее изучение, отношения. Отличия касаются целей научной и учебной дисциплин. Цель учебной дисциплины - доведение до обучаемых через учебный процесс уже полученных наукой и апробированных практикой знаний; цель науки - накопление новых знаний о праве и государстве.

 

 

Раздел II

Конституция

 

Глава 5 Основы теории Конституции 

 

§ 1. Понятие, сущность, функции конституции

    

Понятие конституции. Конституция есть акт учредительной (верховной) власти, закрепляющий основы конституционного строя, положение человека и гражданина в обществе, форму правления государственно-территориального устройства, систему органов государственной власти и местного самоуправления. Понятие «конституция» употреблено в работах Аристотеля в связи с обоснованием им идеи рационального государственного устройства. Происхождением термин «конституция» обязан указам римского императора. В средневековую эпоху названным термином обозначались акты (хартии) о феодальных вольностях. Конституции появляются в результате революций XVII-XVIII вв., вызванных потребностями переустройства власти, нахождения оптимального соотношения между властью и свободой. Революционные преобразования призваны были закрепить конституцию как основной закон государства. В современном понимании по своей сущности конституция есть выражение общей воли народа в акте верховной (учредительной) власти, представляющем своего рода общественный договор, в котором согласованы социально-политические, экономические и иные жизненно важные интересы различных групп населения. Конституция в этом смысле есть запись соотношения политических сил на момент ее принятия. Конституция в этом значении есть основной закон государства, выражающий согласованную волю и интересы народа и в этих целях закрепляющий основополагающие устои общественного строя и государственной организации.

 

Функции конституции и ее социальное назначение. Функции раскрывают сущность, социальное назначение и служебную роль конституции, отражают специфику конституционных норм и институтов. Принято выделять юридическую, учредительную, политическую и мировоззренческую (идеологическую) функции конституции.

 

Юридическая функция заключается в том, что конституция представляет собой главный источник национальной правовой системы, нормативно-юридический акт, нормы которого обладают высшей юридической силой и составляют основу всей системы правового регулирования. Юридическая функция характеризует собственно служебную роль конституции в национальной правовой системе.

 

Как правовой акт особого свойства конституция выполняет следующие юридические функции: а) правонаделительную, связанную с закреплением в основном законе конкретного перечня прав и обязанностей органов государственной власти и иных субъектов конституционного права (ст. 83-89, 101, 102, 103, 114, 125 Конституции РФ); б) охранительную, характеризующую направленность конституционных норм на защиту основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 3, 4, 9, 13, 15, 69, 133 и др.); в) целеполагающую, или ценностно-ориентационную, которая заключается в закреплении основным законом стратегических целей и задач развития общества и государства. Конституция в этом смысле дает нормативный прогноз, отражает в своих нормах опережающее развитие общественных отношений.

 

Учредительная функция выражается в признании и юридическом оформлении важнейших институтов общества, их узаконивании и придании им государственно-правовой формы (ст. 1-16 Конституции РФ). Учредительная функция указывает на то, что конституция появляется вследствие коренных изменений в жизни общества и выступает политической и правовой основой его дальнейшего развития. Учредительная роль конституции проявляется в том, что она, во-первых, закрепляет сложившуюся систему общественных отношений на момент ее принятия и, во-вторых, юридически узаконивает прогрессивные тенденции политико-правового развития, создавая условия для появления новых отношений, которые в тенденции, в «зародыше» проявляются, но не могут получить общественного признания без их высшей законодательной поддержки.

 

Политическая или социально-политическая функция проявляется в том, что конституция есть политический документ (своего рода договор общественного согласия), оказывающий регулирующее воздействие на политический процесс и политические отношения. Выполнение конституцией этой функции возможно лишь в том случае, если учреждаемая ею система власти функционирует в режиме демократического политического режима. Политическая функция отражает роль конституции в закреплении и развитии основ государственной политики (идей, принципов, целей), взаимодействия политических институтов общества в функционировании всей политической системы. В этом смысле конституция выполняет роль генеральной политической директивы.

 

Мировоззренческая (идеологическая) функция заключается в том, что конституция является философией государственной власти, отражая особое мировоззрение: провозглашает и защищает важнейшие ценности - права и свободы человека и гражданина, политический плюрализм, многообразие и равноправие форм собственности, ограничение власти правом и иные общепризнанные демократические ценности, совокупно представляет определенную идеологию - систему идей, воззрений на государственное и общественное устройство. Абсолютная деидеологизация конституции невозможна. В то же время ее чрезмерная идеологизация (как и всякого иного правового акта) «обесточивает» ее юридическую силу. Мировоззренческий характер конституции может проявляться и в том, что ее нормы в определенных политических условиях могут закреплять основы (принципы) соответствующего политического учения в качестве господствующего, своего рода официальной идеологии. Для государств с авторитарными режимами или квазидемократическими режимами подобный характер конституции возможен. Чрезмерная идеологизация конституции (как и всякого иного правового акта) превращает ее в политическую декларацию правящих элит.

 

Кроме указанных функций конституция также осуществляет интеграционную. Современные конституции призваны противодействовать крайним формам политического радикализма, разъединяющего общество на противоборствующие силы, обеспечивать единство и неделимость государства, препятствовать его территориальному распаду.

 

§ 2. Способы принятия конституции

 

Это известные конституционной практике акты учредительной (верховной) власти, посредством которых разрабатывается и вводится в действие новая конституция страны. В мировой практике известны три способа принятия конституции:

 

принятие конституции парламентом. Так, к примеру, была принята Конституция Украины в 1996 г.;

 

принятие конституции путем референдума, что, в частности, характерно для действующей Конституции РФ. При этом различают ратифицирующие референдумы - ситуация, когда проект конституции разрабатывается специальным органом - учредительным собранием и вносится на всенародное голосование;

 

принятие конституции специально учрежденным органом - учредительным собранием.

 

Государственно-правовой практике XVII-XIX вв. известен такой способ принятия конституции, как октроирование - пожалование, или дарование, властью монарха конституции. Данный способ принятия конституции характерен в основном в государствах с абсолютистским режимом. Октроированными считаются конституции Германии 1871 г., Японии 1889 г. и др., разработанные и дарованные метрополиями своим колониям. Октроированной являлась и первая российская конституция - Основные Государственные законы от 23 апреля 1906 г., принятые по прямому установлению Николая II.

 

Особым органом осуществления учредительной власти, специально создаваемым для принятия новой конституции, является учредительное собрание. Именно так принимались многие современные  европейские конституции. Учредительное собрание может носить различное название - Великое народное собрание (Болгария), Конституционное собрание (Россия), Национальное собрание и т.д.

 

Первая конституция принята в 1787 г. в США. В последующем конституции принимаются во Франции (1791, 1793 гг.), Польше (1793 г.). Первой конституцией России правомерно считать Основные Государственные законы от 26 апреля 1906 г.

 

§ 3. Виды конституций

 

Отнесение конституций к той или иной классификационной группе в зависимости от способа, времени их принятия и характера действия, объема конституционного регулирования, характера изменения и других критериев. По времени принятия принято выделять старые конституции (конституции первого поколения), принятые в XVIII-XIX вв. и продолжающие действовать (конституции США 1787 г., Бельгии 1831 г., Швейцарии 1873 г. и др.), и современные конституции (конституции второго поколения), принятые во второй половине XX в. По времени принятия конституции подразделяются на постоянные (срок действия которых неограничен) и временные, принятые на определенный срок. Характер действия конституции дает основание для выделения юридических (формальных) и фактических (материальных) конституций. Юридическая конституция может не совпадать с фактической, которая может отражать реальный порядок осуществления государственной власти, который может соответствовать или не соответствовать должному порядку, устанавливаемому юридической (формальной) конституцией. В зависимости от порядка изменения все конституции подразделяются на: 1) гибкие, порядок изменения которых является аналогичным обычным законам; 2) жесткие, порядок изменения которых существенно усложнен в сравнении с обычными законами. К числу жестких конституций относится и российская. Со времени ее принятия ни одно из конституционных положений не подвергнуто изменению или дополнению. Основанием для классификации конституции может служить политический режим, форма правления, государственно-территориальное устройство и др.

 

По форме традиционно конституции подразделяются на писаные (т.е. единый кодифицированный акт или документ, принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой) и неписаные, состоящие, как правило, из нескольких актов конституционного значения.

 

§ 4. Содержание конституции. Предмет и пределы конституционного регулирования. Модель действующей Конституции РФ

 

Содержание конституции образует вся совокупность норм, институтов и принципов основного закона, закрепляющих организацию государственной власти, взаимоотношение этой власти с институтами гражданского общества и гражданами. Объем и характер содержания конституции определяется историческими условиями ее принятия, политической культурой страны, ее традициями, особенностями национальной правовой системы, международно-правовым влиянием, политической обстановкой, сложившейся на момент принятия конституции, и др. Несмотря на отсутствие определенных стандартов в этом вопросе, в мировой конституционной теории и практике наблюдается тенденция к унификации содержания современной конституции. Соответственно, модель такой конституции соответствует представлениям о демократическом устройстве государства. Поэтому все без исключения конституции нового поколения провозглашают своими основными задачами учреждение гарантий прав и свобод человека и гражданина; реализацию народного суверенитета, в особенности воплощаемого через представительную систему, формируемую на основе всеобщего избирательного права, закрепление государственно-правовых механизмов, при которых действие принципа разделения властей обеспечивало бы демократическое устройство государственной власти, и т.д. Ключевыми в содержании конституции считаются вопросы, касающиеся власти, формы собственности, правового положения личности и ее взаимоотношений с государством, устройства государства, его территориальной организации.

 

В содержании конституции выделяют два элемента: правовое содержание - нормативно-юридический материал, из которого состоят конституции (нормы, принципы, институты), и социальное содержание - предмет конституционного регулирования.

 

В теории конституционного права под предметом конституционного права понимается круг регулируемых нормами основного закона общественных отношений. В зависимости от характера проникновения государства в различные сферы общественных отношений принято различать следующие модели конституционного регулирования:  1) либеральная конституционная модель. Присуща всем конституциям старого поколения, предметом регулирования которых являлось: закрепление прав и свобод личности (в основном гражданских и политических), организация государственной власти (структура, статус, полномочия высших органов государства, их взаимоотношения), государственно-территориальное устройство страны; 2) этатистская модель конституционного регулирования связана с неоправданным расширением круга отношений, регулируемых нормами основного закона. Присуща всем советским конституциям и конституциям, принятым после второй мировой войны в социалистических странах; 3) либерально-этатистская модель характеризуется сочетанием двух предыдущих моделей и связана с возросшей ролью современного государства в экономике, социальной сфере, международных отношениях, в обеспечении научно-технического прогресса, предотвращении социального и экологического кризисов и др. Такую модель приемлют конституции «второго поколения» (ФРГ, Франция, Италия, Испания, постсоциалистические страны).

 

Предмет регулирования действующей российской Конституции определяется ее целями и задачами. Основная цель Конституции - закрепить новую модель российской государственности, юридически узаконить принципиально новую (по сравнению с предыдущими конституциями) модель взаимоотношений личности и государства. Соответственно, основные задачи Конституции РФ: юридически продекларировать отказ от советской формы власти, закрепить качественно новый тип общественного и государственного строя, на конституционном уровне признать плюрализм форм собственности, политическое и идеологическое многообразие, утвердить новую систему власти. Эти обстоятельства определили особенности предмета регулирования Конституции РФ.

 

§ 5. Действие и реализация конституции

 

Под действием конституции понимается ее способность оказывать идейно-мотивационное и регулятивное влияние на организацию и деятельность структур власти, поведение граждан. Действие конституции имеет опосредованный характер (когда положения конституции требуют конкретизации, развития в действующем законодательстве) и непосредственный, когда норма конституции реализуется в поведении, деятельности ее адресатов, не требуя предварительного принятия по этому поводу нормативно-правового акта. Непосредственное действие конституционных норм охватывается понятиями «осуществление конституции» и «реализация конституции». Проявлением действия конституции является ее официальное толкование.

 

В конституционном праве реализация конституции трактуется в двух значениях: 1) в широком смысле все формы действия конституции, включая конкретизацию норм, положений конституции в текущем законодательстве, ее толкование судами, воздействие конституционных норм на сознание ее адресатов и др.; 2) в узком значении под реализацией понимают правомерные действия граждан и иных субъектов конституционного права по осуществлению требований конституции. В этом значении нормы, положения конституции могут быть реализованы в следующих формах: а) использование, т.е. реализация субъектами конституционного права (органы государственной власти, граждане, партии, общественные объединения граждан, органы местного самоуправления) тех прав, которые предоставлены им конституцией. Например, реализация гражданами права на объединение, проведение демонстраций, митингов, шествий; б) исполнение - обязанность должностных лиц выполнять предписанные конституцией требования. Например, федеральный закон, одобренный Советом Федерации, должен им в течение 5 дней быть направлен на подписание Президенту; в) соблюдение - это обязанность субъектов конституционного права воздерживаться от действий, запрещенных конституцией. Например, Президенту запрещается распускать Государственную Думу в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.

 

 

Глава 6 Конституция Российской Федерации

 

§ 1. Особенности подготовки и принятия российской Конституции. Конституционная комиссия и Конституционное совещание

 

Причинами изменения, а равно пересмотра конституции являются обстоятельства политического, социально-экономического и иного характера, обусловливающие полную или частичную непригодность основного закона страны изменившимся условиям жизни общества и, соответственно, вызывающие необходимость принятия (пересмотра) новой конституции либо внесения поправок в действующую конституцию. Мировая практика свидетельствует, что принятие новой конституции связано: 1) со сменой политического режима в стране; 2) с осуществленными коренными изменениями в социально-экономической и политической сферах, новой расстановкой политических сил в стране; 3) с образованием нового государства. Принятие конституции, внесение в нее изменений и дополнений отражают изменившийся баланс социальных сил, претендующих на власть. Принятая (измененная) конституция как раз и призвана закрепить новое соотношение таких сил.

 

Принятие новой Российской Конституции было трудным исторически и политически. Конституционные перемены были объективно необходимы. В течение 1990-1992 гг. в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. внесено в общей сложности более 350 поправок. Впервые вопрос о новой федеральной Конституции был поставлен I Съездом народных депутатов России, тогда же (22 июня 1990 г.) была образована Конституционная Комиссия. В августе 1990 г. разработана концепция, а в сентябре - первый вариант проекта Конституции; в ноябре 1990 г. проект опубликован для всенародного обсуждения. Обсуждение официального проекта Конституции протекало сложно, появились альтернативные проекты. Только в октябре 1991 г. официальный проект Конституции был внесен на рассмотрение V Съезда народных депутатов. В марте 1992 г. проект повторно опубликован в печати.

 

Третий вариант официального проекта Конституции РФ был одобрен Конституционной Комиссией 16 октября 1992 г. Однако последующие, особенно внеочередные VIII и IX Съезды народных депутатов, подтвердив курс на осуществление конституционной реформы, необходимость продолжения работы над проектом новой Конституции, одновременно приняли решение (март 1993 г.) выработать проект основных положений новой Конституции, согласовать его с субъектами Федерации и после этого вынести на всероссийский референдум. С подобным ходом развития конституционной реформы не согласился Президент РФ Б.Н. Ельцин. С марта 1993 г. между Президентом и Верховным Советом резко обострились отношения. Проведенный по инициативе Президента 25 апреля 1993 г. референдум выразил доверие Президенту и высказался за досрочное переизбрание народных депутатов. 29 апреля 1993 г. на заседании Совета глав республик в составе РФ по инициативе Президента РФ решено созвать Конституционное совещание для разработки согласованного проекта Конституции.

 

Однако по инициативе Председателя Верховного Совета РФ 7 мая созвано заседание Конституционной Комиссии без ведома ее председателя - Президента РФ, на котором было заявлено, что Конституция РФ должна быть принята на Съезде народных депутатов. Это же нашло подтверждение 12 мая на совещании руководителей Советов народных депутатов всех уровней. В этот же день Президент утвердил состав рабочей комиссии по доработке проекта Конституции под своим председательством. В Указе «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» Президент РФ постановил завершить работу в срок до 10 июня 1993 г. Основной текст Конституции подготовлен Конституционным совещанием под руководством Президента РФ в июне-июле 1993 г. Но в сентябре-октябре Конституционное совещание и рабочая комиссия вновь вынуждены вернуться к одобренному ранее тексту в связи с предложениями субъектов Федерации, поступившими в летне-осенний период, а также уроками октябрьских событий в Москве. В итоге в декабре 1993 г. путем референдума новая Конституция Российской Федерации была принята.

 

Особенную роль в подготовке и принятии новой Конституции России призваны были сыграть такие учреждения, как Конституционная комиссия и Конституционное совещание.

 

Конституционная комиссия - это созданная высшим органом государственной власти из числа представителей всех субъектов Федерации комиссия, имеющая своей главной задачей разработку проекта новой российской Конституции. Такая комиссия создавалась на I Съезде народных депутатов РСФСР 22 июня 1990 г. из представителей Верховного Совета, субъектов РСФСР, всего 102 человека, работала под председательством Б.Н. Ельцина (в то время Председателя Верховного Совета РСФСР). Первый вариант проекта Конституции рассмотрен V Съездом народных депутатов в октябре 1991 г. VI Съезд народных депутатов в апреле 1992 г. одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения доработанного проекта. На Конституционную комиссию возлагалась обязанность доработать проект и представить его на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов. Однако ни один из трех последовавших за этим Съездов - VII, декабрь 1992 г., VIII, март 1993 г., IX, апрель 1993 г. - эту задачу не выполнил. В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верховным Советом, опубликован. Проект по основным вопросам конституционной реформы расходился с идеологией и взглядами президентской стороны. Проект, в частности, определял правовое положение Верховного Совета, свойственное в большей мере парламентской республике, в силу чего существенно ограничивались полномочия главы государства. Так, Президент обязывался представлять Верховному Совету ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики. Исключительно с согласия Верховного Совета предполагалось назначать Председателя Правительства, министров экономики, финансов, внутренних и иностранных дел, обороны и безопасности. Верховный Совет наделялся правом определять основные направления внутренней и внешней политики. Предполагалось, что назначенный на 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов должен принять новую Конституцию. Получивший всенародную поддержку избирателей в ходе проведенного 25 апреля 1993 г. референдума Президент не принял такую концепцию Основного Закона.

 

Конституционное совещание представляет созванную по инициативе Президента РФ в 1993 г. конференцию представителей органов государственной власти и общественности для завершения подготовки проекта новой Конституции. Конституционное совещание созвано 5 июня 1993 г. В него входили пять групп представителей: федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов РФ; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; промышленников и предпринимателей. Проект новой Конституции, который представлен Президентом РФ, обсуждался группами представителей до 25 июня 1993 г. В результате обсуждения проекта внесено более 500 поправок к тексту проекта, изменено более 200 положений первоначального текста. Без изменений остались лишь три статьи.

 

§ 2. Содержание конституции. Предмет и пределы конституционного регулирования. Модель действующей Конституции РФ

 

Содержание конституции образует вся совокупность норм, институтов и принципов основного закона, закрепляющих организацию государственной власти, взаимоотношение этой власти с институтами гражданского общества и гражданами. Объем и характер содержания конституции определяется историческими условиями ее принятия, политической культурой страны, ее традициями, особенностями национальной правовой системы, международно-правовым влиянием, политической обстановкой, сложившейся на момент принятия конституции, и др. Несмотря на отсутствие определенных стандартов в этом вопросе, в мировой конституционной теории и практике наблюдается тенденция к унификации содержания современной конституции. Соответственно, модель такой конституции соответствует представлениям о демократическом устройстве государства. Поэтому все без исключения конституции нового поколения провозглашают своими основными задачами учреждение гарантий прав и свобод человека и гражданина; реализацию народного суверенитета, в особенности воплощаемого через представительную систему, формируемую на основе всеобщего избирательного права, закрепление государственно-правовых механизмов, при которых действие принципа разделения властей обеспечивало бы демократическое устройство государственной власти и т.д. Ключевыми вопросами содержания конституции являются вопросы о власти, формах собственности, правовом положении личности и ее взаимоотношениях с государством, устройстве государства, его территориальной организации.

 

В содержании конституции выделяют два элемента: правовое содержание - нормативно-юридический материал, из которого состоят конституции (нормы, принципы, институты), и социальное содержание - предмет конституционного регулирования.

 

В теории конституционного права под предметом конституционного права понимается круг регулируемых нормами основного закона общественных отношений. В зависимости от характера проникновения государства в различные сферы общественных отношений принято различать следующие модели конституционного регулирования:

 

1) либеральная конституционная модель присуща всем конституциям старого поколения, предметом регулирования которых являлось: закрепление прав и свобод личности (в основном гражданских и политических); организация государственной власти - структура, статус, полномочия высших органов государства, их взаимоотношения); государственно-территориальное устройство страны;

 

2) этатистская модель конституционного регулирования связана с неоправданным расширением круга отношений, регулируемых нормами основного закона. Присуща всем советским конституциям и конституциям, принятым после второй мировой войны в социалистических странах;

 

3) либерально-этатистская модель характеризуется сочетанием двух предыдущих моделей и связана с возросшей ролью современного государства в экономике, социальной сфере, международных отношениях, в обеспечении научно-технического прогресса, предотвращении социального и экологического кризисов и др. Такую модель приемлют конституции «второго поколения» (ФРГ, Франция, Италия, Испания, постсоциалистические страны).

 

Предмет регулирования действующей российской Конституции определяется ее целями и задачами. Основная цель Конституции - закрепить новую модель российской государственности, юридически узаконить принципиально новую (по сравнению с предыдущими конституциями) модель взаимоотношений личности и государства. Соответственно, основные задачи Конституции РФ: юридически продекларировать отказ от советской формы власти, закрепить качественно новый тип общественного и государственного строя, на конституционном уровне признать плюрализм форм собственности, политическое и идеологическое многообразие, утвердить новую систему власти. Эти обстоятельства определили особенности предмета регулирования Конституции РФ.

 

§ 3. Структура Конституции Российской Федерации

 

Это ее внутреннее строение, подразделение (рубрикация) на части, разделы, главы, статьи, пункты, внутренняя согласованность составных частей, последовательность их расположения. Структура конституции включает преамбулу, основную часть, представленную разделами и главами, и заключительные и переходные положения. Иногда структурой конституции охватываются и приложения. Так, в ранее действовавшей Конституции РФ от 12 апреля 1978 г. в качестве приложения был представлен Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Действующая Конституция РФ по своей структуре приближена к европейским конституциям, состоит из Преамбулы, Основной части, представленной 137 статьями, объединенными в первом разделе, состоящем из 9 глав, а также в «Заключительных и переходных положениях», являющихся вторым разделом.

 

Структура Конституции, логическая взаимосвязь ее основных частей обусловлены пределами конституционного регулирования, господствующей в стране конституционной доктриной.

 

В Преамбуле российской Конституции определяются цели и задачи государства, к которым отнесены: утверждение прав и свобод человека, утверждение гражданского мира и согласия в РФ, сохранение исторически сложившегося государственного единства, возрождение суверенной государственности России, утверждение незыблемости демократических основ Российского государства, обеспечение благополучия и процветания России. Положения Преамбулы носят торжественно-декларативный характер, так или иначе пронизывают все статьи Основного Закона страны, в конечном счете определяют его смысл и значение. Несмотря на своеобразие юридических конструкций (в юридическом понимании положения Преамбулы не представляют собой конституционных норм и принципов), Преамбула имеет важное юридическое значение. Положения Преамбулы служат ориентиром для законодательной и исполнительной властей, отправления правосудия; закрепляют общие обязательства государства перед гражданами; имеют отправное значение для судебного толкования Конституции, в частности толкования Конституционным Судом РФ ряда принципов федерального устройства; Преамбула важна для отыскания права в случае обнаружения пробелов и противоречий в Конституции, а также при необходимости изменить или дополнить Конституцию, т.е. внести в нее поправки, при реализации конституционных споров и др.

 

Первая глава Конституции РФ «Основы конституционного строя» состоит из 16 статей, которые закрепляют исходные принципы конституционного регулирования важнейших сторон жизни российского общества, определяют сущность государства, правовое положение человека и гражданина, принципы социальных и экономических отношений, основы политической системы общества, взаимоотношений государства и религии. Основы конституционного строя составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции РФ, всей системы действующего законодательства. Нормы, закрепляющие основы конституционного строя РФ, обладают наивысшей юридической силой по отношению к иным ее положениям. Согласно Конституции (ч. 3 ст. 15) этим нормам, т.е. ст. 1-15, должны соответствовать все иные положения Конституции.

 

Закрепление в Конституции (ст. 2) положения о том, что человек, его права и свободы являются наивысшей ценностью общества, определило конкретизацию основных прав и свобод человека и гражданина, их гарантий в главе 2 Конституции.

 

Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» содержит 48 статей, в которых закрепляются: принципы правового положения человека и гражданина в России; принципы гражданства в России; система гражданских (личных), политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина; гарантии прав и свобод; основные (конституционные) обязанности человека и гражданина.

 

Помещение вслед за главой о правах и свободах человека и гражданина главы о федеративном устройстве - свидетельство особой значимости для России конституционного урегулирования федеративных отношений, определение взаимоотношения Федерации и ее субъектов, разграничения предметов и сфер их ведения и полномочий, закрепление конституционных механизмов разрешения споров о компетенции.

 

Глава 3 «Федеративное устройство» содержит 15 статей, развивающих важнейшие положения, закрепленные в главе 1 «Основы конституционного строя», в частности в ст. 1, 4, 5 Конституции РФ. Нормы данной главы характеризируют: полный исчерпывающий перечень наименований субъектов Российской Федерации, конституционный статус Российской Федерации и ее субъектов, взаимоотношения между федеральной властью и субъектами Федерации.

 

Главы 4-8 закрепляют организацию государственной власти и местного самоуправления в РФ.

 

Глава 4 «Президент Российской Федерации» состоит из 14 статей, которые закрепляют: статус Президента как главы государства; порядок вступления в должность Президента РФ; полномочия Президента РФ, основания их досрочного прекращения; порядок отрешения Президента РФ от должности.

 

Глава 5 «Федеральное Собрание» отражает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации и включает в себя 11 статей, которые закрепляют: статус Федерального Собрания - парламента как представительного и законодательного органа Российской Федерации; порядок формирования Федерального Собрания и его структуру; компетенцию Совета Федерации - верхней палаты парламента и Государственной Думы - нижней палаты парламента; нормы о законодательном процессе в Российской Федерации.

 

Глава 6 «Правительство Российской Федерации» состоит из 8 статей, регулирующих деятельность Правительства, возглавляющего исполнительную власть в Российской Федерации. В частности, в главе 6 закреплены: порядок формирования, структура Правительства; компетенция Правительства; порядок отставки, выражения недоверия Правительству.

 

В главе 7 «Судебная власть» содержится 12 статей, характеризующих понятие судебной власти в РФ. В главе определены: судебная система в России; статус судей, принципы судопроизводства; порядок формирования и компетенция Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Прокуратуры РФ.

 

Глава 8 «Местное самоуправление» конкретизирует положение ст. 12 Конституции РФ и закрепляет: систему местного самоуправления в Российской Федерации; функции местного самоуправления в Российской Федерации; гарантии местного самоуправления.

 

Глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» содержит нормы, определяющие порядок изменения и дополнения действующей Конституции и ее пересмотра, т.е. принятия новой Конституции РФ.

 

Заключительные и переходные положения Конституции предусматривают порядок изменения и пересмотра ее положений, а также содержат нормы, указывающие на некоторые временные изъятия из действий отдельных положений первого раздела Конституции. Заключительные и переходные положения Конституции РФ представляют ее второй раздел, который состоит из 9 пунктов (частей). В них определяется дата принятия и вступления Конституции РФ в силу, содержится указание на приоритетность положений Конституции перед Федеративным договором от 31 марта 1992 г., устанавливается порядок действия законов и других правовых актов, действовавших на территории РФ до вступления в силу Конституции, а также порядок осуществления полномочий Президентом, Правительством, судами РФ в связи с изменением их статуса действующей Конституцией и др.

 

§ 4. Социальные и юридические свойства Конституции РФ

    

Совокупность главных черт, которые характеризуют социальную и юридическую природу Основного Закона, его качественное своеобразие в правовой системе страны. Конституцию характеризуют социальные и юридические свойства.

 

Социальные свойства выражают социальную природу и социальное значение Конституции в правовой системе. В совокупности социальные свойства представляют реальность Конституции - ее реализуемость и способность оказывать влияние на достижение тех целей, ради которых Конституция была принята; программность (перспективность Конституции) - свойство Конституции, выраженное в нормах, которые определяют перспективы и цели развития общества и государства (к числу таких норм относятся положения Конституции РФ, в которых закреплены правовой (ст. 1), социальный (ст. 14) характер российского государства); легитимность Конституции - ее официальное удостоверение (признание) в обществе. Легитимность Конституции определяется многими слагаемыми: легальностью принятия Конституции; способами ее разработки; политической обстановкой в стране, возможностью различных политических сил влиять на ход и характер разработки, принятия и изменения Конституции; уровнем политической и правовой культуры населения и др. Считается, что участие 54,8% зарегистрированных избирателей (58 млн 187 тыс. 755 человек) в референдуме 12 декабря 1993 г., из числа которых 58,4% (или 32 млн 937 тыс. 630 избирателей) высказались за Конституцию РФ, дает основание считать действующую Конституцию РФ легитимной.

 

Юридические свойства Конституции - это совокупность юридических характеристик, отображающих особенности принятия Основного Закона, его строение, механизм реализации и правовой охраны, а также определяющих его место в правовой системе страны. К юридическим свойствам относятся: верховенство Конституции, ее прямое действие, признание Конституции базой текущего законодательства, особая правовая охрана Конституции, особый порядок ее изменения и пересмотра, стабильность Конституции.

 

Верховенство Конституции указывает на господствующее (верховенствующее) положение ее норм во всей национальной системе права, характеризует ее высшую юридическую силу, прямое действие и применимость без каких-либо изъятий на всей территории РФ. Верховенство федеральной Конституции означает также, что принимаемые в РФ законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. В случае такого противоречия эти акты считаются неконституционными, т.е. недействительными. Верховенство федеральной Конституции обеспечивается единством государственной власти и государственной целостностью РФ.

 

Стабильность Конституции - это неизменность основных положений Конституции при неизменяющихся социально-политических условиях общества. Стабильность Конституции является одним из главных условий стабильности конституционного строя, устойчивости всей системы и организации государственной власти, ее предсказуемости, а также устойчивости всей правовой системы. Стабильность Конституции определяется социально-политическими и экономическими факторами (стабильностью регулируемых Конституцией отношений, стабильностью политической и социальной ситуации и др.), а также обеспечивается действием специальных юридических механизмов, в частности существующим порядком изменения и пересмотра Конституции. В зависимости от того, каков порядок изменения и пересмотра основного закона, все конституции подразделяются на две группы: 1) гибкие, порядок изменения которых аналогичен обычным законам; 2) жесткие, порядок изменения которых существенно усложнен в сравнении с обычными законами. К числу жестких конституций относится и российская. Со времени ее принятия ни одно из конституционных положений не подвергнуто изменению или дополнению.

 

Конституция - это база развития текущего законодательства - такова юридическая характеристика Конституции, которая выражает ее способность оказывать присущими ей способами воздействие на формирование системы законодательства, развитие национальной правовой системы. Значение Конституции для развития национального законодательства проявляется в следующем: Конституция определяет главные цели правового регулирования, указывает на те отношения, которые требуют законодательной регламентации. Конституция РФ содержит прямое указание на необходимость принятия федеральных конституционных законов (этому посвящены 12 ее положений) и федеральных законов (около 100 статей содержат подобные отсылки). Указанные положения Конституции обязывают Федеральное Собрание принять соответствующие законы. Влияние Конституции на развитие законодательства выражено и в том, что она устанавливает правотворческую компетенцию федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ; определяет официально признанную классификацию нормативных актов и их иерархию и др.

 

Прямое (непосредственное) действие Конституции - свойство конституционных норм оказывать без относительных конкретизирующих их актов непосредственное регулирующее воздействие на всех, кому данные нормы адресованы, а также возможность граждан требовать защиты (обеспечения) своих прав, ссылаясь только на конституционные положения. Прямое действие Конституции, предусмотренное в ч. 1 ст. 15, а также в ст. 18 Конституции РФ, означает, что она действует на всей территории страны и не требует имплементации в законодательстве субъектов Федерации. Ее положения обязательны для всех без исключения органов, должностных лиц и граждан. Отсутствие конкретизирующих Конституцию РФ актов означает не невозможность применения ее положений, а лишь указывает на своеобразие их применения, связанного с использованием специфических правовых средств (к примеру, принятие судом решения на основе общего положения Конституции, если это необходимо для обеспечения прав и свобод граждан).

 

Для обеспечения прямого действия Конституции важное значение имеет позиция Верховного Суда РФ по этому вопросу. Верховный Суд РФ постановлением от 31 октября 1995 г. разъяснил судам, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного акта и во всех необходимых случаях суд должен применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Суд, согласно такому разъяснению, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности: а) если закрепленные нормой Конституции положения, исходя из смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) если суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей; в) если суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) если закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

 

§ 5. Толкование и правовая охрана Конституции Российской Федерации

 

Легальное, или предусмотренное законом, толкование есть официальное разъяснение Конституционным Судом РФ смысла и содержания норм Основного Закона. Действующая Конституция функцию легального толкования закрепила исключительно за Конституционным Судом (ч. 5 ст. 125). Целью толкования является юридически точное указание о том, как понимать норму Конституции, допускается ли ее расширительное толкование и в каком объеме. Такое толкование необходимо всякий раз, когда во взаимоотношениях между органами государственной власти возникают сомнения в правильности понимания содержания нормативного объема того или иного конституционного положения, а равно в случае неоднозначного понимания тех или иных положений Конституции. Юридический способ снятия существующей неопределенности - официальное толкование. Толкование Конституции Конституционным Судом относится к числу официальных нормативных, оно имеет юридическую силу, обязательно для всех органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, организаций, граждан и их объединений. Право толкования Конституции Конституционный Суд самостоятельно реализовать не может. Согласно Конституции (ч. 5 ст. 125) толкование возможно по запросам Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Порядок разъяснения норм Конституции определен в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ».

 

От официального толкования Конституции РФ следует отличать ее доктринальное толкование - комментарии к Конституции. Такое толкование не имеет обязательной юридической силы, хотя его влияние на официальное толкование, применение конституционных норм несомненно.

 

Правовая охрана Конституции представляет комплекс специально-юридических мер, призванных обеспечить надлежащую реализацию конституционных норм, утвердить (или восстановить в случае нарушения) режим конституционной законности. Правовыми формами (способами) охраны Конституции являются:

 

1) возложение Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15) конституционной обязанности на граждан, органы государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы;

 

2) предусмотренный Конституцией (ч. 4 ст. 3) запрет на присвоение кем бы то ни было власти в РФ и преследование федеральным законом захвата власти или присвоения властных полномочий;

 

3) конституционный контроль, осуществляемый федеральным Конституционным Судом в целях обеспечения режима конституционности действующего в стране законодательства;

 

4) конституционные полномочия Президента РФ по защите конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, осуществлению мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти; предусмотренное Конституцией (ч. 2 ст. 85) право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам;

 

5) деятельность иных государственных органов, прежде всего органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека по обеспечению режима конституционной законности, охране прав и свобод в РФ;

 

6) установление конституционного режима деятельности общественных объединений, запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное устранение конституционного строя, нарушение целостности, подрыв государства;

 

7) установление конституционных основ регулирования чрезвычайного и военного положения;

 

8) право граждан обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ и др.

 

Правовая охрана Конституции обеспечивается и иными конституционными механизмами, применение которых предназначено для того, чтобы исключить всякие антиконституционные действия как со стороны властных государственных структур (главным образом), так и со стороны общественных объединений и отдельных лиц. К числу таких механизмов Конституция РФ, в частности, относит: присягу Президента РФ; конституционную ответственность высших должностных лиц государства; установленный законом порядок реализации права законодательной инициативы; обязанность Президента подписать (или не подписать) и обнародовать федеральный закон в течение 14 дней с момента направления ему этого закона, принятого Федеральным Собранием, и др.

 

 

Глава 7 Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации

    

§ 1. Особенности изменения (пересмотра, внесения поправок) действующей Конституции Российской Федерации

 

Предусмотренные Основным Законом условия и процедуры принятия новой Конституции, а также внесения изменения (поправок) в действующую Конституцию ранее не известны отечественной конституционной практике. К числу таких конституционных новелл относятся: 1) действующая Конституция вводит принципиально новую терминологию для характеристики изменений, дополнений и пересмотра Основного Закона. Таковыми понятиями являются: «конституционные поправки», «пересмотр Конституции»; 2) новая Конституция существенно сужает (ограничивает) круг субъектов инициативы ее пересмотра, а также внесения в нее изменений и дополнений; 3) специфика России как федеративного государства нашла отражение в порядке изменения Конституции. Необходимо обратить внимание в этой связи на два обстоятельства. Первое: вступление в силу конституционных поправок, принятых по правилам принятия федеральных конституционных законов, обременено специальным условием - их одобрением органами законодательной власти не менее чем в / субъектов Федерации. Второе: предусмотрен специальный порядок для внесения изменения в ст. 65 Конституции, закрепляющий состав субъектов Российской Федерации (ст. 137 Конституции); 4) значительно усложнен порядок внесения поправок и пересмотра положений действующей Конституции РФ. Содержание Конституции в этой связи подразделяется на три части: главы 1, 3, 9, которые не могут быть изменены или дополнены; главы 3-8, в которые могут быть внесены изменения; ст. 65 предполагает особый порядок изменения. По порядку изменения действующая Конституция относится к числу жестких. Такой усложненный порядок не противоречит международной политике. А кроме того, он (с формально-юридической стороны) способствует стабильности установленного конституционного порядка (политико-правовой и социально-экономической жизни общества), служит интересам охраны Конституции, предотвращает частые (порой необоснованные) внесения в нее изменений. Следует вспомнить, что в Конституцию РСФСР 1978 г. только за период с 1990 по 1992 г. было внесено свыше 350 поправок. В то же время надо иметь в виду, что жесткость Конституции иногда служит мощным юридическим оружием защиты (консервации) интересов властвующих элит, в интересах которых (в гораздо большей степени, чем для интересов других социальных групп) эта Конституция принималась.

 

§ 2. Конституционные основания и порядок пересмотра Конституции Российской Федерации

    

Пересмотр Конституции РФ - это изменение положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Институт конституционных поправок и пересмотра Конституции - новый для отечественной конституционной практики. Прежние конституции таких понятий не знали. В действующей Конституции этому институту посвящена глава 9. В отличие от конституционных поправок пересмотр Конституции означает принятие новой Конституции. При этом Конституция РФ (ст. 135) прямо указывает, что положения глав 1, 2, 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Прерогатива пересмотра действующей Конституции, или, что то же самое, принятие новой Конституции РФ, принадлежит исключительно Конституционному Собранию и многонациональному народу РФ посредством референдума. Правом принятия новой Конституции Федеральное Собрание не наделено. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» порядок пересмотра и принятия предложений о пересмотре положений глав 1, 2, 8 Конституции РФ устанавливается федеральными конституционными законами Конституционного Собрания о референдуме РФ.

 

Инициатива пересмотра Конституции РФ. Конституция РФ ограничивает круг субъектов права инициативы ее пересмотра. Из числа таких субъектов прежней Конституцией исключены комитеты и постоянные комиссии палат парламента, Генеральный прокурор, общероссийские общественные организации, любое количество депутатов парламента и др.

 

Действующая Конституция (ст. 134) устанавливает, что предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, палаты Федерального Собрания, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также / часть членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Перечень таких субъектов права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ), процедуры реализации права инициативы на пересмотр Конституции определяются регламентами деятельности органов государственной власти, обладающих таким правом. Соответственно, решения о пересмотре и поправках Конституции принимаются путем голосования при наличии кворума, оформляются постановлением или иным правовым актом, определенным регламентом.

 

§ 3. Конституционное Собрание: назначение, состав, конституционные полномочия и процедуры деятельности

 

В РФ специальный орган учредительной власти, создаваемый в соответствии с федеральным конституционным законом в случае, если предложение о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано / голосов от общего числа членов палат Федерального Собрания.

 

Для созыва Конституционного Собрания необходимо наличие двух условий: 1) внесение предложения полномочным органом о пересмотре Конституции; 2) поддержка такого предложения Советом Федерации и Государственной Думой. Порядок созыва Конституционного Собрания определяется конституционным федеральным законом. Компетенция Конституционного Собрания закреплена в действующей Конституции. Конституционное Собрание, в соответствии с Конституцией, правомочно принять одно из трех решений: 1) не согласиться с предложением Федерального Собрания, т.е. подтвердить неизменность Конституции; 2) согласиться с предложением Федерального Собрания, разработать проект новой Конституции и принять ее квалифицированным большинством - /  голосов от общего числа его членов; 3) согласиться с предложением Федерального Собрания, разработать проект новой Конституции и вынести его на всенародное голосование. Решение на референдуме считается принятым, если за новую Конституцию проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

 

Порядок формирования Конституционного Собрания определяется специальным конституционным федеральным законом. В отсутствие такого закона, по мнению специалистов, политиков, возможны следующие варианты:

 

а) в состав Конституционного Собрания включаются все депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, а также члены Правительства, председатели высших судебных инстанций, Генеральный прокурор РФ. Этому количеству членов Конституционного Собрания должно соответствовать общее число его членов, избираемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в равном количестве от каждого субъекта РФ;

 

б) в состав Конституционного Собрания включаются только руководители палат, их комитетов и комиссий Государственной Думы, председатели депутатских объединений в Государственной Думе, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, руководители высших судебных инстанций РФ, Генеральный прокурор РФ, а также равные по численности депутации, избранные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ;

 

в) состав Конституционного Собрания избирается населением путем прямых выборов по территориальным избирательным округам.

 

Считается, что избранный состав Конституционного Собрания правомочен принять новую Конституцию РФ в течение максимум одного года, после чего полномочия этого органа следует признать прекращенными.

 

В соответствии с обсуждаемым в Государственной Думе проектом Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» членами Конституционного Собрания являются: Президент РФ, все судьи Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ и Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ; все члены Совета Федерации, представляющие как одну из палат Федерального Собрания, так и все субъекты РФ; 100 депутатов Государственной Думы, назначенные палатой в соответствии с политическим и региональным составом депутатского корпуса, в том числе Председатель Государственной Думы; 100 признанных специалистов по вопросам права, назначенных Президентом РФ.

 

Всего в состав Конституционного Собрания входят 400 членов. Предлагаемый состав Конституционного Собрания представляет собой разумное сочетание принципа представительности Конституционного Собрания (включая представительство политическое, региональное; а также законодательной, исполнительной и судебной власти) и принципа профессионализма и компетентности членов Конституционного Собрания.

 

Председателем Конституционного Собрания является Председатель Конституционного Суда РФ. Три заместителя Председателя Конституционного Собрания избираются тайным голосованием. Коллегиальным органом, организующим работу Конституционного Собрания, является его Совет, в состав которого входят Председатель и заместители Председателя Конституционного Собрания, Президент РФ, Председатель Совета Федерации, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ. В случае формирования Рабочей палаты Конституционного Собрания ее Председатель входит в состав Совета Конституционного Собрания.

 

Рабочим органом, непосредственно занимающимся разработкой проекта новой Конституции, согласованием окончательного варианта проекта для вынесения на пленарное заседание Конституционного Собрания, является Рабочая палата. Она формируется в случае принятия решения о доработке или разработке проекта новой Конституции РФ. Рабочая Палата избирает Председателя и заместителей Председателя Рабочей палаты, утверждает регламент своей работы. Число членов Рабочей палаты определяется в количестве 90 человек.

 

Избранный состав Конституционного Собрания правомочен принять новую Конституцию РФ в течение одного года, после чего полномочия этого органа прекращаются.

 

§ 4. Конституционная поправка: понятие, процедуры внесения и принятия

 

Конституционная поправка - это любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ, включающее исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Конституционная поправка - есть право определенного Конституцией круга субъектов такого права вносить в главы 3-8 изменения и дополнения, осуществляемые на основании и в порядке, установленном самой Конституцией. Конституция устанавливает (ч. 1 ст. 135), что главы 1, 2, 9 не могут быть изменены или дополнены Федеральным Собранием. Процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции следующая: 1) поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, за них должны проголосовать /  депутатов Государственной Думы и / членов Совета Федерации от общей численности состава каждой из палат; 2) для вступления поправок в силу Конституция требует, чтобы они получили одобрение органов законодательной власти не менее чем / субъектов РФ.

 

Легальное толкование ст. 136 Конституции, предусматривающей процедуру принятия поправок, дано Конституционным Судом РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. В нем, в частности, указывается, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого, отличающегося от конституционного федерального закона акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее / голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее /  голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Данное положение вводит особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее, чем / субъектов РФ; должно быть также соблюдено положение ст. 134 Конституции РФ, устанавливающее круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ. Положения ст. 136 Конституции РФ о порядке внесения поправок к главам 3-8 Конституции РФ конкретизированы Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». В соответствии с данным Законом поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке Конституции РФ. При этом данный закон получает наименование, отражающее суть данной поправки.

 

Порядок внесения предложений о поправке к Конституции РФ, принятия соответствующего Закона, его одобрения и вступления в силу следующий:

 

а) предложение о такой поправке вносится в Государственную Думу в виде проекта закона, предполагающего исключение, дополнение либо новую редакцию положений глав 3-8 Конституции РФ;

 

б) поступивший законопроект направляется в комитет, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства;

 

в) рассмотренный в трех чтениях палатой проект закона о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за него проголосовало не менее / от общего числа депутатов Государственной Думы;

 

г) одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за него проголосовало не менее / от общего числа членов Совета Федерации;

 

д) в течение не позднее 5 дней со дня принятия такого закона Председатель Совета Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст данного закона. Одновременно в указанный срок Председатель палаты направляет принятый закон о поправке в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения;

 

е) закон о поправке к Конституции рассматривается законодательным (представительным) органом субъекта РФ в срок не позднее 1 года со дня его принятия, после чего в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе данное постановление направляется в Совет Федерации;

 

ж) на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательным (представительным) органом субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения и принимает соответствующее постановление. Данное постановление в течение 7 дней со дня принятия может быть обжаловано Президентом РФ, законодательным органом субъекта РФ в Верховный Суд РФ;

 

з) одобренный законодательными органами не менее, чем / субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции в течение 7 дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными органами субъектов РФ направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования;

 

и) в срок не позднее 14 дней со дня получения закона Президент РФ обязан подписать его и опубликовать (право вето к таким законам не применимо). Принятый закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

 

Принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. В месячный срок со дня вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ Президент осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками.

 

Попытки внести поправки в действующую российскую Конституцию предпринимаются участниками законодательного процесса. Главным образом эти поправки касаются ст. 3, 90, 100-105 Конституции. Основная их часть связана с перераспределением полномочий между Президентом и Федеральным Собранием, расширением контрольных функций последнего. Так, смысл поправки к ст. 83 заключается в передаче права утверждать военную доктрину Российской Федерации от Президента к ведению одной из палат Федерального Собрания. Предложение о поправке к ст. 103 Конституции связано с расширением полномочий Государственной Думы путем наделения ее правом давать согласие на назначение заместителей Председателя Правительства и так называемых «силовых» федеральных министров. Предложения о поправке к ст. 100 направлены на предоставление права палатам Федерального Собрания по их решению собираться совместно и в иных случаях, кроме как в перечисленных в Конституции. Предлагаемые Государственной Думой поправки к ст. 101, 102, 103 Конституции предполагают закрепление за палатами парламента права на создание комиссий для проведения парламентских расследований. Поправка к ст. 104 Конституции касается установления месячного срока для предоставления Правительством заключений по законопроектам, перечисленным в ч. 3 ст. 104 Конституции. Поправка к ст. 105 Конституции предлагает увеличение срока рассмотрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов с 14 до 30 дней.

 

Предложения о поправках к ст. 109 и 125 Конституции направлены на расширение полномочий Конституционного Суда, в частности возложения не него обязанности давать заключения о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае неиспользования Президентом полномочий, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции, т.е. при выражении нижней палатой недоверия Правительству.

 

§ 5. Порядок изменения состава Российской Федерации и наименований ее субъектов

 

Предусмотренные Конституцией РФ основания и процедуры внесения изменений в состав РФ, а также изменения наименований субъектов РФ. Статья 65 Конституции РФ закрепляет поименный исчерпывающий перечень субъектного состава РФ. В то же время существует конституционная возможность преобразования краев и областей в республики, автономного округа в область, образования на территории субъектов РФ нового субъекта РФ, раздела одного субъекта на два, принятия в состав РФ соседствующего с ним государства, придания какому-либо из субъектов особых отличий от статуса иных субъектов, изменения наименования субъектов РФ. Поэтому в самой Конституции (ч. 1 ст. 137) предусмотрен особый порядок изменения ст. 65. Положения этой статьи могут быть изменены федеральным конституционным законом только в случаях: а) принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ; б) изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Конституция (ч. 2 ст. 137) оговаривает, что в случае изменения наименования субъекта Федерации его новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Данная статья закрепляет перечень и наименование каждого из 89 субъектов РФ. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г., содержащим официальное разъяснение ч. 2. ст. 137 Конституции РФ, определен упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ. Постановление специально оговаривает, что наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предпринимать изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта, не должно создавать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этические традиции.

 

Постановлением установлено, что изменения наименования субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует предоставленные ему Конституцией (ч. 1 ст. 85) согласительные процедуры. Постановление особо оговаривает: не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. В соответствии с Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» (п. 2 ст. 1) федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в ст. 65 Конституции РФ.

 

 

Раздел III

Конституционный строй России

 

Глава 8 Основы конституционного строя Российской Федерации

 

§ 1. Понятие основ конституционного строя России. Принципы (основы) конституционного строя

 

Основы есть определенная характеристика конституционного строя, под которым понимают разновидность государственного и общественного строя, основанного на принципах народовластия, разделения властей, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью общества, подчинения государства приоритетам и интересам гражданского общества. Конституционным является строй, основные устои которого отображены в демократической Конституции и реальной конституционной практике. Конституционный строй в этом смысле есть совокупность конституционных отношений, есть устоявшаяся конституционная практика.

 

Понятие «основы конституционного строя» характеризуют закрепленные в Конституции базовые принципы государственного и общественного строя, в которых получили юридическое выражение основополагающие ценности данного строя. Это ценности демократии: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство» (ч. 1 ст. 1); «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2); «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3); «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 3) и т.д. Это ценности государственности: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ч. 1 ст. 4); «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4) и др. Это ценности социального мира: «Запрещается... разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ч. 5 ст. 13) и др. В Конституции РФ эти и другие основополагающие ценности переведены на язык права, получив предметное выражение в принципах конституционного строя. К ним Конституция РФ относит: суверенитет народа, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, федерализм, республиканскую форму правления, разделение властей, правовое, демократическое, социальное, светское государство; политический плюрализм, социальное рыночное хозяйство, многообразие и равноправие форм собственности; признание и гарантирование местного самоуправления. Сконцентрированные в первой главе Конституции, представляя в своем единстве основы конституционного строя РФ, отмеченные принципы обладают высшей юридической силой по сравнению с иными конституционными нормами. Согласно ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения Основного Закона не могут противоречить основам конституционного строя.

 

Признание человека, его прав высшей ценностью общества - принцип конституционного строя, согласно которому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют главную обязанность (функцию) государственной власти. Признание (в его юридическом значении) означает закрепление в законодательстве всего объема прав и свобод, предусмотренного международно-правовыми стандартами в области прав человека и обусловленного неотъемлемым, естественным характером основных прав и свобод. Соблюдение прав и свобод требует от государства и его органов и должностных лиц: а) недопущения любых действий, нарушающих или ущемляющих права и свободы, и б) создавать фактические и юридические условия для реализации прав и свобод. Защита прав и свобод предполагает деятельность специализированных органов государства по восстановлению нарушенных прав и осуществлению превентивных мер, препятствующих их нарушению.

 

Верховенство права - принцип (основа) конституционного строя РФ, указывающий на связанность государства, его органов и должностных лиц правом и принципами конституционного строя. Проявлением верховенства права является верховенство закона - его приоритет, определяющее, господствующее положение в системе правовых актов государства, которое обеспечивается системой материальных и юридических средств, наиболее полным практическим выражением которого является юридическая сила закона. Высшая юридическая сила закона обеспечивается тем, что принятие закона - это: 1) прерогатива высшего представительного органа государственной власти; 2) никакой орган не вправе приостановить или упразднить закон, кроме того органа, который принял этот закон; 3) все правовые акты должны соответствовать закону; 4) в случае коллизий между законом и иными актами приоритет принадлежит закону.

 

Верховенство закона - один из важнейших принципов правовой системы. Он утверждает принадлежность власти народу и осуществление ее непосредственно народом или представительными органами. Закон выполняет роль фундаментальной (базовой) конструкции правовой системы. Закону принадлежит приоритет, господствующее положение в государственно-правовом регулировании общественных отношений.

 

Разделение властей - принцип конституционного строя, согласно которому государственная власть осуществляется представительными (законодательными), исполнительными и судебными органами, независимо друг от друга и при наличии механизмов, сдерживающих и уравновешивающих друг друга. В соответствии с Конституцией (ст. 10, 11) государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство и суды - Конституционный Суд, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Конституция устанавливает, что на региональном уровне государственная власть реализуется на основе принципа разделения властей, а также на основе разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

 

Идеологическое многообразие - конституционный принцип, устанавливающий запрет на признание какой-либо идеологии в качестве официальной (главенствующей). Идеологическое многообразие предполагает возможность свободного сосуществования в обществе различных политических взглядов, научных школ, концепций, идеологий, партий и организаций. Таким образом, обеспечивается способность отдельного индивида, групп людей выражать свои мнения, проявлять толерантность к мнениям и убеждениям других лиц вне зависимости от их политической, религиозной или иной принадлежности.

 

Идеологическое многообразие является основой для утверждения в обществе политического многообразия - конституционного принципа, провозглашающего свободу политических мнений и действий, легальную возможность создания и деятельности политической оппозиции. Политическое многообразие является основой для утверждения в стране многопартийности, идеологического многообразия, характеризуется наличием различных политико-идеологических течений, представительством различных групп населения. Многопартийность означает гарантированную Конституцией возможность утверждения нескольких или множества политических партий и реальное их участие в политической жизни страны.

 

§ 2. Экономическая основа конституционного строя Российской Федерации

    

Экономическая основа конституционного строя представляет собой строй экономической жизни, характеризующийся многообразием и равноправием форм собственности, свободой экономической деятельности, а также наличием гарантий, обеспечивающих свободное перемещение товаров, услуг и денежных средств, поддержкой конкуренции.

 

Элементом экономической основы конституционного строя являются формы собственности - конституционно закрепленный режим владения, пользования и распоряжения отдельными объектами собственности. В РФ законодательно закреплено многообразие форм собственности - конституционный принцип, в соответствии с которым государство признает и гарантирует равную защиту всех форм и видов собственности. Согласно Конституции (ч. 2 ст. 8) признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Конституция устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

 

Составной частью экономической основы конституционного строя является свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств - конституционный принцип экономической основы конституционного строя России, предполагающий снятие всех ограничений на пути перемещения товаров и финансовых средств на всей территории РФ. Гарантиями данного принципа являются: закрепленный в Конституции запрет на установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; введение единых правил лицензирования видов предпринимательской деятельности; введение единых государственных стандартов правового регулирования порядка создания и деятельности предприятий; введение единых стандартов сертификации товаров и услуг. Действие этих гарантий призвано обеспечить свободу торговли и банковской деятельности, создать механизмы, блокирующие местный экономический сепаратизм.

 

Основой конституционного строя является также поддержка конкуренции - комплекс государственно-правовых мер, направленных на ограничение недобросовестной конкуренции и пресечение монополистической деятельности на товарных рынках и рынках финансовых услуг. Совокупность такого рода основных мер определена Федеральными законами «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Законом РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» установлено, что признание положения доминирующим (монопольным) возможно, если доля товаров на рынке превышает 35% и существует возможность ограничить конкуренцию. Достижению целей данного Закона служит создание Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, имеющего свои территориальные управления. Антимонопольные органы вправе давать предписания о прекращении действий, носящих монополистический характер, а также налагать штрафы. Причиненные гражданам убытки от монополистической деятельности могут быть возмещены в судебном порядке.

 

Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» запрещает и квалифицирует как правонарушающие действия финансовой организации, занимающей доминирующее положение на рынке финансовых услуг, которые затрудняют доступ на рынок финансовых услуг другим финансовым организациям или оказывают негативное влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке финансовых услуг. Закон (ст. 6) признает полностью или частично недействительными достигнутые в любой форме соглашения или согласованные действия финансовых организаций между собой либо с соответствующими органами власти, юридическими лицами, если таковые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг (в том числе если такие соглашения или действия направлены на установление цен, скидок, надбавок, доплат, наценок, процентных ставок, повышение, снижение или поддержание цен на торгах; раздел рынка по территориальному принципу, по видам услуг и др.). Закон (ст. 8) требует, чтобы финансовые организации направляли уведомление в Федеральный антимонопольный орган обо всех заключенных в любой форме соглашениях или о принятых решениях о ведении согласованных действий. По иску Федерального антимонопольного органа соглашения или сделки, совершенные в результате согласованных действий финансовых организаций, приводящие к ограничению конкуренции на рынке финансовых услуг, в судебном порядке могут быть полностью или частично признаны недействительными. Указанным целям служит также положение Закона о том, что создание объединений (ассоциаций, союзов) финансовых организаций осуществляется только после получения предварительного согласия Федерального антимонопольного органа.

 

Законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» установлено, что государственный контроль за концентрацией капитала на рынке (контроль за приобретением активов или акций - долей в уставном капитале финансовых организаций) осуществляется в случаях: а) приобретения в результате одной или нескольких сделок юридическим или физическим лицом более 20% акций финансовой организации; б) приобретения в результате одной или нескольких сделок, связанных с уступкой прав требования, юридическим или физическим лицом активов финансовой организации, величина которых превышает величину активов финансовой организации, установленную Правительством; в) создания финансовой организации и изменения уставного капитала финансовой организации; г) слияния, присоединения финансовых организаций.

 

Для обеспечения государственной политики по антимонопольному регулированию и развитию конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг Федеральный антимонопольный орган вправе: давать финансовым организациям обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о защите конкуренции; направлять в Правительство РФ, Банк России предложения об отмене принятых федеральными органами исполнительной власти нормативных и иных правовых актов или о приостановлении их действия, если таковые противоречат антимонопольному законодательству; вносить предложения о лишении финансовых организаций лицензий, устанавливать наличие доминирующего положения финансовых организаций на рынке финансовых услуг; издавать (в том числе Центральным банком РФ, федеральными органами исполнительной власти) нормативные акты, рекомендации и указания по защите конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг.

 

 

Глава 9 Конституционный статус (конституционные основы) Российского государства (Российской Федерации)

    

§ 1. Понятие конституционного статуса Российской Федерации

    

Конституционный статус государства - это закрепленные в федеральной Конституции конституционно-правовые признаки (характеристики) Российского государства. Каждая из таких характеристик одновременно является одной из основ (принципов) конституционного строя и отображает принципиальные фундаментальные особенности российской государственности или государственного строя: тип государства, разновидность государственного (политического) режима, его демократическую сущность, ограничение (связанность) государственной власти правом, правами и свободами человека и гражданина, федеративную форму государственного устройства, республиканскую форму правления, социальный и светский характер Российского государства. Эти конституционные характеристики определяют место и роль Российского государства (Российской Федерации) в системе институтов конституционного строя, отображают его конституционную природу. Действующая российская Конституция характеризует Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1). Конституция устанавливает, что Российская Федерация является социальным (ст. 7) и светским (ст. 14) государством. Нормы Конституции, закрепляющие правовое положение (конституционный статус) Российской Федерации, отображают реальную государственную практику, а также имеют перспективный характер, «устремлены» в будущее, моделируя идеальную конституционную модель российского государства. Так, очевидно, что Российской Федерации предстоит еще состояться и как подлинно демократическому федеративному правовому государству, и как государству социальной направленности. Вместе с тем перечисленные характеристики, несомненно, имеют высокое юридическое значение: они связывают конституционную практику и выступают ориентиром в практической политике государства.

 

§ 2. Демократическое государство как основа конституционного строя

 

Государство, организация и деятельность которого направлены на признание и обеспечение суверенитета народа, прав и свобод человека и гражданина. Провозглашение Российской Федерации демократическим государством закреплено в ряде конституционных положений: возложение на государство, его органы и должностных лиц обязанности признавать, соблюдать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); признание многонационального народа носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 3); закрепление за народом права осуществлять свою власть (реализовывать суверенитет) как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); признание Основным Законом референдума и свободных выборов высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3); конституционный запрет на присвоение власти кем бы то ни было (ч. 4 ст. 3); закрепление принципа разделения властей (ст. 10), идеологического и политического многообразия (ст. 13); конституционная возможность граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32); наличие демократических процедур создания и деятельности общественных объединений (ст. 30) и др.

 

§ 3. Правовое государство как основа конституционного строя Российской Федерации

    

Тип государства, характеризующийся режимом конституционного правления, развитой правовой системой и верховенством закона в общественной жизни, существующей системой социального контроля над властью и наличием эффективных механизмов, гарантирующих правовую защищенность личности и обеспечивающих ей активное и беспрепятственное использование демократических прав и свобод.

 

Как конституционная характеристика государственного строя Российской Федерации правовое государство предполагает наличие правовой демократической формы организации и публичной власти, обеспечивающей свободы гражданского общества и автономию личности, защиту ее прав и свобод. Правовое государство основывается на демократической государственности, государственная власть связана правом, законом, ответственностью перед населением, подчинением интересам и приоритетам гражданского общества и отдельной личности. Содержание и сущность правового государства предполагают развитую систему законодательства, независимый суд, эффективную работу правоохранительных структур в обеспечении правопорядка и безопасности, защиты граждан от преступных посягательств. Конституция РФ заложила правовые основы формирования российской правовой государственности. В частности, закреплено верховенство Конституции и федеральных законов в правовой системе (ст. 4, 15 Конституции РФ); юридически деятельность государства связана правами и свободами человека и гражданина. В соответствии с Конституцией (ст. 18) права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Вместе с тем очевидно, что Россия находится лишь на пути создания правового государства. Поэтому так важна и необходима полноценная правовая реформа, в результате которой только и возможно сформировать правовое государство.

 

§ 4. Республиканская форма правления как основа конституционного строя России

 

Республиканская форма правления или республика (от лат. res publica - общественное дело) - форма правления, при которой высшие органы власти избираются или назначаются на определенный срок, функционируют на основе разграничения сфер компетенции.

 

Конституция РФ (ст. 1), закрепляя республиканскую форму правления, не конкретизирует вид (модель) данной формы правления. Как известно из мировой практики, республиканская форма правления - республика подразделяется на: 1) парламентарную республику; 2) президентскую республику; 3) смешанную, парламентарно-президентскую республику.

 

Парламентарная республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, принадлежностью исполнительной власти правительству, ответственному перед формирующим его парламентом. Главная отличительная особенность парламентарной республики - это провозглашение принципа политической ответственности правительства перед парламентом.

 

Классическую парламентарную форму правления характеризует следующий способ формирования правительства: оно формируется партиями, обладающими большинством в парламенте. Правительство ответственно перед парламентом. Однако эта ответственность является исключительно политической. При этом она может выражаться в различных юридических формах, самая жесткая из которых - вотум недоверия со стороны парламента либо отказ парламента в доверии правительству при условии, что оно само поставило вопрос о доверии. В этом случае возможны следующие два варианта: 1) либо правительство уходит в отставку; 2) либо предлагает президенту распустить парламент и назначить новые выборы. В парламентарной республике президент - номинальный глава государства. Его статус может быть выражен формулой: «царствует, но не правит» (сходство с монархом при конституционной монархии - налицо). Президент может при этом наделяться различным объемом полномочий. Однако принимаемые им решения приобретают юридическую силу при условии их контрассигнации, т.е. требуют скрепления подписью главы правительства или соответствующего министра. Специфичен порядок избрания президента. Его избирает парламент либо расширенная коллегия, в которую включаются и члены правительства. Так, в Италии означенная коллегия состоит из членов парламента и представителей от законодательных собраний областей.

 

Для президентской республики характерны следующие особенности: наделение президента полномочиями главы государства и главы исполнительной власти; избрание президента на всеобщих выборах, вследствие чего не только законодательная, но и исполнительная власть получает мандат от народа; отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику; правительство формируется президентом, он же назначает на высшие должности и смещает с должности в аппарате исполнительной власти. Поскольку президент, как и парламент, избирается народом, легитимность его полномочий не менее значительна, чем у парламента. Поэтому политической ответственности перед парламентом президент не несет. Отношения между парламентом и президентом основываются на принципах системы сдержек и противовесов. Президент осуществляет свои полномочия при поддержке парламента, особенно в таком центральном вопросе государственной власти, как бюджет. Основное преимущество президентской республики заключается в том, что вне зависимости от того, какие партии господствуют в исполнительной или законодательной власти, обе эти ветви власти вынуждены сотрудничать. А это обстоятельство придает режиму особую устойчивость.

 

Разновидностью республиканской формы правления является парламентарно-президентская, или смешанная, республика. При смешанной форме правления власть президента ослаблена (если он избирается народом), своими значительными полномочиями президент на практике не пользуется, «консервируя» их. Государственная система функционирует главным образом по парламентарному типу. К таким странам принято относить Австрию, Ирландию, Исландию, Португалию, Финляндию, Польшу, Болгарию, Украину, а также и Россию (за некоторыми изъятиями). К смешанной форме правления относится и Франция.

 

Специалисты по конституционному праву, политики относят Российскую Федерацию либо к президентской, либо к смешанной (президентско-парламентарной) республиканской форме правления. В действительности Российская Федерация характеризуется, скорее всего, квазипрезидентской или квазисмешанной формой правления.

 

§ 5. Федеративный характер государства как основа конституционного строя России

    

Федерация, или федеративное государство, есть государственно-территориальное объединение частей страны в единое целостное государство. Таким образом, обеспечивается единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.

 

Федеративное государство основывается на принципах федерализма - такой территориальной организации государства, которая выражена в особом характере взаимоотношений субъектов федерации между собой (разделение власти по горизонтали) и федеральными органами государственной власти (разделение государственной власти по вертикали). Реализация принципа федерализма в конечном счете призвана обеспечить согласие общества по принципиальным вопросам государственного устройства на общегосударственном уровне. Принцип федерализма находит воплощение в территориальной организации федеративного государства. В этом смысле федерализм - это способ территориальной организации государства, определяющий его сложный (многосоставный), союзный характер.

 

Федерализм выполняет две главные функции: 1) децентрализация власти посредством ее разделения по вертикали и 2) интеграция территориальных сообществ, т.е. собирает воедино входящие в его состав территории, придавая им качество целостного образования - государства.

 

В качестве принципа конституционного строя государства федерализм выступает и как способ государственного территориального устройства страны, и как конституционная основа исторически сложившегося государственного единства многонационального народа России, являясь юридической (и фактической) гарантией государственной целостности РФ, целостности ее территорий, а также территорий, входящих в Федерацию субъектов. Конституция РФ (ч. 3 ст. 5) прямо указывает: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».

 

Признание России федеративным государством означает, что в Российской Федерации национальный вопрос и вопрос о территориально-политической организации общества и государства, разграничении предметов ведения между федеральным центром и составляющими его частями (субъектами) решается на основе принципа федерализма. Субъекты Российской Федерации имеют собственную территорию, конституции или уставы и органы власти - все это обеспечивает в пределах предоставленных им прав высокую степень независимости. Предметами ведения Федерации являются важнейшие вопросы государственной жизни: организация высших органов власти, внешняя политика, оборона страны, финансы, федеральные налоги, федеральные энергетические системы, транспорт, информация, связь, правовые основы единого рынка и др. В ведение субъектов Федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единого (общегосударственного) регулирования. Во многих сферах жизни: природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, координация вопросов здравоохранения и др. - Федерация и ее субъекты, тесно взаимодействуя, обеспечивают политическую, правовую, экономическую интеграцию государства в единый работающий организм.

 

Субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Действующая Конституция РФ, как и предыдущая, не говорит о том, что субъекты Федерации являются суверенными. Субъекты лишены права на сецессию - свободный односторонний выход из состава Российского государства, не обладают верховенством на своей территории, не имеют абсолютной независимости в сфере международных отношений. Действие федерального права распространяется на всю Федерацию, и ни один из ее субъектов не вправе препятствовать его законному применению (ч. 1, 2 ст. 15 Конституции РФ).

 

Всякое федеративное государство (лат. federatio - союз) - это объединение двух или нескольких государственно-территориальных (или национальных) образований (штатов, земель, краев, областей, республик и т.п.) в единое государство при сохранении за ними политической самостоятельности. Федеративные государства характеризуются следующими юридическими признаками: 1) двухуровневой системой органов государственной власти - федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации; 2) наличием федеральной правовой системы и правовой системы субъектов федерации; 3) принципом бикамерализма в построении союзного парламента (двухпалатное строение парламента, при котором одна из палат, как правило верхняя, представляет интересы субъектов федерации); 4) верховенство федерального права; 5) непризнанием за субъектами федерации суверенитета (хотя они обладают некоторыми его признаками); 6) финансовой зависимостью субъектов от федеральной власти - субъекты лишены реальной финансовой власти, права чеканить монету, эмиссии банковских билетов и других денежных знаков (таким образом создается механизм подчинения центральной властью субъектов федерации); 7) принципом двойного гражданства; 8) отсутствием у субъектов федерации права сецессии, т.е. выхода из состава федерации (такое право за субъектом федерации не признает ни одна из современных конституций федеративных государств).

 

Несомненно, все эти признаки присущи федеративному строю России. Территория России состоит из территорий ее субъектов, по статусу выступающих как ограниченно-правоспособные государственные образования, наделенные определенной учредительной властью; компетенция между РФ и ее субъектами разграничивается федеральной Конституцией; верховная законодательная, исполнительная и судебная власть в РФ принадлежит федеральным государственным органам; общенациональный парламент - Федеральное Собрание - имеет в лице Совета Федерации палату, представляющую региональные интересы; приоритет осуществления внешнеполитической деятельности принадлежит Федерации, органы которой представляют Россию на уровне межгосударственных отношений. Участие субъекта РФ в таких отношениях может иметь исключительно санкционированный характер; как члены Федерации субъекты РФ имеют собственное законодательство, собственную систему органов власти (республики - свое гражданство) и др.

 

§ 6. Социальное государство как основа конституционного строя России

 

Государство с социально ориентированной экономикой, создающее фактические и юридические условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, осуществляющее комплекс мер по поддержанию социально неимущих групп населения. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 7) социальное государство есть принцип, или социальная основа конституционного строя России, означающая, что государство возлагает на себя обязательства гарантировать закрепленные в Конституции РФ социально-экономические и культурные права граждан и в этой связи осуществлять активную социальную политику: обеспечивать охрану труда и здоровья, устанавливать гарантированный минимум оплаты труда, оказывать государственную поддержку семьи, материнству, отцовству и детству, развивать систему социальных служб, осуществлять иные меры в социальной сфере.

 

Выполнению этих обязательств подчинена Программа социальных реформ в Российской Федерации, и в соответствии с ее положениями обозначены стратегические цели социальной политики: материальное положение населения РФ и условий жизни; занятость населения, рынок труда, гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения; образование, охрана здоровья, возрождение культуры, жилищные программы; как приоритет социальной политики - семья, обеспечение прав и материальных гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи; демографическая ситуация.

 

§ 7. Светский характер государства как основа конституционного строя России

 

В мировой практике светским считается государство, в котором не существует какой-либо официальной, государственной религии и ни одно из вероучений не признается обязательным и предпочтительным. Светский характер государства предполагает отделение государства от церкви и невмешательство их в дела друг друга. Противоположностью светского государства считается теократическое государство - государство, в котором государственная власть не отделена от церкви, при этом последнее оказывает прямое и непосредственное влияние на характер государственной деятельности.

 

Соответственно, светский характер Российского государства означает невмешательство церкви в дела государства, а государства в дела церкви. Конституция РФ (ст. 14) устанавливает, что в Российской Федерации церковь отделена от государства, никакая религия не может быть установлена в качестве государственной или обязательной, каждому гарантируется свобода совести и вероисповеданий. В соответствии с Конституцией (ст. 28) религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14). Принцип отделения религиозных объединений от государства согласно Федеральному закону от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» означает, что государство, его органы и должностные лица не вмешиваются в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. Равно и религиозные объединения не должны вмешиваться в дела государства, выступать в качестве составной части каких-либо его организаций и учреждений, в том числе государственных школ, дошкольных учреждений и др. Это, однако, не исключает изучения в школах, иных учебных заведениях истории религии, ее роли в обществе и т.п.

 

 

Глава 10 Суверенитет народа и формы его реализации в Российской Федерации.

Выборы и референдум в системе народовластия

 

§ 1. Понятие народного суверенитета (суверенитета народа, народовластия) и конституционные

формы его осуществления. Институт народного представительства в конституционном праве

 

Народный суверенитет, или народовластие, означает принцип конституционного строя, характеризующий полновластие многонационального народа, признание его единственным источником власти, а также свободное осуществление им этой власти в соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Суверенитет или полновластие народа есть обладание им политическими и социально-экономическими средствами, всесторонне и полно обеспечивающими реальное участие народа в управлении делами общества и государства. Суверенитет народа есть выражение юридической и фактической принадлежности всей власти народу. Народ - единственный источник власти и обладает исключительным правом распоряжения ею. Народ на определенных условиях передает полномочия по распоряжению властью (но не саму власть) и на определенное время (до новых выборов) своим представителям. При этом, как сказано в ч. 4 ст. 3 Конституции, «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по закону».

 

Власть народа обладает и другими, наряду с отмеченными, особыми свойствами: это прежде всего публичная власть. Ее цель - достижение общего блага или общего интереса; публично-правовой характер власти указывает на то, что она имеет общесоциальный характер, обращена ко всему обществу и каждому индивиду. Индивид (личность) самостоятельно или через институты гражданского общества может в той или иной мере влиять на осуществление такой власти. Народовластие предполагает, что общество в целом (народ) или его часть реализует власть, т.е. осуществляет непосредственно или через своих представителей управление делами общества и государства, добиваясь таким образом удовлетворения общих и не противоречащих им частных интересов.

 

Конституционные формы осуществления суверенитета народа есть предусмотренные Конституцией государственно-правовые формы (институты), механизмы, посредством которых народ реализует принадлежащую ему власть. К ним относятся институты непосредственной демократии или прямого властвования народа: референдум, свободные выборы, собрания избирателей, индивидуальные и коллективные обращения граждан, митинги, демонстрации и др.; деятельность формируемых народом органов государственной власти - Федеральное Собрание, Президент, законодательные органы государственной власти субъектов РФ; через институты местного самоуправления - выборы населением представительных и исполнительных органов самоуправления, местные референдумы, сходы граждан и др. Как форма народовластия местное самоуправление обеспечивает населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и таким образом управлять общественными делами на соответствующей территории. Конституционно-правовыми механизмами управления местными делами являются муниципальные выборы, местный референдум, народная правотворческая инициатива, сходы, собрания граждан и другие формы народного волеизъявления, а также деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления через институт политических прав и свобод и институт гражданских инициатив.

 

Институты представительной и непосредственной демократии - действенные государственно-правовые каналы осуществления народовластия. При этом сочетание представительной и непосредственной демократии является высшим проявлением полновластия народа.

 

Непосредственная (прямая) демократия - это осуществление народом власти через формы непосредственного или прямого волеизъявления. По Конституции РФ (ч. 1 ст. 3) высшим непосредственным выражением власти народа признаются референдум и свободные выборы. Непосредственная демократия обеспечивает наиболее полное участие масс в управлении страной, дополняет постоянно действующую централизованную (институционную) представительную систему. Субъектами непосредственной демократии выступают многонациональный народ России в целом; население субъектов РФ и его административно-территориальных единиц (городских, сельских поселений), избирательных округов, трудовые коллективы, группы граждан по месту жительства, отдельные граждане. Характерные черты непосредственной демократии: 1) это одна из форм участия граждан в осуществлении народовластия; 2) право на участие в непосредственном волеизъявлении имеют определенные субъекты на основе гражданства, проживания на определенной территории, членства в трудовом коллективе или иных объединениях граждан; 3) прямое волеизъявление не опосредуется какими-либо органами, оно оформляется актами непосредственной демократии. В зависимости от юридического значения (последствий) институты непосредственной демократии могут быть подразделены на две группы: императивного и консультативного характера. Особенность императивных форм: принимаемые народом решения признаются окончательными, обязательными и не требуют последующего юридического утверждения государственными органами или органами местного самоуправления. Пример этого - принятое на референдуме решение. Консультативная форма непосредственных форм демократии позволяет выявить волю народа или населения определенной территории по тому или иному вопросу, которая затем находит отражение в акте (решении) государственного органа или органа местного самоуправления. В то же время, принимая решения на основе выявленного мнения народа (населения), соответствующий властный орган связан им, не может и не должен поступать вопреки народному волеизъявлению. Если властные структуры формируют решения по важным вопросам жизни общества и государства именно таким образом, принимая выявленное мнение населения за основу, то складывается плебисцитарная демократия - явление, с которым российская действительность «знакома» лишь поверхностно.

 

§ 2. Свободные выборы и референдум в системе народовластия

 

Свободные выборы представляют собой институт непосредственной демократии, обеспечивающий участие народа, граждан в формировании представительных органов государственной власти и местного самоуправления и замещение некоторых должностей в государстве. Выборы остаются наиболее распространенным институтом прямого народовластия, они представляют собой акт волеизъявления (самоуправления) народа, посредством которого формируются коллегиальные органы публичной власти - государственные институции (парламент, глава государства, высшие должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, их законодательные органы) и органы местного самоуправления (представительные, главы местного самоуправления и др.).

 

Выборы - это конституционно-правовой способ (средство, инструмент), посредством которого общество формирует власть, осуществляет представительство интересов различных групп людей. Поскольку волей народа осуществляется конституирование и воспроизведение органов власти (прежде всего представительных), выборы с полным основанием характеризуются как вид учредительной власти. Значение выборов в механизме народовластия заключается в том, что акт выборов является действенным инструментом осуществления народного суверенитета. Посредством выборов, избирательной, учредительной власти между обществом и государством осуществляется распределение политического властвования и управления. Назначение акта выборов - в доверительном делегировании собранных в нем (каждом гражданине) отдельные части народного суверенитета, носителем которого является каждый гражданин, избранным представителям. Поскольку в выборах принимают участие граждане различных национальностей, то акты выборов в Российской Федерации выступают одновременно и формой национального суверенитета. Посредством выборов обеспечивается легитимность, стабильность и преемственность государственной власти. Акты выборов одновременно выражают и волеизъявление народа, и его настроение, симпатии, антипатии, отношение к власти в целом и отдельным властным структурам в частности.

 

В соответствии с действующей Конституцией РФ свободные выборы признаются одним из основополагающих принципов конституционного строя России. Свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3). Путем выборов формируются все представительные органы государственной власти и местного самоуправления. Только путем выборов избираются глава Российского государства, главы администраций (президенты республик) субъектов Федерации. Таким образом, свободные выборы обеспечивают активное фактическое и постоянное политическое и юридическое участие населения (граждан) в решении всех важнейших вопросов жизни страны.

 

В Российской Федерации принято различать три уровня выборов: федеральные, региональные, муниципальные. Федеральные выборы - это осуществляемые на основе федеральных законов непосредственно гражданами РФ выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также иных федеральных государственных органов, предусмотренных Конституцией РФ. В частности, посредством федеральных выборов может быть сформировано Конституционное Собрание. Региональные выборы представляют осуществляемые в соответствии с законодательством субъектов РФ выборы их законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. На региональном уровне принцип выборности распространяется на депутатов (членов) законодательных (представительных) органов и высших должностных исполнительных органов государственной власти. В отдельных субъектах РФ путем выборов формируются иные государственные органы (в частности, региональные органы конституционного контроля). Муниципальные выборы - это выборы, посредством которых жители муниципальных образований формируют в предусмотренном законодательством порядке представительные и исполнительные органы власти местного самоуправления.

 

Действующее избирательное законодательство различает следующие основные виды выборов (каждый из которых в той или иной вариации характерен для каждого из отмеченных уровней): а) очередные выборы - выборы, проводимые по истечении установленного законом срока полномочий законодательного (представительного) или исполнительного органа (выборного должностного лица) государственной власти; б) досрочные выборы - выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий выборного органа власти; в) выборы в порядке ротации - осуществляемые на региональном уровне в отношении части депутатов или депутатов одной из палат представительного органа государственной власти; г) дополнительные выборы - выборы вместо выбывшего депутата вследствие досрочного сложения им полномочий; д) повторные выборы - выборы, проводимые в тех случаях, когда очередные признаны не состоявшимися или недействительными.

 

Референдум в системе народовластия. Референдум есть непосредственное выражение власти народа, обеспечивающее принятие окончательных решений по важным вопросам общественной и государственной жизни. В формально-юридическом значении референдум представляет собой голосование граждан, обладающих активным избирательным правом, по вопросам, составляющим предмет голосования, в целях получения однозначного утвердительного или отрицательного ответа в форме «да» или «нет», «за» или «против». Соответственно, назначение референдума в механизме народовластия заключается в принятии государственных решений на основе большинства мнений граждан в условиях, когда другие формы прямой демократии желаемого результата не дают. В системе иных конституционных институтов референдум выступает в качестве важнейшей гарантии, обеспечивающей непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства. Социально-политическая сущность референдума заключается в том, что он представляет собой один из значимых институтов прямой демократии, уходящий корнями в историю, во времена непосредственного народоправства. На народных собраниях, вече, гора и т.п. путем публичного выражения своего мнения формировали общую волю как правовую основу принимаемого решения единогласно при отсутствии возражающих.

 

В современном толковании референдум представляет собой этап рационализации традиционных механизмов выявления общей воли и общего согласия. Как электоральный институт, предполагающий формальное голосование, а также индивидуальный выбор предлагаемых решений или позиций (индивидуальное волеизъявление), институт референдума имеет сходство со всеобщими выборами.

 

По своей юридической силе референдумы могут быть консультативными (в зарубежной конституционной практике они именуются плебисцитом) и императивными (обязательными). По территории действия различают:

 

1) общероссийский референдум (референдум Российской Федерации), представляющий всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения;

 

2) региональный референдум - голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории субъекта РФ, по важным вопросам государственного значения, референдум, проводимый на территории субъекта РФ;

 

3) местный референдум - голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории субъекта РФ, по вопросам местного значения, т.е. референдум, проводимый на территории муниципального образования.

 

Действующее законодательство ограничивает круг вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум запрещается выносить следующие вопросы: изменение статуса субъекта РФ; досрочное прекращение или продление срока полномочий Президента, Совета Федерации и Государственной Думы, а также о досрочном проведении выборов этих органов; принятие и изменение федерального бюджета; амнистия и помилование; принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности граждан.

 

Законом запрещено проведение референдума в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, а также в течение 3 месяцев после отмены этого положения.

 

Порядок проведения референдума определяется законодательством. В частности, инициатива проведения общероссийского референдума может принадлежать не менее чем 2 млн граждан РФ при условии, что на территории одного субъекта РФ проживает не более 10% из них. Кроме того, с инициативой о проведении референдума может выступить Конституционное Собрание по поводу принятия новой Конституции (ст. 135 Конституции). Решение, принятое на референдуме, обретает юридическую силу с момента опубликования его итогов и не требует подтверждения со стороны какого-либо органа или должностного лица. Вопросы, рассмотренные на референдуме, могут быть вынесены на повторный референдум спустя год.

 

 

Глава 11 Государственный суверенитет Российской Федерации 

    

§ 1. Понятие государственного суверенитета и его свойства

    

Государственный суверенитет означает способность государственной власти независимо и самостоятельно осуществлять свои функции как внутри страны, так и в области межгосударственных взаимоотношений с другими странами. Суверенитет государства означает верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам*1.

_____

*1. По этимологии «суверенитет» восходит к лат. supraneitas, от supra - выше; франц. souverainete - верховенство, верховная власть; термин означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, верховной властью в обществе.

 

Суверенитет государства проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве, независимости и неделимости. Конституция РФ (ст. 4) закрепила новый подход к суверенитету государства. Положение о государственном суверенитете следует сразу же за статьей, в которой закреплен суверенитет народа, - этим подчеркивается их неразрывная связь и исходное значение суверенитета народа. С позиции современных подходов к проблеме государство может считаться суверенным только при условии, что оно реализует волю народа и что его система управления демократична.

 

Суверенитет Российской Федерации выражается в сфере исключительных прав (прерогатив), закрепленных за ней Конституцией РФ. К ним отнесены: признание верховенства федерального права над правом субъектов Федерации (единство правового пространства); неприкосновенность границ РФ и ее территориальная целостность; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; наличие единых Вооруженных Сил; право государства на защиту суверенитета и прав граждан, включающее право на оборону, ведение военных действий, введение чрезвычайного положения; право на защиту национальных интересов и интересов граждан вовне (международная политика и связанная с ней внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность); признание государственной монополии на управление важнейшими отраслями национальной экономики и др. Государственный суверенитет характеризуют такие свойства, как верховенство государственной власти, ее единство и независимость.

 

Верховенство государственной власти означает неограниченность государственной власти ничем, кроме Конституции, естественного права и законов. Верховенство государственной власти означает, что на территории государства нет другой, конкурирующей власти и над ней нет и не может стоять никакая иная власть. Таким образом, исключается двоевластие и признается единственная легитимность и высшая юридическая сила законов, издаваемых высшими органами государственной власти. Обобщенно можно сказать, что верховенство власти выражается в универсальности - только решения государственной власти охватывают население и общественные организации данной страны; прерогативе - возможности отмены или признания ничтожным любого незаконного проявления другой общественной власти; специальных средствах воздействия (идеологического, принудительного характера и др.), которыми не располагает никакая другая общественная сила. Верховенство государственной власти проявляется и в том, что она определяет весь строй правовых отношений, устанавливает общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц и граждан. В конституционном государстве суверенная власть основана на праве и ограничена правом. Иное дело, что из всех устанавливаемых правом властей суверенная власть является высшей. Верховенство государственной власти делает ее единственной политической властью, исключая тем самым возможность существования наряду с суверенной государственной властью какой-либо иной политической власти. Верховенство государственной власти предполагает неделимость (неотчуждаемость) суверенитета, свойство государственной власти, которого нельзя лишить, разделить и т.д.

 

Единство государственной власти есть такое свойство государственного суверенитета, которое выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Томас Гоббс*1 в трактате «Левиафан» утверждал, что «существует только один способ создать сильное государство - это единство власти». Единство системы государственной власти есть обязательное условие государственной целостности. Юридические признаки единства государственной власти заложены в совокупной компетенции системы органов, составляющих основу высшей государственной власти. Принцип единства государственной власти выражается в единой правовой политике, в особенности в политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации государственной деятельности и институтов федерального представительства (для федеративного государства). Единство системы органов государственной власти предполагает также их соподчиненность, централизованность (отображающую в то же время федеративную структуру государства).

_____

*1. Гоббс Томас (Hobbes) (1578-1679 гг.) - английский философ, мыслитель. Основные сочинения: «Левиафан», «Основы философии».

 

Независимость государственной власти - это исключительное право органов государственной власти самостоятельно принимать нормативные акты, формулировать в них государственную волю, обеспечивать конституционный правопорядок. Никакие политические и иные силы не могут вмешиваться в исключительное право каждого государственного органа действовать в пределах своей конституционной компетенции. Эта самостоятельность государственной власти обеспечивается отсутствием зависимости (финансовой, политической и др.) государственных органов от кого бы то ни было внутри и вне пределов государства.

 

§ 2. Теории соотношения суверенитета Федерации и ее субъектов

 

Учения, обосновывающие юридическую природу суверенитета в федеративном государстве, исходя из специфики подходов к пониманию характера взаимоотношений федерации и ее субъектов. Своеобразие подходов к данной проблеме получило выражение в теориях: разделенного суверенитета (делимости суверенитета), несуверенных государств, так называемой сепаративной теории, теории участия и теории остаточного суверенитета.

 

Теория разделенного суверенитета представляет учение, исходяшее из того, что в федеративном государстве суверенную власть в равной мере осуществляют как федерация, так и ее составляющие (субъекты); соответственно суверенитет принадлежит и федерации и субъектам: каждому в своей сфере. Идею, положенную в основу теории разделенного суверенитета (делимости суверенитета), обосновали в конце XVIII в. авторы американской конституции А. Гамильтон, Д. Мэдисон, А. Токвиль. Сходна с теорией разделенного суверенитета дуалистическая теория, обоснованная российским государствоведом начала XX в. А. Ященко («Теория федерализма»), согласно этой теории, в федеративном государстве центральная и местные власти находятся не рядом друг с другом, а друг в друге. При этом следует различать власть субъектов федерации, не обладающих полнотой государственного суверенитета, но участвующих в образовании общего суверенитета; центральную власть союза, которая также не обладает полнотой государственного суверенитета, но тоже участвует в образовании общего суверенитета; и, наконец, общегосударственную власть, представляющую федеративное государство во всей его целостности. Последняя власть суверенна и образуется из согласованного решения местных и центральных властей.

 

Согласно теории несуверенных государств (неограниченного, полного суверенитета) государство - член сообщества - может существовать как государство, не обладая суверенитетом. Основатели этой теории (немецкие государствоведы XIX в. Еллинек, Аланд) исходили из того, что на всей территории единого государства существует только один суверенитет - имперский или федеральный. По Еллинеку, государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет.

 

Теория участия основывается на том, что истинно государственный характер имеет федерация, единственно суверенное государство. Субъекты федерации, согласно данной теории, участвуют в образовании суверенной воли федеративного государства и таким образом содействуют образованию федерального суверенитета. Этим принципом субъекты федерации отличаются от самоуправляющихся провинций унитарного государства.

 

Сепаративная теория исходит из положения, что в федеративном объединении государств возможен суверенитет либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае, согласно данной теории, суверенным государством выступает федерация в целом, а ее субъекты - государства-члены - теряют свой суверенитет и представляют собой политические образования, созданные для выполнения конкретных целей. Во втором - федеративное государство, возникшее из договора, не вправе подчинять своей воле государства, его образовавшие. Данная теория возникла в XIX в. в противовес теории делимости суверенитета. Проявления сепаративной теории (ее можно было бы назвать теорией ограниченного суверенитета, поскольку ее основная идея - в признании неполного, ограниченного волей субъектов суверенитета Федерации) имеют место в практике современного российского федерализма. В частности, популяризация регионального суверенитета наблюдалась в 1990-1992 гг., когда не только национальные, но и территориальные образования - составные части РСФСР провозглашали собственный «государственный» суверенитет. После принятия Конституции РФ 1993 г. попытки ограничения суверенитета Федерации ее субъектами выражались провозглашением республиканскими конституциями суверенитета республики в той или иной форме: обозначение республики суверенным государством, всяческое распространение государственного суверенитета республики; закрепление в конституциях республик конфедеративного типа связей, а также права приостановления в одностороннем порядке действия федеральных законов, равно права ратификации субъектом федеральных законов; стремление ряда субъектов в противоречии с федеральной Конституцией определить собственный статус исключительно в индивидуализированной форме посредством заключения договора с федеральными органами государственной власти и др.

 

Теория остаточного суверенитета основывается на признании за субъектами федерации всей полноты государственной власти за вычетом предметов исключительного ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Выбор такого варианта взаимоотношений актуален для российского федерализма и его понимания - на территории Федерации не может быть «иных» неограниченных суверенитетов, субъекты Федерации, именующие себя государствами, могут рассматриваться только как имеющие остаточный суверенитет. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) субъектам Федерации предоставляется «вся полнота государственной власти», но только за вычетом предметов ведения Федерации и ее субъектов. Переданные Федерации суверенные права вернуть назад на конституционной основе односторонне нельзя.

 

§ 3. Государственная территория Российской Федерации и ее состав

 

Государственная территория есть элемент государственного суверенитета, представляющий часть территории Земли, на которую распространяется суверенитет государства. Территория есть атрибут государственности, сущностный признак всякого государства. В пределах территории государство осуществляет законное территориальное верховенство. Соответственно, государственная территория Российской Федерации - это сухопутная территория, ее недра, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними. Основными признаками государственной территории являются ее:

 

а) принадлежность определенному государству и

 

б) верховенство на ней государственной власти данного государства.

 

Конституция (ч. 1 ст. 67) устанавливает территорию Российской Федерации, включая в нее территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Территория РФ составляет 17,1 млн км, протяженность ее границ равняется 58 тыс. км, из которых примерно 20 тыс. км - сухопутной и 38 тыс. км - морской. Сухопутная граница отделяет Россию от Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Китая, Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, Эстонии (всего 13 государств). С США и Японией у России морская граница.

 

Территория государства состоит из:

 

1) сухопутной территории, к которой относятся материк, острова и (в некоторых странах) анклавы - часть сухопутной территории государства, охваченная сухопутной территорией другого государства и не имеющая морского берега;

 

2) водной территории, состоящей из бассейнов рек, озер, проливов или искусственных водохранилищ и водных путей (каналов), полностью расположенных в пределах границ государства, а также территориальных вод, омывающих побережье государства;

 

3) воздушной части - пространства (столба воздуха), расположенного над сухопутной и водной территорией РФ. По сложившейся юридической практике воздушное пространство включает высоту до 100 км.

 

Не относятся к государственной территории каких-либо стран открытое море (свобода судоходства, полетов и др.), Арктика, Антарктида, воздушное пространство над ними. Указанное пространство вместе с космическим есть общее достояние всех народов, и порядок их использования определяется нормами международного права.

 

Кроме того, к государственной территории РФ относится территория со смешанным режимом, к которой относятся континентальный шельф и экономическая зона. Континентальный шельф РФ включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря РФ, на всем протяжении естественного продолжения сухопутной территории РФ или на расстоянии 200 миль от берега. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе определяется Федеральным законом от 30 ноября 1996 г. «О континентальном шельфе РФ». Права субъектов РФ в эксплуатации ресурсов континентального шельфа определяются, соответственно, их вкладом в разработку этих ресурсов. Исключительная экономическая зона - это морское пространство шириной до 200 миль от берега. В этих пределах прибрежные государства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов. В отличие от континентального шельфа правовой режим исключительной зоны таков, что в ней действуют принципы и нормы, относящиеся к режиму открытого моря (свобода судоходства, полетов и др.).

 

Линия, определяющая пределы территории государства, именуется государственной границей. Соответственно, государственную границу Российской Федерации образуют линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр, воздушного пространства) - пространственный предел действия государственного суверенитета России.

 

§ 4. Государственные символы как атрибут государственного суверенитета. Иные элементы государственного суверенитета Российской Федерации

 

Государственные символы - это закрепленные в Конституции внешние знаки государства, выражающие идею государственной власти и государственный суверенитет. Государственными символами РФ являются Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн. Их описание, порядок официального использования согласно Конституции РФ (ст. 70) устанавливаются федеральным конституционным законом.

 

До принятия такого закона действовали Положения, утвержденные Указами Президента РФ: «О Государственном флаге РФ» от 11 декабря 1993 г.; «О Государственном гербе РФ» от 30 ноября 1993 г.; «О Государственном гимне РФ» от 11 декабря 1993 г.

 

25 декабря 2000 г. приняты федеральные конституционные законы о государственных символах РФ, которые вступили в силу со дня их официального опубликования.

 

Государственный флаг как официальный символ российской государственности представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего, и нижней - красного цвета, с соблюдением отношения ширины флага к его длине - 2 : 3. Согласно Федеральному конституционному закону «О Государственном флаге РФ» от 25 декабря 2000 г. Государственный флаг поднимается постоянно на зданиях: Администрации Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших судебных инстанций, Генеральной прокуратуры, Центрального банка РФ, Счетной палаты, резиденции Уполномоченного по правам человека в РФ, Центризбиркома, а также на зданиях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, на резиденциях полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Государственный флаг вывешивается на зданиях органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, а также на жилых домах - в дни государственных праздников РФ.

 

Изображение Государственного флага наносится на воздушные гражданские суда РФ (зарегистрированные в установленном порядке), на военно-транспортные суда, используемые за пределами РФ, на космические аппараты, запускаемые РФ; используется в качестве бортового отличительного знака кораблей, катеров и судов Пограничной службы РФ, а также в качестве знака государственной принадлежности скоростных судов, внесенных в Государственный реестр РФ.

 

Как официальный символ российской государственности Государственный герб представлен в виде помещенного на четырехугольном красном геральдическом щите изображения золотого двуглавого орла, увенчанного двумя малыми коронами и над ними одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла - скипетр, в левой - держава; на груди орла, в красном щите, - серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Описание Государственного герба и порядок его использования дан в Федеральном конституционном законе от 25 декабря 2000 г.  «О Государственном гербе РФ». Согласно Закону допускается воспроизведение Государственного герба без геральдического щита, а также в одноцветном варианте.

 

Государственный герб РФ в многоцветном варианте помещается на бланках федеральных законов, иных правовых актов (решений) федеральных органов государственной власти (актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, решений высших судебных инстанций РФ). В одноцветном варианте Государственный герб помещается на бланках Администрации Президента РФ, его полномочных представителей в федеральных округах, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Счетной палаты, Центризбиркома РФ, Центрального банка РФ. Одноцветный вариант Государственного герба РФ без геральдического щита помещается на бланках: Межведомственной комиссии по защите государственной тайны; органов, организаций и учреждений при Президенте и Правительстве РФ; федеральных судов; органов прокуратуры; дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств РФ за ее пределами.

 

Государственный герб РФ воспроизводится на документах, удостоверяющих личность гражданина РФ, на иных документах общегосударственного образца, выдаваемых федеральными органами государственной власти; помещается на печатях федеральных органов власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, а также организаций независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями.

 

Государственный гимн Российской Федерации представлен музыкально-поэтическим произведением. С 11 декабря 1993 г. по 31 декабря 2000 г. Государственным гимном РФ являлась мелодия, созданная на основе «Патриотической песни» М.И. Глинки. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гимне РФ» утвердил в качестве музыкальной редакции Государственного гимна музыку А.В. Александрова. Указом Президента РФ от 31 декабря 2000 г. утвержден текст гимна. Федеральный конституционный закон «О Государственном гимне РФ» (ст. 3) устанавливает, что Государственный гимн РФ исполняется при вступлении в должность главы государства, а также руководителей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; при открытии и закрытии заседаний (сессий) палат Федерального Собрания; во время официальной церемонии подъема Государственного флага и других официальных церемоний; во время церемоний встреч и проводов посещающих РФ с официальными визитами глав иностранных государств и глав их правительств, а также официальных представителей этих стран, а равно глав межгосударственных и межправительственных организаций (в этом случае по сложившемуся обыкновению Государственный гимн РФ исполняется после государственного гимна соответствующей страны); во время проведения воинских ритуалов, также при официальных церемониях спортивных соревнований на территории РФ.

 

Элементами государственного суверенитета являются столица государства, государственный язык, иные атрибуты государственности.

 

В конституционно-правовом смысле столица есть место нахождения федеральных органов государственной власти РФ, представительств субъектов РФ и иностранных государств в РФ. Москва - столица Российской Федерации является административно-политическим центром страны. В Москве сосредоточены федеральные парламентские, правительственные и судебные учреждения. В некоторых федеративных государствах столица расположена на территории специально созданного федерального округа. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 70) столицей РФ является, как указано, город Москва. Правовое положение столицы определяется Федеральным законом «О столице Российской Федерации» и Уставом города Москвы. В соответствии с Уставом Москвы в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации, органы государственной власти города предоставляют в установленном порядке федеральным органам власти, представительствам субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий: земельные участки, здания, сооружения, транспортные и иные услуги.

 

Государственный язык представляет собой предусмотренный Конституцией РФ язык, используемый в законодательстве, делопроизводстве и судопроизводстве. Это язык, на котором государственная власть общается с гражданами. На русском языке публикуются законы и другие правовые акты, издаются официальные документы, протоколы и стенограммы, ведутся делопроизводства в государственных органах и официальная переписка. Государственный язык преимущественно используется средствами массовой информации, является основным языком обучения и воспитания в образовательных учреждениях. Конституция РФ (ч. 1 ст. 68) устанавливает, что государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык. Согласно Закону от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР» (в редакции 1998 г.) русский язык является основным средством межнационального общения народов РФ. Федеральные законы об образовании, культуре предусматривают право граждан на получение основного общего образования на родном языке. Часть 2 ст. 68 Конституции закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые могут употребляться в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ. Российская Федерация, согласно Конституции (ч. 3 ст. 68), гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

 

От государственного языка следует отличать язык межнационального общения - понятие, используемое по отношению к языку, на котором общаются граждане различных национальностей, проживающие в данном государстве или в определенной местности. Язык межнационального общения часто совпадает с государственным языком, в то же время возможно и их несовпадение. Так, в соответствии с Конституцией Республики Кыргызстан государственным языком является киргизский, в то время как языком межнационального общения остается русский язык.

 

Кроме того, элементами государственного суверенитета являются иные составляющие государственности.

 

 

Глава 12 Конституционный статус общественных и религиозных объединений

    

§ 1. Понятие, конституционные признаки, правовой статус общественного объединения

    

Общественное объединение есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое объединение граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих уставных целей, указанных в уставе объединения. Конституционное право граждан на объединение предполагает: право создавать общественные объединения, вступать в существующие объединения, воздерживаться от вступления и беспрепятственно выходить из общественного объединения. Реализация права на объединение преследует цель обеспечить защиту, осуществление общих (корпоративных) интересов граждан в политической и иных сферах жизнедеятельности общества. Соответственно, общественные объединения могут быть самой различной направленности: политические, экологические, творческие, патриотические, женские, ветеранские, детские, научные, технические, культурно-просветительские, физкультурно-спортивные, творческие союзы, национально-этнические землячества, фонды и др. Общественные объединения создаются и действуют на основе принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. В целом ряде случаев, не прибегая к необходимости обращаться за разрешением к государственным органам или органам местного самоуправления, общественные объединения создаются гражданами по собственному усмотрению. В иных случаях требуется получение разрешения, например при создании политического общественного объединения, общественного объединения с правами юридического лица. Закон устанавливает жесткие процедуры, которым должен подчиняться орган, регистрирующий объединение.

 

Правовое положение общественных объединений в РФ, порядок их создания и деятельности урегулированы Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях». Согласно Закону объединение для осуществления уставных целей вправе свободно распространять информацию о своей деятельности, участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; проводить собрания, митинги, демонстрации, участвовать в избирательных кампаниях (если оно обладает статусом избирательного объединения), учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни. Закон обязывает общественное объединение: соблюдать законодательство РФ; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с таким отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности; представлять по запросу такого органа решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; допускать представителей регистрирующего органа на проводимые общественным объединением мероприятия, оказывать им (представителям) содействие в ознакомлении с деятельностью объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства.

 

Общественное объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительского и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги, а также учреждения издательства, средства массовой информации и другое имущество. Общественные объединения вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в том объеме, который обеспечивает достижение уставных целей. В этой связи общественные объединения вправе создавать хозяйственные товарищества, общества и иные хозяйственные организации, приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринимательской деятельности. Доходы от предпринимательской деятельности не могут перераспределяться между членами или участниками общественных объединений и должны использоваться для достижения уставных целей. Общественное объединение имеет помимо устава и символику. В уставе определяются: название, цели общественного объединения, его организационно-правовая форма; структура объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы; условия и порядок приобретения и утраты членства в объединении, права и обязанности его членов; порядок реорганизации и (или) ликвидации объединения; источники формирования денежных средств и иного имущества объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав, описание символики объединения. Общественные объединения могут иметь флаги, эмблемы, вымпелы и другую символику, которая, однако, не должна совпадать с государственной символикой РФ, ее субъектов и символикой иностранных государств. Кроме того, символика общественных объединений не должна нарушать права граждан на интеллектуальную собственность, оскорблять их национальные и религиозные чувства. Символика объединения подлежит регистрации и учету.

 

Порядок создания общественного объединения

 

Представляет собой предусмотренный федеральным законом порядок (процедуры) учреждения общественного объединения, формирования его руководящих и контрольно-ревизионных органов, принятия устава, приобретения правоспособности. Общественное объединение учреждается на основе принципа добровольности. Особенности учреждения общественного объединения зависят от вида создаваемого объединения и от того, ставят ли перед собой учредители цель приобретения данным объединением прав юридического лица. Если таковые цели не ставятся, то предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления на создание гражданами по своему выбору общественного объединения, а также на реализацию права вступления в такое объединение не требуется. Закон лишь предъявляет требование к количеству учредителей. Для создания общественного объединения требуется инициатива не менее 3 лиц (это правило не распространяется на создание политических партий и профсоюзов). Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия этих решений, согласно Закону (ч. 3 ст. 18), общественное объединение считается созданным, осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, принимает на себя обязанности, предусмотренные Законом. Государственная регистрация объединения не обязательна. Однако незарегистрированное общественное объединение не приобретает прав юридического лица и не может участвовать в избирательной кампании, поскольку не приобретает статуса избирательного объединения.

 

Соответственно, несколько иной порядок установлен для учреждения тех объединений, которые требуют государственной регистрации. Предварительным условием такой регистрации является утверждение общественным объединением своего устава. Согласно Закону об общественных объединениях (ст. 20) в уставе должны быть отражены: название, цели, организационно-правовая форма объединения; структура, руководящие и контрольно-ревизионные органы, территориальная сфера деятельности; условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности его членов; компетенция и порядок формирования руководящих органов, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав объединения; источники формирования денежных средств и иного имущества, права общественного объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом; порядок реорганизации и (или) ликвидации объединения.

 

В качестве учредителей общественного объединения выступают физические и юридические лица, принявшие на съезде или общем собрании устав объединения и избравшие его руководящие и контрольно-ревизионные органы. Учредители - это инициаторы создания общественного объединения, созыва учредительного съезда (конференции), собрания. Для образования общественного объединения требуется не менее 3 лиц, для учреждения партий, профсоюзов количество учредителей специально оговаривается законами о партиях и профсоюзах. При этом в качестве учредителей могут выступать как физические, так и юридические лица. Основная задача учредителей заключается, кроме того, в инициировании создания объединения, организации собраний, встреч, пропаганде идей объединения. Окончательное оформление создания объединения происходит на учредительном съезде (конференции) или общем собрании.

 

Кроме учредителей закон предусматривает два вида лиц, включающихся в создание и деятельность общественных объединений. Это члены и участники объединения. Различие состоит в том, что членство оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, в то время как для участника объединения такие формальности не требуются. Участниками являются лица, выразившие поддержку целям и (или) отдельным акциям общественного объединения и принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия (при условии, что закон не требует иного). Кроме того, члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионные органы объединения, а также контролировать деятельность руководящих органов в соответствии с уставом, что не характерно для участников объединения.

 

Учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица. В качестве учредителей, членов и участников общественных объединений не могут выступать органы государственной власти и местного самоуправления (за некоторыми изъятиями в качестве таковых могут выступать иностранцы и лица без гражданства). Членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет. Членами и участниками детских общественных организаций могут быть граждане, достигшие 10 лет. При создании общественных объединений в форме общественных организаций их учредители автоматически становятся членами этих организаций, приобретая соответствующие права и обязанности.

 

Государственная регистрация общественных объединений

 

Государственная регистрация предполагает включение общественного объединения по его инициативе полномочным государственным органом в порядке, установленном федеральным законом, в единый государственный реестр юридических лиц. Государственная регистрация общественных объединений осуществляется органами юстиции: общероссийских и международных - Министерством юстиции РФ; региональных и местных - органами юстиции субъектов РФ; межрегиональных - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа объединения; отделения общественных объединений регистрируются органами юстиции субъекта РФ. Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции, если не приобретает прав юридического лица.

 

Документы на государственную регистрацию подаются в течение 3 месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания. Органы, регистрирующие общественные объединения, в месячный срок рассматривают заявление о регистрации, выдают свидетельство о регистрации и включают объединения в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Закон устанавливает, что отказ в регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности не допускается. Отказ в регистрации дается в письменной форме, может быть обжалован в суде и не является препятствием для повторной сдачи документов, при условии устранения оснований, вызвавших отказ.

 

Организационно-правовые формы общественных объединений. Территориальная сфера действия общественных объединений

 

Организационно-правовая форма - это форма (вид) общественных объединений, отражающая их специфический статус, особенности порядка создания, цели и задачи деятельности, организационное строение. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: 1) общественная организация; 2) общественное движение; 3) общественный фонд; 4) общественное учреждение; 5) орган общественной самодеятельности. В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон об общественных объединениях в 1998 г., одной из организационно-правовых форм общественных объединений специально названо политическое общественное объединение. Таковым, согласно Закону, являлось общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должно было быть закреплено участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Закон не называл разновидностей политического общественного объединения. Однако по смыслу данного Закона и иных законодательных актов к таким разновидностям можно было прежде всего относить политические партии и избирательные объединения, избирательные блоки. С принятием Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» необходимость использования данной организационно-правовой формы общественного объединения отпала.

 

Независимо от организационно-правовой формы общественные объединения вправе создавать союзы (ассоциации) на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Высшими руководящими органами общественной организации и общественного фонда являются съезд (конференция) или общее собрание; постоянно действующим руководящим органом объединений может быть выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду или общему собранию. Управление общественным объединением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем. В общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Данный орган может определять содержание деятельности общественного объединения, имеет право совещательного голоса при учредителе, но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения. В случае государственной регистрации общественного объединения оно осуществляет (непосредственно либо через руководящий орган объединения) права юридического лица.

 

Общественные объединения подразделяются не только по своей организационной принадлежности, но и по территориальной сфере деятельности, т.е. территории, в пределах которой общественное объединение правомочно осуществлять свою деятельность.

 

В зависимости от этого все российские общественные объединения подразделяются на: общероссийские - осуществляющие свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ и имеющие там свои структурные подразделения - отделения, филиалы или представительства; межрегиональные - осуществляющие свою деятельность на территориях менее половины субъектов РФ; региональные - осуществляющие свою деятельность на территории одного субъекта Федерации; местные - объединения, действующие в пределах территории органа местного самоуправления. Кроме того, законодательство выделяет и международные общественные объединения, которые согласно уставу имеют организации, филиалы или представительства в РФ, а равно общественные объединения, имеющие хотя бы одно из своих подразделений в иностранных государствах.

 

§ 2. Конституционно-правовой статус политической партии

 

Общепринятым является понимание политической партии как объединения граждан - сторонников определенной общенациональной программы общественного развития, имеющих целью участие в разработке государственной политики, формировании органов государственной власти, органов местного самоуправления и представительство в их составе.

 

До 2001 г. основания и порядок создания политических партий в Российской Федерации регулировались не отмененным Законом СССР 1990 г. «Об общественных объединениях». Принятие Федерального закона «О политических партиях» было обусловлено необходимостью более четкого определения роли политических партий и их места среди институтов гражданского общества. Согласно Закону политическая партия определяется как добровольное объединение граждан РФ, созданное в целях участия в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли граждан, участия в выборах и представления интересов граждан в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления. Законом устанавливаются требования, предъявляемые к политическим партиям: наличие региональных объединений более чем в половине субъектов Российской Федерации; общая численность членов политической партии - не менее 10 тыс. граждан Российской Федерации, при этом в каждом региональном отделении должно состоять не менее 100 членов политической партии; руководящие и иные органы политической партии, а также ее структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации (ст. 3). Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории РФ (ст. 5). Согласно Закону в РФ не предусматривается создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, а также иных политических общественных объединений.

 

Основными принципами деятельности политических партий провозглашаются законность и гласность, свобода партий в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением установленных законом ограничений. Запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Деятельность политических партий также не должна нарушать права и свободы граждан, гарантированные Конституцией и федеральными законами (ст. 8 и 9). В соответствии с Законом политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения при условии, что государственная регистрация преобразуемого общественного объединения осуществлена не позднее чем за 6 месяцев до принятия съездом общественного объединения решения о преобразовании в политическую партию. Для подготовки и проведения учредительного съезда предусматривается создание организационного комитета. В случае же преобразования действующего общественного объединения в политическую партию образование организационного комитета не обязательно (ст. 11-13 Закона). Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. При этом регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации политической партии и должна быть завершена более чем в половине субъектов РФ не позднее чем через 3 месяца со дня регистрации политической партии. Только после этого политическая партия может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае свидетельство о государственной регистрации политической партии утрачивает свою силу, а запись о ее создании, внесенная в единый государственный реестр юридических лиц, аннулируется (ст. 15-19).

 

В целях обеспечения демократических принципов в организации и деятельности политических партий Законом предусматриваются требования к их уставам. Соблюдение этих требований позволит обеспечить выборность и сменяемость руководящих органов политических партий, а также демократическую процедуру принятия решений, в том числе при выдвижении кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

 

Согласно Закону членство в политической партии является добровольным, фиксированным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане, лица без гражданства, а также лица, признанные судом недееспособными либо содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничение права на вступление в политические партии может устанавливаться для определенных категорий граждан РФ федеральными законами. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания, основному месту работы или учебы.

 

В целях обеспечения финансовой прозрачности деятельности политических партий предусматривается ежегодное государственное финансирование партий по результатам их участия в выборах, а не в период проведения самих выборов. Такая форма финансирования политических партий достаточно широко распространена в мировой практике.

 

Поскольку политические партии играют особую роль в организации электоральных процессов, Закон устанавливает, что политические партии являются единственным видом общественных объединений, которые обладают правом самостоятельно выдвигать кандидатов при проведении выборов в органы государственной власти. Одновременно определены критерии, в соответствии с которыми партия признается участвующей в выборах. В случае если в течение пяти лет после создания партии она не принимает участие в выборах, такая политическая партия подлежит ликвидации. Законом предусмотрены и иные основания ликвидации политической партии, а также основания приостановления ее деятельности.

 

§ 3. Надзор и контроль за деятельностью общественных объединений

    

Право полномочных государственных органов и их должностных лиц в установленном законом порядке осуществлять надзор и контроль за соответствием деятельности общественного объединения его уставу и действующему законодательству. Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура РФ. Органы юстиции осуществляют контроль за соответствием деятельности объединения уставным целям. Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов. В случае выявления нарушений законодательства РФ или совершения действий, противоречащих уставным целям, контролирующий орган может вынести руководящим органам общественного объединения письменное предупреждение с указанием конкретных оснований. Такое предупреждение может быть обжаловано общественным объединением в судебном порядке.

 

Приостановление деятельности общественного объединения. Ликвидация общественного объединения

    

Процедуры приостановления деятельности объединения, согласно Федеральному закону об общественных объединениях (ст. 42), следующие: за допущенное нарушение законодательства (Конституции РФ, конституций, уставов субъектов РФ, федеральных законов) общероссийским или международным объединением Генеральный прокурор РФ вносит в руководящие органы объединения представление о нарушении и устанавливает срок для его устранения. Если нарушение в указанный срок не устранено, то на основании заявления Генерального прокурора деятельность общественного объединения решением Верховного Суда РФ приостанавливается на срок до 6 месяцев (соответственно, в отношении межрегиональных, региональных и местных объединений решения принимаются соответствующими судами, на основании заявлений соответствующих прокуроров).

 

Кроме прокурорских органов инициатором приостановления деятельности общественного объединения может выступать регистрирующий орган юстиции. При этом он должен дважды вынести письменные предупреждения объединению. Если вынесенные предупреждения не были в установленном порядке обжалованы в суде или не признаны судом основанными на законе, регистрирующий орган вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения.

 

Приостановление деятельности общественного объединения означает приостановление права объединения как учредителя средств массовой информации: запрещается организация митингов, собраний, демонстраций и иных публичных мероприятий, принятие участия в выборах, использование банковских вкладов (за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещения причиненных объединением убытков и уплаты им штрафов).

 

В отличие от приостановления ликвидация общественного объединения есть принудительное прекращение по решению суда деятельности объединения по основаниям, определенным в законе. К таким основаниям относятся: деятельность объединения, цели или действия которого направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни; виновное нарушение прав и свобод граждан; неоднократные или грубые нарушения закона, иных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» кроме указанных оснований называет и такие, как неучастие политической партии в выборах; отсутствие региональных отделений партии численностью не менее 100 членов партии более чем в половине субъектов РФ; отсутствие необходимого числа членов политической партии (менее 10 тыс.). Заявление в суд о ликвидации общественного объединения вносится соответствующим прокурором. Закон 1995 г. (ст. 44) устанавливает, что вступившее в законную силу решение суда о ликвидации общественного объединения означает и юридический и фактический запрет деятельности такого объединения независимо от факта его государственной регистрации.

 

§ 4. Конституционно-правовой статус религиозного объединения

    

Религиозным является добровольное объединение совершеннолетних граждан РФ и иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное с целью совместного исповедания и распространения веры.

 

Закон запрещает создание религиозных объединений в органах государственной власти, иных государственных органах, учреждениях, органах местного самоуправления и воинских частях. Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.

 

Религиозные группы как форма объединения создаются без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. Граждане уведомляют об их создании и начале деятельности органы местного самоуправления. Религиозные группы вправе совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

 

Свобода совести и вероисповедания реализуется также в форме создания религиозных организаций, под которыми признаются религиозные объединения, зарегистрированные в качестве юридических лиц. В зависимости от территориальной сферы деятельности религиозные организации подразделяются на: 1) местные, состоящие не менее чем из 10 участников, достигших возраста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении; 2) централизованные, состоящие не менее чем из 3 местных религиозных организаций.

 

Государственная регистрация религиозных организаций осуществляется органами юстиции. Религиозные организации могут быть ликвидированы как добровольно, так и принудительно в судебном порядке (в случае неоднократных или грубых нарушений норм федеральных законов либо в случае систематического осуществления религиозной организацией деятельности, противоречащей целям ее создания, т.е. уставным целям). Закон перечисляет иные основания ликвидации религиозной организации, запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы. Религиозные организации вправе: 1) основывать и содержать культурные здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества); 2) производить, приобретать, экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения; 3) осуществлять благотворительную деятельность как непосредственно, так и путем учреждения благотворительных организаций; 4) создавать в соответствии со своими уставами учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала (это исключительное право (прерогатива) религиозных организаций); 5) устанавливать и поддерживать международные связи и контакты, в том числе в целях паломничества, участия в собраниях и других мероприятиях, для получения религиозного образования, а также приглашать для этих целей иностранных граждан. В собственности религиозных объединений может находиться имущество, здания, денежные средства, необходимые для их деятельности не только в своем государстве, но и за его пределами. Религиозные объекты, являющиеся историко-культурными памятниками, получают материальную помощь на реставрацию от государства. Также ими могут создаваться реставрационные, художественные, сельскохозяйственные и другие предприятия, обладающие правами юридического лица. Имущественные и финансовые пожертвования, а также все виды денежных поступлений от граждан налогами не облагаются.

 

 

Часть II

Особенная часть конституционного права России

(Основные институты конституционного права)

 

Раздел IV

Права и свободы человека и гражданина (гуманитарное право)

 

Глава 13 Конституционные права и свободы человека и гражданина

    

§ 1. Конституционный статус человека и гражданина: понятие, принципы

 

Конституционным статусом охватывается гарантированная Конституцией и государственной властью система основных прав, свобод и обязанностей физических лиц, характеризующая их фактическое и юридическое положение в обществе. Соответственно конституционным статусом охватываются: права и свободы человека и гражданина; основные или конституционные обязанности; гарантии прав, свобод и обязанностей. Предпосылкой конституционного статуса граждан РФ является институт гражданства.

 

Конституционный статус личности выражен следующими принципами.

 

Неотчуждаемый, естественный характер основных прав и свобод означает, что каждый человек рождается свободным и в силу факта рождения обладает комплексом присущих ему прав и свобод. Соответственно, у государства возникают обязанности: признать эти права, т.е. закрепить их в национальном законодательстве; соблюдать эти права, т.е. не нарушать права и свободы гражданина и создавать условия для их реализации; защищать права и свободы, в случае нарушения восстанавливать нарушенное право. Данный принцип означает также, что никто (ни граждане РФ, ни те, кто законно проживает на территории РФ) не может быть лишен какого-либо конституционного права; граждане РФ не могут быть лишены гражданства; российское государство обязано оказывать покровительство гражданам, находящимся за пределами страны.

 

Принцип соответствия прав и свобод личности международно-правовым стандартам предполагает, что эталоном признания и закрепления основных прав и свобод в национальном законодательстве служат международно-правовые акты: Всеобщая декларация прав и свобод 1948 г., Международные пакты о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), региональная Европейская Конвенция по правам человека 1950 г. и др. Согласно данному принципу общепризнанные нормы и принципы международного права в данной области одновременно должны признаваться составной частью системы основных прав и свобод РФ независимо от того, закреплены они в действующем законодательстве или нет. Этому требованию отвечает положение Конституции РФ, закрепленное в ч. 4 ст. 15.

 

Принцип непосредственного действия прав и свобод указывает на обязанность суда, иных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц признавать, защищать основные права и свободы независимо от того, детализированы ли они в действующем законодательстве или нет. Данный принцип получил закрепление в действующей Конституции РФ. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

 

Принцип равноправия конституционно закрепляет положение о юридическом равенстве всех граждан перед законом и судом. Соответственно, данный принцип означает, что все люди равны между собой в принадлежащих им правах и свободах, а государство обеспечивает им равные права независимо от расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, пола и иных обстоятельств. Содержание принципа равноправия включает также равенство всех перед законом и судом (ст. 19). Смысл этого положения заключается в том, что закон в одинаковой мере распространяется на всех граждан, предоставляя им одинаковые права и обязанности, в том числе и в отношении к суду, кроме случаев, прямо предусмотренных законом (недееспособность, дипломатический иммунитет).

 

Принцип гарантированности прав и свобод человека и гражданина означает реализуемость прав и свобод, возможность реально пользоваться теми благами, которые предусмотрены правами и свободами. Без законных оснований человек не может быть ограничен в этих правах и свободах, что предусмотрено, в частности, в Конституции РФ (ч. 3 ст. 55), согласно которой человек (гражданин) не может быть лишен принадлежащих ему прав и свобод, быть ограниченным в своих правах и свободах не иначе как законом и только в той мере, «в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

 

Принцип единства (взаимосвязи) прав и обязанностей отражен двумя аспектами:

 

предоставляемым гражданам конституционным правам и свободам корреспондируются соответствующие обязательства государства. Так, если Конституция предоставляет право на охрану частной жизни, то государство обязано гарантировать это право, исключить вмешательство в частную жизнь гражданина;

 

предоставление гражданам конституционных прав одновременно сопровождается возложением на них соответствующих обязанностей. Перечень основных обязанностей исчерпывающе закреплен в главе 2 Конституции РФ (обязанность соблюдать Конституцию, платить законно установленные налоги, сборы и др.). Такой подход вытекает из гуманистического принципа, означающего невозможность жить в обществе и быть свободным от этого общества. Кроме того, указанный принцип означает, как это вытекает из Конституции (ч. 3 ст. 17), что осуществление прав и свобод одним лицом не должно нарушать права и свободы других лиц.

 

Есть еще один частный аспект данного принципа: если между субъектами конституционного права возникает правовое отношение, то стороны такого отношения связаны взаимными правами и обязанностями, например, праву граждан (избирателей) выдвинуть кандидата на выборную должность, собрав требуемое законом число подписей в его поддержку, корреспондируется обязанность избирательной комиссии зарегистрировать такое лицо в качестве кандидата; праву субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект в Государственную Думу, соответствует обязанность Государственной Думы в установленном порядке принять такой законопроект к официальному обсуждению и т.д.

 

§ 2. Конституционные права и свободы: понятие, отличительные признаки

 

Права человека - важнейший институт конституционного строя, представленный совокупностью конституционных возможностей, призванных обеспечить достойную и безопасную жизнь человека и гражданина, условия его свободной жизнедеятельности. Права человека в юридическом значении означают возможность его обладателя совершать дозволенные или не запрещенные Конституцией и основанными на ней законами, конституционными принципами, конституционными обычными нормами, международно-правовыми стандартами осуществления (а равно неосуществления) определенных действий. В конституционном лексиконе за термином «права человека» закрепилось значение основных, или конституционных, прав. Законодательство РФ различает понятия «права» и «свободы». Общим для данных понятий является то, что обладание правом и свободами означает возможность избрать тот или иной вид поведения. Разница между ними заключается в смыслах: права связаны главным образом с возможностью получения определенных благ - это всегда право на получение чего-то. Свобода для человека есть возможность избегать воздействия со стороны государства, государственной власти, тех или иных ограничений. Свобода в этом смысле есть независимость от государства. Соответственно, конституционные права и свободы - это закрепленные в Конституции и гарантированные государством возможности, позволяющие каждому свободно и самостоятельно избирать вид и меру своего поведения, создавать и пользоваться предоставленными ему социальными благами как в личных, так и в общественных интересах.

 

Права и свободы могут иметь индивидуальные и коллективные формы выражения. Те конституционные права и свободы, реализация которых требует коллективных действий граждан (право на объединение, проведение собраний, митингов, шествий и др.), именуются коллективными правами граждан.

 

Особый смысл имеет понятие «права народов» - предусмотренная нормами международного права возможность народа участвовать в международных отношениях с целью реализации своих жизненных потребностей. Регламентация прав народов осуществляется в рамках сотрудничества государств, главным образом в области защиты прав человека. Общепризнанными стали права народов на равноправие и самоопределение (п. 2 ст. 1 Устава ООН). Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о праве народов на мир (1984 г.), призванную обеспечить «священное право народов нашей планеты на мир». В доктрине международного права к этому перечню относят права народов на развитие, защиту национальных меньшинств и др. В отличие от прав человека права народов - права коллективные, тесно связанные с первыми. Правам народов корреспондирует обязанность субъектов международных отношений уважать их. В случае нарушения их прав народы имеют право обращаться за защитой и к международному сообществу.

 

Современное международное право признает за народами безусловное право на защиту от геноцида (Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказания его 1948 г.); от расовой дискриминации (Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.), других преступлений против народов.

 

Отличительные признаки конституционных прав и свобод состоят в следующем.

 

Во-первых, это основные права и свободы. Основными они именуются потому, что: а) защищают основные, базовые ценности и интересы личности; б) являются общими для всех без исключения независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания и др.; в) характеризуются особой юридической формой конституирования, закрепляются в основном законе государства; г) обладают наиболее высокой юридической силой (весом, или значимостью). Конституционные права и свободы являются важнейшими, основополагающими для правового статуса личности, они предопределяют содержание всех иных прав и свобод граждан. Значимость их такова, что для их обозначения в конституционном лексиконе используется понятие основных прав и свобод. Термин «основные права и свободы» в этом смысле синонимичен термину «конституционные права и свободы». В таком значении данный термин употребляется в Конституции (ст. 17, ч. 1 ст. 55). Во-вторых, конституционные, или основные, права и свободы человека являются неотчуждаемыми и принадлежат ему от рождения в силу гражданства. В-третьих, конституционные права и свободы в РФ признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В-четвертых, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В-пятых, характеризуются особым механизмом реализации, имеют непосредственно действующий характер, т.е. даже при отсутствии конкретизирующих конституционные права и свободы законов и иных нормативных актов суды, иные государственные органы обязаны принимать решения в защиту таких прав и свобод. В-шестых, ограничение конституционных прав и свобод допускается лишь в случаях, определенных федеральным законом.

 

Достоинство личности как основа конституционных прав и свобод.

 

Достоинство личности означает свойственный человеку, его духовности облик, предполагающий отношение к его личности со стороны государства, иных лиц как к высшей ценности. Достоинство личности в его конституционно-правовом значении - обладание личностью неким набором нравственных и интеллектуальных свойств, соответствующих общепринятым моральным нормам. Составляющим достоинства личности являются высоконравственные, одобряемые окружающими поведение и поступки человека. Принято считать, что человек априори наделен такими свойствами. Соответственно, унижение достоинства личности означает соотнесение конкретного человека с неблаговидными поступками. Достоинство личности предполагает обязанность этой личности (носителя достоинства) уважительно относиться к другим лицам, их правам и свободам. В этом значении достоинство личности выступает основой и целью конституционных прав, их принципом, в соответствии с которым должна выстраиваться вся система конституционных прав человека, должны закрепляться обязательства государства, всей системы власти по отношению к обеспечению достоинства личности. Охраняя достоинство личности, Конституция РФ возводит в ранг юридической аксиомы положение о том, что «ничто не может быть основанием для его умаления» (ст. 21).

 

Конституционная норма, конкретизируя этот принцип, устанавливает запрет подвергать человека пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, а также без добровольного согласия медицинским, научным или иным опытам. Эти конституционные положения в полной мере соответствуют нормам Всеобщей декларации прав человека, ст. 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

 

Защита достоинства обеспечивается нормами Конституции о праве на достойную жизнь (ст. 21), неприкосновенности частной жизни (ст. 23), защите человеком своей чести и доброго имени (ст. 23), запрещением сбора информации о частной жизни (ст. 24), запретом насильственного проникновения в жилище (ст. 25) и др. Охрана достоинства личности обеспечивается нормами уголовного права (уголовная ответственность за клевету и оскорбление - ст. 129, 130 УК РФ).

 

Действующий уголовно-процессуальный кодекс РФ предписывает следователю при производстве обыска принять меры к тому, чтобы не были оглашены выявленные обстоятельства интимной жизни лица; личный обыск производится лицом одного пола с обыскиваемым и др. Основы законодательства об охране здоровья граждан (ст. 29) устанавливают запрет на испытание новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с привлечением в качестве объекта лиц, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест. Жизнь, здоровье, достоинство, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право на имя и авторство защищаются нормами гражданского права (ст. 150-151 ГК РФ).

 

В случае причинения морального вреда (физические или нравственные страдания) гражданин вправе в судебном порядке требовать от нарушителя денежной компенсации причиненного вреда.

 

§ 3. Система конституционных прав и свобод в Российской Федерации

 

Система конституционных прав и свобод представлена совокупностью закрепленных и гарантированных федеральной Конституцией основных прав и свобод граждан. Несмотря на уникальность каждого конституционного права (каждое из них защищает строго определенную конституционную ценность - жизнь человека, неприкосновенность жилища, свободу гражданских объединений и др.), все они вместе образуют единую конституционную систему прав и свобод человека и гражданина.

 

В зависимости от конкретных ценностей, которые выражают конституционные права и свободы, отношение к ним самой личности, государства и общества, все права и свободы в конституционном праве классифицируются на определенные группы. Принято выделять три группы основных прав и свобод: гражданские (личные); политические (эту группу прав правомерно было бы обозначать как публично-правовые); экономические, социальные и культурные. В действующей российской Конституции нормы о правах и свободах помещены в главу 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст. 19-64).

 

Предлагается также выделять в отдельную группу прав так называемые права на защиту иных прав. Это те права, которые по своему содержанию представляют сочетание мер государственной защиты с предоставляемой законом возможностью обладателя права самому защищать нарушенные его права (право на судебную защиту, право на правосудие, право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности, право на защиту прав потерпевшего от правонарушающих действий и др.).

 

 

Глава 14 Гражданские (личные) права и свободы

 

§ 1. Понятие и особенности гражданских (личных) прав и свобод

 

Неотчуждаемые, естественные права человека, отражающие ценность жизни человека, его достоинство и неприкосновенность. К числу личных, или гражданских, прав Конституция РФ относит право: на жизнь (ст. 20); на охрану достоинства государством (ст. 21); на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22); на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23); свободного определения своей национальности (ст. 26); свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства (ст. 27); свободы совести, вероисповедания (ст. 28); свободы мысли и слова (ст. 29); на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42). Личные, или гражданские, права охватывают права и свободы, необходимые для защиты основополагающих ценностей человека: его жизни, индивидуальной свободы, достоинства, частной жизни. По своей природе они:

 

1) являются правами человека, т.е. принадлежат каждому, не связаны с принадлежностью к гражданству государства, не вытекают из него;

 

2) являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения. Неотчуждаемый характер прав и свобод указывает на то, что каждый человек по самому факту рождения обладает определенным равным набором прав и свобод, которые составляют внутреннюю структуру личности. Права и свободы в этом смысле есть атрибут личности, ее неотъемлемое качество. Они определяют все возможные проявления человеческого существования и могут быть утрачены полностью только в случае смерти человека. Отсюда все эти права и свободы именуются «естественными», имманентно присущими каждому человеку. В то же время человек обладает не только этими естественными правами, но своими действиями может приобретать права,  которые по отношению к нему и его естественной природе носят внеш- ний, навязанный характер. В течение жизни такие права могут приобретаться, изменяться и прекращать свое действие. Все такие приобретенные (не «естественные») права обязаны своим возникновением не природе человека, а организации жизни людей. В отличие от таких прав «естественные» права неотчуждаемы. Даже если фактически они по каким-либо причинам (к примеру, из-за действий неправового характера, неосознаваемых действий носителя прав) отчуждаются от их носителя, то юридически они не могут быть признаны утраченными. Свойство неотчуждаемых за ними остается при любых обстоятельствах. С формально-юридической точки зрения неотчуждаемые права носят абсолютный (эвентуальный) характер. Свойство неотчуждаемости означает, что и человек как обладатель таких прав не может неправомерно освободиться от обладания таким правом. Иное входило бы в противоречие с природой человека, нарушало бы его естественное состояние. С этим, в частности, связан запрет эвтаназии. Если отчуждение «естественных» прав и имеет место, то оно носит противоправный характер и должно быть приведено в естественное, или природное, состояние. Тем самым характеристика прав и свобод как неотчуждаемых имеет значительное гуманистическое прогрессивное значение. Уже фактом самого признания прав и свобод неотчуждаемыми создается барьер для произвола как властными структурами, так и отдельными лицами. Перечень неотчуждаемых прав и свобод исторически изменчив. Д. Локк к таким правам относил право на жизнь, владение имуществом, свободу и равенство; Спиноза вел речь о праве на существование и деятельность, на свободу совести и мысли. Действующая российская Конституция вслед за современными европейскими конституциями существенно расширила перечень неотчуждаемых прав, отнеся к ним право на жизнь, свободу, охрану достоинства, равенство, свободу совести, вероисповедания, свободу мысли и слова, право на защиту своих прав и др.;

 

3) являются абсолютными, т.е. не подлежат ограничению. С этим связаны повышенные гарантии их охраны, закрепленные в нормах Конституции (ст. 20-29);

 

4) отличаются особым характером (способами) реализации. Реализация личных прав требует не столько индивидуальных усилий их обладателей, сколько соответствующих природе этих прав обеспечительных, охранительных и иных действий государственных органов, должностных лиц и граждан.

 

§ 2. Право на жизнь и его конституционные гарантии

 

Неотъемлемое, неотчуждаемое, охраняемое законом право, содержащее обращенное ко всем безусловное требование о недопустимости произвольного лишения жизни. Право на жизнь - это абсолютное, естественное и неотчуждаемое право человека. Впервые оно было закреплено в российской Конституции после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина 28 ноября 1991 г. Юридическое содержание данного права, закрепленного в Конституции (ст. 20), - «никто не может быть произвольно лишен жизни», из чего вытекает комплекс обязательств государства по обеспечению права на жизнь. Прежде всего отказ государства от войны, военных способов разрешения социальных и национальных конфликтов, проведение миролюбивой внешней политики; целенаправленная борьба с преступлениями против личности, незаконным хранением и распространением оружия, террористическими акциями и обеспечение всеми его (государства) возможностями безопасной среды существования личности; общегосударственные мероприятия в сфере здравоохранения, надлежащее медицинское обслуживание, борьба с наркоманией, предупреждение и профилактика дорожно-транспортных происшествий, обеспечение пожарной безопасности и др. Обеспечение права на жизнь напрямую связано также с сохранением и восстановлением природной среды обитания человека, охраной животного мира, атмосферного воздуха, иных природных объектов, обеспечением комплекса мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

 

С расширением гарантий права на жизнь связаны конкретизирующие Конституцию нормы, значительно сужающие возможности применения смертной казни. Эта мера наказания сохраняется временно впредь до ее отмены (п. 2 ст. 20 Конституции) и может устанавливаться федеральным законом, с предоставлением обвиняемому права на рассмотрение его дела при участии присяжных заседателей. Вступление России в Совет Европы выдвинуло в повестку дня вопрос об отмене смертной казни, так как это прямо предусмотрено Протоколом N 6 от 28 апреля 1983 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Статья 1 указанного Протокола устанавливает: «Смертная казнь отменяется. Никто не может быть ни приговорен к этому наказанию, ни казнен». Из Протокола (ст. 2) следует, что введение смертной казни разрешается государствам - участникам Конвенции только за преступления, совершенные во время войны либо в условиях ее приближения. Для России условием вступления в Совет Европы является отмена законом смертной казни в течение ближайших 3 лет. До принятия такой законодательной нормы Россия обязывается ввести мораторий на исполнение приговоров о смертной казни. Соответствующим указом Президента РФ мораторий объявлен.

 

§ 3. Право на свободу и личную неприкосновенность

 

Гарантированные государством личная безопасность и свобода человека, состоящие в недопущении, пресечении и наказуемости посягательств на жизнь, здоровье, честь и достоинство, индивидуальную свободу. В юридическом смысле право на свободу означает возможность каждого совершать любые правомерные действия и одновременно обязанность государства, его органов и должностных лиц воздерживаться от вторжения в сферу личной свободы человека. Неприкосновенность личности как личная свобода заключается в том, что никто не вправе насильственно ограничивать свободу человека, его возможность распоряжаться в рамках закона своими действиями и поступками, пользоваться свободой передвижения. Никто не может быть подвергнут аресту, заключению под стражу и содержанию под стражей иначе как на основании судебного решения. Арест, заключение под стражу допускается только на основании судебного решения.

 

Конституция (ч. 2 ст. 22) устанавливает, что до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ранее он составлял 72 часа). Обеспечению права на свободу и личную неприкосновенность призван служить Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления» от 15 июня 1996 г. В частности, особое значение имеет закрепление в законе прав подозреваемых и обвиняемых: свидание с защитником и родственниками, право на личную безопасность, переписка, питание, право на жалобы, медико-санитарное обеспечение и др. Исчерпывающе перечислены меры принудительного характера, применяемые к данным лицам, в том числе применение физической силы, оружия и др.

 

§ 4. Неприкосновенность частной жизни

 

Конституционное право каждого человека на личную и семейную тайну, т.е. гарантированная государством возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного, семейного характера. Право на охрану (неприкосновенность) частной жизни - это комплексное право, содержанием которого охватываются такие личные права человека, как право на личную и семейную тайну, защиту своей чести и своего доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также право на неприкосновенность жилища (ст. 22-25 Конституции). Совокупность всех этих прав призвана гарантировать суверенитет личности, ее естественное стремление к обособленности, сохранению в неприкосновенности своих личных свобод. Реализуя данное право, каждый вправе требовать от всех лиц воздерживаться от вмешательства против его воли в частную жизнь; в случае необходимости требовать от компетентных органов ограждения личной жизни от неоправданных посягательств на нее и привлечения к ответственности лиц, допустивших грубые и незаконные вторжения в нее. Ни от кого нельзя требовать сведений, касающихся происхождения или деловой активности родственников, интимных связей, источников финансового состояния семьи. Содержанием данного права охватывается также охрана тайны всех тех сторон личной жизни, оглашение которых лицо по тем или иным причинам считает нежелательным (тайна завещания, усыновления, иных нотариальных действий, врачебные диагнозы, тайна денежного вклада, записей, тайна исповеди, тайна предварительного следствия, коммерческая тайна и др.).

 

Гарантии неприкосновенности частной жизни предполагают право лица на государственную охрану от незаконного ознакомления со всеми видами корреспонденции, телефонными переговорами, телеграфными и иными сообщениями. Эти права охраняются нормами различных отраслей законодательства, защищаются ими как со стороны частных, так и должностных лиц.

 

Право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Разновидность личных прав, юридическое содержание данного права заключено в том, что никто не может без согласия гражданина знакомиться с его перепиской, почтово-телеграфной корреспонденцией, прослушивать и фиксировать телефонные и иные разговоры граждан, а равно разглашать содержание указанных документов и сообщений. Запрещается перлюстрация (вскрытие) писем и других почтовых отправлений. Федеральное законодательство допускает два случая ограничения этого права: 1) если необходимо проведение по уголовному делу такого следственного действия, как наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемка (ст. 174 УПК РФ); 2) если в ходе оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой полномочными органами, требуется контроль почтовых отправлений, цензура корреспонденции осужденных, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи (ст. 8 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности»). Данные ограничения согласно Закону возможны лишь на основании судебного решения и при наличии информации: о признаках подготавливаемого, совершаемого противоправного деяния, по которому обязательно производство предварительного следствия; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической безопасности Российской Федерации. Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров или телеграфных сообщений, если такие деяния совершены умышленно, квалифицируется как преступление и влечет уголовную ответственность (ст. 138 УК РФ). Гарантии охраны тайны частной жизни распространяются также на гражданское судопроизводство. Оглашение в суде переписки, телеграфных сообщений допускается только с соглашения лиц, между которыми велись такая переписка и телеграфные сообщения.

 

Неприкосновенность жилища. Представляет собой право личности на государственную охрану арендуемого или принадлежащего ему на правах собственности жилого или подсобного помещения от незаконного вторжения как должностных лиц, так и отдельных граждан. Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» (ст. 2) под жилищем понимает и место жительства (жилой дом, квартира, общежитие и т.п.), и место пребывания (гостиница, санаторий, дом отдыха и др.). Соответственно, правом на неприкосновенность жилища обладают лица, наделенные правом пользования или собственности на занимаемое жилое помещение, подтвержденное правоустанавливающими документами (договор аренды, найма, поднайма, ордер, свидетельство о праве собственности и т.п.) или должностным лицом либо титулодержателем. Гарантии неприкосновенности жилища означают, что никто не имеет права без законного основания войти в жилище, а также оставаться в нем против воли проживающих в нем лиц. Законодательство регламентирует случаи, когда это допускается, и устанавливает круг уполномоченных на то органов. Это прежде всего допускается при производстве уголовно-процессуальных действий (обыска, выемки) по расследуемым уголовным делам. Правом в соответствии с Законом от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» (ст. 11) входить в жилые помещения, которые используются для предпринимательской деятельности, обладают сотрудники налоговой полиции. Право входить в жилые помещения и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также при наличии достаточных данных полагать, что в этом помещении совершено или совершается преступление или произошел несчастный случай, а равно для обеспечения личной и общественной безопасности предоставлено согласно ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» сотрудникам милиции. В обоих случаях в течение 24 часов в известность должен быть поставлен прокурор. Правом беспрепятственного входа в жилище обладают в случае пожара сотрудники пожарной безопасности (пожарники). Во всех случаях проникновение в жилище возможно при наличии: а) соответствующих оснований, установленных федеральным законом; б) решения судебного органа. Нарушение неприкосновенности жилища квалифицируется уголовным законом как преступление и влечет уголовную ответственность (ст. 139 УК РФ).

 

§ 5. Иные гражданские (личные) права

 

Право на определение национальной принадлежности. Гарантированная Конституцией возможность каждого человека самостоятельно и свободно определять и указывать свою национальную принадлежность (принадлежность к определенной этнической группе) и исключительно на основании самоидентификации, т.е. собственного усмотрения. В отличие от существовавшего ранее порядка, когда национальность человека определялась на основании национальной принадлежности родителей, зафиксированной в удостоверении личности (за исключением случаев, когда родители принадлежали к различным национальностям), по Конституции каждый человек имеет право (не обязанность) свободно определять и указывать свою национальную принадлежность. При этом гарантией свободного определения национальности служит положение Конституции (ч. 1 ст. 26), что «никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности».

 

Право на пользование родным языком. Гарантированная Конституцией юридическая возможность каждого человека пользоваться родным языком, свободно избирать язык общения, воспитания, обучения и творчества. В соответствии с действующей Конституцией (ст. 68) наряду с использованием государственного языка входящие в состав РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки для употребления в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждениях этих субъектов РФ. Российское законодательство устанавливает, что в районах компактного проживания групп населения определенной национальной принадлежности, в местных учреждениях может использоваться язык этих этнических групп. Конкретизация конституционного права на пользование родным языком предусмотрена Законом от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР» (в редакции от 5 июня 1998 г.).

 

Свобода передвижения и выбора места жительства. Конституционное право каждого, кто законно пребывает на территории РФ, беспрепятственно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также покидать территорию государства и возвращаться в нее. Местом пребывания является жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина и в котором он проживает временно (гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница и т.п.). Место жительства - это жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных законных основаниях. Таковым является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница, приют, дом маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.).

 

Реализация права на выбор места пребывания и жительства, свободу передвижения связана с соблюдением установленного законом порядка, а также с определенными ограничениями. Закон от 25 июня 1993 г. «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» (ст. 6) устанавливает обязанность граждан, прибывших на новое место жительства, не позднее 7 дней зарегистрироваться в органах внутренних дел либо в местной администрации (в населенных пунктах, где нет органов внутренних дел). Порядок регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ определен Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 июня 1995 г. Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» определен порядок оформления и выдачи документов российским гражданам, порядок их выезда за пределы РФ, основания ограничения этого права, а также порядок оформления и выдачи документов для въезда в РФ и выезда из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, порядок их транзитного проезда через территорию РФ.

 

Действующее законодательство устанавливает определенные ограничения в отношении свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства. Согласно Закону «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ» такие ограничения допускаются: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых заболеваний людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

 

Кроме того, Законом допускаются временные ограничения права гражданина РФ на выезд из страны. В частности, Закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (ст. 15) устанавливает, что такие ограничения возможны в случаях, если гражданин: 1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, заключил трудовой договор, предполагающий временное ограничение права на выезд из РФ; 2) призван на военную службу - до ее окончания; 3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого - до вынесения решения по делу или вступления в силу приговора суда; 4) осужден за совершение преступления - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания; 5) уклонялся от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения таких обязательств; 6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из РФ, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы. Указанные ограничения, за некоторыми изъятиями, могут применяться и по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 28 Закона).

 

Существуют также ограничения въезда в РФ, применяемые в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства. Такое ограничение Закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (ст. 27) допускает в случаях, если это необходимо в целях обеспечения безопасности государства, а также в отношении лиц по основаниям, указанным в Законе. В частности, если в период своего предыдущего пребывания в РФ такие лица были осуждены за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления (запрет в отношении этих лиц действует в течение 5 лет) либо в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке (в этом случае ограничение на въезд действует в течение 1 года); иностранные граждане не представили документы, необходимые для получения российской визы, - до их представления; указанные лица ходатайствуют о российской визе на срок более 3 месяцев и не представили сертификат об отсутствии у них ВИЧ-инфекции - до представления такого сертификата.

 

Не является ограничением установленный законом порядок (процедуры) передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, согласно Федеральному закону «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (с изменениями и дополнениями от 24 июня 1999 г.) иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в РФ и выезде из РФ предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и визу, выданную дипломатическим представительством или консульским учреждением за пределами территории РФ. Если же указанное лицо ходатайствует о въезде в РФ для занятия трудовой деятельностью, то российская виза ему может быть выдана только при наличии разрешения федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.

 

Свобода совести и вероисповедания. Конституционное право каждого человека исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, совершать в рамках закона религиозные обряды. Согласно Федеральному закону РФ от 19 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» свобода совести и вероисповеданий - неотъемлемое право граждан РФ, гарантируемое Конституцией и международными обязательствами РФ. Согласно Закону граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие в Российской Федерации, вправе в целях реализации данного права (свободы совести и вероисповедания) учреждать религиозные объединения. Конкретизируя конституционное право, Федеральный закон закрепляет механизм и процедуры его реализации (см. Религиозные объединения).

 

Свобода слова и мысли. Гарантированная Конституцией духовная и творческая свобода человека, выражающаяся в гласном и беспрепятственном выражении каждым идей, мнений, убеждений. Свобода слова и мысли является основой идеологического многообразия, условием осуществления права на свободные выборы, свободы научных исследований, преподавания, иной творческой деятельности. Свобода слова и мысли имеет свои пределы. В Международном пакте о гражданских и политических правах (ч. 3 ст. 19) указывается, что пользование свободой мнений налагает особые обязанности и особую ответственность. С этим связаны и определенные ограничения свободы мысли и слова, которые касаются прав других лиц, их репутации, охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Одновременно Конституция (ч. 3 ст. 29) устанавливает запрет на принуждение к выражению своих мыслей, убеждений или к отказу от них.

 

Право на информацию. Гарантированная законом возможность граждан получать достоверные сведения о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и должностных лиц. Конституция (ч. 4 ст. 29) закрепляет право каждого человека свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Такое право не является абсолютным и подлежит ограничению. В частности, такие ограничения касаются информации (сведений), составляющей государственную тайну. Перечень такого рода сведений закрепляется Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» (в редакции от 19 сентября 1997 г.). Вместе с тем в соответствии с Конституцией (ст. 23, 24, 29 и ч. 3 ст. 55) не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти требования Закона распространяются на все без исключения государственные структуры. При этом Конституция РФ предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако право на информацию согласно Конституции (ч. 3 ст. 55) может быть ограничено исключительно федеральным законом.

 

Причем, как подчеркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г., «законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения». В постановлениях Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР, от 27 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 1 и 21 Закона РФ «О государственной тайне», от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 97 УПК РСФСР, от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1-3 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», а также от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре РФ» указывается, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и исключали бы его судебную защиту. Всякие иные действия входят в противоречие с Конституцией РФ (ст. 45), согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

 

В частности, такие ограничения касаются информации (сведений), составляющей государственную тайну. Перечень такого рода сведений закрепляется Законом РФ о государственной тайне и является закрытым.

 

С правом на информацию связаны свобода массовой информации и конституционный запрет цензуры. Гарантии распространения массовой информации закреплены Федеральными законами «О средствах массовой информации» (1995 г.), «О рекламе» (1995 г.), «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (1996 г.).

 

 

Глава 15 Политические права и свободы

    

§ 1. Понятие, конституционные признаки и система политических прав и свобод

 

Назначение политических прав и свобод состоит в том, что они обеспечивают полноценное участие каждого гражданина в политической жизни страны. К числу основных политических прав и свобод Конституцией РФ отнесены: право на объединение (ст. 30); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); право участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32); право избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32); право на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32); право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32); право на участие в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32); право на обращения (ст. 33); свобода печати и информации (ч. 4, 5 ст. 29). От иных конституционных прав политические права и свободы отличаются тем, что они: связаны преимущественно с обладанием гражданством РФ; предназначены для активного и полнокровного участия граждан в управлении делами общества и государства; могут быть реализованы индивидуально: индивидуальное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, право избираться в органы государственной власти, и коллективно: через объединения с другими гражданами. Гарантированность политических прав граждан, их реализуемость напрямую зависят от уровня демократизма государства, политического режима в стране, политической культуры, качества политической системы (наличия или отсутствия авторитетных политических партий, развитых институтов гражданского общества и др.).

 

§ 2. Право на объединение. Свобода собраний

 

Конституционное право граждан и иных лиц создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов, право вступать в существующие объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из объединений. Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединений, самоуправления, законности, гласности. Содержание предполагает а) право создавать по своему выбору общественные или негосударственные объединения (политические партии, профсоюзы, предпринимательские союзы и др.) для защиты общих интересов и достижения общих целей; б) право с другими гражданами вступать в созданные объединения, участвовать в их деятельности, а также выходить из них. Общепризнанная форма объединения - политическая партия. В соответствии с Конституцией (ст. 30) право на объединение принадлежит каждому человеку, т.е. как гражданам РФ, так и лицам, не обладающим российским гражданством. Однако установлены ограничения для создания и участия в политических партиях для иностранных граждан, судей, прокурорских работников.

 

Государство гарантирует:

 

добровольность реализации права на объединение. Согласно Конституции (ч. 2 ст. 30) и действующему законодательству никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем;

 

свободу деятельности общественных объединений. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, формы и методов своей деятельности. Государство не должно вмешиваться во внутреннюю деятельность общественных объединений, ограничивать их цели и задачи. Закон допускает лишь два основания, по которым деятельность общественных объединений может быть запрещена: 1) в случае нарушения положения, предусмотренного ч. 5 ст. 13 Конституции, совершения иных преступлений; 2) в случае повторного, в течение года совершения действий, выходящих за пределы уставных целей и задач, или нарушений закона.

 

Механизм реализации конституционного права граждан на объединение закреплен в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях», а также в Федеральных законах от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (см. главу 12 «Конституционный статус общественных и религиозных объединений»).

 

Свобода собраний. Конституционное право публичного, массового выражения социальных требований против или в поддержку политических мер и событий общественно-политической жизни. Всеобщая декларация прав человека предусматривает, что «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций» (ч. 1 ст. 20). Содержанием свободы собраний охватывается право: а) собираться мирно без оружия; б) проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Закрепление данного права в Конституции РФ (ст. 31) позволяет гражданам РФ законно, публично участвовать в обсуждении вопросов, имеющих общественное значение, выражать поддержку или протест проводимой властью политике, публично оглашать собственную позицию по этим вопросам. Данное право является юридическим средством материального объективирования свободы слова, демонстрации воли и выражения мнений граждан по поводу тех или иных акций государства (его органов). На органы государственной власти и местного самоуправления возлагается обязанность гарантировать свободу собраний, иных публичных мероприятий. В то же время в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 21) в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц допускаются ограничения данного права и только в соответствии с законом. Российским действующим законодательством реализация данного права оговорена рядом условий: публичные мероприятия должны преследовать мирные цели, создавать препятствия нормальному функционированию организаций, осуществление публичных мероприятий не должно нарушать права и свободы других лиц, совершать действия, направленные против частной собственности, и др.

 

Порядок осуществления публичных мероприятий регламентируется Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»: письменное заявление (уведомление) подается организаторами публичного мероприятия в местную администрацию не позднее, чем за 10 дней до его проведения. В заявлении указывается цель, форма, место проведения мероприятия или маршрут движения, время начала и окончания, предполагаемое число участников и др. Местная администрация обязана рассмотреть заявление и сообщить о принятом решении не позднее, чем за 5 дней до проведения публичного мероприятия. В случае введения чрезвычайного положения проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий в соответствии с действующим Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» может быть запрещено вплоть до его отмены.

 

§ 3. Право участвовать в управлении государством

 

Комплексное право, охватывающее избирательные права, право обращений, право на доступ к государственной службе, участие в отправлении правосудия и др. Это право принадлежит исключительно гражданам РФ и реализуется ими как непосредственно, так и через своих представителей. Указанное право конкретизирует содержащееся в Конституции РФ (ст. 3) положение о народовластии, носящее обобщенный (абстрактный) характер. Указанным правом охватываются:

 

1. Избирательные права - права граждан, гарантирующие им возможность избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Избирательные права граждан состоят из следующих двух субъективных прав: а) право избирать своих представителей в выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право); б) право быть избранным в эти же органы власти - так называемое пассивное избирательное право (о реализации этих прав см. главу 15).

 

2. Право на равный доступ к государственной службе - конституционное право граждан участвовать в управлении делами государства посредством занятия любой государственной должности. Институт государственной службы составляют государственные должности, вне которых государственная служба невозможна. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в РФ» (п. 3 ст. 21) устанавливает исчерпывающие основания отказа принятия на государственную службу и нахождения на ней. Это: признание судом гражданина недееспособным; лишение судом права занимать государственные должности в течение определенного срока; наличие подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий; наличие близкого родства (родители, супруги, братья, сестры, дети) с государственными служащими при непосредственной их подчиненности или подконтрольности друг другу; отказ от предоставления сведений о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности (ст. 12 вышеназванного Закона) и др. Закон определяет требования, предъявляемые к кандидату на госслужбу, порядок обязательной аттестации государственных служащих, условия их труда, меры ответственности за должностные проступки, условия труда и др.

 

3. Право на участие в референдуме - конституционная возможность граждан, обладающих активным избирательным правом, непосредственно участвовать в принятии решений по вопросам государственной и общественной жизни. Референдум означает голосование по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Право граждан на участие в референдуме непосредственно вытекает из ст. 3 Конституции и охватывает своим содержанием: а) право граждан на участие во всенародном (местном) голосовании; б) право требовать вынесения на голосование любого вопроса. Порядок реализации права на участие в референдуме урегулирован Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме РФ», Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», а также в законах субъектов РФ, актах органов местного самоуправления (см. главу 5).

 

4. Право граждан на обращения - гарантированная Конституцией РФ возможность граждан обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направлять коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 33) граждане имеют право лично, а также через своего законного представителя на предприятии, в учреждении, организации, независимо от форм собственности, обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, к их руководителям и должностным лицам, депутатам законодательных (представительных) органов и органов местного самоуправления, государственным и муниципальным служащим.

 

Термин «обращения» носит обобщающий характер, объединяя изложенные в письменной или устной форме предложения, заявления, ходатайства или жалобы гражданина. Особый вид обращений граждан в судебные органы в форме обжалования - обращение за судебной защитой, а также право обратиться в Конституционный Суд с конституционной жалобой. Обращения граждан рассматриваются органами и должностными лицами в соответствии со своей компетенцией. Порядок рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан регулируется законодательством Союза ССР - Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с изменениями и дополнениями). Соответственно этому акту поступившие жалобы, заявления рассматриваются в течение 1 месяца или 15 дней, если для рассмотрения таких обращений граждан не требуется специальная проверка. Органы и должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в обращениях граждан, направляют обращения (как правило, не позднее чем в семидневный срок) в органы, которым подведомственны данные вопросы, извещая об этом граждан, подавших заявления. При этом запрещается направлять на рассмотрение жалобы тем органам и должностным лицам, решения и действия (бездействие) которых обжалуются. Адресатами предложений, заявлений, ходатайств граждан являются те органы и должностные лица, к непосредственному ведению которых данные обращения относятся. В отличие от них жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия обжалуются, а также в иные специально образуемые органы, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Законодательство запрещает анонимные обращения, заявления и жалобы. Право обращений включает возможность коллективных обращений (петиций) - предложений по улучшению работы государственных органов, требования отмены несправедливых актов, протесты против действий властей и др. Посредством обращений граждане оказывают давление на властные структуры, осуществляют общественный контроль за ними. Таким образом разрешаются многие социальные конфликты, предупреждаются акты массового недовольства людей.

 

5. Право на участие в отправлении правосудия - конституционное право граждан на участие в управлении государственными деламив форме отправления правосудия в качестве присяжных или народных заседателей. Организация суда присяжных заседателей, права и обязанности присяжных заседателей определяются Законом РФ о судоустройстве. В соответствии с этим Законом суды присяжных заседателей рассматривают уголовные дела о наиболее тяжких преступлениях. Действующее уголовное законодательство России относит к компетенции коллегии присяжных заседателей разрешение основных вопросов о виновности по делам об убийствам и других опасных преступлениях, за которые уголовным законом предусмотрено максимальное наказание в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненного лишения свободы или смертной казни. Порядок участия граждан в качестве народных заседателей определяется Федеральным законом от 2 января 2000 г. «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РФ». Народными заседателями могут быть граждане, достигшие 25 лет. По закону народными заседателями не могут быть лица, имеющие не снятую и не погашенную судимость; признанные судом недееспособными или ограниченные судом в дееспособности; замещающие государственные должности категории «А», а также замещающие выбранные должности в органах самоуправления; прокуроры, следователи, дознаватели; состоящие на учете в наркологических или психоневрологических диспансерах. Народные заседатели привлекаются к исполнению своих обязанностей не чаще одного раза в год на срок 14 дней либо на время рассмотрения в суде дела. За время участия народного заседателя в осуществлении правосудия соответствующий суд выплачивает ему за счет средств федерального бюджета компенсационное вознаграждение в размере / части должностного оклада судьи данного лица. За народным заседателем в период исполнения им своих обязанностей сохраняется заработок по основному месту работы. На народного заседателя и членов его семьи в период осуществления правосудия распространяются гарантии независимости и неприкосновенности судей и членов их семей, установленные законом. В период осуществления правосудия уголовное дело в отношении народного заседателя может быть возбуждено только Генеральным прокурором или лицом, осуществляющим его обязанности. Народный заседатель может быть заключен под стражу только с санкции Генерального прокурора либо по решению суда. Без согласия народного заседателя в период осуществления своих обязанностей он не может быть уволен с работы или переведен на другую работу.

 

 

Глава 16 Социально-экономические и культурные права

 

§ 1. Понятие и конституционная система социально-экономических и культурных прав

 

Данная группа конституционных прав представляет собой права человека в социально-экономической и духовной сферах, призванные гарантировать свободу развития личности и достойный уровень жизни. Названные права можно объединить в систему «социальные права». Экономические, социальные и культурные права в составе одной группы - это блок социально-экономических и культурных прав, что соответствует классификации, принятой в международно-правовых документах, в Международном пакте «Об экономических, социальных и культурных правах», принятом Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г. и ратифицированном СССР в 1973 г. В такой же последовательности данные права расположены и в действующей Конституции. К числу экономических прав Конституция РФ относит: свободу предпринимательской деятельности, или право на экономическую деятельность (ст. 34), право частной собственности (ст. 35), в том числе право частной собственности на землю (ст. 36), трудовые права - свободу труда, право на труд и защиту от безработицы; право на забастовку; право на отдых (ч. 1-5 ст. 37). В числе социальных прав Конституция выдвигает: охрану семьи, материнства и детства (ст. 38), право на социальное обеспечение (ст. 39), право на жилище (ст. 40), право на охрану здоровья и медицинскую помощь. К культурным правам Конституция отнесла право на образование (ст. 43), на свободу творчества, на участие в культурной жизни (ст. 44).

 

§ 2. Право на экономическую деятельность

 

Это право представляет гарантированное Конституцией свободное использование человеком своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В условиях рыночной экономики данное право - ключевое право граждан. Право на экономическую деятельность включает гарантированную законом возможность под свою ответственность создавать предприятия, приобретать собственность и распоряжаться ею. Конституционное признание права на экономическую деятельность корреспондирует соответствующие обязанности государства: в установленном порядке зарегистрировать образованное гражданами предприятие; обеспечить защиту предпринимателей, их имущества от незаконных посягательств; содействовать развитию частного бизнеса, в особенности поддерживать малое предпринимательство (предприятия с числом занятых до 100 человек); создавать в этой связи льготные условия финансирования и налогообложения; поддерживать внешнеэкономическую деятельность малых предприятий и др.; возмещать ущерб, причиненный предприятию по вине государственных органов и их должностных лиц; предотвращать и пресекать ненадлежащую рекламу и др.

 

Действующее законодательство устанавливает определенное ограничение права на экономическую деятельность. Суть такого ограничения заключена в праве государства, его органов и должностных лиц определять виды деятельности, подлежащие запрету либо лицензированию. Государство запрещает производство оружия, изготовление орденов и т.п. либо обусловливает осуществление подобной деятельности специальными разрешениями (лицензиями).

 

Федеральным законом от 14 октября 1995 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» определяется порядок ввоза и вывоза товаров, ограничения экспорта и импорта, выдачи лицензий и др.

 

Право частной собственности есть гарантированная законом возможность иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Видом частной собственности является собственность на землю. Конституция РФ (ст. 36) закрепляет право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. При этом владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Условия и порядок пользования землей определяются Земельным кодексом РФ, вступившим в действие с 1 ноября 2001 г.

 

Закон допускает ограничение права частной собственности - случаи, когда имущество собственника подлежит принудительному отчуждению для государственных (или муниципальных) нужд на условиях предварительного и равноценного возмещения, а также в случае конфискации такого имущества по решению (приговору) суда вследствие противоправного поведения его собственника. Конфискация возможна также и в административном порядке (ст. 243 ГК РФ).

 

Закон устанавливает не только основание, но и способы ограничения права собственности. Как указывается в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, а также в определениях от 1 июля 1998 г. и от 13 января 2000 г., конфискация имущества как санкция за правонарушение может применяться только судом. Причем при совершении административного правонарушения конфискация имущества может назначаться исключительно решением суда, вынесенным по делу об административном правонарушении (поскольку судебное решение по жалобе на постановление административного органа о конфискации не является достаточным с точки зрения обеспечения судебных гарантий права собственности).

 

В каждом из отмеченных случаев Конституционный Суд признал, что положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации, включая принудительное безвозмездное обращение в собственность государственного имущества, если оно признано орудием или средством совершения, а также непосредственным предметом правонарушения. Административные органы вправе применять в отношении подобного рода имущества превентивные меры обеспечительного характера (изъятие, арест, задержание).

 

При чрезвычайных условиях (стихийном бедствии, эпидемии и пр.) допускается изъятие собственности (реквизиция) по решению государственных органов. В ограниченном пользовании, владении и распоряжении граждан находятся объекты, полностью или частично изъятые из гражданского оборота. Перечень таких объектов определен гражданским законодательством РФ.

 

Ограничения права частной собственности на землю носят конституционный характер. Конституция РФ устанавливает, что владение, пользование землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это: 1) не наносит ущерба окружающей среде; 2) не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

 

Свобода труда (право на свободный труд) - конституционное право каждого человека свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род занятий и профессии. Конституционное право на труд - комплексное право, которое сопряжено с:

 

запретом принудительного труда. Согласно Конвенции Международной организации труда о принудительном или обязательном труде 1930 г. N 29 (ст. 2) принудительный труд означает всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, а равно работу, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. Не считается также принудительным трудом выполнение некоторых публичных обязанностей, как-то: а) военная служба; б) работа в условиях чрезвычайных обстоятельств; в) работа на основании вступившего в законную силу приговора суда. Со свободой труда связано право человека не заниматься какой-либо трудовой деятельностью. Согласно Закону о занятости населения от 19 апреля 1991 г. (в редакции от 22 марта 1996 г.) незанятость граждан не может служить основанием для их привлечения к административной или иной ответственности. Соответственно, ранее квалифицировавшаяся незанятость трудоспособного гражданина как тунеядство действующим законодательством не признается;

 

законодательным определением минимального размера оплаты труда и обязанностью работодателя выплачивать вознаграждение за труд не менее этого размера;

 

правом на защиту от безработицы, предполагающим обязанность государства проводить экономическую политику, обеспечивающую, по возможности, полную занятость, трудоустройство неработающим и др. В соответствии с Законом от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения РФ» (в редакции от 22 марта 1996 г., с изменениями и дополнениями от 3 июля 1998 г., 7 апреля и 23 июня 1999 г.) государство гарантирует безработным гражданам (трудоспособным гражданам), не имеющим работы и заработка, зарегистрированным в органах службы занятости, бесплатное обучение новой профессии; возможность заключения срочных трудовых договоров на участие в оплачиваемых общественных работах; выплату пособия по безработице (в размере от 75 до 45% среднего заработка гражданина). Пособие по безработице устанавливается в процентном отношении к среднему заработку гражданина, исчисленному за последние 3 месяца по последнему месту работы, если он в течение 12 месяцев, предшествующих началу безработицы, имел оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель. В иных случаях пособие по безработице устанавливается в размере 30% величины прожиточного минимума, но не ниже минимального размера оплаты труда. При этом продолжительность срока выплаты пособия не может превышать 12 месяцев в суммарном исчислении в течение 18 календарных месяцев. Если работа по истечении этого срока не предоставляется, то безработный имеет право на повторное получение пособия по безработице;

 

гарантированным законом правом на забастовку. Согласно Федеральному закону от 20 октября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» забастовкой признается временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. Она допускается в случаях, если примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора, а также при условии, что работодатель уклоняется от примирительных процедур, не выполняет соглашение, достигнутое в ходе разрешения коллективного трудового спора. Участие в забастовке является добровольным. В соответствии с Федеральным законом от 1995 г. «Об основах государственной службы РФ» государственные служащие, в том числе всех видов Вооруженных Сил, правоохранительных органов не имеют права на забастовку. На время забастовки за участвующими в ней лицами сохраняется место работы и должность. Коллективным договором, соглашением или соглашениями, достигнутыми в ходе разрешения коллективного трудового спора, могут быть предусмотрены компенсационные выплаты участвующим в забастовке. В процессе проведения забастовки (урегулирования трудового спора) запрещается увольнение по инициативе работодателя участвующих в забастовке работников (применение локаута), а также ликвидация или реорганизация предприятия, филиала, представительства;

 

предусмотренным законом правом на отдых трудящихся. По трудовому законодательству нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю. Гарантируется ежегодный отпуск продолжительностью не менее 28 рабочих дней с сохранением места работы (должности) и средней заработной платы. Трудовым законодательством устанавливаются перерывы в процессе работы и иные виды ежедневного и еженедельного отдыха, общепринятые выходные дни - суббота и воскресенье. Днями отдыха являются праздничные дни, установленные законом как общегосударственные праздники.

 

§ 3. Социальные права и их конституционные гарантии

 

Право на жилище. Предполагает законодательно закрепленные гарантии от произвольного лишения человека жилища, а также возможность определенной категории лиц бесплатно или за доступную плату получать жилье в соответствии с установленными законом нормами. Конституционное право на жилище охватывает:

 

а) гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жилищем;

 

б) конституционную возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением во всех разновидностях постоянного жилищного фонда;

 

в) неприкосновенность жилища, недопущение произвольного лишения жилища;

 

г) гарантированное Конституцией юридическое право на улучшение жилищных условий путем приобретения другого жилья;

 

д) обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды. Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции малоимущим, иным лицам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Корреспондированные данному праву обязанности государства воплощены в осуществляемой им жилищной политике, основы ее представлены в Конституции, федеральных законах и законодательстве субъектов РФ. Решение основных вопросов, связанных с правом граждан на жилище, заложено в Законе РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики», а также урегулировано Жилищным кодексом РФ.

 

Целям обеспечения конституционного права на жилище служит развитие концепции системы ипотечного жилищного кредитования (ипотеки) в РФ, утвержденной постановлением Правительства от  11 января 2000 г. Концепция исходит из решения жилищных проблем для части населения, имеющей средние доходы, с получением долгосрочной ипотеки. В документе определены основные цели и принципы формирования системы ипотечного жилищного кредитования с учетом российского законодательства и существующих социально-экономических условий.

 

Право на социальное обеспечение есть гарантированное законом предоставление государством средств к жизни гражданам, лишенным (полностью или частично) способности или возможности трудиться и получать доходы от труда, а также помощь семье в связи с рождением и воспитанием детей. Социальное обеспечение - это преимущественно материальные выплаты гражданам, имеющим на то право (пенсионеры, инвалиды, дети, больные, престарелые, малоимущие и др.), из специальных источников (бюджет, фонды), являющихся государственными либо находящихся под патронажем государства. Конституция РФ (ч. 1 ст. 39) устанавливает два массовых вида социального обеспечения:

 

1) пенсии, порядок предоставления которых регулируется пенсионным законодательством (Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. «О государственных пенсиях в РФ» и «О трудовых пенсиях»). Пенсии назначаются тем, кто отработал определенное время, либо вправе не работать по состоянию здоровья или при наличии определенных заслуг перед государством, либо в силу несовершеннолетия не в состоянии работать (пенсии по возрасту или старости, за выслугу лет, инвалидности, по случаю потери кормильца);

 

2) социальные пособия. В зависимости от оснований обеспечения и социального назначения выделяются три группы таких пособий: а) по временной нетрудоспособности (по болезни, по уходу за больным членом семьи); б) по безработице; в) пособия семьям, имеющим детей (размер такого пособия составляет: на детей в возрасте до 6 лет - 70%, на детей от 6 до 16 лет - 60% минимальной заработной платы).

 

Социальное обеспечение предполагает не только денежные выплаты, но и натуральные формы социального обеспечения (помещение в детские дома, интернаты, дома престарелых и др.). Как элемент социального обеспечения - система социальной защиты населения осуществляется в системе органов местного самоуправления. Конституция РФ (ч. 3 ст. 39) обязывает государство поощрять добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Этим целям служат Указ Президента РФ от 16 сентября 1992 г. «О негосударственных пенсионных фондах», Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

 

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь означает гарантированную законом возможность получения бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Это право структурно охватывает: а) право на охрану здоровья и б) право на медицинскую помощь. Право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь - общепризнанная норма международного права, закрепленная во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25) и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 12) и ст. 2 Протокола N 1 от 20 августа 1952 г. к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Политика государства в сфере осуществления права на охрану здоровья и медицинскую помощь определяется Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., Законом о медицинском страховании граждан РФ от 28 июня 1991 г. и др. Под охраной понимается комплекс мер (социально-политического, правового, экономического, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера), направленных на укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни. Соответственно, право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания. В соответствии с Конституцией в РФ финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физкультуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

 

Право на медицинскую помощь означает, что при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая и оплату пособия по временной нетрудоспособности. Медико-социальная помощь оказывается медицинскими, социальными работниками и иными специалистами в учреждениях систем здравоохранения и социальной защиты населения. Гражданам предоставляется бесплатная медицинская помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения. Гарантированный объем бесплат-ной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Законом РСФСР от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РФ» предусмотрено два вида такого страхования: обязательное и добровольное. Граждане имеют право на дополнительные медицинские и иные услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Перечень некоторых видов оказания гражданам бесплатной медицинской помощи предусматривался двумя федеральными программами, утвержденными постановлениями Правительства от 11 сентября 1998 г. и от 29 ноября 2000 г. Федеральным законом от 2 декабря 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства РФ “Об охране здоровья граждан”» расширен перечень бесплатных видов медицинской помощи гражданам. В частности, наряду с мерами федерального Правительства Закон предполагает утверждение и реализацию территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, включающих в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования. Согласно Закону гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с программами государственных гарантий оказания такой помощи.

 

Экологические права граждан. Представляют собой общепризнанные и закрепленные в законодательстве права, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей индивида в процессе взаимодействия с природой. К экологическим правам относятся гарантированные Конституцией и действующим законодательством права каждого человека на: 1) благоприятную окружающую среду; 2) получение достоверной информации о ее состоянии; 3) возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

 

В соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 5) граждане имеют право на благоприятную среду обитания (окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народного потребления), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм человека настоящего и будущих поколений. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (ст. 11-12) закрепляет комплекс экологических прав граждан и их объединений, в том числе право: на защиту окружающей среды от негативного воздействия; право создавать общественные объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; разрабатывать, прогнозировать и реализовывать программы по защите своих прав и законных интересов в области охраны окружающей среды; привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды; участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан; в порядке, определенном законом, организовывать и проводить слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, представлять угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; подавать в органы государственной власти, суды обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, и др.

 

Право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается: планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения; предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды; возмещением в судебном или в административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.

 

Действующее экологическое законодательство обязывает государственные органы и их должностных лиц оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав. Наряду с применением такой природоохранной меры, как проведение государственной экологической экспертизы, в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» по инициативе граждан, их объединений, органов местного самоуправления может проводиться общественная экологическая экспертиза. Важную роль в реализации экологических прав имеет информационное обеспечение. Гидрометеорологические и иные органы обязаны по требованию граждан предоставлять своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Такая информация Федеральным законом от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе» определяется как сведения, полученные в результате мониторинга, или долгосрочного наблюдения, окружающей среды. Гарантией против сокрытия экологических сведений является положение Закона РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне», в соответствии с которым не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, о фактах нарушения прав и свобод гражданина. В соответствии со ст. 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках их загрязнения или иного вредного воздействия, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - от 10 до 20, а на юридических лиц - от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда.

 

Возмещение гражданам ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением, - важнейший инструмент защиты экологических прав. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» устанавливает, что возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в полном размере (ст. 79).

 

Наиболее ощутимый вред причиняют экологические преступления (хищение и нелегальная разработка невозобновимых природных ресурсов, незаконное использование ресурсов континентального шельфа и др.), среди которых особую экологическую опасность как для России, так и для мирового сообщества представляет экологическая контрабанда в таких ее разновидностях, как незаконное трансграничное перемещение ядерных расщепляющих материалов, радиоактивных веществ и отходов, источников ионизирующего излучения; незаконный ввоз в Россию опасных отходов из зарубежных стран; незаконный вывоз из России редких и исчезающих видов дикой флоры и фауны и др. Усиление уголовно-правовых репрессий за эти и подобные действия - важнейшая гарантия обеспечения экологических прав граждан.

 

Эффективной мерой защиты окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» является экологический контроль - государственный, производственный, муниципальный и общественный. Согласно Закону (ст. 64-68) такой контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности. В целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков вышеназванный Закон предусматривает экологическое страхование, в том числе обязательное государственное экологическое страхование (ст. 18).

 

В соответствии с Концепцией национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента от 17 декабря 1997 г. (в редакции Указа Президента от 10 января 2000 г.) к числу приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере относятся: а) рациональное использование природных ресурсов, воспитание экологической культуры населения; б) предотвращение загрязнения окружающей среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронениями (утилизацией) токсичных, промышленных и бытовых отходов; в) предотвращение радиоактивного загрязнения окружающей среды, минимизация последствий произошедших ранее радиационных аварий и катастроф; г) экологически безопасное хранение и утилизация выведенного боевого состава вооружения (атомных подводных лодок, кораблей и судов с ядерными энергетическими установками), ядерных боеприпасов, жидкого ракетного топлива, топлива атомных электростанций; д) безопасное для окружающей природной среды и здоровья населения хранение и уничтожение запасов химического оружия; е) создание и внедрение безопасных производств, поиск способов практического использования экологически чистых источников энергии, принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах РФ.

 

Современная законодательная политика государства связана с расширением гарантий экологических прав граждан, в том числе и государственно-принудительных. В частности, вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит специальную главу «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» (помещенную вслед за главой об административных правонарушениях в области охраны собственности). В главу включены 40 статей, каждая из которых закрепляет от одного до четырех составов экологических правонарушений и предусматривает меры административного взыскания (наложение административного штрафа) за их совершение как физическими, так и юридическими лицами (ст. 8-8 КоАП РФ).

 

§ 4. Культурные права граждан: конституционное содержание и гарантии

 

Право на образование есть конституционное право на получение определенного объема знаний в соответствии с государственными образовательными стандартами. Закрепляет право на образование ст. 43 Конституции РФ. Государством гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, начального, полного общего в объеме 10-11 классов и среднепрофессионального образований.

 

Основное общее образование в РФ остается обязательным. Получение полного общего образования - индивидуальное право каждого. Концепции системы образования и принципы государственной политики определены Федеральным законом 1992 г. «Об образовании» (в редакции от 13 января 1996 г.). Закон закрепляет права и обязанности обучающихся и преподавателей, определяет основы взаимоотношений между учебными заведениями и их учредителями. Федеральным законом от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» урегулированы отношения в сфере высшей школы.

 

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. Государство оказывает содействие в получении образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий. Основной государственной гарантией получения гражданами Российской Федерации образования является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов в части уставной некоммерческой деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, включая плату за землю. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования, на получение бесплатно на конкурсной основе высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

 

В соответствии с Конституцией (ч. 5 ст. 43) государство устанавливает образовательные стандарты - нормативный образец, содержащий комплекс требований к содержанию образования конкретного типа и вида образовательного учреждения. Существует два уровня таких стандартов: 1) федеральный, определяющий обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем нагрузки, требования к уровню подготовки выпускников, и 2) региональный, учитывающий особенности получения образования с учетом национальных и региональных особенностей. Порядок разработки, утверждения и ведения государственных образовательных стандартов определяется Правительством РФ.

 

Свобода творчества - это конституционное право человека создавать литературные, художественные, научные и другие произведения, проводить научные исследования, воплощать собственные творческие идеи и замыслы. Свобода творчества юридически гарантируется всем, кто занимается творческим трудом, согласно Конституции РФ, ч. 1 ст. 44 каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями. Это означает, что государство, с одной стороны, обязано всеми законными средствами обеспечивать правовую защиту свободы творчества граждан, а с другой - государство, органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. В соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 44) свобода творчества включает и свободу преподавания. Конкретизируя конституционное положение, Федеральный закон об образовании (ст. 53) устанавливает, что «при исполнении профессиональных обязанностей преподаватели имеют право на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников». Принцип свободы преподавания закрепляется в типовых положениях об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования - актах Правительства РФ.

 

Соответственно, Конституция РФ не только провозглашает свободу творчества, но и предполагает учреждение эффективной охраны права на результаты творческой деятельности, относящиеся к объектам интеллектуальной собственности. Действующее гражданское законодательство под интеллектуальной собственностью подразумевает исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности. При этом выделяются две группы таких прав, подлежащих правовой защите: 1) права «промышленной собственности», или «промышленные» права, и 2) авторское и примыкающие к ним смежные права. Комплекс защитных мер «промышленных» прав предусмотрен: Федеральными законами «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»; патентным законом, регулирующим отношения, связанные с созданием, охраной и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов». Авторско-правовая охрана обеспечивается Законом РФ об авторском праве и смежных правах (1993 г.), который признает исключительное право на интеллектуальную собственность гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и продукции, выполняемых работ или услуг. Авторское право распространяется на отношения, возникающие в связи с созданием и использованием произведений науки, литературы и искусства. Смежные с авторскими права распространяются на права исполнителей на их исполнения и постановки (исполнительские права), права производителей фонограмм на их фонограммы (фонограммные права), права организаций эфирного вещания на их передачи в эфир, права организаций кабельного вещания на их передачи для всеобщего сведения. Авторское право на результаты своего труда признается за автором пожизненно и за его наследниками в течение 50 лет после смерти автора. Патент действует 20 лет. Охрана прав на результаты интеллектуальной деятельности осуществляется в административно-судебном или судебном порядке. По действующему гражданскому законодательству нарушение прав авторов ведет к возмещению убытков и упущенной выгоды.

 

Право на участие в культурной жизни - право (конституционная возможность) на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, ценностям цивилизации. Такое право принадлежит каждому, и его реализация главным образом связана с доступностью учреждений культуры. Законом о культуре (1992 г.) определены неотъемлемые права каждого человека на свободный выбор нравственных, эстетических и иных ценностей и защиту государством культурной самобытности народов и этнических групп, населяющих Российскую Федерацию.

 

Федеральный закон «О библиотечном деле» закрепляет право каждого гражданина независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, отношения к религии на библиотечное обслуживание. В соответствии с Основами законодательства РФ об архивном фонде РФ и архивах 1993 г. (ст. 20) документы государственной части архивного фонда России и справочники к ним предоставляются всем физическим и юридическим лицам.

 

Органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны создавать условия эстетического окружения, прежде всего посредством гуманизации всей системы образования, поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций - школ искусств, студий, курсов, сохранения бесплатности для населения основных услуг библиотек всех ведомств, любительского искусства. В частности, целям создания и развития Музейного фонда и музеев РФ служит Федеральный закон от 26 мая 1996 г., устанавливающий запрет на ограничение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям из соображений цензуры.

 

 

Глава 17 Конституционные гарантии прав и свобод граждан в Российской Федерации

    

§ 1. Понятие конституционных гарантий прав и свобод

 

Предусмотренные Конституцией РФ механизмы (условия и средства), обеспечивающие беспрепятственное пользование правами и свободами и всестороннюю их охрану. Обычно выделяется две группы  гарантий. Во-первых, это общие гарантии - сам конституционный строй, основанный на соблюдении Конституции, неотчуждаемом естественном праве и общепризнанных принципах и нормах международного права; развитой экономический строй, состояние экономики страны; состояние политического режима, политическая атмосфера, наличие (или отсутствие) развитых институтов гражданского общества, социальный климат общества, материальное благополучие людей, наличие (или отсутствие) сложных социальных конфликтов, духовно-культурная атмосфера и др., что в своей совокупности определяет условия реализации и гарантированности основных прав и свобод граждан. Во-вторых, это специальные гарантии - закрепленные в Конституции механизмы, средства - гарантии основных прав и свобод и деятельность конституционно-уполномоченных органов и лиц по обеспечению прав и свобод.

 

К числу закрепленных в Конституции средств относятся: право человека самому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45); гарантированная Конституцией каждому судебная защита его прав и свобод (ст. 46); предусмотренное Конституцией право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностными лицами (ст. 53); положение Конституции о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ст. 54); установленный в Конституции запрет, обращенный к законодателю, не издавать законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина (ст. 55); закрепленные в Конституции гарантии правосудия: презумпция невиновности (ст. 49), право каждого задержанного, заключенного под стражу пользоваться помощью адвоката (ст. 48), запрет повторного осуждения за одно и то же преступление (ст. 50), недействительность незаконно полученных доказательств, право на пересмотр приговора и др.

 

К гарантиям конституционных прав и свобод относится конституционный механизм самозащиты - конституционное право каждого защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону. Способы самозащиты определены в законодательстве: обращения граждан, обжалование действий должностных лиц, обращение в средства массовой информации, использование правозащитных организаций и общественных объединений, обращение с конституционной жалобой в Конституционный Суд, использование международно-правовых средств защиты нарушенных прав, обращение к Уполномоченному по правам человека и др. Новое законодательство России расширяет перечень форм и средств самозащиты. В частности, вступивший в действие с 1 февраля 2002 г. Трудовой кодекс Российской Федерации содержит специальную главу 59 «Самозащита работниками трудовых прав». Согласно ст. 379 Трудового кодекса РФ работник в целях самозащиты трудовых прав может отказаться от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором, а также отказаться от выполнения работы, которая непосредственно угрожает его жизни и здоровью. Закон устанавливает, что на все время отказа от работы за работником сохраняются все трудовые права. При этом работодателям и их представителям запрещается препятствовать работникам в осуществлении самозащиты трудовых прав.

 

В случаях, оговоренных в законодательстве, допускается возможность привлечения специальных средств для предотвращения непосредственной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье и имущество граждан. В частности, Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» предоставляет гражданам возможность приобретения определенных видов оружия (охотничье, газовое оружие, газовые пистолеты и др.), в том числе огнестрельного, для защиты жизни, здоровья и собственности в пределах необходимой обороны и крайней необходимости.

 

§ 2. Судебная защита прав и свобод

 

Гарантированная законом возможность каждого человека обжаловать решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц в суде. Объектом обжалования могут выступать нормативно-правовые акты: законы, указы Президента, постановления Правительства и т.д., а также правоприменительные акты, решения и действия государственных органов, местного самоуправления и их должностных лиц. Процедуры и порядок судебного обжалования таких актов определены Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.). Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина, а также другие нарушения влекут за собой ответственность виновных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением о возмещении материального ущерба, а также о компенсации морального вреда, причиненных ему в результате нарушения органом или должностным лицом законодательства об обращениях граждан.

 

§ 3. Межгосударственные органы защиты прав и свобод человека и гражданина

 

Такими органами являются:

 

Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. Присоединение Российской Федерации к факультативному протоколу данного Пакта одновременно означает право каждого гражданина РФ на обращение в Комитет по правам человека. Процедура защиты нарушенного конституционного права заключается в том, что жалоба доводится до сведения соответствующего государства, которое обязано в течение 6 месяцев представить Комитету письменные объяснения или заявления по существу жалобы и известить о принятых мерах. Комитет не наделен правом принимать обязательные к исполнению решения; он публикует ежегодный отчет о рассмотрении жалоб.

 

Европейский Суд по правам человека. Европейский Суд по правам человека, созданный в 1959 г. и действовавший до 1 ноября 1998 г. до вступления в силу протокола N 11 к Конвенции, которым он был заменен, рассматривал дела, которые поступали от Комиссии по правам человека и непосредственно от государств - членов Совета Европы. Дело обычно рассматривалось на открытом заседании Суда на основе доклада Комиссии, письменных замечаний и устных заявлений участников процесса. По окончании слушаний проводились закрытые прения. Решение о том, нарушены или не нарушены правовые нормы Конвенции, принималось большинством. Такое решение Суда являлось окончательным и обжалованию не подлежало. Ответственность за выполнение судебных решений нес Комитет министров Совета Европы.

 

До последнего времени граждане европейских стран, направляющие жалобы в контрольные органы Совета Европы, не могли рассчитывать на быструю и эффективную защиту. Далеко не все их петиции признавались приемлемыми. Очень медленно рассматривались дела. Заседания Суда, как правило, проводились один раз в месяц. Рассмотрение жалобы в Европейском Суде бесплатно, однако привлечение адвоката для защиты, оплата проезда в Страсбург и пребывание там составляли значительные суммы. Вступление в Совет Европы новых стран и увеличение потока петиций в его контрольные органы потребовали проведения реорганизации всего механизма контроля. Суть проведенной реорганизации - в обеспечении доступности судебного разбирательства для отдельных лиц, ускорение прохождения процедуры рассмотрения дел, повышение качества и эффективности их обсуждения. С 1 ноября 1998 г. в соответствии с Итоговой декларацией и планом действий, подписанными главами государств и правительств европейских государств в Страсбурге 11 октября 1997 г., вступил в силу Протокол N 11 к Конвенции о защите прав человека. На его основе постоянно начал действовать единый Европейский Суд по правам человека вместо Комиссии по правам человека и прежнего Европейского Суда. В результате такой реорганизации решения о приемлемости для судебного рассмотрения поступивших жалоб стала принимать одна инстанция, что ускорило рассмотрение исков граждан к своим государствам. В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод Европейский Суд по правам человека состоит из числа судей, равного числу членов Совета Европы. С обращением в Суд вправе обратиться как государство, так и физическое лицо. Предварительными условиями обращения (петиции) являются: а) обращение в Европейскую комиссию по правам человека; б) использование всех внутренних (внутригосударственных) средств решения спора. Рассмотренное Комиссией обращение при отсутствии возражения Комитета министров передается в Суд. Состав Суда утверждается для каждого обращения отдельно. Решение Суда обязательно для государства. Жертве нарушения прав может быть назначено «справедливое решение».

 

Суд может рассматривать дела в отношении только тех государств, которые признают его обязательную юрисдикцию и дают согласие на передачу в него конкретного дела. В разбирательстве дела могут участвовать заявитель и его адвокат, которые представляют памятные записки и устные аргументы. Для рассмотрения дел Суд создает палаты в составе 7 судей и Большую палату в составе 17 судей. Членами палаты становятся председатель или заместитель председателя, а также судья - гражданин государства, являющегося стороной спора. Если «национальный судья» не может заседать или берет самоотвод, то соответствующее государство может назначить специального судью. Образованная таким образом палата может, а при некоторых обстоятельствах должна отказаться от своей юрисдикции в пользу Большой палаты.

 

В ходе рассмотрения дел и при толковании норм Конвенции Суд следует основным правилам международного права, кодифицированного Венской конвенцией о праве договоров 1969 г. Суд учитывает обычное значение понятий (терминов) в их контексте и в свете предмета и задач Конвенции, при этом под контекстом понимается ее преамбула. Понятия Конвенции по отношению к терминологии национальных законодательств носят автономный характер и имеют собственное значение в контексте Конвенции. Например, такие понятия, как «лишение свободы», «уголовное обвинение», «личная неприкосновенность», «законный арест», трактуются с точки зрения европейского права. Исключением является ст. 12, согласно которой заключение брака регулируется «в соответствии с национальным законодательством». В п. 1 ст. 5 Конвенции говорится о законности некоторых видов задержания, основанных на внутреннем праве, однако Суд в случае выявления нарушения названной конвенционной статьи «несомненно вправе назвать то или иное задержание незаконным».

 

Согласно Протоколу N 11 к Конвенции в Европейский Суд может быть подана жалоба исключительно на действия органов государственной власти от любого физического лица, неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что их интересы были ущемлены нарушением одного или нескольких прав, которые защищает Конвенция, т.е. если они являются жертвами нарушений государства, являющегося договаривающейся стороной (ст. 34). Никто не может подать петицию от имени другой стороны, интересы которой могут быть нарушены. Даже в «групповой петиции» каждое лицо в группе должно доказать, что оно является жертвой.

 

Суд может принять дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты. Европейский Суд по правам человека не является и ни при каких условиях не может выступать в качестве апелляционного суда, «суда четвертой инстанции». То есть он не может отменить или изменить решения национального суда.

 

Суд рассматривает поступившее дело в течение 6 месяцев с даты принятия окончательного решения национальными властями. Суд не принимает к рассмотрению индивидуальные петиции, если они являются анонимными, или по существу аналогичны тем, которые уже были рассмотрены судом, или уже являются предметом другой процедуры, международного разбирательства, или урегулированы и не содержат новых фактов. Суд может объявить неприемлемой любую жалобу, если сочтет ее несовместимой с положениями Конвенции или протоколов к ней, явно недостаточно обоснованной или неправомерной (ст. 35). Заявитель вправе представлять письменные замечания и принимать участие в слушаниях (ст. 36). Признав жалобу приемлемой, Суд продолжает рассмотрение дела с участием заинтересованных сторон и, если это необходимо, осуществляет расследование дела, для эффективного проведения которого причастное к нему государство создает все необходимые условия. Он предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе уважения прав человека, как они определены в Конвенции и протоколах к ней (ст. 38). В случае достижения дружественного урегулирования Суд исключает дело из своего списка посредством вынесения решения (ст. 39).

 

Установив факт нарушения положений Конвенции или протоколов к ней, Европейский Суд своим решением предусматривает, если в этом есть необходимость, возмещение понесенных расходов и издержек, а также выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне за нанесенный материальный и моральный ущерб (ст. 41). Постановление Палаты Суда является окончательным, если: стороны заявляют, что не будут обращаться с прошением о направлении дела в Большую палату; через 3 месяца после вынесения постановления отсутствует прошение о направлении дела в Большую палату; комитет Большой палаты отклоняет прошение о направлении дела. Когда дело направлено в Большую палату и ее комитет в составе 5 членов принял прошение, то Большая палата выносит по делу свое постановление, которое является окончательным (ст. 43, 44). Государства - участники договора обязуются исполнять окончательное постановление Суда по делу, сторонами которого они являются. Окончательное постановление Суда направляется в Комитет министров Совета Европы, который осуществляет надзор за его исполнением (ст. 46). Суд может по просьбе Комитета выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и протоколов к ней (ст. 47).

 

За время работы Европейского Суда в Страсбурге с 1959 г. до 1 ноября 1998 г. было принято свыше 1115 решений, а после 1 ноября 1998 г. до 9 декабря 1999 г. вынесено 141 решение по рассматриваемым делам. Судебные решения касались широкого круга вопросов. Среди них преобладали решения по поводу применения телесных наказаний (в школах или по приговору суда), содержания под стражей особой категории людей (лиц, страдающих психическими заболеваниями, подозреваемых в терроризме, бродяг и др.), прав заключенных, порядка обращения в суд по гражданским и уголовным делам, сроков судебного разбирательства, процессуальных аспектов уголовного правосудия, споров по вопросам социального обеспечения, правового статуса незаконнорожденных детей и их родителей и др.

 

Наибольшее количество дел, рассмотренных Судом, касалось прежде всего нарушения права на справедливое судебное разбирательство, закрепленного в ст. 5 и 6 Конвенции.

 

Важным является вопрос о юридических последствиях решений Европейского Суда. Принятое по конкретному делу на основе жалобы заявителя решение Европейского Суда, признавшее нарушение одной или нескольких статей Конвенции государством - участником договора, передается руководящим органам этого государства, которые должны принять соответствующие меры по выполнению судебного вердикта. Переведенное, как правило, на язык страны решение Европейского Суда направляется министром юстиции этой страны в судебные органы, причастные к рассмотрению данного дела, с указанием внимательно ознакомиться с содержанием решения и принять соответствующие меры.

 

Другим важным моментом в реализации решения Европейского Суда является его опубликование в основных периодических юридических изданиях страны, причастной к делу, по которому принято решение. Таким образом, оно становится доступным для юристов и юридических организаций. Ответом на решение Европейского Суда является и принятие генеральным прокурором или судом высшей инстанции страны-нарушителя конкретных мер по выявленному случаю нарушения положений Конвенции, что может проявиться и в таких внутригосударственных действиях, как отмена вынесенного приговора по делу заявителя и передача его дела на повторное судебное рассмотрение. В соответствии с решением Европейского Суда по конкретному делу страна, причастная к этому делу, должна внести изменения в действующее законодательство и судебную практику с тем, чтобы они более последовательно отвечали требованиям положений Конвенции и не допускались случаи их нарушения в будущем.

 

§ 4. Уполномоченный по правам человека

 

Предусмотренное Конституцией РФ должностное лицо, уполномоченное осуществлять парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти, правительства и подчиненных ему органов в вопросах соблюдения прав человека. Институт уполномоченного по правам человека впервые был учрежден в Швеции в начале XX в. и впоследствии получил широкое распространение во многих странах (на Западе лицо, осуществляющее аналогичные функции, именуется омбудсменом).

 

В Российской Федерации правовое положение Уполномоченного по правам человека определяется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих при условии, что заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по жалобе. Закон устанавливает, что жалоба, оформленная надлежащим образом (указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, дано изложение существа решения, нарушившего права заявителя), должна быть подана Уполномоченному в течение года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. О принятии жалобы к рассмотрению Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя.

 

При работе по жалобе Уполномоченный вправе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности; воинские части; общественные объединения; запрашивать и получать от государственных и иных органов и должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц (исключая судей) по жалобе; поручать компетентным органам проведение экспертных исследований по вопросам, подлежащим выяснению в ходе проверки; знакомиться с уголовными, гражданскими и иными делами, решения по которым вступили в законную силу.

 

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: во-первых, направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; во-вторых, обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении законодательства РФ либо о восполнении в нем пробелов, если он (Уполномоченный) полагает, что правонарушающие решения или действия соответствующих органов и должностных лиц совершаются на основании и во исполнение данного законодательства либо в силу существующих пробелов, равно если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права.

 

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний. По окончании календарного года Уполномоченный по правам человека направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, палатам Федерального Собрания, Правительству РФ, всем высшим судебным инстанциям РФ и Генеральному прокурору РФ. Ежегодно по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете».

 

§ 5. Пределы осуществления прав и свобод. Злоупотребление правом

 

Пределы осуществления прав и свобод - это обусловленная природой естественных прав человека, принципами конституционного строя и обозначенная законом сфера (пространство) реализации гражданами и их объединениями принадлежащих им прав и свобод и допустимые формы их реализации. В соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. По сути это положение означает переведенное на язык конституционного установления «золотое правило» морали: поступай по отношению к другим так, как бы ты хотел, чтобы поступали по отношению к тебе. Нарушение этого правила ведет к злоупотреблению правом - основанному на корыстных побуждениях поведению управомоченного субъекта, противоречащему природе права, закрепленной в его нормах цели, либо связанному с привлечением неправовых (незаконных) средств для ее достижения. Злоупотребление правом связано с привлечением управомоченным таких средств, форм, способов для осуществления принадлежащего ему права, которые выходят за пределы объема данного права. Особенность злоупотребления правом проявляется в следующем: оно возникает в связи с осуществлением субъективных прав; субъект выходит за установленные законом пределы реализации права; при употреблении права во зло наносится ущерб интересам общества, государства, правам и законным интересам граждан.

 

Во избежание этого в законе очень часто определяются пределы права (свободы). Пределы и границы осуществления прав и свобод определяются законом.

 

Кроме того, пределы и границы осуществления прав и свобод связаны также с допустимыми формами (способами) их осуществления. В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на экономическую деятельность, но лишь такую, которая не запрещена законом и не направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Часть 4 ст. 37 Конституции признает за работниками право на индивидуальные и коллективные споры, но лишь с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. По действующему трудовому законодательству индивидуальные трудовые споры разрешаются комиссиями по трудовым спорам и в судебном порядке; для рассмотрения коллективных трудовых споров используются примирительные комиссии, трудовые арбитражи, а также Службы по урегулированию коллективных трудовых споров (ст. 381-409 Трудового кодекса РФ).

 

§ 6. Ограничение прав и свобод: конституционные основания и процедуры

 

В формально-юридическом значении ограничение прав и свобод означает юридическую невозможность осуществления прав и свобод в случаях, предусмотренных федеральным законом, а равно сужение объема данных прав, определенное законом. Ограничение права (свободы) есть осуществление сужения объема права в соответствии с предусмотренными законом основаниями и в установленном порядке. Следует различать сужение объема права или его ограничение от используемых в законотворческой практике юридических способов, приемов фиксации границ дозволенной свободы, к числу которых относятся оговорки, примечания, запреты, исключения и др. Отличие способов фиксации границ прав и свобод в законе от ограничения состоит в том, что в этом случае не происходит сужения объема права; имеет место уточнение его содержания, обозначение границ, с которыми связано действие этого права. В то же время с фиксацией права может быть связано и его ограничение, обусловленное законотворческими ошибками или намеренными действиями законодателя. Особым случаем ограничения прав является невключение в число закрепляемых законом тех прав, легализация которых государством отвечает его международным обязательствам. Не получило закрепления в Конституции РФ положение п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, о праве «каждого на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достойное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни».

 

Внешнее сходство с ограничением прав имеет определенный законодательством порядок их осуществления. Для конституционных прав и свобод такой порядок определен в федеральных законах. Порядок осуществления отраслевых прав чаще всего определяется в подзаконных актах. Нередко такие акты таят в себе две опасности. Первая связана с тем, что подзаконный акт может сузить содержание материального права, «конкретизируя его». В этом случае такой акт изначально является недействительным. Вторая, более распространенная опасность заключена в том, что закрепляемый подзаконным актом порядок реализации права не отвечает природе этого права, создавая помехи для его осуществления. Очевидно, что правовая аксиома (устанавливающий порядок осуществления права не может изменять его содержание) должна быть обеспечена и соответствующими юридическими механизмами.

 

Ограничения прав и свобод могут иметь самые различные проявления: они могут вытекать из правового акта, закона, договора, решения правоприменительного органа или из фактических действий; носить постоянный или временный характер; иметь место в обычных условиях или в условиях действия специфических правовых режимов; ограничения возможны как в отношении прав физических, так и юридических лиц; они допустимы в сфере действия публичного и частного права; применимы в отношении индивидуальных и коллективных прав и т.д. Ограничение прав и свобод допускается Всеобщей декларацией прав человека (ст. 29). Конституция РФ устанавливает основания ограничения прав. В ч. 3 ст. 55 указывается, что права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом ограничение основных прав и свобод возможно исключительно федеральным законом. Так, проведение такого следственного действия, как наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемка, в соответствии с уголовно-процессуальным законом (ст. 174 УПК) и Законом «Об оперативно-розыскной деятельности РФ» возможно лишь по уголовному делу для сбора информации о лицах, подготавливающих, покушающихся, совершающих или совершивших тяжкие преступления либо допустивших уклонение от уплаты налогов или сокрытие доходов от налогообложения в особо крупных размерах.

 

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) отдельные ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения возможны в соответствии с федеральным конституционным законом, с указанием пределов и срока ограничения. Конституция определяет также те права и свободы, которые не подлежат ограничению (см. ст. 20, 21, ч. 1 ст. 23, 24, 28, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 40, ст. 46-54).

 

§ 7. Конституционные (основные) обязанности

 

Конституционные (основные) обязанности - это совокупность закрепленных в Конституции РФ обязанностей, возлагаемых на всех лиц, пребывающих на территории РФ, или только на граждан РФ. Конституционные обязанности - это закрепленные в Конституции требования, которые в интересах общества, государства и других граждан обязаны соблюдать все без исключения. Конституционные (основные) обязанности являются элементом правового статуса человека и гражданина, носят всеобщий характер, их осуществление необходимо для поддержания конституционного правопорядка и надлежащего режима конституционной законности. Важнейшая конституционная обязанность - соблюдение Конституции и законов Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) - распространяется на всех граждан и лиц без гражданства, иностранных граждан, должностных лиц государства, государственные органы и органы местного самоуправления. Конституцией закреплены обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), заботиться о памятниках истории и культуры (ч. 3 ст. 44). Конституция устанавливает обязанность родителей заботиться о детях, их воспитании (ч. 2 ст. 38), получении ими основного общего образования (ч. 4 ст. 43) и обязанность трудоспособных совершеннолетних детей заботиться о нетрудоспособных родителях (ч. 3 ст. 38). Конституция РФ объявляет защиту Отечества «долгом и обязанностью гражданина РФ» (ст. 59). Федеральный закон от 11 февраля 1993 г. «О воинской обязанности и военной службе» устанавливает, что на военную службу призываются все граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, не имеющие права на освобождение или отсрочку от призыва. Уклонение от призыва уголовно наказуемо (ст. 80, 81 УК РФ). В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59) гражданин РФ имеет право на замену военной службы альтернативной гражданской службой, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях.

 

 

Глава 18 Гражданство Российской Федерации

    

§ 1. Понятие гражданства. Российское гражданство. Новое законодательство о гражданстве. Принципы гражданства

 

Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Гражданство означает принадлежность лица к данному государству, вследствие которого на лицо распространяются суверенные права данного государства и обеспечивается защита его прав и интересов как внутри страны, так и за ее пределами. Гражданство выступает как своеобразная общая, длительная, устойчивая связь, не ограниченная территориально-пространственными границами России, как гарант, необходимое условие обеспечения лицу активного и эффективного участия в управлении делами общества и государства. Более широким по отношению к гражданству является понятие «гражданская принадлежность», означающее в соответствии с действующим российским законодательством наличие подданства или гражданства соответственно Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации или иностранного государства. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 24 мая 1999 г. «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.

 

В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» (ст. 5) гражданами РФ являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу данного Закона; б) лица, приобретшие российское гражданство по основаниям и в порядке, предусмотренном данным Законом.

 

Новое законодательство о гражданстве. Действовавший до 1 июля 2002 г. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве» (с изм. и доп. от 17 июня 1993 г. и от 6 февраля 1995 г.) разрабатывался в переходный период становления новой российской государственности и не мог учитывать особенностей последующего развития России и ее правовой системы, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами. Отдельные положения действующего Закона не полностью согласуются с соответствующими положениями Конституции РФ, которая была принята в 1993 г., после вступления его в силу. Содержащееся в действующем Законе положение о гражданстве РФ и гражданстве республик в составе РФ не согласуется с положениями Конституции РФ о суверенитете России и верховенстве федеральных законов, о равноправии субъектов РФ, о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения, об отнесении вопросов гражданства к ведению РФ. Действовавший Закон отличался чрезмерным либерализмом в сравнении с зарубежным законодательством в области гражданства. Это в особенности касается условий приема в российское гражданство, оснований отказа в его приобретении и трактовки двойного (множественного) гражданства. Кроме того, в 1997 г. РФ присоединилась к Европейской конвенции о гражданстве.

 

Разработанный при участии европейских экспертов Федеральный закон о гражданстве РФ существенно отличается от ранее действовавшего Закона. Главы нового Закона по структуре и содержанию приведены в соответствие с современными российскими и международными требованиями законодательной техники. Исключены не применяемые на практике положения действующего Закона о почетном гражданстве; в отдельную главу выделены вопросы отмены решения по вопросам гражданства РФ. Новым является введение понятий «общего» и «упрощенного» порядка рассмотрения и принятия решений по вопросам гражданства. Исключены положения о приобретении гражданства в порядке признания и в порядке регистрации. Существенно изменены условия приобретения гражданства: с трех до пяти лет увеличен в качестве обычного условия приема в гражданство срок проживания на территории Российской Федерации до подачи заявления. Условия приобретения российского гражданства дополнены рядом обязательств (соблюдение Конституции и законодательства РФ, наличие законного источника существования, отказ от имеющегося иного гражданства). С учетом практики применения действовавшего Закона о гражданстве в специальную статью выделены льготные условия приема в гражданство в упрощенном порядке. Процедура восстановления в гражданстве приравнена в новом Законе о гражданстве к приобретению гражданства. При этом основным условием признается проживание на территории России. Конкретизирован и значительно расширен перечень оснований отклонения заявлений о приобретении гражданства, а также оснований отказа в выходе из российского гражданства. В более строгой логической последовательности с учетом российского законодательства, правоприменительной практики и международных стандартов изложены процедурные вопросы.

 

Принципы гражданства. Конституция РФ, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» закрепляют следующие принципы российского гражданства: право каждого человека в РФ на гражданство и недопустимость лишения гражданства или права его изменения; недопустимость выдачи гражданина РФ другому государству и высылки за пределы России; защита и покровительство граждан РФ, находящихся за пределами Российской Федерации; принцип единого и равного гражданства; принцип сохранения гражданства РФ за лицами, проживающими за пределами РФ; сохранение гражданства при заключении или расторжении брака; сокращение состояния безгражданства; признание двойного гражданства.

 

§ 2. Приобретение гражданства Российской Федерации. Общий и упрощенный порядок приобретения российского гражданства

 

Приобретение гражданства - это предусмотренное федеральным законом получение физическим лицом российского гражданства по признаку или причине, соответствующим одному из положений, выдвигаемым этим законом. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве» определял, что гражданство РФ приобретается:

 

а) в результате его признания;

 

б) по рождению;

 

в) в порядке его регистрации;

 

г) в результате приема в гражданство;

 

д) в результате восстановления в гражданстве РФ;

 

е) по иным обстоятельствам, предусмотренным законом.

 

Новый Закон о гражданстве, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., в числе оснований приобретения российского гражданства не указывает те, которые перечислены в пунктах «а» и «в».

 

Приобретение гражданства по рождению. Гражданство по рождению (филиация - от лат. filius - сын) означает, что ребенок приобретает гражданство родителей либо по факту рождения на определенной территории.

 

Для определения гражданства по рождению применяются два принципа: а) принцип «права крови», согласно которому гражданство ребенка определяется гражданством его родителей, и б) принцип «права почвы», означающий, что гражданство в данном государстве предоставляется всякому лицу, родившемуся на его территории независимо от гражданства родителей. Принцип «права крови» является приоритетным в странах Западной Европы, принцип «права почвы» - в США, некоторых других странах. Некоторые государства, в том числе Россия, применяют смешанную систему приобретения гражданства, при которой преобладающее «право крови» сочетается с влиянием «права почвы». Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» следующим образом регулирует вопросы гражданства детей: 1) если оба родителя (или единственный родитель ребенка) являются гражданами РФ, то родившийся у них ребенок является гражданином РФ независимо от места его рождения; 2) при различном гражданстве родителей, при условии, что один из них является гражданином РФ: а) если другой родитель является лицом без гражданства, то ребенок признается гражданином РФ, независимо от места рождения; б) если один из родителей - иностранец, то ребенок приобретает российское гражданство; 3) если оба родителя неизвестны, то находящийся на территории РФ ребенок признается гражданином РФ при условии, что его родители не объявятся в течение 6 месяцев со дня его обнаружения; 4) если оба родителя состоят в гражданстве других государств, то ребенок признается гражданином РФ, если он родился на территории РФ, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ребенку своего гражданства (в этом находит отражение принцип сокращения безгражданства в РФ); 5) если ребенок родился на территории РФ, а его родители являются лицами без гражданства, то ребенок признается гражданином РФ. В соответствии с вышеупомянутым Законом гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей; гражданство детей в возрасте от 14 до 18 лет определяется соглашением родителей; если родители лишены родительских прав, то с изменением их гражданства гражданство детей не изменяется; если оба родителя или единственный родитель приобретает гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответственно изменяется гражданство детей.

 

Натурализация (укоренение) как способ приобретения гражданства. Натурализация или укоренение (от лат. naturalis) есть прием в гражданство лица по его заявлению (ходатайству) при соблюдении необходимых для этого условий. Лиц, приобретающих таким способом гражданство государства, именуют натурализованными гражданами. Правовой статус таких лиц фактически не отличается от тех, кто приобретает гражданство по рождению. В то же время законодательство о гражданстве некоторых стран отдает последним некоторое преимущество (в частности, при занятии должностей в государственном аппарате, избрании депутатами и др.).

 

Термин «натурализация» российское законодательство не использует. Действовавший до 1 июля 2002 г. Закон о гражданстве оперировал понятием «приобретение гражданства по ходатайству». Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» для характеристики натурализации вводит два понятия: «прием в гражданство РФ в общем порядке» и «прием в гражданство РФ в упрощенном порядке».

 

Федеральным законом «О гражданстве РФ» (п. 1 ст. 13) право приобретения российского гражданства в общем порядке предоставлено дееспособным иностранным гражданам и лицам без гражданства при достижении ими 18-летнего возраста. Указанные лица могут обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ при условии, если они: а) проживают на территории РФ со дня получения вида на жительство в течение 5 лет непрерывно. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжает за пределы РФ для учебы или лечения не более чем на 3 месяца (п. «а» ч. 1 ст. 13 Закона «О гражданстве РФ»); б) обязуются соблюдать Конституцию и законодательство РФ; в) имеют законный источник средств к существованию; г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства; д) владеют русским языком (порядок определения уровня знаний устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ). Закон предусматривает обстоятельства, смягчающие прием в гражданство РФ, т.е. дающие право на сокращение указанных требований, вплоть до полного их исключения. Так, лицо, имеющее особые заслуги перед РФ, может быть принято в гражданство РФ без соблюдения перечисленных условий. До 1 года сокращается обязательный срок проживания в РФ при наличии хотя бы одного из таких оснований, как: рождение лица на территории РСФСР и состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; состояние в браке с гражданином РФ не менее 3 лет; наличие у нетрудоспособного лица дееспособных и совершеннолетних сына или дочери, имеющих гражданство РФ; наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ; получение политического убежища на территории РФ; признание лица беженцем.

 

Упрощенный - это льготный порядок приобретения российского гражданства, исключающий в отношении определенной Законом категории лиц требование о 5-летнем сроке проживания на территории РФ. Это право предоставляется Законом (ст. 14) лицам, которые имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя - гражданина РФ; имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются лицами без гражданства. Без соблюдения всех условий, предусмотренных Законом (ч. 1 ст. 13), в гражданство РФ в упрощенном порядке принимаются являющиеся иностранными гражданами (лицами без гражданства) ребенок и недееспособное лицо, если: один из родителей ребенка - гражданин РФ; единственный родитель ребенка имеет гражданство РФ; опекуны или попечители ребенка или недееспособного лица являются гражданами РФ. Для приобретения в указанном порядке гражданства РФ во всех этих случаях родитель ребенка (являющийся гражданином РФ), опекун, попечитель ребенка или недееспособного должен обратиться с заявлением в соответствующий орган.

 

Восстановление в российском гражданстве. Предусмотренный законом порядок приобретения гражданства лицом, которое состояло в гражданстве данного государства, но по каким-то причинам утратило его. Такой способ приобретения гражданства РФ распространяется на бывших граждан РФ, лишенных гражданства или утративших его без их свободного волеизъявления. По сравнению с ранее действовавшим законодательством о гражданстве такой порядок представляется несколько более жестким. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» (ст. 15) иностранные граждане и лица без гражданства могут быть восстановлены в российском гражданстве в общем порядке приема в гражданство РФ. При этом срок проживания для такой категории лиц на территории РФ сокращается до 3 лет. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» устанавливает, что лица, проживавшие за рубежом и лишенные гражданства РСФСР, Российской Федерации или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ, если они не заявят о своем нежелании признать это решение.

 

Оптация как способ приобретения российского гражданства. Оптация (от лат. optatio - желание) означает добровольный выбор гражданства лицом, проживающим на территории, изменившей государственную принадлежность. Федеральный закон о гражданстве (ст. 17) устанавливает, что при изменении границы РФ в соответствии с международным договором, т.е. при включении какой-либо территории в состав РФ, лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, установленные соответствующим международным договором РФ. Приобретение гражданства таким способом осуществляется без специального личного обращения (обращение требуется от тех лиц, которые по тем или иным причинам не желают приобретать российское гражданство и делают на этот счет специальное заявление) с заявлением в полномочные органы государства. Юридически приобретение гражданства путем оптации выражается выдачей паспорта гражданина РФ.

 

Как отмечалось, Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве» предусматривал приобретение российского гражданства в порядке признания и путем регистрации, что не характерно для действующего Закона о гражданстве*1. Изменившиеся за последнее десятилетие условия делают излишними закрепление указанных обстоятельств в качестве оснований предоставления российского гражданства.

_____

*1. В соответствии с Законом приобретение гражданства РФ в порядке признания означало законодательное подтверждение статуса гражданина РФ за лицами, проживавшими на территории РФ и состоявшими в ее гражданстве на момент вступления в действие Закона о гражданстве, т.е. с 6 февраля 1992 г. Соответственно Закону (ст. 13) гражданами РФ признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории РФ на день вступления в силу Закона. Приобретение гражданства в порядке регистрации - это упрощенный порядок приобретения лицом российского гражданства, основанного на связях с РФ его родственников либо самого ходатайствующего. Правом приобретения гражданства РФ в порядке регистрации согласно Закону от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве» обладали лица, у которых супруг или родственник по прямой восходящей линии являлся гражданином РФ либо на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ; граждане бывшего СССР, проживавшие на территории государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г. и др.

 

Новое законодательство о гражданстве исчерпывающе закрепляет основания отклонения заявлений о приеме и восстановлении в гражданстве РФ. Закон от 31 мая 2002 г. (ст. 16) устанавливает, что заявления могут быть отклонены в отношении лиц, которые: а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, а равно иными действиями создают угрозу безопасности РФ; б) в течение 5 лет до дня обращения с заявлениями выдворялись за пределы РФ; в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; г) состоят на военной службе, службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства; д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами; е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или иностранного государства за преступления, признаваемые таковыми российским законодательством; ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые уголовным законом РФ; з) не имеют законного источника средств к существованию.

 

§ 3. Прекращение российского гражданства

 

В предусмотренных законом случаях отношения гражданства могут быть добровольно прекращены. Федеральный закон о гражданстве (ст. 18) устанавливает, что гражданство РФ прекращается:

 

а) вследствие выхода из гражданства;

 

б) по иным основаниям, предусмотренным данным Законом или международным договором РФ. Очевидно, к таким основаниям можно отнести отмену решения о приеме в гражданство, выбора гражданства (оптация) при изменении государственной принадлежности территории РФ.

 

Наиболее распространенным способом прекращения гражданства является выход из гражданства, который означает предусмотренное законом право гражданина в установленном порядке прекратить отношения гражданства с данным государством. Закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» устанавливает, что выход из гражданства РФ возможен на основании добровольного волеизъявления такого лица, как правило, в общем порядке (ст. 20). В этом случае решение о выходе по заявлению лица рассматривается Президентом РФ. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется в упрощенном порядке. Если у ребенка, намеревающегося выйти из гражданства, один из родителей - гражданин РФ, а другой - иностранный гражданин, то выход из гражданства осуществляется в упрощенном порядке. В соответствии со ст. 20 Закона о гражданстве выход из гражданства РФ не допускается: а) если гражданин РФ имеет не выполненное перед РФ обязательство, установленное федеральным законом (например, после получения лицом призывного возраста повестки о призыве на срочную военную службу до ее окончания); б) в случае привлечения данного лица в качестве обвиняемого по уголовному делу либо если в отношении его имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда.

 

От выхода из гражданства следует отличать лишение гражданства, означающее прекращение гражданства по решению государственных органов против воли данного лица. Лишение гражданства есть санкция, применяемая к лицу в случаях, если его поведение не согласуется с интересами данного государства. В большинстве стран подобная мера не применяется, хотя иные страны такую меру практикуют. Ее основаниями являются: служба в армии иностранного государства, государственная служба в другой стране, совершение враждебных действий по отношению к своему государству.

 

В СССР, равно как и в РСФСР, такая крайняя мера, как лишение гражданства, применялась в отношении лиц, совершивших действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР. Такая мера предусматривалась, в частности, ст. 18 Закона СССР о гражданстве 1978 г. Возможность лишения гражданства популяризировалась в системе коммунистической идеологии, его предусматривали все без исключения правовые акты, регулировавшие вопросы гражданства (акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 гг., положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 гг., Законы СССР о гражданстве 1938, 1978 и 1990 гг.). Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» (ч. 4 ст. 4), исходят из того, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

 

§ 4. Производство по делам о гражданстве

 

Как вид конституционно-правовых производств производство по делам о гражданстве представляет собой урегулированную законодательством деятельность полномочных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению вопросов приобретения и прекращения гражданства. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве РФ» и Положением «О порядке рассмотрения вопросов гражданства», утвержденным Указом Президента РФ, делами о гражданстве ведают: Президент РФ; Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ; Министерство внутренних дел РФ; Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ. К полномочиям Президента РФ относятся: принятие решений по вопросам приема в гражданство РФ в общем порядке; восстановление в гражданстве РФ в общем порядке; разрешение гражданину РФ иметь одновременно гражданство другого государства; отмена решения о приеме в гражданство; принятие решения выхода из гражданства РФ в общем порядке. По данным вопросам Президент издает указы. Иные государственные органы осуществляют в основном подготовительную работу. Комиссия при Президенте структурно входит в состав Администрации Президента, рассматривает заявления о приобретении и прекращении гражданства. Компетенция Министерства внутренних дел и Министерства иностранных дел по решению вопросов гражданства идентична, с той лишь разницей, что МВД и его органы рассматривают такие дела в отношении лиц, проживающих на территории РФ, а МИД - в отношении лиц, проживающих за пределами РФ. В круг их полномочий входит: прием заявлений по вопросам гражданства, проверка фактов и представляемых документов, направление заявления вместе с документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте, определение принадлежности лиц к гражданству РФ и др. Законодательство в иных случаях допускает процедуры оформления и решения вопросов гражданства в упрощенном льготном порядке. Для решения вопроса о прекращении и приобретении гражданства в упрощенном порядке подается заявление; решение по этому вопросу принимается соответствующими органами внутренних дел либо дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ; оформляются решения заключением или представлением; срок рассмотрения не более 6 месяцев; решения могут быть обжалованы в суд в месячный срок. Во всех других случаях приобретения и прекращения гражданства, не подпадающих под упрощенный порядок, оформляется заявление на имя Президента. Принятое им решение оформляется в виде указа; срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства и принятия решений о приеме в гражданство РФ в общем порядке осуществляется в срок до 1 года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. Решения обжалованию не подлежат, что не исключает возможности повторного ходатайства через 1 год. Заявление подаются в письменном виде по установленной форме в орган внутренних дел по месту жительства лица (за пределами РФ - в соответствующее дипломатическое представительство или консульское учреждение). Гражданство считается приобретенным или прекращенным со дня издания указа Президента РФ или принятия решения полномочным органом.

 

§ 5. Проблема двойного (множественного) гражданства и ее решение в новом законодательстве

 

Двойное гражданство - это предусмотренная законом возможность для гражданина России иметь гражданство иностранного государства. Двойное гражданство есть такое государственно-правовое состояние, при котором гражданин одного государства на законном основании приобретает гражданство другого государства. Получение гражданином РФ двойного гражданства возможно при условии: а) наличия договора со страной, гражданство которой намеревается приобрести данный гражданин, которым предусмотрена возможность приобретения двойного гражданства; б) обращения гражданина с ходатайством в полномочные органы РФ о предоставлении ему двойного гражданства; в) разрешения указанных органов о предоставлении данному гражданину права приобрести двойное гражданство.

 

От двойного гражданства следует отличать понятие многогражданства. Это понятие получило свое распространение в связи с возникновением Европейского Союза, чему предшествовало подписание в Париже в 1951 г. шестью государствами Договора о Европейском объединении угля и стали (ЕОУС), а также двух Римских договоров - о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома). С экономической интеграцией объективно связана идея многогражданства. Многогражданство в этой связи означает возможность гражданина европейского государства - члена Европейского Союза иметь гражданство других государств - участников этого Союза. С целью упорядочения отношений, вытекающих из многогражданства, в 1963 г. была подготовлена и открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства. Конвенция предусматривала утрату гражданства одного государства после добровольного приобретения им гражданства другого государства, а также содержала указание на то, что лицам, имеющим гражданство двух и более стран и проживающим за пределами одного из государств, следует отказываться от одного из гражданств. Конвенция не получила значительного распространения среди европейских государств ввиду затруднения ее практической реализации. Многие европейские государства предпочли выступать в поддержку двойного гражданства. В 1997 г. была принята новая Европейская конвенция о гражданстве, которая не создавала препятствий для многогражданства, но и не требовала от государства признавать многогражданство как общий принцип. Конвенция предоставляла лицам, имеющим второе гражданство, равные права на территории проживания.

 

Идея европейского гражданства наиболее плодотворно реализуется в гражданстве Европейского Союза, зафиксированном в положениях Маастрихтского договора от 7 февраля 1992 г. Такое гражданство, как следует из данного договора, имеет субсидиарный или дополнительный характер по отношению к национальному гражданству государств. Из договора вытекает, что каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Европейского Союза. Гражданство Союза дополняет, а не подменяет национальное гражданство. Права граждан Европейского Союза, содержащиеся в Договоре о Европейском Союзе, включают две их группы:

 

1) миграционные - право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории другого государства-члена, гражданином которого он является;

 

2) политические: право участвовать в голосовании и баллотироваться кандидатом на выборы в Европарламент; право избирать и быть избранным в муниципальные органы на равных условиях с гражданами данной страны; право обращаться с жалобами в Европарламент и Уполномоченному по правам человека; право гражданина, находящегося на территории государства, не входящего в Европейский Союз, на дипломатическую защиту со стороны представительства любого государства - члена Европейского Союза. Европейское гражданство, таким образом, направлено на более гарантированное обеспечение прав и свобод граждан тех стран, которые входят в Европейский Союз.

 

§ 6. Правовой статус вынужденных переселенцев

    

Вынужденным переселенцем является гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или из-за политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. В отличие от беженца вынужденный переселенец - это, как правило, гражданин РФ, покинувший место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ, а равно вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.

 

Кроме того, вынужденным переселенцем может быть признано лицо, не имеющее гражданства РФ и покинувшее место постоянного жительства на территории РФ, а также гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, при условии, что он получил статус беженца в РФ и утратил его в связи с приобретением гражданства РФ, но при этом обстоятельства препятствовали данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ.

 

Правовое положение вынужденного переселенца сходно со статусом беженца, однако имеет существенные особенности в порядке приобретения этого статуса и в объеме тех преимуществ, которые предоставляются этой категории лиц. В соответствии с Законом РФ от 18 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» (в редакции от 20 декабря 1995 г.) лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, обязано лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством в территориальный орган миграционной службы по месту своего нового пребывания. Решение о регистрации ходатайства принимаются таким органом в течение 3 дней со дня поступления ходатайства. С момента регистрации данное лицо приобретает право на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи; получение направления на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев; бесплатные медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения и др.

 

Территориальный орган миграционной службы обязан в течение 3 месяцев со дня регистрации ходатайства принять решение о признании лица вынужденным переселенцем. Такой статус предоставляется на 15 лет. Вынужденный переселенец вправе самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, может проживать у родственников с их согласия. Правительством РФ создается фонд жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; в федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ выделяются средства на реализацию федеральных и региональных миграционных программ. Этим целям служит постановление Правительства от 28 января 1997 г. N 106 «О предоставлении вынужденным переселенцам долгосрочной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья», а также принятое в его развитие Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, утвержденное постановлением Правительства от 8 ноября 2000 г. N 845. Положение определяет порядок предоставления долговременной беспроцентной возвратной ссуды гражданам, признанным вынужденными переселенцами, источники и порядок формирования фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев. Положение предусматривает возможность компактных поселений вынужденных переселенцев*1, содействие в этих целях в строительстве жилья, создания инженерной и социальной инфраструктуры.

_____

*1. Добровольно создаваемое поселение, как правило в сельской местности, нескольких семей общей численностью не менее 50 человек.

 

Обеспечение статуса вынужденного переселенца является обязанностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Особая роль отводится Федеральной миграционной службе (ее территориальным органам), структурно входящей в состав Министерства внутренних дел РФ.

 

 

Глава 19 Правовое положение вынужденных переселенцев, соотечественников и иностранцев

 

§ 1. Статус соотечественников за рубежом

 

Соотечественники - это лица, родившиеся в пределах одного государства, проживающие в настоящее время или в прошлом в нем, наделенные общностью языка, религии, культурного наследия, привязанностью к традициям и обычаям, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Соответственно, под понятием «соотечественники за рубежом» Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» подразумевает четыре категории лиц: 1) граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ; 2) лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР, получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства; 3) выходцев (эмигрантов) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевших соответствующую гражданскую принадлежность и ставших гражданами иностранного государства либо имеющих вид на жительство, а равно ставших лицами без гражданства; 4) потомков лиц, принадлежавших к вышеуказанным трем группам, кроме потомков лиц титульных наций иностранных государств. По неофициальным данным, в результате распада СССР за пределами России оказалось от 25 до 30 млн наших соотечественников. Граждане РФ и лица, имеющие двойное гражданство, одно из которых - российское, постоянно проживающие за пределами РФ, признаются Законом соотечественниками в силу гражданской принадлежности (факт которой удостоверяется документом о принадлежности к гражданству РФ). Для лиц, состоявших в гражданстве СССР, выходцев (эмигрантов) и потомков соотечественников признание своей принадлежности к соотечественникам является актом свободного выбора (п. 2 ст. 3 Закона «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»). Выдачу документа (свидетельства) о принадлежности к соотечественникам осуществляют на территории РФ - органы внутренних дел по месту пребывания и письменному заявлению лица в месячный срок; за пределами РФ - дипломатические представительства, консульские учреждения. Факт признания - удостоверение статуса соотечественника - имеет правовые последствия.

 

Государственная политика в отношении соотечественников за рубежом представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социально-экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, являющихся составной частью внутренней и внешней политики РФ и направленных на защиту основных прав и свобод человека и гражданина применительно к соотечественникам. Комплекс такого рода мер определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом». Согласно Закону (ст. 14) дискриминация граждан РФ, проживающих за рубежом, может быть основанием для пересмотра политики РФ в отношении иностранного государства, где такая дискриминация имеет место. Несоблюдение иностранным государством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина в отношении наших соотечественников за рубежом является достаточным основанием для принятия органами государственной власти РФ адекватных мер по защите интересов соотечественников (например, использование режима реторсий). Закон предусматривает возможность оказания поддержки социально незащищенным категориям соотечественников, прежде всего являющимся гражданами РФ. Для достижения целей государственной политики в отношении соотечественников за рубежом физическим и юридическим лицам РФ, иностранным лицам и организациям, оказывающим соотечественникам материальную и финансовую помощь и поддержку, могут быть предоставлены налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества наравне с соотечественниками и их организациями. С целью содействия соотечественникам в сохранении и развитии ими своего культурного наследия государственные органы РФ обязываются законом оказывать помощь культурным центрам, библиотекам, архивам, музеям, театрам, творческим коллективам соотечественников, содействовать изучению ими культурного наследия РФ.

 

Лицо без гражданства. Таковым признается лицо, не имеющее доказательства принадлежности к какому-либо государству. По своему правовому положению лицо без гражданства, пребывающее на законных основаниях на территории России, приравнивается (за некоторыми исключениями) к иностранным гражданам. Абсолютное большинство людей обладает гражданством какого-либо государства. К сокращению безгражданства стремятся также и государства. Принятая 30 августа 1961 г. Конвенция о сокращении безгражданства исходит из того, что вопросы предоставления гражданства решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидов. При этом применяется следующее правило: государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Политике сокращения безгражданства следует РФ. В соответствии с Законом о гражданстве (ст. 7) Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

 

§ 2. Правовое положение иностранных граждан в РФ.

Новое законодательство о правовом положении иностранных граждан. Правовое регулирование иностранной рабочей силы в РФ

 

Иностранным гражданином признается лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательство принадлежности к гражданству другого государства. Принципы и нормы, которым должно следовать государство в определении правового статуса иностранных граждан, закреплены в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Такие нормы закрепляют: права любого государства устанавливать правовой режим иностранцев, исходя при этом из своих международных обязательств; обязанность иностранцев соблюдать законы страны пребывания (жительства), а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этого государства; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории данной страны (индивидуальная высылка возможна только по закону); право иностранца на защиту государства своего гражданства: для пользования своими правами иностранному гражданину должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические представительства и консульские учреждения государства его гражданства.

 

Порядок и характер регулирования правового положения иностранных граждан определяется используемыми государством правовыми режимами. В качестве таковых режимов могут выступать: режим национального пребывания - предоставление иностранным гражданам такого объема прав, свобод и обязанностей, которыми пользуются граждане данного государства. Понятием «национальный режим» российский законодатель не оперирует, однако правовая основа такого режима в законодательстве, тем не менее, сформирована. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 62) иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ; преференциальный режим - особый льготный экономический режим, предоставляемый одним государством другому без распространения на третьи страны; режим наибольшего благоприятствования - предоставление гражданам каждой из договаривающихся стран такого режима, которым пользуются граждане третьего государства*1; режим реторсий - ответные, ограничивающие права и свободы иностранных граждан меры, принимаемые государством в ответ на дискриминационные меры другого государства, последний применяется Российской Федерацией в случае, если иностранным государством установлены ограничения в вопросе реализации прав и свобод граждан России (в такой ситуации Правительство РФ вправе принять решение об установлении соответствующего порядка реализации прав и свобод гражданами этого государства на территории России); привилегированный режим - связан с режимом капитуляций, по которому восточноевропейские государства предоставляли гражданам некоторых европейских государств значительно большие права, чем своим собственным, наша страна такой ситуацией не воспользовалась.

_____

*1. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ» сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в РФ иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах РФ предоставляется на основе принципа взаимности.

 

Правовое положение иностранных граждан в РФ регулируется прежде всего Конституцией РФ и специальным законодательным актом - Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ», а также иными федеральными законами и международными договорами РФ. При этом особенности правового регулирования порядка пребывания, передвижения и проживания иностранных граждан в РФ определяется их фактическим статусом. В этой связи вышеупомянутый Закон четко разграничивает следующие три основные категории иностранных граждан: а) временно пребывающие на территории РФ; б) временно проживающие в РФ; в) постоянно проживающие в РФ. Особую категорию иностранных граждан образуют лица, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, а также находящиеся под ограниченной юрисдикцией РФ.

 

К временно пребывающим в РФ действующее законодательство относит иностранных граждан, прибывших в РФ на основании визы или в порядке, не требующем получения визы. Отличительной особенностью этой категории иностранных граждан является то, что для них не требуется получения вида на жительство или разрешения на временное проживание. Срок временного пребывания иностранного гражданина определяется сроком действия выданной ему визы*1. В том случае, если иностранный гражданин прибыл в РФ в порядке, не требующем получения визы, срок его временного пребывания за некоторыми исключениями*2 не может превышать 90 суток. По истечении этого срока или срока действия визы иностранный гражданин обязан выехать из РФ.

_____

*1. Виза - это разрешение на въезд в РФ, выезд из РФ и транзитный проезд через ее территорию по действительным документам, удостоверяющим личность иностранного гражданина. Законодательство РФ о правовом положении иностранных граждан в РФ различает иммиграционные визы (разрешающие иностранному гражданину постоянно проживать в РФ) и неиммиграционные (дающие право на временное пребывание на территории РФ), а также однократные и многократные. Иностранные граждане, получившие однократные визы, имеют право на однократный въезд в РФ в течение срока действия виз. Однократными визами являются все иммиграционные визы, а также неиммиграционные визы категорий Б-2, В-1, Г-1, Ж-1, Ж-2, Ж-3, Ж-4, К-1, Н-1, О-1 и О-2. Иностранные граждане, получившие многократные визы, имеют право на неоднократный въезд в РФ и выезд из РФ в течение срока действия виз. Иностранным гражданам, въезжающим в РФ в целях обучения в государственных, муниципальных или негосударственных образовательных учреждениях либо образовательных учреждениях профессионального образования, могут выдаваться многократные визы, действительные на период обучения в соответствии с международным договором РФ. Основанием для рассмотрения вопроса о выдаче визы является: приглашение на въезд в РФ, оформленное в установленном порядке; вербальная нота органа по внешним сношениям иностранного государства; предоставление иностранному гражданину политического убежища в РФ или признание иностранного гражданина беженцем на территории РФ; уведомление федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, о принятии положительного решения о въезде иностранного гражданина в РФ для постоянного проживания, направленное в дипломатическое представительство или в консульское учреждение РФ в иностранном государстве; надлежащим образом оформленный договор о групповой или об индивидуальной туристической поездке либо об ангажементе.

Право на приглашение иностранных граждан в РФ имеют органы государственной власти, органы местного самоуправления, граждане РФ и российские юридические лица, а также дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств в РФ, иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, а также юридические лица иностранных государств, представительства или филиалы указанных юридических лиц, на законных основаниях находящиеся в РФ. В зависимости от цели въезда в РФ к заявлению иностранного гражданина о выдаче ему неиммиграционной визы прилагаются приглашение на въезд в РФ и гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина или документы, подтверждающие наличие у иностранного гражданина средств для проживания в РФ и для выезда из РФ. Форму, содержание и порядок оформления приглашения, форму и содержание гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина устанавливает Правительство РФ. Оформление приглашения является платным. Размер платы за оформление приглашения и порядок ее взимания устанавливается законами РФ. В случаях, предусмотренных международными договорами РФ, приглашение и паспорт являются основанием для безвизового въезда (выезда).

*2. Это касается прежде всего лиц, заключивших трудовой или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг). В этом случае срок временного пребывания может быть продлен на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в РФ

 

К временно проживающим иностранным гражданам законодательство относит лиц, получивших разрешение на временное проживание*1 в РФ. Срок действия такого разрешения составляет 3 года. Разрешение на временное проживание выдается в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и его возможностей по обустройству иностранных граждан. Законодательством допускается выдача разрешения на временное проживание без учета квоты. Такое разрешение может быть выдано иностранному гражданину, родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР; признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь - граждан РФ; имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя - гражданина РФ; состоящему в браке с гражданином РФ и имеющим место жительства в РФ; осуществляющему инвестиции в РФ в установленных Правительством РФ размерах, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

_____

*1. Разрешение на временное проживание представляет собой подтверждение права иностранного гражданина временно проживать в РФ до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность. Разрешение содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанное буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, наименование органа, выдавшего разрешение. Порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых с заявлением о выдаче такого разрешения, утверждаются Правительством РФ.

 

Постоянно проживающими в РФ признаются иностранные граждане, получившие вид на жительство*1. Такой документ выдается по заявлению иностранного гражданина в течение срока действия разрешения на временное проживание. До получения вида на жительство иностранный гражданин должен прожить в РФ не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается сроком на 5 лет и по окончании этого срока может быть продлен еще на 5 лет. Количество таких продлений закон не ограничивает. Вид на жительство содержит те же реквизиты, что и документ на временное разрешение, порядок его выдачи также определяется решением Правительства РФ.

_____

*1. Вид на жительство - это выданный иностранному гражданину (лицу без гражданства) документ, подтверждающий его право на постоянное проживание в РФ, а также право свободного выезда из РФ и въезда в РФ. Одновременно вид на жительство является документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина.

 

По основаниям, специально оговариваемым законодательством, иностранному гражданину может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание, вид на жительство, а выданное разрешение (вид на жительство) может быть аннулировано: если такое лицо выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или его гражданам; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов; представил поддельные или подложные документы; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ и др. (ст. 7, 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ»).

 

В соответствии с законодательством РФ о правовом положении иностранных граждан в РФ иностранные граждане, въехавшие в РФ, обязаны зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в РФ. Информация о регистрации иностранных граждан подлежит передаче в центральный банк данных. Регистрация детей, не достигших возраста 18 лет, въехавших в РФ вместе с родителями или с одним из них, осуществляется одновременно с регистрацией родителя, в чей паспорт внесены имена детей. Органы внутренних дел регистрируют иностранных граждан, въехавших в РФ, на основании паспортов и иммиграционных или неиммиграционных виз. Регистрация въехавших в РФ на срок более трех дней иностранных граждан государств, с которыми международными договорами РФ установлен безвизовый въезд (выезд), производится в месте жительства на основании паспортов указанных граждан, приглашений и (или) выездных вкладышей к паспортам, а также заявлений в письменной форме приглашающих органов власти или лиц. Граждане РФ и иностранные граждане, предоставившие временно пребывающим в РФ иностранным гражданам жилую площадь, обязаны в установленном порядке гарантировать иностранным гражданам регистрацию в месте их временного пребывания и снятие с учета при выезде из РФ. Временно и постоянно проживающие в РФ иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в органах внутренних дел по месту жительства. В случае схода на берег иностранных граждан - моряков, являющихся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, и временного пребывания указанных граждан в порту РФ в течение более 24 часов их регистрация производится на основании паспортов или удостоверений личности моряка при наличии в указанных документах отметок органов пограничной службы РФ о въезде в РФ.

 

Существует специальный порядок регистрации дипломатических агентов и консульских должностных лиц иностранных государств в РФ, должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств, должностных лиц международных межправительственных организаций и членов семей указанных лиц. Министерство иностранных дел регистрирует: глав дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в РФ, дипломатических агентов и консульских должностных лиц иностранных государств в РФ и членов семей указанных лиц, а также гостей глав дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в РФ в случае, если гости проживают в резиденциях глав дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в РФ либо на территориях таких представительств и учреждений; въехавших в РФ с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств и членов семей указанных лиц; въехавших в РФ с рабочим визитом и пользующихся в соответствии с международными договорами Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностных лиц международных межправительственных организаций, должностных лиц представительств указанных организаций в РФ, а также должностных лиц представительств государств при международных межправительственных организациях, которые имеют штаб-квартиры в РФ, и членов семей указанных лиц. Указанным иностранным гражданам Министерство иностранных дел (его соответствующие структуры) выдает дипломатические, служебные или консульские карточки либо производит отметки о регистрации в паспортах таких граждан.

 

Регистрацию иностранных граждан в организациях, предназначенных для предоставления иностранным гражданам гостиничных услуг (при условии, что такие организации имеют выданные органом внутренних дел субъекта РФ лицензии на прием иностранных граждан и разрешения на их регистрацию), осуществляет их администрация.

 

Регистрация производится на срок временного пребывания, но не более чем на срок, указанный в неиммиграционных визах или в выездных вкладышах к паспортам. Регистрации не подлежат: главы иностранных государств и главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных межправительственных организаций, въехавшие в РФ по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц; иностранные граждане, въехавшие в РФ на срок до трех дней; туристы, въехавшие в РФ на срок до трех дней и выезжающие из РФ в течение указанного срока, в том числе туристы круизных судов; члены прибывших в РФ с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей и военных летательных аппаратов иностранных государств; члены экипажей невоенных судов иностранных государств - в случае входа на берег и временного пребывания в порту РФ, открытом для захода невоенных судов иностранных государств, или выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более 24 часов; члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном дорожном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

 

В соответствии с действующим законодательством регистрации подлежат личные и служебные транспортные средства иностранных граждан, въехавших в РФ на срок до шести месяцев. При этом ино- странный гражданин - водитель транспортного средства обязан иметь водительское удостоверение, соответствующее Конвенции о дорожном движении. Государственный технический осмотр транспортных средств иностранных граждан осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Предоставление иностранным гражданам в пользование транспортных средств, принадлежащих гражданам РФ или иностранным гражданам, производится по доверенности, выданной в соответствии с российским законодательством.

 

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 62), Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ст. 4) правовой статус иностранных граждан определяется в соответствии с режимом национального пребывания, т.е. иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за некоторыми изъятиями.

 

Законно находящиеся в РФ иностранные граждане имеют право свободного передвижения в РФ, за исключением посещения режимных территорий предприятий и (или) объектов и закрытых административно-территориальных образований, для въезда в которые в соответствии с законодательством РФ требуется разрешение. При остановке в пути следования на срок более трех дней иностранный гражданин должен зарегистрироваться в органе исполнительной власти субъекта РФ по внутренним делам или в гостинице, имеющей право на регистрацию иностранных граждан, на основании заявления в письменной форме. Временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания.

 

Дипломатическим агентам и консульским должностным лицам иностранных государств, аккредитованным в РФ иностранным журналистам, а также иностранным работникам зарегистрированных в РФ постоянных представительств иностранных авиакомпаний, банков, торгово-промышленных фирм и других постоянных представительств право свободного передвижения предоставляется на основе принципа взаимности.

 

Действующее законодательство РФ о правовом положении иностранных граждан устанавливает, что иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. В то же время постоянно проживающим в РФ иностранным гражданам избирательное законодательство предоставляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

 

Иностранные граждане не имеют права: поступать на государственную службу или находиться на государственной службе; быть членами экипажей военных кораблей РФ и других эксплуатируемых в некоммерческих целях судов, а также летательных аппаратов государственной и экспериментальной авиации; быть командирами воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ (быть операторами радиостанций или радиоэлектронных средств и установок, поступать на работу на режимные и особо важные объекты, заниматься разведкой, разработкой и промыслом живых и неживых ресурсов поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря РФ, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами РФ и лицензиями, которые выданы иностранным гражданам в порядке, установленном законодательством РФ). Кроме того, указанные лица не несут военную службу и не могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования и органы в качестве гражданского персонала, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

 

Объектом новейшего российского законодательства является регулирование правового положения иностранных работников. В качестве таковых признаются законно въехавшие в РФ в целях осуществления трудовой деятельности иностранные граждане. В соответствии с законодательством РФ о правовом положении иностранных граждан в РФ основаниями для привлечения и использования иностранной рабочей силы являются наличие свободных рабочих мест, на которые не претендуют граждане РФ, а также отсутствие возможности удовлетворить спрос на рабочую силу за счет трудовых ресурсов субъектов РФ, в том числе за счет подготовки или переподготовки имеющихся трудовых ресурсов либо за счет привлечения трудовых ресурсов других субъектов РФ.

 

Действующее законодательство устанавливает порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы. В частности, выдача работодателю разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы в пределах квоты, установленной для заинтересованного субъекта РФ, осуществляется федеральной миграционной службой (или органом исполнительной власти субъекта РФ по миграционной службе) при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами труда и социального развития, о целесообразности привлечения работодателем иностранной рабочей силы и с согласия соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ. Разрешение не подлежит передаче другому работодателю. Выдача разрешений является платной. Размер платы за выдачу разрешений, порядок исчисления ее определяется федеральными законами. Средства, полученные за выдачу разрешений, зачисляются в доход бюджета субъекта РФ, на территории которого находится работодатель.

 

Разрешение является основанием для выдачи иностранному гражданину, въезжающему в РФ в целях осуществления трудовой деятельности, приглашения и подтверждения трудоустройства. Подтверждение трудоустройства выдается иностранному работнику бесплатно на основании его ходатайства о выдаче подтверждения трудоустройства и документа о внесении работодателем в бюджет субъекта РФ стоимости обратного билета. Стоимость обратного билета возвращается работодателю после выезда иностранного работника из РФ. Порядок внесения стоимости обратного билета и возвращения стоимости обратного билета работодателю устанавливается Правительством РФ. В случае, если иностранный работник привлекается для работы в качестве руководителя или заместителя руководителя организации, являющейся российским юридическим лицом, подтверждение трудоустройства выдается за плату без оформления работодателем разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы.

 

Федеральный орган миграционной службы направляет в Министерство иностранных дел разрешение и подтверждение трудоустройства для передачи указанных документов в дипломатическое представительство или в консульское учреждение РФ в иностранном государстве для оформления и выдачи иностранному гражданину неиммиграционной визы соответствующей категории. Форма и содержание разрешения, форма и содержание подтверждения трудоустройства и порядок их выдачи, а также форма и содержание ходатайства о выдаче подтверждения трудоустройства устанавливаются Правительством РФ.

 

Иностранный работник до получения неиммиграционной визы соответствующей категории должен быть ознакомлен с содержанием трудового договора (контракта) в части требований к специальности и квалификации иностранного работника, подтвержденных соответствующими документами, условий труда и его оплаты, продолжительности рабочего времени, продолжительности отдыха, срока трудового договора (контракта), условий досрочного расторжения трудового договора (контракта), условий проживания, медицинского обслуживания и порядка покрытия транспортных расходов.

 

Иностранный гражданин, временно пребывающий в РФ, имеет право осуществлять трудовую деятельность в РФ в случае, если он имеет паспорт, неиммиграционную визу категории Ж-1, Ж-2 или Ж-3, трудовой договор (контракт) и подтверждение трудоустройства, а работодатель - разрешение, выданное в соответствии с законом. На иностранных работников действие законодательства РФ о труде распространяется с учетом правовых норм, предусмотренных Федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в РФ.

 

В соответствии с действующим законодательством работодатель обязан: иметь разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы; обеспечивать получение иностранными работниками подтверждений на право трудовой деятельности; заключить трудовой договор с иностранным работником на условиях, с которыми указанный работник был ознакомлен до получения неиммиграционной визы соответствующей категории; выполнять условия трудового договора (контракта); обеспечить регистрацию иностранного работника; уведомлять в установленные сроки органы государственной налоговой службы о привлечении и об использовании иностранной рабочей силы; обеспечить выезд иностранного работника из РФ по истечении срока трудового договора или в случае досрочного расторжения трудового договора оплачивать расходы, связанные с выдворением из РФ иностранных работников, принятых на работу с нарушением установленного федеральным законом порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы; информировать орган исполнительной власти субъекта РФ по миграционной службе о нарушении иностранным работником условий трудового договора (контракта), а также о досрочном расторжении трудового договора.

 

Работодатель не имеет права изменять в одностороннем порядке условия трудового договора (контракта), в том числе переводить иностранного работника на работу к другому работодателю. Он обязан сообщить в орган внутренних дел субъекта РФ, миграционную службу субъекта РФ и территориальный орган безопасности о самовольном оставлении иностранным работником места жительства или места работы - в течение 24 часов, а также о перемене иностранным работником места жительства - за 48 часов до факта перемены места жительства.

 

Законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ дополнительно обязывает иностранного работника: заключить трудовой договор с работодателем на условиях, с которыми он был ознакомлен до получения неиммиграционной визы соответствующей категории, и не передавать указанный договор другому иностранному работнику; выполнять условия трудового договора; иметь подтверждение трудоустройства; выехать из РФ по истечении срока трудового договора, в случае досрочного расторжения трудового договора, а также в случае аннулирования подтверждения трудоустройства или разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы. Иностранный гражданин государства, имеющего границу с РФ, может быть принят на работу в приграничных районах РФ в соответствии с международным договором РФ, заключенным с таким государством, и федеральным законом на основании разрешения и подтверждения трудоустройства и надлежащим образом оформленных документов на пересечение государственной границы РФ. При этом иностранные граждане могут быть приняты на работу в случае, если они ежедневно возвращаются на территорию государства проживания. Должностное лицо органа внутренних дел субъекта РФ в паспорте иностранного работника производит отметку о работе в РФ.

 

Если иностранный работник нарушил условия трудового договора или законодательство РФ, подтверждение трудоустройства может быть аннулировано федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграционной службы, или органом исполнительной власти субъекта РФ по миграционной службе, выдавшим его. В случае если работодатель нарушил положения федерального закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, условия трудового договора, а также законодательство РФ о труде, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами миграционной службы, или орган исполнительной власти субъекта РФ по миграционной службе может приостановить действие разрешения до устранения в установленный срок допущенных нарушений. Если работодатель не устранил допущенные нарушения в установленный срок, разрешение аннулируется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграционной службы, или органом исполнительной власти субъекта РФ по миграционной службе.

 

В том случае, если работодатель нарушил условия трудового договора и вследствие этого возникла угроза жизни иностранного работника или нанесен вред его здоровью, разрешение аннулируется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграционной службы, или органом исполнительной власти субъекта РФ по миграционной службе.

 

§ 3. Правовой статус беженцев и лиц, получивших в РФ политическое убежище

 

По действующему российскому законодательству беженцем является лицо, не имеющее гражданства РФ, прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ и при этом вынужденное (или намеревающееся) покинуть постоянное место жительства на территории другого государства из-за совершения в отношении его насилия или преследования либо реальной опасности подвергнуться такому насилию. Словом, беженцы - это лица, бежавшие с территории какого-либо государства от насилия. Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством РФ. Правовой статус беженцев в РФ регулируется Законом от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» (в редакции Федерального закона от 23 мая 1997 г.), принятым вследствие присоединения России к Конвенции о беженцах 1951 г.

 

Признание лица беженцем сопровождается следующими процедурами:

 

1) обращение с ходатайством о признании беженцем;

 

2) предварительное рассмотрение ходатайства;

 

3) принятие решения о выдаче свидетельства;

 

4) выдача свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

 

5) рассмотрение ходатайства по существу;

 

6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;

 

7) выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

 

Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, обращается с ходатайством в следующие инстанции: 1) в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ государства своей гражданской принадлежности; 2) в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, а при его отсутствии - орган пограничного контроля на государственной границе РФ; 3) в территориальный орган по миграционной службе при вынужденном незаконном пересечении государственной границы. При этом обращение должно последовать в течение суток со дня пересечения государственной границы РФ; 4) в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории РФ.

 

При наличии предусмотренных законом оснований лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. В частности, основаниями отказа являются возбуждение в отношении ходатайствующего лица уголовного дела за совершение преступления на территории РФ; прибытие лица из иностранного государства, на территории которого оно имело возможность быть признанным беженцем; в случае, если лицо отказывается сообщить сведения о себе; если лицо состоит в браке с гражданином (гражданкой) РФ и в соответствии с российским законодательством может получить разрешение на постоянное проживание на территории РФ и др. При отсутствии таких оснований ходатайство лица рассматривается по существу в следующем порядке: 1) в отношении лица, находящегося вне пределов территории РФ, - федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе в течение 2 месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства; 2) в отношении лица, находящегося в центре временного размещения, - территориальным органом миграционной службы в течение 3 месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства. В необходимых случаях срок рассмотрения ходатайства может быть продлен, но не более чем на 3 месяца. Лицу, признанному беженцем и достигшему 18 лет, выдается удостоверение установленного образца - документ, удостоверяющий личность беженца (прибывших с ним членов семьи) в РФ и дающий ему (им) право находиться на территории РФ на законном основании.

 

При этом беженцем лицо признается на срок до 3 лет. Лицо, признанное беженцем, пользуется всеми правами гражданина РФ; на беженцев распространяются льготы по налогам, сборам и пошлинам, устанавливаемым для вынужденных переселенцев. Им предоставляется возможность в 3-месячный срок избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают его родственники при условии их согласия. На беженцев распространяются льготные условия приобретения российского гражданства. Законом предусмотрены гарантии прав беженцев: беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул; решения и действия органов государственной власти и должностных лиц, ущемляющие права беженца, могут быть обжалованы в вышестоящие органы или в суд. Лицо утрачивает статус беженца, если оно приобрело гражданство РФ или другого государства, выехало на постоянное место жительства за пределы РФ, умышленно сообщило ложные сведения, послужившие основанием для признания его беженцем.

 

Политическое убежище в РФ

 

Оно предоставляется лицам, преследуемым у себя на родине за политические или религиозные убеждения, а также за действия, неквалифицируемые в международном и национальном праве демократических государств как правонарушение. В конституционно-правовом смысле предоставление политического убежища означает: разрешение на въезд в данное государство; пребывание на территории государства; гарантии государства о невыдаче данного лица другому государству, даже в случае совершения им преступления на территории этого государства. Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища предусмотрен Указом Президента РФ от 2 июля 1997 г. N 746, которым утверждено соответствующее Положение. Положение устанавливает, что РФ предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, нормам международного права. В соответствии с Положением политическое убежище не может быть предоставлено лицу: а) преследуемому за действия, признаваемые в РФ преступлением; б) привлеченному в качестве обвиняемого по уголовному делу; в) прибывшему из третьей страны, где ему не грозило преследование; г) прибывшему из страны с устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; д) прибывшему из страны, с которой РФ имеет соглашение о безвизовом пересечении границ; е) представившему заведомо ложные сведения; ж) имеющему гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

 

В соответствии с Указом лицо, желающее получить политическое убежище в РФ, обязано в течение 7 дней по прибытии на территорию РФ или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности или постоянного жительства, обратиться с ходатайством в территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту своего пребывания. Решение о предоставлении политического убежища принимает Президент РФ на основании материалов, представленных ему Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ. Лицу, которому предоставляется политическое убежище, органы внутренних дел выдают вид на жительство. Указом Президента лицо может быть лишено предоставленного ему в РФ политического убежища по следующим основаниям: а) по соображениям государственной безопасности; б) если такое лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций; в) если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

 

§ 4. Выдача (экстрадиция) и выдворение (депортация): понятие, процедуры, международно-правовые стандарты

 

Выдача (экстрадиция) - это осуществляемая на основании международных договоров либо по усмотрению государства процедура выдачи лица - негражданина данного государства другому государству для проведения в отношении данного лица следствия, суда или исполнения приговора. В юридическом смысле к понятию «выдача» употребимо так называемое ограничительное толкование: акт выдачи касается исключительно лиц, совершивших преступления, т.е. преступников.

 

Согласно ч. 2 ст. 63 Конституции РФ выдача осуществляется «на основе федерального закона или международного договора». Действующее уголовное законодательство РФ (ч. 2 ст. 13 УК РФ), Федеральный закон от 25 октября 1999 г., которым ратифицирована Европейская конвенция о выдаче (принятая в Париже 13 декабря 1957 г.), несколько иначе урегулировали этот вопрос. Они предусматривают возможность выдачи находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших преступление в иностранном государстве. В иных случаях вопрос о выдаче преступников решается дипломатическим путем. По международной практике, требование о выдаче преступника государство предъявляет в случаях, если: 1) преступление совершено на его территории; 2) преступник является гражданином этого государства; 3) преступление было направлено против этого государства и причинило ему вред. При этом выдача преступников предполагает соблюдение ряда условий: а) преступление, за совершение которого предъявлено требование о выдаче, должно признаваться преступлением и по законам страны, в которой находится преступник; б) если по законам страны, требующей выдачи, за преступление предусмотрена смертная казнь, то условием выдачи обычно служит гарантия, предоставленная властями государства, требующего выдачи, того, что смертная казнь к выданному преступнику применена не будет.

 

В регулировании института выдачи законодательство РФ основывается на принципах «двойной криминальности», специализации, невыдачи за политические преступления. В соответствии с принципом «двойной криминальности» требуется, чтобы деяние квалифицировалось как преступное правом запрашиваемого и запрашивающего государства. По Конституции РФ не допускается выдача другим государствам лиц за действия (бездействие), не признаваемые в РФ преступлением (ч. 2 ст. 63). Принцип специализации означает, что привлечение к уголовной ответственности возможно лишь за то преступление, которое послужило основанием для выдачи. Для привлечения за другие преступления необходимо получить согласие выдающего государства.

 

Федеральный закон от 25 декабря 1999 г. N 190-ФЗ предусматривает следующие случаи отказа в выдаче: а) если выдача лица запрашивается в целях привлечения к ответственности в чрезвычайном суде или в порядке упрощенного судопроизводства либо в целях исполнения приговора, вынесенного чрезвычайным судом, или в порядке упрощенного судопроизводства, когда имеются основания полагать, что в ходе такого судопроизводства этому лицу не будут или не были обеспечены минимальные гарантии, предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах; б) если имеются серьезные основания полагать, что лицо, в отношении которого поступил запрос о выдаче, было или будет подвергнуто в запрашивающем государстве пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания либо этому лицу в процессе уголовного преследования не были или не будут обеспечены минимальные гарантии защиты прав и свобод; в) исходя из соображений гуманности, когда имеются основания полагать, что выдача лица может повлечь для него серьезные осложнения по причине его преклонного возраста или состояния здоровья.

 

Административное выдворение и депортация иностранного гражданина

 

Новейшее законодательство, хотя и не без разночтений, проводит различие между понятиями «административное выдворение» и «депортация». Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях в главе 3 «Административные наказания» содержит ст. 310 с названием «Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства». Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан РФ» (ст. 2) содержит специальную дефинитивную норму, в которой используется понятие «депортация». В ст. 31 этого же Закона определяются основания и порядок применения депортации, а в ст. 34 - порядок административного выдворения иностранных граждан.

 

Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что административное выдворение и депортация представляют собой разнопорядковые средства государственного принуждения: первое - является мерой административного наказания и применяется только за совершенное административное правонарушение; второе - есть разновидность мер защиты, применяемых исключительно по отношению к иностранным гражданам в случаях, предусмотренных законом. По смыслу статей 2, 31 и 34 Закона о правовом положении иностранных граждан административное выдворение представляется более широким, поскольку оно предполагает как депортацию - принудительную высылку, так и добровольное исполнение акта выдворения под контролем уполномоченных на то должностных лиц. Кроме того, субъектами депортации могут быть только иностранные граждане, в то время как под административное выдворение подпадают и лица без гражданства.

 

Под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания или проживания в РФ. Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в РФ устанавливает, что иностранный гражданин подлежит депортации в двух случаях: а) в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранному гражданину сокращен и он не выехал из РФ в течение 3 дней; б) если аннулировано разрешение на временное проживание и иностранный гражданин не выехал из РФ в течение 15 дней.

 

Порядок применения депортации строго регламентирован Законом. До исполнения решения о депортации по решению суда подлежащие депортации иностранные граждане содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ. Закон предусматривает, что депортация осуществляется органами внутренних дел, как правило, за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а при отсутствии таковых - за счет средств пригласившего это лицо органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый гражданин, международной организации либо ее представительства, а также определенных законом физических или юридических лиц. Если приглашающую сторону невозможно установить, расходы на депортацию производятся за счет средств федерального бюджета.

 

Депортация может иметь и международно-правовое значение в том случае, когда она проводится по решению государств - победителей в войне для переселения определенных групп граждан и снятия таким способом напряженности в отдельных районах (к примеру, депортация немцев с территории Восточной Пруссии, Польши, Чехословакии).

 

В истории нашей страны известны периоды, когда власти использовали депортацию как акт произвола и беззакония, когда целые народы - балкарцы, крымские татары, чеченцы, ингуши, калмыки - по несправедливому обвинению в пособничестве немецко-фашистским войскам были высланы с исторического местожительства.

 

Административное выдворение представляет собой принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы территории РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном федеральным законом. В случаях, специально оговоренных законом, выдворение может заключаться в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. В соответствии со ст. 188 Кодекса РФ об административных правонарушениях нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в РФ, выразившееся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию РФ наряду с применением административного штрафа - основного наказания, - влечет и дополнительное наказание - административное выдворение. Приведенная норма является бланкетной, т.е. она не применяется без положений иных законодательных актов, в том числе положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Порядок административного выдворения иностранного гражданина аналогичен депортации (ст. 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ»).

 

В отличие от депортации административное выдворение применяется также в отношении лиц без гражданства. В соответствии с новой редакцией Закона «О беженцах» выдворению подлежит лицо, получившее уведомление: а) об отказе в рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в признании беженцем; б) об утрате статуса беженца или лишении статуса беженца. При этом закон предусматривает, что выдворение возможно, если такое лицо не использует право обжалования решения и отказывается от добровольного выезда. Кроме того, выдворению подлежат также лица, утратившие временное убежище или лишенные временного убежища, если они отказываются от выезда за пределы территории РФ. Указанное лицо подлежит выдворению совместно с членами семьи. Финансирование расходов, связанных с выдворением указанной категории лиц, осуществляется за счет средств выдворяемого лица, а при отсутствии таких средств за счет средств федерального бюджета, выделенных федеральной миграционной службе и министерству внутренних дел на эти цели.

 

    

Раздел V

Федеративное устройство Российской Федерации

 

Глава 20 Общая характеристика федеративного устройства Российской Федерации

 

§ 1. Принципы федеративного устройства Российской Федерации

    

Предусмотренные Конституцией РФ основополагающие начала, определяющие характер взаимоотношений между федеральной властью (РФ) и субъектами РФ, а также между самими субъектами. Федеративное устройство России основывается на следующих принципах, закрепленных в Конституции (ст. 4, 5): государственная целостность России, равноправие и самоопределение народов в РФ, верховенство Конституции РФ и федеральных законов, равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.

 

Государственная целостность Российской Федерации означает, что Российская Федерация представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство и его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права.

 

Принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует всем народам РФ право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 69). Российская Федерация представляет государственную форму самоопределения как многонационального народа России в целом, так и всех входящих в него народов. Поэтому реализация права народов РФ на самоопределение не должна вести к нарушению территориальной целостности государства. Право наций на самоопределение, как это вытекает из международных документов, не предполагает во всех случаях образования самостоятельного государства. В мире насчитывается свыше 2 тыс. наций и народностей и только около 200 государств. Ныне общепризнанным становится право всех народов, этнических групп на самоопределение в области культуры, образования, развитие национальной культуры, языка и т.п.

 

Принцип единства системы государственной власти выражается в наличии федеральных органов государственной власти, олицетворяющих высшую государственную власть и объединяющих всю совокупность органов государственной власти субъектов РФ. Единство системы власти обусловлено, во-первых, тем, что оно основывается на государственной целостности, суверенитете Российской Федерации, функционировании всех органов государственной власти в соответствии с требованиями федеральной Конституции, общими принципами организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемых федеральными законами; во-вторых, закреплением на конституционном уровне положения о том, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции); в-третьих, наличием единой федеральной системы судов и единого в масштабе РФ централизованного прокурорского надзора; в-четвертых, тем, что единство системы государственной власти определяется наличием в механизме российской государственности института федерального Президента. В соответствии с Конституцией Президент обеспечивает: а) согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80); б) осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78). В случае возникновения споров между различными органами государственной власти Президент вправе использовать согласительные процедуры и др.

 

Верховенство федерального права как принцип федеративного устройства означает, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами власти, обладают верховенством по отношению к законодательству субъектов РФ. Данный принцип вытекает из суверенитета РФ, распространяемого на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), призван обеспечить единство, согласованность и стабильность всей правовой системы страны. Верховенство федерального права предполагает исполнение федерального законодательства всеми структурами власти субъектов РФ, обеспечение соответствия федеральной Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72, 76 Конституции РФ). При наличии противоречий применяется норма Конституции и федеральный закон. Нормативно-правовые акты, не соответствующие им, в установленном порядке подлежат опротестованию, приостановлению, отмене. В соответствии с Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г. (ст. 4) в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ и федеральных законов.

 

Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами предполагает, что взаимоотношения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации строятся на основе предусмотренного Конституцией РФ разграничения сфер и компетенции их деятельности. При этом разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных (так называемых внутригосударственных) договоров по этим вопросам.

 

Принцип равноправия субъектов Российской Федерации означает, что субъекты РФ поставлены в равные юридические условия, они равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений. Равноправие субъектов РФ выражается в: равенстве их прав и обязанностей; возможности всех субъектов принимать законы, иметь свою правовую систему (ст. 76 Конституции РФ); самостоятельном определении системы органов государственной власти соответственно основам конституционного строя РФ и общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти (ст. 72 Конституции); равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации (ст. 95 Конституции).

 

§ 2. Способы образования федеративного государства

 

Способы соединения частей федерации в единое целостное государство. Принято выделять три таких способа:

 

национальный - соединение частей в единое федеративное государство, субъектами которого признаются исключительно национально-государственные образования. Из существующих современных федераций на национальной (этнической) основе к таковым относятся Бельгия и Югославия;

 

территориальный (региональный) - образование федерации, субъектами которой становятся соответствующие территории вне зависимости от национального состава населения. Территориальный принцип создания либо реконструирования федерации считается наиболее приемлемым. Такая модель федеративного устройства блокирует действие национального фактора как источника возможных конфликтов на этнической основе;

 

сочетание национального и территориального способов - образование федерации, при котором ее субъектами признаются как национально-государственные, так и территориальные образования. Абсолютное большинство федераций построены именно по такому образцу. К числу таких федеративных государств относится Российская Федерация: часть субъектов - республики, автономные округа и автономная область - национальные образования; края, области, города федерального значения - территориально-государственные образования. Использование национального (этнического) принципа создания (реконструирования) федерации возможно там, где существуют к тому объективные предпосылки.

 

По тем последствиям, которые порождены национально-этническим способом образования федерации, выделяют три группы государств: 1) государства, претерпевшие распад либо преобразованные в новые государства (Нигерия, СССР, Чехословакия, США); 2) государства, сохраняющие государственную целостность, но претерпевшие внутренние катаклизмы в виде локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратистских устремлений (Индия); 3) стабильные и относительно спокойные федеративные государства (Бельгия, Швейцария). Примером такой модели федерации может служить Нигерия на первоначальном этапе формирования федерации. Избрав сугубо этнический способ построения федерации, данное государство в последующем отказалось от этого способа с целью предотвращения этнических конфликтов. Вся территория страны была поделена таким образом, чтобы ни одна этническая группа не представляла самостоятельного субъекта федерации.

 

§ 3. Виды федерации. Модель федерации в России

 

Видом федерации следует признать сложившиеся в государственной практике различных стран модели федерации, различающиеся способами образования, особенностями их правового статуса, характером его закрепления в национальных конституциях и др. Следует иметь в виду то обстоятельство, что Россия является нетипичной, отклоняющейся от классических образцов федерацией, ей, в той или иной мере, присущи черты различных видов федерации.

 

В зависимости от способа распределения власти (властных полномочий) между федерацией и ее субъектами различают делегированную, децентрализованную и нецентрализованную федерации. Делегированную федерацию характеризует такая модель федерации, объем и характер полномочий которой определяются государствами, образующими федеративный союз. Для децентрализованной федерации характерна передача центром определенного объема государственной власти территориям в соответствии с их интересами.

 

Нецентрализованной является федерация, в которой распределение компетенции распределяется таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти - федеральном или региональном, на котором они возникают. В этом случае потребность вмешательства федеральной власти возникает тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Принято считать, что нецентрализованный тип федерации представляет идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Модель нецентрализованной федерации применима лишь к правовым государствам, отличающимся стабильной и согласованной политикой федерального центра и регионов, необходимой интеграцией государственной и правовой систем. В странах с формирующейся государственностью внедрение данной модели возможно лишь поэтапно. На основе нецентрализованной федерации получил развитие кооперативный федерализм.

 

Критерии однородности субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе позволяют выделить два типа федерации: симметричную и асимметричную федерации.

 

Симметричной является федерация, в основу устройства которой положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса (как это, к примеру, характерно для республик и иных субъектов РФ). Считается, что в современных условиях абсолютно симметричных федераций не существует. Большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария и др.).

 

Асимметричная федерация характеризуется юридическим или фактическим неравенством ее субъектов (Российская Федерация), наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).

 

В зависимости от того, какой принцип положен в основу образования субъекта федерации - национальный, территориальный или смешанный, различают: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации. В зависимости от правового способа закрепления федеративного союза, т.е. в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, принято выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.

 

Договорная - это федерация, основанная на договоре составных частей, т.е. федерация, образование которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С определенными оговорками к этому виду федерации можно отнести Союз ССР. В начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации тяготела Российская Федерация. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Государствоведы считают, что существование в современных условиях федерации, основанной на договоре, является малореалистичным, поскольку такая модель федеративного государства не согласуется с государственным суверенитетом.

 

Конституционной (законодательной) является федерация, правовое положение которой и ее субъектов закреплено в федеральной конституции. Конституционная федерация означает, что конституция страны обязывает центральную власть признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Действующая Конституция РФ закрепляет именно такую модель федерации. Статус РФ и ее субъектов, их взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров о Конституции определены в федеральной Конституции.

 

Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство при этом учреждено договором и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору. Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.

 

Сходной с данной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

 

Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.

 

Сторонники признания России конституционно-договорной федерацией исходят из того, что правовым основанием образования Российской Федерации являются и федеральная Конституция, и федеративный договор. Конституция РФ 1993 г. действительно закрепила основную часть положений Федеративного договора в нормах действующей Конституции, одновременно признав Договор источником правового регулирования федеративных отношений. В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч. I Заключительных и переходных положений Конституции РФ).

 

§ 4. Предметы ведения и конституционные способы их разграничения в Российской Федерации

 

Предметы ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов. Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

 

Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный конституцией и федеративным договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на: 1) исключительную компетенцию федеральных органов власти (предметы ведения федерации); 2) совместную компетенцию органов власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения); 3) исключительную компетенцию субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).

 

Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).

 

Предметами ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении которых принадлежит федеральным органам государственной власти. Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:

 

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

 

федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);

 

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

 

система федеральных законов;

 

законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их организации и деятельности;

 

федеральная государственная собственность и управление ею;

 

установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

 

установление правовых основ единого рынка;

 

федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

 

федеральные энергетические системы;

 

вопросы войны, мира;

 

оборона и безопасность;

 

оборонное производство и др.

 

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Указанные в ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблю