Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.  Муниципальное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. -384с.

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

Принятые сокращения........................................8

Введение....................................................9

Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права ... 10

§ 1. Муниципальное право: признаки, предмет

и функции.......................................Ю

§ 2. Место муниципального права в российском праве. ... 17

§ 3. Муниципальные нормы...........................19

§ 4. Муниципальные правоотношения..................21

§ 5. Система муниципального права....................23

Глава 2. Источники муниципального права.....................25

§ 1. Правотворческие полномочия в сфере местного

самоуправления...................................25

§ 2. Законодательство о местном самоуправлении:

понятие и структура..............................30

§ 3. Отдельные источники муниципального права.......34

§ 4. Систематизация законодательства о местном само­управлении......................................42

Глава 3. Муниципальное право как отрасль науки..............47

§ 1. Муниципальное право как наука и учебная

дисциплина......................................47

§ 2. Основные теории местного самоуправления..........52

§ 3. Направления современных исследований в отече­ственной науке муниципального права..............55

Глава 4. История становления местного самоуправления

в России............................................60

§ 1. Управление на местах до 1864 г.....................60

§ 2. Реформы самоуправления земств (1864, 1890 гг.)

и городов (1870, 1892 гг.)..........................65

§ 3. Политико-правовые основы организации местной

власти в РСФСР.................................71

§ 4. Реформы местной власти конца XX

начала XXI вв....................................76

Глава 5. Местное самоуправление в Российской Федерации.....87

§ 1. Законодательное определение местного

самоуправления..................................87

§ 2. Местное самоуправление как основа конституци­онного строя.....................................91

§ 3. Децентрализация и местное самоуправление........99

§ 4. Система местного самоуправления................104

Глава 6. Территориальные основы местного самоуправления ... 106 § 1. Территориальная организация местного

самоуправления.................................106

§ 2. Территориальная организация местного самоуп­равления и административно-территориальное

деление субъектов Федерации....................112

§ 3. Образование, преобразование и упразднение муни­ципальных образований..........................115

§ 4. Установление и изменение границ муниципальных

образований....................................119

§ 5. Компетенция муниципальных образований........122

Глава 7. Общественное самоуправление жителей..............129

§ 1. Понятие общественного самоуправления жителей ... 129

§ 2. Местный референдум............................132

§ 3. Сход граждан...................................139

§ 4. Территориальное общественное самоуправление. ... 139 § 5. Формы участия населения в осуществлении мест­ного самоуправления............................141

Глава 8. Муниципальное избирательное право................151

§ 1. Муниципальные выборы, избирательное право

и избирательная система.........................151

§ 2. Принципы и гарантии избирательного права.......159

Глава 9. Организация муниципальных выборов................173

§ 1. Назначение выборов.............................174

§ 2. Образование избирательных округов и избиратель­ных участков ................................... 175

§ 3. Образование и организация деятельности избира­тельных комиссий...............................177

§ 4. Выдвижение кандидатов и их регистрация.........185

§ 5. Информационное обеспечение выборов............197

§ 6. Финансирование выборов........................204

§ 7. Организация голосования, установление результа­тов голосования, выборов и их опубликование......208

Глава 10. Органы местного самоуправления...................214

§ 1. Органы местного самоуправления: общая

характеристика ................................ 214

§ 2. Основные модели организации муниципальной

власти .................................. ...... 221

§ 3. Органы местного самоуправления как юридиче­ские лица......................................223

§ 4. Наделение органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями .... 226

 

 

Глава 11. Представительный орган муниципального

образования......................................230

§ 1. Общая характеристика..........................230

§ 2. Структура и организация работы представитель­ного органа муниципального образования.........238

§ 3. Депутат представительного органа, член выбор­ного органа местного самоуправления............257

§ 4. Контрольный орган муниципального

образования.........................v..........271

Глава 12. Глава муниципального образования, местная

администрация....................................279

§ 1. Глава муниципального образования..............279

§ 2. Местная администрация........................284

Глава 13. Муниципальные правовые акты.....................301

§ 1. Общая характеристика..........................301

§ 2. Устав муниципального образования..............304

§ 3. Акты выборных органов, должностных лиц

местного самоуправления.......................308

§ 4. Муниципальное правотворчество................311

Глава 14. Ответственность органов, должностных лиц мест­ного самоуправления. Контроль и надзор за их

деятельностью....................................317

§ 1. Общая характеристика ответственности органов,

должностных лиц местного самоуправления.......317

§ 2. Ответственность органов, выборных должност­ных лиц местного самоуправления перед

населением....................................321

§ 3. Ответственность органов, должностных лиц

местного самоуправления перед государством ..... 326 § 4. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими

и юридическими лицами........................330

§ 5. Контроль и надзор за деятельностью органов,

должностных лиц местного самоуправления.......332

Глава 15. Муниципальная служба............................335

§ 1. Правовая природа муниципальной службы........335

§ 2. Прием на муниципальную службу, основания

ее прекращения................................343

§ 3. Права и обязанности муниципальных служащих. . . 346 Глава 16. Экономическая основа местного самоуправления .... 353

§ 1. Муниципальная собственность..................353

§ 2. Местный бюджет...............................360

§ 3. Бюджетный процесс в муниципальных

образованиях..................................369

Литература для углубленного изучения курса..................378

 

 

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

 

А.Н. КОКОТОВ, А.С. САЛОМАТКИН

 

Допущено Министерством образования и науки

Российской Федерации в качестве учебника для студентов

высших учебных заведений, обучающихся

по специальности "Юриспруденция"

 

А.Н. Кокотов - доктор юридических наук, профессор - гл. гл. 1 - 9, 16;

А.С. Саломаткин - доктор юридических наук, профессор - гл. гл. 10 - 15.

 

Рецензенты:

 

С.Д. Князев - доктор юридических наук, профессор;

В.Н. Руденко - доктор юридических наук;

Ю.И. Скуратов - доктор юридических наук, профессор.

 

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

 

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации

Ведомости - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ), Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

ВКС РФ - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации

ПСЗ - Полное собрание законов Российской империи

СУ РСФСР - Собрание узаконений РСФСР

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации

 

ВВЕДЕНИЕ

 

6 октября 2003 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комплексно закрепляющий в развитие конституционных положений о местном самоуправлении все основные институты муниципального права. Он должен заменить Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с аналогичным названием. Новый Закон направлен на масштабное реформирование местного самоуправления в стране, имеющее целью обновление муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных образований, перестройку территориальных, организационных, экономических основ местного самоуправления. Конечно, подобные перемены предполагают не разовое, а постепенное их внедрение. В связи с этим в полном объеме Закон вступает в силу с 1 января 2006 г., а до этого дня введен переходный период, в течение которого продолжает действовать Закон от 28 августа 1995 г. и развивающие его акты, сохраняют свои полномочия ранее избранные органы местного самоуправления. Однако производимые в переходный период выборы органов местного самоуправления должны учитывать требования и нового Закона, в частности, касающиеся численного состава представительных органов местного самоуправления. В исключительных случаях и только с учетом положений нового Закона могут производиться изменения границ муниципальных образований, преобразования последних.

Таким образом, переходный период - время одновременного действия имеющегося и нового муниципального законодательства. Поэтому при том, что в учебнике главный акцент сделан на раскрытие содержания Федерального закона от 6 октября 2003 г., необходимое внимание уделено и анализу норм Закона от 28 августа 1995 г., развивающих его актов, сложившихся на их основе муниципальных институтов. Новые и имеющиеся муниципальные институты показаны в сравнении.

В учебнике раскрыты все основные вопросы курса муниципального права в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.

 

 

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ

РОССИЙСКОГО ПРАВА

 

§ 1. Муниципальное право: признаки, предмет и функции

 

Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община <*>. В законодательстве о местном самоуправлении термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

--------------------------------

<*> См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.

 

Выбор термина "муниципальное право", видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления - "муниципальное образование" и тем, что иноязычное слово "муниципальное" не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 52 - 54; 161 - 184; он же. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 190 - 193.

 

Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные ("дозволено все, кроме прямо запрещенного") и разрешительные ("запрещено все, кроме прямо разрешенного") правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права - основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин "муниципальное образование" впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную "начинку" местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве "площадки" соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>. Однако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательству о местном самоуправлении.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 33. Ст. 3368.

<**> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 2003. N 50. Ст. 4855.

 

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования <*>. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

--------------------------------

<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М., 2002. С. 16, 17.

 

Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование <*>, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

--------------------------------

<*> См.: там же. С. 14.

 

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права - совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Приведенные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

 

§ 2. Место муниципального права в российском праве

 

Российское право имеет сложную структуру. В его составе выделяют публичное и частное право. В эти разделы включают отрасли, обособляемые по предмету и методу правового регулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др., а в состав частного права - например, гражданское, предпринимательское, семейное право. Сюда же следует отнести корпоративное право (церковное право, внутриорганизационное право общественных объединений и т.д.).

Муниципальное право и как комплексное межотраслевое образование, и как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения. Однако в муниципальное право входят и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима объектов муниципальных отношений).

При более глубоком делении в российском праве выделяют профилирующие и комплексные, материальные и процессуальные отрасли права. К числу профилирующих отраслей, т.е. отраслей, которые, опираясь на конституционное право, вводят правовые режимы межотраслевого значения, относятся гражданское право, административное право, уголовное право и соответствующие им гражданско-процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право. Комплексные отрасли права строятся на комбинации правовых режимов, задаваемых профилирующими отраслями. Так, земельное право соединяет гражданско-правовые и административно-правовые режимы применительно к такому объекту правового регулирования, как земли (и некоторым иным). К числу комплексных отраслей права относят также экологическое, водное, лесное, торговое право, т.п. отрасли. Таким образом, комплексные отрасли надстраиваются над профилирующими отраслями.

Муниципальное право в силу своеобразия предмета и метода регулирования полностью не вписывается в какой-то один класс названных нами отраслей. Оно имеет исходную конституционную основу. Та его часть, которая обеспечивает объединение норм разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, а также нормы, устанавливающие территориальные, организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, располагаются на уровне профилирующих отраслей. Муниципальное право в их лице и приобретает качество профилирующей отрасли права. Одновременно муниципальные нормы, объединяющие нормы разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, вместе с ними составляют комплексное правовое образование. Муниципальное право включает множество материальных и процессуальных норм, но только к материальному или только к процессуальному праву его тоже не отнесешь.

Муниципальное право и статусная структура права. Необходимо выделить признак, который позволил бы вписать муниципальное право как право местного самоуправления в структуру российского права целостно, без остатка. Представляется, что муниципальное право как целостная отрасль входит в статусную структуру права.

Статусная структура права строится на обособлении норм, нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. При этом акцентируется внимание на правовом положении субъектов права. Данная структура позволяет всесторонне обрисовать правовое положение субъектов права, выявить его пробелы, реальные и желаемые зависимости между работающими здесь группами норм.

В статусной структуре права помимо муниципального права выделяется региональное право (право субъектов Федерации) и федеральное право (право федерального центра) <*>. Муниципальное право закрепляет правовое положение муниципальных образований как политико-территориальных единиц, а также внутренних для них субъектов: населения, муниципальных органов и организаций, жителей, муниципальных избирателей, служащих, общественников и др.

--------------------------------

<*> Подробнее об этом см.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 30 - 33.

 

§ 3. Муниципальные нормы

 

Муниципальные нормы в широком смысле - все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного самоуправления. Муниципальные нормы в узком смысле - нормы права, регулирующие то, что выше мы определили как муниципальное строительство, а также нормы, призванные направлять нормы других отраслей права, применительно к отношениям местного самоуправления (нормы-цели, нормы-принципы, дефиниции и т.д.).

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции, цели правового регулирования они обеспечивают. Поскольку базовые для права в целом функции позитивного регулирования и охраны реализуются и средствами рассматриваемой отрасли, то первичным является деление ее норм на регулятивные и охранительные.

Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций.

Регулятивные нормы, в свою очередь, делятся на: дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы, а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит легальные определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. ст. 12, 130 - 133), гл. 1 упомянутого Закона.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. ст. 12, 133).

Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона от 6 октября 2003 г. в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны.

Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы, при изменении названных границ, обязаны учитывать мнение населения.

Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона от 6 октября 2003 г.).

Виды норм по характеру велений. По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это - нормы-"советчики". Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов Федерации.

Виды норм по субъектам правотворчества. По субъектам правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.

 

§ 4. Муниципальные правоотношения

 

Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) - это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности.

В первой группе следует выделить общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным - избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.

В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, как коммерческие, так и некоммерческие.

В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация.

В группе социальных общностей - население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.

Объекты правоотношений - то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.

По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.

 

§ 5. Система муниципального права

 

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.

Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).

Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.

В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

Существуют и иные взгляды на систему муниципального права <*>. Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации <**>. Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, к особенной части - нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д. <***>

--------------------------------

<*> Подробнее об этом см.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 150 - 192.

<**> См.: Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 26.

<***> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М., 1999. С. 28 - 31.

 

Не все авторы считают возможным выделять в муниципальном праве общую и особенную части. Таков, например, подход О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева. Они в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 32 - 34.

 

Делаются попытки выделить в муниципальном праве городское, сельское муниципальное право. Если принимать данный подход, то необходимо выделить еще и районное муниципальное право.

 

Глава 2. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

 

§ 1. Правотворческие полномочия в сфере местного

самоуправления

 

Правотворческие полномочия - это нормативно установленные полномочия государства, муниципальных образований, их органов, должностных лиц, корпуса голосующих на референдуме, иных субъектов по принятию правовых актов (нормативных или индивидуальных). Данные полномочия составляют часть компетенции соответствующих субъектов наряду с организационными, распорядительными, контрольными, другими полномочиями.

Наделение какого-либо субъекта правотворческими полномочиями предполагает закрепление с той или иной степенью детализации вопросов, по которым он может принимать правовые акты, указание на вид правовых актов, которые он вправе (или обязан) принимать. Кроме того, необходимо установить порядок принятия правовых актов, а также место этих актов в общей иерархии издаваемых в стране правовых актов.

Конституционное разграничение правотворческих полномочий. Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Она соотносит компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, выделяя сферу исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72), сферу собственных полномочий субъектов (ст. 73). Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72). К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Однако такой вывод требует уточнения. Дело в том, что местное самоуправление, как это было показано выше, объединяет разнородные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Поэтому важно еще учесть соотношение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках данных отраслей права и законодательства. Приняв во внимание это обстоятельство, мы обнаружим, что многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления выпадают из сферы совместного ведения, составляя исключительное ведение Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2001. N 3. С. 32; Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 299 - 313.

 

В сферу исключительного ведения Российской Федерации входит регулирование основных финансово-экономических отношений в муниципальных образованиях. Согласно п. п. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ к сфере исключительных полномочий Российской Федерации относится и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, гражданское законодательство.

Гражданское законодательство определяет участие муниципальных образований, их органов в гражданском обороте, их статус как субъектов гражданского права, правовое положение муниципального имущества, порядок его приватизации, порядок создания и правовой статус муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений (гл. гл. 4, 5, 19, ст. ст. 212, 215 ГК РФ). В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: определение порядка размещения муниципальных заказов, заключения муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ); определение порядка проведения муниципальных лотерей, выпуск муниципальных займов, статус муниципальных ценных бумаг (ст. ст. 96, 100, 114, 156 БК РФ, ст. ст. 2 - 5, 7 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг" <*>, ст. 1063 ГК РФ); правовое регулирование местных налогов и сборов (ст. ст. 12, 15, 53 и др. НК РФ); установление минимальных социальных стандартов (ст. ст. 7, 65, 141, 142 БК РФ); регулирование внешнеэкономических связей муниципальных образований (ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <**>).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 2004. N 31. Ст. 3225.

<**> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

 

Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления (п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления (п. п. "в", "о" ст. 71), вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>), конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

 

Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления (ст. ст. 55, 133 Конституции РФ). В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях (Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" <*>, Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" <**> и др.).

--------------------------------

<*> Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 638; СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2863.

<**> Ведомости РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503; 1998. N 31. Ст. 3822; 1999. N 14. Ст. 1665.

 

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это справедливо и для вопросов местного самоуправления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы могут предусматривать возможность принятия в сфере исключительного ведения Российской Федерации подзаконных актов органов государственной власти РФ, законов субъектов РФ, правовых актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления. Причем принимаемые в этой сфере законы и другие акты субъектов РФ, акты муниципальных образований должны соответствовать не только законам федерального уровня, но и подзаконным актам органов государственной власти РФ, принятым на основе и в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Значительная часть вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Необходимо заметить, что не только пункт "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчивает вопросы местного самоуправления, относящиеся к сфере совместного ведения. На это нацелены и другие пункты указанной статьи. Например, п. "в" относит к сфере совместного ведения вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе теми, что находятся в муниципальной собственности. Таким образом, регулирование вопросов собственности на землю, другие природные ресурсы (содержание права собственности, субъекты и объекты права собственности, общий порядок осуществления правомочий собственников) - исключительно федеральное полномочие. Определение же порядка владения, пользования, распоряжения конкретными земельными участками, участками недр и т.д. (регулирование управленческих отношений) входит в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п. "ж" к сфере совместного ведения относится координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Он распространяет свое действие и на соответствующие отношения с участием органов местного самоуправления. Аналогичную муниципальную составляющую имеют и другие пункты ч. 1 ст. 72.

Полномочия федеральных и региональных органов власти. Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (ст. ст. 5, 6).

К полномочиям федеральных органов власти относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом от 6 октября 2003 г.; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Полномочия муниципальных образований. Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населения или органов местного самоуправления. На основе и в соответствии с федеральными и региональными законами они устанавливают для себя конкретную модель местного самоуправления.

Правотворческие полномочия муниципальных образований распространяются на установление их границ и состава территории, собственной компетенции, форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления, условий и порядка организации муниципальной службы, экономической и финансовой основы местного самоуправления, исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.

К числу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся также утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных налогов и сборов, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, разграничение полномочий разных органов местного самоуправления и др., а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

 

§ 2. Законодательство о местном самоуправлении:

понятие и структура

 

Законодательство - совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов <*>. Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную <**>.

--------------------------------

<*> Иногда законодательство сводят только к системе законов, обращая внимание на их особый статус в среде иных правовых актов.

<**> См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979; она же. Новое в системе законодательства Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 12. С. 27; Теория государства и права. Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 328.

 

Иерархическая (вертикальная) структура. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. Наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ. За ней идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ. Далее, по принципу убывания юридической силы, следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы Союза ССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

Правовые позиции конституционных (уставных) судов по своей юридической силе, видимо, должны приравниваться к нормам конституций, уставов, смысл которых в них раскрывается. Действующее законодательство пока не содержит четких критериев определения юридической силы публичных нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти от своего имени как на международной арене, так и внутри страны. Этот вывод не распространяется на договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. Они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних. Кроме того, необходимо иметь в виду, что разной юридической силой могут обладать и акты одного вида. Например, ГК РФ имеет статус федерального закона, однако применительно к гражданско-правовым отношениям он обладает большей юридической силой, чем иные федеральные законы. Разной юридической силой могут обладать нормы одного и того же акта. Так, нормы гл. 1 Конституции Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем нормы иных ее глав.

Отраслевая (горизонтальная) структура. В ней правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.

Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и делит между собой акты разных уровней власти (федеральные акты, акты субъектов Федерации, муниципальные акты). Именно федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

Комплексная структура законодательства. Главный критерий ее формирования - наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В комплексной структуре законодательства выделяют, например, природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. <*>) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства. Его рубрики выделяются на основе особенностей отдельных сфер жизни (хозяйственная деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона), средств регулирования (информация, финансы, индивидуальные правовые акты), объектов правового регулирования (природные ресурсы), правовых режимов (гражданское, административное, уголовное право).

--------------------------------

<*> Российская газета. 2000. 21 - 23 марта.

 

Статусная структура законодательства. Наряду с иерархической, отраслевой, федеративной, комплексной структурами необходимо выделить статусную структуру. Она строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права.

Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).

Муниципальное законодательство не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального законодательства не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное законодательство затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное законодательство должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.

Одни из указанных актов посвящены статусу территориальных образований. Это, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г., законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Большинство других актов определяют положение муниципальных образований одновременно с регулированием иных вопросов (гражданское, земельное, природоохранное, административное законодательство). Их включение в муниципальное законодательство является функциональным, а не абсолютным. Статусную структуру права реально представить как совокупность норм разных отраслей права, определяющих правовое положение конкретных субъектов, в частности, муниципальных образований и их внутренних субъектов (жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др.) <*>. Такой подход влечет соответствующее статусное деление совокупности нормативных правовых актов. Исходя из этого муниципальное законодательство следовало бы оценить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).

--------------------------------

<*> О статусном структурировании конституционного права см., например: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 23 - 26.

 

Муниципальное законодательство можно было бы рассматривать в качестве элемента комплексной структуры законодательства, если бы не разнородность регулируемых им отношений и не значительное число федеральных и региональных законодательных актов, выступающих системообразующими для статуса муниципальных образований. Муниципальное законодательство вбирает нормы большинства отраслей российского права.

Внутреннее структурирование муниципального законодательства. Его целесообразно проводить с учетом критериев всех вышеназванных структур законодательства. Муниципальное законодательство основано на началах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномочий между разными органами. Так, отраслевая и комплексная структуры способны показать, в каких сферах и какими правовыми возможностями обладают те или иные субъекты муниципального правотворчества. Полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие рубрики Классификатора правовых актов, имеющие отраслевую или комплексную природу. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. В ряде рубрик выделены акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира и др.).

Муниципальные образования, органы местного самоуправления обладают полномочиями и в иных отражаемых в Классификаторе сферах. Это административно-территориальное деление, миграция, референдумы, выборы, общественные и религиозные объединения, образование, опека и попечительство, обращения граждан, а также и многие иные сферы.

Иерархическая и федеративная структуры в рамках муниципального законодательства помогают увидеть и при необходимости формально закрепить иерархию в среде тех актов, которые определяют статус муниципальных образований, органов местного самоуправления, муниципальных организаций, местного населения, а также правотворческие возможности принимающих их органов (анализ отдельных актов, составляющих муниципальное законодательство, будет проведен ниже).

В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки, закрепляющие статус: муниципальных образований (населения муниципальных образований); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

 

§ 3. Отдельные источники муниципального права

 

Конституция РФ. Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ. В литературе высказываются мнения о том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление. Однако в связи с тем, что местное самоуправление в России в современных условиях устанавливается сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. ст. 12, 130 - 132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления <*>. Данная причина не единственная. Новое конституционное законодательство наделило широкими полномочиями в сфере местного самоуправления субъекты РФ. Отсюда необходимость закрепления в российской Конституции модельной конструкции местного самоуправления, являющейся базовой для субъектов РФ.

--------------------------------

<*> См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 2001. С. 176.

 

Таким образом, в основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституционного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но властно-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с решениями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.

Международные договоры РФ. Уступая по юридической силе Конституции РФ (только она непосредственно воплощает государственный суверенитет России), а следовательно, и законам РФ о поправках к Конституции РФ, международные договоры обладают приоритетом по отношению к иным актам российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Для отечественного местного самоуправления основополагающим международным актом является Европейская хартия местного самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ <*>, однако с этим вряд ли можно согласиться.

--------------------------------

<*> См.: Дмитриев Ю., Тарасов О. Европейская хартия местного самоуправления и российское законодательство // Право и жизнь. 1997. N 12. С. 162 - 172.

 

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. - Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним присоединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии <*>.

--------------------------------

<*> См. об этом: Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 2000. С. 8 - 10.

 

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:

признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2);

определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3 "это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом";

указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п. п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7);

допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5);

увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8);

закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. п. 1 - 3 ст. 9);

закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10);

закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

Законодательные источники. Положения Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления получили развитие в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., вступающем в силу, за исключением его отдельных положений, с 1 января 2006 г. Он призван заменить одноименный Закон от 28 августа 1995 г., носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Его соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых законов <*>; систематизированного акта и тематических законов <**>.

--------------------------------

<*> См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 86, 179.

<**> См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 7.

 

Указанный Закон дополняется рядом иных законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в том числе Федеральными законами от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <*>, от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005.

<**> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 2002. N 30. Ст. 3029.

 

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно БК РФ и НК РФ.

В конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2004. N 33. Ст. 3368.

 

Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации, строящегося на фундаменте общероссийского законодательства, лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, посвященные регулированию местного самоуправления. На их базе принимаются законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.).

Подзаконные источники. Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Федерального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 30. Ст. 3576.

 

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется Указами Президента РФ, в том числе от 23 мая 1996 г. "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" <1>, от 24 мая 1996 г. "О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы" <2>, от 10 марта 1997 г. "О мерах по реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <3>, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" <4>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2666.

<2> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2667.

<3> Российская газета. 1997. 12 марта.

<4> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

 

По вопросам местного самоуправления, требующим единой регламентации в границах всей Российской Федерации, принимаются постановления Правительства РФ. В качестве примера можно привести Постановления: от 27 декабря 1995 г. "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" <*>, от 15 августа 1997 г. "О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации" <**>, от 19 января 1998 г. "О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" <***>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 121.

<**> СЗ РФ. 1997. N 34. Ст. 3984.

<***> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 486.

 

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ <*>. Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципального контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомовых территорий.

--------------------------------

<*> См.: Российская газета. 2001. 22 февр.

 

Муниципальные правовые акты. К числу подзаконных источников муниципального права относятся акты муниципальных образований, органов местного самоуправления. Занятие правотворческой деятельностью вытекает из правовой природы местного самоуправления и является выражением народовластия <*>. Муниципальный нормативный акт (нормативный акт местного самоуправления) - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.

--------------------------------

<*> См.: Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 27.

 

В ряду муниципальных нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Подробнее о муниципальных правовых актах будет рассказано в гл. 13 настоящего учебника.

Договорные источники. Определенное место в системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления <*>. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10) <**>.

--------------------------------

<*> См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий / Сост. И.В. Гранкин, М.В. Деменков, В.Б. Исаков и др. М., 1997. С. 124.

<**> См.: там же. С. 398, 403.

 

Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее заключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме. В то же время договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.

Договорная форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Судебные источники. Важный источник муниципального права - правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления <*>.

--------------------------------

<*> См. Постановления Конституционного Суда РФ: от 30 мая 1996 г. "По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3; от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; от 16 октября 1997 г. "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4002; от 3 ноября 1997 г. "По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241; от 10 июня 1998 г. "По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. "а" п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 5; от 30 ноября 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // Российская газета. 2000. 19 дек.; от 2 апреля 2002 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 3.

 

§ 4. Систематизация законодательства о местном

самоуправлении

 

Местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя страны (ст. 12 Конституции РФ), требует развернутого правового регулирования, прежде всего законодательного. На сегодняшний день имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Однако они пока не сложились в развитую, хорошо организованную систему. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. <*>, отмечается, что имеет место несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении. Нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов, чем обусловлена актуальность их систематизации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 504.

 

Перспективы кодификации муниципального законодательства. Поскольку муниципальное законодательство объединяет разнородные акты множества разных отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна. Нереально принять, например, на уровне субъектов РФ муниципальные кодексы, которые бы целостно регулировали все стороны самоуправленческой активности. Подобное возможно только путем существенной затратной перестройки сложившейся законодательной системы, выведения муниципальных норм из актов гражданского, семейного, административного законодательства или посредством включения в муниципальные кодексы многочисленных и мало что дающих отсылок к последним. Кроме того, ряд отраслей, содержащих нормы муниципального права, входят в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Соответственно субъекты Федерации не вправе осуществлять кодификацию в сфере федеральных предметов ведения.

Принятие муниципального кодекса нереально и на федеральном уровне. Дело в том, что в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено лишь закрепление общих принципов организации местного самоуправления, да и то в режиме совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кодекс же, как особый вид законодательных актов, отличает детальное и по многим позициям исчерпывающее правовое регулирование в отдельных сферах общественной жизни. Исходя из вышесказанного систематизация муниципального законодательства должна осуществляться путем инкорпорации, а не кодификации. Определенная основа названной инкорпорации заложена в анализировавшемся выше классификаторе правовых актов.

Совершенствование классификатора правовых актов. Классификатор правовых актов как наиболее общее отражение российского законодательства целесообразно дополнить рядом тематических приложений. Естественно, все приложения должны основываться на общеправовом классификаторе и согласовываться с ним как с корневой системой, в том числе на уровне цифровых обозначений.

Если общеправовой классификатор служит для распределения по своим разделам, рубрикам, подрубрикам правовых актов как самостоятельных элементов законодательной системы, то его приложения могли бы настраиваться на тематическое выделение наряду с такими актами и их структурных фрагментов, а может быть, и их отдельных норм. Общеправовой классификатор дает целостную структуру российского права и законодательства, обеспечивает оперативный поиск любых нормативных правовых актов по предметно-функциональным критериям, поэтому его приложения должны нацеливаться на связное представление актов (частей актов), закрепляющих правовой статус отдельных субъектов. Предлагаемые приложения к общеправовому классификатору (не только в их электронной версии) могли бы обеспечивать поиск нормативных правовых актов (их фрагментов) по терминологии, элементам правового статуса соответствующих субъектов, другим показателям.

В качестве одного из таких приложений следует выделить законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство). Какой может быть структура данного приложения? Во-первых, она должна учитывать структуру общеправового классификатора, в частности, необходимость отражения в нем вопросов местного самоуправления; во-вторых, отражать особенности статуса муниципальных образований и правового регулирования местного самоуправления в целом.

Представляется, что муниципальное законодательство логично подразделять на общую и особенную части <*>, что отражает существующее разделение нормативных правовых актов на те, что посвящены исключительно регулированию вопросов местного самоуправления, и на те, что регулируют и иные отношения.

--------------------------------

<*> Подробнее см.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 23, 24; Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 28 - 31.

 

Выделение общей части может быть аналогично выделению раздела о конституционном строе в классификаторе правовых актов. Она отражала бы конституционно-правовой уровень регулирования местного самоуправления. Именно к ней относятся акты рубрики классификатора "Местное самоуправление". Не случайно эта рубрика содержится в разделе о конституционном строе. На наш взгляд, данная рубрика должна быть сохранена в общеправовом классификаторе. В приложении о муниципальном законодательстве ее можно было бы повторить, сделав основой указанного приложения.

Однако содержание упомянутой рубрики требует уточнения. Она вполне обоснованно отражает структуру Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, но делает это лишь отчасти. Так, в этой рубрике в качестве ее дополнительных подрубрик следовало бы выделить территориальные основы местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан, основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (отзыв, досрочное прекращение полномочий и т.п.).

Особенная часть вмещала бы акты о статусе муниципальных образований, их органов, иных субъектов местного самоуправления в отдельных сферах правового регулирования, выделяемых по традиционной схеме отраслей права и законодательства. В связи с этим заслуживает внимания структура особенной части муниципального законодательства, предложенная А.Н. Костюковым. Он включает в особенную часть рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципальных предприятий, взаимоотношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, местном бюджете, местных налогах и сборах, системе налогообложения, учета и отчетности, муниципальном кредите, жилищных субсидиях, земле и земельных отношениях, социальной защите населения, здравоохранении, образовании, культуре, молодежной политике, физической культуре и спорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, приватизации муниципального жилищного фонда, градостроительстве и благоустройстве, торговле, охране природы, охране общественного порядка, гражданской обороне, чрезвычайных ситуациях <*>. Однако после введения в действие классификатора правовых актов изложенный подход должен быть приведен в соответствие с рубрикацией классификатора. В предлагаемом приложении целесообразно повторить структуру классификатора в полном объеме. Пусть лучше отдельные разделы и рубрики приложения останутся до поры до времени незаполненными, чем после возможного расширения полномочий органов местного самоуправления окажется невозможным найти в приложении к классификатору место для новых нормативных правовых актов о местном самоуправлении.

--------------------------------

<*> См.: Муниципальное право Омской области. Сборник нормативных правовых актов и документов / Сост. А.Н. Костюков. Омск, 1998.

 

В общей и особенной частях рассматриваемого нами приложения важно ввести внутреннюю для каждой рубрики иерархию актов по их юридической силе. Следовало бы также обособить акты (фрагменты актов) Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Однако проблематика выстраивания актов муниципального законодательства по их юридической силе не сводится только к обеспечению подобной иерархии.

Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Усилению системности муниципального законодательства должно способствовать более четкое соотнесение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Одна из проблем связана в условиях расширения сферы федерального регулирования с определением предметной рамки комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Очевидно, последние должны детализировать положения федерального законодательства, например, в части определения вопросов местного значения, определять компетенцию органов местного самоуправления. Однако часто такая детализация толкуется, в том числе судами, как вторжение в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены попросту переписывать Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления или делать множество отсылок к нему. Это принижает значимость комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Однако по смыслу Конституции РФ именно субъекты Федерации осуществляют комплексное развернутое регулирование местного самоуправления.

Особенно затруднено региональное нормотворчество по вопросам, входящим в сферу исключительной нормотворческой компетенции Российской Федерации и касающимся прав и свобод граждан, участия муниципальных образований в гражданском обороте. В обозначенной сфере, как и во многих других, важно, оставаясь в рамках принципиальных федеральных норм, отразить в законодательстве объективно существующие региональные особенности. Ведь муниципальное право - это во многом право регионов.

Одно из направлений решения указанной проблемы видится в расширении сферы делегирования нормотворческих полномочий от Федерации ее субъектам.

 

Глава 3. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ НАУКИ

 

§ 1. Муниципальное право

как наука и учебная дисциплина

 

Муниципальное право как наука. Муниципально-правовая наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин. Как и в любой другой отрасли знаний, в ней следует выделять предмет, содержание, форму, методологию, ценностные основания.

Предмет науки - то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.). Содержание - само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат - внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания, такие, как книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.

Методология науки - совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) - побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Часто это то, что может быть названо социальным заказом. Социальный заказ - прямо или косвенно выраженный призыв (запрос) органов власти, отдельных общественных групп, граждан на проведение исследований определенного рода, на обоснование или опровержение определенных социальных позиций. Социальный заказ - это и внутренние побудительные мотивы в познавательной сфере самих исследователей. Аксиологический (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.

Предмет науки муниципального права. Им является местное самоуправление как общественный, но прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Еще одна составная часть предмета науки - муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов. Очевидно, что в исследовании современного отечественного муниципального права, закрепляемой им модели местного самоуправления не обойтись без анализа муниципальных, смежных с ними институтов, муниципальной практики других стран. Не обойтись и без анализа организационно-правовых форм местного самоуправления, ранее имевших место в российской истории.

Методология науки. Методология - относительно самостоятельная отрасль научного знания. Ее наработки зачастую адресованы не какой-то одной научной дисциплине, а многим или даже всем отраслям науки. Методология муниципального права зиждется на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. Скажем, в рамках названных закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее - сегодняшней моделью местного самоуправления.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический, движения от абстрактного к конкретному, и наоборот.

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции. Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института местного самоуправления, местного самоуправления в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе местного самоуправления, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой местного самоуправления и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами. Генетический анализ в ряде случаев невозможен без опоры на исторические факты. Но они нужны ему как материал для выделения в их зачастую случайной череде действительных причинно-следственных зависимостей. Так, переход от коллегиальных исполкомов советской эпохи к единоличным главам местного самоуправления (позднее главам муниципальных образований) можно принять просто как исторический факт. В то же время важно понять, случаен или закономерен данный переход, и если закономерен, то чем он определяется, порождается.

Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Давайте задумаемся, чьи интересы сегодня в первую очередь обеспечивают широкие нормативные прерогативы местного самоуправления: местного населения или все же сообщества муниципальных чиновников? Ответ на этот вопрос невозможен без выявления действительных интересов разных групп местного населения, возможностей по осуществлению указанных интересов, соотношения названных интересов, возможностей с реальным поведением тех или иных субъектов.

Аксиологический метод заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский в качестве главного и определяющего факта русской истории называл колонизацию, т.е. постоянное движение русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская и российская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое. Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпохой поиска нами своего места в просторах Евразии. Распад СССР свидетельствует о начале нового этапа российской истории - решающем сближении народа с его наличным политико-географическим пространством. Колонизационная устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям российской жизни. Движение не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым определяющим нашу историю фактом. На этом этапе развития общества и государства на первое место выходят задачи обустройства. Обустройство же будет эффективным, если будет происходить не сверху, а именно снизу, с человека, семьи, дома, улицы, поселения через регионы к государству в целом. Все сказанное свидетельствует об особой роли в общественном развитии местного самоуправления.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели. Это, например, движение от "муниципального образования вообще" к отдельным видам муниципальных образований, а от них - к конкретным муниципальным образованиям. Или от "муниципального образования вообще" к его отдельным признакам. Пример обратного движения - соединение территориальных, организационных, материально-финансовых, правовых составляющих жизни местных сообществ жителей в родовой конструкции местного самоуправления.

Муниципально-правовые исследования опираются также на более элементарные приемы: формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно-интерпретационный, сравнительного правоведения и др.

Источники науки муниципального права. В числе источников науки муниципального права нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика.

Нормативные источники - это, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, иные законы субъектов Федерации, иные нормативные акты, в том числе уставы муниципальных образований, правовые акты органов местного самоуправления. К числу нормативных источников относится ранее действовавшее законодательство РФ, РСФСР, СССР, Российской империи. Определенный интерес представляет законодательство о местном самоуправлении других государств. Судебные источники - это, прежде всего, решения Конституционного Суда РФ. Ряд правовых позиций Конституционного Суда непосредственно связан с местным самоуправлением <*>. Источниками науки являются также решения общих и арбитражных судов, особенно по вопросам защиты конституционных прав граждан, нормоконтроля. К теоретическим источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления. Результаты социологических исследований помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов местного самоуправления, ее оценке гражданами, другими лицами. Этот вид источников является необходимым средством проверки теоретических выводов. Еще один источник - муниципальная практика. Анализ деятельности государственных, муниципальных органов, организаций, учреждений, иных субъектов муниципального права с помощью социологических исследований, иных приемов помогает выявить сильные и слабые места муниципальных институтов, направления их возможного совершенствования.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М., 2000; Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. Т. 1. М., 2003.

 

Система науки муниципального права. Муниципально-правовое знание определенным образом выстраивается. Системность местного самоуправления как главного предмета анализа задает системность и муниципально-правового знания. В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 38, 39.

 

Возможны и другие подходы. Муниципально-правовое знание подразделяется на: 1) теоретико-практические исследования местного самоуправления, его отдельных элементов, средств его правового регулирования; 2) науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание.

В рамках первого направления реально выделить следующие крупные блоки: а) история местного самоуправления; б) местное самоуправление в зарубежных странах; в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия; г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления; д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы; е) статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; ж) муниципальное правотворчество; з) муниципальная служба; и) финансово-экономические основы местного самоуправления; к) гарантии местного самоуправления.

В рамках второго направления проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки, совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий. Очевидно, что конкретные муниципально-правовые исследования не обязательно укладываются в рамки перечисленных направлений, блоков, вопросов. Зачастую они охватывают ряд из них или даже выходят за пределы муниципального права, нося междисциплинарный характер.

Муниципальное право как учебная дисциплина. В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления. При этом, конечно, науковедческие вопросы, проблемы муниципального права в учебной дисциплине представлены предельно сжато.

 

§ 2. Основные теории местного самоуправления

 

Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Однако эту логическую схему очень непросто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены. Они осуществляются через деятельность (включая управленческую) множества разных лиц. Общественные условия приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления, с другой стороны, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи. Таким образом, общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не произойдет этап "заземления".

Анализ социальных явлений показывает, что в силу ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые - разные люди), отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном значении - это общество с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике, с войной всех против всех в политике, с бесконечным дроблением государства на уделы.

В силу сказанного под подлинным самоуправлением мы должны понимать особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего - юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления (те же органы власти) нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование (справедливое - для данного уровня развития общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов <*>. Это справедливо и для местных сообществ жителей городских, сельских поселений, иных малых пространств, в рамках которых люди непосредственно удовлетворяют свои основные запросы, взаимодействуя друг с другом.

--------------------------------

<*> Фактически в этом же ключе определяет самоуправление народа Ю.И. Скуратов. См.: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Проблемы конституционной теории и практики. Свердловск, 1987. С. 35 - 36.

 

Местное самоуправление, с учетом сказанного, есть процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей. Понятно, что подобное состояние управления - не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться.

Местное самоуправление в государственно-организованном обществе не может не испытывать на себе воздействие государства. Поэтому не случайно большинство теоретических концепций местного самоуправления представляют собой то или иное решение вопроса о соотношении государства и местного самоуправления. Управление местными сообществами жителей, о котором идет речь в вышеприведенном определении местного самоуправления, может носить государственный или негосударственный характер. Негосударственный характер самоуправления может заключаться в особой публично-властной деятельности или деятельности общественной, строго добровольной. Местные дела, соответственно, могут иметь значение государственных, негосударственных публично-властных или общественных дел. Очевидно, что разное решение вопроса о характере самоуправленческой деятельности, статусе местных дел значительно видоизменяет приведенное нами определение местного самоуправления.

Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории.

Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

 

§ 3. Направления современных исследований

в отечественной науке муниципального права

 

Муниципально-правовая наука в современной России находится на подъеме. Это обусловлено, в частности, развитием местного самоуправления, муниципального права как отрасли права, что порождает стойкую общественную потребность в исследовании разных аспектов местного самоуправления, муниципального законодательства.

В числе многоаспектных, междисциплинарных работ необходимо назвать следующие: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Постовой Н.М. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997; Мокрый В.С., Кузнецов В.А. Местное самоуправление: правовые и организационные проблемы становления. Самара, 1997; Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. В перечисленных исследованиях под различными углами зрения предпринята попытка целостного анализа местного самоуправления как самостоятельного социального института.

История российского местного самоуправления анализируется в работах В.Ф. Абрамова, Г.А. Герасименко, Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьева, В.В. Еремяна, М.В. Федорова, Н.Н. Ефремовой, Л.Е. Лаптевой, Н.В. Постового, В.И. Фадеева и др. Местное самоуправление зарубежных стран представлено в работах А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, Г.В. Барабашева, Е.В. Гриценко, В.Б. Евдокимова, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, Н.П. Медведева, Я.Ю. Старцева, Б.А. Страшуна, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, Н.Э. Шишкиной.

Многие исследователи заняты проблематикой природы местного самоуправления, его назначения в обществе (С.А. Авакьян, О.В. Берг, И.В. Выдрин, И.В. Граф, Е.В. Гриценко, Е.М. Ковешников, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.Н. Недокушева, В.В. Пылин, Ю.И. Скуратов, Н.И. Соломка, О.А. Сомова, А.А. Торшенко, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, В.Я. Ясюнас). Принципиальный аспект указанного исследовательского направления - взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления. Этот вопрос исследуется в работах О.В. Берга, Е.М. Ковешникова, Т.А. Козловой, И.А. Крейса, В.В. Пылина, Н.П. Седых, Н.И. Соломки и др. Рядом авторов, в частности, рассматривается возможность выделения при соотношении компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации, с одной стороны и муниципальных образований - с другой, сферы их совместного ведения. Думается, что это перспективная идея, нуждающаяся в законодательном оформлении.

Формы прямой демократии в местном самоуправлении анализируют Ф.М. Бородкин, В.С. Кашо, В.А. Кочев, М.А. Краснов, А.П. Ларькина, В.П. Максимов, А.Ф. Малый, Л.А. Нудненко, В.Т. Прохоров, В.Н. Руденко.

Важное направление исследований - территориальная организация местного самоуправления. В его рамках проводятся комплексные исследования (А.С. Саломаткин, А.А. Югов), анализируются особенности сельского самоуправления (А.А. Саломаткин), городского самоуправления (О.Н. Ванеев, В.И. Голованов, А. Замотаев, А.Е. Когут, А.В. Корнев, В.В. Таболин, Е.С. Четвертакова, К.Ф. Шеремет, С.И. Штань), районного самоуправления (А.Г. Гладышева), самоуправления коренных малочисленных народов Севера (В.А. Кряжков, Н.Н. Харючи). Во многом своеобразие моделей местного самоуправления задается законодательством субъектов Федерации. Поэтому в качестве предмета изучения рассматривается организация местного самоуправления отдельных субъектов Федерации. Так, о проблемах организации местного самоуправления в субъектах Федерации размышляет С.А. Авакьян, В.М. Ануфриев. Местное самоуправление в республике Мордовия анализирует А.Р. Еремин. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) представлено в работах П.В. Гоголева, Е.А. Пахомова. Вопросы формирования местного самоуправления в Новосибирской области разбирает И.А. Кравец.

Организационные основы местного самоуправления рассматривают С.А. Авакьян, В.И. Васильев, В.А. Горожанин, Ф.В. Зарипов, О.Е. Кутафин, И.Г. Мачульская, А.В. Москалев, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, А. Широков, Е.С. Шугрина. Правовой статус представительных органов местного самоуправления стал предметом внимания М.Н. Матвеева, В.В. Пылина, Н.С. Тимофеева, В.Н. Хорькова. Правовой статус глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представлен в работах И.В. Бабичева, Т.М. Бялкиной, Е.А. Незнамовой. Правовой статус муниципальных депутатов исследуют И.А. Алексеев, И.В. Захаров. Вопросы ответственности органов местного самоуправления разбирают М.М. Мокеев, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина.

В то же время остаются без серьезного внимания фундаментальные вопросы компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления. Одна из объективных причин сложившегося положения заключается в постоянных законодательных изменениях статуса и компетенции органов местного самоуправления. Тем не менее отдельные аспекты компетенции органов местного самоуправления представлены в литературе. Так, интересное исследование по проблематике наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями выполнено М.Ю. Дитятковским <*>.

--------------------------------

<*> См.: Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.

 

Интенсивно изучаются финансово-экономические основы местного самоуправления. Выделим здесь лишь некоторые исследовательские направления: правовое регулирование муниципального управления (Н.В. Павлов, В.В. Таболин), гражданская правосубъектность муниципальных образований, регулирование объектов муниципальной недвижимости (Г.О. Барбаков, О.А. Камалов), муниципальный кредит (Д.Е. Кошель), взаимоотношения органов местного самоуправления и коммерческих организаций (К.П. Дубовкин), финансовые основы местного самоуправления (А.С. Автономов, В.Н. Болотов, Н.В. Герасименко, Н.Н. Жадобина, А.Н. Костюков, А.А. Красовская, А.В. Курочкин, М.Р. Мурзабеков, А.Н. Туляй). Следует также назвать работы Н.Н. Жадобиной о бюджетно-правовом статусе муниципальных образований.

Законодательство о местном самоуправлении, муниципальное нормотворчество представлено в работах О.В. Берга, А.Е. Гавришева, М.Ю. Дитятковского, А.Н. Костюкова, В.А. Кряжкова, М.А. Кулушевой, Т.С. Масловской, А.В. Москалева, Н.Л. Пешина, А.Н. Романова, А.А. Сергеева, Г.З. Фахрисламовой, К.Ф. Шеремета, С.И. Шишкина. Обстоятельный анализ Европейской хартии местного самоуправления дан в коллективной работе под редакцией В.А. Черникова <*>. Раскрытию содержания, особенностей уставов муниципальных образований посвящены работы С.В. Арбузова, И.В. Захарова. Нарастание массива нормативных правовых актов о местном самоуправлении остро ставит вопрос об упорядочении данного массива. Проблемы систематизации законодательства о местном самоуправлении анализируют М.Ю. Дитятковский, А.Н. Костюков, А.Н. Романов.

--------------------------------

<*> См.: Основы Европейской хартии местного самоуправления / Под ред. В.А. Черникова. М., 2000.

 

Отдельная исследовательская тема в рамках муниципально-правовой науки - гарантии местного самоуправления, прав граждан в данной сфере. О гарантиях местного самоуправления пишут К.И. Амирбеков, И.В. Граф, Д.Г. Жаромских и др.

Любая наука на определенном этапе развития стремится оценить, систематизировать то, что уже наработано, упорядочить и уточнить имеющийся понятийно-категориальный аппарат, методологический инструментарий, соотнести собственные наработки с достижениями иных научных дисциплин. Подобный самоанализ в рамках науки муниципального права только еще складывается. Науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание, плодотворно ведутся А.С. Автономовым, Н.А. Богдановой, А.Н. Костюковым, С.Г. Соловьевым, Р.М. Усмановой и др.

Большая работа по систематизации теоретических, публицистических источников муниципального права проведена С.А. Авакьяном. Исследования почти всех названных нами выше авторов представлены в его фундаментальной библиографии <*>.

--------------------------------

<*> См.: Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М., 2002.

 

Глава 4. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

 

§ 1. Управление на местах до 1864 г.

 

Самоуправленческие начала в организации местной жизни присущи русской земле с древних времен. В то же время наша история начиная с Киевской Руси являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и до сего дня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия, партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи (средневековая смута, гражданская война в XX в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось.

Вечевая демократия. Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. А.Е. Пресняков рассматривал ее как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения - волости-земли. Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний <*>.

--------------------------------

<*> См.: Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993. С. 394 - 401.

 

Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами <*>. Ход событий привел к потере Великим Новгородом самостоятельности, подчинению его в XV веке власти Москвы, слому его самобытной системы самоуправления. Эта же участь постигла другие вольные русские города (Псков, Вятка).

--------------------------------

<*> См.: Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1987. С. 51 - 69.

 

Губные, земские избы. По мере складывания Московского государства шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Но централизация управления, не подкрепленная самодеятельностью населения, обнаруживала свою неэффективность. Во многом именно это обстоятельство заставило в XVI в. царя Ивана IV устранить кормления (содержание за счет населения управителей на местах). Наместников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское самоуправление.

Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа <*>. Перечисленные должностные лица и составили наряду с иными чиновниками так называемые губные избы. В ведении губного управления находилась уголовная и тюремная политика уездов <**>.

--------------------------------

<*> См.: там же. С. 335.

<**> См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 152.

 

В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.

Как видим, большинство функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей "к государеву делу" <*>. Таким образом, самоуправление на местах использовалось государством как способ вовлечения населения в решение собственных задач. Можно сказать и иначе - самоуправление заключалось в перекладывании на население общегосударственных функций под его же, населения, ответственность.

--------------------------------

<*> Ключевский В.О. Указ. соч. С. 345.

 

Воеводско-приказное управление. В XVII в. губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.

Реформы XVIII в. Преобразования местного управления были предприняты Петром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 г. разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции. Провинции - на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 - 12 человек). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции, опираясь на ландраты, т.е. коллегиально. Провинции управлялись воеводами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам - ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге - воеводам.

В 1720 г. Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам - Камер-коллегии. Таким образом, в магистратскую систему был введен элемент соподчинения органов самоуправления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством городов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финансовыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи, т.е. управляли магистраты в первую очередь торгово-промышленным классом и несли на себе печать сословного начала.

В 1727 г., в царствование Екатерины I, городовые магистраты были подчинены губернаторам, и в том же году, в царствование Петра II, был упразднен главный магистрат.

К проблеме укрепления городского самоуправления обращалась и Екатерина II, утвердившая 21 апреля 1785 г. Грамоту на права и выгоды городам Российской империи ("Жалованная грамота городам"). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено "общество градское" как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городским властям предписывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обывательскую книгу. Городское население делилось на шесть разрядов. Первый разряд включал домовладельцев, второй - купцов, разделенных на три гильдии, третий - лиц, записавшихся в цехи, четвертый - иногородних и иностранных гостей, пятый - именитых горожан ("степенных" служащих, художников, ученых, крупных капиталистов, банкиров, хозяев кораблей, торговцев оптом), шестой - посадских, не вошедших в пять первых разрядов и занимавшихся промыслом, рукоделием или иной работой в городе.

Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов.

В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для проведения выборов городских органов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов городских магистратов и др.), для выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). В городах также действовали магистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Органы городского самоуправления действовали под контролем государственных органов. Таким образом, городское самоуправление, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом. При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах.

Павел I упразднил Жалованную грамоту. При нем усилилась централизация власти. Так, в городах были ликвидированы представительные органы самоуправления и созданы ратгаузы - городские правления. Ратгаузы, по сути, были подразделениями губернской администрации на местах. В их состав входили назначаемые центральной властью чиновники. Хотя часть их состава продолжала оставаться выборной.

Реформы первой половины XIX в. В это время в проводившихся центральной властью преобразованиях на местах вновь заметно стремление к укреплению самоуправленческих начал. Восстановлены были органы представительного правления в городах. В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений крестьян Николай I предпринял реформирование органов самоуправления государственных крестьян.

В волостях, включающих сельские общества государственных крестьян и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление, волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя: по полицейским и хозяйственным делам. Волостной голова избирался волостным сходом на три года. Сельские общества учреждались в больших казенных селениях. Их органами являлись: сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство - старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова - по представлению окружного начальника, а сельский староста - по представлению волостного правления. Ряд вопросов жизни сельской общины обсуждались на "мире" - общем собрании крестьян - хозяев изб.

В ходе крестьянской реформы 1861 г. волостное, сельское самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административно-полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода не имели законной силы. Контроль над органами крестьянского самоуправления осуществляли на основании Положения о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.

 

§ 2. Реформы самоуправления земств (1864, 1890 гг.)

и городов (1870, 1892 гг.)

 

Освобождение крестьян из крепостной зависимости, развитие капиталистических отношений, рост социальной напряженности подтолкнули монархию к реформам государственного и местного управления. Императором Александром II 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 г. - Городовое положение <*>. Реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Суть реформы хорошо передает общественная (хозяйственная) теория самоуправления <**>. Следовательно, земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством. Названные преобразования, захватив губернское, уездное деление, не затронули волость, где в основном было сохранено прежнее регулирование.

--------------------------------

<*> ПСЗ-2. Т. XXXIX. N 40457; т. XLV. Отд. 1. N 48498.

<**> О теориях самоуправления см. § 2 гл. 3 настоящего учебника.

 

Однако позднее названные акты были изменены Александром III в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Городовом положении от 11 июня 1892 г. <*>. Предпринятые изменения обычно именуют контрреформой. Они в самом общем виде свелись к усилению государственного контроля над земствами, закреплению их положения как особого звена государственных учреждений, расширению представительства в них дворян. В мерах контрреформы заметны черты государственной теории местного самоуправления.

--------------------------------

<*> ПСЗ-3. Т. X. Отд. 1. N 6927; т. XII. N 8708.

 

Положения 1864 и 1870 гг. Органы земств по Положению 1864 г. - уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. В уездных, губернских собраниях председательствовали соответственно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из председателя и двух членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности Министром внутренних дел.

Органы городского самоуправления по Положению 1870 г. - городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях. Голова в Санкт-Петербурге и Москве утверждался в должности императором, в губернских городах - Министром внутренних дел, в остальных городах - губернатором.

Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для проведения выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев; горожан - собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого уезда (в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имеющие годовой доход не менее 6 тыс. руб. Мелкие помещики на предварительных собраниях избирали уполномоченных, делегируемых на съезд землевладельцев от первой курии. Допускалось участие в выборах по первой курии лиц независимо от имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.; лица, обладающие собственностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. руб.

Сельские общества направляли своих представителей на волостные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды избирали установленное число гласных уездного земского собрания.

В состав избирательных съездов допускались русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору.

Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товарищества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на участие в земских выборах, назначали от себя на съезды поверенных. При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного - по доверенности или уполномочию.

Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов. Предусматривалось избрание на шесть уездных гласных одного губернского гласного. В Смоленской губернии, например, от каждого уезда до земской контрреформы в губернское собрание избиралось по пять - семь гласных, что составляло 66 человек. Из них первые три года работы собрания (с 10 февраля 1866 г.) дворян было 55, крестьян - 3, духовенства - 3, купцов и других сословий - 5 человек. В то же время соотношение разных сословий в земствах по Положению иное, чем предлагалось комиссией Министра внутренних дел П.А. Валуева до его принятия. А.А. Корнилов показывает это на примере Владимирской губернии. По проекту комиссии в ней полагалось от землевладельцев 280 гласных, а от крестьян только 123; по расписанию, приложенному к статье 39 Положения, гласных от землевладельцев полагалось 207, от крестьян - 169 и от городов - 47. Таким образом, по Положению от 1 января 1864 г. представители крестьян и городов вместе превышали здесь представителей от землевладельцев на девять человек, а по прежним предположениям представители землевладельцев превышали бы представителей двух других классов вместе взятых на 110 человек <*>.

--------------------------------

<*> См.: Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве: происхождение земской избирательной системы 1864 г. и ее дальнейшие изменения // http:/www.ifes.ru/library/pablications/vote/special/page18.html

 

В соответствии с Городовым положением городские обыватели делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской думы. Все три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов. В избирательных собраниях вправе были принимать участие русские подданные, достигшие возраста 25 лет, уплачивающие сборы в пользу города и не имеющие недоимок по ним. Лишены были избирательного права лица, подвергнутые суду за преступления и проступки; отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); состоящие под следствием или судом; лишенные духовного сана; иностранцы. Как и при выборах в земские собрания, круг городских избирателей был шире, чем круг лиц, обладавших правом участия в избирательных собраниях. Аналогично решался вопрос и о представительстве на избирательных собраниях избирателей, не имевших права в них участвовать.

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако по Положению общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Досрочно выбывшего гласного заменяло лицо, получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных гласных, число голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не менее половины голосов избирателей.

Губернские, уездные земские органы нацеливались на заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. К названным функциям добавлялись и иные, в том числе имевшие общегосударственное значение. На органы земств возлагались, например, содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, попечение о тюрьмах.

Аналогичные вопросы как в части местных дел, так и государственных задач решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Земские, городские учреждения, издавая постановления и распоряжения, не могли выйти за пределы собственной компетенции. Губернатор или Министр внутренних дел вправе были приостанавливать исполнение актов земских, городских органов, если те противоречили закону или "общим государственным пользам".

Организационное соподчинение между губернскими и уездными земскими органами отсутствовало. В то же время земские органы уездов обязаны были исполнять решения губернских земских органов, принятые в пределах компетенции последних.

Положения 1890 и 1892 гг. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г., Городовое положение от 11 июня 1892 г. сохранили принципиальную структуру земских и городских органов. Однако они внесли в положение земских, городских учреждений ряд существенных изменений. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сельских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб.; содержащим в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в российских городах.

Земские, городские органы стали рассматриваться как государственные учреждения. Поэтому председатели и члены управ зачислялись в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности могли лишь лица, имеющие право находиться на государственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества таким правом не обладали.

Органы государства наделялись правом отмены решений земских, городских органов в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо порядка их действий. Приостанавливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушало интересы местного населения. Решения земств могли отменяться, приостанавливаться по соображениям не только законности, но и целесообразности. Многие решения земств подлежали утверждению Министром внутренних дел (об обращении земских дорог в проселочные; о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям; о переведении натуральных повинностей в денежные; о займах и др.).

При губернаторе действовало губернское по земским и городским делам присутствие как надзорный по отношению к земствам орган. В состав присутствия, кроме губернатора, входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные лица.

Изложенное положение земских, городских органов существенно ко времени разрушения российской монархии в результате революционных событий 1917 г. не изменилось.

Попытка реформ Временного правительства. Пришедшее к власти Временное правительство намеревалось осуществить очередную земскую реформу. Оно, в частности, попыталось учредить земские органы в волостях, децентрализовать городское самоуправление, создав наряду с городскими учреждениями на отдельных территориях городов участковые думы и управы (весна - лето 1917 г.). В условиях социально-экономического и политического кризиса Временное правительство параллельно пошло на чрезвычайные меры, назначая на места собственных комиссаров. Однако воплотить свои начинания по совершенствованию земской организации ему не удалось. Власть в стране захватили большевики, что стало одной из причин разрушения Российской империи как государства. Была ликвидирована и складывавшаяся годами система земств.

 

§ 3. Политико-правовые основы организации

местной власти в РСФСР

 

Переход к советской системе местной власти. Большевики после захвата власти в октябре 1917 г. сделали в организации местной власти ставку на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Те изначально возникли как организационные ячейки стачечного движения (революция 1905 г.), став в 1917 г. наряду с военно-революционными комитетами органами вооруженного восстания. В обращении II Всероссийского съезда Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г. провозглашалось, что вся власть отныне принадлежит Советам. Председатели Советов сносятся непосредственно с революционным правительством <*>. Поскольку Советы не были приспособлены для повседневного управления на местах, до июля 1918 г. они сосуществовали с органами земского, городского самоуправления.

--------------------------------

<*> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 9.

 

Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января 1918 г. (22 декабря 1917 г.) "Об организации местного самоуправления" <*> указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые будут находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм - республика Советов.

--------------------------------

<*> СУ РСФСР. 1917. N 12. Ст. 179.

 

В Инструкции этого Комиссариата, принятой в тот же день, на Советы дополнительно возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь декреты и постановления центральной власти. Они наделялись правом издавать обязательные постановления, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению советской власти. В этом же документе Советам предписывалось избирать из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагалось проведение в жизнь постановлений Совета и вся текущая работа по управлению <*>.

--------------------------------

<*> См.: СУ РСФСР. 1917. N 12. Ст. 180.

 

Перечисленные положения получили развитие в Конституции РСФСР 1918 г. Была учреждена двухзвенная система советских органов, включающая созываемые в областях, губерниях (округах), уездах (районах), волостях съезды Советов и городские, сельские Советы. Съезды и Советы являлись представительными и распорядительными (нормотворческими) органами. Для текущей работы они создавали ответственные перед ними исполнительные комитеты. Советы избирали исполкомы из своего состава. Применительно к съездам Конституция это прямо не оговаривала. Съезды и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей.

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке "съезды - Советы" доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет. Большевики исповедовали жестко классовый подход. Поэтому лишены были избирательного права лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи, духовные служители церквей, религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Не имели избирательного права душевнобольные и умалишенные, состоящие под опекой, осужденные за корыстные и порочащие преступления.

Избрание съездов, Советов было не равным. Был введен принцип многостепенных выборов. В силу того же классового подхода преимущество было отдано избирателям городов. Городские Советы образовывались из расчета один депутат на 1 тыс. жителей числом не менее 50 и не более 1000 членов; сельские Советы (образуемые и в городах с населением менее 10 тыс. человек) - из расчета один депутат на каждые 100 человек населения числом не менее трех и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов указанных Советов был определен в три месяца.

Волостные съезды составлялись из представителей всех сельских Советов волости из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета; уездные (районные) - из представителей сельских Советов из расчета один депутат на 1 тыс. жителей, но не свыше 300 депутатов на уезд (район); губернские (окружные) - из представителей городских Советов и волостных съездов Советов из расчета один депутат на 10 тыс. жителей, а от городов - один депутат на 2 тыс. избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ); областные - из представителей городских Советов и уездных съездов Советов из расчета один депутат на 25 тыс. жителей, от городов - один депутат на 5 тыс. избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме. Съезды Советов созывались не реже: двух раз в год в области; одного раза в три месяца в губернии, уезде; одного раза в месяц в волости. Избиратели в любое время могли отзывать своих депутатов.

Число членов съездовского исполкома не должно было превышать: в области и губернии - 25; в уезде - 20; в волости - 10. Число членов исполкома Совета в селении не должно было превышать пяти человек. Исполкомы Советов в городах избирались в количестве не менее трех и не более 15 человек (в Петербурге и Москве - не более 40) как постоянно действующие представительные органы власти.

Описанную конструкцию власти отличает ряд признаков. Во-первых, местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как "работающих корпораций". За повседневное исполнение решений съездов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов, Советов. Во-вторых, советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления. В-третьих, Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения. В-четвертых, местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих. В-пятых, в условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства. В-шестых, вводился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов. Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.

Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления. Со временем из официального языка применительно к местам исчезает сам термин "самоуправление". Как самоуправленческое начинает рассматриваться государство в целом, объявленное государством трудового народа. Категория же местного самоуправления стала рассматриваться как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

В то же время советская система вобрала в себя отдельные черты земской организации <*>. Общее есть в построении дум - управ и советов - исполкомов. И там и там использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и даже усилен контроль вышестоящих органов над нижестоящими. Съезды Советов отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось и принципиальное отличие. В советской системе съезды - это не только организационное средство выборов, но и самостоятельные органы власти.

--------------------------------

<*> См. об этом: Дементьев А.Н. О "системе Советов" и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. N 8. С. 112 - 119.

 

Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. Указанные конституционные акты внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Во-первых, упразднялись съезды и принцип их многостепенного формирования. Органами государственной власти краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел были объявлены Советы депутатов трудящихся.

Во-вторых, Советы стали избираться сроком на два года в ходе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов. Избирательного права лишались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации и общества трудящихся: организации компартии, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества.

В-третьих, устанавливалось, что Советы принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и РСФСР. Решения - акты, как правило, нормативные; распоряжения - индивидуальные.

В-четвертых, было определено, что Советы избирают в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Таким образом, исполкомы сочетали в своей деятельности функции руководящего органа Совета и органа управления общей компетенции. В структуре исполкомов по отдельным направлениям работы образовывались отделы, управления, комиссии. Особо оговаривалось, что в небольших поселениях исполкомы не создаются, а исполнительные и распорядительные функции выполняют избираемые Советами председатель Совета, его заместитель и секретарь.

В-пятых, исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Советам, так и исполкомам вышестоящих Советов, т.е. исполкомы наделялись статусом органов двойного подчинения.

Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г. В них заявлено о построении в стране общенародного государства. Поэтому указывалось, что народ осуществляет свою власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу страны. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Очевидно, что приведенная конституционная формула не отражала действительного положения вещей. Реальной властью обладали не Советы, а компартия, определенная в ст. 6 Конституции СССР как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций. Предусматривалось, что срок полномочий местных Советов составляет два с половиной года.

Новые конституционные акты четко определяли принципиальную компетенцию местных Советов. Статья 146 Конституции СССР устанавливала, что местные Советы руководят на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий они обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

На основе Конституции СССР 1977 г. сложилась развитая система законодательства о местных Советах. Принятые четыре союзных закона закрепляли основные полномочия краевых, областных Советов народных депутатов, основные права и обязанности районных, городских и районных в городах, поселковых и сельских Советов <*>. Их положения детализировались в соответствующих законах РСФСР <**>.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости СССР. 1978. N 49. Ст. ст. 795, 796, 797; 1980. N 27. Ст. 526.

<**> См.: Ведомости РСФСР. 1979. N 32. Ст. ст. 785, 786, 787; 1980. N 48. Ст. 1593.

 

Строгая систематизация позволила обеспечить единство основных характеристик местных Советов разного уровня (представительный статус, основные направления и принципы работы, организационно-правовые формы деятельности, срок полномочий).

 

§ 4. Реформы местной власти конца ХХ - начала XXI вв.

 

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. В новейших реформах возможно выделение пяти этапов, последний из которых продолжается в настоящее время.

Первый этап. Он связан с реформами 1988 - 1990 гг. Существенным толчком к их началу послужило осознание обществом ряда недостатков наличной представительно-управленческой системы, среди которых назовем два основных. Первый заключался в формальном характере представительных институтов - депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками вследствие заорганизованности и безальтернативности выборов, сращения партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Второй недостаток - низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти и управления - при сращении представительных и исполнительных органов последние доминировали над представительными органами, не позволяли им эффективно контролировать и направлять свою деятельность, следовательно, не имели и стимулов для саморазвития.

Осознанием данных негативных обстоятельств обусловлена попытка высшего звена партийно-государственной номенклатуры вывести представительные органы из-под плотной "опеки" органов исполнительно-распорядительных. Именно в это время господствующим стал политический лозунг "Даешь всю власть Советам!". Реализовать этот политический девиз попытались путем модернизации избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был принят Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" <*>. Данный акт в известном смысле стал новаторским документом. Он содержал ряд новшеств, которые, например, дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности и состязательного характера. В Законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирателей по месту жительства. Закон существенным образом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (до этого 1000 человек).

--------------------------------

<*> Ведомости РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1306.

 

Проходившие в 1990 г. на волне демократических преобразований выборы в местные Советы изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось.

Было решено в рамках Советов создать собственные постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также избирать в Советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Речи об организационном разделении представительной и исполнительной власти пока не шло. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности <*>.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости СССР. 1989. N 20. Ст. 373.

 

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему Совету, так и вышестоящему исполкому. Союзный законодатель, изменяя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами (п. 3 ст. 6) <*>.

--------------------------------

<*> Известия. 1991. 18 февр.

 

В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные, т.п. органы в силу положений законодательства союзных республик. В то же время вышеназванный союзный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их и как органы государственные.

Второй этап. Переход ко второму этапу был обусловлен нарастанием критичных оценок коллегиальных начал в управлении, что и послужило толчком к законодательно-нормативным изменениям, воплощенным в Законе РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и в Постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие <*>. На этом этапе произошло резкое сужение действия коллегиальных начал. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности исполкомы ушли в небытие - правопреемниками исполкомов стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. В системе местных Советов происходило создание так называемых малых Советов. Малые Советы задумывались как состоящие из депутатов "больших Советов" их постоянно действующие органы, осуществляющие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах.

--------------------------------

<*> Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. ст. 1010, 1011.

 

Одновременно компетенция представительных и исполнительных органов все более размежевывалась. Расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" между Советами и администрациями. Среди них: а) утверждение Советами структуры местных администраций по представлению глав администраций; б) отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных Советов; в) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном порядке <*>.

--------------------------------

<*> См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Совет и администрация: спорные вопросы статуса и взаимоотношений // Российский юридический журнал. 1993. N 1.

 

На этом этапе наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно - в периоды кризисов приоритетное положение профессионального управленческого аппарата, специализирующегося на исполнительно-распорядительных функциях, объективно задано.

Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т.е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе РФ, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще не декларировалась негосударственная природа органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировал активизацию местного правотворчества. Вместе с Законом о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. В его ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (ч. ч. 3, 4 ст. 7). В ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.

Третий этап изменений местной власти (осень 1993 г.) оказался наиболее трагичным. В стране, за исключением ряда республик в составе России, произошел полный слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям <*>. Ленинский лозунг "Советы - работающие корпорации" (т.е. органы, сочетающие в себе нормотворчество и исполнение законов) был восстановлен с точностью до наоборот. Общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме Советов началось формирование новой представительной власти на местах - дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и т.д. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" <**>, которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

--------------------------------

<*> См.: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 1993. 12 окт.

<**> Российская газета. 1993. 29 окт.

 

Срок полномочий выборных органов устанавливался в два года. Было решено, что представительная власть должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Например, в районах мог образовываться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.

Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Последний получил право подписывать решения выборного органа местного самоуправления.

Следует признать, что разрешение политико-государственного кризиса осени 1993 г., частью которого был кризис местной власти, принятием новой российской Конституции в декабре 1993 г. стало наименее болезненным выходом из тупика - события могли развиваться и по худшему сценарию.

Четвертый этап. С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восстанавливаться и представительная власть на местах, хотя заложенные в Конституции принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Федерации. Так, во Временном положении о местном самоуправлении Свердловской области от 25 января 1994 г. <*> значительно урезались полномочия местных представительных органов, предусматривалось изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями (ст. ст. 5, 9, 10).

--------------------------------

<*> Областная газета. 1994. 2 февр.

 

С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" активизировался процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На основе этого Закона сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной теории).

Пятый этап. Начальная его точка - внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подготовленного комиссией под руководством Д.Н. Козака. Данная комиссия была создана Президентом РФ для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Как уже говорилось выше, упомянутый Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.

Масштабность законодательно закрепленных изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления. Видимо, именно названная масштабность подтолкнула разработчиков, законодателя не ограничиваться подготовкой новой редакции Закона от 28 августа 1995 г., а принять новый Закон с тем же названием. Кстати, такой прием следует оценить как нетрадиционный. Он допустим, но лишь в виде исключения, поскольку при этом не просто меняется, а ломается сложившееся муниципальное законодательство, соответствующая правоприменительная практика. Не случайно Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел значительный по времени переходный период, в течение которого его положения будут действовать наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти.

Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.

Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства. Что взять за основу: собственные муниципальные налоги, межбюджетное регулирование или то и другое в определенной пропорции? Во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.

Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получают статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, предусматривается, что субъекты Федерации, местное население должны иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты Федерации вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Здесь надо принимать во внимание, что ряд субъектов РФ уже избрали территориальную модель самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог - стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина - финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики.

Предусмотрев различный правовой статус муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу этого и их правовой статус, круг задач должны различаться. Однако в Законе от 28 августа 1995 г. такое различие не было заложено. В то же время представляется необходимым и дальше двигаться в этом направлении. В частности, следует комплексно отразить в федеральном законодательстве территориальные, организационные, финансово-экономические особенности осуществления местного самоуправления в районах Крайнего Севера, расширив соответствующие правотворческие полномочия и субъектов РФ.

Сильная сторона Закона от 6 октября 2003 г. - допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования. Теперь предусмотрены разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ОТОС). Работу в этом направлении следует продолжать. В частности, необходимо органично вписать в модель местного самоуправления формы самоорганизации коренных малочисленных народов России <*>.

--------------------------------

<*> См. об этом: Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера. Сб. научных статей / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2003.

 

В целом Закон от 6 октября 2003 г. сохранил подход, представляющий собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Таким образом, очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.

Возможные альтернативные варианты муниципальной реформы. С реформированием местного самоуправления не может не возникнуть вопрос о возможных альтернативах муниципальной реформы. Прежде всего следует оценить намерение кардинально перестроить территориальные основы местного самоуправления. Думается, что оно имеет не только положительное начало. Избранный подход не вписывается в историческую логику развития законодательства о местном самоуправлении.

Логика же эта такова. Советское законодательство строилось как законодательство о статусе местных органов власти разного уровня. Постсоветская модель базировалась на выделении в качестве первичного объекта регулирования вместо местных органов власти низовых территорий. В итоге - ухудшение правового определения статуса, в том числе компетенции, органов местной власти. Сильная сторона постсоветского подхода - продуцирование компетенции муниципальных территорий, аккумулирующих интересы и волю первичного субъекта самоуправления - населения. Период с начала 90-х гг. XX в. до принятия Закона от 6 октября 2003 г. - этап формирования в субъектах Федерации территориальных основ местного самоуправления, формирования и стабилизации статуса муниципальных образований, уточнения того, что законодатель именует сегодня вопросами местного значения.

Казалось бы, следующий шаг в развитии отечественного местного самоуправления после стабилизации его территориальных основ должен быть сделан в направлении детализации статуса и компетенции органов местного самоуправления, соединения сильных сторон современной и советской моделей законодательного регулирования местной жизни с параллельным дозированным уточнением сложившейся территориальной схемы самоуправления. Вместо этого законодатель предпочел начать заново перестраивать территориальные основы местного самоуправления. Очевидно, что в известном смысле это возвращение к началу 90-х гг. прошлого века. Задача детализации статуса органов местного самоуправления, разграничения и согласования компетенции разных органов местного самоуправления, органов местного самоуправления и государственных органов, к которой мы вплотную подошли в начале XXI в., вновь откладывается, поскольку ее выход на первый план предполагает стабилизацию формы правления на местах, а она невозможна без стабильной территориальной схемы местного самоуправления. Логика законодательного развития такова: законодательство о политико-территориальных формах самоуправления - законодательство о политико-организационных формах самоуправления - тонкая настройка компетенционных схем. Вывод же состоит в том, что запущенная реформа в законодательно-историческом контексте регулирования местного самоуправления таит в себе, к сожалению, элемент контрпродуктивности.

Возможное совершенствование предлагаемого в Законе от 6 октября 2003 г. подхода предполагает лишение заложенной в нем двухуровневой модели территориального устройства местного самоуправления качества абсолютной. Применительно к субъектам Федерации, в которых на момент принятия упомянутого Закона действовала поселенческая модель, данный Закон мог бы действовать в части учреждения муниципальных районов, городских округов. Применительно к субъектам Федерации, в которых базовой единицей местного самоуправления являлся район, необходимость укрепления поселенческих начал местного самоуправления могла бы достигаться не за счет обязательного учреждения в поселениях самостоятельных муниципальных образований, а путем развития сети так называемых внутримуниципальных образований (аналог предусмотренных Законом от 28 августа 1995 г. внутригородских муниципальных образований), а также создания муниципальным образованием - районом своих органов в отдельных поселениях района. Зачем в каждом населенном пункте, отвечающем критериям поселения, создавать самостоятельное муниципальное образование? На первом этапе здесь можно было бы создавать территориальные органы местного самоуправления муниципального района. Кстати, такой подход как раз и предполагает создание полноценной системы поселенческих муниципальных образований. Причем не заново и на пустом месте, а на подготовленной организационно-материальной основе.

Ряд положений Закона от 6 октября 2003 г. расходится с положениями Европейской хартии местного самоуправления. Так, ст. 3 Хартии устанавливает, что советы или собрания (т.е. представительные органы местного самоуправления) могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Таким образом, согласно Хартии учреждение исполнительных органов местного самоуправления, тем более имеющих статус самостоятельных, не обязательно. Данной модели соответствует и советская схема с коллегиальными исполкомами как внутренними руководящими органами соответствующих представительных органов самоуправления. Согласно ст. 6 Хартии местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Однако в Законе от 6 октября 2003 г. в нарушение ст. ст. 3 и 6 Хартии предусмотрено, что наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования, но и главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных этим Законом. Думается, что было бы правильней заложить в Законе несколько моделей организации местной власти с указанием на право самих муниципальных образований избирать одну из них или любую иную модель.

 

Глава 5. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Законодательное определение местного самоуправления

 

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (гл. гл. 1, 8). Естественно, что конституционная формула "местное самоуправление" должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как цель для всех, на кого распространяет свое действие Конституция.

Развивая конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1). Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода - прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельности по решению вопросов местного самоуправления). Оба Закона вслед за Конституцией говорят о признании и гарантировании местного самоуправления. Кратко раскроем все эти качества. Исходное определение местного самоуправления уточняется в его содержательной, пространственной, субъектной составляющих. Для этого законодатель раскрывает смысл таких категорий, как "вопросы местного значения", "муниципальное образование", "органы местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления" и др.

Самостоятельная и под свою ответственность активность. Самостоятельная активность - осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе. По В. Далю самостоятельный - это стоящий или сущий сам по себе, независимо от других, от чего-то другого. Однако В.И. Даль добавляет, что самостоятельный человек тот, у кого свои твердые убеждения, в ком нет шаткости <*>. Получается, что как самостоятельную мы должны оценивать ту деятельность людей, которая не только осуществляется по их воле и в их интересах, но еще и покоится на их твердых убеждениях, на осознании ими своих действительных, а не мнимых интересов. Выходит, что самостояние не дается законом или по одному желанию - до него надо еще дорасти.

--------------------------------

<*> См.: Даль В.И. Толковый словарь. М., 1955. С. 135.

 

Что означает активность под свою ответственность? В правоведении принято различать положительную и негативную ответственность. Положительная ответственность - это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний. Негативная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть - возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.

Конечно, законодатель, говоря об ответственности населения, имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией. Признаваемая активность - осуществляемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Конституция как бы говорит, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление. Задача законодателя, таким образом, ограничивается творческой конкретизацией разбираемого института. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства.

Здесь уместна аналогия с уровнем самостоятельности региональных коллективов в рамках федеративных государств. Публичная самостоятельность региональных коллективов, внешне отражаемая в статусе субъектов федерации, имеет обязательным источником их собственную волю. Да, статус субъектов закрепляется прежде всего в федеральном законодательстве, однако федерация не вправе упразднять субъекты, изменять их конституционный статус без согласия последних. Федерация - та форма государственного устройства, которая не может меняться государственным центром в одностороннем порядке, например, на унитарную структуру. Федерация - тот уровень децентрализации, который перестает полностью охватываться усмотрением государства, неся в себе известный заряд необратимости. Это принципиально отличает федерацию от унитарного государства с наличием законодательных автономий. Широкая самостоятельность законодательных автономий, сравнимая с самостоятельностью субъектов федерации, проистекает всецело из воли государственного центра. Унитарное государство вправе в одностороннем порядке преобразовывать свои автономии в обычные административные единицы. Напротив, государственный суверенитет федеративного государства ограничен в части одностороннего пересмотра федеративного устройства и статуса субъектов федерации. Конституционное признание местного самоуправления означает, что Конституция исключает наряду с односторонним пересмотром государством собственной федеративной структуры и односторонний пересмотр им конституционно установленной самостоятельности местного самоуправления.

Гарантируемая активность - подкрепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что предусмотрены конституционно. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспондирует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного осуществления.

Содержание местного самоуправления. Его составляют вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.

Пространственные рамки местного самоуправления. Такие рамки законодатель устанавливает с помощью категории "муниципальное образование". Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительные признаки муниципального образования: а) осуществление в его рамках местного самоуправления; б) обособленная муниципальная собственность; в) местный бюджет; г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования); д) населенная территория; е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Субъектный состав местного самоуправления. Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы местных сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив. При этом под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступают энергетические, транспортные, жилищно-коммунальные, торговые сети, рынок труда и капитала, учреждения образования и здравоохранения, обеспечивающие удобное жительство и эффективное взаимодействие людей во всех сферах их жизнедеятельности.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. Это, конечно, и органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Последние в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Однако отдельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного населения в целом) должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления.

 

§ 2. Местное самоуправление

как основа конституционного строя

 

Основы конституционного строя представляют собой систему исходных конституционных принципов, закрепляемых в гл. 1 Конституции РФ, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех его отраслей. Основы конституционного строя - это и действительное осуществление данных принципов, и то состояние общества, государства, национального права, которое сложилось под их воздействием.

Конституционные проявления местного самоуправления. Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

По замечанию В.А. Кряжкова, характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. ст. 24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов <*>.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 63, 64.

 

Соотношение местного самоуправления с иными основами конституционного строя. Приведенная выше точка зрения В.А. Кряжкова нацеливает на рассмотрение местного самоуправления в системной связи с иными основами конституционного строя страны. Очевидно, что в структуре указанных основ выделяются собственные исходные ценности. По отношению к ним иные положения гл. 1 Конституции РФ имеют инструментальный характер: раскрывают содержание исходных принципов применительно к отдельным сферам жизнедеятельности общества; выступают по отношению к ним в роли гарантий. Думается, что в качестве таких исходных конституционных ценностей следует назвать две идеи, которые В.В. Невинский рассматривает в качестве главных ориентиров развития российского общества. Это возвышение достоинства человека (личности) и упрочение державности (государственности) <*>. В конституционной терминологии названные идеи фиксируются, в первую очередь, положениями о признании человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2) и о суверенитете государства, носителем и единственным источником которого выступает многонациональный народ (ст. ст. 3, 4).

--------------------------------

<*> См.: Конституционное право России. Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 115.

 

Местное самоуправление как принцип и коллективное право местных сообществ жителей, вырастающее из индивидуальных, групповых прав, и наоборот, порождающее их, прежде всего, является средством уточнения, конкретизации правового положения человека и гражданина, инструментом обеспечения достоинства личности. Местное самоуправление как социальный институт наряду с государством выступает механизмом осуществления народного суверенитета, инструментом обеспечения державности. В силу ч. ч. 2, 3 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Последняя норма предполагает референдумы и выборы не только государственного, но и муниципального уровня.

Местное самоуправление раскрывает и обеспечивает исходные конституционные ценности в тесном взаимодействии с конституционными положениями о верховенстве на всей территории страны Конституции РФ, федеральных законов, самоопределении народов, единстве и равенстве гражданства, единстве экономического пространства, равенстве форм собственности, социальной направленности государства, идеологическом и политическом многообразии и т.п. В частности, в рамках местного самоуправления как политико-правового пространства должна обеспечиваться действенность всех перечисленных положений.

Статья 1 Конституции РФ в числе базовых принципов российского государства называет правовую направленность государства, республиканскую форму правления и демократический режим. Перечисленные положения являются организующими устоями и для местного самоуправления, поскольку оно является каналом осуществления народовластия. Однако такой основополагающий для государства принцип, как осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), прямо на местное самоуправление не распространяется, хотя может иметь место и на деле осуществляется во многих муниципальных образованиях. На этом уровне нет законодательных и судебных органов. До вступления в силу Закона от 6 октября 2003 г. не обязательно было создание исполнительных, контрольных органов местного самоуправления. Указанный подход вытекает и из Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3 и др.).

Разделение власти имеет не только горизонтальный аспект (разделение власти между органами одного уровня), но и аспект вертикального разделения власти. В Конституции РФ он заложен в ст. ст. 5, 11, 12. В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром (Российской Федерацией) и регионами (субъектами РФ) обособляются также местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы органов: федеральные органы; государственные органы субъектов РФ; органы местного самоуправления. Вертикальная децентрализация власти с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя страны. В обозначенном смысле местное самоуправление на территории субъектов РФ - децентрализация в децентрализации, способ предотвращения сепаратистских устремлений субъектов Федерации. В известном смысле местное самоуправление для субъектов Федерации - то же самое, что федерализм для государства в целом.

Местное самоуправление и публичная власть. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма. Согласно ее ст. 12 органы местного самоуправления (а это ведущее и постоянно функционирующее звено муниципальных образований) не входят в систему органов государственной власти. Означает ли это, что местное самоуправление есть вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества в его относительном противопоставлении государственно-публичному аппарату власти? Можно ли рассматривать местное самоуправление в качестве своеобразного общественного института? Для положительного ответа на эти вопросы нет сколько-нибудь весомых оснований.

Во-первых, если общественные объединения возникают и исчезают по воле граждан, могут создаваться или не создаваться, то органы местного самоуправления, муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке - они не факультативны. Во-вторых, если общественные объединения самостоятельно определяют направления своей деятельности, то в отношении муниципальных образований и их органов направления работы задает государство в императивном порядке. В-третьих, если объединение в общественные союзы происходит на основе общности субъективных интересов людей (я объединяюсь с теми, кто мне близок), то объединение в муниципальные образования обусловливается объективным фактом совместного проживания людей. Кроме того, человек способен менять союзы общения, не меняя объективных условий своего существования - смена ячейки местного самоуправления всегда связана с перемещением в пространстве, т.е. с изменением объективных условий своего существования. В-четвертых, деятельность общественных объединений может не ограничиваться местным уровнем, напротив, деятельность муниципальных образований всегда административно замыкается рамками низовых территориальных сообществ жителей. В-пятых, если решения руководящих органов общественных объединений обязательны для членов этих объединений в той мере, в какой они признают данные решения, то нормативные, индивидуальные веления органов местного самоуправления, принятые в пределах компетенции последних, обязательны для всех, кому они адресованы.

Итак, муниципальные образования, органы местного самоуправления не могут быть включены в совокупность добровольных, общественных объединений <*>. Муниципальные образования и их органы - элемент публично-властного механизма общества. В то же время надо отметить, что в муниципальных образованиях могут и должны тесно сплавляться публично-властные и общественные начала. К сожалению, в настоящее время местное самоуправление выступает в первую очередь как право муниципальных чиновников, а не местного населения. Необходима децентрализация самой муниципальной власти в том виде, в каком она сегодня сложилась. Одно из направлений этой работы - развитие территориального общественного самоуправлении. Как органичный элемент местного самоуправления надо рассматривать также деятельность профессиональных корпораций, любительских, конфессиональных, тому подобных групп, действующих на местах. Не случайно в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. <**>, выделена особая роль местного самоуправления в становлении гражданского общества в России.

--------------------------------

<*> Подробнее об этом см.: Коркунов Н.М. Государственное право. Т. II. СПб., 1909. Отд. 3. С. 488 - 621.

<**> Российская газета. 1999. 21 окт.

 

Отказ от рассмотрения местного самоуправления как вида общественной самодеятельности делает насущным вопрос о соотношении муниципальных образований и государства, органов местного самоуправления и государственных органов. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий "публичная власть" и "государственная власть", которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции РФ, механизм публичной власти включает в себя государственную и местную (муниципальную) власть. Категорию "муниципальная власть" использует Конституционный Суд РФ, именуя эту власть публичной <*>. Кроме прочего, это означает, что местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; ВКС РФ. 1998. N 2.

 

Местное самоуправление как коллективное право местного населения. В данном контексте местное самоуправление означает закрепленное в писаном праве, но естественное по своему происхождению и природе притязание жителей на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Местное самоуправление как элемент народовластия - это право населения на осуществление публичной власти. Можно ли местное самоуправление рассматривать одновременно и как обязанность граждан?

В соответствии с традиционным для теории права подходом это невозможно, поскольку объявление обязанностью того, на что ты имеешь право, отменяет названное право, перечеркивает его. Право на какие-либо действия предполагает и возможность отказаться от их совершения. Право граждан на местное самоуправление предусматривает их возможность отказаться от его осуществления. В случае такого отказа на смену местному самоуправлению в обязательном порядке должно прийти местное государственное управление. Однако иная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом РФ в его Постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Вот выдержка из данного Постановления.

"Согласно пункту 3 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного закона) Курской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют "сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области".

Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области допускается упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.

Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1).

Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области, законодатель Курской области исходил из возможности создания сельских и поселковых органов государственной власти. Между тем в Постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" Конституционный Суд РФ констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации могут создаваться в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Из этой правовой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти - в силу требований Конституции Российской Федерации - создаваться не могут; на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного закона) Курской области не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

 

Изложенная позиция Конституционного Суда РФ, явно не бесспорная, может быть сведена к следующему. Отказаться от местного самоуправления или изначально избрать другой способ самоорганизации может только население первичных административно-территориальных единиц субъектов РФ, т.е. тех, на которые субъекты Федерации разделены (районы, города с правами районов, т.п.). Население же иных территорий (сельсоветы, волости, т.п.) или поселений обязано осуществлять местное самоуправление. Сформулировав данный подход, Конституционный Суд неизбежно встал перед вопросом о природе права населения на местное самоуправление. Что же это за право на власть, если население сельсоветов, волостей, большинства поселений обязано эту власть осуществлять?

Конституционный Суд вышел из затруднительного положения, указав, что население обладает не правом на местную власть, а правом на участие в осуществлении публичной власти в муниципальных образованиях. Думается, что Конституционный Суд мог бы избрать и более сильное и точное продолжение, заявив, что право на местное самоуправление является не просто правом, а, по сути, полномочием граждан. Полномочие в отличие от права - это сплав прав и обязанностей. Обычно о полномочиях говорят применительно к органам власти. Полномочия органов слагаются в их компетенцию. Конституционный Суд подводит нас к мысли о том, что полномочиями, компетенцией могут обладать не только органы власти, но и граждане. Следуя этой логике, и народовластие как право многонационального народа Российской Федерации на власть является полномочием, от которого народ не вправе отказаться. Значит, народ не выше Конституции. Особость местного самоуправления, народовластия в целом как гражданских полномочий в том, что они возлагаются на граждан самим многонациональным народом, а не государственными органами.

 

§ 3. Децентрализация и местное самоуправление

 

Децентрализация - способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п. Иногда децентрализацию отличают от деконцентрации. Так, Г. Брэбан указывает, что при деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, т.е. центральный аппарат управления наделяет властью свои периферийные службы. При децентрализации, напротив, делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к местному коллективу или общественному учреждению <*>. Таким образом, здесь под децентрализацией понимается перемещение властных полномочий от государства, государственных учреждений негосударственным субъектам, а под деконцентрацией - внутригосударственная децентрализация. Если воспользоваться изложенным подходом, то конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в нашей стране необходимо определять как негосударственную децентрализацию или как децентрализацию в собственном смысле этого слова.

--------------------------------

<*> См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86.

 

Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. Назовем основные из них.

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления - муниципальное образование. Муниципальные образования, в силу этого принципа, должны, по общему правилу, создаваться на всех населенных территориях всех субъектов Федерации. В соответствии с рассмотренной выше позицией Конституционного Суда РФ по делу об Уставе (Основном законе) Курской области население поселений, как и население сельсоветов (волостей), не может отказаться от местного самоуправления. Это, конечно, не означает, что любой населенный пункт должен становиться самостоятельным муниципальным образованием. Он может входить в состав муниципального образования, включающего два или более населенных пункта.

Приведенные положения аналогичны тем конституционным предписаниям, которыми закрепили статус субъектов Федерации за всеми ее первичными территориальными составляющими: республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами (ст. ст. 5, 65 и др. Конституции РФ) и, следовательно, окончательно территориально достроили Россию как подлинную федерацию. Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации территориально и организационно достраивают третий, самый близкий к гражданам этаж публичной власти - местное самоуправление жителей.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют ту же роль, что и Конституция РФ для страны в целом, конституции, уставы субъектов Федерации для соответствующих субъектов. Устав муниципального образования - своеобразная "конституция", которая комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Не случайно в уставах многих муниципальных образований указывается, что данные уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем иным муниципальным нормативным актам, прямое действие. Уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением.

Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления. В зависимости от сферы осуществления местного самоуправления выделяют учредительные, компетенционные, организационные и территориальные пределы <*>.

--------------------------------

<*> См.: Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 11.

 

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела в судебном заседании 21 сентября 1995 г. в качестве кассационной инстанции дело по иску Иркутской городской Думы и администрации г. Иркутска к Законодательному Собранию и губернатору Иркутской области о частичном признании ст. 32 Закона Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области" недействительной <*>. Она пришла к выводу, что предусматриваемые спорной статьей право начальника главного финансового управления области на назначение и освобождение от должности начальников финансовых управлений городов и районов области по представлению исполнительных органов последних, его право по определению предельной численности работников финансовых управлений городов и районов области противоречат действующему законодательству о местном самоуправлении, вторгаются в компетенцию органов местного самоуправления. В конечном итоге Судебная коллегия оставила без изменения решение Иркутского областного суда от 31 мая 1995 г. по данному делу, в котором последний в качестве суда первой инстанции признал вышеприведенные положения ст. 32 оспариваемого Закона противоречащими законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня подписания оспариваемого Закона губернатором Иркутской области. Таким образом, судебная практика идет по пути обеспечения принципа недопустимости для государственных органов и должностных лиц образования органов местного самоуправления и назначения муниципальных должностных лиц.

--------------------------------

<*> См.: Государство и право. 1996. N 3. С. 3 - 7.

 

Данный принцип есть то общее правило, которое имеет свои исключения. Так, ст. 37 Закона от 6 октября 2003 г. предусматривает, что при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту 1/3 членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению высшего должностного лица (главы) соответствующего субъекта РФ. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления главы субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления может распускаться законом субъекта РФ. Глава субъекта Федерации вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. Однако названные действия органов государственной власти должны базироваться на судебных решениях, которыми установлено, что правовые акты, действия органов местного самоуправления противоречат действующему законодательству (ст. ст. 73, 74 Закона от 6 октября 2003 г.).

4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.

Однако указанный запрет имеет свои изъятия. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов Федерации вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75). При этом органы государственной власти не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий, и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. Федеральное законодательство не предусматривает и права государственных органов по приостановлению действия муниципальных актов.

Закон РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" предоставлял право вышестоящим Советам народных депутатов, в том числе и Советам краевого, областного и т.п. уровня, отменять решения нижестоящих Советов, но только те, что не соответствуют законодательству. В настоящее время запрет на прямую отмену государственными органами муниципальных актов является абсолютным. Так, нельзя во внесудебном порядке отменить действие муниципального акта по мотивам его принятия муниципальным органом с превышением собственных полномочий.

6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от 6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.

Однако сегодня именно незавидное финансово-экономическое положение многих местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государства. На практике расширяются расходные полномочия муниципальных образований и, наоборот, сокращаются их собственные доходные источники. Отмеченное показывает ограниченность правовых гарантий местного самоуправления - последние важны, но не всесильны.

7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Рассмотренные нами принципиальные положения закрепляют действительную децентрализацию мест в общегосударственном масштабе, по крайней мере, в плоскости конституционно-правового регулирования.

Осуществление полномочий государства на местах. Как же в условиях децентрализации мест государственный центр, субъекты РФ осуществляют свои полномочия на местном уровне? Государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Среди них принятие законов, иных актов, в том числе закрепляющих права, обязанности субъектов местного самоуправления; создание собственных органов на местах, действующих наряду с муниципальными органами; возложение на муниципальные органы задачи выполнения отдельных государственных полномочий; разработка и принятие финансово-экономических и иных федеральных и региональных программ с муниципальной составляющей.

 

§ 4. Система местного самоуправления

 

Систему местного самоуправления допустимо определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собою и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций. Каково соотношение между собой отдельных субъектов самоуправления?

Наиболее общую субъектную его основу составляют низовые территориальные сообщества жителей, соединяющие в себе в сущностном (потребности, интересы), содержательном (функционально-целевая активность), формальном (правовые, иные нормы, структуры управления) деятельность индивидов, групп, коллективов, предприятий, учреждений, организаций, социально-экономическую инфраструктуру. Внешне формальным выражением территориальных сообществ жителей выступают муниципальные образования как политико-территориальные единицы. Получается, что муниципальное образование - одна из "телесных" оболочек территориального сообщества жителей.

Население и местное сообщество. Федеральный законодатель для обозначения базового, первичного субъекта самоуправления использует категорию "население". Думается, что здесь уместно использовать и категорию "местное сообщество". Если в связке "население - муниципальное образование" смысловой упор делается на формальном соединении людей, то категория "местное сообщество" имеет в виду неформальные связи между людьми, не просто близость, похожесть, одинаковость их индивидуальных интересов, а сродство, общность последних. Местное сообщество - это объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашенными связями между ними. Надо ли в сфере правового регулирования, где важно в первую очередь безличное содержание отношений не людей, а субъектов права, использовать подобные категории? Наверное, надо, если обращать внимание на ценностно-эмоциональную сторону правового регулирования, использовать ее, адресуясь не только к сознанию, но и к чувствам людей.

Было бы оптимальным юридическое описание первичного субъекта местного самоуправления основывать и на категории "местное сообщество", и на категории "муниципальное образование". Первое концентрировало бы в себе в целях дальнейшей правовой детализации ценностно-смысловое содержание местного самоуправления (его базовые ценности и цену, место и значение в общественном механизме и т.д.). Второе было бы ориентировано на обеспечение текущего управленческого взаимодействия, на регулирование внешних сторон местного самоуправления (задание четких пространственных рамок компетенции муниципальных органов и других субъектов местного самоуправления; выделение местных сообществ как первичных субъектов самоуправления из среды; разделение прав местных сообществ и органов местного самоуправления как правопредставителей своих сообществ и т.д.).

Способы осуществления воли местных сообществ, населения. Воля местных сообществ, населения в рамках муниципальных образований формируется посредством нескольких способов. Во-первых, через органы и должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, через жителей, обладающих статусом избирателей, участников местных референдумов, сходов, собраний, конференций. Жители осуществляют функции местного самоуправления в муниципальных образованиях по месту своего постоянного или преимущественного проживания. В-третьих, с помощью органов территориального общественного самоуправления (домовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины, т.п.). Каналом выявления, выражения воли местных сообществ, населения служат общественные, религиозные объединения, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений. Еще один такой канал - муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения. Способами самоуправления являются также обращения, заявления, жалобы, народные правотворческие инициативы, забастовки, митинги, демонстрации, шествия, пикеты, опросы населения, общественные работы, многие другие институты группового соединства и индивидуального волеизъявления.

 

Глава 6. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

§ 1. Территориальная организация местного самоуправления

 

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения отдельных видов муниципальных образований. Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

Критерии создания муниципальных образований. При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, также утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Группы муниципальных образований. Муниципальные образования делятся на четыре группы: 1) городские и сельские поселения; 2) муниципальные районы; 3) городские округа; 4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный район может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

Структура территориальной организации. С учетом вышеизложенного следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне - поселения. На втором - муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы - с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны прежде всего решать задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь <*>.

--------------------------------

<*> См.: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства. Челябинск, 1996. С. 237.

 

Складывание двухуровневой модели. Двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время территория деятельности вышестоящих советских органов включала территорию нижестоящих органов. Скажем, территория районного Совета разделялась на территории городских, сельских, поселковых Советов. С переходом в начале 90-х гг. прошлого века от советской системы организации местной власти к современному местному самоуправлению данный подход был сохранен. Закон от 28 августа 1995 г. также предусмотрел возможность создания наряду с муниципальными образованиями городских, сельских поселений муниципальных образований районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

Широко распространено мнение, что для местного самоуправления предпочтительней поселенческая модель территориальной организации. В идеале это так. Однако надо учитывать еще исторические, социально-экономические, политические условия выбора той или иной территориальной модели. Сохранение в России районного уровня местного самоуправления задается необходимостью обеспечения управляемости, недопущения явных перекосов в развитии разных территорий, в частности, городских и сельских поселений, концентрации скудных материально-финансовых ресурсов. Как считает В.И. Васильев, переход к одноуровневому местному самоуправлению должен быть постепенным. Особенно надо быть осторожным в сельской местности, где придется очень много сделать, чтобы избавиться от нынешней привязки социально-бытового обслуживания населения к районному центру <*>. Если десятилетиями объекты социально-экономической инфраструктуры сосредоточивались в районных центрах, то устранение районного звена самоуправления способно привести к диспропорциям развития муниципальных образований городских (центры районов) и сельских поселений.

--------------------------------

<*> См.: Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок. // Российская Федерация. 1994. N 13. С. 16.

 

Закон от 28 августа 1995 г., в отличие от Закона от 6 октября 2003 г., не абсолютизирует двухуровневую модель. На его основе одни субъекты Федерации сделали ставку на поселения, исключив районный уровень муниципальной власти (Курганская, Новосибирская, Оренбургская, Тюменская области), другие использовали двухуровневую модель, имея в разной пропорции муниципальные образования обоих уровней (Свердловская, Челябинская области, многие другие). На практике большей популярностью стала пользоваться вторая модель. Ряд субъектов РФ, первоначально установивших поселенческую модель самоуправления, предприняли попытку перехода к районной модели как более, с их точки зрения, оптимальной. Однако вступление в силу Закона от 6 октября 2003 г. перечеркнуло названное устремление и, более того, заставило все субъекты Федерации иметь как поселенческий, так и районный уровень муниципальной власти на всей их территории.

 

§ 2. Территориальная организация местного

самоуправления и административно-территориальное

деление субъектов Федерации

 

Территория субъектов РФ разделена не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы. Каково их соотношение? Ответ на этот вопрос предполагает уяснение того, что собой представляет административно-территориальное деление субъектов РФ.

Административно-территориальное деление. Такое деление относится к компетенции субъектов РФ, за исключением наименования административно-территориальных единиц, большинства населенных пунктов, организации закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Эти вопросы территориального устройства относятся к компетенции Российской Федерации.

Административно-территориальное деление - разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления. От административно-территориального деления следует отличать также деление территории, классификацию населенных пунктов для нужд градостроительной деятельности.

Административно-территориальная единица - внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны. Населенный пункт - место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов - села, деревни, станицы, сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Очевидно, что терминологическое обозначение административно-территориальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначением муниципальных образований. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Соотношение административно-территориальных единиц, населенных пунктов и муниципальных образований. Применение Закона от 28 августа 1995 г. выявило три основных подхода к такому соотношению. При первом подходе субъекты Федерации использовали совмещение административно-территориального деления и территорий муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы и муниципальные образования отождествлялись. Такой подход имел место, например, в Пермской, Челябинской областях. В соответствии с ним при определении административно-территориальной единицы обязательным ее признаком называлось наличие органов местного самоуправления.

Второй подход связан с относительным обособлением административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Указанная концепция была использована в Законе "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области". Ее суть: административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями - городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований. В административно-территориальных единицах осуществляется государственное управление территориальными органами государственного управления области, а в муниципальных образованиях - местное самоуправление органами местного самоуправления. Названный Закон допускал, что в случае объединения поселений в границах района в единое муниципальное образование государственное управление в границах районов может осуществляться органами местного самоуправления, на которые областным законом возлагается исполнение отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 6).

Третий подход заключается в юридическом разведении административно-территориального и муниципально-территориального деления. Он выражается в рассмотрении любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для складывания муниципальных образований. При этом административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности: первые - пространственная форма решения государственных задач; вторые - пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Разведение административно-территориального и муниципально-территориального деления предусматривалось в Законах Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области", "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области", "О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области" <*>.

--------------------------------

СЗ Свердловской области. 1997. N 5. Ст. 931; N 11. Ст. 1358; 1998. N 2. Ст. 56.

 

В отличие от первого подхода здесь нет отождествления административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального образования не означает упразднения этого же района как административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией последних. При названных изменениях меняться будут границы муниципальных образований, система органов самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система действующих на местах государственных органов.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, допустим, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

Законом от 28 августа 1995 г. предусмотрено право городских муниципальных образований учреждать свои внутригородские муниципальные образования. Думается, что их учреждение не противоречит и положениям Закона от 6 октября 2003 г.

 

§ 3. Образование, преобразование

и упразднение муниципальных образований

 

Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна - причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют нормативного упорядочения.

Понятие образования, упразднения, преобразования муниципального образования. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории "образование", "преобразование", "упразднение". Остальные категории, такие, как "объединение", "выделение", "разделение", служат их детализации.

Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в состав субъектов межбюджетных отношений.

Упразднение муниципальных образований - процесс прекращения существования муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования новых муниципальных образований. Однако порядок упразднения принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, видимо, вправе принимать органы государственной власти субъектов РФ.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Думается, что возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию. Разделение - разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям. Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего. Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования. Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

Порядок преобразования. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Закона от 6 октября 2003 г. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, также выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования-правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику.

Муниципальными образованиями-правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований-правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре. В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.

Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования-правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

 

§ 4. Установление и изменение границ

муниципальных образований

 

Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории. Идеальный вариант - законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава.

Понятие установления, изменения границ муниципальных образований. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Надо иметь в виду, что законодательство разводит понятия "муниципальная территория" и "муниципальные земли", определяя их разный правовой режим. Понятие "муниципальная территория" служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей. Муниципальная территория - это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория - объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли - объект гражданского и земельного права.

Закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить с опорой на три основных правила: 1) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта); 2) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов); 3) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).

Порядок изменения границ муниципальных образований. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

 

§ 5. Компетенция муниципальных образований

 

Компетенцию муниципальных образований составляют вопросы местного значения. Законодатель определяет их как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Обычно компетенцию какого-либо субъекта определяют путем закрепления его предметов ведения, полномочий, территории осуществления компетенции. Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект. Полномочия - одновременно права и обязанности субъекта на совершение конкретных действий, операций. Полномочия реализуются в рамках предметов ведения. Полномочия - способ уточнения, детализации предметов ведения. Если исходить из изложенного подхода, то вопросы местного значения в основном представляют собой предметы ведения. Они сформулированы довольно широко и требуют детализации в компетенции населения, органов местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г., в отличие от Закона от 28 августа 1995 г., предусмотрев несколько видов муниципальных образований, наделил разной компетенцией поселения, муниципальные районы, городские округа. Это обусловлено тем, что одни вопросы имеют значение исключительно для поселений, другие носят межпоселенческий характер и отражают общие интересы жителей сопредельных поселений.

Вопросы местного значения поселений. К вопросам местного значения поселения относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания населения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

16) оказание содействия в установлении в соответствии с законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

17) формирование архивных фондов поселения;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными, региональными законами, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Вопросы местного значения муниципального района. К ним относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

12) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

13) опека и попечительство;

14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

15) территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

17) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными, региональными законами, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Вопросы местного значения городского округа. К числу таких вопросов относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

12) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

14) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

16) организация библиотечного обслуживания населения;

17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;

21) опека и попечительство;

22) формирование и содержание муниципального архива;

23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;

26) планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

27) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными, региональными законами, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

 

Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЖИТЕЛЕЙ

 

§ 1. Понятие общественного самоуправления жителей

 

Широкая децентрализация мест обязательно должна дополняться внутримуниципальной децентрализацией: развитием общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, раскрепощением самодеятельной активности жителей - без этого местное публичное управление не станет подлинным самоуправлением, несмотря на законодательную "прописку" термина "местное самоуправление". Если закрепление самостоятельности местной власти в той или иной мере имело место и ранее, в том числе в советский период, за счет организации местных советов, расширения их прав, то раскрепощение инициативы непосредственно граждан, местных сообществ жителей всегда было, да и остается в настоящее время, большой проблемой.

Ценность общественного самоуправления. Зачем раскрепощать самодеятельную активность населения? И как ее раскрепощать? Рассуждая об общественном самоуправлении жителей, нельзя обойти подобные вопросы молчанием. Проще дать ответ на первый из них. Сила индивида - в осознании им и своих личных интересов, и интересов коллектива, в который он включен, с которым связаны его основные жизненные проявления, в умении подняться от личного интереса до интереса общественного, в стремлении соединять в рамках своего опыта индивидуальные и коллективные ценности. Когда же люди не только передоверяют решение касающихся их вопросов профессиональным управленцам, но и при этом не имеют ни сил, ни желания, ни средств контролировать последних, действовать вместе с ними или наряду с ними, они становятся беззащитными перед своеволием власти, теряют вкус к творчеству, созиданию. Люди превращаются в маргиналов и их индивидуальная слабость предопределяет слабость коллектива, общества, государства. С маленькими людьми нельзя решать большие задачи. Вот почему втягивание населения в самоуправленческий процесс важно и для властных структур. Невозможно решать все проблемы муниципальных образований силами исключительно муниципальных органов.

Как же раскрепощать самоуправленческие потенции людей? Это вопрос из разряда неисчерпаемых. Однако можно сформулировать принципиальный подход к его разрешению. Воспользуемся для этого рассуждениями М.А. Краснова. Признавая необходимость развития организационной самодеятельности населения, он выступает против институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-самодеятельных структур, т.е. против смешения публично-властного и общественного. Процесс их сближения, по мысли М.А. Краснова, должен быть естественным. В противном случае мы вновь станем свидетелями фактического огосударствления (в смысле обюрокрачивания) общественных формирований по месту жительства. Что же касается правового регулирования "общественной ветви" самоуправленческого движения, то оно должно сводиться не к закреплению структуры и компетенции общественных органов, а к формированию условий их свободного создания, развития и даже отмирания. Покусившись же на внутреннюю жизнь самодеятельных формирований, государство в зародыше убьет управленческие клетки, которые при правильном уходе за ними могли бы в будущем составить ткань реального самоуправления, стать очагами формирования психологии свободы и самоответственности <*>.

--------------------------------

<*> См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. N 10. С. 82.

 

Таким образом, общественное самоуправление недопустимо навязывать сверху, хотя бы из благих побуждений. Повсеместное создание тех же органов территориального общественного самоуправления по принципу полного охвата ими всей территории муниципального образования при неготовности самих граждан работать по-настоящему в территориальных формированиях или под началом последних лишь дискредитирует идею общественного самоуправления. Однако юридическое задание норм самодеятельности жителей (разработка и принятие актов об органах территориального общественного самоуправления с раскрытием их видового разнообразия, возможной структуры, функций, компетенции; правовое регулирование способов разового индивидуального, коллективного волеизъявления людей) все же необходимо. Не надо дожидаться повсеместного распространения какой-то инициативы, чтобы оформить ее юридически.

Власть должна научиться угадывать перспективные направления самодеятельного движения и оперативно поддерживать их. Гражданин, решивший включиться в самоуправленческий процесс, вправе использовать уже существующую для этого нормативную основу. Конечно, принятие нормативных актов, опосредующих самодеятельность жителей, важно производить, базируясь хотя бы на минимальном опыте и практике конкретных гражданских инициатив. Оно не может также означать немедленного, повсеместного и активного применения данных актов. Нормативные акты об общественном самоуправлении должны ожидать соответствующие гражданские инициативы и давать им необходимый простор.

Виды и формы общественного самоуправления. Общественное самоуправление жителей, связанное с вступлением в сферу публичных дел, имеет несколько основных видов. Во-первых, это самозаявление гражданами своих запросов. Во-вторых, самореализация гражданами собственных запросов, в том числе самостоятельное осуществление ими вопросов местного значения посредством принятия нормативных, индивидуальных, кадровых решений. В-третьих, участие граждан в осуществлении органами местного самоуправления вопросов местного значения. Такое участие выражается в обсуждении проектов местных планов, программ, проектов нормативных и индивидуальных актов, включении жителей в осуществление принятых планов, программ, актов, оценке итогов деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, общего положения дел в муниципальных образованиях, отдельных отраслях местной жизни. В-четвертых, контроль со стороны граждан, их объединений за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и депутатов.

Все названные виды волеизъявления находят выражение в ряде организационно-правовых форм. К ним необходимо отнести референдумы, выборы и отзыв депутатов, выборных должностных лиц, сходы, собрания, конференции жителей, правотворческие инициативы граждан, территориальное общественное самоуправление жителей, публичные слушания, опросы, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Общественное самоуправление жителей обеспечивается также посредством форм корпоративной демократии: негосударственных (немуниципальных) коммерческих и некоммерческих объединений. Среди некоммерческих объединений следует выделить общественные, религиозные объединения, средства массовой информации. Еще один канал проявления самоуправления населения - митинги, демонстрации, уличные шествия, пикеты, тому подобные разовые публичные акции.

Закон от 6 октября 2003 г. под общественным самоуправлением понимает формы, во-первых, непосредственного осуществления населением местного самоуправления, во-вторых, участия населения в осуществлении местного самоуправления (гл. 5).

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления выражается в самостоятельном осуществлении гражданами вопросов местного значения путем принятия нормативных, индивидуальных, кадровых решений и контроле граждан за деятельностью органов самоуправления. Его обеспечивают референдум, выборы, отзыв, сходы граждан с правами представительного органа местного самоуправления. Иногда в эту группу включают еще общественное территориальное самоуправление. Все остальные вышеназванные формы общественного самоуправления следует рассматривать как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они обеспечивают такие виды самоуправленческой активности, как самозаявление людьми собственных запросов, их участие в осуществлении органами местного самоуправления вопросов местного значения.

 

§ 2. Местный референдум

 

Местный референдум - утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения. Близок к референдуму опрос по вопросам местного значения, проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мнение жителей не имеет силы обязательного решения - органы местного самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности. Иногда опрос в форме голосования называют консультативным референдумом.

Как элемент конституционной системы, местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.). Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Законы субъектов РФ регулируют местные референдумы в отдельных законах (Московская, Челябинская области и др.), законах, нацеленных на регулирование всех видов референдумов в субъекте Федерации (Свердловская область), законах, регулирующих наряду с референдумами иные вопросы (например, в Алтайском крае в одном кодексе определяются вопросы организации выборов, отзыва, референдумов).

Юридическая сила решений, принятых на референдуме. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Решения местного референдума имеют обязательный характер на территории соответствующего муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления. Принятые на референдумах решения, например уставы муниципальных образований, подлежат государственной регистрации. Однако регистрация - это не утверждение акта, а форма проверки его законности.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решений референдумов в пределах своей компетенции. Если для реализации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.

Индивидуальное решение местного референдума может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия. Нормативные акты, принятые на местном референдуме, могут быть изменены не ранее чем через пять лет со дня их принятия. Однако в них самих может быть установлен иной порядок их изменения. Решение местного референдума может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по мотивам законности. От признания недействительным (недействующим) принятого на референдуме акта следует отличать признание комиссией референдума недействительным результата референдума. Во втором случае комиссия назначает повторное голосование.

Вопросы местных референдумов. На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее; 4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.

Приведенные положения означают, что компетенция местных референдумов ограничена. И это правильно. Вряд ли разумно, например, выносить на референдум такие сложные вопросы, как утверждение местных бюджетов. Однако особо следует оговорить: перечень законодательно установленных изъятий из компетенции местных референдумов является исчерпывающим и не может толковаться расширительно.

К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления отнесено федеральным законодателем принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. Однако эту норму надо толковать ограничительно: как право муниципального образования в своем уставе на основании федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации определять исчерпывающий перечень вопросов, нормативные акты по которым не могут принимать ни население на референдуме, ни исполнительные органы местного самоуправления.

Принципы проведения референдумов. Право гражданина на участие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования. Аналогом принципа прямых выборов является принцип непосредственного участия граждан в принятии решений по всем вопросам местного самоуправления, которые могут выноситься на референдумы.

В основном совпадают также принципы организации выборов и референдумов. Так, при проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория муниципального образования структурируется под нужды голосования и разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право участия в референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках для голосования. Последние, как правило, совпадают с избирательными участками.

Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем официального опубликования упомянутых решений средствами массовой информации.

Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.

Обстоятельства, исключающие проведение референдума. Местные референдумы не могут назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на той территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после его отмены. Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса, что и на предыдущем референдуме, не проводятся. Указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов предыдущего референдума.

Инициатива проведения референдума. Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, обладающим правом на участие в местном референдуме, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдуме и которые зарегистрированы в установленном порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Право инициативы также принадлежит совместно представительному органу местного самоуправления, главе местной администрации.

Инициатива проведения референдума, исходящая от граждан, избирательных, иных общественных объединений, включает несколько этапов. Во-первых, необходимо образовать инициативную группу местного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может образовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива проведения референдума исходит от избирательного объединения, иного общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения, местной организации независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации. В ходатайстве должен содержаться вопрос референдума, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта или заменяющего его документа, адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от нее. Ходатайство подписывается всеми членами группы. Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства рассматривает его. В случае соответствия ходатайства требованиям закона она передает его в представительный орган местного самоуправления, в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган местного самоуправления обязан в течение не более 20 дней проверить соответствие выносимого на референдум вопроса требованиям законодательства. Если названный орган признает законность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня решения представительного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отрицательное решение представительного органа влечет отказ в регистрации инициативной группы со стороны избирательной комиссии муниципального образования в тот же срок. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообразности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После принятия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или вносить иные вопросы.

В-третьих, в поддержку инициативы проведения референдума организуется сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следующего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней. Сбор подписей проводится на подписных листах, содержащих формулировку вопроса, который предлагается вынести на референдум. Гражданин, поддержавший инициативу проведения референдума, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа. После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает общее число подписей, а также число подписей по каждому населенному пункту и составляет итоговый протокол. Подписные листы и подлинный экземпляр итогового протокола передаются представителями инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая в течение 15 дней проверяет представленные материалы. В случае соответствия порядка выдвижения инициативы требованиям закона комиссия направляет подписные листы, итоговый протокол инициативной группы, копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Принятие решения о проведении референдума. Представительный орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня получения документов о выдвижении инициативы референдума большинством голосов от общего числа депутатов назначает местный референдум. Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки либо представительный орган отказал в назначении референдума, референдум при наличии к тому законных оснований назначается судом по обращениям граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

Решение о назначении местного референдума должно быть официально опубликовано.

Подготовка и проведение акта голосования. Референдум проводит избирательная комиссия муниципального образования, получающая статус комиссии местного референдума. В организации референдума участвуют также территориальные и участковые комиссии референдума. Комиссии референдума каждая на своем участке работы решают все практические вопросы организации референдума. Порядок деятельности комиссий референдума аналогичен порядку деятельности избирательных комиссий на выборах. Надо отметить, что в последнее время процедура референдума заметно приближена к процедуре выборов. В частности, это касается вопросов агитации. Также установлена обязанность инициативной группы референдума по созданию собственного фонда для финансирования своей деятельности, в том числе направленной на получение определенного результата на референдуме. Однако законом субъекта РФ может быть установлено, что на местном референдуме при числе участников референдума пять тысяч и менее создание инициативной группой фонда не обязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициативе инициативной группы, то обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на данную группу.

Результаты референдума. Референдум признается комиссией референдума несостоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается непринятым, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании (получивших бюллетени). Результаты референдума могут быть признаны недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума; б) в случае, если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума; в) по решению суда.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Для изменения границ муниципального образования в ряде случаев, а также преобразования муниципального образования требуется согласие жителей, выявляемое посредством голосования. Закон от 6 октября 2003 г. (ст. ст. 12, 13, 24) определил, что данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством о референдумах для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом. Таким образом, волеизъявление граждан по названным вопросам выявляется посредством процедуры местного референдума, но с рядом особенностей. Особенности эти таковы. Во-первых, не действует запрет проведения агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Во-вторых, не действуют положения, определяющие обязательную силу решения референдума.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

 

§ 3. Сход граждан

 

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

 

§ 4. Территориальное общественное самоуправление

 

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Названное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Границы указанных территорий устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний, конференций граждан, создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях, конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Такая регистрация осуществляется налоговыми органами. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются: 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; 4) порядок принятия решений; 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Компетенция территориального общественного самоуправления. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: 1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления; 2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание органов территориального общественного самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; 5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления: 1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; 4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

 

§ 5. Формы участия населения в осуществлении

местного самоуправления

 

Опросы жителей. Опрос граждан проводится согласно ст. 31 Закона от 6 октября 2003 г. на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Следовательно, этот факт организаторами опроса должен проверяться. Опрос проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Представляется, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе в своих актах расширять круг субъектов, уполномоченных инициировать проведение опроса. Тем более что такой подход уже сложился. Например, в Законе Челябинской области "О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области" (ст. 8) <*> право инициирования опроса по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории, было закреплено за территориальным общественным самоуправлением, любым дееспособным гражданином. Другое дело, что опросы, инициируемые гражданами, органами территориального общественного самоуправления, должны финансироваться за их счет, а не за счет бюджетных средств.

--------------------------------

<*> Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1996. N 2.

 

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Федеральный законодатель определил, что в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. Однако все перечисленные положения носят индивидуальный характер, в том числе о методике, поскольку речь идет о методике проведения конкретного опроса. Содержащий перечисленные положения акт в силу этого затруднительно отнести к числу нормативных правовых актов. Акт о назначении конкретного опроса - это все-таки акт индивидуальный (правоприменительный). Однако приниматься он должен на основе нормативного акта субъекта РФ или муниципального образования, определяющего порядок проведения любых муниципальных опросов.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; 2) за счет средств бюджета субъекта РФ - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Собрания, конференции жителей. Собрания, конференции жителей - формы совместного публичного обсуждения и решения жителями муниципального образования, его определенной территории (дом, улица, квартал, микрорайон, населенный пункт) вопросов местного значения, других общественно значимых вопросов. Собрание - публичное мероприятие, в котором вправе участвовать все обладающие избирательным правом жители соответствующей территории. Правомочность собраний определяется исходя из общей численности названных жителей. При значительном числе жителей или удаленности отдельных поселений (населенных пунктов и т.п.) муниципального образования друг от друга проведение собраний затруднительно. В таких случаях вместо них проводятся конференции. Жители муниципального образования, входящего в него поселения (населенного пункта, его части), по установленным нормам делегируют на конференцию муниципального образования, поселения (населенного пункта, его части) своих представителей (делегатов). Конференции осуществляют те же полномочия, что и собрания.

Собрание (конференция) проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание (конференция), проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание (конференция), проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания, конференции, а также их полномочия определяются Законом от 6 октября 2003 г., уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания (конференции) в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется также уставом территориального общественного самоуправления.

Перечисленные акты задают специальный правовой режим собраний, конференций по вопросам местного значения. Поэтому надо отличать данные мероприятия от собраний, конференций общественных, религиозных объединений, трудовых коллективов, а также собраний, проводимых в порядке осуществления свободы собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетов, избирательных прав.

Собрание, конференция может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание, конференцию во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Итоги собрания, конференции подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Порядок организации, проведения названных мероприятий, их компетенцию детально определяет законодатель Челябинской области в Законах "О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области" и "О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области". Собрания, конференции созываются органами местного самоуправления, главами муниципальных образований, органами территориального общественного самоуправления или инициативными группами жителей по мере необходимости, но не реже одного раза в год. В работе собраний, конференций вправе принимать участие граждане, достигшие 16 лет и проживающие на соответствующих территориях. Граждане, не проживающие на этих территориях, могут участвовать в работе собраний, конференций с правом совещательного голоса. Подготовка и проведение собраний, конференций жителей обеспечивается органами, должностными лицами местного самоуправления или органами территориального общественного самоуправления. О времени и месте проведения собрания, схода, конференции население оповещается доступными способами не менее чем за три дня до их проведения.

Собрания правомочны, если в них принимают участие более половины жителей соответствующей территории. Конференции правомочны при участии в их работе не менее 2/3 представителей от жителей. На собраниях, сходах, конференциях жителей могут быть рассмотрены любые вопросы, затрагивающие жителей и отнесенные при этом уставами муниципальных образований к компетенции данных форм прямого гражданского волеизъявления. Среди полномочий собраний, конференций законодатель называет: принятие уставов территориального общественного самоуправления (ТОС); избрание органов ТОС; досрочное прекращение полномочий органов ТОС; утверждение программ деятельности ТОС; оценка деятельности органов ТОС по их отчетам; избрание ревизионной комиссии ТОС; организация выпаса скота, борьбы с нарушениями правопорядка, проведения спортивных, культурных мероприятий; обсуждение вопросов медицинского, торгового, коммунально-бытового обслуживания населения, природоохранных мероприятий, содержание клубов, детских садов, библиотек, медпунктов, спортивных сооружений, санитарного состояния населенных пунктов, их благоустройства.

Решения собрания, конференции принимаются, по общему правилу, открытым голосованием, большинством от числа присутствующих. Однако, например, органы территориального общественного самоуправления избираются тайным голосованием. Решения, принятые собранием, конференцией в пределах полномочий последних обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Принятые решения могут быть отменены или изменены только собранием, конференцией граждан.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Наиболее общим основанием обращения граждан в органы местного самоуправления являются предписания ст. ст. 33, 45, 46 Конституции РФ, ст. 29 Закона от 6 октября 2003 г.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обычной формой как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан в органы местного самоуправления являются предложения, заявления, жалобы. Предложение - обращение по совершенствованию законодательства, улучшению деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Заявление - сообщение о правонарушении, обращение в целях реализации прав и законных интересов граждан, иных субъектов. Жалоба - обращение с просьбой устранить принятое решение, а также обращение на отказ или уклонение от принятия конкретного решения по заявлению или предложению. Форма обращений может быть как письменной, так и устной. Письменные обращения должны быть подписаны, в них четко и полно указываются фамилии, имена и отчества как авторов, так и лиц, в отношении которых ставятся вопросы, их адреса или местонахождение, суть предложений, требований или просьб, обжалуемые решения и другие сведения, необходимые для рассмотрения. К обращениям прилагаются документы или их копии, в том числе полученные ранее ответы, относящиеся к поставленным вопросам. Заявитель может уполномочить другое лицо или орган защищать свои права и интересы по доверенности, заверенной нотариально. Заявления, жалобы в интересах несовершеннолетних или недееспособных лиц вправе подать их законные представители, органы опеки и попечительства.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Проанализируем положения Закона Республики Саха (Якутии) от 3 ноября 1994 г. "О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб" <*>.

--------------------------------

<*> Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1994 г. Якутск, 1995.

 

В соответствии с указанным Законом органы местного самоуправления, как, впрочем, и государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, обязаны: вести регистрацию как письменных, так и устных обращений; объективно, всесторонне и своевременно проверять все обращения; отменять или изменять не соответствующие законам или установленным фактам решения, давать необходимые указания и принимать меры к их исполнению, пресекать неправомерные действия; обеспечить восстановление нарушенных прав, реальное исполнение принятых решений, а также мер по предотвращению нарушений законности; письменно сообщить автору письменного обращения о результатах рассмотрения и существе принятого решения, давать ответ на доводы, ссылаясь на нормативные акты, на основании которых принято решение, в необходимых случаях разъяснить порядок обжалования, возвращать принадлежавшие заявителю документы. Ответы на обращения, рассмотренные органами местного самоуправления, даются председателем (заместителем председателя) выборного органа муниципального образования (его заместителями), иными должностными лицами, правомочными принимать необходимые решения. Ответы на обращения, не требующие дополнительной проверки, даются в срок до 15 дней. Решения по обращениям принимаются и заявителям даются ответы в срок до одного месяца, если законодательством не предусмотрены более короткие сроки. В исключительных случаях рассмотрение письма или жалобы приостанавливается на срок не более трех месяцев, о чем руководитель сообщает автору обращения. Должностное лицо, получив обращение, решение по которому должен принять иной орган или руководитель, в том числе вышестоящий, обязано направить это обращение по принадлежности, если обращение отвечает формальным требованиям, или возвратить в 10-дневный срок с разъяснением причин оставления письма без рассмотрения.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность.

Правотворческая инициатива граждан. Природа такой инициативы схожа с законодательной (нормотворческой) инициативой. Она представляет собой право граждан в установленном порядке возбуждать перед органом, должностным лицом местного самоуправления вопрос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их компетенции нормативного (индивидуального) акта.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Законом от 6 октября 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Общественные объединения. В рамках корпоративного самоуправления на местах значительна роль общественных объединений. Они являются важным каналом экспериментирования в области поиска и отработки новых форм самоуправленческой активности населения и существенным источником информации о проблемах, запросах жителей. Общественные объединения - не просто одна из форм заявления потребностей, интересов граждан, но и средство, выявляющее степень значимости, важности подобных запросов. Иными словами, они позволяют не только фиксировать какое-либо явление, но и определять его качественную сторону, интенсивность. Деятельность общественных объединений позволяет определять уровень волевого подкрепления заявленных потребностей, интересов, ценностных ориентиров, что дает возможность государственным и местным органам судить о степени притязаний жителей, следовательно, более объективно видеть картину наличных социальных устремлений, правильнее соотносить последние между собой при принятии управленческих решений. В то же время общественные объединения могут использоваться органами местного самоуправления как средство доведения важной информации до населения. Информируя общественников, органы власти тем самым интенсифицируют, углубляют и расширяют информационные контакты с населением в целом <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кряжков В.А. Информация в советской представительной системе (правовые и организационные проблемы). Свердловск, 1987. С. 30.

 

Кроме того, общественные объединения - это не только средство информирования граждан, выявления проблем, но и важное средство разрешения данных проблем, самореализации гражданами собственных запросов. Для органов местного самоуправления общественные объединения являются дополнительным (по отношению к самим себе) средством удовлетворения запросов людей. В отмеченном плане велика роль самодеятельных организаций, работающих в сфере активности исполнительных органов самоуправления. В советский период данные формирования были многочисленным и наиболее организованным отрядом общественных объединений. Так, с 1978 по 1984 гг. общее число добровольных народных дружин, товарищеских судов, пожарных дружин в масштабах СССР составляло около 656 тыс., в них действовало 13 млн. 960 тыс. человек. К 1986 г. в них состояло примерно 18 млн. 786 тыс. человек <*>. Возможно, вышеприведенные цифры не совсем точно отражают реальное состояние общественного движения тех лет, однако они все же свидетельствуют о масштабном привлечении органами власти к своей деятельности сил общественности. К сожалению, с конца 80-х гг. самодеятельное движение на местах, задействованное в сфере удовлетворения общественных нужд, пошло на убыль. Органы власти перестали во многих местах опираться на организованную самодеятельность людей. И лишь в последнее время наметилось движение по восстановлению прежних форм работы с населением. Безусловно, общественники не должны подменять работников местного аппарата власти, муниципальных и иных предприятий, организаций. Самодеятельные организации населения должны работать не вместо органов местного самоуправления и их служб, а вместе с ними <**>.

--------------------------------

<*> См.: Некоторые вопросы организационной работы местных Советов народных депутатов. Стат. сб. М., 1985 - 1986.

<**> См.: Ямпольская Ц.А. Органы общественной самодеятельности среди других форм общественной активности граждан // Общественные организации и органы общественной самодеятельности. М., 1985. С. 69.

 

Общественные объединения много могут сделать для активизации личности, социализации ее интересов. Это один из каналов контроля со стороны населения за деятельностью государственных и местных органов, политических структур. Наконец, необходимо отметить присущее всем объединениям качество представительства. Они представляют интересы своих членов (участников) и тех групп населения, взгляды которых пытаются формулировать и выражать. И в этом своем качестве могут принимать посильное участие в представительном управлении, в том числе в процессах местного правотворчества и местных выборов.

 

Глава 8. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

 

§ 1. Муниципальные выборы, избирательное право

и избирательная система

 

Понятие муниципальных (местных) выборов. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться.

Выделим ряд характерных черт выборов.

1. Выборы - один из основных институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия ими публичных кадровых решений. Эта черта выборов особо выделяется законодателем. В ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав выборы названы формой прямого волеизъявления граждан, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

2. Выборы выступают не только в качестве формы прямого волеизъявления граждан, но как часть и исходное начало представительного властвования жителей. Конечно, главное и решающее в выборном процессе - акт непосредственного коллективного гражданского волеизъявления, но для успешного проведения выборов требуется организационная активность органов власти и управления, средств массовой информации, системы избирательных комиссий, групп поддержки кандидатов, общественных объединений.

Следует также принимать во внимание, что современное законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти. Правда, указанные виды выборов не подпадают под ныне действующее избирательное законодательство, требуют отдельного нормативного регулирования.

3. Выборы, с учетом изложенного выше, есть сфера соединения институтов прямой и представительной демократии. Однако их основу все-таки составляют институты прямой демократии и главный из них - непосредственное коллективное голосование избирателей. Применительно к тем же непрямым выборам органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления, становящиеся субъектами выборов, сами избираются непосредственно гражданами. Это заставляет рассматривать непрямые выборы, осуществляемые органами местного самоуправления, как продолжение прямых выборов, в ходе которых формируются последние.

4. Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права, свободы и не только те, что напрямую связаны с выборной технологией.

Собственно избирательные права не сводятся к праву граждан избирать и быть избранными в органы власти. Они также включают право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях.

5. Выборы обеспечивают "вторжение" общественного мнения в будущую деятельность избираемых органов и должностных лиц, поскольку предвыборная борьба позволяет четче выявить насущные социальные приоритеты, на которые (вольно или вынужденно) должны ориентироваться народные избранники.

6. По своим масштабам, широте участия разных слоев местного населения выборы представляют собой общемуниципальное мероприятие. Даже те, кто не принимает по тем или иным причинам участия в голосовании, оказываются вовлеченными в ход выборов, хотя бы в форме пассивного их созерцания.

7. Наконец, выборы помогают укреплять гражданское общество, являясь питательной средой для выявления в обществе различных позиций, интересов, их организационного оформления, взаимного согласования.

С учетом сказанного муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Представляется, что непрямые выборы органов местного самоуправления должны стать пусть и своеобразным, но предметом регулирования избирательного законодательства. Это потребует определенной корректировки современного легального определения выборов, других принципиальных положений избирательного законодательства.

Виды выборов. Выборы бывают очередные, дополнительные, досрочные, повторные.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая установка очередных выборов - обеспечение преемственности муниципальной власти.

Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депутатским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются тогда, когда в округе оказываются замещенными 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа работающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов - обеспечение максимального уровня представительности муниципальной власти.

Досрочными называют выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального образования. Здесь применительно к представительному органу местного самоуправления речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о необходимости новых общих выборов. От очередных выборов эти общие выборы отличает их чрезвычайный характер, необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.

Повторные выборы проводятся тогда, когда очередные, досрочные выборы признаются несостоявшимися или недействительными, или кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. Повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в их итоге депутаты не могут быть избраны на срок более одного года. Повторные выборы следует отличать от повторного голосования. При последнем новая избирательная кампания не начинается. Заново проводится только акт голосования по двум кандидатам, набравшим на первичных выборах (очередных, досрочных, дополнительных) наибольшее число голосов. Повторное голосование - это так называемый второй тур.

Очередные, досрочные, повторные выборы представительных органов власти в целом именуют еще общими выборами.

С понятием выборов тесно связано понятие избирательной кампании. Избирательная кампания - деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов, до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Муниципальное (местное) избирательное право. В процессе подготовки и проведения выборов возникают многочисленные публичные отношения: между жителями, общественно-политическими, иными негосударственными объединениями, государственными, муниципальными органами, другими субъектами, в значительной своей части подверженные правовому регулированию. Государство, местные органы с помощью права устанавливают определенный порядок выборов, принципы их проведения. Так сложилась целая подотрасль муниципального права - муниципальное избирательное право, предметом регулирования которого и выступают муниципальные выборы. Муниципальное избирательное право следует рассматривать также в качестве составной части российского избирательного права в целом.

Муниципальное избирательное право - система конституционных и обычных норм, исходящих от федеральных органов, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, регулирующих общественные отношения в процессе подготовки и проведения местных выборов. Муниципальное избирательное право составляет основу выборного процесса, однако наряду с ним ход выборов определяют и иные социальные регуляторы: нормы морали, деловые обыкновения, соображения целесообразности и т.п.

Муниципальное избирательное право, будучи подотраслью муниципального права, само по себе внутренне членимо и разделяется на ряд самостоятельных институтов, нацеленных на регулирование различных этапов выборного процесса и определение юридического статуса различных его участников. Выделим две группы избирательных институтов. Первая - этапные институты, отвечающие за процедуру выборного процесса. Вторая - статусные институты, отвечающие за определение правосубъектности участников выборного процесса.

Поскольку выборы - это совокупность как бы нанизанных на одну нитку последовательных организационно-правовых действий, этапов, то этапные институты выстраиваются в последовательный ряд и отделяются друг от друга применительно к ходу выборов. К этапным относятся институты: а) назначения выборов; б) образования избирательно-территориальных единиц и системы избирательных комиссий; в) выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты или на выборные должности; г) основ ведения и форм выборной борьбы; д) порядка голосования и подведения итогов голосования и выборов; е) порядка проведения повторных, дополнительных выборов. Отдельные этапные институты, не встраиваясь в общую череду сменяющих друг друга этапов, существуют параллельно с рядом из них. Таковы институты составления и уточнения списков избирателей, обжалования действий избирательных комиссий и проч.

Этапные институты включают процессуальные нормы, а совокупность этапных институтов составляет процессуальное избирательное право.

Статусные институты имеют сквозной характер, поскольку объединяют правовые нормы, фиксирующие правовое положение участников выборного процесса на разных его этапах. К статусным относятся институты: а) статуса избирателей; б) статуса избирательных объединений и их блоков; в) статуса кандидатов в депутаты и на выборные должности; г) статуса доверенных лиц кандидатов, групп поддержки кандидатов; д) статуса наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений и блоков, иных субъектов; е) статуса избирательных округов и избирательных участков; ж) статуса избирательных комиссий разного уровня, членов избирательных комиссий с решающим голосом и с совещательным голосом; з) статуса журналистов и средств массовой информации; и) статуса органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц государственного и местного аппаратов власти; к) охранительные: уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые.

Статусные институты объединяют материальные нормы, а совокупность статусных институтов составляет материальное избирательное право.

Безусловно, обе группы институтов (и этапные, и статусные) тесно переплетены. Многие нормы избирательного права имеют как бы "двойную прописку", относясь и к этапным, и к статусным институтам (например, нормы, закрепляющие правомочия участковых избирательных комиссий по работе со списками избирателей, по организации голосования в день выборов и др.).

Муниципальное избирательное право в выделенном нами значении называют избирательным правом в объективном смысле. Наряду с ним выделяют субъективное избирательное право как право граждан избирать (т.е. выступать в роли избирателей) и быть избранными (т.е. выступать в роли кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избранных депутатов, выборных должностных лиц). Право избирать именуют активным избирательным правом, а право быть избранным - пассивным избирательным правом. Пассивный характер данного права заключается не в том, что его обладатели должны занимать недеятельную позицию, а в том, что осуществление этого права (факт избрания) в конечном итоге зависит от волеизъявления избирателей (сторонних лиц).

Избирательное право как индивидуальное право граждан избирать и быть избранными проистекает из положений избирательного права в объективном смысле, производно от него в своей позитивной (нормативной) оболочке. Однако как естественное право индивидов оно во многом определяет содержание объективного избирательного права: требует своего закрепления, подразумевает необходимость предоставления государством, местной публичной властью индивидам широких возможностей по участию в выборном процессе и т.д.

Муниципальная (местная) избирательная система. Под избирательной системой понимается совокупность организационно-правовых мероприятий и иных элементов выборного процесса (правовых, иных регуляторов), объединяемых вокруг способов организации избирательной территории, определения результатов голосования и распределения мандатов между кандидатами, списками кандидатов.

Местные избирательные системы в России базируются по преимуществу на двух способах, давших имя видам избирательной системы: а) мажоритарной избирательной системе; б) пропорциональной избирательной системе.

Суть мажоритарной системы заключается в разделении избирательной территории на несколько территориальных округов, от каждого из которых избирается один или несколько кандидатов (по числу депутатских мандатов, положенных на округ) на основе абсолютного или относительного большинства голосов. Независимо от числа мандатов, положенных на избирательный округ, каждый из кандидатов в юридическом смысле ведет борьбу за свой мандат со всеми иными претендентами. Разновидностью мажоритарной системы являются выборы глав муниципальных образований. Здесь территории избирательной единицы и муниципального образования совпадают.

Пропорциональная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных избирательных объединений и блоков в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единой избирательной территории (единого избирательного округа), охватывающей всю территорию муниципального образования. Предвыборная борьба при пропорциональной системе ведется не между отдельными кандидатами, а между списками кандидатов. Депутатские мандаты распределяются вначале между последними, и уже после этого начинается распределение мандатов внутри отдельных списков между входящими в них кандидатами.

В субъектах РФ при проведении местных выборов в настоящее время преобладает мажоритарная избирательная система. Тот же подход предусматривает Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Хотя, например, Избирательный кодекс Свердловской области предусматривает право муниципальных образований в собственных уставах закреплять в соответствии с федеральным и областным законодательством как мажоритарную, так и пропорциональную системы выборов (п. 5 ст. 7).

Источники муниципального избирательного права. Муниципальное избирательное право имеет свою систему формальных нормативных источников. Отправное значение имеет, конечно, Конституция РФ (ст. ст. 3, 32, 130, 133 и др.). Избирательное законодательство должно соответствовать также международно-правовым стандартам. Международные стандарты выборов содержат, например, Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. ст. 5, 25), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. ст. 3, 17), Декларация о критериях свободных и честных выборов.

Развернутое регулирование выборов на федеральном уровне обеспечивают Законы: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Последний Закон имеет выборочное действие. Он применяется лишь тогда, когда выборы органов местного самоуправления не могут быть проведены на основе актов конкретных субъектов Федерации, муниципальных образований, например, ввиду их неконституционности. Этим Законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Федеральное избирательное законодательство применительно к местным выборам является гарантом реальности, демократизма местного выборного процесса, действенности конституционных норм о праве граждан избирать и быть избранными. Отсюда и содержательная направленность федеральных законов, отражающаяся уже в их наименованиях.

В субъектах РФ основными источниками местного избирательного права наряду с их конституциями, уставами являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, регулирующие организацию как выборов уровня субъекта Федерации, так и местных выборов (Алтайский край, Воронежская область, Свердловская область). Нормы избирательного права содержатся также в уставах муниципальных образований.

В случае принятия в период избирательной кампании закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений.

 

§ 2. Принципы и гарантии избирательного права

 

Принципы избирательного права делятся на три группы. Первая включает исходные принципы выборов как политико-правового института, вторая - принципы организации выборов, третья - принципы правового положения граждан в сфере выборов. Исходные принципы выборов конкретизируются в принципах второй и третьей группы.

Исходные принципы выборов. Исходными для выборов являются принципиальные положения, в совокупности составляющие основы конституционного строя. Это принципы народовластия, приоритета прав и свобод, федерализма, единства системы государственной власти, признания и гарантирования местного самоуправления, идеологического и политического многообразия и др. Применительно к выборам названные положения непосредственно конкретизирует принцип свободных и честных выборов. Он, в частности, означает, что граждане участвуют в выборах свободно и добровольно. Никто не вправе оказывать на них воздействие с целью принудить их к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать их свободному волеизъявлению. В силу данного принципа государство обязано обеспечить гражданам доступность избирательных технологий, активно противодействовать монополизму политического влияния на выборах. Выборы, как и экономика, требуют разумной антимонопольной политики. К исходным следует отнести и принцип обязательности выборов, в силу которого государство законодательно устанавливает периодичность выборов органов власти, непосредственно осуществляющих функции представительства интересов населения, гарантии проведения выборов в особых условиях. К особым условиям относится, например, ситуация, когда уполномоченный на назначение выборов орган не выполняет данную обязанность.

Принципы организации выборов. В числе принципов организации выборов организация - выборов избирательными комиссиями, независимыми от государственных, муниципальных органов, негосударственных объединений. Здесь же территориальный принцип, заключающийся в проведении выборов в рамках избирательных округов, участков. Еще один принцип - состязательность и альтернативность выборов. Состязательность обеспечивается гарантиями выборной конкуренции кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков в сфере выдвижения кандидатов, ведения предвыборной агитации, финансирования выборных мероприятий. Альтернативность выборов дает избирателям возможность определения своего кандидата (кандидатов) из нескольких возможных. К принципам организации выборов относится гласность, особенно ярко проявляющаяся в регулировании деятельности избирательных комиссий.

Принципы правового положения граждан в сфере выборов. Граждане участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Всеобщность, равенство, прямые выборы, тайное голосование - фундаментальные принципы права избирать и быть избранными, в том числе и для местных выборов.

Принцип всеобщего избирательного права. Данный принцип означает, что в выборах вправе принимать участие все жители муниципальных образований при минимуме ограничительных цензов, не подлежащих расширительному толкованию.

При любом варианте понятия "жители муниципального образования" и "корпус избирателей муниципального образования" не совпадают - корпус избирателей в численном отношении всегда будет уже, чем совокупность местных жителей. Однако принцип всеобщего избирательного права нацеливает на привлечение к выборам наиболее деятельной части местного населения. Для раскрытия содержания названного принципа законодателем используется метод негативного определения, когда в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Федерации четко формулируются ограничительные избирательные цензы, называющие категории лиц, не имеющих права участвовать в выборах. Рассмотрим эти цензы и ограничения.

1. Наличие гражданства РФ. До последнего времени иностранцы, лица без гражданства не вправе были участвовать в местных выборах, как и в любых иных выборах в Российской Федерации. Этот подход покоился на двух основных положениях: на законодательном определении субъектов права избирать и быть избранными - в качестве последних назывались именно граждане РФ - и на отрицании за иностранцами и лицами без гражданства права избирать и быть избранными в любые органы власти на территории нашей страны.

В настоящее время положение изменилось. В списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления, для участия в местном референдуме в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Федерации включаются иностранные граждане, отвечающие иным избирательным цензам и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, референдум. Допуская иностранцев к участию в местных выборах, российский законодатель использовал имеющийся опыт других стран. Так, согласно ст. 28 Основного закона ФРГ, на выборах в округах и в общинах лица, обладающие гражданством государства - члена Европейского сообщества, в равной мере могут избирать и быть избранными в соответствии с правовыми условиями Сообщества <*>.

--------------------------------

<*> См.: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 1996. С. 165.

 

Правом избирать и быть избранными на местных выборах обладают и те российские граждане, которые одновременно обладают гражданством другого государства (других государств). Данный вывод следует из предписания ч. 2 ст. 62 Конституции РФ. Следует оговориться, что двойное или множественное гражданство не является препятствием для деятельного участия в местных выборах, если их носители отвечают и иным ограничительным цензам, введенным законодателем.

Таким образом, из числа избирателей на местных выборах исключаются лица без гражданства, а также иностранные граждане тех государств, с которыми у Российской Федерации отсутствуют соответствующие договоренности.

2. Возрастной ценз. Федеральный законодатель, однозначно определяя условием обладания активным избирательным правом (право избирать) достижение 18-летнего возраста для выборов любого уровня, применительно к пассивному избирательному праву (право быть избранным) вводит лишь минимальные возрастные пределы, которые субъекты Федерации в своих законодательных актах, устанавливая нормы о возрасте для пассивного избирательного права, не могут превышать. Среди подобных норм содержится и норма, вводящая минимальный возрастной предел для кандидатов на должность глав муниципальных образований, депутатов местных представительных органов, - минимальный возраст кандидатов не может превышать в данном случае 21 года. Таким образом, субъекты РФ вправе устанавливать возраст для обладания правом избираться на должность главы муниципального образования, в представительные органы местного самоуправления, но этот возраст должен определяться в пределах от 18 лет до 21 года включительно и не может быть более 21 года. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Исходя из приведенной нормы законодатель Омской области установил, что право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления принадлежит каждому гражданину РФ, достигшему на день выборов 18-летнего возраста; право избирать главу муниципального образования также возникает с 18-летнего возраста, а право быть избранным на эту должность возникает у граждан, достигших на день выборов 21 года. Эти же возрастные цензы введены в Челябинской области, многих других субъектах Федерации.

Для активного избирательного права лицо должно достичь 18-летнего возраста ко дню или на день официального голосования, следовательно, в списки избирателей необходимо включать и тех лиц, которые не достигли 18-летнего возраста, но достигнут его на день голосования. В графе о возрасте напротив фамилий таких избирателей проставляются день и месяц рождения. Вправе ли названные избиратели до достижения 18-летнего возраста голосовать досрочно, если досрочное голосование предусмотрено? Современное законодательство прямого ответа на этот вопрос не дает, однако то обстоятельство, что право избирать законом связывается с достижением 18-летнего возраста, заставляет ответить на поставленный вопрос отрицательно. Возраст пассивного избирательного права должен наступить также ко дню или на день голосования.

Можно ли усматривать возможность снижения возраста избирательного права в гражданско-правовом институте эмансипации? Эмансипация предусматривается в ст. 27 ГК РФ и заключается в объявлении полностью дееспособными несовершеннолетних, достигших 16 лет, если они работают по трудовым договорам, контрактам, занимаются предпринимательской деятельностью. С полной определенностью надо сказать, что институт эмансипации не может прикладываться к избирательно-правовым отношениям, поскольку последние относятся к сфере публично-правового, а не гражданско-правового регулирования. Гражданско-правовое законодательство действует в рамках выборного процесса лишь в специально оговоренных случаях либо регулирует такие из возникающих здесь отношений, которые не являются специфически избирательными (вопросы материальной ответственности субъектов выборного процесса; использование ими гражданско-правовых способов защиты чести, достоинства, деловой репутации, т.п.). Избирательное же законодательство, в том числе муниципальное, института, аналогичного гражданско-правовому институту эмансипации, не предусматривает.

3. Постоянное или преимущественное проживание на определенной территории (для активного избирательного права). Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого участка. Факт проживания гражданина на территории конкретного избирательного участка удостоверяется регистрацией его по месту жительства в органах регистрационного учета, коими, по общему правилу, выступают органы внутренних дел, а там, где они отсутствуют, - органы местного самоуправления.

Местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных законных основаниях. Местом жительства могут выступать жилые дома, квартиры, служебные жилые помещения, специализированные дома (общежития, гостиницы, приюты, дома маневренного фонда, дома для одиноких и престарелых, дома-интернаты), иные жилые помещения.

При регистрации гражданина по месту жительства органом регистрации в его паспорте производится соответствующая отметка; если регистрация производится по иным удостоверяющим личность документам, то гражданину выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.

Итак, юридически значимый факт проживания гражданина на территории конкретного муниципального образования определяется как факт его постоянного или преимущественного проживания на этой территории. Данный факт удостоверяется в ходе его государственной регистрации и закрепляется отметкой в паспорте о регистрации по месту жительства или в свидетельстве о регистрации по месту жительства.

Законодатель особо оговаривает, во-первых, что установление помимо факта постоянного или преимущественного проживания лица на определенной территории еще и срока такого проживания не допускается; во-вторых, что пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдумов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах, референдумах.

Ранее в качестве ограничительного ценза для пассивного избирательного права вводился срок проживания на определенной территории. Статья 4 утратившего ныне силу Закона от 6 декабря 1994 г. предоставляла право субъектам Федерации вводить подобные ограничения, но они не могли превышать одного года. Так, в Свердловской области срок обязательного проживания на территории конкретного муниципального образования для осуществления права быть избранным на должность главы муниципального образования устанавливался в один год. В настоящее время ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией РФ. При этом установление федеральным законом, законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

4. Недееспособные граждане, признанные таковыми по суду (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ), не могут участвовать в выборах. Согласно п. 1 ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. Над ним устанавливается опека. Таким образом, одного факта серьезного психического расстройства для лишения гражданина избирательного права недостаточно. Необходимо, чтобы суд признал гражданина недееспособным. Участие суда в подобных делах следует рассматривать как гарантию от необоснованного ограничения гражданской дееспособности, в том числе в сфере избирательного права. Невозможность расширительного толкования ограничительных избирательных цензов означает, что по анализируемому основанию не могут лишаться избирательного права ограниченно дееспособные лица. В соответствии с п. 1 ст. 30 ГК РФ ограниченным в дееспособности по суду может быть гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение.

Однако законодательство о местном самоуправлении в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления называет факт признания их ограниченно дееспособными. В результате складывается парадоксальная ситуация - ограниченный в дееспособности человек может при отсутствии иных препятствий избираться на должность главы муниципального образования, но не может занимать эту должность. В таком же положении находятся высшие должностные лица субъектов Федерации. Правда, возможность ограничения в дееспособности выборных должностных лиц маловероятна.

5. Лишаются избирательного права лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). К данной категории не относятся лица, подвергнутые административному аресту, в отношении которых избрана мера пресечения - заключение под стражу, в отношении которых вынесен обвинительный приговор суда либо не связанный с лишением свободы, либо предусматривающий лишение свободы, но на день голосования еще не вступивший в законную силу.

6. Не могут регистрироваться в качестве кандидатов граждане РФ, в отношении которых вступило в силу решение суда о лишении их права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока. Данное ограничение можно оценить как поражение в политических правах. Его конституционность сомнительна, поскольку Конституция РФ такого ограничения не содержит.

7. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного числа сроков подряд.

8. Лицо, замещающее должность главы муниципального образования, досрочно прекратившее исполнение данных полномочий по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия населением либо отрешенное от указанной должности, не может быть выдвинуто кандидатом на выборах, назначенных в связи с названным обстоятельством. Очевидно, что на последующих выборах данного главы муниципального образования указанное лицо вновь обретает пассивное избирательное право.

9. Несовместимость депутатского мандата или должности с деятельностью иного рода. Депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не могут занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Федеральные, региональные депутаты не могут быть депутатами представительных органов местного самоуправления, замещать выборные муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы. Депутаты представительных органов местного самоуправления не могут замещать муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами представительных органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться только федеральным законом.

Заметим, что институт несовместимости мандата, должности с деятельностью иного рода, во-первых, касается только пассивного избирательного права; во-вторых, не является абсолютным препятствием для избрания депутатом или на выборную должность. Институт несовместимости ставит лицо в положение выбора. В рамках выборного процесса кандидат в депутаты или на выборную должность в заявлении о согласии баллотироваться должен указать, что в случае его избрания он обязуется оставить деятельность, несовместимую с полученным мандатом. Условием занятия выборной должности или признания депутатских полномочий является выполнение данного обязательства и реальное прекращение деятельности, несовместимой с полученным мандатом.

Каких-либо иных цензов, очерчивающих границы принципа всеобщего избирательного права, федеральное законодательство не предусматривает. Поэтому практику их введения на местах необходимо рассматривать как незаконную. Среди необоснованно вводимых ограничений избирательного права: указание на необходимость обладания высшим образованием, многолетним опытом хозяйственно-управленческой деятельности для претендентов на должности глав муниципальных образований и т.п.

Гарантии принципа всеобщего избирательного права. Законодательство предусматривает ряд гарантий, призванных обеспечить четкое осуществление принципа всеобщего избирательного права. Назовем основные из них.

1. Включение избирателей в списки избирателей по избирательным участкам и возможность избирателей обжаловать неправильности в них или невключение их в список в административном и судебном порядке. В списки должны включаться все лица, постоянно или преимущественно проживающие на территории своих избирательных участков. Включение избирателей в список производится независимо от их волеизъявления, поэтому нельзя, к примеру, имея место жительства на территории конкретного участка, отказаться от включения своей фамилии в список избирателей или попросить не включать ее в последний.

Избиратели, поселившиеся на территории участка после уточнения списка и представления его для всеобщего ознакомления (это делает участковая избирательная комиссия), а также избиратели, по какой-либо причине не включенные в список, включаются участковой избирательной комиссией в дополнительный список избирателей на основании документов, подтверждающих их место жительства на территории данного избирательного участка. Студенты и аспиранты дневной формы обучения, проживающие в общежитиях, включаются в список избирателей по месту нахождения общежитий. Военнослужащие, проживающие вне воинских частей, включаются в списки избирателей по месту их жительства на общих основаниях.

2. Организация избирательных участков с максимальным их приближением к избирателям. Это обеспечивается, в частности, правилом, согласно которому численность избирателей на участке не должна превышать 3 тыс.

3. Досрочное голосование избирателей на своих избирательных участках. Законодатель предусмотрел два вида досрочного голосования. Во-первых, в случае и в порядке, предусмотренных законом субъекта Федерации, возможно досрочное голосование на избирательном участке в целом, но не ранее чем за 20 дней до дня голосования. Такое голосование проводится только в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях. Во-вторых, допускается индивидуальное досрочное голосование. Избиратели, которые по тем или иным причинам будут отсутствовать в день основного голосования по месту своего жительства, могут проголосовать досрочно в помещении территориальной (окружной, муниципальной) избирательной комиссии за четыре - 15 дней до дня голосования или в помещении участковой комиссии за один - три дня до дня голосования.

4. Голосование по открепительным удостоверениям. Законом субъекта Федерации в качестве альтернативы досрочного голосования может предусматриваться голосование в день выборов по открепительным удостоверениям. Гражданин, получив открепительное удостоверение в своей избирательной комиссии, может проголосовать по нему вне участка, на территории которого он проживает.

5. Образование избирательных участков в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей. Избиратель, например, может неожиданно попасть в больницу вне пределов своего участка, поэтому создание участков в таких учреждениях является часто единственной возможностью для пребывающих в них избирателей осуществить избирательное право.

6. Выход с переносными избирательными ящиками в день голосования к избирателям, которые по состоянию здоровья не могут прибыть на свои избирательные участки.

7. Голосование по почте. Порядок голосования по почте при проведении выборов определяется Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 7 августа 2003 г. <*>

--------------------------------

<*> Вестник ЦИК РФ. 2003. N 9.

 

Равное и прямое избирательное право. Принцип равного избирательного права означает, что в ходе выборов все их участники действуют на равных основаниях, в частности, все избиратели имеют равное число голосов по отношению друг к другу и это число совпадает с числом распределяемых на выборах мандатов. По общему правилу, на равных участвуют в выборах и все кандидаты, обладая равными правами и неся равные обязанности. Исключения из последнего правила могут устанавливаться только федеральным законом.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списков кандидатов) непосредственно. Непрямые выборы имеют два подвида. Во-первых, это многостепенные выборы, при которых избиратели непосредственно формируют низовое звено представительной системы, а затем формирование каждого последующего вышестоящего звена представительных органов происходит путем делегирования в них депутатов нижестоящих представительных органов. Во-вторых, это косвенные выборы, когда избиратели непосредственно формируют коллегию (коллегии) выборщиков, а те уже непосредственно избирают депутатов и должностных лиц. Выше указывалось, что в настоящее время предусмотрена возможность непрямых выборов глав муниципальных образований (они могут избираться представительными органами местного самоуправления), представительных органов муниципальных районов (посредством двухстепенных выборов).

Наиболее сложно обеспечить в процессе выборов принцип равного избирательного права. Вот почему законодатель особенно тщательно подходит к вопросу его обеспечения, организационно-правового гарантирования. В качестве гарантий равного избирательного права выступают следующие институты.

1. Личное голосование избирателей - голосование за других лиц не допускается. Можно в некоторых случаях оказывать избирателям помощь в заполнении избирательных документов, но нельзя вместо них осуществлять их право избирать. Сам избиратель также не вправе отказываться от своего права голоса в пользу других лиц или просить других лиц проголосовать за него.

Кандидаты в депутаты и на выборные должности лично участвуют в избирательной кампании. Заявление кандидата о его согласии баллотироваться оформляется им лично - оформление такого заявления от имени кандидата другим лицом в рамках отношений представительства не допускается. Лично должен оформлять кандидат и заявление об отказе от участия в выборах, в противном случае он считается продолжающим борьбу и сохраняющим статус кандидата.

2. Получение избирательных бюллетеней избирателем только при предъявлении им удостоверения личности. Избирательная практика идет по пути ограничения числа удостоверяющих личность документов, которые могут предъявляться для получения избирательных бюллетеней. В качестве таковых рассматриваются паспорт, удостоверение офицера, военный билет военнослужащего срочной службы, временное удостоверение личности гражданина РФ, выдаваемое на период оформления паспорта. Возможно предъявление и общегражданского заграничного паспорта, но лишь в том случае, если есть иные документы, подтверждающие его место жительства (свидетельство о регистрации по месту постоянного или преимущественного проживания). Кроме того, общегражданский паспорт заменяют паспорт моряка, справка установленной формы, выдаваемая гражданам РФ, находящимся в местах содержания под стражей, подозреваемым и обвиняемым. При допуске к выборам иностранных граждан они получают бюллетени при предъявлении вида на жительство. Любые иные документы (пенсионное удостоверение, водительские права, студенческий билет и т.п.) к рассмотрению не принимаются, чтобы исключить голосование за других лиц или неоднократное голосование.

3. Отметка в списке избирателей о выдаче избирательных бюллетеней. При получении избирательных бюллетеней избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его удостоверения личности и расписывается. Если избиратель не имеет возможности сделать необходимые записи и расписаться, то он вправе воспользоваться помощью другого лица, в том числе и входящего в состав избирательной комиссии. Фамилия этого лица обязательно указывается в списке избирателей.

4. Голосование на дому осуществляется только по письменным заявлениям избирателей, оформляемым заранее или после прибытия к избирателю на дом членов участковой избирательной комиссии, осуществляющих голосование на дому. Данные об избирателях, проголосовавших вне помещения для голосования, вносятся в отдельный дополнительный список, в котором избиратель расписывается в получении бюллетеня, а член комиссии - в его выдаче, а в основном списке делается отметка о том, что избиратель проголосовал вне помещения для голосования. Число заявлений избирателей о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования, использованных и возвращенных бюллетеней отмечается в отдельном акте. Голосование на дому осуществляется с помощью переносных избирательных ящиков, надлежащим образом оформленных и опечатанных. Ни в коем случае нельзя использовать для этих целей сумки, портфели, дипломаты и другие вещи.

5. Наблюдение за процессом голосования и подсчета голосов кандидатов, их доверенных лиц, наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений, блоков, иностранных (международных) наблюдателей, а также введение кандидатами, избирательными объединениями, блоками в состав избирательных комиссий членов комиссий с правом совещательного голоса.

6. Право получения нового избирательного бюллетеня. Если избиратель ошибается при заполнении бюллетеня, то он вправе получить новый бюллетень по возвращении старого - об этом делается отметка в списке избирателей, а испорченный бюллетень погашается, о чем составляется специальный акт. Данная мера может рассматриваться и как гарантия равного избирательного права, и как гарантия принципа всеобщего избирательного права.

7. Признание недействительными бюллетеней, в которых выделено большее число кандидатов, чем распределяется мандатов или более чем один список кандидатов от избирательных объединений, блоков.

8. Проставление печати и подписей двух членов комиссии, организующей голосование, на каждый избирательный бюллетень во избежание подбросов бюллетеней.

9. Погашение неиспользованных бюллетеней после окончания голосования до вскрытия избирательных ящиков.

10. Признание решением участковой комиссии недействительными всех бюллетеней, находящихся в переносных избирательных ящиках, если в них обнаружено большее число бюллетеней, чем число указанных заявлений с просьбой о голосовании вне помещения для голосования.

Данное правило свидетельствует, что для законодателя в определенном смысле принцип равного избирательного права важнее принципа всеобщего избирательного права, поскольку несовпадение числа заявлений и бюллетеней, указывающее на возможный подброс бюллетеней, влечет исключение из процедуры подсчета данных вообще всех бюллетеней, заполненных на дому. Это означает лишение проголосовавших на дому избирателей права голоса (лучше кого-то из добросовестных избирателей лишить права голоса, чем допустить нарушение принципа равного избирательного права вследствие подлога бюллетеней). Задумаемся, не подрывает ли данная законодательная мера и принцип равных выборов? Наверное, более оправданным было бы активное использование в подобных случаях существующих охранительных институтов.

11. Предоставление кандидатам, избирательным объединениям, группам избирателей права на бесплатное, равное время в теле-, радиоэфире и на равную газетную площадь для участия в предвыборной агитации.

Совершенно оправданно законодатель обеспечивает здесь претендентам определенный равный минимум возможностей для участия в предвыборной борьбе с помощью средств массовой информации, не прибегая к полному уравниванию претендентов по объему, качеству используемого эфира, газетного материала.

Принцип равного избирательного права означает также невозможность существенного изменения правил избирательной кампании после ее начала.

Тайное голосование. Голосование на выборах является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя. Смысловое наполнение принципа тайного голосования таково: действительно свободное, осознанное волеизъявление местного сообщества в целом возможно только тогда, когда действительно свободным будет волеизъявление каждого избирателя, а это невозможно без ограждения последнего от внешнего влияния, в том числе в момент голосования, в момент окончательного решающего выбора.

Тайное голосование для избирателя есть его право, но не обязанность. То есть избиратель вправе проголосовать и открыто, например, не заходя в кабину (помещение) для тайного голосования. Главное, чтобы такой способ голосования не содержал признаков предвыборной агитации. Если избиратель хочет воспользоваться тайным голосованием, то соответствующая комиссия обязана обеспечить ему это право. Следовательно, для избирательных комиссий обеспечение тайного голосования является их обязанностью.

А.И. Солженицын, оценивая принципы избирательного права, охарактеризовал тайное голосование негативно, поскольку оно обеспечивает душевную непрямоту или отвечает, увы, нуждам боязни <*>. Данное высказывание отчасти справедливо, но, думается, что справедливо оно и для открытого голосования, которое еще в большей степени, чем тайное голосование, способно закрепостить волю человека, отвечая нуждам его боязни. Все-таки в современной России, в том числе применительно и к местным выборам, лучшим из существующих механизмов обеспечения действительного волеизъявления избирателей является тайное голосование.

--------------------------------

<*> См.: Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. 1990. Сент. Спец. выпуск.

 

Гарантии тайного голосования. Эти гарантии заключаются в следующем:

1) выдаваемые избирателям и опускаемые ими в избирательные ящики избирательные бюллетени безымянны - на них не проставляются фамилии, иные данные голосующих;

2) избиратель вправе заполнить избирательный бюллетень в отдельной кабине (отдельном помещении), изолирующей его от внешнего мира, где ему должны быть предоставлены условия для нормального ознакомления с содержанием бюллетеня и заполнения последнего;

3) в кабине для тайного голосования (помещении для тайного голосования) может присутствовать только сам избиратель. Если он не имеет возможности самостоятельно заполнить бюллетень, то вправе пригласить на помощь любое лицо за исключением членов избирательных комиссий, наблюдателей. В число названных лиц необходимо включить кандидатов, их доверенных лиц. Фамилия лица, оказывавшего помощь избирателю, указывается в списке избирателей рядом с подписью избирателя о получении избирательных бюллетеней;

4) заполненные избирательные бюллетени избиратели опускают в одни и те же безымянные избирательные ящики независимо от того, за кого они голосуют;

5) тайна голосования обеспечивается и при досрочном голосовании. Избиратель самостоятельно заклеивает заполненные бюллетени в отдельный конверт, который после опечатывания и нанесения на него двух подписей членов избирательной комиссии (не избирателя) хранится до начала основного голосования.

 

Глава 9. ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ

 

Муниципальные выборы организуются избирательными комиссиями при содействии органов государственной власти, органов местного самоуправления. Организация конкретных выборов включает мероприятия по их подготовке и проведению. В числе главных подготовительных действий назначение выборов, планирование избирательных мероприятий, структурирование избирательной территории путем образования избирательных округов, участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей на основе данных регистрации (учета) избирателей, финансирование выборов. Проведение выборов выражается в выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты, на выборные должности, информационных, в том числе агитационных отношениях, проведении голосования, установлении итогов голосования, выборов, их обнародовании.

В особом порядке организуется избрание глав муниципальных образований на сходах граждан, заседаниях представительных органов местного самоуправления. Собственно избирательное законодательство данные отношения прямо не регулирует. Названные выборы проводятся в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Здесь выделяются две главные схемы организации выборных мероприятий: 1) избрание должностных лиц на сходах граждан; 2) избрание должностных лиц на заседаниях органов местного самоуправления. В первом случае организацию избрания осуществляют должностные лица органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, участники сходов, например, избранные в состав счетной комиссии. Подготовка и проведение таких выборов осуществляются в настоящее время на основании законодательства о местном самоуправлении, в том числе о сходах (собраниях, конференциях) граждан и территориальном общественном самоуправлении, регламентов сходов (собраний, конференций) граждан. Во втором случае избрание организуют муниципальные должностные лица, профильные комитеты, комиссии органов представительной власти, работники аппарата органов местного самоуправления.

В настоящей главе рассмотрена организация выборов, которые готовятся и проводятся в соответствии с избирательным законодательством.

 

§ 1. Назначение выборов

 

Выборы органов местного самоуправления конкретного муниципального образования назначает его представительный орган местного самоуправления. Решение о назначении выборов должно быть принято им не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган, выборное должностное лицо. В случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Голосование на выборах в органы местного самоуправления должно быть проведено не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Указанное решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем.

Если представительный орган местного самоуправления не назначит выборы в установленный срок, а также в случае отсутствия названного органа выборы назначаются и проводятся муниципальной избирательной комиссией: а) в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия органа или депутатов. При этом решение избирательной комиссии о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения о назначении выборов; б) не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа. При этом решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения о назначении выборов.

Если не только представительный орган местного самоуправления, но и избирательная комиссия не назначит в установленный срок муниципальные выборы или если муниципальная избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. Такие выборы организует и проводит временная избирательная комиссия. Она формируется избирательной комиссией субъекта РФ в течение семи дней в количестве не более 15 членов. Есть особенности в порядке назначения выборов органов местного самоуправления вновь образуемого муниципального образования. Первые выборы его представительного органа, главы муниципального образования назначают органы государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законом субъекта РФ.

 

§ 2. Образование избирательных округов

и избирательных участков

 

Для проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа. На многомандатный округ может приходиться до пяти мандатов. Данное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в округе, образованном в границах избирательного участка. Выборы глав муниципальных образований проводятся по единому избирательному округу, охватывающему всю территорию муниципального образования. Округа делятся на избирательные участки.

Избирательные округа. Одномандатные, многомандатные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования. Муниципальная избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных, многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, муниципальных образований, населенных пунктов, входящих в каждый округ (если округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, муниципального образования, населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данных частей), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной комиссии или комиссии, на которую возложены полномочия окружной комиссии, число избирателей в каждом округе. Представительный орган местного самоуправления утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом он до утверждения схемы округов вправе вносить поправки в представленную схему.

Если представительный орган местного самоуправления отсутствует или не утвердил схему в установленный срок, то избирательная комиссия, организующая выборы, принимает одно из следующих решений: а) если ранее утвержденная схема соответствует законодательным требованиям - о проведении выборов по прежней схеме округов; б) если прежняя схема округов не соответствует законодательным требованиям или признана судом недействующей и не подлежащей применению, - о проведении выборов по схеме, утверждаемой ею не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Одномандатные, многомандатные округа должны образовываться с соблюдением ряда требований.

Во-первых, должно соблюдаться примерное равенство одномандатных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%. При образовании многомандатных округов должно соблюдаться примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15% от средней нормы представительства избирателей. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Во-вторых, при образовании округов на определенных законом субъекта Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40%.

В-третьих, избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. При этом учитываются административно-территориальное деление субъектов РФ, территориальная организация муниципальных образований. Опубликование (обнародование) схемы одномандатных, многомандатных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется представительным органом местного самоуправления, организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней после ее утверждения.

Избирательные участки. Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Участки образуются по согласованию с комиссиями не позднее чем за 45 дней до дня голосования главой муниципального образования, командиром воинской части (на территории части) на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на участке, из расчета не более чем 3 тыс. избирателей на каждом участке.

В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях участки в исключительных случаях могут образовываться по согласованию с вышестоящей комиссией - не позднее чем за пять дней до дня голосования. Такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. При выборах в органы местного самоуправления законом субъекта РФ может быть установлен иной порядок отнесения участков, образованных на судах, находящихся в день голосования в плавании, к избирательным округам. В труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях участки могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях. Списки участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

 

§ 3. Образование и организация деятельности

избирательных комиссий

 

Подготовка и проведение муниципальных выборов осуществляется системой избирательных комиссий, возглавляемой Центральной избирательной комиссией (ЦИК) РФ. В указанную систему также входят избирательные комиссии субъектов Федерации, муниципальных образований, окружные, участковые избирательные комиссии. В организации муниципальных выборов могут также принимать участие территориальные (районные, городские и другие) комиссии.

Правовая природа комиссий. Комиссии являются органами коллегиальными и в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти, местного самоуправления. Даже от органов, формирующих их. Акты, принятые комиссиями в пределах их полномочий, обязательны для всех участников выборов. Названные акты не подлежат государственной регистрации. Нет полного подчинения и между вышестоящими и нижестоящими комиссиями. В то же время решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено.

ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии являются государственными органами. Избирательные комиссии муниципальных образований - входят в систему органов местного самоуправления. Следовательно, должны наделяться статусом органов местного самоуправления. Их место в системе органов местного самоуправления должно определяться уставами муниципальных образований. Остальные комиссии являются общественными формированиями со специальным статусом. Данный статус задается исключительно избирательным законодательством. Законодательство о некоммерческих организациях к избирательным комиссиям неприменимо. ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ обладают правами юридического лица. Территориальные комиссии и избирательные комиссии муниципальных образований могут наделяться такими правами.

Непосредственно за подготовку и проведение муниципальных выборов отвечают избирательные комиссии муниципальных образований (муниципальные комиссии), окружные, участковые комиссии. При проведении муниципальных выборов каждая предшествующая из них является вышестоящей для последующих. На основе обращения представительного органа местного самоуправления избирательная комиссия субъекта Федерации может принять решение о возложении полномочий муниципальной комиссии на территориальную комиссию или наоборот. Из названных комиссий на постоянной основе работают муниципальные и территориальные комиссии. Они формируются на четырехлетний срок. Если срок полномочий данных комиссий истекает в период избирательной кампании, в которой они участвуют, то срок полномочий продлевается до окончания указанной кампании. Данное положение не применяется к муниципальным комиссиям при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления. Окружные комиссии хотя и действуют на непостоянной основе, но имеют довольно продолжительный срок полномочий - он истекает в день официального опубликования решения о назначении следующих соответствующих выборов. Полномочия участковых комиссий прекращаются по общему правилу через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов.

Формирование комиссий. Муниципальные комиссии формируются соответствующими представительными органами местного самоуправления. Территориальные комиссии - избирательными комиссиями субъектов РФ. Окружные и участковые комиссии - вышестоящими для них комиссиями.

Для муниципальных, территориальных комиссий период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения по их составу, должен составлять не менее одного месяца, а для окружных и участковых комиссий - не менее 10 дней. Муниципальные, окружные, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления. Это не полный перечень субъектов выдвижения. Так, при формировании муниципальных комиссий учитываются также предложения собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации. Причем представительный орган местного самоуправления обязан назначить в состав муниципальной избирательной комиссии не менее двух членов по предложениям избирательной комиссии субъекта Федерации.

В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока. Политическая партия, избирательное объединение, блок не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа членов комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях.

Законодатель, обеспечивая четкое осуществление избирательных прав граждан, предусмотрел на тот случай, когда уполномоченные органы вовремя не формируют соответствующие комиссии, страховочный механизм. Если уполномоченные законом органы не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава муниципальной избирательной комиссии назначается избирательной комиссией субъекта РФ, иной комиссии - вышестоящей комиссией.

Избирательная комиссия может быть расформирована судом в случаях: а) нарушения комиссией избирательных прав граждан, повлекшего за собой признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ (в том числе на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов; б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии.

Компетенция комиссий. Полномочия, порядок деятельности избирательных комиссий, организующих муниципальные выборы, устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов. Они обязаны в пределах полномочий рассматривать поступившие к ним обращения о нарушении законодательства, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы. В период избирательных кампаний такие ответы должны даваться по общему правилу в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. По обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, ответы даются немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются комиссиями не позднее чем в десятидневный срок.

Комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Комиссии обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

Избирательная комиссия муниципального образования: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав; обеспечивает подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, издание необходимой печатной продукции; обеспечивает единый порядок распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками, установления итогов голосования, определения результатов выборов, опубликования итогов голосования и результатов выборов; осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределяет выделенные из местного бюджета, бюджета субъекта Федерации средства на финансовое обеспечение выборов, контролирует целевое использование указанных средств; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия.

Окружная избирательная комиссия в своем округе: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав; взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в округе; осуществляет регистрацию кандидатов; утверждает текст бюллетеня в округе; обеспечивает единый порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; определяет результаты выборов по округу; публикует в средствах массовой информации результаты выборов по округу; оказывает правовую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия.

Территориальная комиссия в рамках конкретных выборов может наделяться полномочиями избирательной комиссии муниципального образования (муниципальной комиссии), о чем уже говорилось. В таком случае она обладает полномочиями муниципальной комиссии. В других случаях территориальные комиссии, предназначенные прежде всего для организации и проведения выборов в органы государственной власти, могут осуществлять в ходе муниципальных выборов отдельные организационные действия.

Участковая комиссия на своем участке: информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования; уточняет список избирателей, производит ознакомление избирателей со списком, рассматривает заявления об ошибках и неточностях в данном списке, решает вопросы о внесении в него изменений; обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования; обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, блоках, зарегистрировавших списки кандидатов; контролирует соблюдение порядка проведения предвыборной агитации; выдает открепительные удостоверения; организует на участке голосование в день голосования, а также досрочное голосование; проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на участке, составляет протокол об итогах голосования и передает его в территориальную комиссию; объявляет итоги голосования на участке и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования либо заверяет указанные копии лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования; рассматривает в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение избирательного законодательства и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; при обнаружении правонарушений составляет протоколы об административных правонарушениях (готовит материалы для таких протоколов) и направляет данные протоколы в правоохранительные органы или суд; обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов; осуществляет иные полномочия.

Организация деятельности комиссий. Деятельность комиссий осуществляется коллегиально и гласно. Комиссия приступает к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава. Комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на свое первое заседание не позднее чем на 15-й день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса. При этом в состав комиссии должно быть назначено не менее 2/3 членов комиссии. Со дня первого заседания новой комиссии полномочия предыдущей комиссии прекращаются. Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания.

Председатель муниципальной комиссии избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке: а) при наличии предложения избирательной комиссии субъекта РФ - по предложению данной избирательной комиссии; б) в случае отсутствия предложения избирательной комиссии субъекта РФ - по предложениям, внесенным членами муниципальной комиссии с правом решающего голоса. Если предложенная избирательной комиссией субъекта РФ кандидатура на должность председателя комиссии будет отклонена, избирательная комиссия субъекта РФ обязана предложить новую кандидатуру из числа членов муниципальной комиссии с правом решающего голоса. Закон умалчивает о том, что следует делать, если и вторая кандидатура будет отклонена. Надо, видимо, исходить из того, что в таком случае муниципальная комиссия самостоятельно решает вопрос о своем председателе. Председатели окружных, территориальных, участковых комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями. Заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости. Заседание также обязательно проводится по требованию не менее 1/3 от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Член комиссии с правом решающего голоса обязан присутствовать на всех заседаниях комиссии.

Заседание любой комиссии, за исключением ЦИК РФ, является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Комиссия по требованию любого ее члена, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана проводить голосование по любым вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматриваемым комиссией на заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня.

Решения комиссии об избрании, назначении на должность либо об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, а также о внесении предложений по кандидатурам на указанные должности, о финансовом обеспечении подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, списков кандидатов и об обращении в суд с заявлением об отмене их регистрации, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными, о проведении повторного голосования или повторных выборов, об отмене решения нижестоящей комиссии принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, замещающих указанные должности в результате избрания, принимаются тайным голосованием (за исключением случая освобождения от должности по личному заявлению). Решения комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса. При принятии комиссией решения в случае равного числа голосов членов комиссии с правом решающего голоса, поданных "за" и "против", голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим. Решения комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии (председательствующим на заседании и секретарем заседания).

Члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе в письменной форме высказать особое мнение. Оно должно быть рассмотрено этой комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей комиссии не позднее чем в трехдневный срок со дня принятия решения, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, - незамедлительно.

Муниципальные, территориальные комиссии, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно. Замещение работниками аппаратов территориальных, муниципальных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, соответственно должностей государственной службы субъекта РФ, муниципальной службы определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Комиссии могут привлекать граждан к выполнению работ, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, по гражданско-правовым договорам.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно. Это прежде всего обеспечивается открытым характером их заседаний, иных проводимых ими мероприятий. Кроме того, при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования вправе без особого разрешения присутствовать члены вышестоящих комиссий, кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представители или доверенные лица избирательных объединений, блоков. Избирательная комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и к работе с вышеназванными документами. Открытый характер деятельности комиссий обеспечивается также тем, что на всех их заседаниях, при работе с названными документами, при подсчете голосов избирателей вправе присутствовать представители средств массовой информации.

Еще одно проявление гласности - введение зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками, выдвинувшими своих кандидатов в состав избирательных комиссий, членов этих комиссий с правом совещательного голоса. Что касается участковых комиссий, то с момента начала их работы в день голосования, в дни досрочного голосования и до получения вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, в том числе иностранные (международные) наблюдатели.

 

§ 4. Выдвижение кандидатов и их регистрация

 

Главные действующие лица избирательной кампании - кандидаты в депутаты и на выборные должности. Вступающие в выборы граждане приобретают статус кандидатов через процедуру выдвижения. После их регистрации соответствующей избирательной комиссией они обретают статус зарегистрированных кандидатов.

Выдвижение кандидатов. Законом установлен период, включающий выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения, при выборах в органы местного самоуправления - не менее 20 дней. Выдвижение может начинаться с момента утверждения схемы избирательных округов, но не ранее даты назначения выборов.

Граждане, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, блоком. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением, блоком. О выдвижении кандидата, списка кандидатов в избирательную комиссию представляется письменное уведомление. Форма уведомления, порядок его представления устанавливаются законом. Гражданин считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в муниципальную (территориальную), окружную комиссию уведомления о выдвижении и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. В этом заявлении указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата, место рождения, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий), адрес места жительства, вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность, наименование или код органа, выдавшего данный документ, и дата его выдачи, сведения о судимостях кандидата, гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения) и дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Кандидат вправе заявить о своей принадлежности не более чем к одному общественному объединению, зарегистрированному в установленном законом порядке, и о своем статусе в этом общественном объединении при условии представления вместе с уведомлением документа, подтверждающего указанные сведения и заверенного постоянно действующим руководящим органом общественного объединения.

Вместе с уведомлением о выдвижении в комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата и о принадлежащем ему имуществе (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии налоговой декларации за год, предшествующий году назначения выборов (с отметкой налоговых органов). Если в соответствии с законодательством кандидат не обязан представлять налоговую декларацию, представляется справка о величине его доходов (включая пенсии, пособия, иные выплаты) за год, предшествующий году назначения выборов, от юридических, физических лиц, являющихся налоговыми агентами, организаций, осуществляющих соответствующие выплаты. Если кандидат в течение года, предшествующего году назначения выборов, не получал доходов, не имеет имущества, принадлежащего ему на праве собственности, сведения об этом указываются в заявлении кандидата о согласии баллотироваться. Федеральным законом может быть предусмотрена необходимость представления наряду с указанными сведениями таких же сведений о супруге кандидата.

На выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей 5 тыс. избирателей, кандидаты не обязаны представлять в комиссию сведения о размере и об источниках доходов и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, если иное не предусмотрено законом субъекта РФ.

Все вышеназванные документы кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично. Эти документы могут быть представлены по просьбе кандидата иными лицами в случаях, если кандидат болен, содержится под стражей. При этом подлинность подписи кандидата на заявлении должна быть удостоверена нотариально либо администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые.

Избирательная комиссия обязана обратиться в компетентные органы с представлением о проверке достоверности полученных ею в ходе выдвижения кандидата сведений. Эти органы обязаны провести проверку и в десятидневный срок сообщить комиссии об ее результатах. Комиссия сообщает избирателям сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении. Она направляет в средства массовой информации данные о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений.

Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога. Кандидатов, списки кандидатов вправе выдвигать избирательные объединения, блоки. В одномандатном или едином избирательном округе избирательное объединение, блок вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе они вправе выдвинуть кандидата на каждый подлежащий замещению депутатский мандат.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) политических партий, иных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием.

Избирательные блоки образуются после официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов. В избирательные блоки в порядке, установленном законом, могут входить только избирательные объединения. Избирательные блоки подлежат регистрации в муниципальной комиссии непосредственно после их образования либо одновременно с представлением в комиссию совместного списка кандидатов. Входящие в избирательный блок объединения не могут на тех же выборах входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения.

По запросу избирательной комиссии, организующей выборы, регистрирующие органы обязаны не позднее чем через десять дней со дня получения запроса представить в указанную комиссию список избирательных объединений по состоянию на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Наименованием избирательного объединения является наименование, указанное в уставе соответствующей политической партии или иного общественного объединения. Наименование избирательного блока, в том числе краткое наименование, состоящее не более чем из семи слов, определяется на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, вошедших в данный блок. В наименовании блока не может быть использовано наименование общественного объединения, зарегистрированного на этом или более высоком уровне и не вошедшего в данный блок, а также наименование иного ранее зарегистрированного на соответствующих выборах избирательного блока. Использование имени и фамилии конкретного лица, наименования государственной или муниципальной должности в наименовании избирательного блока не допускается.

В поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов могут собираться подписи избирателей в порядке, который определяется законом. Число подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Установленное законом число подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов. Установление квот на сбор подписей избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления на части территории муниципального образования не допускается.

Подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов. Подписные листы должны изготавливаться за счет средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, блока. Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей, равно как и принуждение избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, не допускается. Сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат запрещается.

Право сбора подписей избирателей принадлежит дееспособному гражданину РФ, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет. Кандидат, избирательное объединение, блок, могут заключать с лицом, собирающим подписи избирателей, договор о сборе подписей. Оплата данной работы осуществляется только через избирательный фонд кандидата, избирательного объединения, блока.

Избиратель ставит в подписном листе свою подпись, дату ее внесения, указывает свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет на день голосования - дополнительно день и месяц рождения), серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина. Данные об избирателях, ставящих в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по просьбе избирателя лицом, собирающим подписи в поддержку кандидата, списка кандидатов. Указанные данные вносятся только от руки. Подпись и дату ее внесения избиратель ставит собственноручно.

Регистрация кандидатов. Регистрация кандидата на должность главы муниципального образования, списка кандидатов в депутаты от избирательного объединения, блока осуществляется муниципальной (или территориальной) комиссией. Регистрация отдельных кандидатов в депутаты осуществляется окружной комиссией. Для регистрации требуется заявление (заявления) кандидата (кандидатов) о согласии баллотироваться по избирательному округу, а также по общему правилу сведения о размерах и об источниках доходов и об имуществе, необходимое количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов или внесение избирательного залога.

Соответствующая избирательная комиссия в течение установленного срока, который не должен превышать десять дней, обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в регистрации.

Число представляемых для регистрации кандидата, списка кандидатов подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов может превышать число подписей, необходимое для регистрации, но не более чем на 25%. Эта норма введена для того, чтобы дать возможность избирательной комиссии, отвечающей за регистрацию, оперативно и качественно проверить представленные подписи.

Проверке могут подлежать все представленные подписи или часть этих подписей, но не менее 20% от установленного законом необходимого для регистрации кандидата, списка кандидатов, числа подписей, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). Проверке и учету не подлежат подписи, находящиеся в подписных листах, но исключенные (вычеркнутые) инициаторами выдвижения кандидата, списка кандидатов, если это ими специально отмечено в подписном листе или в протоколе об итогах сбора подписей до представления подписей в комиссию.

При проведении проверки собранных подписей избирателей комиссией исключаются недействительные и недостоверные подписи. Недостоверными признаются подписи, выполненные от имени одного лица другим лицом. Недействительными признаются подписи, собранные с участием органов государственной власти, местного самоуправления, организаций всех форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, с принуждением избирателей, либо с вознаграждением избирателей за внесение представленных подписей, либо на рабочих местах, либо в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат. Не могут служить основанием для признания подписи избирателя недействительной имеющиеся в данных о нем сокращения, не препятствующие однозначному восприятию указанных данных. Установление достоверности подписи избирателя методом опроса запрещается.

При проведении проверки подписей, представленных кандидатом, избирательным объединением, блоком, вправе присутствовать все представившие установленное число подписей кандидаты, уполномоченные представители кандидатов, избирательных объединений, блоков, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

При обнаружении среди проверяемых подписей 25% и более недостоверных и недействительных подписей или недостаточного для регистрации соответствующего кандидата, списка кандидатов, числа достоверных подписей комиссия отказывает в регистрации кандидата, списка кандидатов.

Если в результате соответствующей проверки установлено, что представленных подписей недостаточно для регистрации или превышена предельная величина доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке, кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения, блока в указанный срок должны быть представлены: копии протокола об итогах проверки подписных листов, копии ведомостей проверки подписных листов с указанием оснований (причин) признания подписей избирателей недостоверными и недействительными, копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными или недействительными.

Факт сбора, представления кандидатом, избирательным объединением, блоком подписей избирателей в поддержку выдвижения данного кандидата, списка кандидатов не является поводом для отказа в регистрации на основании внесения избирательного залога, равно как и внесение избирательного залога не является основанием для отказа в регистрации на основании собранных подписей избирателей. Избирательный залог вносится из средств избирательного фонда. В случае регистрации кандидата, списка кандидатов на основании представленных подписей избирателей избирательный залог подлежит возврату в избирательный фонд.

Если зарегистрированный кандидат не избран и набрал по результатам голосования меньше голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чем установлено законом, если избирательное объединение, блок не приняли участия в распределении депутатских мандатов и (или) набрали по результатам голосования меньше голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чем установлено законом, избирательный залог, внесенный кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, перечисляется в доход местного бюджета. Указанное число голосов избирателей не может быть более 5% от числа избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе, для кандидатов и более 3% - для списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, блоками. Избирательный залог перечисляется в доход местного бюджета также в случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, снятия кандидатом своей кандидатуры, отзыва избирательным объединением, блоком зарегистрированного кандидата, списка кандидатов без вынуждающих к тому обстоятельств, если указанный отзыв приводит к срыву выборов или назначению повторных выборов, и в случае отмены регистрации кандидата, списка кандидатов судом. В иных случаях, в том числе и в случае признания результатов выборов недействительными, избирательный залог возвращается в соответствующий избирательный фонд.

Размер избирательного залога составляет 15% от устанавливаемого законом предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, блока.

Регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Основанием для регистрации кандидата в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, избирательным блоком в установленном федеральным законом порядке.

При проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта РФ предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов.

Кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком на одних и тех же выборах одновременно в одномандатном (или многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

В случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов соответствующая комиссия обязана в течение одних суток с момента принятия решения об отказе в регистрации выдать кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения, избирательного блока, решения комиссии с изложением оснований отказа. Основаниями отказа в регистрации могут быть: а) отсутствие у кандидата пассивного избирательного права; б) для кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политической партией, избирательным блоком, иными общественными объединениями - несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов; в) отсутствие всех необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов документов; г) грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если представленные для регистрации кандидата, списка кандидатов подписи были собраны с нарушением этого запрета. Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20% от представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов подписей в местах, где сбор подписей запрещен; д) недостаточное число представленных достоверных и действительных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов, или превышение установленной законом предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке (если для регистрации кандидата, списка кандидатов не внесен избирательный залог либо не представлено требуемое решение избирательного объединения, избирательного блока); е) недостоверность сведений, представленных кандидатом. Недостоверность сведений, относящихся к отдельным кандидатам, включенным в список кандидатов, может служить основанием только для исключения из списка кандидатов соответствующих кандидатов; ж) несоздание кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком избирательного фонда, за исключением случаев, когда создание избирательного фонда не обязательно; з) использование кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании, помимо средств собственного избирательного фонда, иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; и) превышение кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании размера расходования из избирательного фонда более чем на 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; к) превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения, блока об исключении кандидатов из списка кандидатов (за исключением выбытия по вынуждающим обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии об исключении кандидатов из списка кандидатов, более чем на 25% от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов; л) установленный решением суда факт злоупотребления свободой массовой информации в течение агитационного периода кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока; м) использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения; н) наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением, избирательным блоком одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

В случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов повторное выдвижение кандидата, списка кандидатов возможно с соблюдением порядка и сроков, установленных законом. Кандидат вправе представить не позднее чем за три дня до дня голосования (в том числе повторного голосования) в зарегистрировавшую его избирательную комиссию письменное заявление о снятии своей кандидатуры. В этом случае избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, обязана принять решение об отмене его регистрации. Орган избирательного объединения, избирательного блока, принявший решение о выдвижении кандидата по единому избирательному округу, списка кандидатов, вправе принять решение об отзыве данного кандидата, списка кандидатов. Это решение должно быть представлено в избирательную комиссию, зарегистрировавшую данного кандидата, список кандидатов, не позднее чем за пять дней до дня голосования (в том числе повторного голосования). В этом случае избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, обязана принять решение об отмене его регистрации.

Избирательное объединение в соответствии со своим уставом, блок по решению представителей, уполномоченных на то входящими в него избирательными объединениями, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному или многомандатному избирательному округу, исключить некоторых кандидатов из списка кандидатов, заверенного избирательной комиссией, по основаниям, предусмотренным уставом избирательного объединения, соглашением о создании избирательного блока. Отзыв, исключение могут быть произведены не позднее чем за пять дней до дня голосования. Общее число кандидатов, выбывших из списка кандидатов, не должно превышать 25% от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов. Не допускается включение в список кандидатов лиц, ранее в нем не состоявших, равно как и перемещение в списке кандидатов, за исключением случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием, в том числе с исключением, некоторых кандидатов.

Если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка кандидатов, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей комиссии откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий, за исключением двух случаев. Это: повторное голосование в одномандатном избирательном округе либо в едином избирательном округе по одной кандидатуре; голосование на выборах депутатов органов местного самоуправления (если это предусмотрено законом субъекта РФ).

Статус кандидатов, их доверенных лиц. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, либо работающие в таких организациях, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями), на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений). Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в представительные органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Администрация организации, командир воинской части, руководитель органа внутренних дел РФ, в которых работает, служит, проходит военные сборы, учится кандидат, со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов обязаны по заявлению, рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время в течение этого срока. Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу. Время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата.

Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата, за исключением обязанностей по представлению финансового отчета, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов, а при досрочном выбытии - с даты выбытия. Если соответствующая избирательная комиссия назначит на основании закона повторное голосование, кандидаты, по кандидатурам которых не проводится повторное голосование, утрачивают свой статус со дня назначения избирательной комиссией повторного голосования.

Кандидат, а также избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов, список кандидатов, вправе назначить доверенных лиц. Регистрация доверенных лиц осуществляется незамедлительно избирательной комиссией на основании письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения, блока) и заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом. Доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков не могут быть кандидаты, лица, замещающие государственные должности категории "А" или выборные муниципальные должности. Государственные и муниципальные служащие могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей на период исполнения полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, осуществляется при условии представления в соответствующую избирательную комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на период отпуска). Доверенные лица получают от избирательной комиссии удостоверения и участвуют в избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, в том числе осуществляют агитационную деятельность. На период полномочий доверенного лица администрация (работодатель) обязана (обязан) предоставлять доверенным лицам по их просьбе неоплачиваемый отпуск. Кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, назначившие доверенных лиц, вправе в любое время отозвать их, уведомив об этом избирательную комиссию.

 

§ 5. Информационное обеспечение выборов

 

Одна из важных составных частей выборов - информационные отношения. Без активно циркулирующей в обществе в период избирательной кампании информации избирателям трудно определиться в собственном окончательном выборе. Информационное обеспечение выборов включает: информирование избирателей и предвыборную агитацию. Каждая из двух частей способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов, однако разными методами.

Информирование избирателей должно нести факты, не сопровождаемые их оценками агитационного характера. Информирование имеет место как во время избирательной кампании, так и в межвыборный период. В отличие от информирования предвыборная агитация - деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Агитация выражается в первую очередь в побуждающих оценках. В приведенном определении предвыборной агитации, содержащемся в ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, как предвыборная агитация не рассматриваются агитационные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей к участию или неучастию в выборах.

Информирование избирателей. Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав. Очевидно, что названная деятельность должна также соответствовать специальным требованиям законодательства об информации, информатизации и защите информации и о средствах массовой информации.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках. Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Информирование избирателей, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках осуществляют комиссии. Деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию избирателей, участников референдума осуществляется свободно.

В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной таким сообщениям. Журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, участвовавшие в деятельности по информационному обеспечению, не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период соответствующей избирательной кампании и в течение одного года после окончания соответствующей избирательной кампании, за исключением случая, когда на них было наложено в соответствии с трудовым законодательством взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и обоснованным. Данная гарантийная норма направлена на ограждение названных лиц от стороннего давления, имеющего целью заставить их в рамках информационного обеспечения выборов в нарушение законодательства вести предвыборную агитацию в чьих-либо интересах.

В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа запрещается публикация (обнародование) данных о результатах выборов, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет). В течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет).

Предвыборная агитация. Граждане РФ, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период избирательной кампании: а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов); б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель; в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов); г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов; ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

Предвыборная агитация может проводиться: а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; б) посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов; г) иными не запрещенными законом методами. Кандидат, избирательное объединение, избирательный блок самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Расходы на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке.

Запрещена оплата агитации за кандидата, избирательное объединение, избирательный блок из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, которые не достигнут возраста 18 лет на день голосования. Запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы: а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления; б) лицам, находящимся на государственной или муниципальной службе, в том числе военнослужащим, лицам, замещающим государственные должности категории "А" или выборные муниципальные должности, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного или служебного положения; в) воинским частям, военным учреждениям и организациям; г) благотворительным организациям и религиозным объединениям, учрежденным ими организациям, а также представителям религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний; д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса; е) иностранным гражданам, за исключением тех случаев, когда они имеют право избирать и быть избранными на муниципальных выборах, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам; ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности. При этом, однако, лица, замещающие выборные муниципальные должности, вправе проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

Политическая партия, в том числе входящая в избирательный блок, в случае выдвижения ею или соответствующим избирательным блоком кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу соответственно уровню выборов не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании, а также в Интернете. Политическая партия, входящая в избирательный блок, вправе не публиковать свою предвыборную программу в случае, если этот избирательный блок в указанный срок опубликует свою предвыборную программу. Такая публикация должна быть осуществлена в рамках использования бесплатной печатной площади, предоставленной в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав, иным законом, либо оплачена из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования. Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается. Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее вывешенные вне помещений для голосования, зданий и помещений комиссий в установленном федеральным законом порядке на расстоянии не менее 50 метров от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах. В случае проведения повторного голосования агитационный период возобновляется со дня назначения соответствующей комиссией дня повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня повторного голосования.

Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, в том числе для представления избирателям предвыборных программ. Эфирное время на каналах указанных организаций телерадиовещания и печатная площадь в указанных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам за плату. В то же время четко определенный и равный для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков минимум эфирного времени и печатной площади предоставляется бесплатно.

Зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки не вправе использовать предоставленные им бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения, избирательные блоки. Исключение составляет проведение предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами, выдвинутыми избирательным объединением, избирательным блоком, а также избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшими этих кандидатов, в отношении зарегистрированных кандидатов, выдвинутых этим же избирательным объединением, избирательным блоком.

Негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам эфирное время, печатную площадь, если они учреждены не менее чем за один год до начала избирательной кампании. Условия оплаты эфирного времени, печатной площади, предоставляемых негосударственными организациями телерадиовещания и редакциями негосударственных периодических печатных изданий, должны быть едины для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Это требование не распространяется на редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденные кандидатами, избирательными объединениями, блоками.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий. Заявления о выделении помещений для проведения встреч зарегистрированных кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, блоков с избирателями рассматриваются государственными органами, органами местного самоуправления в течение трех дней со дня их подачи. Уведомления организаторов митингов, демонстраций и шествий рассматриваются органами местного самоуправления не позднее чем в семидневный срок в соответствии с законодательством РФ.

По заявке зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, блока помещения, пригодные для проведения массовых мероприятий и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно предоставляются собственником, владельцем на установленное избирательной комиссией время зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам, представителям избирательных объединений, блоков для проведения встреч с избирателями. При этом комиссии обязаны обеспечить равные условия для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков при проведении массовых мероприятий. Если указанное выше помещение, а равно помещение, находящееся в собственности организации, имеющей государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, было предоставлено для проведения предвыборных массовых мероприятий одному из кандидатов, избирательных объединений, блоков, собственник, владелец помещения не вправе отказать другим из них в предоставлении помещения на таких же условиях.

Кандидаты, избирательные объединения, блоки вправе на основе договора арендовать здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям независимо от форм собственности, для проведения собраний, встреч с избирателями, митингов, публичных дебатов, дискуссий и других массовых мероприятий. Предвыборная агитация и публичные выступления зарегистрированных кандидатов на мероприятии, финансируемом, организуемом или проводимом для населения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, допускаются только в случае, если об этом мероприятии были извещены все зарегистрированные кандидаты по данному избирательному округу и им была предоставлена возможность выступить на этом мероприятии. Предвыборная агитация в расположении воинских частей, военных организаций и учреждений запрещаются, за исключением случая, когда единственное здание, помещение, пригодное для встреч с избирателями, находится в расположении воинской части.

Кандидаты, избирательные объединения, блоки вправе беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством РФ. Все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы, за исключением распространяемых через средства массовой информации, должны содержать наименование и юридический адрес организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов. Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным объединением, блоком в соответствующую избирательную комиссию. Вместе с указанными материалами должны быть также представлены сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы. Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу. Запрещается изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Органы местного самоуправления по предложению соответствующей комиссии обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов на территории каждого избирательного участка. Такие места должны быть удобны для посещения избирателями, участниками референдума и располагаться таким образом, чтобы избиратели могли ознакомиться с размещенной там информацией. Площадь выделенных мест должна быть достаточной для размещения на них информационных материалов комиссий и агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам должна быть выделена равная площадь для размещения печатных агитационных материалов. Перечень указанных мест доводится комиссиями, по предложениям которых выделены эти места, до сведения кандидатов, избирательных объединений, блоков.

Размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, имеющей государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, производится на равных условиях для всех кандидатов, избирательных объединений, блоков. При этом за размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности, плата не взимается.

Запрещается вывешивать (расклеивать, размещать) печатные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в зданиях и помещениях комиссий, в помещениях для голосования и на расстоянии менее 50 метров от входа в них.

 

§ 6. Финансирование выборов

 

Финансирование выборов осуществляется в двух направлениях: 1) финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, деятельности избирательных комиссий, иных субъектов, задействованных в данном процессе; 2) финансирование предвыборных кампаний кандидатов, избирательных объединений, блоков.

Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов. Расходы, связанные с подготовкой и проведением муниципальных выборов, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета, а при недостатке средств местного бюджета - из бюджета субъекта РФ.

Ассигнования на подготовку и проведение муниципальных выборов предусматриваются отдельной строкой в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Главными распорядителями указанных средств являются организующие выборы комиссии. Отчеты муниципальных комиссий о расходовании бюджетных средств на выборы направляются в представительные органы местного самоуправления, а в части расходования бюджетных средств субъектов Федерации - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Финансирование предвыборных кампаний кандидатов, избирательных объединений, блоков. Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой комиссией. Законом субъекта Федерации может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет избирательную комиссию об указанных обстоятельствах. Избирательные объединения, блоки, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.

Кандидаты вправе, а избирательные объединения, блоки обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Регистрация уполномоченных представителей по финансовым вопросам осуществляется комиссиями, регистрирующими списки названных объединений, блоков. Кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, не вправе создавать собственные избирательные фонды.

Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, блоков могут создаваться за счет: а) собственных средств кандидата, избирательного объединения, блока; б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, блоком; в) добровольных пожертвований граждан; г) добровольных пожертвований юридических лиц; д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, блоку соответствующей избирательной комиссией, в случае если это предусмотрено законом.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков: а) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам; б) иностранным гражданам, за исключением обладающих правом участия в муниципальных выборах; в) лицам без гражданства; г) гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет на день голосования; д) российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год); е) международным организациям и международным общественным движениям; ж) органам государственной власти и органам местного самоуправления; з) государственным и муниципальным учреждениям и организациям; и) юридическим лицам, имеющим государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов; к) организациям, учрежденным государственными и муниципальными органами, а также организациям, учрежденным юридическими лицами, указанными выше в п. п. "д" и "и"; л) воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; м) благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденным ими организациям; н) анонимным жертвователям (гражданин рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства или если им указаны недостоверные сведения о себе; юридическое лицо рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, название, банковские реквизиты или если указаны недостоверные сведения); о) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах, референдуме.

Законом устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, блока, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов. Допускается увеличение до 20% предельных размеров расходования средств избирательного фонда зарегистрированных кандидатов, включенных в избирательный бюллетень при повторном голосовании.

Все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счет, открытый с разрешения соответствующей комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, блока в филиалах Сбербанка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. В случае отсутствия на территории избирательного округа кредитных организаций кандидат, избирательное объединение, блок, определяют по согласованию с соответствующей комиссией кредитную организацию, в которой открывается специальный избирательный счет.

Право распоряжаться средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума. При этом средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании.

Средства избирательных фондов могут использоваться на: а) финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей; б) предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера; в) оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями, блоками своей избирательной кампании; г) внесение избирательного залога.

Кандидат, избирательное объединение, блок обязаны представить в соответствующую комиссию не менее двух финансовых отчетов (в том числе один из них - не позднее чем за 10 дней до дня голосования на выборах, а итоговый - не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов) о размерах своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соответствующего фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда, фонда референдума. Копии указанных отчетов передаются комиссиями средствам массовой информации не позднее чем через пять дней со дня их поступления.

Комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов. Для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов, а также за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, для проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, блоков, для организации проверок достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о доходах и об их источниках, контроля за возвратом бюджетных средств, выделенных соответствующими избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков, создаются контрольно-ревизионные службы.

 

§ 7. Организация голосования, установление

результатов голосования, выборов и их опубликование

 

Акт коллективного голосования избирателей аккумулирует в себе все, что имело место в ходе выборов до него. Все избирательные действия после свершения акта голосования имеют целью его правильное установление, закрепление, обнародование. Таким образом, голосование - главное юридически значимое действие выборов. В день голосования избиратели голосуют в помещении участковых комиссий. Если избиратель не может прийти на участок, например, по причине болезни, он вправе проголосовать вне помещения для голосования, как правило, на дому. Для тех, кто не может проголосовать на участке в день голосования, введены процедуры досрочного голосования в окружных, территориальных, участковых комиссиях, голосование по почте.

Продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов. К примеру, на муниципальных выборах в Свердловской области голосование проводится с 7 до 22 часов по местному времени. О времени и месте голосования территориальные, участковые комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования - не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Помещение для голосования. Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой муниципального образования, командиром воинской части, капитаном судна, руководителем полярной станции. В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей. В помещении для голосования либо непосредственно перед указанным помещением участковая комиссия оборудует информационный стенд, на котором размещает информацию обо всех кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, блоках, внесенных в бюллетень. Размещаемые на информационном стенде материалы не должны содержать признаки предвыборной агитации. На информационном стенде размещаются также образцы заполненных избирательных бюллетеней. Кроме того, в помещении для голосования должна находиться увеличенная форма протокола об итогах голосования, предназначенная для занесения в нее данных об итогах голосования по мере их установления.

В помещении размещаются стационарные ящики для голосования. В качестве стационарных ящиков могут использоваться технические средства подсчета голосов, в том числе программно-технические комплексы обработки бюллетеней. Помещение должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, места для тайного голосования и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей.

Порядок голосования на участке. В день голосования на участке председатель участковой комиссии предъявляет к осмотру всем присутствующим пустые ящики для голосования (соответствующие отсеки технического средства подсчета голосов), которые вслед за этим опечатываются печатью избирательной комиссии. Избиратели голосуют бюллетенями. Бюллетени изготовляются по распоряжению муниципальной (территориальной, окружной) комиссии и являются документами строгой отчетности. Нумерация бюллетеней не допускается. На лицевой стороне всех бюллетеней, полученных участковой комиссией, в правом верхнем углу ставятся подписи двух членов участковой комиссии, которые заверяются печатью участковой комиссии.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. Бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а если избиратель голосует по открепительному удостоверению, - по предъявлении также открепительного удостоверения. При получении бюллетеня избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. С согласия избирателя либо по его просьбе серия и номер предъявляемого им паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, могут быть внесены в список избирателей членом участковой комиссии с правом решающего голоса. Избиратель проверяет правильность произведенной записи и расписывается в соответствующей графе списка избирателей в получении бюллетеня. В случае голосования по открепительному удостоверению в списке избирателей делаются дополнительные отметки. В случае проведения голосования одновременно по нескольким бюллетеням избиратель расписывается за каждый бюллетень. Член участковой комиссии, выдавший избирателю бюллетень (бюллетени), также расписывается в соответствующей графе списка избирателей.

Голосование проводится путем нанесения избирателем в избирательном бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор, либо к позиции "Против всех кандидатов" ("Против всех списков кандидатов"). Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте.

Установление итогов голосования. В день голосования после окончания времени голосования неиспользованные бюллетени, находящиеся в комиссиях, подсчитываются и погашаются. Подсчет голосов избирателей начинается сразу после этого и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. Подсчет голосов избирателей открыт. Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования на соответствующем избирательном участке. Протокол об итогах голосования должен быть составлен на одном листе. В исключительных случаях он может быть составлен более чем на одном листе, при этом каждый лист должен быть подписан всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса.

После проведения всех необходимых действий и подсчетов участковая комиссия в обязательном порядке проводит итоговое заседание, на котором рассматриваются жалобы (заявления) о нарушениях при голосовании и подсчете голосов избирателей, после чего подписывается протокол участковой комиссии об итогах голосования. Протокол об итогах голосования заполняется в двух экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса, в нем проставляются дата и время (час с минутами) его подписания. Протокол об итогах голосования, полученный с применением технического средства подсчета голосов, приобретает юридическую силу после указанного подписания. Не допускаются заполнение протокола об итогах голосования карандашом и внесение в него каких-либо изменений. Подписание протокола с нарушением этого порядка является основанием для признания этого протокола недействительным и проведения повторного подсчета голосов.

На основании данных протоколов об итогах голосования после предварительной проверки правильности их составления вышестоящая комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на соответствующей территории.

Установление итогов выборов. На основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, результаты выборов путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет муниципальная (территориальная) комиссия. Члены соответствующей комиссии с правом решающего голоса устанавливают результаты выборов лично. О результатах выборов составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица, которые подписывают все присутствующие члены данной комиссии с правом решающего голоса.

Выборы признаются несостоявшимися в случае, если: а) в них приняло участие менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. Законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается; б) в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; в) менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов; г) за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов; д) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.

При проведении выборов по многомандатным избирательным округам, в которых избиратель имеет число голосов не меньше, чем число мандатов в избирательном округе, кандидат считается неизбранным, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. При проведении выборов по многомандатным избирательным округам, в которых избиратель имеет меньшее число голосов, чем число мандатов в избирательном округе, кандидат считается неизбранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем расчетное для этого избирательного округа число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Указанное расчетное число голосов избирателей определяется как частное от деления общего числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, на частное от деления числа мандатов в многомандатном избирательном округе на число голосов, которое имеет избиратель в этом избирательном округе. Если после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными, по незамещенным мандатам назначаются повторные выборы.

Соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата, набравшего необходимое для избрания число голосов избирателей либо признанного избранным по результатам голосования за список кандидатов, если он не позднее чем в течение семи дней со дня официального опубликования общих результатов выборов не представит в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей.

Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; в) по решению суда.

По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, полученных другим кандидатом, при условии, что число голосов избирателей, полученных кандидатом, набравшим большее число голосов избирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. Если выбыли все следующие кандидаты, голосование проводится по одной оставшейся кандидатуре. При этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей комиссией не позднее чем через один месяц со дня голосования.

 

Глава 10. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

§ 1. Органы местного самоуправления:

общая характеристика

 

Термин "органы местного самоуправления" относится к числу конституционных. Он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Данное определение базируется на положениях Конституции РФ: "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130); "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения" (ч. 1 ст. 132); "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления. Статья 34 Закона от 6 октября 2003 г. определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления. Термин "структура" означает, что органы местного самоуправления - не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с органами государственной власти и населением. Следует заметить, что правоприменительная практика столкнулась с трудностями, связанными с толкованием конституционного понятия "структура органов местного самоуправления".

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Возникает вопрос что население вправе определять самостоятельно - только общий набор органов местного самоуправления и их взаимное положение или еще и внутреннюю организацию данных органов? Можно предположить, что Конституция не дает оснований ограничивать понимание структуры органов местного самоуправления первым, узким значением. Думается, что под структурой органов местного самоуправления следует понимать, во-первых, набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, во-вторых, внутреннее их подразделение на отделы, управления, сектора, комитеты, группы, тому подобные единицы и взаимоотношения последних.

Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в указанную систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацеливаются на выполнение отдельных государственных полномочий.

Определение структуры органов местного самоуправления. Обращаясь к формулировке ст. 131 Конституции РФ, можно сделать вывод, что под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на механизм реализации права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Следует учитывать, что исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указанное право может быть ограничено только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. Вместе с тем данное положение не может рассматриваться как указание на невозможность урегулирования данного вопроса в случае отсутствия устава. Право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления относится к правам, гарантированным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 131). В отсутствие устава муниципального образования представительный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, вправе своим решением определить структуру органов местного самоуправления.

В случае, если не осуществлено волеизъявление населения соответствующей территории по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (непосредственно или через представительный орган местного самоуправления), то возможно временное формирование органов местного самоуправления в соответствии с их структурой, предусмотренной ранее принятыми нормативными правовыми актами. При этом необходимо учитывать, что они подлежат применению лишь в части, не противоречащей названному Федеральному закону.

При формировании структуры органов местного самоуправления муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан), а также и представительным органом местного самоуправления устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе последнего.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. И еще важно отметить, что финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления должно осуществляться исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, надо предполагать ее большое разнообразие. Однако такое разнообразие возможно в определенных пределах, которые обеспечивают действенность местного самоуправления. В Законе от 6 октября 2003 г. установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Кроме этого, в нем закреплено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных традиций.

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Известно, что под органом обычно понимается коллегиальная структура. Однако ни из Конституции РФ, ни из приведенного определения такого ограничения не следует. Допустимо существование как коллегиальных, так и единоличных органов местного самоуправления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного Суда РФ, указавшего, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области).

Имея в виду как выборный, так и невыборный статус органов местного самоуправления, надо учитывать, что они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными органами. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. ч. 5 и 11 ст. 37 Закона от 6 октября 2003 г.

В свое время достаточно определенно по поводу назначения "сверху" должностных лиц местного самоуправления высказывался Верховный Суд РФ, рассматривая кассационную жалобу на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. Суть спора состояла в том, прав ли вице-губернатор Ярославской области, принимая постановление об освобождении от обязанностей главы администрации г. Углича и назначении на эту должность другого лица. Жители г. Углича обратились в суд с жалобой на этот и другие акты администрации, ссылаясь на то, что на основании Конституции РФ органы местного самоуправления с соответствующими руководителями должны формироваться непосредственно населением того региона, где они образуются, а органы государственной власти субъекта РФ не обладают правом вмешательства в дела местного самоуправления, в том числе и в форме назначения главы местной администрации.

Если недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов, то столь же неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих муниципальных образований. Неправомерно указывать сверху, какие органы местного самоуправления (общие, отраслевые, функциональные) надо создавать.

Вместе с тем следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления - это лишь разграничение органов по порядку их образования. Такое разграничение не дает полного представления о функциональном назначении органов местного самоуправления. Содержательная классификация данных органов сводится к их делению на представительные, исполнительные и иные. Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть как выборными, так и невыборными.

Не менее важно помнить и о том, что не может быть нескольких представительных органов у одного муниципального образования. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.

В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако они не могут выполнять по закону те функции, которыми наделены представительные органы.

По своему назначению органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции, т.е. на органы, решающие широкий круг вопросов, не ограниченный одной какой-либо сферой, и органы, предназначенные руководить отраслью, специфическим кругом дел. К первым можно отнести представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Хотя на уровне местного самоуправления формально не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Согласно закону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

Здесь мы подходим еще к одному основанию классификации органов местного самоуправления, позволяющему дополнить характеристику этих органов. Речь идет о классификации по способу принятия решений - коллегиальному и единоличному. Ясно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие и характера принимаемых решений - представительный орган, как было указано выше, решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в сфере исполнительно-распорядительной наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций.

Что касается коллегиальных органов местного самоуправления, то их формирование на основе выборности не означает, что их представители должны избираться одновременно и по однотипной процедуре. Избрание членов выборного органа (депутатов, представителей, муниципальных советников и т.д.) может производиться по частям. К примеру, допустим порядок, при котором каждые два года проводятся выборы половины состава членов выборного органа при сроке полномочий каждого из представителей в четыре года. Допустимо и исполнение различных механизмов избрания в один и тот же выборный орган (например, возможно деление территории муниципального образования на избирательные округа с различным числом мандатов). Не противоречит статусу выборного органа и включение в его состав лица, избранного всем населением муниципального образования. Однако это многообразие имеет установленные законами ограничения - гарантии избирательных прав граждан должны быть соответствующим образом оформлены в региональных законах и в уставе, а также иных нормативных актах муниципального образования.

 

§ 2. Основные модели организации муниципальной власти

 

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает и выбор разными местными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата местной власти. Интересно, что в 1917 г. в стране насчитывалось 26 моделей земского самоуправления <*>. Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации местной власти, что в силу вышесказанного вполне логично и благотворно для страны.

--------------------------------

<*> См.: Шутова Т. Псковский эксперимент: самоуправление как езда в незнаемое // Российская газета. 1996. 24 окт.

 

Однако несколько десятилетий отечественной истории XX в. с их жесткой унификацией местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне - законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, знает небольшое число моделей. Приведем классификацию этих моделей с точки зрения функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения способов их формирования.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель, сегодня широко распространенная, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ. На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако и глава представительного органа активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

 

§ 3. Органы местного самоуправления как юридические лица

 

Понятие юридического лица. Термин "юридическое лицо" используется для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность. Согласно ст. 48 ГК РФ юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Муниципальные образования - субъекты гражданского права. В ст. 124 ГК РФ муниципальные образования определяются как субъекты гражданского права. Законодатель установил, что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с физическими и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Согласно ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - юридические лица. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности. Выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения.

В соответствии с положениями ГК РФ о юридическом лице органы местного самоуправления, как и любые другие юридические лица, приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей при заключении договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. В качестве юридических лиц органы местного самоуправления выступают на равных началах со своими контрагентами, что предполагает отсутствие со стороны этих органов местного самоуправления властного воздействия на контрагентов. Органы местного самоуправления могут быть истцами и ответчиками в суде, иметь печати, штампы, бланки со своей символикой, расчетный, валютный и другие счета в банковских учреждениях.

Следует иметь в виду, что согласно ГК РФ правовой режим органов муниципальных образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными изъятиями. Так, к ним не могут применяться общие правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц. В отличие от других юридических лиц, отвечающих по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, в состав аналогичного имущества органов муниципальных образований не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В свою очередь органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать его, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Вместе с тем законодатель установил, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления, как субъекты гражданского права, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом указанные органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Вместе с тем законодатель установил, что в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

 

§ 4. Наделение органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями

 

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - вид делегирования полномочий с одного уровня власти на другой. Предметом наделения являются любые публично-властные полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения и к исключительным полномочиям Российской Федерации, субъектов Федерации. Наделение возможно только в законодательной форме. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Нельзя наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, например, актом правительства, договором.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вышеизложенным требованиям является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Требования к законам о наделении. Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Государственный контроль. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы, должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

 

Глава 11. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

§ 1. Общая характеристика

 

Понятие и назначение. Представительный орган муниципального образования - орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправления - именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа.

Характеризуя современные представительные органы местного самоуправления, необходимо учитывать их историческую связь с вече, земскими думами, местными советами. Все они суть формы российского местного самоуправления на соответствующих этапах его развития. Они имеют сходное назначение, порой общие организационно-правовые принципы и функции, хотя, разумеется, между ними есть различия, подчас весьма существенные.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Состав. Численный состав представительных органов, определяемый уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он далеко не одинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работы данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

В советский период российской истории, когда действовали Советы народных депутатов, их численный состав был чрезвычайно велик. Считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдет школу государственного управления. На деле же депутаты Советов не играли существенной роли в решении вопросов общественной жизни. И порой чем больше был состав Совета, тем меньше было у него возможностей эту роль выполнять, поскольку деловое рассмотрение вопросов и принятие конструктивных решений столь массовой организацией было просто затруднительным.

Ныне численный состав представительных органов по сравнению с составом местных Советов народных депутатов значительно сокращен, хотя и не всегда оптимален. Бывает, число депутатов представительных органов по-прежнему велико или, наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, законодатель в ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. установил, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

семи человек - при численности населения менее 1 тыс. человек;

10 человек - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;

15 человек - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;

20 человек - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;

25 человек - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Формирование состава. В состав представительных органов городских, сельских поселений, городских округов входят депутаты, избираемые в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Имеется специфика формирования представительного органа муниципального района. Федеральный законодатель предусмотрел два варианта его формирования.

1. В представительный орган входят главы расположенных на территории муниципального района поселений, а также депутаты представительных органов этих поселений, избираемые данными органами из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселений. Вновь избранный глава поселения должен сменить в составе представительного органа района своего предшественника на посту главы. Избрание нового состава представительного органа поселения означает необходимость избрания им из своего состава новых членов представительного органа района. Представительный орган поселения в любой момент может заменить ранее избранных им членов представительного органа муниципального района.

Входящие в состав представительного органа муниципального района при таком варианте его формирования лица не приобретают статуса его депутатов. Закон определяет их правовое положение как членов выборного органа местного самоуправления (в разбираемом случае - членов представительного органа муниципального района).

2. В представительный орган избираются депутаты на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального района может формироваться либо по первому, либо по второму варианту. Он формируется по первому варианту, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива в формировании представительного органа муниципального района в данном порядке оформляется решением представительного органа поселения, расположенного в границах муниципального района. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района.

Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного представительного органа муниципального района.

Правомочность состава. Общее требование российского законодательства - представительный орган может осуществлять свои полномочия (т.е. быть правомочным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его депутатов (членов).

Срок полномочий. Представительный орган местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа избирается путем общих или досрочных выборов на определенный срок, называемый созывом. Срок, на который избирается представительный орган, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Этот срок является предельным сроком полномочий депутатов представительного органа. Окончание срока полномочий представительного органа конкретного созыва означает и окончание срока полномочий всех депутатов данного созыва. Сказанное распространяется также на определение срока полномочий представительного органа муниципального района, избираемого на муниципальных выборах, а также его депутатов. Представительный орган муниципального района, формируемый органами местного самоуправления поселений, работает не по созывам. Он действует на постоянной основе, бессрочно.

Вместе с тем жизнь порой бывает непредсказуема; политическая, экономическая обстановка часто меняется. Поэтому законодатель предусмотрел, что полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в ряде случаев.

Во-первых, если судом установлено, что представительным органом принят нормативный акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. При этом представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный акт. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель его высшего исполнительного органа государственной власти) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа. Полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ об его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Во-вторых, в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования.

В-третьих, в случае вступления в силу решения верховного суда республики, соответствующего суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

В-четвертых, в случае преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов и необходимость формирования представительного органа нового созыва. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем непрямых выборов, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Компетенция. В Законе от 6 октября 2003 г. определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, т.е. вопросы, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления, и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Анализ полномочий представительного органа позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, "местные законы", которые адресуются всем другим органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, гражданам, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям. Они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д. Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. В-третьих, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, наиболее существенные интересы жителей. В-четвертых, муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, и представительные органы не могут стоять в стороне от управления ею. Они устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, в соответствии с которым действуют все другие органы местного самоуправления, их должностные лица. В-пятых, представительные органы контролируют деятельность других органов местного самоуправления, должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны, назначены представительным органом, главой муниципального образования (главой местной администрации). Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительными органами решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления. В-шестых, представительные органы с учетом разделения труда в системе органов местного самоуправления должны следовать и определенным ограничениям в принятии решений. Так, нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Перечисленные выше полномочия представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их обязанностей. Федеральный закон определяет, что иные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Это важное положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).

Например, Устав города Копейска Челябинской области предусматривает следующие полномочия городского Совета: принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений; принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, планов и программ социально-экономического развития города и утверждение отчетов об их выполнении; согласование с органами государственной власти нормативов отчислений от федеральных, областных налогов в бюджет города; утверждение бюджета города и отчета о его исполнении; принятие нормативных актов, регулирующих вопросы городского значения; установление местных налогов, сборов и платежей; определение порядка выпуска муниципальных займов, лотерей, предоставление кредитов и налоговых льгот в соответствии с законодательством; установление порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью; принятие проекта генерального плана развития города; утверждение официальной символики города; учреждение городских наград и почетных званий; принятие решений об административно-территориальном устройстве города в пределах компетенции, установленной законодательством; организация проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума в соответствии с законодательством; защита прав депутатов, принятие решения о досрочном прекращении полномочий депутатов; избрание и освобождение от должности председателя городского Совета депутатов, заместителя председателя, председателей постоянных и других комиссий; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; принятие положения о территориальном общественном самоуправлении в городе; контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных распорядительными и исполнительными полномочиями; контроль за выполнением постановлений городского Совета организациями независимо от их организационно-правовых форм, заслушивание по этим вопросам соответствующих руководителей; согласование по представлению главы города кандидатур на должности заместителей главы города и руководителей структурных подразделений администрации города; назначение даты выборов депутатов в городской Совет, главы города и проведения местного референдума и др.

В отношении решений, принимаемых представительным органом, законодатель установил важное требование. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, если он является главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

 

§ 2. Структура и организация работы

представительного органа муниципального образования

 

Известно, что для того, чтобы предприятие выпускало свою продукцию, необходимо организовать надлежащим образом его работу. Представительный орган муниципального образования также выпускает свою "продукцию" - принимает решения, в первую очередь нормативные решения. Поэтому и здесь нужна дееспособная структура, четкая организация правотворческой деятельности, необходимы "цеха" - комитеты, комиссии, группы и должностные лица, которые с участием муниципальных служащих аппарата представительного органа и привлеченных специалистов осуществляют эту работу.

Закон от 6 октября 2003 г. установил, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. В уставе муниципального образования важно четко закрепить внутреннюю организацию представительного органа, включающую его структурные подразделения: а) руководителей - главу муниципального образования или председателя представительного органа, заместителя (заместителей) руководителя представительного органа; б) комитеты и комиссии; в) территориальные депутатские группы; г) аппарат представительного органа.

Например, в Уставе города Копейска Челябинской области установлено, что председатель городского Совета депутатов избирается на первом заседании Совета большинством голосов от установленного состава городского Совета тайным голосованием на срок полномочий городского Совета. Председатель выполняет функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных регламентом городского Совета. Председатель подотчетен городскому Совету и может быть освобожден от должности путем голосования на заседании городского Совета, если проголосовало большинство от установленного состава городского Совета. Заместитель председателя городского Совета депутатов избирается из числа депутатов тайным голосованием большинством голосов от установленного состава городского Совета на срок полномочий представительного органа. Заместитель действует на неосвобожденной основе. На период отсутствия председателя городского Совета депутатов его замещает заместитель.

Сложилась определенная процедура избрания председателя представительного органа местного самоуправления и его заместителя (заместителей). Так, кандидаты для избрания на должность председателя выдвигаются на сессии (заседании). Правом выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на должность председателя обладает каждый депутат. Выдвигать кандидатов могут также группы депутатов. Заявления о самоотводах принимаются без обсуждения и голосования. После заявленных самоотводов депутаты утверждают список кандидатур для тайного голосования. Каждому кандидату предоставляется право выступить с программой деятельности на должности председателя. Порядок выдвижения и обсуждения кандидатов устанавливается в ходе пленарного заседания.

Кандидаты на должность председателя, включенные в бюллетень для тайного голосования, вправе направить своих представителей из числа депутатов в качестве наблюдателей при процедуре вскрытия ящика для голосования и подсчета голосов либо присутствовать при этом сами. Бюллетени для тайного голосования изготавливаются под контролем счетной комиссии по утвержденной ею форме и в количестве, соответствующем числу депутатов представительного органа. Фамилии кандидатов вносятся в бюллетень для тайного голосования в алфавитном порядке. Время и место голосования, порядок его проведения устанавливаются счетной комиссией и объявляются ее председателем перед началом голосования. Выдача депутатам бюллетеней для тайного голосования производится членами счетной комиссии на основании списка депутатов по предъявлении ими депутатских удостоверений. Перед выдачей бюллетеней каждый экземпляр бюллетеня заверяется на обороте подписями председателя и секретаря счетной комиссии. Каждый депутат получает один бюллетень для выборов председателя. При получении бюллетеня депутат расписывается напротив своей фамилии. Заполнение бюллетеня производится депутатом в кабине для тайного голосования или отдельной комнате путем зачеркивания в бюллетене фамилий кандидатов, против которых он голосует. После заполнения бюллетень для тайного голосования опускается в опечатанный ящик для голосования. Недействительными считаются бюллетени неустановленной формы и не заверенные подписями членов счетной комиссии, а также те из них, в которой оставлено более одной кандидатуры. Дополнительные кандидатуры, внесенные в бюллетень, при подсчете голосов не учитываются. Избранным на должность председателя представительного органа считается кандидат, который получил большинство голосов от установленного числа депутатов.

В случае, если на должность председателя были выдвинуты более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум из них, получившим наибольшее число голосов. Если в этом случае кандидат не набрал требуемого числа голосов, то проводятся повторные выборы, начиная с процедуры выдвижения кандидатов. Решение об избрании председателя оформляется постановлением представительного органа.

Порядок выдвижения и избрания заместителя председателя представительного органа может проходить по данной процедуре, однако он обязательно должен быть закреплен в регламенте представительного органа.

Председатель представительного органа. Председатель организует работу представительного органа; созывает его сессии (заседания); вносит на рассмотрение депутатов проект повестки дня сессии (заседания) органа; доводит до сведения депутатов, населения области информацию о времени и месте проведения сессии (заседания) и вопросах, выносимых на обсуждение депутатов; созывает внеочередные сессии (заседания) органа по собственной инициативе, либо по требованию группы депутатов количеством не менее одной трети от установленного числа депутатов, либо по требованию главы муниципального образования; ведет сессии (заседания) органа; ведает вопросами внутреннего распорядка органа; подписывает протоколы сессий (заседаний); в случае отмены или переноса сессии (заседания) оповещает депутатов с обязательным указанием причин отмены или переноса сессии (заседания); направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты (комиссии) органа проекты решений; принимает решение о создании рабочих групп по подготовке проектов решений и иных нормативных правовых актов; решает вопросы распределения обязанностей между председателем и заместителями председателя; представляет орган во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, международными организациями; руководит работой аппарата, осуществляет наем и увольнение работников аппарата; от имени органа подписывает исковые заявления в судебные органы; открывает и закрывает расчетные (текущие) счета органа и является распорядителем по этим счетам; решает иные вопросы организации деятельности органа в соответствии с уставом и регламентом.

Председатель подотчетен депутатам представительного органа и может быть отозван ими путем тайного голосования, если за данное решение проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Вопрос об отзыве председателя включается в повестку дня сессии (заседания) органа, если за него проголосовало более половины от числа присутствующих на сессии (заседании) депутатов. Просьба о добровольном сложении председателем своих полномочий удовлетворяется на основании его письменного заявления и оформляется затем постановлением органа. В случае непринятия органом отставки председатель вправе сложить свои полномочия, как правило, по истечении двух недель после принятия соответствующего постановления органом.

Вышеперечисленные функции председателя представительного органа можно разделить на две группы: внутренние и внешние. Заместитель председателя в отсутствие председателя представительного органа исполняет его обязанности.

Как уже отмечалось, председатель и его заместитель (заместители) избираются в соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов местного самоуправления. Этими же актами определяются основания и порядок досрочного прекращения их полномочий.

Глава муниципального образования. Если работу представительного органа возглавляет по должности глава муниципального образования, то он в части организации работы представительного органа местного самоуправления обладает полномочиями, аналогичными полномочиям председателя представительного органа, избираемого депутатами из своего состава.

Глава муниципального образования не обладает статусом депутата. Статусом депутата наделяются лица, избираемые на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании исключительно в состав представительного органа. Наряду с депутатами законодатель выделяет категорию членов выборных органов местного самоуправления. К их числу и должен быть отнесен глава муниципального образования, возглавляющий работу представительного органа местного самоуправления.

Президиум представительного органа. В некоторых представительных органах создаются президиумы во главе с председателем представительного органа. Создание такого подразделения в составе депутатов, иногда еще и служащих, привлеченных специалистов для решения координационных, совещательных, организационных и контрольных функций вполне оправдано.

В полномочия президиума могут входить:

организация подготовки сессии (заседаний) органа, рассмотрение проекта повестки дня, составленного с учетом мнения комитетов (комиссий), предварительное обсуждение предложений по вопросам повестки дня сессии (заседаний) органа, разработанной с учетом готовности проектов решений;

рассмотрение проекта плана разработки нормативных правовых актов, принимаемых органом по инициативе субъектов правотворческой инициативы;

внесение предложений о созыве внеочередных сессий (заседаний) органа или заседаний президиума;

рассмотрение вопросов взаимодействия и координации деятельности постоянных комитетов (комиссий);

организация проведения консультаций при формировании и изменении состава комитетов (комиссий), групп, а также при возникновении разногласий между депутатами, депутатскими группами;

организация проведения депутатских слушаний, совещаний, пресс-конференций;

исполнение иных полномочий по поручению представительного органа.

Заседания президиума, как правило, созывает и ведет председатель, а в его отсутствие может вести заместитель или иные депутаты из состава представительного органа.

Комитеты (комиссии) представительного органа. Важное место в деятельности представительных органов местного самоуправления принадлежит их комитетам (комиссиям). Именно в комитетах и комиссиях осуществляется повседневная деятельность по подготовке решений представительного органа, выражаемых в конкретных нормативных правовых актах. Статус комитетов (комиссий) регулируется уставами муниципальных образований, положениями о них и регламентами, утверждаемыми представительными органами местного самоуправления.

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянные комитеты, комиссии образуются, как правило, на период полномочий представительного органа. Временные комитеты, комиссии образуются для решения конкретных вопросов (разовая подготовка решений, проверки и т.п.).

В отличие от советского периода, когда придавалось большое значение многочисленности депутатского корпуса и постоянные комиссии избирались в составе только депутатов соответствующего уровня, сегодня нет юридических препятствий для иного формирования комитетов и комиссий. Будет оправданным, если в состав комитетов, комиссий наряду с депутатами представительного органа будут входить специалисты соответствующего профиля.

Функции комитетов, комиссий представительных органов местного самоуправления в различные периоды их истории серьезных изменений не претерпели. Сегодня, как и раньше, комитеты, комиссии - это совещательные, консультативные, контролирующие органы своих представительных органов. Они не осуществляют самостоятельного управления какими-либо отраслями местного хозяйства, действуя исключительно в составе своих представительных органов.

Образование комитетов и комиссий представительных органов и изменение их состава относятся к исключительной компетенции представительных органов. Их формирование происходит, как правило, на первых сессиях (заседаниях), когда определяется структура представительного органа, решаются иные организационные вопросы. В случае необходимости представительный орган может и в иное время образовывать новые комитеты, комиссии, реорганизовывать существующие, вносить изменения в их численный и персональный состав. При образовании комитетов, комиссий необходимо, в частности, учитывать такие факторы, как образование, специальность, место работы, место жительства кандидатов в состав комитета, комиссии, наличие у них навыков публично-властной, общественной деятельности, а также личное желание работать в том или ином комитете, комиссии. Привлечение депутатов, специалистов, а также простых граждан к деятельности комитетов, комиссий в решении местных проблем не только реально предоставляет возможность пройти школу управления, но и создает условия, при которых подготовкой, контролем и участием в реализации решений представительных органов занимаются не только депутаты и местная администрация, но и население.

Повышение роли комитетов, комиссий в современный период непосредственным образом связано с повышением роли местного самоуправления. Разграничение предметов ведения, которое осуществляется между федеральным, региональным и местным уровнем власти, предполагает значительное усиление роли представительных органов в выработке качественно новой нормативной основы социально-экономического развития муниципальных образований.

Нормативные положения о комитетах, комиссиях детально регламентируют конкретное содержание их функций, полномочий. Определяющим моментом содержания их функций являются предметы ведения муниципального образования и компетенция соответствующего представительного органа.

Комитеты (комиссии) по вопросам их ведения:

осуществляют предварительное рассмотрение проектов решений, иных нормативных правовых актов и их подготовку к рассмотрению представительным органом;

организуют проводимые представительным органом депутатские слушания, совещания, "круглые столы", семинары;

дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта местного бюджета, прогноза социально-экономического развития муниципального образования;

утверждают планы работы комитетов; определяют стратегию и тактику своей деятельности; принимают решения о направлении проектов актов в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы и независимой экспертизы проектов актов;

взаимодействуют с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, негосударственными организациями;

взаимодействуют со средствами массовой информации, обеспечивая их участие в текущей деятельности комитетов, комиссий;

осуществляют контроль за исполнением принятых представительным органом решений;

решают вопросы организации своей деятельности.

Комитет, комиссия самостоятельно или совместно с другими комитетами, комиссиями вправе вносить предложения о создании рабочих групп, временных комиссий для разработки проектов или подготовки отдельных вопросов к депутатским слушаниям. В состав рабочих групп, временных комиссий и иных рабочих органов могут также входить депутаты, должностные лица и специалисты. Комитеты, комиссии вправе создавать экспертные советы на общественных началах (общественные советы), принимать решения о проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов и т.д.

Например, к ведению комитета (комиссии) по вопросам местного бюджета (название может быть иным) относятся:

финансово-бюджетная политика и финансовый контроль, в том числе анализ и контроль формирования и исполнения доходов и расходов местного бюджета и местных целевых программ;

анализ и контроль межбюджетных отношений органов местного самоуправления;

рассмотрение проектов местных целевых программ по вопросам их финансирования;

взаимодействие с контрольным органом муниципального образования, внесение предложений в представительный орган по результатам проверок и ревизий, проводимых контрольным органом;

осуществление контроля за исполнением принятых решений и нормативных правовых актов.

Прежде ряд постоянных комиссий местных Советов создавался в обязательном порядке в соответствии с законодательством СССР и РСФСР. Сегодня обязательный порядок образования отдельных постоянных комиссий предусматривается, как правило, регламентом представительного органа. Это комитеты (комиссии) по регламенту и депутатской этике; бюджету и экономической политике; собственности и местному хозяйству; социальной политике; местному самоуправлению, связям с общественностью и средствами массовой информации; законности и правоохранительной деятельности. Комитеты (комиссии) образуются часто по функциональному или отраслевому признакам.

К числу функциональных комиссий относятся комиссии по бюджету и экономической политике, по законности и правопорядку, по местному самоуправлению и т.п. Отраслевой характер имеет комиссия по сельскому хозяйству, по образованию. Сегодня при ограниченной численности депутатов представительного органа число функциональных и отраслевых комитетов, комиссий резко сократилось. Поэтому не случайно, что многие депутаты являются членами нескольких комитетов, комиссий.

На основе анализа действующего законодательства, практики муниципального строительства можно сделать вывод, что комитеты, комиссии с учетом возложенных на них задач осуществляют три основные функции: подготовительную, организаторскую, контрольную. Отметим, что в государственно-правовой литературе акцентировалось внимание в основном на двух функциях комитетов, комиссий - подготовительной и контрольной. Значение организаторской функции несколько недооценивалось. Тот факт, что организаторская работа ведется комитетами (комиссиями) при осуществлении подготовительной и контрольной деятельности, нисколько не уменьшает ее самостоятельного значения, так как на практике ни одна из названных функций не осуществляется изолированно от других. Указанная классификация не означает, что, готовя какой-либо конкретный вопрос, комитет, комиссия выполняет только одну из этих функций. Наоборот, в практической деятельности комитетов (комиссий) они переплетаются. Например, комитет, комиссия в процессе работы над переданным на его (ее) заключение проектом решения участвует, с одной стороны, в разработке решения, внося соответствующие поправки, с другой - в осуществлении контроля за органами местного управления. При подготовке других проектов решений комитетам и комиссиям также нередко приходится обсуждать и оценивать те или иные стороны деятельности органов местного управления. С другой стороны, контролируя деятельность местной администрации, комитет или комиссия может выявить определенные пробелы в ранее принятых решениях и выступить с инициативой разработки проектов нового решения или нормативного правового акта.

Комитеты, комиссии наделены полномочиями самостоятельного выступления от своего имени. Они вправе запрашивать у широкого круга субъектов необходимые документы и информацию, приглашать на заседания должностных лиц местного самоуправления и т.д.

Реализуя организаторскую функцию, комитет или комиссия может заслушать на своих заседаниях доклады и сообщения руководителей структурных подразделений местных администраций, руководителей муниципальных предприятий; вправе входить с предложениями в соответствующий представительный орган, выступать с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к их ведению, и т.д.

Содоклады - это наиболее часто практикуемое выступление представителей комитетов, комиссий на сессиях. Суть их состоит в том, что представительный орган получает возможность ознакомления с работой соответствующей местной администрации, учреждения или с состоянием дел в определенной отрасли местного хозяйства не только по сообщениям ответственных должностных лиц, но и на основе авторитетной информации депутатов и независимых специалистов, изучивших данный вопрос в составе комитета, комиссии. Поэтому содоклад комитета (комиссии) не должен быть лишь повторением основного доклада. Если в последнем излагается общая картина дела и дается анализ деятельности определенных служб, предприятий и организаций, обычно с точки зрения их руководителей, то в содокладе отмечается главным образом то, что обнаружили члены и активисты при обследовании, и то, что не нашло отражения в докладе. Содоклад отражает мнение членов комитета, комиссии. Комитет, комиссия знакомится с содержанием доклада заранее и имеет возможность составить свой содоклад так, чтобы он дополнял выступление докладчика, помогая представительному органу получить всестороннее представление о рассматриваемом вопросе. Нередко до сессии представители тех служб, работа которых должна обсуждаться, выступают на заседании комитета, комиссии, которые таким образом предварительно знакомятся с тем, что руководители соответствующих организаций намерены представить вниманию общего собрания депутатов.

Несколько иное значение имеют доклады комитетов, комиссий на сессиях. В таких случаях они практически ведут всю подготовительную работу к сессии, обобщают собранные материалы в докладе, готовят проект решения и вносят его на утверждение представительного органа.

Организация контроля, проверка исполнения служат совершенствованием всего механизма местного самоуправления. Это важнейшая часть работы комитетов, комиссий. Не потеряли своей актуальности слова В.И. Ленина: "Проверять людей и проверять фактическое исполнение дела - в этом, еще раз в этом, только в этом теперь гвоздь всей работы, всей политики" <*>.

--------------------------------

<*> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 16.

 

Комитеты, комиссии помимо контроля за исполнением решений и нормативных (правовых) актов обязаны осуществлять содействие их проведению в жизнь, которое не сводится только к контролю за их исполнением. В то же время, контролируя исполнение решений, комитеты (комиссии) не ограничиваются только выявлением состояния реализации, но и принимают меры, содействующие более эффективному их выполнению.

Комитеты, комиссии помимо ежегодного рассмотрения планов экономического и социального развития и бюджетов, а также отчетов об исполнении бюджетов, целевых программ осуществляют текущий контроль за выполнением этих бюджетов, программ. Они рассматривают на своих заседаниях доклады руководителей финансовых и экономических служб местной администрации о проделанной работе за определенный период, например за полугодие. Они ведут контроль за реализацией предложений и критических замечаний, внесенных депутатами при рассмотрении плана экономического и социального развития и бюджета на очередной год и по другим вопросам.

Важное место в контрольной деятельности комитетов и комиссий занимает проверка исполнения наказов избирателей. Думается, что возрождение этого института, широко используемого в советское время, оправданно.

Организаторская работа должна стать главным в деятельности комитетов, комиссий представительного органа.

Большую роль в обеспечении успешной работы комитетов, комиссий играют их председатели. Они организуют и направляют деятельность комитетов, комиссий, созывают и ведут их заседания, руководят их подготовкой, совместно с другими членами составляют проекты планов работы, решений и рекомендаций комитетов, комиссий, контролируют их выполнение, как и выполнение всеми членами комитета, комиссии возложенных на них обязанностей, данных им поручений. Председатели комитетов, комиссий представляют их в отношениях с другими органами местного самоуправления, различными организациями. Они поддерживают связь с исполнительным органом муниципального образования, предприятиями, учреждениями по вопросам работы своих комитетов, комиссий. Как правило, именно председатели выступают от имени своих комитетов, комиссий с докладами и содокладами на сессиях представительного органа.

Заместитель председателя комитета, комиссии принимает участие в руководстве деятельностью комитета, комиссии, выполняет задания председателя по подготовке очередных заседаний, а также выполняет функции председателя во время его отсутствия. Секретарь комитета, комиссии ведет делопроизводство, включая протоколы заседаний, готовит материалы к обсуждению на заседаниях комитета, комиссии, учитывает выполнение членами и активистами данных им поручений.

Комитеты, комиссии распределяют между своими членами поручения в соответствии с особенностями своей работы, а также в зависимости от конкретных условий, в которых они действуют, и накопленного опыта. В комитетах, комиссиях возможны следующие формы распределения поручений между их членами:

по отдельным объектам (например, наблюдение за работой сельского клуба, школы, медицинского пункта и т.д.);

по группам объектов (например, наблюдение за работой магазина и учреждений общественного питания на определенной территории);

по определенным комплексам вопросов муниципального образования (одна группа наблюдает за ходом уборочной страды, другая за эксплуатацией жилищного фонда и т.д.).

Заседания комитетов, комиссий носят открытый характер. В исключительных случаях могут проводиться закрытые заседания.

Заседание комитетов, комиссий правомочно, если на нем присутствует большинство от числа избранных членов комитета, комиссии. Решение принимается большинством голосов от числа членов комитета (комиссии), присутствующих на заседании.

В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, комитеты, комиссии могут принимать решения путем опроса членов соответствующих комитетов, комиссий с закреплением их мнения в подписном листе. При этом опрашиваются все члены за исключением тех, которые по уважительным причинам не могут быть опрошены.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. При этом вопросы, подлежащие обсуждению одновременно в нескольких комитетах, комиссиях, могут рассматриваться как на их совместных, так и раздельных заседаниях.

В заседаниях постоянных комитетов, комиссий могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты (члены выборного органа), не входящие в состав данного комитета, комиссии, а также по приглашению соответствующих комитетов, комиссий представители иных органов местного самоуправления, организаций, эксперты.

Организационное, правовое, материально-техническое, информационное обеспечение работы комитетов, комиссий осуществляет аппарат представительного органа.

Депутаты на время выполнения поручений, связанных с деятельностью комитетов, комиссий, освобождаются от основной работы с сохранением среднего заработка. Расходы, связанные с деятельностью комитетов (комиссий), финансируются из местного бюджета.

Депутатские группы. Представительный орган на территории муниципального образования может быть представлен депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах, иных территориях муниципального образования. При образовании территориальных депутатских групп определяются их задачи и направления деятельности.

Сессии (заседания) представительных органов местного самоуправления. Сессия - основная организационно-правовая форма деятельности представительного органа местного самоуправления, в которой проявляется коллективный стиль работы и реализуется принцип коллегиальности в принятии решений, форма работы представительного органа, включающая совокупность его пленарных заседаний, проводимых между ними заседаний президиума, комитетов, комиссий, депутатских групп, объединенных единой повесткой или единым календарем заседаний. Пленарные заседания - заседания с участием всех депутатов (членов) представительного органа, проводимые в установленном порядке для решения вопросов компетенции данного представительного органа. В уставах многих муниципальных образований вместо слова "сессия" используется понятие "заседание".

Сессии, заседания дают возможность всесторонне учитывать опыт и мнение всех депутатов и представляемых ими избирателей, принимать решения, наиболее полно отвечающие интересам населения, местным условиям и традициям. Сессии, заседания представительного органа муниципального района дополнительно призваны согласовывать интересы входящих в муниципальный район городских, сельских поселений, их органов власти.

Обязательность проведения сессий вытекает не только из уставов, регламентов, но и из самой природы представительного органа. Граждане формируют представительные органы для того, чтобы они организовали управление на соответствующей территории. Управление можно организовать путем принятия управленческих решений. Часть этих решений вправе принимать только представительный орган и только на сессии. Обязательность проведения сессии связана с характером вопросов, которые могут быть рассмотрены только на ней. К ним отнесены все вопросы исключительной компетенции представительного органа. В том случае, если представительный орган не проводит сессионных заседаний, он может быть распущен или расформирован путем отзыва депутатов.

Уставы муниципальных образований в большинстве своем предусматривают различные нормы о периодичности проведения сессий (заседаний) представительных органов (не реже одного раза в месяц, квартал, по мере необходимости и т.д.). Например, первое заседание Копейского городского Совета в Челябинской области созывается через две недели после опубликования итогов выборов, если избрано не менее двух третей от установленного состава городского Совета. Очередные заседания городского Совета депутатов проводятся не реже шести раз в год. Внеочередные заседания городского Совета созываются по инициативе не менее 1/3 от общего числа его членов, главы города, председателя городского Совета.

К числу важнейших функций сессий (заседаний) относятся: формирование руководящих органов и большинства структурных подразделений органов местного самоуправления, принятие решений по ведущим вопросам социально-экономического развития муниципальных образований; осуществление принципа подконтрольности и подотчетности органов и должностных лиц местного самоуправления представительным органам и т.д.

Правотворческая, организаторская и контрольная функции представительных органов местного самоуправления реализуются посредством сессий, заседаний. Именно на них принимаются решения и нормативные правовые акты.

Сегодня известны следующие виды заседаний. Очередные заседания проводятся в установленные регламентами представительного органа сроки. Они созываются председателем представительного органа (или главой муниципального образования). Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты обычно предусматривают специальный порядок инициирования внеочередных заседаний. Они проводятся по предложению председателя представительного органа, комитета, комиссии, группы депутатов установленной численности. Кроме того, право настаивать на проведении внеочередной сессии, заседания обычно предоставляется главе муниципального образования или главе местной администрации.

Сессия (заседания) могут быть также открытыми и закрытыми. Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Подавляющее большинство заседаний представительных органов являются открытыми. Закрытые заседания организуются в особых случаях. Например, при обсуждении вопросов депутатской этики, досрочного прекращения полномочий депутатов или должностных лиц, связанных с государственной тайной. При любых обстоятельствах определение характера заседания находится за самим представительным органом. Помимо депутатов на закрытых заседаниях вправе в любом случае присутствовать представители прокуратуры, органов юстиции.

На практике встречается еще один вид заседаний - выездное заседание представительного органа. Его цель заключается в приближении депутатского собрания к избирателям, к месту действия, что позволяет глубже изучить проблему. Выездные заседания преследуют также и воспитательную цель. Как правило, они организуются с участием населения.

Выбор вопросов повестки заседания представительного органа предопределяется системой взаимосвязанных плановых документов пяти видов: а) перспективные - определяющие основные направления развития муниципальных образований на период полномочий представительного органа; б) целевые программы, направленные на решение различных проблем территории (например, в г. Копейске Челябинской области действует 10 подобных программ. Среди них программы: ликвидации ветхого жилья, социальной защиты инвалидов и др.); в) планы экономического и социального развития муниципальных образований; г) местные бюджеты как основные финансовые планы; д) текущие - определяющие направление работы на квартал, полугодие и т.д. На основании этих плановых документов осуществляется организация деятельности представительного органа местного самоуправления по подготовке нормативных правовых актов, а также иных решений, связанных с управлением и развитием территории.

Подготовка сессий (заседаний) осуществляется главой муниципального образования, председателем представительного органа или иными уполномоченными на то должностными лицами, а также депутатами представительного органа.

Глава муниципального образования или председатель представительного органа выполняют при этом роль организаторов, что же касается подготовки вопросов для заседаний представительного органа, то в основном эту функцию должны осуществлять комитеты, комиссии, депутаты представительного органа. Хотя ряд вопросов может быть внесен главой муниципального образования или главой местной администрации, а также иными органами местного самоуправления.

В целях обеспечения деятельности представительного органа депутаты утверждают план проведения пленарных заседаний с указанием вопросов для рассмотрения и ответственных за подготовку этих вопросов. План направляется всем заинтересованным должностным лицам в сроки, установленные регламентом представительного органа. Для подготовки вопросов к заседанию представительного органа образуются рабочие группы из числа депутатов и работников аппарата представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также специалистов в той или иной сфере. Если в составе представительного органа имеются комиссии или комитет, то на них возлагаются обязанности по организации этой работы. По итогам подготовительной работы составляются материалы и проекты решений, которые в установленный регламентом срок направляются депутатам представительного органа.

Подготовительные документы после предварительного рассмотрения на заседании рабочей группы или комиссий, комитета представительного органа выносятся для обсуждения на заседание представительного органа. Предварительные проекты документов могут быть вынесены на обсуждение граждан по месту жительства или работы. Они публикуются в местной печати или доводятся до сведения граждан иным способом.

Обсуждение вопросов на пленарных заседаниях носит коллегиальный характер. Каждый депутат вправе участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых на заседании, вносить свои предложения и замечания.

В соответствии с регламентом представительного органа по основному вопросу, как правило, определяется докладчик. Этот вопрос решается предварительно на заседаниях комитета, комиссии или рабочей группы, подготовившей материалы сессии. После доклада начинается обсуждение вопроса, в котором могут принимать участие и депутаты, и приглашенные на сессию граждане, должностные лица, специалисты. Приглашение на заседания представительных органов граждан, должностных лиц, специалистов предусмотрено в большинстве уставов муниципальных образований.

Заседание открывает и ведет уполномоченное на то уставом муниципального образования или законом должностное лицо. Роль председательствующего на заседании выполняет председатель представительного органа, его заместитель, депутат, избранный непосредственно на заседании, глава муниципального образования, замещающее его лицо.

В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействительными. Кворум - минимальное число депутатов (членов выборного органа), необходимое для начала официальной работы представительного органа по принятию решений, входящих в его компетенцию. Зачастую норма кворума - 2/3 от установленного численного состава депутатов (членов выборного органа). Данная норма совпадает с нормой правомочности представительного органа в целом.

Председательствующий обеспечивает нормальную работу заседания, свободное и деловое обсуждение рассматриваемых вопросов. Он контролирует наличие кворума на заседании, предоставляет слово для докладов, содокладов, объявляет прения и т.д.

После установления кворума вносится и утверждается повестка дня, в которой может быть один или несколько вопросов. Поэтому голосование может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме того, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. В ряде представительных органов имеется электронное оборудование для голосования.

Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о порядке проведения заседания. Сюда входят вопросы о продолжительности его проведения, процедуре обсуждения, о времени, предоставляемом для докладчика, содокладчиков и других участников обсуждения.

Затем из числа депутатов создаются рабочие органы, необходимые для проведения заседания. К ним можно отнести редакционную комиссию, задача которой - обобщить поступившие предложения и замечания по рассматриваемым вопросам и использовать их при доработке проектов решений; счетную комиссию, обеспечивающую подсчет голосов при открытом или тайном голосовании. Представительный орган может создать и другие органы для обеспечения работы заседания.

После образования необходимых рабочих органов председательствующий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. С содокладами обычно выступают представители комиссий или комитетов представительного органа местного самоуправления, принимавшие участие в подготовке вопроса на сессию (заседание). Число содокладов определяется при утверждении порядка ведения заседания в зависимости от характера обсуждаемого вопроса. По итогам доклада и содоклада проект решения обсуждается участниками заседания.

Следующий этап - прения, т.е. обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также, по решению большинства депутатов, специалисты и приглашенные, если есть такая необходимость. Обсуждение завершается по предложению депутатов о прекращении прений путем голосования. Обсудив вопрос, депутаты приступают к принятию решения. Проект решения, с учетом предложений и замечаний, оглашает председатель редакционной комиссии, который избирается комиссией из ее состава. В своем выступлении председатель комиссии сообщает о числе поступивших предложений и замечаний в письменном виде и прозвучавших в выступлениях депутатов. Предложения и замечания, согласно регламентам представительных органов муниципальных образований, оформляются письменно, в виде поправок. Это позволяет более эффективно учитывать предложения и включать их в проекты решений.

Далее называются предложения и замечания (поправки), которые, по мнению комитета, комиссии, необходимо включить в проект решения, и те, с которыми они не согласны. Каждое предложение о включении или отклонении поправки должно иметь обоснование. Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед голосованием слово для обоснования поправки предоставляется автору, который внес эту поправку. Поправки могут вносить и депутаты, и комиссии или комитеты. Доработанный с учетом принятых поправок проект решения оглашается и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, большинством голосов. Однако решения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию представительного органа, принимаются иногда квалифицированным большинством. Так, Уставом города Челябинска предусмотрено, что решения городской Думы по некоторым вопросам, отнесенным к ее исключительной компетенции, принимаются большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов.

Рассмотрение проектов нормативных правовых актов может осуществляться и в форме чтений. При первом чтении проекта принимается одно из следующих решений: одобрить проект в первом чтении и разослать его субъектам нормотворческой инициативы, направить проект на доработку; отклонить проект. Проект, одобренный в первом чтении, после доработки выносится на второе чтение с приложением текстов поправок. Второе чтение проводится по статьям, главам и разделам проекта. Регламенты многих представительных органов предусматривают, что при втором чтении на голосование сначала ставятся предложения о внесении в статью или другие части проекта поправок, а затем в третьем чтении - принятие нормативного правового акта в целом. Данная процедура еще не стала доминирующей в работе представительных органов.

В таком порядке проводится пленарное заседание представительного органа местного самоуправления. При необходимости в ходе сессии проводятся заседания комитетов, комиссий. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на предстоящий год и отчета об исполнении бюджета за истекший год. В данном случае каждый комитет или комиссия обсуждают свои направления и представляют их в комитет по налогам, финансам и бюджету, а также назначают от имени комитета и комиссии своего содокладчика на пленарное заседание, если в этом есть необходимость. Комитет, комиссия готовят свои письменные предложения к рассматриваемому вопросу в виде поправок, концепций, обоснований и вносят их на пленарное заседание представительного органа на этой же сессии.

Окончательное решение по итогам рассмотрения вопроса в комитетах, комиссиях после обсуждения на пленарном заседании принимается в коллегиальном порядке всеми депутатами. Большинство уставов муниципальных образований предусматривает следующий порядок принятия решений. Голосование по проекту решения проводится вначале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом. В случае, когда проект доведен до сведения депутатов заблаговременно, его текст не оглашается. В остальных случаях он подлежит оглашению. Каждая поправка, предложение по проекту решения ставится на голосование депутатов. В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие друг друга поправки, а затем остальные. Рассмотрение предложений и поправок к решению проводится лишь после принятия проекта решения за основу. Для предварительного обсуждения и получения заключений проект передается в комитеты и комиссии представительного органа, если таковые созданы. В случае необходимости по решению представительного органа рассмотрение проектов решений может быть перенесено в постоянные комитеты и комиссии. Выводы, предложения, рекомендации постоянных комиссий и комитетов сообщаются на заседании депутатам председателями комиссий, комитетов. Голосование, как право заявлять свое мнение при решении вопросов повестки заседания, может быть открытым, тайным и поименным (разновидность открытого голосования). Большинство решений принимается открытым голосованием. Подсчет голосов при проведении открытого голосования ведется секретариатом. В отдельных случаях, таких, например, как избрание председателя представительного органа, его заместителя, их отзыв, проводится тайное голосование. Решение счетной комиссии принимается большинством голосов и оформляется протоколом, который подписывают председатель и секретарь комиссии. Для организации тайного голосования необходимы бюллетени, изготовление которых осуществляется под контролем счетной комиссии.

Поименное голосование проводится в случаях, требующих ясной и недвусмысленной позиции депутатов. Предметом такого голосования могут стать самые острые проблемы муниципального образования. Поименное голосование проводится по требованию определенной части депутатского корпуса, как правило, не менее 1/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган. Для проведения поименного голосования формируется счетная комиссия. Его результаты оглашаются на заседании, а также могут публиковаться в средствах массовой информации.

Решения обычно принимаются простым большинством от числа присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего (установленного) числа депутатов (членов) представительного органа. Решения подписываются либо главой муниципального образования, либо председателем представительного органа и, в определенный уставом или регламентом срок, обнародуются в средствах массовой информации или иным способом.

Решения вступают в силу с момента опубликования, даты, указанной в самом решении, или со дня его принятия. Здесь нет единообразия. Уставы муниципальных образований закрепляют разный порядок вступления решений в силу. Решение, затрагивающее права и свободы граждан, вступает в силу и подлежит исполнению только в том случае, если оно обнародовано, опубликовано и доведено до сведения граждан.

В силу того, что первая сессия (заседание) представительного органа местного самоуправления имеет свои специфические особенности, необходимо обратить внимание на процедуру ее проведения.

На первой сессии (заседании) происходит конституирование представительного учреждения, т.е. вступление его в осуществление функций органа муниципальной власти. Несмотря на многие отличия, имеющие место в деятельности современных представительных органов, сохраняется единство общего порядка их конституирования на первых сессиях (заседаниях) после выборов.

Первая сессия (заседание) представительного органа нового созыва проводится не позднее чем в двухнедельный срок после избрания не менее двух третей депутатов от числа, установленного для данного представительного органа. Первая сессия (заседание) созывается, как правило, председателем или главой муниципального образования предыдущего созыва. Открывается сессия (заседание) часто старейшим по возрасту депутатом, который осуществляет функции председательствующего до момента избрания председателя. Открывать сессию (заседание) может глава муниципального образования, председатель представительного органа прежнего созыва, другие лица в соответствии с тем, как решен этот вопрос в уставе муниципального образования.

Первые сессии (заседания) нацелены преимущественно на решение организационных вопросов: утверждение структуры представительного органа, избрание должностных лиц (председателя, заместителя председателя), формирование комитетов (комиссий) и т.д.

На каждой сессии (заседании) представительного органа ведется протокол, в котором указываются: дата и место проведения сессии (заседания); число присутствующих депутатов; повестка сессии (заседания); проекты решений; данные о всех выступающих и другие сведения. К протоколу прилагаются стенограмма и тексты принятых представительным органом местного самоуправления правовых актов.

 

§ 3. Депутат представительного органа,

член выборного органа местного самоуправления

 

Депутат - это лицо, избранное в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченное представлять в нем интересы избирателей, населения муниципального образования. Член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Статус члена выборного органа местного самоуправления имеет глава муниципального образования, избираемый непосредственно гражданами, входящий в состав представительного органа местного самоуправления и являющийся его председателем. Данный статус - лишь одна из его служебных ролей. Глава муниципального образования не только работает в составе представительного органа, руководя им, но и является высшим должностным лицом своего муниципального образования в целом. В то же время, думается, глава муниципального образования, избираемый представительным органом из своего состава, может сохранять свой изначальный статус депутата. Если представительный орган муниципального района формируется путем непрямых выборов, то лица, избираемые в него, входящие в него по должности, также не могут рассматриваться в качестве его депутатов, должны наделяться статусом членов своего представительного органа. Этот статус, как и статус члена выборного органа местного самоуправления, - одна из служебных ролей указанных лиц.

Законодатель говорит о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления. На таких условиях может, например, формироваться контрольный орган. Представляется, что Европейская хартия местного самоуправления допускает даже образование коллегиальных исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, вроде имевших место в советский период российской истории исполкомов местных Советов. Однако на практике распространен лишь вариант обладания особым выборным статусом (не депутатским) в составе представительных органов местного самоуправления. Поэтому ниже речь будет идти о членах только представительных органов местного самоуправления, чей статус аналогичен статусу депутатов этих представительных органов.

Правовой статус муниципального депутата, члена выборного органа местного самоуправления определяется нормами федерального, регионального законодательства, уставами муниципальных образований, иными муниципальными правовыми актами.

Существует точка зрения, согласно которой депутат представляет интересы только избирателей своего округа, если выборы проводились по мажоритарной системе. Думается, что это неверное понимание депутатского назначения. Возникает закономерный вопрос, а как быть с тем населением избирательного округа, которое в силу разных причин (досрочное прекращение полномочий депутата, несостоявшиеся выборы и др.) не имеет своего депутата в представительном органе местного самоуправления. Поэтому депутат, участвуя в работе представительного органа, его структурных подразделений, участвуя в принятии решений, должен руководствоваться интересами населения всего муниципального образования, несмотря на то что часть избирателей не принимала участия в его избрании или голосовала против него. Это же справедливо для членов выборных органов местного самоуправления.

Депутат, член выборного органа - это не только представитель в своем органе власти населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Одновременно он является представителем своего органа власти как перед избирателями, населением муниципального образования, так и перед другими органами власти, организациями.

Депутату, члену выборного органа обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - один депутат. Представляется, что данное положение не бесспорно. Вряд ли это будет стимулировать приход в представительные органы профессионально подготовленных людей. На общественных началах сложно добиться хороших результатов в управлении местным хозяйством. Дееспособная муниципальная власть требует и соответствующих затрат. Члены выборного органа местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия как на постоянной, так и на непостоянной основе в соответствии с уставами муниципальных образований.

В юридической литературе остается спорным вопрос о том, является ли депутат должностным лицом. Можно с определенной долей осторожности сказать, что является, даже если работает на неосвобожденной основе. Это вытекает из его правовой природы. Депутат избирается на всеобщих выборах при тайном голосовании для выполнения определенных должностных полномочий. При этом полномочия депутата весьма обширны. Каждый депутат принимает участие в решении вопросов местного значения непосредственно и несет как совместную, так и индивидуальную ответственность за принятые решения или осуществляемые действия. Управленческая деятельность депутата предполагает, что ее осуществляют компетентные должностные лица. Депутаты принимают управленческие решения и осуществляют контроль за их выполнением. Таким образом, понятию "депутат" присущи во многом те же признаки, что определяют понятие "должностного лица". Однако депутат - должностное лицо особого рода. Он обладает распорядительно-властными полномочиями только в составе депутатской коллегии в целом. Иные его полномочия не носят распорядительного характера. Таково же должностное положение членов выборных органов. Однако если они, к примеру, одновременно являются главами муниципальных образований, то в последнем статусе обладают всеми признаками должностных лиц, в том числе и правом осуществления распорядительно-властной деятельности.

Депутаты, члены выборного органа, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Впрочем, для членов выборного органа - глав муниципальных образований, депутатов представительных органов поселений, работающих в них на постоянной основе, названный запрет связывается уже с этими их обязанностями.

Депутаты, члены выборных органов осуществляют свою деятельность в различных формах и через различные органы. Свою деятельность при решении задач местного значения и осуществлении других функций они строят на основе принципов законности, ответственности перед избирателями, населением.

Срок полномочий депутата. Депутат избирается на срок полномочий своего представительного органа местного самоуправления. Срок полномочий представительного органа местного самоуправления, формируемого непосредственно избирателями, как указывалось выше, определяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом и не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы представительного органа нового созыва. Днем избрания депутата является день голосования, в результате которого гражданин избран депутатом представительного органа местного самоуправления. По понятным причинам факт избрания депутата становится известен позднее дня избрания - муниципальной избирательной комиссии необходимо время для подведения итогов выборов. Моментом начала работы представительного органа нового созыва является день первой правомочной сессии (заседания) представительного органа местного самоуправления нового созыва.

Поскольку часто в ходе очередных или досрочных выборов правомочный состав сформировать не удается, то продолжает действовать представительный орган прежнего созыва. Следовательно, продолжают сохранять свои полномочия депутаты прежнего созыва, даже если они не избраны в представительный орган нового созыва. Они сохраняют свои депутатские полномочия до избрания представительного органа нового созыва в правомочном составе. Данное обстоятельство юридически может быть установлено только на первой сессии (первом заседании) представительного органа нового созыва. До установления указанного обстоятельства, видимо, и должны сохранять свои полномочия депутаты прежнего созыва. Вновь избранные депутаты до этого момента должны вести прием избирателей, налаживать работу в округах, готовить проекты решений и т.д.

Установленный срок полномочий депутата не может быть изменен в течение текущего срока полномочий, если иное не предусмотрено Федеральным законом, а также за исключением случаев досрочного прекращения полномочий.

Вопрос о начале и истечении срока полномочий депутатов имеет сугубо практический характер, а потому требует дополнительного освещения. На первый взгляд кажется странным, что полномочия депутата начинаются в день его избрания, когда могут быть известны только предварительные итоги выборов. Надо иметь в виду, что соответствующая избирательная комиссия в этот момент окончательно не установила результатов голосования, не опубликовала итоги выборов в печати, не осуществила регистрацию депутата. Все эти действия, предусмотренные законом, еще только предстоит выполнить. И, тем не менее, полномочия депутатов начинаются в день их избрания. Думается, что в этом есть логика, так как депутатский мандат приобретается в результате выборов и, следовательно, начало полномочий связывается с волеизъявлением избирателей.

Полномочия члена представительного органа - главы муниципального образования, избираемого непосредственно гражданами, начинаются, по общему правилу, со дня его избрания главой муниципального образования и заканчиваются с момента прекращения его полномочий как главы муниципального образования. Срок полномочий самого представительного органа на срок полномочий названного лица влиять не должен. Полномочия члена (не депутата) представительного органа муниципального района должны, видимо, начинаться с момента признания его полномочий в представительном органе района и заканчиваться в момент признания полномочий заменяющего его лица. Однако возможно и иное решение этого вопроса. Полномочия депутата представительного органа поселения, избранного в состав представительного органа муниципального района, могут начинаться со дня такого избрания, т.е. со дня принятия соответствующего решения представительным органом поселения. Полномочия главы поселения как члена представительного органа муниципального района могут начинаться со дня его избрания главой поселения. Тогда у того и другого полномочия члена представительного органа муниципального района должны прекращаться с момента избрания на их место нового депутата представительного органа поселения, главы муниципального образования поселения.

Досрочное прекращение полномочий депутата. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения российского гражданства, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления; в иных случаях, установленных законом.

Что касается отставки по собственному желанию, то в этом случае подается письменное заявление депутата о сложении своих полномочий. Различные обстоятельства могут побудить депутата пойти на такой шаг. Длительная болезнь, продолжительная командировка, лишающие депутата возможности полноценно выполнять свои обязанности, могут заставить его обратиться в представительный орган с личной просьбой о сложении с себя полномочий. В заявлении должны быть исчерпывающим образом изложены обстоятельства, препятствующие выполнению полномочий, и недвусмысленно выражена просьба о сложении депутатских обязанностей.

Уставы муниципальных образований предусматривают различный порядок лишения депутата депутатского мандата или прекращения его полномочий. В одних субъектах РФ депутат может быть лишен мандата путем проведения отзыва, в других правом принятия решения о лишении депутата по различным мотивам наделены представительные органы местного самоуправления. Решение представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 депутатов от общего состава представительного органа. Закон от 6 октября 2003 г. не предусматривает такого порядка.

Аналогичны основания досрочного прекращения полномочий членов выборных органов местного самоуправления. Однако если срок полномочий члена представительного органа - главы муниципального образования не связан со сроком полномочий самого представительного органа, то такое основание досрочного прекращения депутатских полномочий, как досрочное прекращение полномочий представительного органа в целом, на него не распространяется.

Формы деятельности и полномочия депутата. Формами деятельности депутата являются: а) участие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления; б) участие в формировании и работе комитетов, комиссий представительного органа местного самоуправления; в) выполнение поручений представительного органа местного самоуправления; г) внесение в представительный орган в порядке нормотворческой инициативы проектов нормативных правовых актов представительного органа, а также поправок к ним, участие в разработке нормативных правовых актов представительного органа; д) участие в депутатских слушаниях; е) обращение с депутатским запросом; ж) участие в осуществлении контроля за соблюдением устава муниципального образования, нормативных правовых актов представительного органа; з) участие в расследованиях, проводимых представительным органом; и) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, иных лиц; к) участие в работе депутатских объединений; л) работа с избирателями.

Анализируемая деятельность может осуществляться и в иных формах, предусмотренных законами, а также уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Из вышеперечисленных форм деятельности депутата можно выделить два направления его работы: 1) в представительном органе местного самоуправления и его структурных подразделениях; 2) с избирателями и населением муниципального образования.

Вначале рассмотрим первое направление. Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым представительным органом, а также комитетом, комиссией, членом которых он является. Кроме этого, депутат имеет право:

избирать и быть избранным в комитеты, комиссии и на соответствующие должности в представительном органе местного самоуправления;

высказывать мнение по персональному составу создаваемых представительным органом местного самоуправления органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых представительным органом местного самоуправления;

предлагать вопросы для рассмотрения представительным органом местного самоуправления;

вносить проекты правовых актов, а также поправок к ним для рассмотрения на сессии (заседании) представительного органа местного самоуправления;

вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов на сессии (заседании) представительного органа местного самоуправления;

вносить предложения о заслушивании на сессии (заседании) представительного органа местного самоуправления внеочередного отчета или информации органа или должностного лица местного самоуправления, подотчетного или подконтрольного в соответствии с уставом муниципального образования представительному органу местного самоуправления;

ставить вопрос о недоверии составу образованных или избранных представительным органом местного самоуправления органов или избранным, назначенным или утвержденным им должностным лицам в случаях, установленных уставом муниципального образования;

вносить в представительный орган местного самоуправления предложения о необходимости проведения проверки исполнения органами местного самоуправления, организациями независимо от организационно-правовых форм, расположенных на территории муниципального образования, устава муниципального образования и нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления;

участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам и председательствующему на сессии (заседания) представительного органа местного самоуправления, требовать ответа, выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки;

оглашать на сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления обращения граждан, имеющие, по его мнению, общественное значение;

обращаться с депутатским запросом;

на включение в протокол сессии (заседания) представительного органа местного самоуправления переданного председательствующему текста выступления, не оглашенного в связи с прекращением прений;

осуществлять иные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Депутат принимает участие в работе комитетов, комиссий, членом которых он является, вносит предложения, участвует в обсуждении рассматриваемых вопросов и принятии решений. Депутат может принимать участие в работе комитетов, комиссий представительного органа местного самоуправления, членом которых он не является, участвовать в обсуждении рассматриваемых вопросов и принятии решений с правом совещательного голоса.

В случае несогласия с решением комитета, комиссии по проекту нормативного правового акта, принимаемого представительным органом местного самоуправления, депутат имеет право внести свое предложение в письменной форме в качестве самостоятельной поправки к проекту соответствующего нормативного правового акта. Внесенные им поправки подлежат обязательному рассмотрению представительным органом местного самоуправления, и по ним проводится голосование.

Депутат по решению представительного органа местного самоуправления может быть выведен из состава комитета, комиссии за систематическое неучастие в ее работе в порядке, установленном регламентом представительного органа местного самоуправления, иными нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Многие уставы муниципальных образований предусматривают, что депутат обязан участвовать в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления и в работе его комитетов, комиссий.

При невозможности присутствовать на сессии (заседании) представительного органа местного самоуправления, на заседании его комитета, комиссии депутат заблаговременно информирует об этом соответственно руководителя представительного органа местного самоуправления, комитета, комиссии. По решению представительного органа местного самоуправления фамилии депутатов, отсутствующих на сессии (заседании), с указанием причин отсутствия могут доводиться до избирателей через средства массовой информации.

Депутат своевременно информируется о времени созыва, месте проведения сессии (заседания) представительного органа местного самоуправления, заседаний его комитетов, комиссий, вопросах, выносимых на их рассмотрение, а также получает все необходимые материалы по данным вопросам. Порядок участия депутата в работе представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий устанавливается регламентом представительного органа местного самоуправления.

Депутат обладает очень важным правом - нормотворческой инициативой, осуществляемой в форме внесения в представительный орган: проектов нормативных правовых актов; проектов актов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления; поправок к проектам нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления.

Предложения депутата, внесенные в порядке нормотворческой инициативы, подлежат обязательному рассмотрению представительным органом местного самоуправления. Порядок осуществления депутатом нормотворческой инициативы определяется регламентом представительного органа местного самоуправления.

Работа депутата с избирателями и населением муниципального образования (второе направление) во многом зависит от его профессиональной и гражданской культуры. Не секрет, что у людей всегда имеется масса вопросов к своим избранникам. Поэтому остро стоит вопрос об обратной связи депутатов со своими избирателями. Сегодня в уставах многих муниципальных образований закреплено, что депутат обязан поддерживать связь с избирателями своего округа, ответствен перед ними и им подотчетен.

Депутат в пределах предоставленных ему полномочий: принимает меры по обеспечению и защите прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривает поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы, при необходимости направляет их в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм, осуществляет контроль за их своевременным рассмотрением; участвует в рассмотрении в органах государственной власти, органах местного самоуправления, организациях независимо от организационно-правовых форм вопросов, затрагивающих интересы избирателей; ведет прием граждан; изучает общественное мнение, при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, учитывает их при разработке нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления; проводит собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и населением; участвует в работе органов территориального общественного самоуправления, в собраниях избирателей, в том числе по месту их жительства, работы, службы, учебы; использует иные формы работы с избирателями и населением.

Избиратели могут давать наказы депутату. Порядок организации работы с наказами избирателей определяется уставами муниципальных образований или представительным органом местного самоуправления. Депутат должен информировать избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации, использует другие формы информации населения.

Депутат обязан:

соблюдать правила служебной этики, установленные представительным органом местного самоуправления. Ответственность за нарушение правил служебной этики устанавливается регламентом представительного органа местного самоуправления в пределах его компетенции;

отчитываться перед избирателями в срок, установленный уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, как правило, не реже двух раз в год. Депутату обеспечиваются необходимые условия для проведения встреч с избирателями округа. Для обеспечения отчетов, встреч с избирателями, по просьбе депутата органы местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения безвозмездно выделяют помещения, извещают граждан о времени и месте проведения отчетов, встреч, направляют для участия в них своих представителей, а также представляют необходимые справочные и информационные материалы, оказывают другую помощь;

выполнять поручения представительного органа, поручения комитета, комиссии, членом которых он является, данные в пределах их компетенции. О результатах выполнения поручений депутат информирует соответственно представительный орган местного самоуправления, комитет, комиссию. В случае необходимости вносит в представительный орган местного самоуправления, комитет, комиссию предложения об устранении выявленных недостатков, отмене незаконных решений, привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушение законов.

Депутат участвует в осуществлении контроля за соблюдением устава муниципального образования, нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления путем участия в проверках, подготовки предложений по результатам проверок. Депутат вправе потребовать незамедлительного устранения нарушения закона, прав, свобод, законных интересов граждан, а в необходимых случаях обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с требованием о пресечении нарушения. Факт нарушения может фиксироваться в протоколе, составленном по требованию депутата представителем соответствующего правоохранительного или контрольного органа.

Должностные лица органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм, к которым обращено требование депутата, обязаны незамедлительно принять меры для устранения нарушения, а при необходимости - для привлечения виновных к ответственности с последующим информированием об этом депутата.

По вопросам, связанным с депутатской деятельностью, на территории муниципального образования депутат пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений. При обращении депутата в органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, находящиеся на территории муниципального образования, их должностные лица обеспечивают депутата по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных материалов - в срок не позднее 30 дней со дня получения обращения) предоставляют ему необходимую информацию и документы с учетом требований законодательства РФ о государственной и коммерческой тайне.

Депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации, финансируемых полностью или частично из средств местного бюджета. При этом материалы, представляемые депутатом, подлежат обязательному опубликованию в этих средствах массовой информации в срок, согласованный с депутатом. Редактирование представленных депутатом материалов без его согласия не допускается. В то же время депутат несет ответственность за достоверность материалов, представляемых им к публикации.

Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм, находящиеся на территории муниципального образования, общественные объединения обязаны оказывать депутату содействие в осуществлении его полномочий. В то же время вмешательство депутата в хозяйственную деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм, деятельность органов дознания, органов прокуратуры, следователей и судов не допускается.

Депутат, группа депутатов по вопросам депутатской деятельности вправе обращаться с запросом к руководителям органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм, находящихся на территории муниципального образования, по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Депутатский запрос вносится на сессии (заседании) представительного органа местного самоуправления в письменной форме, оглашается, и по нему принимается соответствующее решение. Должностное лицо, к которому обращен депутатский запрос, должно дать ответ на него в устной форме на сессии (заседании) или в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный представительным органом местного самоуправления срок. Депутатский запрос и письменный ответ на него оглашаются председательствующим или должностным лицом, к которому обращен запрос, на сессии (заседании) представительного органа местного самоуправления или доводятся до сведения депутатов иным путем в порядке, установленном регламентом представительного органа местного самоуправления.

Депутаты могут, если это предусмотрено уставом муниципального образования, иметь помощников, работающих по трудовому договору (контракту), гражданско-правовому договору или на общественных началах. Число помощников депутатов, работающих по трудовому договору (контракту), гражданско-правовому договору или на общественных началах, устанавливается представительным органом местного самоуправления. Трудовой договор (контракт) заключается на основании заявления кандидата на должность помощника депутата и представления депутата представительного органа местного самоуправления на срок, указанный в представлении, но не превышающий срока полномочий депутата. Прием на работу помощника депутата оформляется распоряжением руководителя представительного органа местного самоуправления. На помощников депутатов, работающих по трудовому договору (контракту), распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными федеральными законами.

При досрочном прекращении полномочий депутата полномочия помощника прекращаются досрочно с момента прекращения полномочий депутата по решению руководителя представительного органа местного самоуправления. Порядок оплаты труда помощников депутата, работающих по трудовому договору (контракту), гражданско-правовому договору, устанавливается представительным органом местного самоуправления. Расходы на оплату труда помощников депутата возмещаются за счет средств местного бюджета. Порядок осуществления деятельности помощниками депутата устанавливается представительным органом местного самоуправления.

Формы деятельности и полномочия члена выборного органа. Полномочия членов представительных (выборных) органов местного самоуправления аналогичны полномочиям депутатов. Естественно, они имеют и свои особенности. Так, член представительного органа муниципального образования, являющийся главой данного муниципального образования, в силу закона наделен статусом председателя представительного органа и соответствующим кругом полномочий. С населением, организациями, иными органами власти он взаимодействует в первую очередь как глава муниципального образования, осуществляя полномочия главы.

Гарантии деятельности депутата, члена выборного органа. Депутаты имеют соответствующие гарантии для осуществления своих полномочий. Уставы муниципальных образований содержат перечень таких гарантий, объем которых зависит от возможностей местного бюджета, политических и экономических ситуаций в стране. Думается, что будет справедливым, если работающий на постоянной основе депутат после освобождения от занимаемой должности будет продолжать в течение полугода получать, если он не устроился на новое место работы, установленную ему среднемесячную заработную плату с учетом индексации за счет средств местного бюджета. Если по новому месту работы заработная плата будет ниже получаемой депутатом, то в течение года ему может производиться соответствующая доплата за счет средств местного бюджета. Такие социальные гарантии крайне важны. Они позволяют вовлечь в представительные органы наиболее подготовленных людей, обладающих высокими профессиональными и гражданскими качествами.

Депутат, работающий на постоянной основе, может быть освобожден от этой работы только по решению представительного органа с соблюдением всех условий, предусмотренных уставами муниципальных образований, регламентом представительного органа, а также других решений, регламентирующих данный вопрос.

Депутат представительного органа, не работающий на постоянной основе, не может быть освобожден от должности или переведен на нижеоплачиваемую должность по месту своей работы в муниципальных предприятиях и учреждениях без согласия представительного органа местного самоуправления.

Всем депутатам гарантируется возмещение затрат, которые они понесли при исполнении депутатских обязанностей за счет местного бюджета. Депутаты в большинстве субъектов РФ пользуются правом бесплатного проезда на территории муниципального образования на всех видах наземного пассажирского транспорта за исключением такси. Представительный орган местного самоуправления вправе принять решение о страховании жизни и здоровья депутата за счет средств местного бюджета.

К гарантиям депутатской деятельности относится также депутатский иммунитет - неприкосновенность депутатов. Гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности (индемнитет) за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Таким образом, можно сделать вывод, что депутатская неприкосновенность (иммунитет, индемнитет) позволяет депутату представительного органа местного самоуправления беспрепятственно осуществлять свои полномочия, без боязни возможных преследований за те или иные законные действия, волеизъявление при голосовании.

Неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения депутатской деятельности, изменения ее характера, влечет ответственность, предусмотренную законодательством. Невыполнение должностными лицами и другими работниками органов местного самоуправления законных требований депутата либо создание препятствий при осуществлении им своих полномочий, а равно предоставление депутату заведомо ложной информации или несоблюдение установленных законодательством сроков и порядка предоставления информации и ответов на запросы и обращения депутата влечет ответственность, предусмотренную законодательством. Оскорбление депутата либо распространение искаженной информации об его депутатской деятельности влекут ответственность, предусмотренную законодательством.

Члены выборных органов местного самоуправления обладают гарантиями их деятельности, аналогичными гарантиям депутатской деятельности.

 

§ 4. Контрольный орган муниципального образования

 

Принципиальная возможность создания муниципальными образованиями собственных контрольных органов вытекает из смысла Конституции РФ.

БК РФ в п. 2 ст. 265 подтверждает право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов. Согласно ст. 153 БК РФ представительные органы местного самоуправления формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы. Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает, что в структуру органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования может входить и контрольный орган. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

При разработке проекта положения или иного нормативного правового акта о контрольном органе муниципального образования необходимо определить прежде всего задачи и функции создаваемого органа и его полномочия. Важнейший вопрос при создании контрольного органа - наличие и подбор квалифицированных и честных кандидатов на должности руководителей и сотрудников данного органа. Необходимо, чтобы кандидаты на данные должности имели высшее образование и опыт профессиональной работы в области муниципального или государственного управления, контроля, экономики, финансов, пользовались заслуженным авторитетом у депутатов представительного органа и общества.

В зависимости от специфики муниципального образования могут создаваться конкретные направления контроля. Чаще всего в структуре контрольных органов представлены следующие направления: а) контроль за доходами местного бюджета (иногда его разделяют на контроль за налоговыми доходами, контроль за неналоговыми доходами, включая контроль за доходами от управления и распоряжения муниципальной собственностью); б) контроль за расходами бюджета (расходы в социальной сфере, промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, сфере межбюджетных отношений и др.); в) контроль за бюджетным процессом.

Практика функционирования контрольных органов в муниципальных образованиях еще только складывается. Они имеются не во всех муниципальных образованиях. В качестве примера рассмотрим опыт г. Екатеринбурга.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 12 ноября 2002 г. (с послед. изм.) утверждено положение о Счетной палате городской Думы.

Счетная палата Екатеринбургской городской Думы является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля, входит в структуру городской Думы и подотчетна ей. Она создается на основании решения городской Думы в целях обеспечения контроля за исполнением бюджета города и использованием муниципальной собственности в соответствии с решениями городской Думы. В своей деятельности руководствуется законодательством РФ, Свердловской области, уставом г. Екатеринбурга, правовыми актами городской Думы. Счетная палата хотя и не является юридическим лицом, но обладает функциональной и организационной самостоятельностью в пределах собственных целей и задач. Ее деятельность не может быть приостановлена в связи с прекращением полномочий городской Думы.

Задачи Счетной палаты:

анализ обоснованности доходных и расходных статей проекта бюджета города;

организация и осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) по объемам, структуре и целевому назначению;

внешняя проверка отчетов об исполнении бюджета города;

контроль за эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств и использования муниципальной собственности;

финансовая экспертиза проектов решений городской Думы, предусматривающих расходы за счет средств бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) или влияющих на формирование и исполнение бюджета города; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета (в том числе целевых бюджетных фондов) и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за поступлением в бюджет города средств, полученных от управления и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе от приватизации, продажи, отчуждения в других формах, передачи в постоянное и временное пользование, аренду, доверительное управление), от управления объектами муниципальной собственности;

контроль за состоянием и обслуживанием муниципального долга, законностью, рациональностью и эффективностью использования муниципальных заимствований, проверка финансового состояния получателей муниципальных гарантий и лиц, в обеспечение обязательств которых выступает поручителем муниципальное образование "город Екатеринбург";

контроль за своевременностью движения средств бюджета в кредитных организациях и органах казначейства в пределах, установленных законодательством;

представление в городскую Думу заключений о ходе исполнения бюджета города и результатах контрольных мероприятий.

Деятельность Счетной палаты осуществляется в соответствии с ее регламентом.

Счетная палата состоит из председателя палаты, его заместителя и специалистов (в том числе аудиторов). В структуре Счетной палаты может быть образована коллегия Счетной палаты. Структура и штатное расписание Счетной палаты утверждаются постановлением городской Думы по представлению председателя палаты.

Председатель Счетной палаты избирается городской Думой на срок четыре года и утверждается постановлением городской Думы. Председателем может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее образование и опыт руководящей работы (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет.

Председатель Счетной палаты: осуществляет руководство деятельностью палаты; издает организационно-распорядительные документы по вопросам деятельности палаты; выдает задание специалистам; утверждает заключения по результатам контрольных мероприятий; представляет на заседание городской Думы для утверждения годовой план работы палаты; представляет палату на заседаниях городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп при рассмотрении информации о ходе исполнения бюджета города и результатах проверок и контрольных мероприятий, а также по другим вопросам, касающимся задач палаты; представляет на заседание городской Думы отчеты о работе палаты.

Заместитель председателя Счетной палаты назначается на должность постановлением городской Думы на срок четыре года по результатам конкурса, проводимого в порядке, установленном городской Думой. Заместителем председателя палаты может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет. Заместитель председателя палаты выполняет функциональные и должностные обязанности в соответствии с регламентом палаты и должностной инструкцией, исполняет в отсутствие председателя палаты его функции.

Специалисты Счетной палаты назначаются на должность постановлением городской Думы на срок четыре года по результатам конкурса, проводимого в порядке, установленном городской Думой. Специалистами палаты могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет. Специалисты палаты по распоряжению председателя палаты выполняют работу по определенным направлениям деятельности палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей бюджета, объединенных единством назначения; организуют и непосредственно осуществляют проверки и контрольные мероприятия, проводимые палатой; составляют и подписывают заключения, акты и иные документы по результатам экспертиз и контрольных мероприятий палаты; по поручению председателя палаты принимают участие в рассмотрении вопросов, касающихся функций Счетной палаты на заседаниях городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп; выполняют иные служебные обязанности.

Коллегия Счетной палаты разрабатывает и утверждает методики проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий, методики подготовки отчетов и информационных сообщений, направляемых городской Думе и главе города; рассматривает годовой и квартальные отчеты палаты, годовой и квартальные планы работы палаты, вопросы проведения внеплановых контрольных мероприятий, привлечения к работе палаты специалистов на договорной основе, иные вопросы, предусмотренные регламентом палаты, решениями городской Думы. Руководит работой коллегии председатель Счетной палаты. Состав коллегии утверждается городской Думой. Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание коллегии правомочно, если на нем присутствуют не менее двух третей от установленного числа членов коллегии.

В процессе реализации своих задач Счетная палата осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую и информационную функции, обеспечивает систему контроля за исполнением бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) и использованием муниципальной собственности, что предусматривает: организацию и проведение контроля за исполнением бюджета города в отчетном году; проведение комплексных и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета, целевых бюджетных фондов, отдельным объектам муниципальной собственности; экспертизу проектов бюджета, отчетов об исполнении бюджета, правовых актов, целевых программ и иных документов, затрагивающих вопросы бюджета города; анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в городскую Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; подготовку и представление в городскую Думу отчетных, аналитических и информационных документов по вопросам полномочий Счетной палаты; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти и местного самоуправления.

Счетная палата строит свою работу на основе годовых и квартальных планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты. Планы включают все контрольные мероприятия и другие виды работ палаты с указанием сроков их проведения, ответственных специалистов палаты, необходимого количества других специалистов, в том числе привлекаемых на договорной и иной основе. Обязательному включению в планы и программы работ палаты подлежат поручения городской Думы. Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ подлежат запросы председателя городской Думы, его заместителя, депутатов городской Думы, депутатских комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления. Годовой план работы палаты представляется на рассмотрение городской Думы председателем палаты и утверждается постановлением городской Думы. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений городской Думы и постановлений коллегии палаты.

Счетная палата по установленной форме представляет городской Думе заключения о ходе исполнения бюджета, годовой и квартальные отчеты по итогам проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий и других видов работ. Отчет по итогам проведения внеплановых контрольных мероприятий представляется городской Думе по окончании указанных мероприятий в недельный срок. В случае проведения внеплановых контрольных мероприятий отчет должен быть представлен и рассмотрен на заседании городской Думы.

Контрольные полномочия палаты распространяются в соответствии с законодательством на: органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения города; коммерческие и некоммерческие организации и их объединения вне зависимости от организационно-правовых форм и форм собственности, а также общественные объединения, если они получают, перечисляют, используют средства бюджета г. Екатеринбурга (в том числе целевых бюджетных фондов), пользуются объектами муниципальной собственности или управляют ими, а также имеют предоставленные в соответствии с правовыми актами органов местного самоуправления налоговые и иные льготы и преимущества в пределах использования этих средств или льгот, использования или управления объектами муниципальной собственности.

Счетная палата для осуществления контрольных полномочий по запросу председателя (коллегии) Счетной палаты вправе: получать от исполнительных органов местного самоуправления и их структурных подразделений, от органа, исполняющего бюджет, всю относящуюся к вопросам своей компетенции документацию и информацию, учет которой ведется в соответствии с законодательством; получать в трехдневный срок от исполнительных органов местного самоуправления и их структурных подразделений, от органа, исполняющего бюджет города, всю необходимую информацию и документацию, используемую указанными органами при составлении оперативных, ежеквартальных, полугодовых и годовых отчетов об исполнении бюджета города, а также при составлении проекта бюджета города и проектов решений о внесении изменений в бюджет города; получать информацию и отчет от получателей бюджетного кредита о его использовании; получать информацию и отчет от получателей муниципальных гарантий, а также от лиц, в обеспечение обязательств которых муниципальное образование "город Екатеринбург" выступает поручителем по договорам поручительства, об использовании средств, полученных в результате предоставления муниципальных гарантий и заключения договоров поручительства; получать от предприятий, учреждений, организаций г. Екатеринбурга независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности всю необходимую документацию и информацию, относящуюся к вопросам своей компетенции.

Счетная палата в процессе исполнения бюджета города в отчетном году контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактического расходования бюджетных ассигнований в сравнении с утвержденными показателями бюджета города, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Палата ежеквартально по установленной форме представляет городской Думе заключения о ходе исполнения бюджета, в которых приводятся данные о поступивших доходах и произведенных расходах в сравнении с утвержденными бюджетом на текущий год показателями за истекший период, квартал.

По итогам проведения контрольного мероприятия специалист палаты составляет и подписывает отчет (акт), за достоверность которого он несет персональную ответственность. Отчет (акт) подписывается всеми специалистами и другими сотрудниками, участвующими в проверке. О результатах контрольных мероприятий палата информирует городскую Думу, доводит их в форме представлений, предписаний, справок до сведения руководителей соответствующих органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций. В ходе проведения контрольных мероприятий должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в хозяйственную и оперативную деятельность проверяемых объектов, обязаны не разглашать полученную информацию.

Специалисты Счетной палаты проводят экспертизу и дают заключения по проекту бюджета города, правильности и обоснованности его доходных и расходных статей; проектам правовых актов по бюджетно-финансовым и экономическим вопросам; проектам целевых программ, на финансирование которых используются средства бюджета города; оперативным, ежеквартальным, полугодовому и годовому отчетам администрации города об исполнении бюджета; выявленным нарушениям и отклонениям в бюджетном процессе; проблемам совершенствования бюджетного процесса; иным вопросам, относящимся к области полномочий Счетной палаты.

По другим вопросам, входящим в ее компетенцию, Счетная палата осуществляет подготовку заключений или письменных ответов на основании поручений городской Думы, оформленных соответствующими постановлениями. Заключения по поручению городской Думы, заключения и ответы на запросы депутатов городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп осуществляются в обязательном порядке.

Финансовое и материальное обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется за счет средств бюджета города в пределах утвержденной сметы городской Думы. Организационное, программное и техническое обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется аппаратом городской Думы. Счетная палата обеспечивается Думой транспортом и необходимыми помещениями, оборудованными средствами связи, оргтехникой и мебелью для нормальной деятельности.

 

Глава 12. ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ, МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ

 

§ 1. Глава муниципального образования

 

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избирает представительный орган, то он является по должности его председателем. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Исключение из этого правила допускается в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, независимо от способа избрания главы. Если представительный орган муниципального района формируется путем непрямых выборов, то глава района является его председателем. Муниципальное образование в лице населения на референдуме или представительного органа местного самоуправления само решает, избирать ли главу на выборах, т.е. путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, или представительным органом. Как видим, вышеназванные положения предоставляют населению право выбора организационных структур местного самоуправления.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименование должности главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава поселка и т.д.).

При характеристике правового статуса главы муниципального образования следует обратиться к признакам должностного лица местного самоуправления. Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Должность главы муниципального образования относится к числу выборных должностных лиц местного самоуправления. Это положение справедливо и для глав муниципальных образований, избираемых представительным органом из своего состава, поскольку главой здесь становится депутат, избранный на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Согласно Закону от 6 октября 2003 г. должность главы муниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной, могла вводиться в структуру органов местного самоуправления, а могла и не вводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительного органа местного самоуправления, но в любом случае должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. Авторитетный руководитель муниципального образования, способный решать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда происходит реформирование институтов публичной власти.

В обыденном сознании глава муниципального образования - главный руководитель, которому подчиняются все структуры муниципальной власти. Такое мнение у населения складывалось под воздействием института назначенных "сверху" глав местных администраций, а затем и избранных глав муниципальных образований в период, когда глава обязательно возглавлял систему местного самоуправления. Отсюда распространенность модели организации местной власти, согласно которой глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления и еще председательствует в представительном органе. В соответствии с законодательством полномочия руководителя представительного органа и руководителя исполнительного органа (администрации) разделены, что нацелено на обеспечение баланса представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Полномочия главы муниципального образования. Глава муниципального образования имеет следующие исключительные, т.е. только ему принадлежащие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Он может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования. Объем и содержание полномочий главы во многом зависят от набора вопросов местного значения соответствующего муниципального образования.

Глава муниципального образования издает постановления, распоряжения, приказы. Нормативные правовые акты издаются главой, как правило, в форме постановлений, индивидуальные акты - в форме распоряжений, приказов. Приказы обычно принимаются по вопросам внутренней деятельности подведомственных главе органов местного самоуправления.

Полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган местного самоуправления, в части организации деятельности представительного органа рассмотрены в предыдущей главе.

Рассмотрим полномочия главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, на примере г. Копейска Челябинской области.

Главой Копейска избирается гражданин РФ, достигший 21 года, обладающий пассивным избирательным правом. Глава города в своей деятельности подотчетен населению и городскому Совету депутатов. Полномочия главы города прекращаются досрочно в случаях, предусмотренных законом области.

Глава города: обеспечивает на территории города исполнение законодательства РФ и Челябинской области, устава города, а также иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления; представляет город и органы местного самоуправления внутри Российской Федерации и в международных отношениях, подписывает соответствующие договоры и соглашения. Глава участвует в заседаниях городского Совета депутатов; докладывает Совету депутатов о положении дел на территории муниципального образования, оказывает содействие в осуществлении своих полномочий депутатам и комиссиям городского Совета.

Глава возглавляет на принципе единоначалия администрацию города. Он принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе органов местного самоуправления, обеспечивает организацию и проведение местных референдумов и выборов, обсуждение гражданами решений органов местного самоуправления, разрабатывает и представляет на утверждение городского Совета схему управления муниципальным образованием. Глава обеспечивает общественный порядок; разрабатывает и вносит на утверждение городского Совета проекты целевых и комплексных программ развития территории города, организует комплексное экономическое и социальное развитие города и обеспечивает исполнение бюджета, управление и распоряжение муниципальной собственностью в соответствии с постановлениями, принятыми городским Советом; осуществляет функции первого распорядителя финансовых ресурсов, открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы. Глава по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности принимает постановления и распоряжения, вправе отменять любые правовые акты органов и структурных подразделений администрации города. Именно глава разрабатывает и утверждает структуру и штаты администрации города и поселковых администраций. Он утверждает положения об органах и структурных подразделениях администрации города; назначает и освобождает от должности должностных лиц администрации города, глав поселковых администраций и руководителей муниципальных предприятий и учреждений по согласованию с городским Советом депутатов; организует работу с кадрами, их аттестацию и повышение квалификации, определяет условия оплаты труда, премирования и надбавок; применяет в соответствии с законодательством о труде меры поощрения, привлекает к дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц администрации города, руководителей муниципальных предприятий, организаций и учреждений; организует прием граждан; осуществляет руководство гражданской обороной, привлекает в случаях чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, пожаров сотрудников и имущество предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности к устранению (ликвидации) их последствий, защите здоровья и жизни людей. Глава представляет населению муниципального образования и городскому Совету депутатов ежегодный отчет о деятельности администрации города; представляет и защищает интересы населения города, органов местного самоуправления в суде, арбитражном суде, в органах государственной власти и местного самоуправления; осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством, уставом, а также делегированные ему городским Советом депутатов.

Думается, что при критическом отношении к приведенному примеру можно обнаружить недостатки со стороны нормотворческой техники. Однако приведенный перечень полномочий главы муниципального образования "город Копейск" можно использовать (с определенными уточнениями) при моделировании уставов муниципальных образований.

Подконтрольность главы муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Как известно, отчетность - один из способов, причем по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

К сожалению, в уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности главы представительному органу, а о том, как и в какой форме проходят его отчеты перед населением, говорится лишь в общем виде. Думается, что будет правильным, если представительным органом будет принято соответствующее решение или утверждено положение об отчетах главы перед избирателями, об информировании им населения о своей деятельности, деятельности иных органов местного самоуправления.

Срок полномочий. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа. Полномочия главы муниципального образования должны начинаться с момента его вступления в должность. Соответственно с этого момента должны прекращаться полномочия прежнего главы. Такой подход обеспечивает преемственность муниципальной власти.

В уставах муниципальных образований важно четко устанавливать срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность. Днем избрания главы на муниципальных выборах следует считать день, в котором он был избран, несмотря на то что факт данного избрания муниципальная избирательная комиссия устанавливает несколько позднее. Днем избрания главы, избираемого представительным органом из своего состава, является день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы.

Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае:

его смерти;

отставки по собственному желанию;

отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;

признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

его отзыва избирателями;

установленной в судебном порядке его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

 

§ 2. Местная администрация

 

Термин "местная администрация" равнозначен термину "исполнительно-распорядительный орган муниципального образования". Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Например, в соответствии с Положением об администрации муниципального образования города Пушкина, утвержденным постановлением Пушкинского городского Совета от 11 мая 2000 г., администрация муниципального образования "город Пушкин" является органом управления муниципальным хозяйством и действует под непосредственным руководством управляющего администрацией. Администрация подотчетна Пушкинскому городскому Совету. В числе основных задач администрации: решение вопросов местного значения, относящихся к ее ведению в соответствии с уставом города и постановлениями Пушкинского городского Совета и его президиума, создание благоприятных условий для инвестирования и эффективного управления программами социально-экономического развития муниципального образования. Деятельность администрации основана на принципах: законности, самостоятельности в пределах полномочий, профессионализма и компетентности должностных лиц, муниципальных служащих и технического персонала, ответственности сотрудников за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и т.д.

Глава местной администрации. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган. Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения. Для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; 2) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации; 3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию; расторжения контракта; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы РФ на постоянное место жительства, прекращения российского гражданства, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Полномочия местной администрации. Рассмотрим полномочия местной администрации на примере администрации муниципального образования "город Пушкин".

Местная администрация разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития города и представляет их на утверждение городскому Совету. Кроме того, администрация:

исполняет бюджет и представляет на утверждение Совета отчет о его исполнении;

обеспечивает функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, муниципальных учреждений, здравоохранения, образования, культуры, других муниципальных учреждений;

распоряжается и управляет муниципальной и иной переданной в управление города собственностью в порядке, установленном городским Советом;

ведет территориальный кадастр, техническую инвентаризацию движимого и недвижимого имущества;

разрабатывает предложения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

утверждает уставы муниципальных предприятий, организаций, учреждений;

осуществляет исполнение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города;

выполняет в случаях и порядке, установленных городским Советом, функции заказчика по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ (оказание услуг, поставку товаров) для нужд муниципального образования города;

в случаях, установленных городским Советом, готовит и представляет на его рассмотрение проекты правовых актов; разрабатывает и представляет на утверждение городскому Совету штатное расписание должностей муниципальной службы, а также практические рекомендации по предметам своего ведения;

создает в установленном порядке рабочие группы и коллегии, консультативные общественные и экспертные советы, привлекает на договорной основе научные организации, ученых и специалистов к решению проблем по вопросам местного значения;

взаимодействует с органами государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, а также с должностными лицами и гражданами по предметам своего ведения;

участвует в разработке проектов соглашений, договоров муниципального образования города с другими муниципальными образованиями, органами исполнительной власти РФ, Санкт-Петербурга по вопросам местного значения;

запрашивает и получает от отраслевых и территориальных органов администрации Санкт-Петербурга, иных государственных органов, учреждений, предприятий, организаций информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления задач, возложенных на нее, передает в установленном порядке информацию указанным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;

представляет интересы муниципального образования в судах общей юрисдикции и арбитражном суде по вопросам ведения;

выдает разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, по основаниям, предусмотренным Семейным кодексом РФ;

организует работу по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, и иными гражданами, в соответствии с ГК РФ и Семейным кодексом, иными нормативными правовыми актами; организует работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи и призыв граждан на военную службу; участвует в пределах ведения в ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; рассматривает обращения граждан и юридических лиц, принимает по ним необходимые меры, ведет прием граждан и представителей организаций по вопросам, отнесенным к ее ведению; осуществляет в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность.

По решению городского Совета администрация может осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.

Аналогичный набор полномочий можно встретить и в уставах других муниципальных образований.

Планирование работы местной администрации. Работа местных администраций ведется на плановой основе. Так, деятельность администрации г. Копейска Челябинской области осуществляется на основе текущих и перспективных планов и программ. Администрация планирует проведение своих совещаний, заседаний, правотворческую деятельность и проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением органами местного самоуправления действующего законодательства. Перспективное планирование предусматривает разработку программ, мероприятий и иных видов деятельности на год, текущее - на квартал. Вопросы для внесения в проект плана определяются исходя из полномочий структурного подразделения.

План включает следующие разделы: перечень вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях городского Совета депутатов; календарь рассмотрения вопросов координационными и консультативными органами при главе города и на аппаратных совещаниях при главе города; перечень мероприятий по контролю и проверке исполнения; перечень проектов распорядительных документов, намеченных для рассмотрения и утверждения главой города; календарь текущей работы аппарата администрации, городских служб, проведения городских мероприятий; основные направления работы с кадрами; график выступления руководителей и представителей структурных подразделений и муниципальных учреждений, предприятий в средствах массовой информации и т.д. По каждому вопросу, мероприятию указываются ответственные за подготовку и сроки их исполнения.

Контроль за выполнением перспективных и квартальных планов работы администрации осуществляют заместители главы администрации города (в соответствии с распределением обязанностей) и управление делами. В целях оперативного руководства и контроля за деятельностью структурных подразделений, обеспечения своевременного и обоснованного принятия решений по основным направлениям развития городского хозяйства в администрации города проводятся совещания и заседания консультативных и координационных органов, другие организационные мероприятия.

Структура местной администрации. Структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.

Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата. Руководство администрацией осуществляется на принципе единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях в структуре многих администраций образованы постоянные органы - коллегии администраций, которые действуют под руководством главы местной администрации.

В состав коллегии по должности входят заместители главы, начальники отдельных структурных подразделений: финансового и экономического управлений (отделов), юридического отдела и др. Полномочия коллегии, порядок ее работы определяются положением о коллегии администрации, утвержденным главой местной администрации.

Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д.

Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб. Например, к основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя главы администрации муниципального района могут быть отнесены: архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных управлений (отделов) за ним могут быть закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Он же может возглавлять комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения и т.д.

Возможные основные вопросы ведения заместителя главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из числа бюджетных отделов за ним могут быть закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Он может возглавлять комиссии: жилищную, по делам несовершеннолетних и т.д.

Заместитель главы администрации по экономике может заниматься экономической и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно-финансовой деятельностью, денежным обращением. Он может курировать комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле и платным услугам и т.д. На его попечении общественные фонды: медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости населения и т.д.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя главы администрации по сельскому хозяйству: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов и т.д. Он может курировать отделы и службы управления сельского хозяйства; комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; научно-исследовательские учреждения; станцию защиты растений, ветеринарную станцию, ветбаклабораторию, госплемслужбу и т.д.

Заместитель главы администрации - руководитель аппарата координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений. Он может курировать регистрацию актов гражданского состояния, архивное дело, нотариат, возглавлять административную комиссию и т.д. В его ведении общий, архивный, юридический отдел. Он осуществляет организационное взаимодействие с отделами загса, нотариальными учреждениями.

Конечно, этот перечень не дает полного представления обо всех структурных подразделениях районной администрации. Кроме того, следует иметь в виду, что районная или городская администрация не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района или города не подчиненные ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении комплексного социально-экономического развития территории.

Аппарат администрации не имеет в своем подчинении каких-либо внешних по отношению к администрации органов, организаций, объектов, и руководители структурных подразделений аппарата не пользуются правом распоряжения кредитами. Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение - руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на финансировании из местного бюджета. Наименования могут быть различными. Однако, как показывает практика, традиционно в аппарате местной администрации образуются организационный отдел или организационно-аналитический отдел, общий отдел, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел (служба), информационная служба или пресс-служба главы местной администрации, отделы (управления) кадровой службы, советники, консультанты и помощники руководства администрации. В составе аппарата имеются секретариат, машбюро и иные подразделения, осуществляющие материальное и техническое обслуживание местной администрации. В качестве примера охарактеризуем цели деятельности и функции некоторых подразделений местной администрации.

Юридическая служба (управление, отдел). Правовое управление (юридический отдел) является структурным подразделением аппарата местной администрации. Юридическая служба осуществляет свою деятельность под руководством главы местной администрации и его заместителя - руководителя аппарата местной администрации (если такая должность предусмотрена). Руководит деятельностью юридической службы начальник (заведующий), назначаемый и освобождаемый от должности главой местной администрации. Начальник (заведующий) организует работу службы, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отдел (управление) функций. Положение о юридической службе утверждается главой местной администрации.

В функции юридической службы входит: проверка соответствия правовых актов местной администрации законодательству РФ, т.е. проведение экспертизы документов; ознакомление руководящих и иных работников аппарата местной администрации с поступающими нормативными актами, а также обозрение юридической практики; правовая экспертиза и подготовка заключений на юридические документы; подготовка проектов нормативных правовых актов; представительство интересов администрации в судебных органах и др.

Организационный (организационно-аналитический) отдел. Перед ним стоят задачи организационного обеспечения деятельности местной администрации. Это предполагает разработку проектов планов организационных мероприятий, текущих и перспективных планов работы местной администрации, подготовку совещаний, семинаров; обобщение информационных материалов; осуществление контроля за деятельностью других структурных подразделений администрации; проведение анализа исполнительской дисциплины аппарата, отделов, управлений и иных служб администрации. Важнейшими задачами организационных отделов являются оказание помощи избирательным комиссиям в подготовке и проведении избирательных кампаний, изучение, обобщение и распространение передовых форм и методов работы органов местного самоуправления, подготовка проектов правовых актов главы местной администрации по вопросам, входящим в компетенцию отдела. Организационный отдел участвует в подготовке вопросов, связанных с развитием территориального общественного самоуправления. Он осуществляет проверку по письмам, заявлениям и жалобам граждан, проводит общественно-политические мероприятия и т.д. Положение об отделе утверждает глава местной администрации.

Общий отдел. На него возложены функции по организационно-техническому обеспечению работы администрации. Основной задачей общего отдела является организация и ведение делопроизводства. Данное подразделение принимает и регистрирует поступающие в администрацию письма и документы, следит за их прохождением, осуществляет контроль за исполнением документов, организует отправку исходящей корреспонденции; осуществляет контроль за состоянием делопроизводства в структурных подразделениях администрации, обеспечивает хранение документации. В некоторых местных администрациях в качестве структурного подразделения создается протокольная часть (служба), которая обеспечивает техническую обработку правовых актов главы местной администрации, доведение их до соответствующих исполнителей.

Приемная по личным вопросам граждан. Она создается с целью организации приема граждан руководством муниципальных образований. В каждой администрации предусмотрен график приема населения главой местной администрации и его заместителями. Приемные контролируют рассмотрение предложений, жалоб и заявлений граждан, сроков их разрешения и исполнения мероприятий по таким обращениям. Данные подразделения призваны систематически обобщать практику приема населения, анализировать работу администрации с письмами и обращениями граждан.

Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности руководства местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления. Они могут носить различные наименования - департаменты, отделы, управления, комитеты и иные службы. Решение данного вопроса находится в ведении главы местной администрации. Ранее виды таких управленческих структур, их перечень устанавливался в масштабах всей страны в нормативном порядке. Например, в советский период это делалось в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1982 г. "Об отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов РСФСР". Исполком городского Совета народных депутатов в своей структуре мог иметь 17 отделов и подразделений. В настоящее время перечень органов местной администрации определяется либо главой местной администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления, в зависимости от того, какой порядок определен в уставе муниципального образования.

Деятельность создаваемых органов в системе местной исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемыми либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.

Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат. Охарактеризуем некоторые из них.

Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав. Комитет может являться юридическим лицом.

Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, сектора, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия. Управление может быть наделено правом юридического лица.

Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Отдел может быть наделен функциями распорядительного характера и правом юридического лица. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия.

Отдел может быть образован и в составе комитета или управления. В этом случае данное структурное подразделение численностью, как правило, более трех человек, выполняет определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления) и не обладает распорядительными функциями и правом юридического лица.

Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы. В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В городских поселениях соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В сельских поселениях штатные подразделения малочисленны (от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья, актами гражданского состояния, военно-учетной работой т.п.).

В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты. От своего имени они могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правовое и имущественное положение специализированных подразделений определяется главой местной администрации самостоятельно, исходя из особенностей муниципального образования и специфики муниципального хозяйства. Руководители этих структурных подразделений издают приказы и распоряжения, правом отмены которых наделен глава местной администрации.

Отделы, управления и комитеты подразделяются на отраслевые и функциональные. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Например, целевое назначение деятельности управления (отдела) здравоохранения муниципального района, города, городского округа заключается в создании условий по охране здоровья населения и обеспечению конституционных прав граждан на медицинскую помощь. Управление здравоохранения разрабатывает комплексные организационно-технические и медицинские мероприятия по снижению заболеваемости и инвалидности населения; осуществляет координацию и управление деятельностью лечебно-профилактических учреждений; взаимодействует с комитетами по санитарно-эпидемиологическому надзору, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, страховыми медицинскими компаниями; контролирует работу учреждений любых форм собственности, осуществляющих медицинскую деятельность.

Управление (отдел) образования осуществляет проведение на территории города, района образовательной политики, направленной на обеспечение прав граждан на получение качественного образования и удовлетворение образовательных потребностей населения. К задачам его деятельности относятся: участие в организации программ развития образования на территории муниципального образования; обеспечение прав граждан на получение образования, соответствующего государственным стандартам, в образовательных учреждениях дошкольного, общего, профессионального образования, в специальных образовательных учреждениях для детей-сирот, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности; защита прав несовершеннолетних граждан-сирот и оставшихся без попечения родителей; координация деятельности предприятий, организаций и учреждений по вопросам развития образовательной системы; содействие развитию производственно-экономических структур поддержки образования, создание благотворительных и попечительских негосударственных структур.

Управление (отдел) благоустройства и служба муниципального заказчика создаются для выполнения функций заказчика по проектированию, строительству, капитальному ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, озеленения территории муниципального образования. Они ответственны за разработку планов и программ развития и содержания улично-дорожной сети соответствующей территории. Данные подразделения могут быть наделены правами по организации муниципального заказа, координации деятельности муниципальных предприятий благоустройства: дорожно-эксплутационных участков, специализированных учреждений, осуществляющих дорожное строительство, освещение и озеленение территории и др.

Управление (отдел) архитектуры призван, в частности, осуществлять регулирование земельных отношений, возникающих в результате архитектурной или градостроительной деятельности юридических и физических лиц. Ему предоставлено право оформления землеотводных документов субъектам архитектурной и градостроительной деятельности. Управление архитектуры осуществляет контроль за поступлением земельных платежей.

Жилищно-коммунальное управление (отдел) осуществляет учет нуждающихся в предоставлении жилья: очередников, состоящих на учете в администрации; ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны; воинов-интернационалистов; военнослужащих, уволенных в запас, и т.д.; распределение вводимой жилой площади юридическим и физическим лицам, принимающим участие в долевом строительстве жилья; контроль за своевременным заселением квартир; расчет стоимости жилых помещений муниципального жилищного фонда, подлежащих отчуждению, перевод жилых помещений в нежилые; приватизацию муниципального жилья.

В свою очередь функциональные подразделения местной администрации (комитеты по экономике, финансовые отделы (управления), комитеты по землепользованию и экологии, комиссии местных администраций) организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, поскольку вопросы планирования, финансирования свойственны всем отраслям. В этой связи функциональные подразделения местной администрации могут координировать и контролировать работу отраслевых отделов и подразделений.

Комитет по экономике (экономической политике). Его основными функциями являются: организация и координация деятельности подразделений администрации в проведении экономической реформы на территории муниципального образования; участие в разработке предложений по формированию местного бюджета, планов и программ экономического и социального развития соответствующей территории; анализ формирования трудовых ресурсов; развитие предпринимательской деятельности; координация развития малого и среднего бизнеса; участие в разработке рыночных механизмов, использовании займов, векселей, взаимозачетов, натурального покрытия платежей в местный бюджет и т.д.

Финансовый отдел (управление). Он организует бюджетно-финансовую политику муниципальных образований, вносит предложения о разграничении доходной и расходной частей местных бюджетов, осуществляет мероприятия по укреплению доходной базы местных бюджетов, рассматривает сметы структурных подразделений местной администрации, организует исполнение бюджетов и т.д.

Комитет по землепользованию и экологии. Его целевое назначение связано с формированием и реализацией земельной и экологической политики в границах муниципального образования. Комитет может осуществлять управление и контроль в области использования и охраны земель, природных ресурсов (недра, вода, атмосферный воздух, растительный мир и др.); проведение мероприятий по охране окружающей среды; координацию деятельности предприятий, учреждений и организаций в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов независимо от их форм собственности и подчиненности; формирование и расходование внебюджетных экологических фондов; учет, оценку и прогноз состояния окружающей среды и природных ресурсов, организацию финансирования и материально-технического обеспечения природоохранных мероприятий.

В данном разделе не ставится задача подробно рассмотреть деятельность всех структурных подразделений. Следует лишь напомнить, что структура администрации муниципального образования представляет собой динамическую систему, подвижный организм, подверженный изменениям и различного рода новациям.

Комиссии местных администраций. Демократические начала в деятельности исполнительных органов местного самоуправления обусловливают привлечение населения к их работе. Поэтому наряду с отделами, управлениями и комитетами в составе администраций действуют временные и постоянные комиссии (по назначению пенсий; гражданским обрядам; организации летнего отдыха детей; содействию охране памятников истории и культуры; административные; по делам несовершеннолетних; наблюдательные и др.).

Одни из них создаются по решению администраций, другие действуют на основании актов, утверждаемых органами государственной власти. Административные комиссии специально создаются для рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложении на виновных лиц взысканий в административном порядке. Главная задача комиссий по делам несовершеннолетних состоит в организации работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, координации усилий государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций по указанным вопросам.

Комиссии организационно связаны с местными администрациями. Председатели комиссий могут иметь статус заместителей глав муниципальных образований. Комиссии - это коллегиальные органы, и в их составе широко представлены общественность, работники правоохранительных органов, депутаты. Например, в состав комиссии по делам несовершеннолетних входят работники народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, органов внутренних дел.

Комиссии образуются представительными органами местного самоуправления и функционируют в составе председателя, заместителя председателя, а также членов комиссии. Председатель комиссии планирует, организует и руководит деятельностью комиссии, председательствует на заседании комиссии, подписывает протоколы заседаний, постановления, выносимые комиссией. Заместитель председателя комиссии ведет работу по подготовке к заседанию комиссии, выполняет поручения председателя, в отсутствие председателя осуществляет его полномочия, принимает меры для обращения к исполнению вынесенных постановлений о назначении административных наказаний. В составе административных комиссий имеется должность ответственного секретаря комиссии. Он обеспечивает подготовку материалов дел об административных правонарушениях к рассмотрению на заседаниях комиссии, извещает членов комиссии и лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения дела, ведет и оформляет в соответствии с требованиями, установленными КоАП РФ, протокол заседания и подписывает его, обеспечивает подготовку и оформление решений, вынесенных комиссией, рассылку решений комиссии лицам, в отношении которых они вынесены, их представителям и потерпевшим, осуществляют свою деятельность под руководством председателя и заместителя председателя комиссии.

Комиссии местных администраций рассматривают дела в открытом заседании, если законодательством не установлено иное. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении комиссия принимает решение, которое оформляется решением (постановлением). Решение комиссии может носить обязательный характер. Так, решение административной комиссии по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Решение комиссии может быть обжаловано главе местной администрации или в суд.

Финансирование комиссий при местных администрациях осуществляется за счет средств местного бюджета. Обеспечивает работу комиссий аппарат местной администрации.

 

Глава 13. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

 

§ 1. Общая характеристика

 

Муниципальный правовой акт представляет собой решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты, как официальные письменные документы, могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными). Нормативный правовой акт - это принятый (изданный) в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения (избирателей), полномочного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу лиц. Ненормативные правовые акты часто называют также актами применения права или индивидуальными правовыми актами. В известном смысле в качестве ненормативных правовых актов можно понимать действия органов местного самоуправления, должностных лиц. Если, конечно, на их основе возникают права и обязанности у конкретных участников муниципальных правовых отношений.

Система муниципальных правовых актов. Правовую основу местного самоуправления, наряду с другими источниками, составляют уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Законодатель установил, что в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что муниципальные правовые акты общеобязательны только на территории соответствующих муниципальных образований. Государство санкционировало принятие на местном уровне только регулятивных актов. Муниципальные образования, их органы не вправе принимать охранительные акты, т.е. предусматривающие меры принуждения (ответственности). При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон, иной нормативный правовой акт РФ либо закон, иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос об этом разрешается судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона, иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Следует обратить внимание, что устав муниципального образования и оформленные в виде нормативных правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. В связи с этим иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами, должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом. В части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, муниципальные правовые акты, как представляется, могут приостанавливаться, отменяться уполномоченными органами государственной власти РФ (уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ).

 

§ 2. Устав муниципального образования

 

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав. Устав регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления.

Содержание устава. Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества. Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.).

Так, в ст. 1 устава муниципального образования "город Копейск" (Челябинская область) указывается, что устав города - основной нормативный правовой акт, устанавливающий правовые, экономические, финансовые и социальные основы организации местного самоуправления. Устав имеет высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав определяет предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов местного самоуправления, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую, экономическую и финансовую основы деятельности органов местного самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей города и их участия в решении вопросов местного значения. Действие устава по вопросам местного самоуправления распространяется на деятельность всех находящихся на территории города органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм, общественных объединений, должностных лиц и населения города.

Изменения и дополнения к уставу города принимаются на заседании представительным органом местного самоуправления - Копейским городским Советом депутатов квалифицированным большинством голосов не менее 2/3 от установленного состава городского Совета.

Согласно ст. ст. 2 и 3 устава г. Копейск является городом областного значения. В границах территории муниципального образования "город Копейск" расположены: г. Копейск с рабочими поселками: Бажово, Вахрушево, Горняк, Железнодорожный, Октябрьский, Потанино, Старокамышинск, находящимися с ним в муниципальной связи; муниципальное образование "Калачевский сельсовет" с населенными пунктами: село Калачево, поселок Заозерный, село Синеглазово. Территорию муниципального образования "город Копейск" составляют земли города, рабочих поселков, сельских населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли сельскохозяйственного назначения и другие земли, находящиеся в границах города, независимо от форм собственности и целевого назначения.

В уставе г. Копейска установлено, что для реализации представительных, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных функций местного самоуправления формируются выборные и другие органы местного самоуправления в соответствии с уставом города. Выборным органом местного самоуправления, наделенным представительными полномочиями, является городской Совет депутатов. Главой муниципального образования - выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления в городе, является глава города. Формируемым органом местного самоуправления, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями, является администрация города.

Должностными лицами органов местного самоуправления являются выборные либо работающие по контракту (трудовому договору) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих. Для всестороннего обеспечения деятельности главы города, городского Совета депутатов и администрации города (организационного, документационного, юридического, материально-технического, финансового и др.) создаются аппарат городского Совета депутатов и аппарат администрации города.

Принятие, изменение, государственная регистрация устава. Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений или дополнений.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Закон от 28 августа 1995 г. наделил муниципальные образования правом самостоятельно решать вопрос о том, как принимать устав: представительным органом, на референдуме, сходе. Очевидно, что правовые возможности населения по непосредственному принятию устава резко сокращены.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня их рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.

 

§ 3. Акты выборных органов,

должностных лиц местного самоуправления

 

Акты представительного органа. Представительный орган местного самоуправления по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Это, например, принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, утверждение отчетов об их выполнении; установление местных налогов, сборов и платежей; определение порядка выпуска муниципальных займов, лотерей, предоставления кредитов и налоговых льгот в соответствии с законодательством; установление порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью; организация проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума в соответствии с законодательством; защита прав депутатов, принятие решения о досрочном прекращении полномочий депутатов; избрание и освобождение от должности выборных должностных лиц данного представительного органа; организация территориального общественного самоуправления и др.

Акты должностных лиц представительного органа. Председатель представительного органа муниципального образования (в установленных случаях заместитель председателя) издает распоряжения (иногда постановления) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Например, постановлением председателя могут быть утверждены структура и штатное расписание аппарата представительного органа, правила трудового распорядка. Распоряжением председателя представительного органа могут быть оформлены организационные вопросы: прием, перевод и увольнение работников аппарата; создание рабочих групп по подготовке вопросов для рассмотрения представительным органом, решение жилищных, организационно-технических и иных вопросов для муниципальных служащих аппарата.

Акты главы муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если он является его председателем, или постановления и распоряжения в пределах полномочий местной администрации, если он является ее главой. Как правило, решения, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений главы, а ненормативные - в форме его распоряжений.

Акты главы местной администрации. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные муниципальные правовые акты. Законодательством установлено, что иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. К данной категории должностных лиц можно отнести начальников (заведующих) управлений, отделов, комитетов и служб местных администраций, а также иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Глава местной администрации вправе отменить распоряжение (приказ) начальника управления (отдела), входящего в структуру местной администрации.

Требования к муниципальным правовым актам. Муниципальные правовые акты должны соответствовать определенным требованиям. Например, акты главы г. Копейска в соответствии с регламентом администрации города должны печататься на бланке установленного образца, изготовленного типографским способом; каждый документ должен иметь заголовок, кратко отражающий содержание. Постановление по объему не должно превышать трех страниц текста без приложений. К проекту постановления может прилагаться пояснительная записка или аналитическая справка объемом до пяти страниц. Далее указывается, что постановление должно состоять из двух частей: констатирующей и постановляющей: в констатирующей части излагаются цели и задачи принятия документа, делается ссылка на нормативные акты, на основании и во исполнение которых он принимается, дается изложение сути и состояния рассматриваемой проблемы; в постановляющей (распорядительной) части указываются: действие во исполнение поручения (обязать, поручить, рекомендовать); органы, предприятия, организации, учреждения и их руководители, которым поручается выполнение конкретных заданий и поручений, а также должностные лица, если исполнение возлагается лично на них; конкретные сроки выполнения как отдельных пунктов, так и документа в целом; при необходимости отмены ранее принятых постановлений и распоряжений указывается орган, принявший правовой документ, дата, номер и наименование или отдельный пункт, подлежащий отмене; необходимость публикации или другие формы доведения содержания документа до сведения населения; органы и должностные лица, на которых возложен контроль за исполнением документа, и сроки представления информации главе города.

Также в названном документе справедливо, на наш взгляд, отмечается, что в тексте постановлений и распоряжений применяются только общепринятые сокращения; аббревиатуры названий учреждений, ассоциаций, фирм и т.п. расшифровываются, сокращения могут употребляться при повторении наименований в тексте. Особые указания относятся к визированию постановлений и распоряжений, которое осуществляется за подписью лица, визирующего документ, с указанием его должности, фамилии и даты визирования в следующем порядке: руководители структурных подразделений, подготовившие данный документ; руководители других заинтересованных организаций, отмеченных в документе; руководитель юридического отдела; заместитель главы администрации города, курирующий вопрос (визирует после получения визы исполнителя и других согласований); управляющий делами.

Исполнитель указывает свою должность, фамилию, инициалы, номер рабочего телефона и расписывается в нижнем поле той же страницы. На этом же листе излагается или прилагается отдельно перечень организаций, в чей адрес следует направить документ.

Оформленный в соответствии с требованиями регламента проект акта передается управлением делами на рассмотрение главе города. Подписанные главой города постановления и распоряжения передаются в приемную главы города для регистрации и рассылки. Рассылка документов производится в течение трех дней после подписания. Думается, что аналогичный порядок работы может быть и в других муниципальных образованиях.

 

§ 4. Муниципальное правотворчество

 

Подготовка муниципальных правовых актов - сложная и кропотливая работа, одна из важнейших сторон деятельности муниципального образования. В условиях интенсивности и расширения обмена правотворческой (нормотворческой) деятельности органов местного самоуправления возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения нормотворческой техники при их подготовке.

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответствующие публикации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Как готовить законы. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1993; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое пособие. М., 1995.

 

Общие принципы муниципального правотворчества. Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью: развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов; обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения; содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное самоуправление.

Планирование в правотворчестве. Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются сроком на один - два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено прежде всего задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектами актов. С чего начинается работа над проектом муниципального правового акта? Процесс его "рождения" начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разработка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции (нового текста) действующего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении "адекватного" сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяснить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организационно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), необходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, издержки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Поэтому главная задача на первоначальном этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципального правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - неоправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждением и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает: определение органа или должностного лица местного самоуправления по подготовке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта; определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом; создание подготовительных комиссий и рабочих групп; проведение необходимых расчетов, социологических исследований; организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта; согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами); обсуждение проекта; проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного самоуправления является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в работе, гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы организовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, сходах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоряжений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусматривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Правотворческая техника. Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Правила правотворческой техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь не может быть общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно предложить основные требования, которые должны быть положены в основу работы над готовящимися проектами.

1. Точность выражений, терминов. Достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой идеи в юридической формуле - требование, непосредственно исходящее из специфики права как регулятора общественных отношений. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильному пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

Достаточно указать на довольно часто, к сожалению, встречающиеся формулировки: "как правило", "обычно" - дающие возможность не исполнять тот или иной акт, произвольно толковать его содержание.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкретного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения такого акта и просто его уяснения многие будут вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи иных лиц, то этот акт вряд ли будет действенен для населения.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и действенным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко формулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль превращает акт в декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять. Краткость в правотворчестве - это оптимальная экономичность изложения мысли автором при сохранении полноты ее содержания. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте. Требование экономичности в правовых актах имеет и другой аспект - минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, а также его учета и систематизации.

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одинаковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и "сплошной текст", текст, включающий разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использованию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы правотворческой техники. В настоящем учебнике они детально не рассматриваются.

 

Глава 14. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ,

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

 

§ 1. Общая характеристика ответственности органов,

должностных лиц местного самоуправления

 

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. В отечественной, да и в зарубежной юридической литературе еще не выработано общего подхода к понятию юридической ответственности. Одними авторами она определяется как "мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного и имущественного порядка", другими - как "регламентированное нормами права общественное отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение" или как "применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке" и т.д. <*>

--------------------------------

<*> См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. N 10; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6; Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1994. N 1; он же. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. N 1; Шон Т.Д. Конституционная ответственность // Государство и право 1995. N 7; Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Стоякина И.С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2002. N 3; Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственно-правовые вопросы. М., 2003.

 

Проблемы правонарушений (деликтов) применительно к различным отраслям права, в том числе конституционному и муниципальному законодательству, исследовались рядом авторов <*>.

--------------------------------

<*> См.: Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности. Л., 1983; Ремнев В.И. Актуальные проблемы административной деликтологии // Сборник научных трудов. Киев, 1984; Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. Кисин В.Р. Административное правонарушение: понятие, состав, квалификация. М., 1991.

 

Виды ответственности в муниципальных отношениях. Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков. Органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами. Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам. Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно муниципально-правовая ответственность как вид конституционно-правовой ответственности. Тогда муниципально-правовые деликты следует рассматривать как разновидность конституционно-правовых деликтов.

Муниципально-правовая ответственность может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения.

Муниципально-правовая ответственность применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для оценки поведения нарушающего закон субъекта муниципально-правового отношения. Основанием применения такой меры в подобных ситуациях является несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата. Более того, такие основания определяет сама жизнь. Конечно, четкость, исчерпывающая полнота в описании состава преступления или административного проступка несвойственна конституционным и муниципальным деликтам. Однако неопределенные, по существу размытые основания муниципально-правовой ответственности нежелательны, так как они открывают путь к произволу и противопоставлению принципа целесообразности принципу законности, что недопустимо для общества.

Таким образом, видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность.

Деликт в муниципальном праве. Думается, что разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо и к муниципально-правовому деликту, в структуре которого можно выделить: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Основанием конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц выступает предусмотренное нормами муниципального права нарушение как неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов муниципальных отношений, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим ценностям.

Объектом муниципально-правового деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований общественные отношения, на которые посягают соответствующие субъекты. Эти отношения опосредуют общественные ценности, в качестве которых выступают: человек, его права и свободы, народовластие, целостность и неприкосновенность территории, федерализм, местное самоуправление, идеологическое и политическое многообразие. В обобщенном виде в качестве объектов муниципальных правонарушений выступают конституционная законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционно-правового статуса муниципальных образований.

Объективная сторона содержит само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту муниципально-правового деликта. Необходимым элементом объективной стороны является противоправность. Противоправными признаются те деяния, которые отступают от требуемого государством правомерного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение неправомерного поведения. Запрещение и пресечение тех или иных деяний осуществляется путем установления юридических санкций за их совершение. Не соответствующим правомерному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если, например, глава муниципального образования или глава местной администрации не выполнил возложенной на него соответствующей правовой обязанности и не совершил действий, которые должен был совершить.

Субъектами муниципальных деликтов являются органы местного самоуправления, депутаты, глава муниципального образования, другие лица - участники муниципальных правоотношений, способные и обязанные отвечать за свое юридическое поведение и претерпевать негативные для себя последствия вследствие соответствующего принуждения (воздействия). Субъекты муниципально-правовой ответственности делятся на индивидуальные и коллективные, в том числе коллегиальные.

Следует отметить, что специфика органов местного самоуправления как субъектов муниципально-правовой ответственности состоит прежде всего в том, что они осуществляют функции муниципальной власти, пользуются правами и исполняют обязанности непосредственно в силу прямого действия правовых норм Конституции РФ, федеральных законов, предписаний законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований. Основаниями муниципально-правовой ответственности вышеназванных органов являются: превышение пределов своей компетенции, как правило, связанное с нарушением законодательства РФ или устава муниципального образования, либо злоупотребление своими полномочиями, неправомерное исполнение своих обязанностей и др.

Субъективная сторона муниципального деликта отражает психическое отношение субъекта к деянию, не соответствующему правомерному поведению и его последствиям. Оно может быть выражено в одной из форм вины: умысле и неосторожности. Умысел означает, что субъект, совершивший неправомерное деяние, осознавал его характер, предвидел его опасные или вредные последствия и желал или сознательно допускал их наступление. Неосторожность имеет место в случае, если субъект, совершивший такое деяние, предвидел возможность наступления опасных или вредных последствий, однако без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на их предотвращение либо не предвидел возможности наступления таких последствий, но должен был и мог их предвидеть.

Муниципальные деликты могут быть совершены как с умыслом, так и по неосторожности. Наряду с умыслом и неосторожностью, субъективную сторону характеризуют такие факультативные признаки, как мотив и цель. Однако следует иметь в виду, что в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъекты без учета их вины. Вместе с тем в конституционном и муниципальном праве вина не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Она ассоциируется главным образом с наличием у субъекта муниципальных правоотношений возможности надлежащим образом исполнить соответствующие обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения.

Санкция в качестве неблагоприятного последствия служит возмездием за безответственное поведение субъектов муниципальных правоотношений. Видами муниципально-правовых санкций являются роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, отзыв муниципального депутата, члена выборного органа, главы муниципального образования избирателями, лишение лица статуса кандидата в депутаты представительного органа и т.п.

Таким образом, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных отношениях имеет сложный социальный, политико-правовой характер и выражается в наступлении для них отрицательных последствий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

 

§ 2. Ответственность органов, выборных должностных лиц

местного самоуправления перед населением

 

Согласно ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным Законом. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Законом.

Отзыв - это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных должностных лиц. Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Несмотря на то что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, однако она детально регламентировалась.

Как известно, Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст. 7). Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.

Основания отзыва. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, во многих из них используется в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления такая формула, как "утрата доверия". Необходимо отметить, что термин "доверие" носит неправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения.

Таким образом, формула "утрата доверия" носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами оказываются: нарушение прав и законных интересов граждан; нарушение действующего законодательства; недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений; совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.

Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Например, в Челябинской области основанием для отзыва депутата представительного органа местного самоуправления является невыполнение им депутатских обязанностей, а основаниями для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц - неисполнение ими своих служебных обязанностей, нарушение требований устава муниципального образования, неисполнение решений представительного органа местного самоуправления.

Под неисполнением служебных обязанностей как основанием для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц понимается систематическое уклонение от осуществления ими своих обязанностей, предусмотренных уставом муниципального образования, в том числе уклонение от отчетов перед избирателями, приема избирателей, рассмотрения их обращений. Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата понимается систематическое, без уважительных причин, уклонение от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий, иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений, уклонение от ведения приема избирателей, отчетов перед ними, рассмотрения их жалоб, заявлений. Уставом муниципального образования могут быть конкретизированы основания, достаточные для возбуждения вопроса об отзыве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица, депутата.

Федеральный законодатель особо оговаривает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поэтому принятию решения о проведении голосования по отзыву должно предшествовать судебное установление фактов принятия соответствующих противоправных решений, совершения противоправных действий (бездействия).

Не могут служить основанием для отзыва депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц факты невыполнения ими своих обязанностей, если они вызваны объективными, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.

Процедура отзыва. Граждане - инициаторы отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц подают заявление о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву в избирательную комиссию муниципального образования. Заявление должно быть подписано всеми членами инициативной группы лично с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа каждого из них. В заявлении должны содержаться: сформулированное предложение об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; изложение мотивов возбуждения вопроса об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; сведения об уполномоченном представителе инициативной группы.

К заявлению должны быть приложены документы (официально заверенные копии документов), подтверждающие наличие оснований отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Например, в Челябинской области предложение об отзыве иных выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть внесено ранее чем через 12 месяцев со дня его избрания и позднее чем за девять месяцев до окончания срока полномочий. В течение 14 дней со дня получения заявления инициативной группы комиссия муниципального образования должна проверить заявление и приложенные к нему документы на соответствие их требованиям законодательства.

В случае, если заявление и приложенные к нему документы соответствуют требованиям законодательства, комиссия муниципального образования незамедлительно информирует о них депутата, главу муниципального образования или иное выборное должностное лицо, в отношении которых возбуждается вопрос об отзыве, и по их требованию представляет данному лицу копии заявления, решения и приложенных к нему документов. Одновременно копии указанных документов направляются в представительный орган местного самоуправления.

Установив соответствие заявления инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям законодательства, устава муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия регистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное свидетельство, разрешает сбор подписей в поддержку голосования по отзыву.

Процедура отзыва должна обязательно предусматривать возможность депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представить избирателям объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об их отзыве, в том числе в средствах массовой информации. Более того, необходимо предусмотреть проведение открытых слушаний, на которых обе стороны могли бы высказывать свои аргументы, чтобы избиратели смогли взвесить все "за" и "против" отзыва.

В случае несогласия с причинами, послужившими основанием для постановки вопроса об отзыве, депутат, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления вправе обратиться в суд. Если вопрос об отзыве депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления возбужден в соответствии с требованиями действующего законодательства, представительный орган местного самоуправления принимает решение о проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Принятое решение направляется в комиссию муниципального образования по проведению голосования по отзыву.

Деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, участвующих в подготовке и проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляется гласно. Комиссии по проведению голосования по отзыву в установленные сроки информируют граждан о работе обеспечивающих голосование комиссий, о составе и времени их работы.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, иное выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случае признания голосования по отзыву несостоявшимся или недействительным повторное возбуждение вопроса об отзыве указанных лиц в Челябинской области, например, может быть осуществлено не ранее чем через 12 месяцев со дня признания голосования по отзыву указанных лиц несостоявшимся или недействительным. Если в результате голосования указанные лица не были отозваны, следующее возбуждение вопроса об их отзыве возможно только по истечении 12 месяцев со дня официального опубликования результатов голосования. Полномочия главы муниципального образования и иных выборных лиц прекращаются с ноля часов дня, следующего за днем официального опубликования результатов голосования по отзыву главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, если комиссия муниципального образования установила, что необходимым числом голосов участников голосования глава муниципального образования и иные выборные должностные лица отозваны.

После опубликования результатов голосования об отзыве депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представительный орган местного самоуправления в десятидневный срок назначает новые выборы главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов. Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях.

 

§ 3. Ответственность органов, должностных лиц

местного самоуправления перед государством

 

Согласно ст. 72 Закона от 6 октября 2003 г. ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами, должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Виды ответственности. Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности, в зависимости от совершенного противоправного деяния. Органы, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к муниципально-правовой (конституционно-правовой) ответственности в форме досрочного прекращения полномочий. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности на территории своего муниципального образования без согласия прокурора субъекта РФ. Они не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение мер дисциплинарной ответственности находится в компетенции вышестоящих органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения. Выборные должностные лица местного самоуправления фактически на работу не принимаются, а приступают к исполнению своих обязанностей после волеизъявления населения или решения представительного органа муниципального образования.

Муниципально-правовая ответственность. В ст. ст. 73 и 74 Закона от 6 октября 2003 г. предусмотрена муниципально-правовая ответственность представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации перед государством.

В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение месяца после вступления в силу судебного решения, установившего факт неисполнения решения суда, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

Следует указать, что признание актов органов, должностных лиц местного самоуправление недействующими, недействительными в порядке судебного нормоконтроля, независимо от последующего решения вопроса о досрочном прекращении их полномочий, является самостоятельной мерой их ответственности перед государством.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В свою очередь, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ был принят акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение через 10 дней со дня ее подачи.

Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает далеко не бесспорное положение о так называемом временном осуществлении органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, которое может реализовываться органами государственной власти субъектов РФ в следующих случаях:

1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с названным Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

Вместе с тем предусматривается, что не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования.

Решение о временном осуществлении органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий принимается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения вышеназванных обстоятельств.

В нем также должны быть указаны источники и порядок финансирования деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ по временному осуществлению отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В изложенных выше случаях в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Она не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, подготавливает изменения и дополнения в его бюджет на текущий финансовый год, проект данного бюджета, вносит их в представительный орган местного самоуправления на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Следует также отметить, что решения органов государственной власти субъекта РФ по данной проблеме могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

 

§ 4. Ответственность органов, должностных лиц местного

самоуправления перед физическими и юридическими лицами

 

Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Виды ответственности. В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействующими или недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

В практике еще очень мало судебных дел, возбужденных в связи с обжалованием актов и действий органов местного самоуправления и должностных лиц. Одна из причин этого - недостаточная осведомленность граждан и организаций - субъектов таких правоотношений о возможности судебной защиты своих нарушенных прав.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц местного самоуправления, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст. 1069 ГК РФ. Данная статья говорит о незаконных действиях (бездействии), под которыми понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Это могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению.

Признание актов органов местного самоуправления незаконными и недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами.

Ответственность местных администраций по ст. 1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу.

Если вред причиняется не в сфере муниципально-управленческих отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина местной администрации причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК РФ) или специальных (ст. 1079 ГК РФ) основаниях.

По ст. 1069 ГК РФ квалифицируются действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 к ним предъявляться не могут. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную, дисциплинарную, материальную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК РФ).

В ГК РФ определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в таких случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работниками при исполнении ими служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

В отношении как муниципальных служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определяет меру дисциплинарной ответственности, вплоть до представления об увольнении.

Если при рассмотрении гражданского дела либо жалобы на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан или законные права и интересы юридических лиц, суд обнаружит в действиях должностного или иного лица признаки преступления, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело.

 

§ 5. Контроль и надзор за деятельностью органов,

должностных лиц местного самоуправления

 

Европейская хартия местного самоуправления провозгласила принцип, согласно которому любой административный контроль за органами местного самоуправления должен ограничиваться мерами, достаточными для обеспечения законности и соблюдения конституционных норм в их деятельности (ст. 8).

Вопросы организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления приобретают особую значимость в настоящий период, когда идет становление новой системы местного самоуправления.

Федеральный законодатель установил, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за соблюдением органами, должностными лицами местного самоуправления федерального, регионального законодательства, уставов муниципальных образований, в том числе в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Анализ показывает, что в основе мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного самоуправления можно выделить две группы факторов: субъективного и объективного порядка. К первой относится недостаточная юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности муниципального уровня. Ко второй группе относятся факторы, связанные с противоречиями и проблемами правовой базы Российской Федерации, что неизбежно подпитывает негативные тенденции, объективно подталкивает муниципальные образования к созданию "собственной" муниципальной системы законодательства, порой противоречащей Конституции РФ и федеральным законам. К объективным причинам допускаемых нарушений закона следует отнести и тот факт, что реальная жизнь муниципальных образований, отсутствие необходимой финансово-экономической базы заставляет руководителей и депутатов местного самоуправления изыскивать, порой любыми способами, дополнительные средства для решения задач и удовлетворения нужд населения.

Тем не менее вышеназванные обстоятельства не снимают ответственность с органов и должностных лиц местного самоуправления за соблюдение законодательства. Федеральный законодатель установил, что органы прокуратуры и другие уполномоченные законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

На наш взгляд, прокурорский надзор, как одна из форм государственного контроля, в наибольшей степени способен гарантировать соблюдение конституционных принципов самостоятельности и законной деятельности местного самоуправления, защиту его от необоснованного ущемления.

Обеспечение соблюдения верховенства Конституции РФ и исполнения законов всегда было главной целью деятельности прокуратуры. В ст. 1 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" указывается, что прокуратура - единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и законов на территории РФ.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, рассматривает и разрешает заявления, жалобы и иные обращения, затрагивающие данную сферу. Закон о прокуратуре наделяет прокуроров широким кругом полномочий в правовых вопросах, возникающих в сфере местного самоуправления. Вместе с тем, на наш взгляд, следовало бы расширить на качественно новой правовой основе взаимодействие органов прокуратуры с иными органами, осуществляющими контрольные функции, и тем самым повысить правовой потенциал контроля и надзора в сфере местного самоуправления.

 

Глава 15. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

 

§ 1. Правовая природа муниципальной службы

 

Назначение муниципальной службы. Органы местного самоуправления - самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них. Названная деятельность, именуемая службой, понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей <*>. Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования.

--------------------------------

<*> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 97.

 

В соответствии со ст. 42 Закона от 6 октября 2003 г. правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Отправным в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" с последующими изменениями (далее - Закон от 8 января 1998 г.), положения которого детализируются в законодательстве субъектов РФ, муниципальных правовых актах.

Понятие муниципальной службы. В широком смысле термин "муниципальная служба" обозначает совокупность людей, находящихся на службе муниципальных образований (органов и учреждений - юридических лиц публичного права), в узком смысле - сотрудников аппарата органов местного самоуправления, наделенных соответствующим статусом. В законодательстве под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными (ч. 1 ст. 2 Закона от 8 января 1998 г.). Данное определение конкретизирует понятие муниципальной должности.

Муниципальная должность - предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ должность с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью за выполнение этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности делятся на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает. В ч. 2 ст. 2 Закона от 8 января 1998 г. указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Здесь должны действовать особые акты.

Подобный подход, по нашему мнению, вряд ли можно признать оптимальным. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц в рамках муниципальной службы. Тот же глава муниципального образования наделен законодательно закрепляемыми за ним властными полномочиями, но он же обладает правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т.д.). Поэтому логично распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общий статус муниципальных служащих с необходимыми из него изъятиями и его дополнением особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. Последние же следует закреплять не в нормативных актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. К особенностям прохождения службы главами муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями, нераспространение на них квалификационных разрядов, отсутствие практики их аттестации, особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.

Муниципальный служащий. Помимо понятий "муниципальная служба", "муниципальная должность" законодатель вводит понятие "муниципальный служащий". Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. К числу муниципальных служащих относятся лица, замещающие иные муниципальные должности. Поэтому депутаты, главы муниципальных образований, лица, замещающие иные выборные муниципальные должности, в это число не входят. Не являются муниципальными служащими лица, которые эпизодически помогают органам местного самоуправления (консультанты, эксперты, специалисты и другие помощники), а также лица, исполняющие в органах местного самоуправления обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.

Однако в обыденном сознании слово "служащий" ассоциируется со всеми работниками органа местного самоуправления (мэрии, администрации), которые находятся в административном здании, и т.д. Поэтому следует иметь в виду, что есть и другая категория работников, которая часто привлекается к аппаратной работе, однако не имеет статуса муниципальной службы.

Штатное расписание. Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Муниципальная должность - это всегда штатная должность. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается, как правило, главой муниципального образования в соответствии со структурой органов местного самоуправления, закрепленной в уставе муниципального образования. Субъекты РФ могут в форме закона утверждать реестры должностей муниципальной службы. Однако, как представляется, такой реестр должен давать муниципальным образованиям возможность в определенных пределах вводить должности, в нем отсутствующие. В реестре более важны не перечни конкретных должностей, а принципы разделения последних на отдельные категории, виды. Поэтому уместно, перефразируя известное выражение, сказать, что не муниципальные образования для реестра, а реестр для муниципальных образований.

В штатное расписание включаются не только должности, на которых осуществляется муниципальная служба, но и замещаемые на профессиональной постоянной основе выборные муниципальные должности. В целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов в штатное расписание могут включаться должности, вообще не относящиеся к муниципальным должностям.

Каждый работник - муниципальный служащий должен быть занят выполнением определенных задач. В этом смысле "должность" - это рабочее место. Однако термин "должность" имеет и финансовое значение - это бюджетные расходы. Штаты служащих учитываются в бюджете муниципального образования.

Классификация муниципальных должностей устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Закон от 8 января 1998 г. нацеливает субъекты РФ на введение соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы РФ с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований (п. 2 ст. 8). Это обусловлено тем, что между государственной и муниципальной службой нет жесткой границы. Для муниципальных служащих переход на государственную службу часто означает профессиональный и кадровый рост, но такой переход не должен означать, что человек вынужден начинать все сначала, теряя, например, прежний стаж муниципальной службы. Этот стаж необходимо перевести в стаж государственной службы исходя из заранее введенных критериев.

Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты.

Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. С учетом вышеизложенного представляется уместным рассматривать эту категорию более широко, включая в нее выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.

Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий.

В Свердловской области, например, категории специалистов и обеспечивающих специалистов объединены в одну категорию. Должности этой категории (категория "В") делятся на пять видов: а) высшие должности (заместитель главы муниципального образования, управляющий делами (руководитель аппарата) администрации главы муниципального образования, представительного органа местного самоуправления муниципального образования, глава администрации района в городе); б) главные должности (начальник управления, отдела, службы, председатель комитета, заместитель главы администрации района в городе, глава администрации поселка, сельсовета, поселения); в) ведущие должности (заместитель начальника управления, отдела, службы, заместитель председателя комитета, начальник (заведующий) отдела (сектора) в составе управления, комитета, отдела, советник (консультант), пресс-секретарь, заместитель главы администрации поселка, сельсовета, поселения); г) старшие должности (помощник, главный специалист, ведущий специалист, заместитель начальника (заведующего) отдела в составе управления, комитета, заместитель начальника (заведующего) сектора в составе управления, комитета, отдела); д) младшие должности (специалисты I, II категории, просто специалисты).

Такая дробная классификация определяется необходимостью деятельностной специализации, мобильности в работе муниципального аппарата, его иерархичностью. Она также необходима для стимулирования профессионального роста муниципальных служащих и четкого задания его направленности и ступеней.

Квалификационные разряды. Сама по себе классификация должностей недостаточна для стимулирования профессионального роста муниципальных служащих, поскольку она основное внимание уделяет не исполнителю, не лицу, а самой организационной структуре с ее ячейками-должностями <*>. Классификацию должностей необходимо подкреплять перечнем званий или квалификационных разрядов, обозначающих не само по себе место гражданина в должностной иерархии, а уровень его управленческого мастерства.

--------------------------------

<*> См.: Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 10.

 

Не случайно Закон от 8 января 1998 г. предусматривает помимо классификации муниципальных должностей муниципальной службы квалификационные разряды для муниципальных служащих. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на так называемые иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов РФ, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъектов РФ в соответствии с федеральными законами.

Здесь акцент делается на исполнителе, учитываются его образование, стаж работы, квалификация, личные заслуги. Имея определенный разряд (звание, чин, класс), исполнитель - муниципальный служащий может претендовать на определенную должность, и руководство обязано считаться с этими претензиями <*>.

--------------------------------

<*> См.: там же.

 

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Таким образом, занятие муниципальными служащими конкретных должностей предполагает в качестве одного из своих оснований наличие у названных служащих определенных квалификационных разрядов, а если последние в субъекте РФ не установлены, то соответствие муниципальных служащих нормативно установленным квалификационным требованиям.

В Законе Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области" квалификационные требования к муниципальному служащему определены как показатели соответствия профессиональной подготовки кандидата на определенную муниципальную должность функциям и полномочиям, установленным для этой должности. Закон в рамках классификации должностей выделяет высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности (п. 1 ст. 7) и применительно к указанным группам формулирует отдельные классификационные требования:

по высшим муниципальным должностям - это наличие высшего профессионального образования по профилю деятельности органа или равноценного образования, а также стажа службы на главных должностях по профилю деятельности органа не менее трех лет;

по главным муниципальным должностям - наличие высшего профессионального образования по профилю деятельности органа или равноценного образования, а также стажа службы на ведущих должностях по профилю деятельности органа не менее двух лет;

по ведущим муниципальным должностям - наличие высшего профессионального образования по профилю деятельности органа или равноценного образования, а также стажа службы на старших административных должностях данного профиля не менее одного года;

по старшим муниципальным должностям - наличие высшего профессионального образования по профилю муниципальной должности или равноценного образования;

по младшим муниципальным должностям - наличие среднего профессионального образования по профилю муниципальной должности или равноценного образования при стаже работы на начальных должностях этого профиля не менее трех лет.

Решение о признании образования равноценным принимается представительным органом местного самоуправления.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационный экзамен проводится по мере необходимости при присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда муниципальной службы по замещаемой должности, как правило, не реже одного раза в три года. При прекращении муниципальной службы в связи с выходом на пенсию муниципальный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд.

Результаты исполнения муниципальным служащим должностных инструкций и поручений руководителей органов местного самоуправления учитываются при проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы или включении в кадровый резерв, оценке служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена или поощрении муниципального служащего.

Аттестация муниципального служащего. Аттестация проводится в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой им должности муниципальной службы (квалификационным требованиям по данной должности).

При проведении аттестации непосредственный руководитель муниципального служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении муниципальным служащим своих должностных обязанностей за аттестационный период. При необходимости муниципальный служащий может представить пояснительную записку на отзыв непосредственного руководителя. Аттестации не подлежат муниципальные служащие, замещающие должности муниципальной службы категории "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный контракт (договор).

Как правило, аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года.

Квалификационные требования по должностям муниципальной службы устанавливаются к уровню профессионального образования, стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей, в соответствии с категориями и группами должностей муниципальной службы.

Аттестация муниципальных служащих производится аттестационной комиссией, создаваемой в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В случае признания аттестационной комиссией муниципального служащего не соответствующим занимаемой должности, он может быть направлен на профессиональную переподготовку либо понижен в должности, а при отказе - уволен в соответствии с трудовым законодательством.

 

§ 2. Прием на муниципальную службу,

основания ее прекращения

 

Прием на муниципальную службу. Он осуществляется, как правило, в форме назначения, т.е. заключение трудового договора с лицом возможно только после издания уполномоченным должностным лицом приказа (распоряжения) о назначении на вакантную должность. С гражданином после издания приказа (распоряжения) заключается либо договор на неопределенный срок (таковым считается договор без указания в нем его срока) либо срочный трудовой договор на срок не более пяти лет (если договор заключен на больший ограниченный срок, он де-юре должен рассматриваться как заключенный на неопределенный срок).

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям. Поступление на муниципальную службу и замещение должности муниципальной службы должно осуществляться, как правило, на конкурсной основе. Однако конкурс может не проводиться: при назначении на иные муниципальные должности категорий "руководители", "помощники, советники", высшей и главной групп должностей, назначение на которые или освобождение от которых осуществляется должностными лицами местного самоуправления; при заключении срочного служебного договора; на отдельные должности муниципальной службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому Президентом РФ. По решению органа местного самоуправления конкурс может не проводиться при назначении на должности, относящиеся к группе младших должностей муниципальной службы.

Претенденту может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям по вакантной должности, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством для поступления на муниципальную службу и ее прохождения. Претендент, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение.

Для проведения конкурса муниципальным правовым актом органа местного самоуправления образуется конкурсная комиссия. Состав комиссии должен исключать возможность возникновения конфликта интересов, могущего повлиять на результаты принимаемых комиссией решений. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы, определяющее порядок и условия его проведения, публикуется в средствах массовой информации. Сроки и порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы утверждаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Гражданин, поступающий на муниципальную службу, при заключении контракта (договора) о прохождении муниципальной службы и замещении должности муниципальной службы или муниципальный служащий при заключении служебного договора о замещении должности муниципальной службы обязуется исполнять должностные обязанности, соблюдать требования служебного поведения и действующие в органе местного самоуправления правила трудового распорядка. В договоре предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством. Запрещается требовать от муниципального служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных контрактом (договором). Контракт (договор) заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр договора передается муниципальному служащему, другой хранится в его личном деле в органе местного самоуправления. Договор заключается на основе акта органа местного самоуправления о назначении гражданина на должность муниципальной службы.

Для лиц, впервые принимаемых на муниципальную службу, в том числе и по конкурсу, а также для муниципального служащего при переводе на должность другой группы или иного профиля устанавливается испытание (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а для младших служащих - от одного до трех месяцев. В срок испытания не засчитывается период, когда муниципальный служащий отсутствовал на службе. При неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность, а при отказе от перевода уволен с муниципальной службы. Если срок испытания истек, а муниципальный служащий продолжает службу, он считается выдержавшим испытание. Порядок и условия испытания устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

При поступлении на муниципальную службу представляются следующие документы: а) личное заявление поступающего; б) документ, удостоверяющий его личность; в) трудовая книжка; г) документ о профессиональном образовании; д) справка из органов государственной службы о представлении сведений об имущественном положении; е) другие документы, если это предусмотрено федеральным законодательством.

Прекращение муниципальной службы. Общими основаниями прекращения служебных отношений являются: 1)