Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

МОСКОВСКИЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД

 

 

 

 

 

 

 

 

ПЕРСПЕКТИВЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ

И САМООРГАНИЗАЦИИ

В РОССИИ

 

 

 

 

Ответственный редактор - И.А.Бутенко

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва

2000

УДК 352.072.1:340 (470) (082)

ББК 66.3 (2 Ро) 12

П 27

 

В сборнике, опубликованном по итогам работы секции на Международной конференции «Российские общественные науки: новая перспектива», собраны статьи, в которых на значительном эмпирическом материале, с учетом юридических аспектов и с привлечением разнообразных данных о социокультурном контексте, рассматриваются политическая культура населения и перспективы становления гражданского общества, история и современное состояние Третьего сектора, проводится сопоставление моделей местного самоуправления, принятых в ряде регионов страны, а также сравниваются отечественные и зарубежные подходы к практике самоорганизации.

Предназначен для социологов, политологов, историков, специалистов в области управления, для студентов и аспирантов, специализирующихся в общественных дисциплинах.

 

Публикация осуществлена в рамках программы
"Российские общественные науки: новая перспектива"
при поддержке Фонда Форда (США).

 

 

 

Мнения, высказанные в докладах серии, отражают исключительно личные взгляды авторов и не обязательно совпадают с позициями Московского общественного научного фонда.

Книга распространяется бесплатно.

 

 

ISBN 5-89554-165-8

 

Ó Бутенко Ирина Анатольевна (предисловие, структура), 2000

Ó Авторский коллектив, 2000

Ó Московский общественный научный фонд, 2000

 


СОДЕРЖАНИЕ

 

Самоорганизация, самоуправление и их смысл в сознании
населения России. (Вместо предисловия).................................................................
4

Т.Ю. Иванова

Политическая культура населения как условие существования
гражданского общества.................................................................................................
19

Е.И. Глушенкова

Гражданское общество и политический процесс

(на примере экологического движения)................................................................... 36

И.В. Мерсиянова

Становление негосударственных некоммерческих организаций
как результат самоорганизации населения..............................................................
57

К.И. Соколов

Развитие взаимоотношений некоммерческих организаций с бизнесом
и средствами массовой информации........................................................................
79

Н.М. Великая

Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях
и г. Санкт-Петербурге)...................................................................................................
87

А.Г. Большаков

Местное самоуправление в контексте федерализации
российского государства: перспективы институционализации........................
102

Л.М. Лысякова

Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ
России и Китая...............................................................................................................
119

И.Д.Саначев

Развитие местного самоуправления в России после 1995 г.
и некоторые проблемы муниципальной теории..................................................
142

Сведения об авторах.................................................................................................. 150

 


 

Самоорганизация, самоуправление и их смысл
в сознании населения России

(Вместо предисловия)

 

 

 

С

овременная концепция самоуправления сложилась, как известно, в основном в результате муниципальных реформ, осуществленных в Х1Х веке в странах с более длительными, чем в России, демократическими традициями. Для применения к отечественным реалиям эта концепция нуждается в уточнении с непременным учетом того весомого наследия, которое осталось от эпохи торжества вездесущего авторитарного государства, с ее отчуждением личности от основных социальных институтов, собственности и власти[1]. Это наследие в той или иной мере разделяют все россияне, в том числе и выступавшие в роли инициаторов реформ.

Весь пафос социально-экономических преобразований, проводимых в России в последние пятнадцать лет ХХ века, был связан с благородным стремлением создать процветающее свободное общество, в котором личность располагает широкими возможностями для самореализации. И делать это предполагалось за счет снятия различных административных запретов, раскрепощения личной инициативы, расширения участия граждан в принятии наиболее важных для страны решений. Но оказалось, что даже в самой идеологии реформ господствовала тоталитарная установка. В глазах реформаторов население выступало лишь как объект регулирования, управления, то есть как объект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации; инициатива граждан не рассматривалась ими как значимая социальная сила, способная по-своему влиять на процесс модернизации общества.

Как известно, надежды на то, что рыночные реформы и демократия приведут к благоденствию и что население страны с благодарностью и сразу такие перемены примет и станет жить «по-новому», не оправдались. Поздняя и ускоренная модернизация, при которой стремительные изменения происходят в течение жизни всего лишь одного поколения, создала в обществе иную атмосферу. Свобода рыночных отношений, наряду с рядом безусловно позитивных перемен, привела к тому, что значительная часть населения обнищала и оказалась вынуждена сконцентрировать основные усилия непосредственно на выживании; децентрализация власти способствовала возникновению множества удельных княжеств, с разгосударствлением целых отраслей ведомственные узость и прагматизм нередко усиливались, демократия стала чаще трактоваться как вседозволенность; личная инициатива стала наиболее заметной в теневой сфере... Иными словами, новые модели и образцы социального устройства вследствие централизованной попытки их имплантировать на российскую почву не приживались или, прижившись, приносили странные и неожиданные плоды, вовсе не соответствовавшие изначальному замыслу.

Как в таких условиях осуществляется строительство гражданского общества и правового государства? Как развивается Третий сектор? Что способствует и что препятствует развитию самоуправления? В чем специфика социального участия – жителей, коллег, граждан? Каковые перспективы самоорганизации населения?

Эти и связанные с ними вопросы послужили специальной темой для обсуждения на секции международной конференции «Российские общественные науки: новая перспектива», организованной Московским общественным научным фондом в октябре 1999 г. Переработанные по итогам обсуждения доклады ряда участников этой секции, изучавших и отечественный, и зарубежный опыт непосредственно и в других формах, составили основу данного сборника.

 

Прежде чем представлять читателям эти доклады, рассмотрим несколько более подробно тот контекст, в котором сама проблематика приобрела особую актуальность, заставившую организаторов вынести обсуждаемые вопросы в повестку дня конференции.

Сверхцентрализация социального устройства была отличительной чертой России на протяжении веков; что, разумеется, отпечаталось и в общественном сознании. Любые претензии, когда населению стало дозволено их выражать, адресовались исключительно центральной власти, которая, в свою очередь, регулярно и с удовольствием вмешивалась в решение многих проблем, формально уже выведенных из сферы ее компетенции. Государственный патернализм управляющих в сочетании с социальным инфантилизмом управляемых были одной из основных характеристик советского режима, и с этим наследием население расстается весьма медленно и неохотно.

В январе 2000 г. 74,2% опрошенных РОМИР полагают, что государство обязано обеспечить каждой семье минимально достойный уровень жизни; вариант «Каждый должен заботиться об уровне жизни себя, своей семьи, не надеясь на государство» выбрали 22,6% респондентов. Оказалось, что россияне по-прежнему очень высоко оценивают роль государства, особенно в том, что касается создания условий для обеспечения материального благополучия граждан и рабочих мест (затруднившиеся ответить здесь фактически отсутствовали). С утверждением о том, что только свободные граждане смогут обеспечить благополучие и процветание России, выразили полное согласие 46,2% опрошенных; скорее согласны с таким мнением 29,9% россиян, «и да, и нет» ответили 9,4% респондентов[2].

Конечно, крах тоталитарного государства привел к тому, что люди стали ощущать себя в большей мере хозяевами своей судьбы, утратив доверие к социальным институтам и остро ощущая по-разному трактуемую свободу. Как оказалось, россияне чаще жителей других постсоветских стран, также переживающих последствия поздней и ускоренной модернизации, отвечая на вопрос: «На кого Вы можете положиться?», выбирают вариант «только на самих себя». Это отметили 82% взрослых россиян; в других странах этот показатель ниже: от 63% в Польше до 48% в Болгарии. В России реже упоминают в этой связи государство (в 9% ответов по сравнению с 10% в Польше и Венгрии и 35% в Болгарии), которому чаще не доверяют. Россияне меньше других верят в общественные идеалы, но больше озабочены заработком[3]. Ни одному общественному институту, ни одной структуре в 1994 – 1997 гг. не доверяли более четверти опрошенных[4]. В то же время с утверждением о том, что в России обеспечивается свобода политического выбора, согласились в 1995 г. 59%, в 1996 — 64%, в 1997 г. — 65% опрошенных; что обеспечивается свобода слова — 52%, 60% и 54%, а личная безопасность — 4%, 5% и 6% соответственно[5].

С одной стороны, результаты многочисленных опросов демонстрируют «бегство» россиян в личную жизнь, отвлечение и отказ от других социальных связей, сосредоточение интереса исключительно на непосредственном окружении, прежде всего семье. Как следствие, жители России очень слабо идентифицируют себя со всем обществом (61% респондентов сообщили, что они «предпочитают жить независимо от общества», причем чем моложе опрошенные, тем чаще такая точка зрения высказывается)[6].

С другой стороны, в ответах взрослых жителей России ярко выражено стремление к контролю и регламентации. Несмотря на высказываемое недоверие государству, государственный контроль выглядит в глазах респондентов предпочтительнее свободной конкуренции и рынка; ценности свободы оказываются ниже ценности стабильного существования; в ответах проявляется склонность к коллективности, к уравнительному толкованию справедливости. Проведенное РОМИР в декабре 1999 г. исследование показало следующее распределение согласных и несогласных с утверждением о том, что при демократии в России никогда не будет порядка:

— совершенно согласны — 12,1%;

— скорее согласны — 14,7%;

— «и да, и нет» — 18,1%;

— скорее не согласны — 25,8%;

— совершенно не согласны 17%;

— затруднились с ответом 12,3%[7].

Анализ результатов многочисленных исследований позволяет А.М.Демидову прийти к вполне, на мой взгляд, обоснованному выводу о том, что в России доминирует тип личности, характеризуемый высоким уровнем социальных разочарований и ценностей дезориентацией, отсутствием политической или религиозной идеологии[8].

Да и откуда бы взялось что-то принципиально иное?

Связей, помимо семейных, дружеских и трудовых (в основном навязанных, потому что именно они гарантировали определенный доступ к общественным фондам потребления), у советского человека, можно сказать, и не было. А поскольку россияне не привыкли связывать собственное процветание с благополучием ближних (за исключением, возможно, членов семьи), идеи сообщеста, коммунальности[9], совместных усилий не вызывают у людей какого-либо энтузиазма и тем более не приводят к заметным практическим усилиям. Даже угроза террористических актов осенью 1999 г. дала лишь очень слабый и быстро забытый импульс для объединения жильцов в отряды охраны; эти отряды, явив миру иногда образцы творческой инициативы, выдумки и взаимопомощи, просуществовали около 20 дней и исчезли абсолютно без следа и с общественной сцены, и из памяти людей.

С учетом этих особенностей массового сознания россиян, фиксируемых в конце 1990-х и позже, исследователи постоянно ведут речь об атомизации индивидов перед лицом все присваивающей и на все претендующей власти, результатами которой оказываются не цивилизованная самоорганизация с целью отстаивания групповых интересов, а скороспелая групповщина, криминализация целых социальных слоев, запоздалый клерикализм многочисленных групп населения[10].

Как следствие, в обществе складывается весьма специфическая политическая культура, в рамках которой люди не проявляют социальной активности, а ориентируются в основном на «выходы» политической системы; в обмен на формальную лояльность ждут от государства хоть какого-то обеспечения их образования, трудоустройства, здравоохранения, безопасности.

Даже самое централизованное государство, как известно, оказывается не в состоянии удовлетворять интересы всего населения. Передачи части полномочий государства самоуправлению добивается гражданское общество. И трактуем ли мы это последнее как систему независимых, автономных от государства институтов и отношений, основанных на свободе личности, политическом плюрализме и демократическом правосознании[11] или как феномен, институциональной основой которого являются социальные группы, организации и движения «неполитического» характера[12], именно оно оказывается сферой взаимодействия членов общества в целях совместного решения их общих проблем. Об этом, в частности, идет более подробно речь в статье Т.Ю.Ивановой «Политическая культура населения как условие существования гражданского общества», где речь идет о том, из чего состоит и как развивается политическая культура, и, в частности, на основе анализа реакций лиц разного возраста на ряд вопросов делается вывод о том, что молодежь не может выступать в качестве базы для гражданского общества.

Обычно наличие групп интересов связывается с теми или иными имущественными и/или профессиональными слоями. В нашей стране имущественное расслоение, которое стало значительно заметнее и резче, чем в обществах с более длительным периодом уважения к частной собственности, не привело к формированию крупных социальных групп, имеющих схожие социально-политические интересы. Соответственно не возникло и сил, которые могли бы эти интересы отражать и отстаивать. Явное обнищание населения, в том числе и тех, кто наиболее заинтересован в развитии гражданского общества[13], значительно замедлило социальное развитие в этом направлении. Главной причиной формирования групп населения, имеющих сегодня в нашей стране самостоятельные социальные интересы, является не одинаковый уровень социально-экономического благополучия, а наличие общей проблемы (воспрепятствовать дискриминации женщин в политике, улучшить социальное обеспечение ветеранов, способствовать культурному развитию представителей меньшинств и т.п.).

Именно осознание наличия общей проблемы рождает горизонтальные связи между некоторыми людьми, создавая условия для их социального участия, осуществляемого обычно в двух видах — посредством участия в деятельности некоммерческих организаций (НКО) и через участие в принятии и реализации политических решений.

Первая из этих форм применительно к разным моделям демократии — американской, западноевропейской и российской — подробно анализируется в статье Е.И.Глушенковой «Гражданское общество и политический процесс (на примере экологического движения)». Здесь показано, как технократический подход к проблеме, недоверие властей к населению, опора на экспертов, возложение ответственности на тех, от кого реальная деятельность не зависит, сужение круга лиц, принимающих решения, с одной стороны, и слабая организация и отсутствие специалистов в НКО — с другой, влияют на перспективы становления гражданского общества. Она доказывает, что те реформы, которые в последние годы протекают в России, неизбежно ведут не к расширению участия граждан в политическом процессе, а к его ограничению, поскольку реальные участники его вымываются, оттесняются на периферию социальной жизни. Кстати, этот автор иначе и более оптимистично оценивает перспективы участия молодежи в развитии практик гражданского участия.

Неустойчивые и случайные основания для объединения граждан приводят их к специфическому поведению, когда отношения социального партнерства, развивающиеся в рамках этих организаций, складываются с большим трудом и также оказываются слабыми и неустойчивыми. Наиболее перспективной в глазах их участников оказывается связь не друг с другом и не опора на членов, а поддержка со стороны государства.

Известно, что мотивы гражданского поведения определяются не только политическими и экономическими интересами; люди способны ощущать гражданскую ответственность и проявлять человеколюбие. Граждане России не меньше других, вероятно, способны к ответственному поведению и филантропии. Но, согласно последним данным, полученным РОМИР, наибольшую ценность для россиян имеет семья, затем следуют работа, друзья, свободное время, религия. Ценность политики, пятнадцать лет назад весьма высокая, оказалась низка (ее называли в конце 1999 г. лишь в 7% случаев)[14].

Ассоциации и объединения — независимые от государства объединения граждан, способные защищать права человека и противостоять произволу власти. Они оспаривают у государства исторически принадлежавшую ему роль единственного выразителя интересов населения, подрывают его монополию в области регулирования социальных отношений. Правда, осуществляется это далеко не всегда достаточно успешно.

Самоорганизация и самоуправление осуществляются как в профессиональной, так и бытовой сфере. Если в первой речь идет о профессиональных объединениях и организациях, то во второй — о группах самопомощи, объединениях любителей, уже упомянутых экологических движениях и т.п. Это та часть системы (так называемый Третий, или некоммерческий сектор, существующий наряду с государством и бизнесом), в которой происходит перераспределение средств, полученных от государственного бюджета, и средств коммерческих организаций в интересах определенных слоев населения или на решение других социально значимых задач федерального, регионального, местного уровней.

Возникшая при социализме квазидемократическая форма общественного самоуправления, большое количество жестко централизованных общественных организаций (профсоюз, природоохранные, спортивные объединения) предполагали обязательное, принудительное членство, которым неоднократно были охвачены все работающие и учащиеся. Вскоре после краха авторитарного режима часть населения от диссидентства и форм открытого протеста перешла было к участию в общественно-политических движениях, но это была лишь часть населения. Что касается остальных, то со снятием подобного принуждения в 1990-е гг. совершенно явным стало их нежелание участвовать в какой-либо общественной работе вообще. Неудивительно, что особенностью становления гражданского общества в России является то, что широкое социальное участие, как и многое другое, инициируется «сверху». Но в условиях, когда люди не доверяют никому, кроме родственников и ближайших друзей, когда сомнительной представляется любая попытка приложения совместных усилий, добровольные объединения крайне неустойчивы, недолговечны и слабы.

Подробный анализ истории и современности в этом аспекте мы находим в статье И.В. Мерсияновой «Становление негосударственных некоммерческих организаций как результат самоорганизации населения». Здесь, помимо прочего, анализируется процесс огосударствления общественных организаций, централизация управления ими, подавляющая любые институты гражданского общества. Показывается, как органы власти нередко не понимают целей деятельности НКО, вследствие чего возникают многочисленные конфликты. Для общественных организаций в России рубежа тысячелетий крайне остро стоит проблема простого выживания. Их руководители сами полагают, что перспективы существования их организаций зависят либо от их коммерциализации, либо от содействия со стороны властей со всеми вытекающими отсюда обязательствами.

В новейшей истории некоммерческого сектора имеется по крайней мере два периода, когда общественные организации и объединения переживали необычайный подъем.

После 1985 г., освободившись от недавнего идеологического диктата, ассоциации, прежде всего профессиональные — кинематографистов, писателей, художников, которые и прежде отнюдь не гомогенны в политическом отношении, — распались на многочисленные и слабо связанные друг с другом временные группы единомышленников (соавторов, сотрудников и т.п.)[15]. Впрочем, причиной этого была не только и не столько возросшая было социальная активность этой части населения, но также и еще по меньшей мере два обстоятельства.

Во-первых, лидеры значительной части добровольных объединений и общественных организаций не связывали свою деятельность с долгосрочными интересами ассоциации, а зачастую использовали НКО в качестве стартовой площадки для своей дальнейшей политической или коммерческой карьеры[16]. В результате число добровольных объединений множилось. Этот процесс, конечно, не был длительным: мест «наверху» было все же ограниченное количество; лидеры, занявшие их, быстро забывали о своих организациях и целях, ими поставленных; лицам, их поддерживающим, стало ясно, что для достижения реальных изменений одного лишь выдвижения во власть активистов-общественников крайне недостаточно. Среди населения, особенно молодежи, наметился явный и резкий спад политической активности. Многие подобные объединения стали существовать скорее на бумаге.

Во-вторых, временному увеличению числа некоммерческих организаций способствовало льготное налогообложение, которое облегчало создание объединения, нового предприятия, но и это тоже к середине 1990-х гг. изменилось.

Второй период относится ко второй половине 1990-х гг., когда НКО переживают своего рода ренессанс. Они изредка начинают выступать на общественной сцене и как защитники профессиональных интересов, так и организаторы различных акций, то есть в большей степени выполнять свои собственно уставные задачи. Впрочем, многие подобные объединения распадаются, не успев зарегистрироваться, или же, зарегистрировавшись, вскоре прекращают свою деятельность. Но теперь это происходит не на идеологической почве, а по сугубо финансовым причинам. Вследствие нехватки средств размываются границы деятельности НКО; в погоне за численностью членов многие из них пренебрегают собственными же уставными требованиями[17].

Как показывают специальные исследования, развитие Третьего сектора в принципе проходит ряд этапов. Сначала закладываются основы организации, определяются цели деятельности, создается команда. Позже определяется собственная ниша на рынке услуг. Наконец, в стадии зрелости несколько НКО объединяются, чтобы лоббировать интересы их, а также целевых групп и населения в целом. Но в России этот процесс протекает в иных формах. Объединения ряда ассоциаций (еще не достигших «зрелости») осуществляются опять-таки под давлением «сверху», со стороны властных структур в виде Общественных палат при представителях Президента или в других формах, которые, как правило, оказываются нежизнеспособными[18]. Как показано в статье К.И. Соколова «Развитие взаимоотношений некоммерческих организаций с бизнесом и средствами массовой информации», отношения партнерства их руководители не устанавливают ни с третьей властью, ни с бизнесом. Авторитаризм в отношениях между людьми и организациями не изжит, а продолжает негативно сказываться на деятельности НКО, руководители которых, закладывая фундамент отношений с предприятиями, оказывающими благотворительность, продолжают действовать в старом стиле и игнорировать механизмы обратной связи с меценатами, средствами массовой информации и населением.

Обсуждая вопросы самоуправления и самоорганизации, мы должны особое внимание уделить еще одному кругу вопросов.

Как известно, непосредственная демократия находит свое проявление в разовых акциях — референдумах, выборах, обращениях в органы местного самоуправления, участии в митингах, демонстрациях, — и регулярном участии в осуществлении местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, в работе в выборных и других органах местного самоуправления.

Чрезвычайно интересным оказывается контекст этой формы участия населения в социальной жизни на муниципальном уровне, оказавшемся в нашей стране полигоном для реформы местного самоуправления, выступающего в качестве элемента и гражданского общества, и государства. От других федеративных государств Россию отличает то, что развитие местного самоуправления инициировано Центром. Как и в истории Третьего сектора, в развитии местного самоуправления исследователи выделяют два этапа, но они имеют несколько иные хронологические рамки.

Первый этап — с 1987[19] по 1993 гг.; он характеризуется попытками центральной власти провести децентрализацию низового звена системы советов[20] и заканчивается ликвидацией этой системы президентом. Социальная активность населения в этот период, как уже отмечалось, резко возросла, причем не только в рамках НКО; расширились сами формы социального участия в общественной жизни, массовыми стали забастовки, митинги, демонстрации.

Второй этап — с 1993 г. по настоящее время. В новой Конституции содержится новая концепция местного самоуправления, где задается общая канва для подобной деятельности. На долю субъектов Федерации фактически приходится лишь конкретизация и уточнение федеральных законов в области самоуправления.

Однако слабость этого института выразилась и в том, что само значение местной власти далеко не всегда понятно населению. Так, например, если мэров и вице-мэров избирают более или менее осознанно, то иначе дело обстоит с низовым уровнем — территориальными органами, такими как районная управа, районное собрание. В Москве, например, советники районных собраний в 22 округах не были избраны — избиратели не отдали ни одного голоса 263 кандидатам в советники. Впрочем, это — еще одно подтверждение того, что несовершенно законодательство, оставляющее этих деятелей без финансовой базы. (В Москве против всех кандидатов в советники районных собраний было 21% бюллетеней, против всех кандидатов в мэры — 6%, против всех кандидатов в Госдуму по одномандатным округам — 18%[21].)

Отметим заодно еще одно обстоятельство, принципиально важное для обсуждаемых сюжетов. Оно касается финансовой самостоятельности местного самоуправления — главного условия его жизнеспособности. Так вот эта самостоятельность, как показывает анализ правовых документов, государством не гарантировалась и не предусматривалась. Федеральные, субфедеральные и местные власти не получили и до сих пор не имеют общего смыслового и нормативно-правового пространства для деятельности в указанной сфере[22]. Неудивительно, что органы государственной власти постоянно вмешиваются в процесс формирования и утверждения бюджетов местного самоуправления, меняются нормативы отчислений, расходование его средств оказывается вне общественного контроля.

О том, как оно происходит в ряде регионов, рассказывает Н.М.Великая в статье «Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях и г. Санкт-Петербурге)». В ней рассказывается, в каких формах здесь государственная власть закрепляет за собой определенные преимущества в условиях, когда ни одно решение, в том числе закрепленное в Конституции, не является окончательным и обязательным для исполнения, когда возможен произвол в трактовках положений федеральных законов, когда для властей предержащих действует принцип «Если нельзя, но очень хочется, то можно». Исполнительная власть разными путями, но постоянно добивается превосходства над другими действующими на публичной сцене субъектами. Как следствие, а одновременно также и как условие для дальнейшего укрепления исполнительной власти, в населении нарастают политическая апатия и цинизм, абсентизм, протестное поведение принимает формы голосования «против всех». Вывод, к которому приходит этот автор, сводится к тому, что в России пока отсутствуют экономическая и социальная потребность в местном самоуправлении.

Интересно, что руководители регионов и муниципальных образований, воспитанные во вполне советском духе, не всегда осознают кардинальные отличия новой модели от прежней, функционировавшей в рамках централизованного государства. Осознание же приводит к тому, что на уровне субъектов Федерации органы исполнительной власти оказывают в той или иной форме сопротивление реформе. Заметно стремление превратить местное самоуправление в еще один государственный орган, ведущее к его ослаблению как института власти, обладающего известной самостоятельностью. Чем больше самостоятельности у субъекта Федерации, тем меньше этой самостоятельности остается на местном уровне. Иными словами, делиться реальной властью, собирать и учитывать мнения населения и/или его представителей вовсе не становится ни привычкой, ни обязательным условием управляющих. Привычкой становятся лишь стереотипные отговорки по поводу «неготовности населения», его «незрелости», «преждевременности передачи полномочий» и т.п. Некоторые подробности относительно того, как децентрализация власти, переход к федерализму влияют на формы осуществления местного управления в Татарстане, рассказывает А.Г.Большаков в статье «Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации». Приводя ряд документальных свидетельств, он доказывает, что существующая система квазифедерализма не заинтересована в развитии местного самоуправления, что с ее помощью Россия сделала выбор в пользу самоуправления, существующего лишь на бумаге. (Вероятно, с введением губерний, имеющих каждая равные с другими права и полномочия, юридическая — но не фактическая — ситуация может измениться принципиально.)

Сравнение отечественной модели самоуправления с западными в существующей литературе делается довольно регулярно, подробно и многопланово. Но все это, как говорилось, страны, в которых оно помещено в иной, иногда совершенно отличный от отечественного контекст. В этой связи особый интерес представляет сравнение моделей самоуправления, принятых в России, с теми, что функционируют в обществах, более подверженных администрированию. Именно такого рода работу представляет собой статья Л.М.Лысяковой «Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ России и Китая». Здесь речь идет о том, что отсутствие явных успехов отечественного самоуправления, которое сталкивается с постоянным сопротивлением со стороны региональных лидеров, обусловлено отсутствием возможности для его расширения. Если в Китае именно преобразования в сфере экономики послужили стимулом для развития местного самоуправления, то, полагает Л.М.Лысякова, в России, возможно, именно это последнее может сделать возможными политическую стабильность и экономический подъем (правда, свидетельств тому, помимо теоретически доказанной возможности, пока не имеется). Существующая в России центральная власть пока не желает делиться с местной своими полномочиями ни на йоту, что бы законы ни предписывали.

Из трех возможных способов формирования местной власти — установления прямого государственного управления над местным сообществом, формирования органов местной власти посредством самоорганизации граждан и через делегирование части полномочий государством — каждый имеет свои особенности. Парадоксы развития местного самоуправления в связи с наличием/отсутствием реформ государственной власти и разделения пределов компетенции для различных уровней власти в самые последние годы в связи с изменением законодательства обсуждаются в статье И.Д.Саначева «Развитие местного самоуправления в России после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории». В ней обсуждаются причины того, почему местное самоуправление оказалось в тупике, и показывается несовместимость реформы местного самоуправления с уже сложившейся и закрепленной властной вертикалью.

 

Анализ представленных докладов показывает, что сам характер институционализации местного самоуправления в тех регионах, где такая институционализация имеет место, не ведет к созданию самостоятельного уровня публичной власти. Как следствие, несогласованность слабых и спорадических усилий, неверие в успех, быстрое сворачивание деятельности в случае неудачи, психология временщика, которой охвачены сограждане, обличенные хоть малейшей властью, — все это заставляет усомниться в реальности перспектив самоорганизации и самоуправления для России, во всяком случае в той форме и тех масштабах, которые предполагает само использование этих терминов в контексте подлинно демократического социального устройства.

Конечно, формально Россия осуществляет значительные реформы и делает важные шаги к развитию демократического гражданского общества, но неполнота, незавершенность, фрагментарность становления самоуправления позволяет вполне обоснованно утверждать, что оно сегодня является произвольным, политически несамостоятельным и перспективы его весьма сомнительны, если говорить о реальном, а не формальном участии граждан в выражении, принятии и исполнении социально значимых решений.

 

                                                                        И.А.Бутенко

 


Т.Ю. Иванова

 

 

Политическая культура населения
как условие существования
гражданского общества

 

 

В

 современной социологии существует два подхода к пониманию гражданского общества: как типа социума, характеризующегося обычно наличием рыночных отношений и демократического типа государственной власти, и как специфической части социума, отличной от государства. В данной работе будет использован второй подход, так как понятие гражданского общества как части социума имеет более глубокое методологическое значение, дает возможность отделить его от смежных понятий «открытое общество», «правовое государство», «демократическое общество», а также поставить вопрос о специфических функциях гражданского общества.

По отношению к обществу в целом — это функция поддержания многообразия жизненных практик. По отношению к индивиду — создание структур и механизмов, сдерживающих вмешательство государства в жизнь граждан. Таким образом, гражданское общество в данной статье рассматривается как «система горизонтальных связей, которая выражает интересы индивида и социальных групп через одновременное существование разнородных сил, течений, организаций, объединяемых стремлением к совместной жизни»[23].

 

 

 

 

Проблема

Проблематика гражданского общества, находящаяся сегодня в центре внимания социологов многих стран, приобретает особую актуальность для России. Подвергается обсуждению как принципиальная возможность, так и специфика формирования гражданского общества в нашей стране.

Л.М.Романенко[24] предлагает выделить три элемента гражданского общества и, соответственно, три уровня его анализа: объективный, предполагающий изучение «фактического наличия институтов и структур гражданского общества во всех сферах жизни общества», функциональный, представляющий собой «анализ процессов функционирования, связей и взаимосвязей различных элементов и структур гражданского общества», а также субъективный, когда предметом становятся сами агенты социального действия. Обратим внимание на то, что в странах с развитой демократической системой чаще всего исследуются второй и третий уровни, а в странах новой демократии внимание исследователей в основном сосредоточено на первом.

Поскольку процесс формирования гражданского общества в современной России протекает в отсутствии многих условий, одним из которых является готовность и желание самих людей включиться в этот процесс, исследования субъективного аспекта гражданского общества обладают для России сегодня и научной, и практической актуальностью.

 

Существующие подходы

В литературе можно выделить два подхода к пониманию социальной базы гражданского общества. В рамках структурного делаются попытки выделить те слои, которые могут стать фундаментом гражданского общества, в связи с чем чаще всего речь идет о среднем классе[25].

Такой подход основан на представлении о частной собственности как о ключевом институте гражданского общества и предполагает наличие «многочисленного класса собственников». Исследования, проведенные западными социологами, выявляют положительную связь между местом индивида в социальной иерархии и уровнем его политической активности. Однако, на наш взгляд, в отношении современной России нельзя утверждать, что принадлежность к среднему классу автоматически означает высокую политическую активность. Это во-первых. Во-вторых, гражданское общество в России приобретает скорее некую протестную форму, поэтому можно предположить, что в его формировании важную роль могут сыграть представители низших классов как наиболее ущемленные в экономическом и социальном плане. Наконец, наличие частной собственности является необходимым, но недостаточным условием существования гражданского общества, и процесс его формирования и становление среднего класса могут быть связаны также и в обратном порядке.

Личностный подход предполагает поиск тех характеристик личности, особенностей социального поведения индивидов, которые способствуют формированию гражданского общества. Г.Дилигенский характеризует соответствующий гражданскому обществу тип личности как, с одной стороны, достаточно автономизированный, а с другой, осознающий необходимость и способный «конструктивно взаимодействовать с другими личностями во имя общих целей, интересов, ценностей»[26]. Р.Дарендорф в качестве социальной базы гражданского общества рассматривает в первую очередь тех индивидов, которые способны реально отстаивать свою свободу[27]. М.Ф.Черныш трактует гражданское общество как «определенный тип коммуникационного процесса между государством и гражданином»[28]. А.Соловьев рассматривает социальную базу гражданского общества через призму гражданской культуры, которую он характеризует как «явление, где органически сливаются политические и правовые, нравственные и эстетические, а также иные ценности, создающие единую базу для осознания человеком гражданских прав и обязанностей индивида и общества, личности и государства»[29]. С.Л.Серебряков определяющим моментом становления граданского общества считает социальную ответственность, задающую «пределы допустимой деятельности отдельных индивидов, групп, организаций в обществе»[30]. Надо отметить, что многие из этих положений остаются на уровне общих теоретических рассуждений.

Таким образом, каждый из подходов затрагивает только какую-либо одну сторону исследования субъектов гражданского общества. Но возможен комплексный подход к исследованию социальной базы гражданского общества, где она рассматривается как совокупность членов данного социума, каким-либо образом ориентированных на формирование и поддержание функционирования гражданского общества. Такая ориентация может быть как осознанной, так и неосознанной и выражается в трех основных формах: информационной, нормативно-ценностной и деятельностной.

Информационная форма ориентации предполагает наличие у человека знаний, позволяющих ему осуществлять эффективный контроль за деятельностью властей, строить свои взаимоотношения с другими индивидами, организациями и органами власти, исходя из основных принципов существования гражданского общества. Иначе говоря, это в первую очередь те знания, которые позволяют человеку быть субъектом гражданского общества: знания в области права — знание своих прав и обязанностей, способов защиты своих прав; знание структуры органов власти, объема компетенций того или иного органа власти и т.д.; осведомленность о событиях, происходящих в стране, регионе или в местном сообществе.

Нормативно-ценностная форма ориентации предполагает усвоение основных ценностей гражданского общества, под которыми в данном случае понимается «совокупность базовых идей, представлений, принципов теории гражданского общества; их закрепление в фундаментальных нормах и стандартах, регулирующих поведение социальных субъектов различных уровней[31].

И, наконец, деятельностная форма ориентации заключается в осуществлении деятельности, способствующей становлению гражданского общества - защита прав, сотрудничество с общественными организациями, участие в местном самоуправлении и т.д. В этом же блоке стоит рассматривать не только само действие, но и установки на соответствующие действия.

В данной статье отражены результаты исследования, проведенного летом 1998 г. в поселениях Междуреченского района Кемеровской области. Изучалась степень выраженности каждой из трех форм ориентации на формирование и поддержание гражданского общества. Рассмотрим результаты[32], учитывая также данные серии исследований Фонда «Общественное мнение», почерпнутые из Интернета.

Информационная ориентация

Как показывали многочисленные предшествующие исследования, информированность российского населения о процессах, происходящих в стране и даже местном сообществе, очень низка.

Становление гражданского общества связывают в первую очередь с соблюдением прав, установлением правового государства. Респондентам было предложено ответить на открытый вопрос: «В Конституции Российской Федерации за гражданином России закреплено несколько десятков прав и свобод. Какие права, предоставленные нам Конституцией, являются, на Ваш взгляд, наиболее важными?» Ответы распределились следующим образом:

— все права одинаково важны — 7,4%;

— я не знаю прав — 26,2%;

— у нас нет прав, они не соблюдаются — 16,2%;

— назвали конкретные права — 62,0%;

— затруднились ответить — 12,8%[33].

Интересно, что 40% сельских жителей признались, что не знают своих прав, то же самое ответили 43% лиц с неполным средним и 44% — с начальным. Безусловно, подобная неинформированность не способствует развитию гражданского общества в России. Правда, население понимает важность такого рода знаний. Так, из двух предложенных высказываний 54% выбрали вариант «Чтобы принимать активное участие в жизни общества, сегодня необходимо ориентироваться в событиях, происходящих в стране», а 36% — «Чтобы принимать активное участие в жизни общества, не обязательно хорошо разбираться в ситуации в стране, главное — иметь желание и действовать в соответствии со своей совестью». Среди избравших первый вариант чаще оказывались лица с высшим (57%), средним специальным (62%) и средним образованием (59%), до 49 лет, в то время как лица старшего возраста и сельские жители чаще выбирали второй.

На вопрос: «Как вы считаете, можете ли Вы сказать о себе: "Я внимательно слежу за событиями, происходящими в стране?"» положительно ответили 40% опрошенных, «не совсем» — 34%, «нет» — 25% (мужчины чаще женщин полагают, что они внимательно следят за событиями)[34]. Распределение ответов на этот вопрос практически не меняет в зависимости от типа поселения, зато очень варьирует в зависимости от образования и возраста респондентов. Так, люди с высшим образованием чаще говорят, что внимательно следят за событиями, то же касается и лиц 50 — 59 лет (55%), затем тех, кому от 40 до 49 и старше 60 лет (соответственно 47% и 49% ответов). А респонденты в возрасте до 30 лет сказали, что внимательно следят за событиями в стране, только в 20% случаев.

Можно сделать вывод о низком уровне реальной и самооценочной информированности респондентов в интересующей нас сфере, хотя сами люди понимают важность подобных знаний в современном обществе.

Нормативно-ценностная ориентация

Принципиальным вопросом функционирования гражданского общества является вопрос его взаимоотношений с государством. Респондентам предлагался вопрос: "Часто нам приходится слышать слово «государство», но разные люди вкладывают в это понятие разный смысл. А что такое «государство» для Вас, как бы Вы сказали: «Государство — это...»?

Все многообразие ответов на этот вопрос можно обобщить в следующем виде. Затруднились ответить 20% опрошенных. Традиционно связывают понятие государства с понятием власти 17%, причем нейтральную формулировку — «это органы власти» — дали 11% и еще 6% опрошенных уточнили, что имеют в виду не любую, а именно «хорошую» власть, при которой «всем людям хорошо живется». Исходя из этого, можно сделать предположение, что ответившие таким образом вряд ли воспринимают современное российское государство как «полноценное».

Крайне негативное представление о государстве высказали 6% опрошенных: 2% охарактеризовали его как насилие, еще 4% дали прочие отрицательные определения, например: «мафия», «шайка-лейка», «сброд» и т.д. Полагают, что «государства у нас нет» 10% опрошенных.

Представления о государстве как о территории имеют 16% опрошенных: 7% отождествляют понятия «государство» и «страна», 9% придают своим ответам эмоциональную окраску, выражающуюся в таких словах, как «держава» и «родина». Общие определения государству («это основа всего», «это всё») дали 5% опрошенных. Следующая группа ответов объединяет все положительно-абстрактные определения: «государство — это хорошая жизнь» (2%), «государство — это закон» (6%), «государство – это единство» (8%).

Судя по полученным ответам, респонденты представляли себе различное государство. Одни — вполне конкретное, российское (недаром же прозвучали ответы «у нас его нет»), а другие — государство вообще. Положительно-абстрактные определения, на мой взгляд, давались как раз «государству вообще», а если обратиться к российской действительности, то мы обнаружим проблемы как с «хорошей жизнью», так и с «законностью» и «единством».

Для нормального функционирования гражданского общества население должно иметь представление о своей причастности к управлению. К ответам, его отражающим, можно отнести высказывания: «государство — это мы, народ» и т.п.; таким образом ответили 16% (интересно, что многие респонденты старшего возраста вспоминали, видимо, фразу из учебников и с плакатов «Государство — это мы», поэтому не всегда такой ответ можно относить к названной группе).

Г.Алмонд и С.Верба выделяют несколько типов политической культуры: «приходскую», характеризующуюся аполитичностью населения, индифферентностью по отношению к государству, «подданическую», для которой свойственно восприятие государства как источника власти, требующего беспрекословного подчинения, и «культуру участия», когда государство рассматривается не только как источник власти, но и как объект, поддающийся управлению со стороны населения. Тип политической культуры, в котором превалируют элементы культуры участия, называется гражданской культурой. Именно она способствует развитию демократии и гражданского общества[35]. Если в нашем исследовании отнести ответы типа «государство — это народ» к культуре участия, то очевидно, что уровень гражданской культуры у опрошенных достаточно низок. Кроме того, результаты нашего исследования позволяют дополнить типологию Алмонда и Вербы еще одним типом, который условно можно назвать «нигилистическим», когда человек не просто отчужден от государства, но рассматривает его как дисфункциональный элемент общества.

Другое важное условие функционирования гражданского общества предполагает наличие в менталитете граждан такой важной ценности, как свобода[36]. Применительно к гражданскому обществу свобода понимается прежде всего как невмешательство государства в частную жизнь граждан, в связи с чем респондентам предлагался выбор из двух высказываний. Вариант «Государство должно поддерживать порядок в стране, даже если для этого приходится ограничить свободу граждан» выбрали 74% опрошенных, а вариант «Государство не должно вмешиваться в дела и частную жизнь людей, даже, если это может привести к уменьшению стабильности в стране» — 16%; остальные затруднились ответить. Видимо, одной из причин такого распределения ответов является сохраняющееся ожидание зла со стороны государства. Приходится учитывать и усталость населения от нестабильности общей ситуации: большинство людей готовы пожертвовать неприкосновенностью частной жизни ради улучшения условий своей жизни. Интересны и более детальные сведения (табл. 1).

 

Табл. 1. Соотношение предпочтений респондентов во взаимоотношениях с государством и оценок современной жизни в стране, % от опрошенных

 

Предпочитают порядок

Предпочитают невмешательство в частную жизнь

Все идет хорошо, нормальная жизнь и работа

 

14,3

 

65,6

Все не так плохо, жить можно

75,0

17,0

Жить трудно, но можно терпеть

74,8

15,7

Все очень плохо, терпеть уже невозможно

 

78,1

 

10,2

В среднем по выборке

74,2

16,0

 

Оказалось, что чем хуже оценивают респонденты общее состояние современной ситуации, тем более они склонны ратовать за установление жесткого порядка со стороны государства, и наоборот. Лиц, отстаивающих наведение порядка, несколько больше среди женщин, жителей села, респондентов старше 50 лет, а также среди лиц с низким уровнем образования. Сторонники невмешательства в частную жизнь чаще представлены молодежью и более образованными людьми.

Лиц, согласных с тем, что «равенство всех без исключения граждан и групп населения перед законом — обязательное условие любого цивилизованного общества», в исследовании оказалось 56%, а их оппонентов, полагающих, что «можно оправдать ограничения по отношению к некоторым гражданам или группам людей, если это пойдет на благо обществу», — 33%; остальные затруднились с выбором ответа. Чем ниже уровень образования, тем в меньшей степени люди склонны приветствовать всеобщее равенство перед законом. Наибольшими ревнителями равенства оказались лица от 40 до 49 лет, а вот молодежь несколько чаще других проявляла склонность к введению ограничений (среди лиц до 30 лет этот вариант выбрали 35% опрошенных, от 30 до 39 лет — 37%).

Обсуждая вопрос: «В каких случаях человек может нарушить закон?», респонденты дали следующие ответы:

— закон нельзя нарушать ни при каких обстоятельствах — 36%;

— если возникает угроза его жизни и безопасности — 38%;

— если он считает данный закон несправедливым — 20%;

— если он считает, что от этого никому не будет вреда — 7%;

— если никто и никогда не сможет узнать, что он нарушил закон и если «все так делают» — по 4%;

— другие причины — 5%;

— затруднились ответить — 4%[37].

Все ответы можно разбить на группы по степени уважения к закону.

Первая группа объединяет ответы тех, для кого закон — непреложное правило (сюда включаются все, давшие единственный ответ: «закон нельзя нарушать») — 35%. Вторая группа — те, кто полагают, что закон можно нарушить только в крайнем случае (давшие единственный ответ: «закон можно нарушить в случае угрозы жизни») — 26%. Наконец, третья группа объединяет всех, кто полагают, что существуют гораздо менее весомые причины для нарушения закона, — 36%.

Важным моментом для функционирования гражданского общества является социальная ответственность, то есть стремление людей выполнять свои гражданские обязанности[38]. Респондентов просили оценить важность выполнения той или иной обязанности по шкале с градациями: «очень важно», «важно», «не очень важно» и «неважно». Хотя большинство опрошенных ответили, что, безусловно, следует выполнять все свои обязанности, среди этих последних оказалось несколько тех, которые считаются респондентами менее важными: служба в армии, уплата налогов и выполнение законов. Объединив градации, относительно армейской службы получаем такое распределение ответов: «важно» ответили 70%, «неважно» — 25% (среди мужчин — 29% ответов). В группе молодежи до 30 лет не считают службу в армии важной обязанностью 41% респондентов. Большее пренебрежение этой обязанностью высказывают также лица с высшим образованием (35%).

Следующей «пренебрегаемой» обязанностью оказалась уплата налогов, неважной ее признали 12%[39]. Что касается подчинения законам, то неважной эту обязанность считают 9% опрошенных. Относительно этих двух обязанностей большую сознательность проявляют лица, имеющие высшее образование; наименее склонны к выполнению своих обязанностей молодые респонденты; жители села во всех случаях чаще высказываются за безусловное выполнение своих обязанностей.

Итак, нетрудно заметить, что наименьшим уважением среди обязанностей пользуются те, которые предполагают взаимодействие человека с государством, что еще раз подтверждает наличие высокой степени недоверия к государству, нежелание с ним сотрудничать.

К основополагающим идеям гражданского общества можно отнести толерантность по отношению к инакомыслящим и «инакодействующим». Респондентам предлагалось выбрать ответ из числа предложенных на вопрос: «Представьте такую ситуацию: близкий Вам человек собирается поддержать общественное движение или партию, идеи которых Вы не одобряете. Как Вы поступите в этом случае?» Распределение ответов на этот вопрос выглядит так:

— буду доказывать, что он не прав, активно отговаривать его — 17%;

— выскажу свое мнение, но отговаривать не стану — 58%;

— никак не отреагирую на это, мне все равно — 22%;

— другое — 1%;

— затрудняюсь ответить — 2%.

Таким образом, более половины респондентов считают, что способны проявить терпимость в вопросе политических предпочтений. Жители села к этому менее склонны проявлять терпимость (первый вариант отметили 47% из них); более склонны к терпимому отношению молодые люди (68% выбрали второй вариант). Сторонниками активного влияния на поведение близких оказались лица 50-59 лет, а вот самые старшие респонденты несколько чаще заявляли о своем равнодушии к этому вопросу — их было 26% (по сравнению с 22% по массиву в целом).

Кроме того, респондентов в этой же связи просили выбрать одно из двух высказываний. Вариант: «Право высказывать свою точку зрения должны иметь все люди, даже те, чьи взгляды противоречат общепринятым нормам» выбрали 71%, вариант: «Нельзя позволять публично высказывать точки зрения, противоречащие общепринятым нормам» — 18%, остальные затруднились ответить. Чем ниже уровень образования, тем менее склонны оказались респонденты ратовать за свободу высказывания (так, среди людей с высшим образованием этот вариант отметили 81%, среди лиц с неполным средним — 26%, с начальным — 20%). Основными сторонниками свободы высказываний являются лица от 30 до 49 лет.

В целом по этим двум вопросам можно оценить уровень терпимости среди опрошенного населения как достаточно высокий.

Хотя многие исследователи отмечают возросшую атомизацию среди россиян[40], сила гражданского общества заключается как раз в стремлении к добровольному объединению людей для решения совместных задач, реализации своих свобод, защиты прав. «В одиночку сегодня невозможно решить серьезных проблем, поэтому люди должны ставить общие цели и стремиться сообща их достигать» — с таким высказыванием согласились 58% участников опроса, с противоположным мнением («жизнь сегодня настолько тяжела и нестабильна, что на общие цели времени и сил не остается, решить бы свои проблемы») — 34%. Сторонниками первого варианта оказались в основном пожилые респонденты. Выявленные здесь возрастные различия говорят о сомнительности перспектив для становления гражданского общества.

Другим важным моментом становления гражданского общества является поиск компромиссных, ненасильственных способов решения конфликтов. На выявление соответствующей установки также была направлена пара высказываний. Вариант: «Ненасилие, поиск компромисса — это самый достойный выход из любой, даже самой острой конфликтной ситуации» набрал 37% голосов; вариант: «Иногда конфликт заходит так далеко, что применение силы может быть оправдано» — 34%. Наиболее многочисленными сторонниками ненасилия явились те, кто имеют среднее специальное образование, а также лица среднего возраста.

В целом, анализируя состояние нормативно-ценностной ориентации, можно отметить большие внутренние противоречия в ее формировании, а также преобладание элементов сознания, не способствующих функционированию гражданского общества.

Деятельностная ориентация

Известно, что человек будет предпринимать какие-то действия по участию в управлении только в том случае, если он полагает, что может это сделать, ощущает себя субъектом управления. Вот что показал в этой связи опрос (табл. 2).

 

 

Табл. 2. Распределение ответов на вопрос: «Как Вы считаете, в какой мере такие люди, как Вы, могут влиять на жизнь?», % от ответивших

Жизнь:

Могут сильно влиять

Могут влиять, но не сильно

Совсем не могут влиять

Затруднились ответить

Своей страны

 

4,7

 

22,1

 

66,0

 

7,2

Сибири

5,3

25,4

63,2

6,1

Района

8,4 %

31,9

54,2

5,5

Своего поселения

 

13,9

 

39,6

 

41,5

 

5,0

Трудового коллектива

 

35 ,9

 

38,7

 

18,9

 

6,6

Своей семьи

 

77,8

 

17,7

 

3,6

 

1,0

Собствен-ную жизнь

 

85,9

 

10,5

 

2,7

 

0,8

 

Судя по полученным данным, большинство полагают, что не могут оказывать серьезного влияния на жизнь тех крупных территориальных общностей, в которых они проживают. Если человек сам не может повлиять на жизнь страны или региона, значит, это прерогатива государства — отсюда и отмеченная выше тенденция смиряться с жестким руководством государственных структур. Казалось бы, чем меньше размер поселения, тем более уверенными в своих силах повлиять на его жизнь должны быть люди. Однако это не совсем так: уровень отдельного поселения по доле отметивших преодолевает 10%-ный рубеж, хотя даже в таком небольшом городе, как Междуреченск, опрошенные не ощущают себя способными как-то существенно повлиять на жизнь города. Что касается села, то здесь люди еще более пессимистично настроены: полагающих, что могут сильно повлиять на жизнь поселения, здесь несколько меньше, чем в среднем по выборке, хотя почти на 10 проц. пунктов больше тех, кто сдержанно оценивают свои возможности для этого. Чуть более трети опрошенных сообщили, что на уровне трудового коллектива могут почувствовать себя субъектом влияния, но это может относиться только к работающим в настоящее время, остальные же ощущают свою силу, только когда речь заходит о семье и их собственной жизни — вот, собственно говоря, и вся «сфера влияния».

Во всех случаях более высокий уровень образования позволяет респондентам чувствовать себя увереннее в своих силах; чем моложе респонденты, тем сильнее они уверены в возможности повлиять на семью, трудовой коллектив и поселение. Что же касается более крупных поселений, то там себя несколько увереннее чувствуют лица от 40 до 59 лет.

Посмотрим, насколько важно для респондентов участие населения в решении вопросов местной жизни[41]. Оказалось, что около четверти опрошенных считают это одним из важнейших условий изменения жизни к лучшему. Около 40% отметили, что участие жителей может принести некоторую пользу, но не очень существенную; 20% — что управление социальным развитием — дело местных властей, а не жителей.

Соглашающихся с высказыванием, что «многие проблемы в городе могли бы быть решены, если бы было меньше пассивных людей» — 66%, отчасти согласных — 17%, не согласных с этим высказыванием 10%. Реже других говорили о том, что уменьшение числа неактивных людей помогает решить проблемы поселения, респонденты с высшим образованием: среди них 17% не согласны с данным высказыванием. К этой же категории пессимистично настроенных людей чаще относятся и респонденты в возрасте от 40 до 49 лет. Частично согласных с предложенным высказыванием несколько больше среди молодежи (25%). Жители села чаще оказывались сторонниками этой точки зрения: полностью с ним согласны в 82% в этой подгруппе.

Итак, население все-таки склонно полагать, что от его активности многое зависит в решении местных проблем. Когда же речь заходит непосредственно о самом респонденте, то картина меняется. На вопрос: «Могли бы Вы лично как-то повлиять на изменение жизни к лучшему в своем городе (селе)?» только 6% ответили: «Да, могу и хочу это делать». Все ответившие таким образом — горожане, чаще мужчины; в два раза чаще остальных так отвечали лица с высшим образованием и респонденты от 30 до 59 лет. Остальные называли различные причины, по которым лично они не могут влиять на жизнь поселения: 22% опрошенных сказали, что не видят в этом смысла, 20% — что хотели бы, но не удается по разным причинам, еще 20% полагают, что ничего не могут сделать в одиночку, 15% ссылаются на годы и здоровье, 8% — на решение собственных проблем, 7% уверены в незаинтересованности местных властей, 5% считают, что изменение жизни к лучшему — дело тех, кто за это получают зарплату. На вопрос: «Что бы Вы хотели делать для улучшения жизни в своем поселении?» 11% опрошенных сообщили, что ничем не хотят заниматься; 20% ответили, что хотели бы, но не могут, еще 39% предпочли бы ограничиться добросовестной работой на своем рабочем месте.

По мнению респондентов, основными причинами, препятствующими активному участию населения в решении вопросов местной жизни, являются безразличие со стороны самих жителей (19% ответов), неверие в полезность такой работы (14%) и индивидуализм (8%). В качестве прочих причин отмечали лень, большую загруженность, отсутствие инициативы и т.п. На незаинтересованность властей ссылаются только 12% участников опроса. Как видим, основные причины пассивности, с точки зрения опрошенных, в самом населении.

 

* * *

 

Итак, ни одна из трех ориентаций на создание и функционирование гражданского общества — информационная, нормативно-ценностная, деятельностная — сегодня у россиян не является сформировавшейся. Диссонанс наблюдается между установками населения и реальным поведением, это в первую очередь касается информационной и деятельностной ориентаций. Люди отчуждены от государства, не чувствуют себя способными на него повлиять. Отсюда неуважение к закону, пренебрежение рядом обязанностей, ощущение своего бесправия и при этом сохранение заметного элемента тоталитарного образа мышления — упования на сильное государство. В нормативно-ценностной ориентации наиболее распространенными являются традиционно развитые в русском менталитете терпимость и стремление к совместным формам деятельности. Вероятно, именно они станут доминирующими при формировании гражданского общества в России и определят его специфику в нашей стране.

Исследование показало, что молодежь пока не может составить ядро социальной базы гражданского общества. С одной стороны, она отходит от традиционно российских ценностей, способных лечь в основу формирования гражданского общества, с другой — не склонна разделять такие важные его нормы, как уважение к закону, толерантность. Основу социальной базы гражданского общества в современной России могут скорее составить представители средних поколений, а также люди с высшим образованием.

 


Е.И. Глушенкова

 

 

Гражданское общество и политический процесс

(на примере экологического движения)

 

 

 

Г

ражданское политическое участие, или «демократия участия», то есть участие граждан в принятии политических решений, — неотъемлемый, а в некоторых областях и ключевой элемент политического процесса в странах Запада. Его формы следует рассматривать в контексте постиндустриальных, постмодернистских изменений в мировой политике последней трети нашего столетия.

Демократия участия

«Демократия участия» — это ответ на совокупность новейших вызовов традиционной мажоритарной демократии, ее альтернатива, существующая наряду с ней[42].

Как известно, современная теория политики сформировалась под влиянием идеи представительства, основанной на мажоритарной демократии[43], идущей, в частности, еще от Монтескье. В недрах индустриального общества, из демократии вырастает олигархия и даже нечто еще более далекое от «власти народа...»: демократия превращается в свою противоположность. С постиндустриальным сдвигом экономики, отходом от массовости, укреплением локальной общины и горизонтальных социальных связей зарождается и постиндустриальная политика. «Демократия участия» — ключевой ее элемент и как возвращение к изначальным императивам «власти народа» — прямой, непосредственной демократии — и как (в потенции) противоядие против тоталитаризма, олигархии и иных бед политики индустриального общества, и как заманчивая новейшая социальная технология.

Основной персонаж «демократии участия» — не активист, а рядовой гражданин данной страны, а сама партиципаторная демократия — не массовые акции поддержки, выступления в защиту и т.д., характерные для «традиционной» политики, а прямое, непосредственное участие конкретных граждан в политическом процессе, выражение их интересов и запросов перед лицом власти, участие в перераспределении ресурсов и властных полномочий.

В политической жизни современного общества существует, по меньшей мере, два вида гражданского участия: участие НПО в деятельности органов государственной, прежде всего исполнительной власти, и участие рядовых граждан, в первую очередь через местные органы власти, в принятии и реализации политических решений. Последнее также происходит, в действительности, обычно при поддержке со стороны НПО. В политологии их описывают соответственно плюралистическая и коммуналистская теории принятия решений. В основе последней заложена идея «наделения людей властью», представляющая собой новое издание «прямой демократии»[44].

Рассмотрим элементы практики «демократии участия» в России, взяв в качестве примера политику в области охраны окружающей среды и существующие неправительственные (некоммерческие) экологические организации (экоНПО).

Экологические НПО и их роль в политическом процессе
на Западе

Природоохранная сфера — одна из тех сфер, где гражданское участие играет, пожалуй, наиболее важную роль. Само утверждение экологической проблематики в политической повестке дня и начало систематического осуществления государствами экологической политики было результатом развития гражданских экологических инициатив и массового алармистского экологического движения в США и Западной Европе 1950-1960 гг. XX в. Одновременно борьба за утверждение экологическими движениями и организациями — экологическими неправительственными организациями экоНПО соответствующей проблематики в политической повестке дня стала началом их собственного систематического политического участия.

ЭкоНПО в большинстве развитых стран превратились к 1980 гг. в самостоятельную мощную политическую силу, в «формы коллективного поведения, которые [представляют собой] попытки относительно неструктурированных организаций предложить нововведения в социальную систему»[45].

В основе их существования и функционирования — соответствующие ценности (а не цели!), что также отличает их от иных организаций гражданского общества, в частности, от партий[46]. Среди направлений деятельности экоНПО — формирование системы лоббирования и осуществление постоянного давления на власти, привлечение прессы к проблемам, которые еще не осознаны общественностью и не отражаются в деятельности властей, изменение ценностей населения, формирование у них граждански активной позиции, пропаганда среди населения альтернативного образа жизни. Непосредственно «демократия участия» прибавляет к этим целям еще и задачу превращения экоНПО в канал постоянной коммуникации населения и властей в целях совместного принятия решений.

С населением для организации его политического участия работают в основном так называемые низовые, первичные НПО. Есть и экоНПО экспертного типа — организации, где преобладают специалисты в области охраны окружающей среды, а не активисты-общественники; с населением они обычно не работают.

Уже упомянутая коммуналистская концепция и практика принятия решений в экологической политике предусматривает передачу государством полномочий в принятии определенных решений группе граждан, которых эти решения затронут в первую очередь. Именно эта концепция напрямую базируется на идее «прав местного населения», что предполагает широкое участие рядовых граждан в деятельности органов власти на местном уровне. Она получила хождение наряду с более традиционной плюралистической концепцией экологической политики, которая предусматривает участие организованных представителей гражданского общества, в частности, экоНПО. Есть и иные концепции, однако все они, как и вышеупомянутые, применимы либо для традиционных в большинстве стран Запада практик плюралистической (представительной) демократии, либо для новейших постсовременных практик.

При описании практик политического участия приходится помнить, что масштаб и характер распространения «демократии участия» в данном государстве зависит от того, как здесь функционирует система «государство — гражданское общество».

Здесь имеются различные модели. Например, американская модель, предполагающая тесное взаимодействие государства и представителей гражданского общества. Государство поддерживает «правила игры», не становясь на сторону ни экологических организаций, ни промышленного сектора. Одновременно оно санкционирует создание институтов, в рамках которых предлагает представителям гражданского общества самим разрешить все возникающие между ними противоречия. Нормотворчество, создание и воспроизводство экологического законодательства становится центром всего процесса политики; в судах, на слушаниях сталкиваются разнородные акторы экологической политики; победа одного их них (или компромисс) закрепляется в соответствующем итоговом юридическом документе.

В Европе в целом менее распространен формально-институциональный подход к экологической политике, широко применяемый в США. Здесь минимум экологических законодательных актов и представительских институтов при большей повседневной работе с бизнесменами и экологической общественностью, при открытой поддержке государством последних[47].

Важно отметить концептуальную близость американской модели с идеей плюралистической экологической политики в целом: она осуществляется путем создания институциональных рамок для борьбы интересов основных заинтересованных групп — представителей бизнеса, технических экспертов и государственной бюрократии, экологистов[48], выступающих от имени и исходя из интересов населения. Но особая роль здесь, как и в экологической политике вообще, принадлежит экспертам, их оценке, так как они устанавливают рамки, в которых рассматривается конкретный вопрос[49].

ЭкоНПО, мобилизующие население на участие, и собственно «демократия участия», не могут легко сосуществовать с господствующей мажоритарной демократией, так как не разделяют доминирующей социальной парадигмы. Но на практике они вынуждены это делать, поскольку пока нет страны, где единственной формой осуществления политики была бы «демократия участия». В Англии, например, соответствующие политико-правовые рамки «демократии участия» в экологической политике были созданы специально в ходе деятельности по претворению в жизнь решений Всемирной Конференции по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992), точнее, в ходе выработки стратегий долгосрочного устойчивого развития отдельных регионов и местностей. Практика участия в данном конкретном процессе касалась привлечения людей не к принятию простого решения, а к созданию региональной стратегии устойчивого развития. Эта задача, и именно в такой — партиципаторной— трактовке, вытекала из итоговых документов, принятых в Рио-де-Жанейро, в частности, так называемой «Повестки дня на ХХI век»[50].

Изучение английских практик участия, в частности, практики по реализации в его стране «местной» «Повестки дня на ХХI век», позволило политологу С. Янгу[51] выделить несколько стратегий, разнящихся по степени вовлеченности местного населения в этот процесс:

 

Стратегия участия

Тип диалога

Задача местных властей

Повестку

дня вырабатывают…

Выбор приори- тетов за…

Кто контролирует осуществле-ние политики

Изменение схемы принятия решений после введения «демократии участия»…

На каком этапе оно проис-ходит…

Традиционная стратегия «сверху-вниз»

Односто-ронний процесс

Дать населению минимум необходимой информации

 

Местные, региональные и т.п. власти

За властями

Власти

Никакого

Нет

Стратегия «ограниченного диалога»

Двусторонний процесс, ограниченный сверху

От населения принимаются предложения…

Власти

 За властями…

Власти

Чисто «косметические» изменения, если есть

Нет

Стратегия из серии «да…, однако…»

Двусторонний диалог

Участники от населения принимаются, но под контролем властей

Власти, но они принимают и предложе-ния извне

Открыт для дискуссии, но окончательный выбор остается за властями

Имеет место разделения полномо-чий, но за властями последнее слово

Изменения есть, но после акта участия выясняется, что ключевая позиция в процессе решения осталась за властями

Если есть, то только на начальном этапе

Стратегия «снизу-вверх»

Двусторонний диалог, основан-ный на совместном владении информацией

Местные власти наделяют людей властью через внедрение специальн-ых институтов (слуша-ния и т.п.)

Рядовые граждане совместно с властью

В результате открытой дискуссии совместно вырабаты-ваются приоритеты

За всеми участниками выработки решения остается контроль за его осуществлением

Такие изменения, которые позволяют сделать вывод, что население реально участвовало в процессе

С самого начала и далее на некоторых или на всех этапах

 

 

Но главная задача подобных английской практик участия — привлечь за стол переговоров не вообще любых местных жителей, а прежде всего местных stakeholders[52].

Участие экоНПО в политике зависит также и от политической традиции в целом, и от особенностей национальной политической культуры, культурных возможностей, которые можно определить как «русло культуры, в котором движение может действовать, не подвергая сомнению господствующие в обществе культурные коды и стандарты»[53].

Субъекты экологической политики в России:
исторический экскурс

В нашей стране мобилизация населения на гражданское участие, как и деятельность НПО, представляет собой сугубый вызов и на уровне культурной традиции, и в рамках традиции принятия решений. Здесь преобладает модель осуществления политики, аналогичная скорее европейской, чем американской, но и на первую в России накладывается специфический отпечаток — господствует управленческо-технократический тип политики, с полным доминированием государства на всех этапах принятия решений. Он не предусматривает включение в систему принятия решений неинституциированных субъектов. Это не значит, что в России невозможно политическое участие. Оно было возможно даже при советской системе, но либо на непостоянной основе, либо в форме «корпоративного участия»[54]. Хотя государство осуществляет принятие решений, сам факт постановки проблемы — результат импульса извне. Советские ученые влияли на осуществление экологической политики путем создания алармистских экспертных систем и выражали тревоги экологической общественности, формально от имени корпоративной структуры — Академии наук, например. С американской же моделью российская расходится прежде всего вследствие несравненно более скромной роли гражданского общества в принятии решений.

В 1987 г. известный экополитолог Б.Джанкар писала, что в экологической политике СССР всех участников можно разделить на государственных и неправительственных акторов. Государственные институты — это «инсайдеры», внутренние участники процесса принятия решений, а неправительственные участники и группы — «аутсайдеры», внешние участники экологической политики[55]. Экологическая политика СССР формировалась как результат консультаций, согласований между основными министерствами и ведомствами[56] и оформлялась как их коллективные решения, при ограниченном, зачастую, неформализируемом вмешательстве со стороны «аутсайдеров». Исследователи видят здесь элемент бюрократического плюрализма, плюрализма политико-корпоративных интересов государственных ведомств. Но верно и то, что «корпоративное участие» институциализировало и формализовало разнородные интересы посредством существовавшей тогда системы принятия решений.

Ведомственность и корпоративность сохранились в экологической политике современной России, как и полная закрытость самого процесса принятия решений. Но если в СССР система двойного управления со стороны партии и формальной государственной структуры создавала широкие возможности для «корпоративного участия», то с распадом СССР и однопартийной системы прежние способы артикуляции настроений разных страт общества были утеряны; принятие решений стало более бессистемным и индивидуализированным, в нем усилились субъективизм и волюнтаризм, а «корпоративное участие» начало сдавать позиции. «Аутсайдеры» политического процесса (как экоНПО) не только не стали его «инсайдерами», скорее, наоборот, круг лиц, допущенных к принятию решений, еще более сузился; деятельность независимых политических акторов теоретически допускается, но она должна всецело регулироваться государством, которое по-прежнему является источником и главным инструментом социальных изменений.

Впрочем, на практике государство зачастую «не замечает» экоНПО, не будучи, таким образом, вовлечено в процесс управления ими. Поэтому, с одной стороны, каких-либо внешних, институциональных преград политическому участию граждан нет. А с другой — до последнего времени ни судопроизводство, ни системы социального партнерства и местного самоуправления не создали в нашей стране определенных рамок политического участия. Но ответственность за это лежит не на государстве; добиться создания условий для собственного участия могут только сами НПО. К сожалению, гражданское общество России в нынешнем его состоянии атомизировано, разобщено, уровень его развития в целом очень низок. Это сказывается на развитии экологического движения и на решении экоНПО главных своих задач.

Этапы экологического движения

Развитие движений в России в целом совпадает с общемировым по содержанию этапов, но отстает в плане временных границ. В мире экологические движения уже прошли два больших этапа — до начала 1970-х гг. это были практически только сугубо охранительные движения, носящие неполитический характер. Позже в охрану окружающей среды был методологически включен социум. Первым инвайроменталистам были особо присущи протест против индивидуализма, призыв к социальным реформам. Произошла сильная политизация экоНПО, но в рамках традиционной политики экологисты все время терпели неудачи. Отказ экологистов от политического участия традиционного типа, который ознаменовал новый этап развития экодвижений с начала 1990-х гг. — этап внедрения практик «демократии участия».

Природоохранное движение в России изначально было подчинено основным постулатам господствовавшей тогда идеологии, оно было встроено в структуру общественных организаций. В период оттепели общественные выступления (прежде всего, частных граждан) против экологических нарушений были легализованы (не затрагивая политических основ общества). С 1958 г., когда студенты Тартуского университета создали первую в нашей стране экологическую группу, и до середины 1980-х гг. экодвижение России пребывало в латентной фазе. До перестройки экоНПО можно назвать лишь студенческие дружины охраны природы, которые находились в состоянии вынужденного сотрудничества с властями и не могли носить протестный характер. Активная фаза массовых движений, завершившаяся их профессионализацией и ознаменовавшаяся появлением в общественном сознании понятий социальной и политической экологии, а в обществе — Социально-экологического Союза, имела место с 1987 по 1991 гг., когда в развитых странах происходил переход уже к третьему этапу развития экодвижений.

После 1985 г. заметна политизация экологических групп, имеющая ярко выраженный протестный характер (что типично для данного этапа). При этом или делались попытки вписаться в традиционную политическую структуру: первые избирательные кампании в союзные и местные органы власти в 1989-1990 гг. проходили при активном участии экологистов; пришедшие во власть экологисты почти все вышли из экодвижения, но не стали самостоятельной силой, а влились в партии и движения, чаще всего демократического крыла[57]. Поредевшее экодвижение, уже не носившее протестного характера, стало более профессиональным, что ознаменовало наступление периода так называемого сотрудничества с властями 1991-1993 гг. Он характеризуется массовым переходом экологистов в исполнительную власть. С 1993 г. окружающая среда экодвижения стала крайне неблагоприятной, и экоНПО не столько пытаются расширить свою нишу, сколько сохранить ее, работая на выживание; придерживаясь тактики защиты, экологи теряли завоеванные позиции, пока с ликвидацией Минприроды в 1997 г. ситуация с управлением экологической сферой России не оказалась отброшена к доперестроечным временам.

Отечественные экоНПО считают, что они просто осуществляют то, что государству не под силу, или «руки не доходят», то есть затыкают собой дыры государственной политики и полагают, что если политика государства будет эффективнее, то и никакие НПО не нужны[58]. Россия так и остановилась на втором этапе развития экологического движения, который будет пройден, только когда российский экологизм, исчерпав все ресурсы традиционного участия, окажется способен осознать всю значимость политики «демократии участия».

В целом медленный процесс превращения российских экоНПО в полноправных участников экополитики обусловлен в том числе и изначально присущей экодвижению недостаточной массовостью, отсутствием обратной связи с населением, слабой организованностью, недостаточной компетентностью их членов. Экологическое движение в России представлено прежде всего научной и технической интеллигенцией. Группы их обычно невелики и не имеют опыта принятия политических решений, тем более участия в «большой» политике. Финансовая, организационная слабость экоНПО в России усугубляется отсутствием стратегического сотрудничества и политической координации между ними. Среди экологистов, то есть участников экодвижения, нет и единства во взглядах: среди них можно встретить биоцентристов, альтернативистов (анархо-синдикалистов), экопатриотов и представителей иных, самых разных политических взглядов[59]. Более того — экологические движения России нельзя в полной мере назвать частью движений общества за политические изменения, каковой они являются на Западе.

Сравнительный анализ западных и российских
экологических НПО

США не считаются форпостом «зеленой» политики, но имеют солидную традицию существования экологических НПО и движений

История американских НПО более длительная. Крупнейшие природоохранные НПО, которые постепенно трансформировались в так называемые «политизированные», то есть экоНПО второго этапа, созданы еще в XIX веке.

Специализация имела место в США изначально и способствовала тому, что разные НПО работали в разных сферах экологической политики: Environmental Defense Fund – в охране окружающей среды человека, Zero Population Growth занималась лоббирование структурной реформы экономики в целях ограничения экономического роста, Friends of Earth — преимущественно флорой и фауной. В России, как кажется, все экологические движения занимаются одновременно всем, а СоЭС — вообще «зонтичная» организация.

В США экологические движения основывались на местных инициативах и зарождались часто в маленьких городках и поселках, там, где особенно развиты связи внутри местных сообществ. В России такой закономерности не прослеживается; сначала экоНПО возникли в больших городах и только к концу XX в. стали распространяться в малых (в больших их деятельность все менее активна).

В экологических организациях США еще в 1975 г. состояло 20 млн. человек, из которых 5 млн. — активные члены соответствующих первичек[60]. В России не ведутся соответствующие подсчеты. (Правда, крупнейший в России СоЭС насчитывал в 1995 г. 230 полных членов, включая коллективных, и годовой бюджет 0,8 млн. долларов.)[61] Но известно, что в США 12 % декларируют свое участие в деятельности какого-либо экоНПО или движения, а в России даже в период относительного расцвета экодвижений это сделали только 3%[62].

В США студенческие экологические организации появились лишь в 1970-е гг., и это обусловило разрыв между экологическим движением первого и второго поколений, хотя в конце концов они смешались. Члены НПО — средний класс, в основном — работники сферы услуг, затем — профессионалы, домохозяйки, далее — студенты, пенсионеры[63]. В России в движении изначально явно преобладали студенты, молодые ученые, вообще выходцы из академической среды, так что с упадком студенческих организаций и биологических дисциплин в стране к 1995 г. и как форма активности экологизм упал на порядок.

У российских НПО финансирование организации в 1990-е гг. осуществляется в первую очередь за счет грантов, а в США и на Западе в целом — это частные пожертвования членов гражданского общества, реже — предприятий и фирм[64]. На Западе, в США в частности, преобладают про-активные экоНПО, то есть те, основа деятельности которых не сводится к реакции на некую ситуацию. В России таких движений, кажется, почти нет.

Подавляющее большинство западных экологистов все же предпочитают рынок государственному регулированию. Совершенно очевидно, что российские экологисты более оптимистично настроены по отношению к государству. Первые считают, что коллективные интересы выше индивидуальных[65], а в России у «прогрессивной», ориентированной на Запад общественности, уже 10 лет в моде индивидуализм, не обязательно коррелирующий, однако, с либерализмом.

Экологические НПО и региональная власть

Традиция осуществления политики России если и предусматривает политическое участие, то только участие именно организованных сегментов гражданского общества. И тем более парадоксальным является то, что в постсоветской России отдельные члены экоНПО участвуют в политической деятельности и процессе принятия решений (например, А. Яблоков, — лидер Центра экологической политики России, бывший Советник Президента РФ по экологии), но как представителя организации они — за рамками политического процесса.

Поскольку в России чрезвычайно узки институциональные рамки для лоббирования, экоНПО избирают преимущественно экологическое просвещение населения, а внимание политиков привлекают громкими акциями, такими как лагерь протеста, марш, сбор подписей, письма, общественные слушания, петиции, массовые демонстрации, обращения в суд, акции гражданского неповиновения, бойкот и т.д., вплоть до таких силовых акций, как захват объекта[66]. Впрочем, выражать интересы населения перед лицом власти — это функции первичных экологических групп и НПО. Но в России таких относительно немного. При организации экоНПО цепочка «местная инициатива — создание группы — лоббирование в местных органах власти — успех и создание общенационального движения с целью завоевания политических позиций на национальном уровне» часто не образуется, что чаще всего НПО создаются вследствие наличия местной проблемы и с ее разрешением исчезают. Те экоНПО, что существуют, порой не осуществляют своей деятельности на постоянной основе, ограничиваются разовыми акциями «прямого действия»[67].

Ударом по экоНПО стала децентрализация системы управления экологической политикой 1991-1992 гг. (создание областных Комитетов экологии и системы внебюджетных региональных Экологических фондов). Экологисты полагали, что она приведет к росту активности населения, возникновению новых инициатив и росту числа экоНПО «на местах». Но на практике произошла передача всей полноты влияния в сфере экологической политики в руки местной администрации (мэра, губернатора). Власть на местах в результате децентрализации подхватили созревшие еще в недрах советской империи региональные национальные, промышленные и иные элиты. Расцвет органов местного самоуправления как развитие «низового» экологического активизма возможен лишь в рамках этой модели. Именно через местные органы власти, по крайней мере на первом этапе, ведется в странах с длительными демократическими традициями основная лоббистская деятельность экоНПО.

Региональная власть зачастую создавала для еще слабых ростков гражданского активизма «на местах» крайне неблагоприятные условия, пытаясь подорвать их. Так, экологические организации могли пользоваться областным экологическим фондом, а с 1994 г. эти последние консолидировали с местными бюджетами[68]. Враждебным к экологам местным властям часто удается настроить население против «заезжих» экологистов, изображаемых смутьянами, подрывающими основы хозяйственной жизни края; тем более такая позиция местных властей ведет к угасанию местного экоактивизма. Но данная ситуация лишь отражает всю незавершенность реформы местного самоуправления. Даже если экологическое лоббирование достигло успеха, местные органы власти должны быть достаточно влиятельны, чтобы инициировать какие-либо решения вышестоящих органов. Если это невозможно, логично, что экологисты будут работать с теми, кто более влиятелен. Это в принципе может повысить эффективность экологической политики, но это не повысит шансы «демократии участия» в России. Только крупные и влиятельные экоНПО, которыми гражданские инициативы обычно не становятся, способны лоббировать на республиканском и федеральном уровне. А это означает, что потенциальные участники такой формы демократии «вымываются», оттесняются на задворки политического процесса. Развитие экологического движения в России полностью зависит от дальнейшей реформы местного самоуправления.

Экологическое движение неспособно объединить даже имеющиеся у него ресурсы в силу неоднородности. Российские экологические организации, которые уже включились в мировую систему, становятся все более зависимыми от внешней помощи, от финансовой поддержки из-за рубежа[69]. Небольшие региональные организации не имеют возможности заявить о себе и не находят подобных источников финансирования. Более политически ангажированные НПО, особенно экспертного типа из больших городов, выживают в одиночку, а «низовые» НПО в условиях еще большего сжатия пространства для существования всех экологических организаций гибнут.

Население же в ходе децентрализации не было наделено властью, как и органы местного самоуправления, так что к России по-прежнему нельзя применить высказывание о предпочтительной для «демократии участия» модели, когда в данной стране «вся политика — это политика на местном уровне»[70].

Благосостояние и ценностные представления населения

Постматериальные ценности преимущественно исповедуют те, кто живет в «обществе изобилия» и может претендовать на этот статус. Неоднократно и разными исследователями отмечалось, что россияне не осознают конфликта между экономическим ростом и экологическими ценностями, готовы ответить отрицательно на вопрос: «Готовы ли вы пожертвовать ростом личного благополучия, если это необходимо для охраны природы?». Но рассмотрим эту проблему подробнее.

Если результата опроса, посвященного восприятию постматериальных ценностей, соотнести с национальным доходом на душу населения, то не обнаруживается их взаимозависимости. Так, едва ли не самой «продвинутой» в плане восприятия постматериальных ценностей оказалась Южная Корея, которая находится на 29 месте по уровню доходов (всего опросы проводились в 50 странах), ее опередила лишь Германия, самая богатая из стран-участниц; население Японии имеет относительно невысокие показатели восприятия постматериальных ценностей, такие же, как в Турции (46 место по национальному доходу). Испания и Чехия, располагающие примерно одинаковым национальным доходом, имеют первая — один из самых высоких коэффициентов восприимчивости к постматериальным ценностям, а вторая — самый низкий, если не считать Индии, и т.п.[71]. Что касается России, то обнаружено, что, хотя уровень доходов в России в целом ниже, чем отдельно по Москве, уровень восприятия постматериальных ценностей в России в целом ощутимо выше, чем в «состоятельной» Москве.

Интересно, что у России оказался почти самый большой (не считая Южной Кореи) разрыв в оценке ценностей между поколениями. Самые старые респонденты не разделяют от постматериальных ценностей совсем, а самые молодые – ничем здесь не отличаются от своих сверстников из развитых стран.

Из сказанного, помимо прочего, можно сделать и вывод о том, что в России молодежь готова к развитию практик гражданского участия, поскольку ее сознание вполне адекватно им, но эти лица пока не преобладают в обществе. Среди представителей серьезных, «оперившихся» экоНПО преобладают люди немолодые, зато среди лидеров местных гражданских инициатив много молодежи.

Прямое участие населения в экологическом движении

Многочисленные опросы общественного мнения фиксируют то обстоятельство, что в России даже очевидная угроза здоровью может не влиять на рост числа прямых протестных акций, носящих политический характер; в зоне экологического бедствия может вообще не быть экологических инициатив, зато экологические движения развиваются в «обычных» регионах, где для этого лучше социально-политические условия (позиция местных властей и т.д.), политическая окружающая среда. Прослеживается тенденция — чем более сужалось поле рассмотрения экологических проблем (в республике, регионе, городе), тем ниже было количество тех, кого она волновала. Россияне оказались более озабочены выживанием человечества, чем своим собственным.

В отличие от населения индустриально развитых стран Запада, считающего, что именно граждане и их организации должны в первую очередь участвовать в выработке важных решений, россияне не стремятся ни к политическому участию в экологической политике, ни к участию в общественно-политической жизни страны вообще[72].

Сравнительный анализ результатов опросов показывает, что россияне в значительно большей степени, чем и американцы и европейцы, уповают на государство и его институты и в меньшей, чем другие, — на гражданское общество как на средство решения экологических проблем.

Россияне не пассивны, но они не видят эффективных форм политического участия. В 1997 г. на вопрос, какие существуют формы политического участия, 53% заявили, что таковых в России нет (в 1994 г. — 49,9%), 7% опрошенных в 1994 г. и 21% в 1997 г. назвали участие в выборах, что никак не характеризует позиции населения с точки зрения «демократии участия», так как выборы к этим практикам не относятся; соответственно 10% и 14% назвали участие в митингах и забастовках и только 7% и 6% упомянули участие в деятельности общественных организаций. В 1996 г. в акциях «прямого действия» (митинги, демонстрации, забастовки), которые могут быть отнесены к практикам партиципаторной демократии, участвовали 3,3%.

Россияне считают свое участие политически бесперспективным: в апреле 1997 г. 18,8% респондентов выразили согласие с утверждением о том, что «в делах страны многое зависит от простых граждан», а 59,9% не согласились с подобным суждением, одновременно 70,3% опрошенных поддержали мысль о том, что «в делах страны ничего не зависит от простых граждан, все зависит от руководителей и политиков»[73].

Некоторые аналитики пытаются представить такие результаты как побочный продукт роста индивидуализма, но на Западе именно индивидуализм является основой политического участия. Парадоксально то, что именно отечественные «индивидуалисты» не хотят ни в чем участвовать. Видимо, это наслоение на более глубинный пласт сознания россиянина: издавна здесь считалось, что личность, «единица вздор, единица ноль», что силу придает ей организация, которая за ней стоит (отсюда прежнее распространение практик корпоративного участия).

Так или иначе, но состояние массового сознания и политической культуры граждан России, похоже, не адекватны той роли, которая предназначена им в экологической политике, если следовать западным моделям «демократии участия». Современная российская экоНПО воспроизводит себя чаще всего как сеть прагматически ориентированных профессиональных организаций, то есть экоНПО экспертного типа, представленных небольшими группами представителей научной элиты, на практике поддерживающая традиционный способ принятия решений.

Перспективы «демократии участия» в России

На эволюцию форм политического участия в России безусловно накладывает отпечаток та среда, в которой развиваются различные сегменты гражданского общества. Это и «культурные возможности», и политическая окружающая среда и т.п. В России, как уже говорилось, традиция не поощряет участие на индивидуализированной, а не на организованной основе. С другой стороны, разобщенность различных институтов гражданского общества, отсутствие горизонтальных связей и т.д. не создают и предпосылок для развития индивидуализированного участия. Более того. Вследствие экономического кризиса люди сейчас наиболее озабочены текущими проблемами собственного выживания; сохраняется их экономическая и физическая уязвимость, зависимость от макроэкономической ситуации.

Россия пережила серьезное падение не только экологического активизма, но и экологической озабоченности населения. В итоге «экологическое движение как согласованная последовательность массовых действий практически перестает существовать»[74]. Конечно, экоНПО, экодвижение как целое нашло свою нишу и сохранится в ней, но пребывание в этой нише, похоже, и не предусматривает прямую связь с населением, внедрение практик участия. Предусматривается сотрудничество с государством, ожидание помощи от него.

В целом российские экоНПО видят себя в качестве адвоката человека перед властью, но не как посредника в политическом участии собственно граждан в политике государства, что отражается на характере их экологической пропаганды[75] (отечественные пропагандируют ценности экологии, подчеркивая сложный характер экологических взаимозависимостей, в то время как на Западе экологисты утверждают, что достаточно лишь информированности и здравого смысла, чтобы участвовать в политике).

 

* * *

 

Таким образом, анализ перспектив экологического движения показывает: то направление, которое приобрело реформирование общества последние 5-7 лет, ведет с неизбежностью не к расширению потенциала участия граждан в политическом процессе, а наоборот, к сужению такого потенциала для гражданского общества в целом.

Попытка применить теорию «демократии участия» при анализе практик дает возможность с ее помощью, как с помощью «лакмусовой бумажки», проверить, какая политическая реальность находится позади заклинаний политиков о трудностях переходного периода.

С распространением «демократии участия» в первую очередь следовало бы связывать развертывание демократического процесса в нашей стране; по крайней мере, можно было бы быть уверенными в том, что невозможно возвращение к тоталитаризму. «Демократия участия» не идет и не может идти вразрез с расширением роли местного самоуправления в России. «Демократия участия» и реальное местное самоуправление немыслимы друг без друга. Местные органы власти дают важнейший канал для политического участия и консолидируют местное сообщество, в то время как «демократия участия» наполняет функционирование институтов местного самоуправления реальным содержанием.

Институциональное закрепление практик партиципаторной демократии позволило бы вдохнуть в реформу жизнь. Впрочем, пока политическая и в равной, и даже большей мере интеллектуальная элита России не осознает важности вовлечения России в партиципаторные практики. А это означает, что, видимо, постматериальные ценности так и останутся дремать в глубинах сознания населения России.


И.В. Мерсиянова

 

 

Становление негосударственных некоммерческих организаций как результат
самоорганизации населения

 

 

 

С

оциально-экономическая и политическая трансформация, происходящая в России в течение последних 15 лет, чрезвычайно многообразна и проблематична. Одной из существенных особенностей этого периода явилось обострение социальных проблем; чем ниже уровень административно–территориальной структуры общества, тем более актуальной является задача их решения. Они приобретают наибольшую остроту на территориях местных сообществ, являющихся территорией осуществления местного самоуправления.

Местное самоуправление: теоретический контекст

Современное содержание понятия «местное самоуправление» в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX в. Не случайно английский исследователь Эшфорд называет концепцию местного самоуправления продуктом либерально–демократического государства XIX в.[76] Официальное признание местного самоуправления в России как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации гражданского общества, произошло лишь в последние годы.

Каждый этап его развития, начиная с 1990 г., сопровождался новым толкованием его сущности. В п. 1 ст. 2 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» законодатель закрепил определение этого понятия. В 1996 г. Россия была принята в члены Совета Европы. В связи с этим соответствие национальной нормативно–правовой базы местного самоуправления требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении является уже не желаемой перспективой, а актуальным требованием. Однако перевод п. 1 ст. 3 аутентичных текстов хартии на французском и английском языках вызывает дискуссию, концентрирующую вокруг перевода на русский язык понятий субъекта и объекта местного самоуправления[77]. Следующий перевод рассматривается нами как более корректный: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Острые дискуссии о местном самоуправлении лишь отчасти объясняются актуальностью темы, необходимостью формирования эффективной системы местного самоуправления в российских городах и иных населенных пунктах. В значительной степени причина дискуссий и разногласий заключена в слабой разработке теории местного самоуправления, а также в различных традициях и организационных формах, стоящих за этим феноменом в разных странах.

В этой связи обратимся сначала к анализу форм существования местных сообществ, далее к той традиции, которая существовала в России, а затем, опираясь на результаты эмпирического исследования, рассмотрим современное состояние этой сферы общественной жизни.

Две формы местных сообществ

Предполагалось, что реформа местного самоуправления в России в 1990-е гг. решит широкий спектр задач, различающихся по масштабу и срочности. Однако на разных уровнях социально-территориальной структуры общества одни и те же задачи имеют разную степень обобщенности, требуют применения специфического инструментария и методов решения. В этих условиях особое значение приобретает совместная работа органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, максимально приближенными к уровню повседневной жизни. В первую очередь здесь речь идет о местных сообществах на территории муниципального образования.

Местные сообщества можно разделить на две группы. Первая — это «территориально–административные» местные сообщества, которые определяются как объединения всех граждан, постоянно проживающих в границах территориального образования, признанного территорией местного сообщества. К этой группе относятся, например, объединения граждан по месту жительства, функционирующие в системе территориального общественного самоуправления (далее – ТОС) населения.

Решение местных задач эффективно на уровне территориального общественного самоуправления (при наличии достаточного объема соответствующих ресурсов и полномочий) вследствие непосредственной близости к нуждам местного сообщества[78] и имеет ряд специфических черт:

-      появляется возможность учесть значительно больший спектр проблем жителей, нежели на уровне целого муниципального образования;

-      создаются условия для более рационального использования материальных, финансовых, организационно-технических и других ресурсов конкретной территории;

-      абсолютное большинство реально действующих органов ТОС исключительно конструктивно настроены на решение конкретных задач в сферах своей компетенции;

-      они ближе других институтов, как гражданского общества, так и государства, к реальным интересам населения муниципального образования вследствие артикуляции указанных интересов в процессах непосредственного взаимодействия.

Более того, территориальное общественное самоуправление предполагает активное участие жителей в решении социальных проблем территории, без чего местное самоуправление остается простой формальностью.

Вторую группу составляют «территориально–функциональные» местные сообщества, которые можно определить как объединения некоторого числа граждан, проживающих на территории данного поселения, основанные на общности потребностей и жизнедеятельности, выполняющие определенные функции в сфере местного самоуправления. Примером являются негосударственные некоммерческие организации (далее – НКО), существование которых представляет собой один из результатов самоорганизации граждан в местном самоуправлении.

В самом понятии «негосударственная некоммерческая организация» отражено два серьезных момента, которые важны для понимания ее сущности: во–первых, НКО не инкорпорированы в государственную структуру и являются элементами гражданского общества; во–вторых, основной целью их деятельности не является получение прибыли для ее распределения между членами организации в качестве их личного дохода.

Несмотря на то, что доминирующими в некоммерческих организациях признаются внеэкономические мотивы, общепринятым основанием для выделения этих организаций в единый сектор (так называемый «Третий», «некоммерческий») служит их положение в экономической сфере, что позволяет отделить их от двух других секторов – государственного и прибыльного (коммерческого). Принадлежность организаций к некоммерческому сектору определяется рядом их специфических характеристик. Так, некоммерческую организацию отличает от государственной следующее: во–первых, она находится в меньшей зависимости от вертикальных ведомственных структур; во–вторых, имеет больше потенциальных возможностей привлечения различного рода ресурсов; в–третьих, имеет более четкую ориентацию на неоднородный спрос на частично общественные блага (образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.). Основное отличие от коммерческой организации состоит в особенностях перераспределения прибыли.

Другим измерением выделения Третьего сектора является организационная природа элементов, его составляющих, что позволяет отделить его от сферы неформальной помощи и поддержки между друзьями и родственниками, равно как и от социальных движений, общественных инициатив и т.п., не имеющих организационных форм.

Третий сектор в системе местного самоуправления:
исторический аспект

Процесс институционализации Третьего сектора целесообразно рассматривать в двух аспектах: в плане образования стабильных образцов социального взаимодействия, основанного на формализованных правилах, законах и обычаях, и в плане правового и организационного закрепления сложившихся в российском Третьем секторе форм институционального поведения.

Истоки Третьего сектора восходят к благотворительности. В России традиции сострадательного отношения к ближнему, существовавшие в форме взаимопомощи, ученые находят еще в обычаях восточнославянских племен[79]. Христианство принесло с собой представление о филантропической деятельности как о прерогативе и общественном долге церкви, которая на протяжении многих веков оставалась центром социальной помощи сирым и убогим, нищим и больным. С середины XVI в. в России благотворительность стала объектом государственного призрения[80]. В царствование императрицы Екатерины II (1762–1796) начинают появляться ростки общественной деятельности в рамках негосударственных организаций, не относящихся к церкви. С этого времени историю развития НКО можно разделить на несколько этапов.

1. Середина XVIII в. – 1860-е гг. – становление общественных объединений институционального характера, осуществляющих благотворительные, филантропические виды деятельности. Оно во многом было обусловлено проникновением в страну идей философии Просвещения. В каждом губернском городе создавался приказ общественного призрения, имевший выборный состав и ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. Он мог создаваться как на средства местного бюджета, так и на благотворительные пожертвования. Также было предусмотрено создание сословных органов, на которые возлагалась забота о нуждающихся членах каждого сословия.

Как известно, основную роль в формировании идей гражданского общества в Европе сыграли представители «третьего сословия», возглавившие борьбу за расширение функций гражданского общества путем вытеснения и уменьшения роли институтов государства, замещаемых самодеятельными организациями[81]. В России же «третье сословие» было чрезвычайно слабо и малочисленно. При отсутствии достаточно сильной социальной группы, способной взять на себя реализацию гражданских инициатив, российское государство взяло на себя эту роль. В этом причина того, что негосударственные некоммерческие организации возникали в конце XVIII в. – первой половине XIX в. исключительно по инициативе отдельных представителей высшего сословия или самих монархов (например, Вольное экономическое общество, Вольное российское собрание, Дружеское ученое общество и др.). Порядок учреждения обществ и контроля над их деятельностью впервые законодательно был регламентирован в «Уставе благочиния» (1785) – нормативно-правовом акте о структуре и функциях полицейских органов, где различались общества, учрежденные правительством («законом утвержденные»), которые следовало охранять и защищать, и тайные общества, деятельность которых должна быть пресечена. До XVIII в. известно о существовании всего 8 благотворительных обществ, а наибольшее их количество было создано в 1851–1860 гг., но и оно не достигало 100[82].

2. 1860-е гг. – 1917 г. — расцвет благотворительных организаций, расширение сфер их деятельности и повсеместное распространение, интенсивное вовлечение населения в сферу гражданской активности.

В конце 50–60-х гг. XIX века Александр II осуществил ряд крупных преобразований, основное содержание которых составили экономические и политические реформы, а также реформы в области образования и культуры. Отмена крепостного права повлекла за собой изменение социальной структуры российского общества. Правительство предоставило городам некоторую автономию, стимулировав движение за муниципальную независимость и расширение сферы социальной помощи[83].

Неправительственные институты, такие как земства, стали играть активную общественную роль, разрушая монополию на общественную деятельность, ранее принадлежащую бюрократии и самодержавию. Правительство стимулировало этот процесс принятием специальных нормативно-правовых актов[84]. Развитие науки и техники усиливало потребность в грамотных, профессионально обученных работниках. Возникло большое число педагогических и культурно–просветительских организаций, чья деятельность еще более активизировалась с 1870 г., когда они стали работать совместно с органами местного самоуправления. Теперь к решению социальных задач привлекались широкие слои самодеятельного населения, а вместе с этим еще большее развитие получили общественные формы социальной помощи нуждающимся. К 1902 г. в России функционировало 4762 благотворительных общества и 6278 благотворительных заведений, причем из них около 8 тыс. находились в городах, а остальные в сельской местности[85].

Общим для всех благотворительных организаций, создаваемых по инициативе частных лиц, был специальный законодательный акт «Устав об общественном призрении», согласно которому благотворительная организация могла состоять из неограниченного числа членов, уплачивающих членские взносы или обязующихся содействовать организации личным трудом в достижении ее целей. Члены, в зависимости от степени участия в делах организации, делились на почетных, действительных и соревнователей[86]. Высшим руководящим органом было Общее собрание членов организации, на котором избиралось Правление (Комитет, Совет) организации и ревизионная комиссия.

В ст. 442 Устава закреплялось положение о том, что в отличие от государственных, частные благотворительные организации не могли быть созданы и официально разрешены, пока они не будут иметь достаточные для их содержания собственные средства. По состоянию на 1900 г. в благотворительных обществах преобладали денежные капиталы (74%), а в благотворительных учреждениях почти половину средств (43%) составляла стоимость недвижимости, которая оценивалась в размере около 150 млн. рублей[87]. Благотворительным обществам и частным благотворительным учреждениям предоставлялись некоторые льготы относительно платежей, пошлин, сборов и других повинностей.

Следующий важный шаг на пути институционализации Третьего сектора в организационно-правовом плане относится к 1906 г., когда были приняты временные правила об обществах и союзах (4 марта 1906 г.)[88], согласно которым обществом признавалось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого–либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель, а союзом – соединение двух или нескольких таких обществ...». Устанавливался новый порядок их образования: лицам, желающим учредить общество, необходимо было подать заявление по установленной форме на имя губернатора или градоначальника; если в течение двух недель не следовало отказа, то общество могло начинать функционировать.

Принятые в 1906 г. временные правила были основным нормативно-правовым актом, регулирующим функционирование добровольных обществ и союзов, вплоть до 1917 г. Результатом этого стало значительное развитие Третьего сектора, что особенно проявилось в создании негосударственных некоммерческих организаций в губернских (областных) центрах. Сходные организации по целям и видам деятельности объединялись в союзы, а одной из основных форм общения стали съезды.

3. 1917 г. – середина 1980-х гг. — огосударствление гражданских институтов. Периоды резких социальных перемен всегда отличались интенсивным ростом самодеятельной активности, свидетельствующим о неэффективности существующих организационных структур, о новых возможностях реализовать накопленный социальный потенциал.

12 апреля 1917 г. было принято постановление «О собраниях и союзах»[89], в ст. 4 которого декларировалось, что «все без исключения российские граждане имеют право, без особого на то разрешения, образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам».

Однако Советское государство полностью взяло на себя функцию социального обеспечения населения. К началу 1918 г. были созданы Наркомат государственного призрения и Наркомат социального обеспечения, которым были переданы все полномочия в области общественного призрения и декретами которых были ликвидированы почти все крупные дореволюционные благотворительные организации[90]. Вместе с тем период 1917–1932 гг. считается временем высокой общественной активности. Параллельно с активизацией работы органов власти по формированию механизма контроля и надзора за добровольными объединениями граждан наблюдался рост числа и разнообразия объединений по сферам и видам деятельности: научно–технические, культурно–просветительские, национальные, спортивные, по работе с детьми и подростками и другие.

В 1922 г. были приняты 4 правовых акта, устанавливающих новые процедуры утверждения устава и регистрации обществ и союзов[91]. После образования Союза Советских Социалистических Республик ряд вопросов, касающихся объединений граждан, был урегулирован на союзном уровне постановлением ЦИК и СНК СССР от 09 мая 1924 г.[92] Принятые в течение двух лет правовые акты способствовали наведению бюрократического порядка, который учитывал интересы нового государства, но существенно ограничивал возможности создания и деятельности общественных объединений.

Несмотря на ограничения, в течение 1920-1925 гг. в стране возникли десятки литературных групп («Литературный особняк», «Кузница», «Перевал» и др.), объединений граждан в области музыки, изобразительного искусства («Московские живописцы», «Четыре искусства», Ассоциация художников революционной России и др.), продолжалось создание обществ в области естественных и гуманитарных наук. Быстрое расширение сети различных объединений граждан в первые послереволюционные годы позволяло надеяться на их дальнейшее бурное развитие. Однако случилось иное: группы и организации начали сливаться в более крупные формирования на принципах единой политической платформы. Типичными становятся массовые объединения, в наибольшей степени связанные с Советской властью, максимально подходящие в использовании для проведения политики коммунистической партии.

Акты 1922 г. были отменены Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 06 февраля 1928 г. «Об утверждении положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли»[93]. Новое Положение в целом сохраняло прежний порядок регистрации обществ, но существенно расширяло спектр органов, имеющих право на утверждение устава, регистрацию и контроль за деятельностью обществ и союзов. Кроме того, в ст.18 административным органам предоставлялось право «в случае получения от компетентных в области предполагаемой деятельности общества или союза органов заключения о необходимости замены некоторых учредителей», не отказывая в утверждении устава, заявлять отвод против учредителей и предлагать ввести в состав учредителей новых членов вместо исключенных.

Значительную идеологическую направленность правовое регулирование вопросов, касающихся объединений граждан, получило в принятом в 1930 г. «Положении о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях»[94], в соответствии с которым добровольные общества и союзы являлись «организациями общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни, ставящими своей задачей активное участие в социалистическом строительстве Союза ССР, а также содействие укреплению обороны страны», строят свою деятельность в соответствии с общегосударственным планом народного хозяйства и социально-культурного строительства, а также практически участвуют в разрешении очередных задач Советской власти. Научно-исследовательская деятельность обществ и союзов должна была строиться на основе, обеспечивающей марксистско-диалектическую проработку вопросов в соответствующих отраслях знаний.

В 1930-е гг. многие добровольные объединения прекратили свое существование[95]. Называют несколько причин этого: провозглашение тезиса об обострении классовой борьбы внутри СССР, цепь громких «вредительских» процессов, требования мобилизации и военной дисциплины, крайности в оценке любых неординарных явлений литературы и искусства и т.д.[96] В этом заключалась центральная тенденция политики правительства нашего государства, направленная на поглощение государством всей общественной жизни, подавление любых форм проявления гражданского общества.

В годы «оттепели» произошел новый подъем общественной активности в сферах науки, культуры, образования. Например, с 1960-х гг. в стране начало формироваться своего рода единое молодежное пространство, в рамках которого наряду с официальными институциональными форумами получали развитие различные самодеятельные инициативы социального характера[97]. Однако официально работа в общественной организации рассматривалась как форма проведения досуга, где «массы» под руководством профессионалов приобщаются к культуре.

В 1960-е гг. возникла идея передачи части функций государственного управления общественным организациям, что, однако, не означало ослабления партийного руководства. В Конституции СССР (1977 г.) была зафиксирована руководящая роль КПСС, а пределы конституционного регулирования общественных организаций расширены[98]. По всей стране распространялись объединения, находившие компромисс с государственными органами или имевшие влияние на партийный аппарат. К концу 1970-х гг. насчитывалось пять видов общественных структур, находящихся под контролем бюрократической системы государства[99]:

1 -        комсомол, имевший право представлять интересы всей молодежи.

2 -        профсоюзы, организованные по отраслям народного хозяйства.

3 -        кооперация, включая колхозы и распределительные кооперативы, которые, согласно Конституции, также рассматривались в качестве общественных объединений.

4 -        творческие союзы, которым предоставлялись определенные привилегии в вопросах жилья, отпусков и пенсий.

5 -        добровольные объединения, начиная с тех, которые финансировались непосредственно партией (например, Общество «Знание», Комитет советских женщин) и завершая низовыми добровольными обществами.

Одновременно функционировали особые общественные формирования, не являющиеся по существу общественными организациями. Максимально приближенные к уровню повседневной жизни, они рассматривались как элемент системы социалистического самоуправления народа и получили название органов общественной самодеятельности[100].

В целом потенциал гражданских инициатив в те годы был невысок, но и он не был полностью реализован, продолжая накапливаться в 1980-х гг. В самых разных социально–демографических группах росло осознание необходимости преодолеть противоречия между требованиями, которые предъявляли к человеку государство и производство, и социокультурной средой, в которой формировались и воспроизводились важнейшие социальные отношения.

4. Конец 1980-х гг. – 2000 г. — этап интенсивной институционализации «нового» российского Третьего сектора. Определенный выход накопленный потенциал гражданских инициатив получил после начала «перестройки» и становления ее атрибутов – демократии, гласности, плюрализма, свободы и т.д.[101]

С середины 1980-х гг. начали набирать силу добровольные общественные формирования, получившие название «неформальные самодеятельные объединения». Их количество, по разным оценкам, колебалось от 60 тыс. до 120 тыс., из них около 90% составляли любительские объединения и клубы. С учетом массовости этого явления в 1986 г. было принято «Положение о любительском объединении, клубе по интересам»[102]. Учредителем такого рода объединений могла быть только организация (органы и учреждения культуры, спорта, внешкольные учреждения, учебные заведения, жилищно-эксплуатационные организации и др.), в задачи которой входило создание необходимых условий для занятий и проведения массовых мероприятий. На нее же были возложены обязанности по осуществлению общего руководства и контроля за деятельностью объединения. Несмотря на «полугосударственное» происхождение, эта форма объединений была очень широко распространена.

Среди самодеятельных неформальных объединений особое место занимали политизированные клубы, составлявшие в конце 1980-х гг. политическую оппозицию[103]. В 1990 г. были приняты поправки к Конституции СССР, открывающие возможности для многопартийности, политического плюрализма, а вскоре и Закон СССР «Об общественных объединениях», в котором ни слова не говорилось о руководстве со стороны КПСС и был провозглашен принцип невмешательства со стороны государства в деятельность общественных объединений.

Настоящий всплеск гражданских инициатив в форме общественных объединений произошел в начале 1990-х годов. Кроме политических, можно выделить социально-экономические и правовые условия формирования российского Третьего сектора с начала 90-х гг. К последним двум относятся следующие:

-      изменение нормативно-правовой базы[104] обеспечило необходимые правовые условия для создания и функционирования общественных объединений граждан;

-      институционализация новых форм взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления обеспечивала уставной деятельности общественных объединений экономическую, информационную, консультативную поддержку;

-      резкое падение уровня жизни населения выдвинуло на передний план необходимость создания большого количества организаций и групп самопомощи;

-      ограничение централизованного управления привело к увеличению количества научно-технических объединений;

-      резкое сокращение финансирования социально-культурной и гуманитарной областей усилило процесс создания общественных объединений для спасения культуры, искусства, образования, науки;

-      специальная налоговая и таможенная политика предоставляла льготы отдельным видам общественных объединений, стимулировала их создание;

-      формирование рынка услуг в нашей стране способствовало возникновению объединений граждан, обладающих необходимыми ресурсами и способных оказывать населению различные социальные услуги.

Увеличение количества организаций Третьего сектора и разнообразие наблюдается и десятилетие спустя[105].

 

 

 

Третий сектор как элемент системы местного самоуправления
(на примере Новосибирской городской агломерации)

С самого начала функционирования негосударственные некоммерческие организации включаются в сложную систему отношений со своими партнерами: другими НКО, органами власти различных уровней, коммерческими структурами и т.д. Взаимодействие органов местного самоуправления[106] и организаций Третьего сектора может преследовать различные цели, основные из них следующие:

-      рассмотрение и обсуждение проектов соответствующих нормативных документов, предложений по внесению изменений в действующие нормативно–правовые акты;

-      взаимное информирование органов местного самоуправления и НКО об основных направлениях социально-экономической политики, о развитии муниципального хозяйства и деятельности некоммерческих организаций;

-      рассмотрение и обсуждение проектов муниципальных программ, условий привлечения к их реализации организаций Третьего сектора;

-      обсуждение мер финансовой и материально-вещественной поддержки органами местного самоуправления организаций Третьего сектора.

В целом отношения социального партнерства, которые характеризуют отношения субъектов в местном самоуправлении, представляют собой пока недостаточно исследованный предмет социологического анализа.

Эмпирическая база исследования. С целью детального изучения данной проблематики, а также сбора дополнительного эмпирического материала о деятельности негосударственных некоммерческих организаций автором был проведен опрос руководителей общественных объединений Новосибирской городской агломерации (города Новосибирск, Искитим, Обь, Бердск, поселки Краснообск и Кольцово) при финансовой поддержке Московского общественного научного фонда в рамках программы «Российские общественные науки: новая перспектива», а также при финансовом обеспечении со стороны программы EC TACIS «Human Resources». Методом формализованного интервью по квотной выборке были опрошены руководители 265 общественных объединений, представляющие 13 групп: молодежные, детско-юношеские, культурно-просветительские, спортивно-технические, профессиональные, научно-технические объединения, объединения международного сотрудничества, семей, инвалидов и их родителей, национальных меньшинств, пенсионеров и ветеранов, фонды. Группу «другое» составили объединения, количество которых меньше 20 (объединения лиц, пострадавших от радиационных катастроф, женские, экологические объединения, общества защиты прав потребителей и любителей животных), и те объединения, которые не удалось классифицировать по принятым основаниям (всего 60 организаций).

Причины создания общественных объединений. Как показали результаты опроса, респонденты видят несколько наиболее значительных причин создания организаций Третьего сектора[107]. Во-первых, необходимость привлечь внимание общества к нуждам, проблемам отдельных социальных групп, соблюдению их прав. Во-вторых, стремление решить острые общественные проблемы (например, проблемы военных действий, беззакония, экологические и др.). В-третьих, желание продолжать уже начатую работу, но в новых организационно-правовых формах.

Многие респонденты считают перестройку, начавшуюся в СССР в 1985 г., катализатором создания их объединения. В большинстве случаев причины создания конкретных объединений сильно связаны с потребностью в самоорганизации граждан для оказания различного рода помощи, причем не только членам объединения, но и членам более широких социальных общностей, для реализации общих интересов.

Характер и цели взаимодействия НКО с органами местного самоуправления и государственной власти. Среди множества организационных форм взаимодействия органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора можно выделить две основные группы. Во-первых, подразделения и/или должностные лица органов местного самоуправления, на которые возложена ответственность по взаимодействию с НКО. Во-вторых, различного рода консультативные, координационные советы, комитеты, совещания, круглые столы и т.п., участниками которых являются представители органов местного самоуправления и НКО.

Как показали результаты опроса, взаимодействие общественных объединений с органами власти разных уровней в большинстве случаев имеет узкоспециализированный характер. Например, детско-юношеские и молодежные объединения чаще всего обращаются в комитеты по делам молодежи, спортивно-технические — в спорткомитеты, культурно-просветительские — в департаменты по культуре и образованию и т.д.

Итоги опроса позволили выделить 5 главных причин взаимодействия общественных объединений Новосибирской городской агломерации с органами власти: организация и проведение совместных мероприятий — 49%; обращение за финансовой помощью — 41%; информирование представителей органов власти о деятельности объединения — 32%; получение информации от органов власти по различным вопросам — 29%; правовое регулирование деятельности объединения — 23% (в сумме более 100%, так как можно было дать несколько ответов).

Респондентам было предложено также назвать конкретные примеры успешного и неудачного взаимодействия с органами власти. Каждый третий опрошенный не смог привести примеров ни успехов, ни неудач. Интересно отметить, что в целом количество названных неудач во взаимодействии почти вдвое меньше, чем количество удачных примеров. Лидирующее место среди успехов взаимодействия занимают такие, как проведение совместных мероприятий, частичное (реже полное) финансирование проектов объединения, положительное решение вопросов аренды помещения, налогообложения. Таково же и содержание (только с отрицательным результатом) списков неудач. Часто респонденты акцентировали внимание на недопонимании органами власти целей деятельности и социальной значимости работы объединения. Это является причиной возникновения конфликтов между сторонами, на что указали 30% опрошенных.

Проблемы функционирования общественных объединений. Многие общественные объединения сталкиваются с целым рядом трудностей в процессе своего функционирования. В ходе опроса респондентам было предложено оценить степень остроты 14 проблем, которые, возможно, испытывают их объединения. В результате определились три неравноценные группы проблем по степени их остроты.

Самая острая проблема для общественных объединений Новосибирской городской агломерации – нехватка денежных средств, которая наиболее тесно связана с такими проблемами, как отсутствие необходимой материальной базы и отсутствие помощи со стороны органов власти. Как показал анализ результатов опросов руководителей общественных объединений из других регионов России, рейтинг этой проблемы никогда не опускается ниже второго места[108].

Первое место во второй группе проблем занимает отсутствие необходимой материальной базы. Частично это является следствием нехватки денежных средств. Однако обращает на себя внимание тесная взаимосвязь этой проблемы с отсутствием помощи со стороны органов власти. Менее сильная, но значимая взаимосвязь обнаруживается между отсутствием необходимой материальной базы и нехваткой знаний о некоммерческой деятельности.

Существующие нормативно-правовая база и система налогообложения в России определяют внешние условия существования негосударственных некоммерческих организаций. Устранение недостатков этих условий слабо зависит от усилий самих НКО. По-видимому, в такой ситуации респонденты воспринимают помощь со стороны органов власти как один из «ключей» к решению их материально-вещественных проблем.

Третью группу составляют проблемы, которые ощущаются слабо и имеют инструментальный характер, за исключением аренды помещения. Последняя проблема занимает пограничное положение и воспринимается гораздо острее, чем другие проблемы в этой группе. 27 % респондентов отметили, что проблема с арендой помещения для их организаций очень остра. Ее острота связана также с отсутствием помощи со стороны органов власти. Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о двух моментах. Во-первых, в настоящее время для общественных объединений более актуальна проблема выживания, когда целью работы становится продолжение самой работы, а не развитие. Во-вторых, одним из ключей к проблемам, решение которых обеспечит выживание, является, по мнению респондентов, помощь со стороны органов власти.

Перспективы развития Третьего сектора. Вопрос о перспективах развития как Третьего сектора в целом, так и конкретного объединения, руководителем которого является респондент, воспринимался большинством опрошенных «болезненно». Главная причина – практическая невозможность построения каких-либо среднесрочных и долгосрочных прогнозов в современных нестабильных условиях.

Следует заметить, что перспективы развития своих объединений руководители связывают в основном с улучшением внешних условий, изменение которых мало зависит от объединения: с совершенствованием нормативно-правовой базы, улучшением экономического положения в России, пониманием государством социальной значимости работы объединений, изменением государственной политики в отдельных сферах (например, в молодежной политике, в отношении слабо защищенных групп населения). Только треть руководителей видит перспективы развития своих объединений собственно в продолжении и расширении работы, организации структурных подразделений, реализации новых программ. Вообще не видят никаких перспектив 5 % опрошенных.

Мнения руководителей о перспективах развития Третьего сектора региона на ближайшие 3–4 года распределились следующим образом: деятельность объединений все больше будет носить коммерческий характер – 30 %; их число и активность будут расти – 11 %; будет происходить их сокращение, но усилится их активность – 13 %; будет происходить сокращение числа общественных объединений и количества участвующих в них активистов – 13 %; никаких заметных изменений не произойдет – 11 %.

По-видимому, в ближайшее время нельзя ожидать очередного всплеска образования и регистрации новых организаций Третьего сектора. Как показывают наблюдения, теперь инициаторы поступают более осмотрительно, выбирая организационно-правовую форму для своей деятельности. Необходимость решения проблемы выживания общественных объединений, может быть, научит их основам ведения собственной коммерческой деятельности. Это позволит им обеспечить достойный уровень жизни. Разумеется, даже в такой ситуации роль институтов государства значительна. Она видится в том, чтобы создать благоприятную среду для самоорганизации граждан, саморегуляции их поведения.

Заключение

Негосударственные некоммерческие организации создаются «снизу», по инициативе самих граждан, для реализации интересов и удовлетворения потребностей не только членов данной организации, но и членов более широких социальных общностей. Эти организации способны взять на себя удовлетворение подавляющего числа потребностей населения в системе местного самоуправления, что делает их элементом этой системы. В то же время Третий сектор является институтом гражданского общества, а негосударственные некоммерческие организации – одна из наиболее распространенных форм его структуризации. В связи с этим возникает вопрос о перспективах развития гражданского общества, принципом функционирования которого является местное самоуправление.

Перспективы развития любых институтов гражданского общества в существенной степени зависят не только от мирового контекста, но и сложившихся традиций. В России сформировались глубокие традиции самопомощи и филантропии, которые являются фундаментом создания различных объединений, преследующих социально значимые цели. Как в Европе, так и на Востоке элементы гражданского общества вырастали на базе традиционных институтов и принципов общежития – семья, община, монастырь и др.; европейские средневековые коммуны явились основой современного местного самоуправления и муниципального управления, гильдии и цеха – современных профсоюзов. Преемственность и пока успешное применение опыта зарубежных стран российскими институтами гражданского общества составляют базу для дальнейшей активной деятельности Третьего сектора, основанной на процессах самоорганизации и самоуправления.

 


К.И. Соколов

 

 

Развитие взаимоотношений
некоммерческих организаций с бизнесом
и средствами массовой информации

 

 

 

Р

азвитие некоммерческого сектора в регионах является одним из важнейших условий становления гражданского общества в нашей стране. Развитый и эффективно действующий некоммерческий сектор — главная опора гражданского общества в любой стране. Однако сегодня его формирование в провинции идет крайне сложно и противоречиво, хотя сегодня в стране уже насчитывается несколько десятков тысяч общественных объединений и некоммерческих организаций.

Под некоммерческой организацией (НКО) здесь понимается юридическое лицо, зарегистрированное в соответствии с законами РФ «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях», за исключением политических.

Проблема

Пока только государство в какой-то мере идентифицирует их с «третьим сектором», отличным как от властных, так и от коммерческих структур. Практически очень слабы контакты НКО с предпринимательскими структурами; в массовом сознании понятие «некоммерческий сектор» отсутствует. Одной из острейших проблем, которую необходимо преодолеть некоммерческим организациям (НКО) в ближайшее время, является развитие продуктивных взаимоотношений с внешней средой: органами государственной власти и местного самоуправления, коммерческими организациями, средствами массовой информации, населением (в основном с представителями целевых групп).

Сегодня чаще всего НКО в регионах стремятся сотрудничать исключительно с органами государственной власти и местного самоуправления, пытаясь найти у них и финансовую поддержку, и помощь в достижении известности. Между тем возможности решить эти проблемы с помощью предпринимательских структур и СМИ используются явно недостаточно.

Научное исследование развития некоммерческого сектора в России и особенно в ее регионах еще только начинается. Большинство изданий о Третьем секторе — методическая литература[109], лишь немногие из них носят комплексный характер[110].

Предполагалось, что представители внешней среды (в данном случае бизнесмены и журналисты) в основном настроены негативно или безразлично по отношению к проблемам некоммерческого сектора, не стремятся к активному взаимодействию с ним. Также было выдвинуто предположение, что представители внешней среды слабо знакомы с деятельностью НКО и что сам некоммерческий сектор недостаточно активен в установлении продуктивных связей с внешней средой.

Эмпирическая база исследования

Автором в 1997-1999 гг. в г. Твери и Тверской области был проведен ряд исследований, касающихся различных сторон деятельности некоммерческих организаций. Эта работа осуществлялась в рамках реализуемых Тверским гуманитарным институтом города проектов, которые направлены на поддержку и развитие организаций некоммерческого сектора в регионе. Финансовая поддержка этих проектов осуществлялась фондом «Евразия», фондом Форда, фондом Мотта, Институтом «Открытое общество». Все исследования связаны между собой и носят в целом комплексный характер[111], и хотя подобная работа еще не завершена, у автора уже имеется возможность обсуждать взаимоотношения некоммерческих организаций с бизнесом и средствами массовой информации.

Мы опираемся на итоги экспертных опросов представителей бизнеса, НКО и СМИ. Исследования отношений бизнеса и НКО проводились одновременно в ряде регионов (Москва, Санкт-Петербург, Тверь, Саратов). Тверская выборка — наиболее представительная (30 фирм), в ней представлены фирмы по отраслям деловой активности в соответствии с их долей в отраслях города с учетом численности работников.

Что касается исследования, посвященного взаимодействию СМИ и НКО, то были опрошены представители 37 НКО, работающие в разных сферах, и 36 журналистов и редакторов — представители всех средств массовой информации в областном центре. При работе с районными СМИ учитывались тип района, ряд характеристик СМИ.

Результаты исследований

Одной из основных проблем развития некоммерческого сектора является необходимость получения поддержки его проектов и программ. Причем эта поддержка может быть не только финансовой, очень важно и информационное сопровождение.

Исследование показало, что сегодня региональные предпринимательские структуры в определенной мере связывают приоритеты своей благотворительной деятельности с программами некоммерческих организаций. Так, тверские предприниматели около 40% средств, расходуемых на благотворительность, жертвуют на программы некоммерческих организаций.

Судя по полученным ответам, чаще всего фирмы оказывают помощь НКО, как и другим организациям и частным лицам, лишь в случае обращения этих последних к ним за поддержкой. В то же время в регионах подавляющее большинство НКО не ведет активной деятельности по привлечению средств из местных источников помимо бюджетных. Причина такого положения вещей кроется в психологии руководителей НКО, которые, не обращая внимания на публикации данных различных исследований и даже на практику своих коллег, либо вовсе не верят, что от бизнеса можно получить поддержку, либо же претендуют исключительно на ее денежную форму.

Такие же проблемы создают себе НКО и при общении с журналистами: большинство журналистов признали, что количество материалов об НКО, публикуемых в газетах или выходящих в эфир, недостаточно для полноценного освещения деятельности Третьего сектора. Около 80% опрошенных журналистов назвали уровень внимания СМИ к НКО «недостаточным» или «не всегда достаточным». Но причина такого положения вещей в том, что, как и в случае с бизнесом, НКО недостаточно активно строят свои отношения со СМИ. Так, представители подавляющего большинства организаций обычно появляются в редакциях один раз в несколько месяцев.

К тому же в 90% организаций нет людей, ответственных за связь со СМИ, отсутствуют планы работы по связям с общественностью. Выбор газет, телевизионных и радиоканалов для сотрудничества производится не в результате маркетингового анализа, а на основе личных предпочтений. Хотя заметна более высокая активность НКО в работе с электронными СМИ, особенно телевидением, это трудно признать достижением, поскольку в провинции уровень доверия к местному телевидению, в отличие от газет, достаточно низок. Эта специфика не учитывается некоммерческими организациями в их информационной работе.

Сегодня и бизнесмены, и журналисты больше готовы к сотрудничеству с Третьим сектором, чем сами НКО. В филантропической деятельности тверских предпринимателей выделяется поддержка программ и проектов НКО — до 40% средств (как деньгами, так и в виде товаров и услуг).

Тверские предприниматели в основном оказывают поддержку религиозным организациям, НКО, действующим в сфере социальной защиты, спортивным организациям. Эти данные косвенно подтверждают то, что предприниматели склонны помогать тем, кто сами ищут поддержку, обращаются за помощью. К сожалению, большинству НКО бизнес склонен оказывать лишь разовую помощь. Лишь благотворительные и религиозные организации имеют шанс на длительное сотрудничество (относительно регулярную благотворительность).

Ясно видно стремление развития предпринимателей продолжать социальную политику государства — помогать только «сирым и убогим». Сегодня предприниматели не готовы оказать значительную поддержку НКО, работающим для других слоев населения (спортсменов, любителей искусства и т.п.). Более того. Судя по полученным ответам, в случае сокращения доходов предприниматели склонны сохранить относительный объем помощи социально незащищенным слоям за счет отказа от выделения средств на поддержку культуры.

Как свидетельствуют данные исследования, очень незначительное число фирм объединяют усилия для поддержки дорогостоящих некоммерческих проектов. Здесь также следует видеть недоработку благотворительных организаций, которым пока редко удается аккумулировать средства бизнеса для решения социальных проблем.

Однако проблема здесь не только и не столько в неготовности российского бизнеса активно заниматься благотворительностью. Очень небольшое количество НКО после получения поддержки для своих проектов обеспечивают «обратную связь» с бизнесом (публичные выражения благодарности, в т.ч. в СМИ, письма и т.д.), информируют о расходовании средств. Зачастую нигде не звучит информация о поддержке мероприятия со стороны бизнеса. Неудивительно, что многие бизнесмены в результате разочаровываются и не оказывают долговременную помощь.

То же касается и обращения НКО в СМИ. Характерно, что большинство руководителей НКО оценивают готовность журналистов к сотрудничеству как «высокую» или «среднюю», а журналисты оценили готовность руководителей НКО предоставлять информацию как «среднюю» или «низкую». Кроме того, резкое неприятие у журналистов вызывают попытки руководителей НКО рекламировать в СМИ собственно организацию, а не освещать ее конкретную деятельность (отмечено практически всеми опрошенными).

В общих оценках журналистов в коллективном портрете последнего преобладают положительные черты — социальная активность, неудовлетворенность жизнью, умение налаживать контакты и т.д. Но, как показывает более тщательный анализ, журналисты, отметившие в качестве характерных черт для руководителей НКО отрицательные качества (завышенную самооценку, конформизм, назойливость, некомпетентность и т.д.), чаще отказывают этим людям в публикации их материалов.

Большинство предпринимателей побуждают оказывать поддержку Третьему сектору морально-этические причины. Однако при этом для бизнесменов важны рациональное объяснение того, на что нужна помощь, ее финансовое обоснование, а также надежда на сочувствие и указание на беспомощное положение просящего.

Практически все тверские фирмы (это отметили более 90% опрошенных бизнесменов) не имеют планов благотворительной деятельности и не контролируют расходование выделенных на это средств. Между тем НКО имеют возможность установить партнерские отношения с бизнесом, именно помогая создавать их филантропическую политику. Кроме того, подавляющее большинство тверских предпринимателей практически ничего не знают о развитии благотворительности в регионе, о деятельности своих коллег в этом направлении. Этот пробел также могли бы восполнить некоммерческие организации. Словом, НКО необходимо учитывать специфику благотворительной политики в российских регионах, находить свое место в ней.

Подавляющее большинство опрошенных редакторов и журналистов отметили, что их интересует деятельность некоммерческого сектора региона. Правда, для большинства сотрудников СМИ эта деятельность интересна лишь в чисто информационном плане. Так, почти все интересуются мероприятиями, проводимыми НКО, и лишь немногие — положением их целевых групп, проблемами, решаемыми благотворительной организацией. Также респонденты-представители СМИ в большинстве своем отметили, что деятельность некоммерческого сектора важна и даже крайне важна для развития современного общества в России. Ими отмечается, что НКО выражают общественное мнение, дают выход общественной активности, а также поднимают и решают проблемы, на которые не обращают внимания местные власти.

Перспективы

Существует необходимость и в профессионализации отношений НКО со СМИ. Большинство журналистов полагают, что НКО могут обеспечивать их информацией и даже выступать в качестве экспертов в той сфере деятельности, где работает конкретная организация. В условиях, когда в провинциальных СМИ практически нет журналистов, специализирующихся на создании материалов о развитии гражданского общества, такая работа могла бы создать канал продвижения информации о деятельности некоммерческого сектора.

Для того чтобы была создана эффективная система взаимодействия средств массовой информации и некоммерческого сектора в регионе, некоммерческим организациям имеет смысл развивать свою активность не только в продвижении и «раскручивании» своих структур, но и в информационном сотрудничестве с журналистами по разнообразной проблематике, в том числе и не связанной с непосредственной деятельностью организации.

НКО пока недостаточно эффективно используют личные коммуникационные каналы для распространения информации о своей деятельности в СМИ. Больше половины руководителей НКО заявили, что не знают никого из местных журналистов. Между тем о тех организациях, руководство которых использует этот канал для продвижения информации, имеется большее количество публикаций, чем у остальных.

Развитие сотрудничества НКО с внешней средой возможно также в представительстве интересов бизнеса или СМИ перед Третьей стороной (в основном властью). Так, в отношении бизнеса это могло бы быть лоббирование льготного налогообложения фирм, активно занимающихся филантропической деятельностью, совместные кампании по снижению налогов и т.д. Ведь, по признанию опрошенных предпринимателей, при снижении общего налогового бремени, представлении реальных льгот для благотворителей, размеры филантропической поддержки могли бы существенно увеличиться. Большинство предпринимателей выразили готовность в случае появления свободных средств использовать их часть на благотворительную помощь особо нуждающимся лицам, социально незащищенным слоям населения. При умелой организации работы НКО, действующие в этой сфере, могут получить серьезную финансовую поддержку для реализации своих программ и проектов.

Можно добавить, что НКО имеют возможность развивать партнерские отношения с бизнесом, обеспечивая отчасти кампании последнего по связям с общественностью (например, в сфере благотворительной деятельности). Сегодня бизнес мало занимается этой деятельностью, в том числе и вследствие отсутствия предложений со стороны некоммерческого сектора. От активизации позиции НКО в сотрудничестве с бизнесом зависит формирование системы социального партнерства в полном объеме.

Проблемой в развитии отношений НКО с внешней средой является предвзятое (по мнению руководителей НКО) отношение журналистов и бизнесменов к деятельности НКО вообще. Такое отношение, как удалось выяснить, возникает чаще всего от того, что у большинства организаций отсутствует система связей с общественностью и СМИ. Обычно необъективные (по мнению представителей НКО) публикации появляются в результате получения журналистами противоречивой информации о самой организации. Недостаточно активны здесь сами НКО, кроме того, как уже отмечалось, дело и в некоторых личных качествах руководителей НКО.

 

* * *

 

Таким образом, данные исследований, раскрывающих вопросы взаимодействия некоммерческих организаций с бизнесом и СМИ, свидетельствуют, что современный некоммерческий сектор в российской провинции неполно и в основном неэффективно использует возможности для развития своей деятельности, существующие во внешней среде. Помимо ряда объективных причин, в основном финансового плана, это происходит также в результате низкого уровня организационного развития НКО, неумения вести деятельность по целому ряду направлений (в том числе по привлечению средств и построению связей с общественностью). Преодоление этих барьеров является одним из основных условий выживания и продуктивного развития деятельности НКО в российской провинции. Очевидно, что в ближайшее время ситуация коренным образом не изменится, поскольку общественный сектор еще крайне слаб и неустойчив для того, чтобы самостоятельно решать свои проблемы. Государство же сегодня озабочено чем угодно, только не развитием гражданского общества, а Российский бизнес еще недостаточно цивилизован для того, чтобы понимать, что его устойчивое развитие возможно только в стране с развитым гражданским обществом. Без кардинального изменения отношения всех секторов общества к направлению развития страны невозможно рассчитывать на изменение этой ситуации.

 

 


Н.М. Великая

 

 

Особенности становления местного самоуправления
(сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях
и г. Санкт-Петербурге)

 

 

 

Р

азвитие современного демократического общества немыслимо без активного функционирования институтов гражданского общества, в том числе местного самоуправления, которое, с одной стороны, тесно связано с различными государственными структурами, а с другой — является институтом, свидетельствующим как о степени зрелости социума, так и о стабильности общественного организма в смысле возможностей самоорганизации.

Трактовка гражданского общества как особой внегосударственной сферы, утвердившаяся в Европе и в России после за публикации книги А. де Токвиля «О демократии в Америке», не сводится только к противопоставлению его государству. Напротив, рассогласованная деятельность гражданского общества и государства свидетельствует об упадке последнего, о неспособности государства создать гражданам нормальные условия для жизнедеятельности, саморазвития[112].

Гражданское общество и местное самоуправление

Особенности протекания политических процессов в России осложнены либо отсутствием, либо неразвитостью институтов гражданского общества, и местное самоуправление относится к их числу. Мы не можем ожидать, что принцип разделения властей, непосредственное и свободное участие масс во всех сферах реализации их интересов, обеспечение доминирования прямой, непосредственной демократии над представительными органами, создание организационных гарантий полной подконтрольности должностных лиц населению и целый ряд других принципов будут сразу реализовываться в полном объеме.

Местное самоуправление находится на стадии зарождения, и сам процесс формирования местных органов власти инициируется властью государственной, которая при этом стремится обеспечить себе определенные преимущества. Многочисленные коллизии проистекают из статьи 12 Конституции РФ, в которой сказано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[113]. В нашей работе приходится учитывать двойственную природу местного самоуправления, которое выступает и как элемент гражданского общества, и как элемент государства.

Опираясь на отечественный и зарубежный опыт[114], автор представляет местное самоуправление как специфическую, базирующуюся на государственных установках организацию публичной власти и управления на определенной территории или в поселении, население которой/которого непосредственно или через создаваемые им органы, с учетом местных особенностей и традиций, самостоятельно и ответственно решает вопросы местного значения на основе собственных ресурсов[115].

Особенности политической и экономической жизни в различных регионах и субъектах Федерации предопределяют преобладание разных подходов в реализации программ развития местного самоуправления, что позволяет говорить сейчас о наличии различных моделей в России. Некоторые из них и предлагается рассмотреть здесь путем анализа структуры местных органов власти, их функций, степени политического участия граждан в управлении. Необходимо остановиться и на трудностях, проблемах, с которыми сталкивается процесс становления и развития местного самоуправления в РФ.

Модели местного самоуправления, его структура, функции

Выбор названных субъектов Федерации обусловлен тем, что это стабильные в экономическом и социальном плане регионы. Уровень финансовой поддержки из федерального бюджета для Ленинградской и Саратовской областей ниже среднего (5-15% поступлений), Санкт-Петербурга — низкий (менее 5%). В отличие от некоторых других субъектов Федерации (Приморский край, Омская область) здесь не наблюдается явного и острого конфликта между исполнительной региональной властью и местной; процесс развития местного самоуправления идет одновременно, но несколько разными в организационном плане путями.

В Саратовской области старались в первую очередь сохранить единое управленческое пространство в рамках всей области путем формирования крупных муниципальных образований (город плюс район), которые и являются субъектами местного самоуправления, где формируется представительный орган. Отдельный город, отдельное село не могут быть муниципальным образованием.

В районах города Саратова, в сельских округах нет представительных органов. Администрации районов и округов являются территориальными структурными подразделениями соответствующих объединенных администраций, главы которых назначаются главами объединенных администраций, но в области каждое село имеет представителя главы муниципального образования.

Между двумя ветвями власти сохраняется тесная взаимосвязь, в том числе и потому, что глава исполнительной власти является одновременно главой местного самоуправления и руководит деятельностью представительного органа. Глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа. Рабочий аппарат один и для представительного органа, и для администрации. Губернатор области по закону вправе предлагать кандидатуру на пост главы муниципального образования, что также усиливает позиции исполнительной власти.

Подобная модель обеспечивает прежде всего сохранение единого управленческого пространства в составе районов и их районных центров, включая и крупные города областного значения, но исключает реальное участие граждан в контроле за действиями администрации. Главный ее недостаток — преобладание исполнительной власти в структуре управления.

В Петербурге пошли принципиально иным путем. Здесь, чтобы сохранить вертикаль исполнительной власти и обеспечить управляемость городом, урезали полномочия органов местного самоуправления, сократив количество этих полномочий до 24 (против 30 в федеральном законе).

Муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге признаются созданные фактически накануне выборов районы, из которых 82 находятся в черте города (муниципальные округа), а другие 19 представляют собой города-спутники (их 8) и поселки. Численность населения в муниципальных образованиях колеблется от 106 человек до 142 тысяч человек. Как правило, в административный район входит несколько муниципальных образований, большинство из которых имеют не названия, а номера (исключение составляют такие города, как Пушкин, Ломоносов, Кронштадт). В каждом образовании население согласно закону избирает муниципальный совет — представительный орган в составе 9-30 человек в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования (в черте города максимальное количество членов совета — 20 человек, минимальное – 9). Местная администрация избирается муниципальным советом. Должность главы муниципального образования может предусматриваться Уставом муниципального образования, но ее может и не быть. В большинстве муниципальных округов, согласно уже принятым Уставам, избранный Совет выбирает Председателя Совета из своего состава. В городах и некоторых поселках, там, где по Уставу предусмотрен глава администрации или мэр, его может выбирать все население.

У данной модели есть одно, хотя и несколько спорное достоинство. Предполагалось, что муниципальный совет небольших муниципальных образований будет «ближе к народу». Однако реально 10 членов совета в округе с общим населением около 40 тысяч человек не в силах обеспечить этой связи[116].

К числу главных недостатков относится нарушение инфраструктуры района (одна улица, дома, соединенные аркой в одном дворе, принадлежат к разным муниципальным округам). В известном смысле затруднено взаимодействие между органами местного самоуправления и районными администрациями, поэтому в некоторых крупных районах были предприняты попытки создания ассоциаций муниципальных образований, объединяющих представителей муниципальных советов одного административного района с целью координации работы, однако эта идея оказалась нежизнеспособной, поскольку реального влияния на администрацию эти ассоциации не добились.

Модель самоуправления в Ленинградской области поливариантна.

Муниципальными образованиями в Ленинградской области могут быть как городские, так и сельские поселения, волости и районы. В настоящий момент на территории Ленинградской области 29 муниципальных образований; в основном — это объединенные районы (город плюс район). Существуют также отдельные районы[117]. Наконец, есть муниципальные образования — города (Волхов, Сосновый Бор и др.).

Законом Ленинградской области предусмотрено исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В течение 19981999 гг. был принят ряд соответствующих законов[118].

Законом предусматривается возможность существования и главы совета, и руководителя администрации, их выборность и членами совета, и всем населением. Только в одном районе — Киришском — главу администрации назначает избранный представительный орган, в остальных прошли выборы глав администраций, причем в 18 муниципальных образованиях были избраны работавшие главы администраций, что в известном смысле также является показателем устойчивости и силы исполнительной власти, наличия у нее определенных ресурсов и желания у власти оставаться.

Состав депутатского корпуса

Социальный состав депутатского корпуса местного уровня в трех рассматриваемых регионах характеризуется ощутимым преобладанием мужчин в возрасте от 40 до 60 лет: в Санкт-Петербурге они составили 64% (лица указанного возраста — 94%); в Ленинградской области — 68% и 95%; в Саратовской области — 81% и 98% соответственно[119].

Средний избиратель Санкт-Петербурга (а это чаще всего человек 50-70 лет) по-прежнему предпочитает голосовать за врачей, учителей и преподавателей вузов (табл. 1).

 

Табл. 1. Профессиональная принадлежность депутатов

 

 

Санкт-Петербург

Ленинградская область

Саратовская область

Промышленность, энергетика,

Транспорт

 

5,94

 

26,0

 

15,2

 

Сельское хозяйство

12,0

34,7

Образование

19,61

19,0

 

 

16,1

Здравоохранение

13,4

11,0

Культура

 и наука

10,2

5,0

Жилищно-

коммунальная сфера,

торговля

 

5,41

 

10,0

 

5,6

Прочие

 

 

 

 

Около 50 % депутатов в Ленинградской и Саратовской областях являются руководителями разных уровней (от директоров крупных промышленных предприятий и работников администрации до директоров школ).

Участие граждан в местном самоуправлении

В современной России наблюдается взаимное отчуждение общества и власти, характеризующееся ростом политической апатии и цинизма, низким рейтингом доверия к власти, что часто проявляется в том числе как нежелание населения участвовать в выборах. Причем ситуация эта неизменна на протяжении нескольких лет.

В рассматриваемых субъектах Федерации органы местного самоуправления были сформированы до 1996 г., но сохранялась назначаемость глав администраций. С регламентацией же вопросов местного самоуправления не торопились под предлогом отсутствия федерального законодательства. 19961997 гг. стали временем наиболее активного законотворчества в области местного самоуправления, прежде всего потому, что по федеральному закону 31 декабря 1996 г. прекращались полномочия всех глав администраций области и в судебном порядке предписывалось назначить дату выборов там, где этого еще не сделали.

В сентябре 1996 г. Саратовская областная Дума приняла законы области «О местном самоуправлении в Саратовской области», «О выборах в местные органы самоуправления Саратовской области», в которых определялись основные принципы организации органов местного самоуправления в Саратовской области. Для обеспечения единства местной власти выборы были назначены на декабрь, чтобы не определять дату выборов в судебном порядке. На этот же день были назначены и референдумы по Уставам муниципальных образований, которые готовила администрация губернатора.

На выборы в местные органы самоуправления и проведенные тогда же референдумы по Уставам муниципальных образований в Саратовской области явилось 44,5 % избирателей, в Саратове — 31 %.

В Санкт-Петербурге дату выборов — 28 сентября 1997 г. — определил городской суд на заседании 13.03.97 г. Закон «О местном самоуправлении Санкт-Петербурга» существенно сузил поле деятельности муниципальных образований по сравнению с федеральным законодательством и фактически поставил муниципалитеты в зависимое положение от органов государственной власти, хотя муниципальные образования, созданные на базе городов-спутников, таких как Ломоносов, Петродворец, Пушкин и др., сохранили свой статус.

Кроме того, были проведены изменения в административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга, в результате чего было создано 111 муниципальных образований, 82 из которых находятся в черте города, чем были нарушены традиционные схемы управления городом. Опрос жителей Санкт-Петербурга показал, что 80% были против этой реформы[120]. Не случайно советник губернатора М.Горный, в течение 10 лет занимавшийся вопросами самоуправления, заявил об отставке после принятия закона о подобной схеме деления города на муниципальные округа, отметив, что теперь «местное самоуправление в самом Петербурге полностью упраздняется»[121]. Жители города фактически проигнорировали выборы сентября 1997 г., не обеспечив 25% явки. Выборы признаны состоявшимися лишь в 32 муниципальных образованиях из 111, главным образом — в городах и поселках. Явка в среднем составила 12 %. После этого городские власти приняли новый закон о выборах, где требование 25%-ной явки избирателей было снято. В феврале 1998 г. выборы явилось 17% избирателей и муниципальные советы были, наконец, сформированы и в Санкт-Петербурге.

Выборы депутатов представительных органов власти и глав муниципальных образований Ленинградской области проходили в декабре 1996 г.[122] Общая явка избирателей составила 39,25%. В 5 районах в ряде избирательных округов выборы депутатов были признаны несостоявшимися, так как по итогам голосования число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов в депутаты, оказалось больше числа избирателей, проголосовавших за кандидата, набравшего наибольшее число голосов. Высокий уровень абсентизма — нормальное явление для цивилизованных стран. Вопрос в том, каковы причины этого абсентизма?

Очевидно, что значительная часть избирателей не пришла из-за политической усталости: череда выборов утомляет. Но главная и более глубокая причина, вероятно, в том, что большинство граждан не видят значимости местного самоуправления, того, что 80% их жизненных проблем решает городская власть. Основная масса населения никакой заинтересованности в местном самоуправлении не проявляет и не отстаивает его права. Так, опросы жителей Санкт-Петербурга показали, что 8 из 10 горожан не знают, чем должно заниматься местное самоуправление и в чем его суть[123]. Потому люди и считают бессмысленным ходить на выборы в местные органы власти. Для сравнения отметим, что в Европе, напротив, фиксируется традиционно высокая явка избирателей именно в органы местного самоуправления — 70-80 % [124].

В России из общей картины органов и структур, ответственных за решение насущных проблем граждан, совершенно выпадают органы местного самоуправления. Лишь 35% респондентов в Саратове и 30% в Санкт-Петербурге признают важность избрания местных органов власти. В Петербурге ситуация вообще сложнее в силу того, что под местным самоуправлением здесь понимаются мелкие муниципальные, причем искусственно созданные накануне выборов образования. За 5 дней до выборов муниципальных советов (в сентябре 1997 г.) лишь около 14% горожан знали территорию своего муниципального образования, и спустя полтора года, то есть перед повторными выборами в феврале 1998 г., ситуация не сильно изменилась[125].

Все это ограничивает и возможности непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, и возможности контроля за избранными органами.

Проблемы становления местного самоуправления

В качестве важнейших факторов, препятствующих процессу утверждения самоуправленческих форм социальной организации в современной России, выделяется несколько и прежде всего сильные традиции формально-бюрократической централизации и неформального регулирования социально-экономического развития территории. Хотя Закон «Об общих принципах...» предусматривает гарантии государства в отношении финансов местного самоуправления и развитие его самостоятельной базы, где средства и режим их расходования разделены на собственные и передаваемые государством, на практике весьма существенно вмешательство органов государственной власти в процесс формирования, утверждения и исполнения бюджета.

Известно, что с 1993 г. практически каждый квартал менялись нормативы отчислений в бюджеты городов. В целом 25-30% собранных на местах средств возвращается в бюджеты местного самоуправления. При этом города областного значения, как Саратов, например, обеспечивают 65% доходной части бюджета, собираемой на территории области. А в распоряжении самого города не остается финансовых средств, необходимых для его развития. Свои же налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3-5% доходной части бюджета[126].

В Саратове распределение статей бюджета выглядит таким образом:

   содержание местного самоуправления — 30%;

    социальная сфера — здравоохранение, образование, культура, спорт — 40%;

   эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства — 30%;

    содержание электрического транспорта, охрана порядка — 5%;

    строительство объектов и развитие муниципального хозяйства — 2-3%.

Очевидно, что при таком бюджете местное самоуправление и его органы не имеют возможности выполнять свою основную функцию — содействовать социально-экономическому развитию той территории, на которой находится муниципальное образование.

Еще более сложная ситуация в Санкт-Петербурге, где местное самоуправление формирует свой бюджет за счет земельного налога (10%), сбора за право торговли, налога с продаж (0,15%), налога с имущества предприятий (10%), с имущества физических лиц (15%), но лишено права сбора налогов на прибыль, добавленную стоимость и подоходного, что значительно сокращает бюджет органов местного самоуправления и возможности его использования. Основные статьи расхода бюджета муниципальных округов в Санкт-Петербурге следующие: содержание муниципального Совета (35%), опека и попечительство (10%), социальная помощь (20%), жилищно-коммунальная помощь малообеспеченным (30%).

Среди причин, препятствующих развитию самоуправления, — обострение борьбы социально-экономических сил и политических организаций. Анализируя результаты выборов в местные органы самоуправления, можно сказать, что стремительно падает роль партий и политических движений, роль которых в утверждении ценностей гражданского общества не вызывает сомнения. Избирательные кампании в органы местного самоуправления 1998 г. продемонстрировали, что процесс формирования многопартийной системы в России затормозился. Лишь в Санкт-Петербурге по ряду округов шли кандидаты от партий. Из 1230 избранных депутатов муниципальных образований в Санкт-Петербурге 192 были выдвинуты «Яблоком», 39 мандатов получили КПРФ в блоке с Народно-патриотическим Союзом и 23 члена КПРФ прошли самостоятельно, по одному кандидату провели ДВР и РКРП и ни одного мандата не добились «Демократическая Россия» и ЛДПР. 588 депутатов (47,8%) были выдвинуты группами избирателей, выдвинувших себя – 293 человека. Административная элита прекрасно приспособилась к ведению избирательных кампаний, активно протаскивая своих кандидатов. Выборы выиграли прагматики, хозяйственники, администраторы, поддержанные партией власти. Даже те кандидаты, которые официально выдвигались от партий, старались не афишировать своей партийной принадлежности и акцент в агитации делали на решениях конкретных социально-экономических проблем. Что касается независимых кандидатов, то они всячески подчеркивали свою аполитичность.

Многие агитационные материалы самых различных кандидатов как в Петербурге, так и в Саратове содержали явные утверждения и скрытые намеки на то, что данный деятель пользуется авторитетом у областного правительства, поддержкой губернатора и т.д. В Саратовской области, например, в 1996 г. из 39 глав администраций 38 были избраны депутатами, а 35 по представлению Д.Ф.Аяцкова были законодательными органами выбраны главами муниципальных образований. В Ленинградской области 20 из 29 работающих глав администраций были вновь утверждены на этих постах.

В результате выборов и в Саратове, и в Санкт-Петербурге, и в Ленинградской области в представительных органах усиливается корпоративность. Так, председатель Законодательного собрания Ленинградской области В.Климов с гордостью говорит о том, что в парламенте сейчас нет фракций. «Деление на группы единомышленников у нас происходит не по политическому, а по производственно-отраслевому признаку: аграрии, бюджетники, медицина»[127]. Все это не может не порождать местничества, узколобого прагматизма в решении серьезных проблем.

Общественные палаты по сути становятся продолжением государственной власти, органом, штампующим решения власти, а партии, представленные в палате, — «сателлитами» партии власти. Не случайно в Саратовской области по представлению губернатора местные советы переизбирают глав.

Огромное препятствие для реформы местного самоуправления — несовершенство правовой базы. «Европейская хартия о местном самоуправлении», где определены основные принципы концепции независимости местных властей и децентрализации власти[128], новая Конституция России, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступивший в силу с 1 сентября 1995 г., соответствующие законы субъектов Федерации являют собой лишь «стартовую базу» местного самоуправления. Не хватает еще целого пакета законов как федерального, так и регионального значения. До сих пор не везде решены проблемы разграничения муниципальной и государственной собственности на региональном уровне, не принят новый Земельный кодекс, который открыл бы ворота урегулированию отношений в этой сфере.

Наконец, отметим дефицит демократических традиций, слабость развития традиционных институтов гражданского общества. Выборы в органы местного самоуправления по всей России демонстрируют стабильный уровень абсентеизма, который тем выше, чем ниже уровень избираемой власти. Явка избирателей в органы местного самоуправления составила 17% в Санкт-Петербурге, где выборы проходили дважды (в сентябре 1997 г. и феврале 1998 г.), 39,2% в Ленинградской и 44,5% в Саратовской областях.

Не сформирована, как социальный тип, главная фигура рыночной экономики — предприниматель и средний класс — основная социальная база гражданского общества. В качестве господствующего, как известно, преобладает весьма противоречивый тип личности, соединяющий тягу к конформизму, пассивности, уравниловке и тенденцию апелляции к социальной справедливости, первенству трудовых доходов, необходимости социальной защищенности и т.д.

В заключение отметим вытекающую из всего названного слабость и неспособность существующих органов местного самоуправления решать многие социально-экономические вопросы, затрагивающие непосредственные интересы местного населения. Незначительные достижения реформы в целом в стране порождают глубокое разочарование в существующей системе институтов власти, и в частности в местном самоуправлении. Показательно, что под словом «власть» понимаются в основном центральные органы власти и управления, президент и правительство. Так, на вопрос: «Что необходимо в первую очередь для улучшения нашей повседневной жизни?» 42,3% опрошенных выбирают альтернативу «улучшить деятельность президента и правительства» и лишь 14,8% считают необходимым улучшить работу органов местного самоуправления[129]. К тому же, ко всем принимаемым в области управления акциям «низы» не готовы, не достигнута еще «способность к самоуправлению и властвованию».

Равнодушны наши граждане и к экологическим проблемам, и к возможности непосредственного участия в решении вопросов местного значения. Это наглядно видно из распределения ответов на вопрос: «В какие организации и органы самоуправления необходимо шире вовлекать население?». Ответ «ни в какие» дали 70% опрошенных. Остальные называли: профсоюзы и другие органы СУ на предприятии — 10,3; родительские комитеты при школах (9,0%); Организации по охране природы (3,8%); комиссии городских и районных органов управления и квартальные, уличные или домовые комитеты (2,6%); суды, дружины и другие организации по охране порядка (1.3%). Неудивительно поэтому упоминание элементов насильственности, надежды на внедрения новаций сверху и вытекающая отсюда пассивность граждан в ходе избирательных кампаний.

 

* * *

 

Важнейшей особенностью современного этапа зарождения местного самоуправления является сочетание двух принципов организации общественной жизни — государственность и самоуправление, с преобладанием первого, что и определяет ход реформы.

Хочется подчеркнуть, что весьма опасна точка зрения о необходимости жесткой вертикали исполнительной власти в условиях кризиса, которая в принципе означает сворачивание местного самоуправления. Исторический опыт свидетельствует о том, что местное самоуправление появлялось прежде всего тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого выхода из кризиса в сочетании с сильной государственной властью. К тому же при достаточно сильной традиции бюрократического, централизованного управления нашей страной, сильное местное самоуправление является гарантом от возникновения авторитарных режимов.

В России самоуправление дается отдельным местностям и единицам сверху, и самоуправленческие начала в нашей стране зарождаются в традиционных рамках государства и составляют лишь отдельные моменты его существования.

Практически во всех обследованных субъектах Федерации доминирует одна тенденция – стремление органов государственной власти, прежде всего администрации, вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в пределы их законных полномочий, влиять на ход избирательных процессов. Законодательную базу развития органов местного самоуправления создавали также органы государственной власти, примерные Уставы муниципальных образований готовились администрацией губернаторов во всех рассматриваемых регионах. Поэтому при некоторых внешних различиях модель местного самоуправления в РФ близка модели «сильный мэр — совет» (один из вариантов англосаксонской модели, причем в североамериканском варианте, который характеризуется некоторой фрагментарностью относительно узкой сферой деятельности муниципалитетов).

Думается, что сегодня, когда мы говорим о неспособности и нежелании населения участвовать в самоуправлении, модель, складывающаяся в Саратовской и Ленинградской областях, где «бал правит» администрация, вполне дееспособна для решения тех вопросов, которые позволяют ей решать региональные власти. Мэрии и объединенные администрации городов и районов, действующие в Ленинградской и Саратовской областях, так или иначе воспринимаются населением как органы власти. А местное самоуправление в Петербурге пока является декларированным, чем реально существующим. Это скорее органы, приближающиеся по функциям к собесам, потому к ним наблюдается и соответствующее отношение со стороны избирателей.

С обретением действительной финансовой самостоятельности процесс развития местного самоуправления может ускориться и обрести значимость для населения страны. Только в этом случае можно будет говорить о реальных перспективах развития такого явления, как самоуправление, которое призвано увеличить количество прав и свобод граждан, усилить возможность участия в местных делах, способствуя тем самым эффективности управления.

Но не стоит забывать, что мы только в начале пути демократизации общественной жизни на всех ее уровнях. Сам процесс развития осуществляется крайне медленно и противоречиво. Ощутимым пока является перевес исполнительных органов власти над представительными на местном уровне и доминирование государственной власти, которая не оставляет попыток влиять на местное самоуправление.

 Самоуправление как любой социальный феномен приносит положительные результаты лишь тогда, когда оно опирается на объективно вызревшие экономические и социальные потребности и выражает требования общественного развития. К сожалению, ничего этого пока в России нет. Однако сворачивать становление местного самоуправления, дожидаясь лучших времен, нельзя, ибо оно, как свидетельствует российская история, само является ускорителем динамичного развития экономики и демократизации социальной и политической жизни.


А.Г. Большаков

 

 

Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации

 

               

 

О

сновной задачей демократического общественного устройства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Решить такую задачу невозможно без самоуправления в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляются медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления обречены на провал.

Актуализация проблематики

                Децентрализация государства, государственной власти и управления является составной частью современного процесса реформ в России. Во второй половине 1980-х гг. идея федерализации жестко централизованного Советского Союза стала очень популярной. Примерно в это же время появляется идея возрождения подлинного («истинно социалистического») самоуправления, связываемого в первую очередь с производственным самоуправлением. При этом, что интересно, идеи суверенизации (идущие очень часто под флагом федерализации) вышли на первый план, затмив идеи самоуправления. К тому же практическая реализация «парада суверенитетов» кардинально изменила геополитическое положение страны — СССР прекратил свое существование.

В новом государстве — Российской Федерации — проблемы децентрализации, федерализации, сепаратизма стали не менее острыми. Относительная стабилизация произошла лишь в середине 1990-х гг. С этого времени властные структуры смогли обратить внимание и на необходимость развития местного самоуправления.

Формирование местного самоуправления было начато по российской традиции — «сверху». После силового «упразднения» Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление. Следовательно, современное местное самоуправление в стране выросло из конфликта законодательной и исполнительной власти и стоящих за ними социальных групп. Нормативной основой введения местного самоуправления явилась серия президентских указов[130].

Показать, насколько успешно происходит его формирование на региональном уровне, а именно в республике Татарстан, и как этот процесс взаимосвязан с федерализацией страны[131], — главная задача данной статьи.

Противоречивость модели МСУ

Под федерализмом здесь понимаются не только взаимоотношения между различными правительственными уровнями, но и сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации3.

Под местным самоуправлением здесь понимается принятое в российском законодательстве толкование термина, а именно: признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Согласно общепринятой теории, федеративное государство не только не отрицает местного самоуправления, но создает условия для его полного развития, поскольку это последнее является той формой государственного устройства, которая изначально предполагает наличие демократии и демократических институтов (в том числе и территориальную самоорганизацию граждан).

Реальные федеративные отношения строятся на принципе субсидиарности, обосновывающем приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с этим принципом полномочия по реализации какой-либо компетенции должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет экономических, социальных и прочих возможностей для их реализации.

Так, в сфере распределения полномочий между местным самоуправлением, субъектами Федерации и Федерацией в целом принцип субсидиарности означает, что органы управления субъектов Федерации берут на себя и выполняют лишь те функции, которые местное самоуправление не способно реализовать; в свою очередь, Федерация берет на себя и отвечает за реализацию лишь тех полномочий, которые не способны реализовать ни местное самоуправление, ни субъекты Федерации или которые, с точки зрения интересов индивидов, могут быть более эффективно реализованы Федерацией.

 Практика большинства федеративных государств Запада (США, Канада, ФРГ и др.) показывает, что все они имеют более или менее развитую систему местного управления или самоуправления. Большинство таких стран создавало свои федеративные системы «снизу», в интересах отдельного индивида. Локальное сообщество является здесь необходимым связующим звеном между личностью и правительством субъекта Федерации.

Россия сегодня находится в процессе перехода от жесткого централизма к федерализму. Однако реально существующую систему нельзя назвать федерализмом, так как сформирована лишь система взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, основанная на приватизации государственной власти местными региональными элитами (под приватизацией государственной власти имеется в виду фактическая неподконтрольность региональных элит судебным органам всех уровней, вышестоящим властным структурам). Установление региональными элитами (по крайней мере, некоторыми) авторитарной системы власти, полного контроля за распределением и управлением собственностью в субъекте Федерации, использование природных богатств регионов в целях личного обогащения и т.п.

Так, Республика Татарстан первой из субъектов Федерации (15.02.94) заключила с федеральным Центром договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», а таких 13 социально-экономических соглашений, конкретизирующих положения договора. В 1999 году и договор, и соглашения были пролонгированы еще на пять лет. Между тем положения данного договора противоречат не только положениям Конституции Российской Федерации, но и Конституции Республики Татарстан, которая в свою очередь противоречит федеральному законодательству.

 В результате постоянных торгов с центром Татарстан имеет сегодня самостоятельность в большинстве сфер кадровой политики и во внешнеэкономических связях. Республика обладает значительными экономическими льготами[132]. Объем полномочий у Республики Татарстан столь велик, что эксперты Совета Европы отмечают: республика не сможет найти на Западе контрагентов, так как федерализм в данных странах до таких высот не поднялся (ни один из субъектов западных федераций, например, не обладает правом заключения внешнеэкономических договоров)[133].

                Приобретение субъектами Российской Федерации больших полномочий показывает лишь степень продвинутости «бюрократического сговора» центральной и региональных элит. Бесконечные политические уступки федерального центра регионам ради сохранения и упрочения власти небольшой группы лиц создали систему, при которой существующий в центре режим стимулирует развитие авторитаризма во многих субъектах Федерации, что, в свою очередь, оказывает влияние на общефедеральный уровень. Следовательно, современный российский «федерализм» не только не способствует развитию демократии, но и благоприятствует росту авторитаризма на местах.

Множественность сепаратных договоров и соглашений внутри Российской Федерации, «асимметричный набор полномочий» ее субъектов фактически узаконивают положение дел, при котором региональные элиты определяют, помимо прочего, нужно или не нужно развивать местное самоуправление в подвластной им территории. Интересы граждан при этом вообще не учитываются, принцип субсидиарности не действует.

Для формирования федерализма[134] и развития самоуправления[135] в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.

Исходя из имеющейся литературы, в современной России по степени развитости в них местного самоуправления4 мы можем выделить три типа субъектов Федерации:

1) субъекты Федерации, где местное самоуправление достаточно развито и региональные власти, не пытаясь подвергать его полномочия сомнению, взаимодействуют с местными органами (например, Калининградская область, Ульяновская область, Чувашия);

2) субъекты Федерации, где местное самоуправление развито, но его полномочия подвергаются сомнению региональными властями, что часто приводит к открытым конфликтам (например, Удмуртия, Приморский край);

3) субъекты Федерации, где местное самоуправление фактически отсутствует или подменено местными органами государственной власти и управления (например, Татарстан, Башкортостан, Саха).

Наблюдается интересная закономерность: чем больше субъект Федерации продвинулся по пути строительства квазифедерализма, тем меньше шансов на развитие в нем реального местного самоуправления. Но даже в относительно благополучных регионах (в смысле развития местного самоуправления) можно говорить лишь о начальной стадии его формирования и чрезвычайно низкой активности населения, в интересах которого собственно и должна функционировать система местного самоуправления.

В России очень многие политики федерального уровня не считают местное самоуправление необходимым или пытаются свести его до уровня подчинения местным органам государственной власти. Бывший премьер-министр страны Е.М.Примаков, находясь у власти и стремясь получить поддержку у региональных лидеров, даже озвучил идею временного уменьшения прав местного самоуправления. Хотя объективно местное самоуправление является союзником федерального центра в борьбе против правового и экономического сепаратизма региональных элит.

На примере Республики Татарстан очень четко можно видеть процесс ущемления в правах местного самоуправления, его фактическое отсутствие.

Местное самоуправление в Татарстане

Согласно конституции и законам республики[136], местные органы государственной власти и управления доминируют на муниципальном уровне над органами местного самоуправления, что противоречит федеральному законодательству (см. Приложение 1).

Так, конституция Республики Татарстан содержит главу 13 IV раздела «Местные органы государственной власти и управления» и раздел V «Местное самоуправление». В разделе IV, в частности, констатируется: «представительными органами государственной власти в районах, городах республиканского подчинения, районах в городах являются соответствующие Советы народных депутатов» (статья 124), а «функции управления в районе, городе, районе города выполняет местная администрация…» (статья 128). Причем «... Глава администрации района, города республиканского подчинения назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента Республики Татарстан[137]…», а «Глава администрации района города назначается главой вышестоящей администрации с согласия соответствующего Совета народных депутатов» (статья 130).

Наряду с вышеизложенным республиканская конституция гарантирует населению и право на местное самоуправление. В разделе V существует следующая норма: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях и обеспечивает в соответствии с законом самостоятельное решение населением вопросов местного значения с учетом местных особенностей и традиций. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы и должностных лиц местного самоуправления» и далее «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления» (статья 131).

Еще более сужает сферу действия местного самоуправления Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении», содержащий представление (статья 5) о том, что «местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения, а в городах республиканского подчинения оно осуществляется в границах жилых комплексов»[138]. Подобные положения конституции и Закона Республики Татарстан «О местном самоуправлении» противоречат федеральному законодательству. Например, статье 131 Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях…» или положению пункта 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях»[139].

Местное самоуправление в Республике Татарстан, таким образом, развито преимущественно в сельской местности, в городах оно сведено фактически к территориальному общественному самоуправлению (социально-педагогические комплексы в Альметьевске, Набережных Челнах, самоуправление жилых комплексов в Казани[140]), что лишает большинство жителей городов конституционного права на самоуправление. В республике слабо развиты организации «Третьего сектора», которые должны составлять основу местного самоуправления и поддерживать общественные инициативы.

На муниципальном уровне в республике существует мощная бюрократическая система управления, включающая в себя несколько уровней подчинения. Так, в Казани наряду с Казанским городским Советом народных депутатов и администрацией города действуют 7 районных администраций, 2 префектуры – это уровень городского управления, но в отдельных жилых комплексах действуют при этом структуры местного самоуправления (см. Приложение 2). Получается совершенно парадоксальная ситуация: житель центрального района Казани – Вахитовского может осуществить свое конституционное право на самоуправление лишь если он живет в поселке Ометьево, который входит в данный городской район, так как здесь местное самоуправление предусмотрено существующими нормативными актами. Все остальные жители данного района лишены такого права.

Структуры (управы, администрации управ) и должностные лица (главы управ, советники правления управы) местного самоуправления жилых комплексов формировались и функционируют под жестким контролем районных администраций Казани[141] (см. Приложения 3, 4). По существу, большинство населения жилых комплексов было отстранено от участия в выборах должностных лиц управ, а то и вообще не знает о существовании местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление, его структуры и должностные лица являются лишь придатком местных органов государственной власти и управления, что явно противоречит принципам демократии, зафиксированным в нормативных документах.

При существующей в Татарстане жесткой административной системе и отсутствии выборов глав администрации подобное положение дел в сфере местного самоуправления способствует укреплению авторитарного режима. В качестве идеологического оправдания сложившейся ситуации в сфере местного самоуправления власти используют два тезиса:

— местное самоуправление в России в его нынешнем виде не функционирует;

— татарстанская модель развития местного самоуправления специфична прежде всего в определении властного уровня местного самоуправления.

Если первый тезис имеет под собой серьезные основания, то второй не выдерживает критики. На самом деле можно говорить о полном отсутствии реального местного самоуправления в республике, его полной подмене жестко-иерархичным, авторитарным муниципальным управлением.

Перспективы институционализации

Если Республика Татарстан представляет яркий пример отсутствия местного самоуправления, то пример субъекта Федерации с развитой системой местного самоуправления привести невозможно. Поэтому предложенная нами выше типология субъектов Российской Федерации по степени развитости в них местного самоуправления несколько условна: даже относительно благополучные в изучаемом отношении регионы находятся лишь в начальной стадии формирования местного самоуправления. Процесс децентрализации в стране не доведен до конца. Реформирование государственности и власти ориентируется в основном на создание внутри государства микрогосударств – субъектов Российской Федерации и не затрагивает основы государственности – местное самоуправление.

Развитие местного самоуправления в России сталкивается и будет сталкиваться с объективными трудностями. Прежде всего это связано с губернаторским походом в федеральную власть на выборах в Государственную Думу и президентских выборах. Избирательные блоки «Отечество – вся Россия», «Единство», «Голос России» шли во власть под благородными лозунгами избавления граждан от «парламентских болтунов», замены их на «людей дела» из регионов. Однако истинные намерения участников данных блоков были более практичны: сформировать Государственную Думу таким образом, чтобы она легко управлялась региональными лидерами, резко сократить властные рычаги федерального центра (полномочия и финансы). То есть речь идет опять о приватизации государственной власти, на этот раз федеральной.

В случае создания подобной системы местное самоуправление окажется объективно не нужным, ослабленная федеральная власть уже не сможет иметь рычагов для реальной децентрализации власти. Как это было в 1995 г., когда Президент и Государственная Дума Российской Федерации смогли, заняв единую позицию, принять Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при полном бойкоте его со стороны Совета Федерации и тем самым создать нормативную основу для развития местного самоуправления.

Объективным препятствием на пути институционализации местного самоуправления является ментальность и условия жизни современных граждан России. На сегодня дореволюционная система, в которой выборы губернаторов отсутствуют, но есть общинное самоуправление, невозможна в силу изменившихся обстоятельств. Внедряемая же англосаксонская модель местного самоуправления минимально пригодна для России в силу отсутствия основы такой системы – граждан-собственников.

Явно неэффективно, например, деление всей страны на муниципальные образования, границы которых часто определяются совершенно произвольно. Оценки численности муниципальных образований, даваемые специалистами, колеблются в пределах от 12 до 56 тысяч. Все это приводит к путанице, отчуждению граждан от участия в делах местного самоуправления. Вероятно, целесообразнее привязанность местного самоуправления к населенным пунктам, что более соответствует традиционной российской ментальности.

Согласно многочисленным опросам, люди не чувствуют необходимости своего участия в местных делах, считают органы местного самоуправления продолжением властных структур. Функционируют лишь отдельные элементы самоуправления (созданные для решения вопросов в жилищных и садово-огородных товариществах — совместного приобретения инвентаря, средств защиты от воровства, найма охраны; в некоторых регионах страны возобновлены родительское патрулирование в школах, помощь органам правопорядка со стороны ветеранских организаций и т.п.). Все эти формы самоуправления известны с советских времен и достаточно эффективны, но самоуправление в виде участия граждан в принятии управленческих решений по вопросам местного значения, обсуждения проблем, контроля над избранными представителями в органы местного самоуправления, расходования средств, организованного выдвижения требований отсутствует.

Столь сильно усеченное самоуправление не может выполнять возложенные на него функции, формировать гражданское общество.

В России, ведем ли мы речь о Татарстане, Санкт-Петербурге или Саратове, отсутствует и такой важнейший элемент самоуправления, как локальное сообщество (объединений соседей). Во многом подобное положение дел связано с традициями советского времени, когда основной формой организации трудящихся выступали трудовые коллективы, которые являлись центром не только производственной, но и общественной деятельности людей. Именно трудовые коллективы решали вопросы[142] материальной помощи, распределения жилья, улучшения бытовых условий, выдвижения кандидатов в народные депутаты и т.п. В эпоху реформ «производственная организация» людей распалась, а территориальная самоорганизация не успела возникнуть, особенно в крупных городах.

 

* * *

 

Реальная федерализация страны предполагает в качестве составного элемента местное самоуправление. Заинтересована в попрании прав местного самоуправления лишь система квазифедерализма. Следовательно, дилемма развития современной российской государственности состоит в выборе между демократическим, федеративным государством с развитым самоуправлением и квазифедеративным государством с самоуправлением «на бумаге». Социальная практика сегодня демонстрирует, что Россия делает выбор в пользу последней модели. Поэтому формирование развитого самоуправления, становление гражданского общества в стране в ближайшие годы проблематично.

 

 

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Противоречия российского законодательства и законодательства Республики Татарстан в сфере определения властного уровня местного самоуправления

 

Согласно федеральному

 законодательству

 

Согласно законодательству

Республики Татарстан

 

 

 

 

субъекты Федерации

 

органы государственной власти и управления республики

 

 

 

 

МСУ

города, районы городов, ТОСУ (микрорайоны, улицы и т.п.), сельские районы, сельские поселения и т.п.

местные органы государственной власти и управления

города, районы городов, сельские районы

 

 

 

 

 

МСУ

 

населенные пункты в сельской местности, в городах - самоуправление жилых комплексов

 

 

 

 

 

 

 

                ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Схема муниципального управления г. Казани

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

ЖИЛЫХ КОМПЛЕКСОВ

 
 



ПРИЛОЖЕНИЕ 3.
Схема МСУ жилого комплекса г. Казани

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


к

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Типовой Устав местного самоуправления в г. Казани

(выдержки)

 

V. О порядке избрания советников Правления Управы

                Граждане, проживающие на территории жилых кварталов, могут избираться путем проведения голосования по петиционному листу (сбор подписей) делегатов конференции.

                Делегат конференции избирается по инициативе жителей подъезда, дома, улицы из числа жителей подъезда, дома, улицы, достигших 18-летнего возраста.

                Подготовка и проведение выборов делегатов конференции осуществляется открыто и гласно.

Для организации работы по выборам делегатов жителей образуют инициативную группу.

Инициативная группа в количестве не менее 3 человек определяет порядок проведения выборов и организует выборы делегатов.

Делегат конференции избирается жителями дома (подъезда), улицы путем голосования по петиционному листу (сбор подписей).

Порядок проведения голосования по петиционному листу (сбор подписей) определяется инициативной группой.

Сбор подписей по петиционному листу проводит инициативная группа.

Избранным считается делегат, набравший более 50 процентов подписей, при условии, что в голосовании по петиционному листу приняло участие не менее 25 процентов граждан, проживающих в подъезде, доме, улице и имеющих право голоса.

Петиционные (подписные) листы подписываются членами инициативной группы.

В двухнедельный срок со дня подведения итогов выборов инициативная группа организует проведение конференции по выборам советников правления Управы. Выборы проводятся открытым голосованием. Избранным считается кандидат, набравший более половины голосов от числа присутствующих делегатов конференции.

 

 

 

VII. Администрация Управы

Администрация Управы состоит из заместителя главы Управы и руководителей структурных подразделений администрации, назначаемых главой Управы самостоятельно[143]. Глава Управы возглавляет администрацию и руководит ее деятельностью.

 

VIII. Комиссии Управы

Правление Управы образует комиссии Управы по делам несовершеннолетних, административную, межведомственную, жилищную, конкурсную по нежилым помещениям, наблюдательную, координационный совет по информированию населения и оказанию содействия средствам массовой информации, гаражно-стояночную, по мелкорозничной торговле, по защите прав детей, попечительский совет и другие комиссии в соответствии с действующим законодательством.

 

 


Л.М. Лысякова

 

 

Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ России и Китая

 

 

 

В

 настоящее время осуществляется глубокая трансформация и России, и Китая — стран, граничащих на огромном участке суши. Хотя процесс преобразований в КНР привел к очевидным и ощутимым позитивным результатам, а проводимые в России реформы до сих пор не вывели ее на путь социального и экономического прогресса, совершенно очевидно, что момент подведения итогов еще не наступил ни в одной из этих стран. Изучение реформ управления на низовом уровне в КНР и России позволяет определить векторы политического движения этих стран, а также возможности взаимного обогащения опытом, накопленным соседом.

Особенности политической модернизации в КНР:
развитие низовой деревенской демократии

Реформа в деревне является тем моментом, с которого началась и с которым соотносится модернизация всего современного Китая. Введение всеобщих выборов, общих собраний, автономии, самоуправления в деревенских сообществах стало продолжением радикальной реформы не только производственных, но и общественных отношений в деревне, начавшейся с введением системы подворной ответственности.

Центром деревенского самоуправления является избираемый комитет сельских жителей (КСЖ). Эта форма организации самоуправления стала появляться в сельском Китае с переходом к политике реформ. Конституция 1982 г. вернула систему волостей и поселков для управления на низовом уровне в сельской местности, определив комитеты сельских жителей как массовые организации самоуправления[144]. В 1983-1985 гг. КСЖ стали появляться повсеместно. Деятельность их сначала регулировалась разработанными на провинциальном уровне Правилами по работе комитетов сельского населения.

Закон о КСЖ, принятый в 1987 г., задал основные параметры управления жизнью сельских сообществ — прямые выборы председателя, заместителя и членов комитета, срок полномочий избранных лиц, возможность их отзыва, решение важных вопросов на общем собрании. В многочисленных комментариях подчеркивалось, что КСЖ не являются органами политической или административной власти в деревне[145]. Процесс дальнейшего организационного и функционального развития системы КСЖ происходил поэтапно и постоянно контролировался и направлялся из центра[146]. Ключевые признаки самоуправляющейся деревни заключались в создании КСЖ на основе демократических выборов, усиления и совершенствования их работы и системы малых деревенских групп, на периодическом проведении деревенских собраний или собраний представителей, развитии экономики, единства и стабильности, хорошем выполнении крестьянами общих деревенских дел, гражданских обязанностей, всестороннем выполнении всех пунктов установленных государством заданий[147].

В вышедшем через четыре года документе МГА «Руководящие принципы общенационального движения за деревенское самоуправление» указывалась необходимость создания в каждой провинции, городе, уезде, деревне единиц деревенского самоуправления[148].

Деревенские комитеты как организации самоуправления были предназначены для проведения линии партии, государственных законов и постановлений. Самоуправление, а также сопровождающие его демократические процедуры рассматривались в первую очередь как хорошо зарекомендовавший себя способ ведения дел в деревне.

В течение почти двенадцати лет закон, принятый в 1987 году, регулировал проведение деревенских выборов[149].

В 1998 г. Цзян Цзэмин заявил о необходимости развития базовой демократии, стимулирования строительства демократической системы в деревне[150], а 4 ноября 1998 года пятая сессия ПК ВСНП девятого созыва приняла Закон об организации комитетов сельских жителей Китайской Народной Республики.

Пересмотренный закон о комитетах сельских жителей[151] оставил меньше свободы действий для провинциальных и местных властей в сфере деревенского самоуправления, так как в нем присутствует детальная регламентация и толкование основных механизмов и составляющих самоуправления (то, что раньше было в ведении регионов и местных властей), а с другой стороны, деревенские сообщества стали в большей степени независимыми и получили больше полномочий в сфере внутридеревенского управления и контроля.

Практическое значение закона заключается в том, что он ввел единообразную процедуру и порядок организации деревенской жизни, определили перечень дел, находящихся в ведении деревенских комитетов, предоставил определенную защиту от нарушений и злоупотреблений деревенских начальников, легализовал созданный на местах механизм управления деревенским сообществом[152].

Партия в лице местных партийных лидеров смогла адаптироваться к новым условиям деревенского самоуправления и восприняла систему четырех продвижений — «демократических выборов, демократического принятия решений, демократического управления и демократического контроля», осуществляемого в деревнях с помощью выборных комитетов сельских жителей, и стала посредником в отношениях между крестьянами и правительством, сменив неудобную роль сборщика налогов и взносов на роль арбитра в вопросах деления работ и финансового бремени, выполнения закона об ограничении рождаемости.

В новых условиях функция партийного руководства стала заключаться в аккуратном продвижении идеи деревенского самоуправления, чтобы позволить каждой деревне развиваться, в наибольшей степени соответствуя выполнению политики правительства и реализации партийных принципов.

В новом законе, официальных документах, комментариях в прессе, выступлениях часто используется термин «демократический», однако вряд ли следует использовать его в западном понимании. В КНР за этим названием стоит другая реальность: систему, создаваемую в КНР на низовом уровне, некоторые исследователи называют «коллективной демократией» в отличие от западной «демократии индивидуумов»[153]. На первый взгляд, в китайских деревнях реализуются основополагающие элементы демократической системы — прямые выборы, тайное голосование, принцип самоуправления, открытость ведения дел в общине; главным моментом деревенского самоуправления являются регулярные выборы председателя КСЖ и его членов; избирательные кампании и процедуры в деревнях часто имеют открытый демократический характер и так воспринимаются жителями деревни. Однако крестьяне озабочены тем, чтобы защитить коллективные интересы деревни от проникновения государства, выполняя при этом все обязательства перед ним. Одновременно введенные модификации — руководство партии, предварительные консультации, ограничение числа кандидатов, запрет на личное участие в предвыборной кампании меняют смысл и назначение системы, дают государству возможность управлять выборами.

Функция контроля со стороны общины в условиях практического отсутствия судебной системы также приобретает иное содержание. Деревенское собрание имеет право отзыва местного руководителя. Одновременно крестьяне, и новый закон подтверждает это, освоили практику обращения наверх, вскрывая разного рода нарушения в работе местных ганьбу, несоответствие их деятельности законодательству, линии руководства. В условиях самоуправления, экономической самостоятельности деревенских сообществ и выборности деревенских руководителей, связь их с единой партийно-государственной системой ослабляется, так как утрачиваются рычаги контроля и давления, все больше действует механизм местного корпоратизма. Центральные власти пытаются препятствовать развитию негласного влияния фамильных групп в деревнях, нарушать отношения, сложившиеся у местной политической и экономической элиты. Во многих провинциях действует специальный уполномоченный парткома по работе с выборами, его задача, в частности, не допустить полного контроля лиц, представителей одной фамилии, в местных сообществах[154].

Развитие самоуправления на низовом уровне тесно связано с концепцией урбанизации Китая, особенность которой состоит не в росте больших городов, а в развитии и создании новых малых, средних городов и поселков[155] в сельской местности. Предполагается, что на основе существующей системы деревенского самоуправления могут создаваться самоуправляемые городские сообщества. Комплекс, интегрирующий в себе торговлю, промышленность и сельское хозяйство, является новой организационной формой хозяйственной деятельности, которая на базе стабильного семейного подряда сможет объединить разрозненные мелкие производства десятков тысяч дворов[156].

Этой модели как нельзя лучше отвечает создаваемая система деревенской автономии, главным звеном которой является принцип коллективизма, а экономической основой — право распоряжения коллективной собственностью деревень и поселков и создание собственных фондов и источников дохода.

Деревенская демократия вряд ли решит глобальную задачу формирования оппозиции центру на местах, так как КПК через государственные органы власти и местные партийные организации и контролирующие их органы держит все рычаги управления этим процессом и всегда может внести свои коррективы. КПК обладает не только формальной, но признаваемой всеми китайскими гражданами легитимностью, потому что именно эта партия сделала Китай независимым и привела его к экономическому подъему. Даже те жесткие рамки, заданные для демократических процедур и самоуправления в китайских деревнях, приводят крестьян в состояние эйфории и дают им ощущение новизны и реальной демократии — власти народа, и этот процесс стимулирует КПК.

Новое поколение, сформировавшееся в период, превращается в реальную власть на селе. В связи с тем, что волостные и поселковые предприятия стали опорой деревенской экономики, предприниматели, связанные с ними, будут представлять собой группу влияния, которого не было в истории китайской деревни. Местные системы власти будут готовить новых лидеров для партии, представительных органов и госаппарата, прошедших через демократические процедуры на своем уровне и в связи в этим обладающих определенной независимостью в мышлении и в способе действий. Развитие системы и практика прямых выборов уже сейчас отражают рост демократического сознания избирателей, что является залогом дальнейших общественных инициатив и, как следствие, возможных политических реформ.

Оценки их неоднозначны. Одни исследователи выдвигают положение о том, что «китайский коммунистический режим не начал процесс демократического транзита, а в последние годы сконцентрировался на экономической либерализации и рационализации»[157]. Другие считают, что в Китае происходит демократизация, в ходе которой сохраняется институциональная легитимность, и в этот процесс включены все лояльные граждане[158].

Исследование проблем трансформации и институциональных изменений в сельском Китае, практики деревенских выборов позволяет нам сделать следующий вывод. Исходя из того, что органы местного самоуправления являются одной из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами является демократическим принципом, и это право осуществляется наиболее непосредственно на местном уровне[159], можно говорить о том, что на низовом уровне в китайских деревнях происходит процесс специфической, ограниченной, но все же демократизации, связанный с появлением элементов демократии и созданием на низовом уровне институтов, которые можно назвать демократическими.

 

 

 

Развитие институтов самоуправления в России и в КНР:
сходство и различие

Характер перемен. В России в ходе перестройки произошла либерализация советской системы, а затем в ходе изменения институциональных основ власти была изменена политическая система. Исследователи по-разному оценивают результаты такой трансформации. Л.Шевцова полагает, что произошла поверхностная демократизация[160]. А.Мельвиль считает, что в России налицо переход от «авторитаризма мобилизованного участия» к «конкурентной олигархии» — разновидности элитарного правления, при котором формальные институты демократии используются в недемократических целях[161]. Поверхностность российской демократизации наиболее отчетлива видна при анализе практики местного самоуправления.

Несмотря на то, что Китай и Россия находятся на разных путях и этапах политической модернизации, и процессы децентрализации и развития самоуправления в России и в Китае происходят в условиях разных политических систем, политической культуры и традиций, при последовательном сравнении оказалось возможным выявить не только особенности, но и закономерности трансформаций на местном уровне.

Уровни (само)управления. Система органов государственной власти КНР типологически родственна советской системе. Направление трансформации системы на местном уровне и в России на первом этапе развития местного самоуправления, и в КНР заключалось в выделении низового уровня из общей системы государственных органов власти. При этом в России органы местного самоуправления создавались на основе Советов народных депутатов, а в КНР появились новые для китайской деревни органы самоуправления — Комитеты сельских жителей.

Основное отличие трансформации на местном уровне в Китае и РФ, заключается в том, что в первом случае изменения происходят в условиях, когда политическая система реформируется, но основы ее остаются неизменными. Процесс формирования самоуправления происходит путем постепенного встраивания новых элементов в существующие формы организации и управления. В России эволюционный этап развития МС закончился в 1993 г. с отменой системы советов, и создание местного самоуправления (МС) является частью процесса радикального изменения политической системы в стране.

Если на первом этапе становления самоуправления в РФ можно было говорить не только о желании властей развивать эту демократическую форму управления местными сообществами, но и о наличии определенного стремления к самоорганизации снизу, то формирование действующей системы самоуправления было инициативой государства. А деревенское самоуправление (ДС) в КНР с самого начала не создавалось указами и законами сверху, оно возникло на основе движения снизу.

В Китае самоуправление введено только на самом нижнем уровне административно-территориального деления в деревнях. С самого начала отдельно указывалось, что КСЖ не являются органами административной и политической власти. В Китае только в 1990-е гг. стали говорить о самоуправлении как об участии крестьян в принятии государственных решений (цзы чжи). Китайские крестьяне по прошествии 15 лет получили право решать внутридеревенские дела без вмешательства поселковых правительств — органов государственной власти, когда выяснилось, что нигде деревенская автономия не помешала выполнению государственной политики. В КНР законом определена основная форма организации самоуправления, которая применяется с учетом местных особенностей. Деревенская автономия пока не обладает большими правами, но она может стать прообразом городских самоуправляемых сообществ, которые будут возникать при создании малых и средних городов в процессе китайской урбанизации в сельской местности[162].

В России местное самоуправление называют третьим базовым уровнем власти, оно было введено сразу на нескольких уровнях: от сельсоветов до районов и городов — областных и региональных центров. С одной стороны, в законе 1995 г. определен одинаковый подход ко всем муниципальным образованиям, без учета специфики сельских, районных и городских. С другой стороны, законодательное признание многообразия форм территориальной организации местного самоуправления привело к тому, что в части субъектов местное самоуправление действует только в городах и районах, а в некоторых регионах муниципальные образования созданы только на уровне сельсоветов и поселков. С самого начала законодательно определена самостоятельность и неподчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти в решении социальных и экономических вопросов на территории МО.

Законодательство и его изменения. Деревенское самоуправление в КНР в отличие от российского МС, пройдя через годы экспериментальных поисков, постепенно приобретает статус реального самоуправления. Первый закон, имевший статус экспериментального, действовал в течение 10 лет. Значительная часть полномочий в сфере формирования функциональных основ самоуправления на селе была у провинциальных властей. Принимая во внимание региональные различия конкретного опыта деревенской автономии руководство китайских центральных ведомств, с самого начала заключалось одновременно в учете местных особенностей и в последовательном введении унифицированных элементов самоорганизации в деревне. Следует отметить и отличный подход к формированию законов: в КНР законы принимались после многолетних экспериментов, использования целых провинций для осуществления пилотных проектов, что позволило законодательно оформить уже привычные процедуры и создать действенные рычаги управления новой системой.

Политической целью введения местного самоуправления в России было стремление уравновесить большие права субъектов Федерации, полученные ими в ходе «поэтапной конституционной реформы» 1993-1994 гг., когда президент был заинтересован в поддержке региональных лидеров. В самой идее создания не подчиняющихся друг другу самоуправляющихся территорий от деревень до уровня городов — региональных центров — с охватом более 4/5 населения страны были заложены потенциальные конфликты между местным самоуправлением и региональными властями.

Задача китайского руководства заключалась в направлении инициативы населения. Компартия и государство развили и смогли эффективно использовать активность населения, сбалансировать процесс спускания прав и роста хозяйственной самостоятельности местных сообществ в рамках существующей системы государства. Целью являлось не только обеспечение выполнения государственных заданий и государственной политики в деревнях, но и восстановление политического лидерства КПК на местах в новых экономических условиях, на новой политико-правовой основе, внесение элементов демократической культуры и организации в ответ на рост экономической самостоятельности крестьянских сообществ при сохранении основ политической системы. При этом как бы ни рассматривалась создаваемая система «деревенской демократии» — в качестве основы для дальнейшего развития самоуправления или как форма стабилизации и упрочения существующего политического режима — она является способом мирного публичного согласования интересов и устранения противоречий между местными властями и жителями деревенской общины, и, следовательно, средством достижения политической стабильности в китайских деревнях, где сосредоточено более 2/3 населения страны. Однако, вероятно, главной целью поддержки движения за самоуправление в Китае государственной властью является попытка найти способ эффективного управления и контроля на местах в условиях развития специфически китайской экономической системы, когда крупные предприятия в критических отраслях промышленности находятся в государственной собственности и в сфере действия центрального контроля, а мелкие и средние предприятия в коллективной и частной собственности и в ведении местных властей.

Природа возникающих конфликтов. Противоположный характер государственного управления и местного самоуправления — основа постоянной конфликтной ситуации на местах. Разрешение этого конфликта возможно лишь в плоскости детальной регламентации взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти и разделения прав и полномочий, которые должны быть закреплены не только в законодательстве, но и в практике взаимодействий и в действующей системе ценностей в обществе.

Отсутствие контроля, единых стандартов и разграничения полномочий приводит к тому, что процесс формирования общественного самоуправления в РФ на данном этапе характеризуется высокой степенью конфликтности внутри самой системы организации, сильно различается в зависимости от законодательства субъекта Федерации и позиции региональной власти. Многие региональные руководители считают местное самоуправление досадным недоразумением, с которым приходится мириться, а лучше устранить его вовсе. Такой подход можно объяснить не только личными качествами глав субъектов Федерации, но и тем, что определенная законодательством модель местного самоуправления была применена в обществе с иными традициями и опытом управления и самоуправления.

Система самоуправления введена в России на нескольких административных уровнях и предполагает неподчиненность муниципальных образований друг другу и невмешательство органов государственной власти в дела местного сообщества. В результате механизмы, действовавшие в иерархической централизованной системе управления, были отменены, но не разработаны новые механизмы, которые стали бы более эффективными. В силу традиции, в регионах при формальном соблюдении закона, в обход его или с явными нарушениями стали создаваться системы, позволяющие в той или иной степени восстановить подчиненность по вертикали. Создавались локальные государственные системы, во многих случаях с преобладанием механизмов взаимодействий, снижающих роль политической конкуренции и ограничивающих или исключающих возможности рядовых граждан участвовать в процессе принятия решений. В результате даже те небольшие достижения демократизации жизни на местах — возникновение неформальных общественных организаций, реальное разделение властей, создание механизмов контроля за исполнительной властью, — которые появились на первом этапе развития местного самоуправления, были разрушены. Российское общество в плане политического развития на местах было отброшено назад. Позиция «лояльность в обмен на невмешательство», занятая центром, свела к минимуму отведенную ему функцию контроля за соблюдением норм федерального законодательства и осложнила борьбу за реализацию прав населения на самоуправление, свела ее к внутрирегиональным спорам между центральными и местными властями. В рамках системы, существовавшей на первом этапе развития местного самоуправления, местные сообщества имели больший потенциал демократизации, чем сейчас.

В КНР деревенское самоуправление ставится в противовес произволу и коррупции, неформальным отношениям, которые сложились в локальных системах и тормозят экономическое развитие, и призвано стимулировать процесс перехода к соблюдению формальных правил, определенных законом. Развитие «деревенской демократии» в Китае — политика, методично проводимая не только из центра, но и провинциальными властями, она сопровождается эффективной пропагандистской кампанией.

Тем не менее нельзя говорить о полном отсутствии конфликтов. Авторитарный характер системы, в которой развивается деревенское самоуправление, не предполагает открытую борьбу за права местного самоуправления. Однако следует отметить, что при обсуждении закона о Комитетах сельских жителей наибольшее количество писем было посвящено вопросу вмешательства органов государственной власти в дела деревни. Природа возникающих в китайской деревне коллизий состоит и в несоответствии интересов местного сообщества и личных интересов представителей местной власти, в отторжении местной элитой самой возможности отвечать за собственные действия. В целом борьба за защиту прав направлена на реализацию принципа контроля и ответственности избранной власти.

В условиях, когда реформа дала неодинаковые результаты в разных провинциях КНР, когда крестьяне в бедных районах устали ждать положительных результатов и перешли к открытому неповиновению и т.д.[163] и достижения реформы были поставлены под угрозу[164], деревенское самоуправление в Китае стало способом восстановления легитимности существующего режима на местах, устранения КПК от прямой ответственности за состояние дел в деревне и переноса конфликта на локальный уровень. Экономическую отсталость стали связывать с неэффективностью работы местной деревенской власти.

Децентрализация и рецентрализация. В ходе проводимых реформ и в КНР, и в России большое внимание уделялось децентрализации системы, в передаче части властных функций на более низкие уровни, что не разрушает централизованной системы (происходит дробление аппарата, увеличение количества уровней иерархии) и не является необратимым. С момента образования КНР неоднократно проводились кампании по децентрализации и расширению прав местных органов власти[165], но затем эти права забирались обратно. При децентрализации сохраняются функции централизованного контроля и руководства. Децентрализация сама по себе не является эффективным решением проблемы управления на местах в условиях обширной территории государства и большой численности населения и может способствовать распаду и дезорганизации работы системы на низовом уровне[166].

Несмотря на то, что статус самоуправления в России гораздо выше, чем в Китае, в обоих случаях развитие системы самоуправления можно считать процессом децентрализации, и права, полученные местными сообществами в РФ и в КНР, в принципе могут быть отозваны как в рамках китайской централизованной однопартийной системы, так и в рамках «поверхностной демократии» в России.

В случае рецентрализации в Китае речь может идти скорее об экономических и административных правах волостных, поселковых и уездных властей. Деревни же не получают отчислений от уплачиваемых ими налогов. Право собственности на остаточный доход, которое имеют самоуправляющиеся деревни, лежит в самой основе реформы на селе и составляет ее существо — переход к подрядным и арендным отношениям, его отмена равносильна повороту вспять всей сельской экономики. Ограничение самостоятельности сельских сообществ повлечет за собой усиление локальных корпоративных режимов и, как следствие, ослабление центральной власти. Практически единственным неблагоприятным вариантом развития деревенского самоуправления является его консервация в существующих рамках, так как дальнейшее развитие самоуправления на селе связано с риском и для существующей партийно-государственной системы.

В перспективе нельзя исключать не только варианта ограничения сферы действия местного самоуправления, но и изменения всей формальной модели самоуправления в России. Определенные шаги к этому уже сделаны с принятием бюджетного кодекса, резко ограничившего доходы общественного самоуправления. Изменения в законодательство могут быть внесены и при реализации на практике единых норм для региональных законодательств в ходе усиления контроля за исполнением федеральных законов. Полное свертывание этого института вряд ли возможно, однако проблема эффективности и компетентности местной власти неизбежно потребует принятия новых решений.

Экономическая самостоятельность и самоуправление. Если в КНР основным доводом в пользу самоуправления является успешное экономическое и социальное развитие значительной части деревенских сообществ и их способность самостоятельно обеспечить свои потребности, то в России у местного самоуправления нет такого «козыря». В нашей стране оно не имеет значимых собственных источников дохода; в действующей системе финансово-бюджетных отношений, предполагающих отчисления от федеральных налогов на разные уровни, органы местного управления находятся на самом последнем месте. Причиной бедственного состояния местного самоуправления является практическое отсутствие не только средств, но и стимулов как у региональных, так и у местных властей для подъема экономики местных сообществ. В своих экономических стратегиях российские региональные лидеры скорее ориентированы на создание точек — центров роста — прибыльных технологически продвинутых предприятий, а не на комплексное развитие локальных сообществ как основы экономического роста. Большинство муниципальных образований на практике не могут сами обеспечить свои потребности, органы местного самоуправления являются посредниками в распределении бюджетных средств, направленных на обеспечение минимального социального обеспечения. Такая ситуация приводит к тому, что этот институт существует формально, а реально местные власти находятся в зависимости от субъектов Федерации и не в состоянии проводить свою политику развития собственной территории.

Опыт КНР свидетельствует о том, что приватизация не является единственным путем стимулирования экономического роста. Предприятия в руках коллективного собственника могут сыграть ту же роль, что и частные фирмы. Фактически реформа на селе передала права собственности на имущество и остаточный доход предприятий деревенским комитетам; государство поощряло власти на уровне поселков, волостей и уездов создавать свои предприятия, за счет которых в местные бюджеты поступали закрепленные доходы, а во внебюджетные фонды — часть прибыли. Эта политика, несмотря на отсутствие того, что называется на Западе «ясными и гарантированными правами собственности», предопределила не только рост местной экономики, но и быстрое развитие частного сектора в 1990-х гг. Несомненно, позволить подобную децентрализацию в состоянии государство, имеющее достаточно хорошо функционирующий аппарат управления, способный преодолеть негативные последствия такого накопления капитала в местных сообществах (например, «перегрев экономики» в конце 1980—начале 1990-х гг., одной из причин которого был быстрый рост инвестиций в основные фонды в сельской местности).

Россия, нарушив с введением местного самоуправления исполнительную вертикаль, имеет экономику намного более централизованную, чем в Китае, который в значительной степени сохранил вертикально интегрированную государственную систему. Чтобы убедиться в этом, достаточно исследовать направления основных денежных потоков, определить институты, которые их структурируют, лиц, принимающих решения о распределении. В России, в отличие от Китая, в ходе реформы основной акцент был сделан на приватизации — передаче предприятий индивидуальным собственникам. Однако быстрого роста частного сектора не наблюдается. Одним из главных препятствий на пути развития российской экономики называют отсутствие стабильных гарантий прав собственников как стимула для долгосрочных вложений в экономику потенциальных инвесторов. Китайская реформа на местах подтверждает необходимость и другого фактора — побудительных мотивов для локальной власти — не менее важного действующего лица, так как никакие самые эффективные методы развития не будут работать, если они не отвечают интересам правящей элиты[167].

Усиление местных элит. И в России, и в Китае в ходе реформы происходит усиление локализации власти. Однако в основе этого процесса лежат разные полномочия, которыми обладают местные элиты в рамках существующих политических систем. В сельском Китае создаются системы, действующие по принципу локальных корпораций. Гибридные корпоратистские формы преобладают, так как позволяют извлекать прибыль в условиях институциональной нестабильности. Местный корпоратизм — механизм, свободно соединяющий формальные правила игры, создаваемые государством, и неформальные процедуры, изобретенные местными политическими и экономическими деятелями для стимулирования рыночно ориентированного роста[168], возведенного в ранг политической задачи в КНР, успешное выполнение которой предопределяет продвижение наверх в политической и бюрократической иерархии. Такой механизм отличается гибкостью и основан на долгосрочных личных связях, обеспечивающих сложные экономические взаимодействия, на взаимном обмене.

Процесс локализации власти в России происходит на основе создания разных институциональных систем на местном уровне в различных субъектах Федерации, усиления их обособленности и самостоятельности. При этом в российском варианте корпоратизма речь также идет не о гражданских корпорациях, а, в определении М. Афанасьева, о сращивании частных административных монополий с государством и криминальными группировками в виде своеобразной вассальной иерархии[169]. В обоих случаях локализация стала возможной в результате ослабления системы контроля.

В Китае политические и экономические интересы местной элиты не противоречат экономическим интересам местных сообществ и институционально связаны с ними. Непропорционально большая прибыль, которую легально получали местные структуры власти от локального экономического роста, не исключили коррупцию, но создали ей легитимную альтернативу. В России ситуация такова, что значительная часть доходов (если они есть) экономических и политических акторов на местном уровне нелегальна или полулегальна, что предопределяет их преимущественное использование не на развитие местных сообществ, а на личное потребление.

Взаимодействие местной власти и местного сообщества. Главной демократической составляющей самоуправления и в КНР, и в РФ являются выборы. Институт выборов в обеих странах является наиболее сильным по своему воздействию на трансформацию местных сообществ, так как он обеспечивает возможность политического участия каждого гражданина.

Разные способы и последовательность введения системы самоуправления, разная роль, которую она играет в жизни сообществ, определяют и разное отношение к выборам. Деревенское самоуправление возникло на основе движения снизу и решает понятные и насущные проблемы крестьян. Россияне получили законодательную «свободу» самоуправления сразу, без объяснений и экспериментов, часто не понимая, зачем она нужна и как ее применять. Поэтому в отличие от китайцев, ожидающих выборов с раннего утра, задолго до открытия зала голосования, российские граждане на местных выборах не проявляют высокой активности. Кроме того, введение местного самоуправления в РФ не стало в значительной части территорий средством вовлечения граждан в решение местных вопросов, деятельность большей части муниципальных образований не связана напрямую с социальной активностью и интересами граждан, снижает доверие к институту местного самоуправления, а следовательно, и энтузиазм избирателей.

Выборы в местные органы власти носят в основном неполитический характер в России (за исключением крупных городов), в Китае выбирают не политического лидера, а человека, который сможет решить проблемы деревни. Практическое отсутствие партий на местных выборах в России объясняется не только специфическими задачами, стоящими перед местным самоуправлением: сфера действия многих из них ограничивается столицей и несколькими региональными центрами. Практически только в части крупных городов муниципальные выборы сопровождаются реальной политической конкуренцией. Региональные власти не заинтересованы в появлении муниципальной политической оппозиции, а муниципальные лидеры не заинтересованы в появлении нового актора в лице политических партий на местах, так как это может изменить характер местных выборов по большей части формальный. И те, и другие имеют возможности повлиять на изменение избирательных правил[170].

В Китае в ходе становления системы деревенских выборов происходит определенная деполитизация власти в деревенских сообществах, так как гораздо чаще стали избирать беспартийных на руководящие должности, парткомы формально стоят в стороне от принятия решений. С другой стороны, представителю другой партии, не КПК, практически невозможно появиться в качестве на деревенских выборах, беспартийные деревенские руководители к концу срока кооптируются в члены партии. Появление оппозиционной партии как прямого результата проведения выборов в деревенские органы самоуправления вряд ли возможно.

Что касается дальнейшего развития сообществ, связанного с формированием независимых общественных групп и организаций неполитического характера, то в КНР оно затруднено по политическим причинам. В России малочисленность таких организаций обусловлена не только определенной пассивностью членов сообщества и замкнутостью на своих личных проблемах, но и устойчивым представлением о невозможности повлиять на местную власть, отсутствием рычагов влияния, нежеланием избранных местных лидеров активно сотрудничать с избирателями. В конечном итоге на жизнеспособность неформальных общественных организаций влияет позиция местной власти, которая на начальном этапе по идее должна способствовать их становлению. Однако в России, с одной стороны, местные сообщества не имеют значимых легальных источников доходов для такой поддержки, с другой стороны, главы органов местного самоуправления не имеют стимулов для реальной демократизации на местах. Практически многие неформальные общественные организации, за исключением тех, кто поддерживает местную власть, существуют на средства, полученные вне локальных сообществ (из разного рода фондов, международных благотворительных организаций и т.д.). Местные корпоративные структуры и в Китае, и в России, как правило, не заинтересованы в развитии независимых организаций и групп, которое может вынудить к переходу и преобладанию формальных правил и норм.

Опыт российского местного самоуправления и китайской деревенской демократии свидетельствует о том, что невозможно отменить существующие институты и создать принципиально новые, изменить социальные традиции и привычки[171]. Коллективная демократия, основанная на предварительных консультациях и ограниченном числе кандидатов, способствует укреплению не только роли партии в деревне, но и роли фамильных и семейных групп. В России фактически единоличное правление глав администраций на своей территории, их неподконтрольность общественности и преобладание неформальных механизмов в региональной системе власти создают возможность для формирования авторитарных ситуаций, провоцирует некоторых глав местного самоуправления на произвол и уголовно наказуемые преступления[172].

Выборность местной власти не способствует изменению ситуации. Если в Китае альтернативность выборов имеет ограниченный характер, селекция кандидатов прежде всего имеет идеологическую направленность, контролируется партийными органами и является признанной в обществе необходимой нормой, то в России при отсутствии политического контроля региональная и муниципальная элита также применяет методы нейтрализации альтернативности, селекции кандидатов. Как у китайских, так и у российских избирателей возможности выбора ограничены, а сами выборы часто носят формальный характер и приводят к переизбранию действующих руководителей.

И в КНР, и в РФ население имеет способы воздействия на не устраивающих его местных лидеров. Это процедура отзыва. Однако в китайской деревне выборы лидера происходят в ходе коллективных предварительных консультаций, его поддерживает влиятельная сложившаяся группа, а окончательные формальные выборы лишь определяют размер этого влияния. Поэтому для того, чтобы была инициирована процедура отзыва, необходимы серьезные проступки со стороны председателя. Тем не менее регулярные, раз в полгода общие собрания, на которых разбирается в мельчайших подробностях финансовое положение председателя деревенского комитета и его родственников, его поступки и дела деревенской администрации, “дни демократии”, законодательно определенная возможность коллективных и индивидуальных обращений в вышестоящие органы и проведение по ним административных проверок являются серьезным рычагом влияния со стороны деревенского сообщества.

В РФ процедура отзыва определяется в уставе, разрабатываемом под руководством главы МО и принимаемом населением муниципального образования. Руководство может непосредственно влиять на определение конкретных условий своей отставки. С другой стороны, основанием для выражения недоверия является нарушение законодательства, невыполнение предвыборной программы, уклонение от исполнения обязанностей. В усилении инициативной группе, формируемой политическими или иными оппонентами главы муниципального образования, иногда не составляет труда доказать его несоответствие должности и привести к переизбранию.

Практика обращения в суд для разрешения конфликтов не является общепринятой в КНР, а суд не стал эффективным инструментом разрешения споров[173]. Китайские крестьяне в случае несогласия с местными властями обращаются наверх, в волостное, уездное правительство, в органы Министерства гражданской администрации и комиссии дисциплинарного контроля. Последние являются местными отделениями центральных ведомств, они осуществляют реальный контроль за ситуацией на местах и принимают практические меры по восстановлению справедливости и закона. В России обращение в суд является единственным способом легального решения конфликтов между населением и местными властями, местными и региональными властями. Однако российские суды не обладают экономической независимостью, так как финансируются из средств регионов.

Таким образом, исторический опыт местного самоуправления, условия, масштабы, способы и движущие силы изменений, связанных с развитием местного самоуправления, в России и в Китае различны. Различен экономический и политический статус самоуправления в РФ и в КНР. Вместе с тем следует отметить ряд сходных моментов — развитие реального самоуправления наталкивается на серьезное противодействие как внутри местных сообществ со стороны их лидеров, так и в рамках локальных систем власти. И в России, и в Китае нет гарантированной защиты существующих прав граждан на уровне местных сообществ. Наличие института местного самоуправления не исключает возможности формирования авторитарной власти на местах. Неформальные отношения и нормы играют серьезную роль в процессе управления сообществом и во взаимоотношениях с органами государственной власти, используются способы нейтрализации альтернативности выборов и селекции кандидатов для усиления управляемости процессом выборов.

Перспективы развития самоуправления в России и в КНР

Сунь Ятсен в начале века, разрабатывая общую программу строительства государства, говорил о необходимости периода «политической опеки», в ходе которого должно развиться местное самоуправление до уровня уезда. Только тогда можно начать формировать демократические провинциальные собрания. Очевидно, КНР не торопится создавать формальные демократические институты в ущерб стабильности экономического развития. Китай находится в процессе развития экономики. Если при этом стремиться к формальной демократии, то не будет ни демократии, ни экономического развития[174]. Вполне возможно, что факт улучшения управляемости и экономических показателей деревенских сообществ в результате введения «деревенской демократии» станет аргументом в пользу расширения масштабов самоуправления, а местная инициатива подскажет формы такого самоуправления[175]. Формирование гражданского общества в Китае может начаться с практики согласования интересов внутри общины, принятия ответственности за свои решения, с отстаивания гражданами своих социальных и экономических прав.

Местное самоуправление в России не имеет явных успехов. Ему активно сопротивляются региональные лидеры, явочным порядком ограничивая сферу его действия. В большинстве случаев местное самоуправление не выступает в качестве проводника экономических интересов граждан, не создано механизма стимулирования их экономической и социальной активности, а данную ему экономическую самостоятельность руководство использует часто в корыстных и корпоративных интересах. На этом уровне в условиях, когда политическая и государственная система не является сложившейся и устойчивой, возможны неожиданные перемены. Расширяться территориально сфера местного самоуправления, очевидно, уже не может, поэтому возможен вариант углубления и развития региональных типов самоуправления и его отношений с региональными властями. Возможна и постепенная под нажимом из центра унификация форм местного самоуправления (этот процесс, учитывая территориальное многообразие муниципальных образований, заведомо длительный и может проходить только в условиях стабильности федерального руководства). Представляется вероятным и вариант сокращения сферы действия и самостоятельности местного самоуправления в РФ.

Очевидно, что оптимальные параметры системы, механизма и масштабов самоуправления, позволяющие учесть экономические реалии, в полной мере стимулировать социальную активность граждан и обеспечить их полноценное участие в принятии политических решений, не найдены ни в КНР, ни в России. Но если в Китае экономические преобразования и связанные с ними изменения социальных отношений двигают вперед развитие самоуправления, то в России все в обратном порядке — эффективная самоорганизация и самоуправление на местном уровне могут стать необходимым условием политической стабилизации и экономического подъема.

 


И.Д.Саначев

 

 

Развитие местного самоуправления в России
после
1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории

 

 

               

П

арадоксы демократии. Проблема существования, функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации назрела давно. Мало кто задумывается над тем, что в ней — корни многих российских неурядиц, а потому именно она сегодня является наиболее болезненной и важной.

                Дело в том, что центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства.

К сожалению, в специальной литературе, появившейся в последние годы в России, местное самоуправление увязывается с «демократическим государством», «демократией», «гражданским обществом» и т.п. Это происходит потому, что налицо своего рода смешение понятий, когда местное самоуправление было объявлено необходимым элементом демократического общества и был сделан вывод, что местное самоуправление невозможно без демократического общества. Между тем достаточно развитое местное самоуправление — как сельское, так и городское — было, например, в царской России. А ведь ее никто еще не смел назвать «демократическим государством».

                Вместе с критикой неудачных реформ российского общества 1990-х гг., проходивших под флером демократической идеологии, усилилась и критика местного самоуправления, особенно со стороны руководителей субъектов Федерации. Местное самоуправление объявляли результатом происков американских спецслужб и их ставленников-«реформаторов», призванных окончательно развалить страну, и безумным экспериментом, и т.д. и т.п.

Не останавливаясь на том, что губернаторам объективно выгодно шельмовать местное самоуправление, заметим лишь только, что местное самоуправление — это не продукт какой-либо идеологической концепции или доктрины; это прежде всего — плод определенного уровня развития государства.

                Способы возникновения местной власти. Чтобы понять, почему возникает местное самоуправление, нужно прежде всего разобраться в способах возникновения «местной власти» и «местного самоуправления».

Община как низший уровень государственного устройства может быть самоуправляющейся; частично самоуправляющейся, а частично подчиненной государству; полностью подчиненной государству. Возможность понять, каким способом может быть создана местная власть, позволяет с легкостью увидеть и национальные особенности строительства местных сообществ, причины существования того или иного уровня разграничения пределов компетенции, полномочий между местным сообществом и государством; предугадать возможный ход развития местных сообществ и их взаимоотношений с государством.

Если мы попытаемся бросить хотя бы беглый взгляд на историю местной власти, то, при всем разнообразии частных проявлений, можно вычленить несколько основных путей ее создания, дающих на практике массу более частных вариантов.

Местная власть может быть сформирована тремя способами:

                — установлением прямого государственного управления над местным сообществом;

— формированием органов местной власти методом самоорганизации граждан, то есть «снизу»;

— путем делегирования части полномочий государством, то есть путем реформ «сверху».

                Истории известно, что обычным способом формирования прямого административного управления являлось завоевание местного сообщества каким-либо иным сообществом; при этом последнее начинало играть роль «Центра», центральной власти по отношению к созданным им же местным властям. Вторым известным способом было установление договорных отношений, вследствие развития которых постепенно происходило перераспределение прав и экономических рычагов в пользу Центра с окончательной полной или почти полной передачей их в Центр. Наконец, третьим вариантом являлось установление религиозного господства с конечным экономическим и правовым подчинением сообщества Центру.

Очень часто в истории мы можем увидеть совокупность этих способов.

Здесь следует оговорить один момент, который является принципиальным в понимании прямого административного управления: община, местное сообщество после подчинения в той или иной форме Центру вполне могут сохранять внутренние органы самоуправления. Более того. История дает нам примеры, когда сообщества даже имели выборные органы, но эти последние целиком и полностью подчинялись чиновнику, поставленному Центром для контроля за данным местным сообществом.

В современной жизни мы видим даже примеры формирования представительных органов власти, долженствующих изображать право местного сообщества на местное самоуправление, но фактически подчиненных государственной вертикали. Так было, например, в России в 1993 г., когда всевластие командно-администpативной вертикали дополнялось — на местном уровне — городскими Думами, целиком и полностью подвластными Главам администраций городов.

Не исключаются при прямом административном управлении и элементы самоорганизации граждан, но эти элементы никоим образом не претендуют на то, чтобы стать властью или местным правительством.

Прямое административное управление может просуществовать достаточно длительное время, но исторически этот вид, так сказать, изначально обречен. Он вынужден эволюционировать в сторону развития местного самоуправления, так как в хозяйственном отношении он крайне неэффективен; возникающая в результате установления этого вида система управления громоздка, усложнена и запутана.

Местная власть и субъекты реформ. Наиболее часто встречающийся путь формирования местной власти есть путь реформ, проводимых государством. Известен целый ряд причин, по которым государство вынуждено начинать реформы и допускать развитие местного самоуправления. К ним прежде всего относятся экономические и финансовые причины.

Как правило, пытаясь облегчить финансовое напряжение государственного бюджета, улучшить экономическую ситуацию внутри страны, государство и идет на реформы. Социально-экономическая обстановка внутри страны толкает государство к реформам: с одной стороны, правящими элитами все глубже и глубже осознается невозможность централизованного решения всех финансово-экономических проблем развития страны; с другой стороны, развивается борьба городов и сельских общин за предоставление им реальных возможностей и условий для местного самоуправления, усиливается всегда присутствующий элемент самоорганизации местных сообществ.

Противоборство многообразных причин никогда не приводит к возникновению полного местного самоуправления, хотя на первый взгляд может показаться, что и в ситуации, когда государство осуществляет прямое административное управление на местах, возможна поступательная цепь реформ, способных привести к установлению такой формы местной власти. Однако подобные примеры практически неизвестны.

Как правило, «двойное давление» на государство заканчивается тем, что устанавливается некий компромисс между центральной властью и местным сообществом. Объем прав и полномочий, предметы ведения возникшего в результате «двойного давления» местного самоуправления целиком и полностью зависят от тех конкpетно-истоpических условий, в которых формировалась данная местная власть.

Хотя это и кажется парадоксальным, но революционные потрясения в государстве почти всегда связаны с нежеланием государства уступить такому «двойному давлению». Второй парадокс революций с точки зрения муниципальной теории заключается в том, что они приводят государство — или новое государство, возникшее на месте старого, — к необходимости реформ местных органов власти! Революция (если только она не приводит к полному саморазрушению и возникновению чего-то абсолютно качественно нового, как это было в России) есть прелюдия реформ местной власти.

Направление реформ местной власти в сторону самоуправления — наиболее распространенный способ создания такового в мире; это типично российский путь развития местной власти. Вместе с тем российская история местной власти убедительно показала, что если «двойное давление» не получает адекватного ответа со стороны государства, то эта ситуация чревата саморазрушением государства и местного сообщества.

Россия демонстрирует типичный образец прерывистости в развитии местного самоуправления: за реформой следовала контрреформа, за приливом в развитии местного самоуправления — отлив. Эта прерывистость, кажется, приводит к идее о том, что в случае реформ местная власть целиком и полностью зависит от воли центра к реформированию, однако это не вполне так. При «двойном давлении» все зависит от конкретно-исторических причин, от силы этого давления. Центр вынужден считаться с угрозой собственного саморазрушения, и в силу этого мириться с местным самоуправлением.

Самоорганизация граждан присутствует всегда; элементы ее усиливаются или ослабевают, но самоорганизация граждан на уровне создания местной власти возможна только в тех случаях, когда государство находится в процессе организации или реорганизации (то есть вследствие незавершенности процесса ее формирования, революции и т.п. отсутствует сильная государственная вертикаль).

                Мы знаем совсем немного исторических примеров выбора такого пути развития. Не считая давно ушедших в прошлое городов-государств, американский вариант местного самоуправления является едва ли не единственным известным нам примером такого развития — единственным прежде всего потому, что история создания американского государства в значительной степени уникальна. Это практически единственное государство, созданное «снизу вверх», причем в этом процессе местные самоуправления играли очень важную и даже во многом решающую роль, что, в конечном итоге, обусловило полное местное самоуправление. Уникальность данного пути свидетельствует и об уникальности полного местного самоуправления как вида.

Здесь, естественно, возникают вопросы о том, возможно ли возникновение подобного вида в других конкретно-исторических условиях и копирование американского опыта.

Собственность. Три разных пути формирования местной власти подразумевают три разных способа образования муниципальной собственности, на которой зиждется независимость всякого местного самоуправления.

                В случае прямого административного управления никакой муниципальной собственности нет и быть не может. Всякая собственность находится лишь только в пользовании городских или сельских органов власти, собственником же ее является государство. Именно эта ситуация наличествовала в России, во всяком случае, до 1995 г. Элементы самоорганизации граждан были экономически бессильны и потому не могли претендовать на то, чтобы стать хотя бы видимостью местной власти и местного правительства. Отметим, что именно здесь возникает так называемая «теневая» самоорганизация и уход средств местных сообществ «в тень» — черный рынок, нелегальная экономика суть следствия «теневой самоорганизации». Еще одним ее следствием — во всяком случае, в России — является создание сложно структурированной и иерархичной (элемент власти!) организованной преступности.

В случае полного местного самоуправления неотъемлемой частью последнего являются: наличие муниципальной собственности на землю, то есть собственности жителей (граждан) данного местного сообщества на земли территорию сообщества; уступка гражданами местного сообщества части своей собственности в пользу органов самоуправления (муниципальные налоги, независимый от государства бюджет, недвижимость и т.п.).

С одной стороны, область вмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления в случае делегирования права управления или владения гражданами местного сообщества части своей собственности местной власти очень узка, и последняя обладает большой долей экономической самостоятельности и независимости.

С другой стороны, в том случае, если собственность государства на землю, недвижимость уже установлена, если местный бюджет уже существует, являясь частью государственного бюджета, то уступка гражданами сообщества части своей собственности в пользу органов местной власти полностью исключена, так как фактически это будет уступка в пользу государства. Тогда возможна только уступка государством части своей собственности в пользу муниципальных органов самоуправления.

Перспективы. Государство, переходя от прямого административного управления к смешанному виду, должно определить, в каком объеме и какую собственность оно уступает местному сообществу. Однако Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г. и положивший начало реформе местного самоуправления в России, изначально не давал никаких ответов на вопрос, было ли готово государство уступить хотя бы рубль в пользу органов местного самоуправления, каковые было предписано создать в течение шести (!) ближайших месяцев.

Если предположить, что Закон подразумевал развитие самоорганизации граждан вплоть до создания ими местной власти (о чем, собственно, говорит целый ряд разделов Закона), то неизбежен вывод о невозможности таковой прежде всего в силу неразрешенности вопроса о муниципальной собственности и очевидной невозможности решить его в силу наличия командной государственной вертикали уже на уровне субъектов Федерации, не горевших желанием делиться ни собственностью, ни властью.

Путь, избранный Россией, — это путь реформ. Из этого, однако, вытекает, что никакая самоорганизация граждан вплоть до создания местной власти при выборе этого пути невозможна. Государство, реформирующее свою местную власть, должно четко определить основы этой реформированной власти, четко разграничить пределы компетенции и предметы ведения различных уровней своей власти.

К сожалению, в случае реформы 1995 г. в России этого пока не произошло. Как кажется, стратегической ошибкой этой реформы было то, что государство начало перестраивать себя не «снизу вверх», то есть начиная с реформ местной власти и развития самоорганизации граждан к реформам регионального управления, а затем и самого центра, но со средины, попытавшись превратить субъекты Федерации в главную движущую силу реформ .

Как следствие этого, Закон «Об общих принципах местного самоуправления» настолько насыщен ссылками на будущие законодательные акты субъектов Федерации, что некоторые законодатели и политологи назвали его «рамочным», то есть признали, что в нем на самом деле лишь только очерчиваются те рамки, пространство в которых должно быть заполнено преимущественно законодательными актами субъектов Федерации. Из 52 статей основной части Закона двадцать семь (то есть половина!) носят этот пресловутый «рамочный» характер, и даже в части заключительных и переходных положений законодатели две статьи из четырнадцати сделали «рамочными»[176]). Да и само название Закона подчеркивает его «общий» характер.

Что это означает с точки зрения муниципальной реформы и развития самоорганизации граждан во всех ее формах, касающихся местного самоуправления?

Лишь только то, что дело этой реформы практически целиком и полностью передано в руки субъектов Федерации. На практике — губернаторам и их командам.

По всей стране развернулась борьба между властями субъектов Федерации и нарождающимися местными самоупpавлениями. В тех случаях, когда в руках органов местного самоуправления оказывались хоть какие-то ресурсы, борьба приобретала затяжной и острый характер. Однако в значительной части регионов органы местного самоуправления стали всего-навсего приставкой к губернаторской машине.

Вопрос же о том, заинтересованы ли сами губернаторы в создании действительно эффективной системы местного самоуправления в России, является, похоже, чисто риторическим, так как отношения губернаторских «партий власти» и местных самоуправлений определились достаточно давно и явно.

Конфликты губернаторов и их команд с органами местного самоуправления в Приморье, Ульяновске, Удмуртии, Бурятии, в других субъектах Федерации наглядно показали, каково реальное стремление губернаторских команд к «реформированию». Причина этих конфликтов очевидна — в постоянной борьбе за выбивание и передел федеральных трансфертов органы местного самоуправления, по логике вещей, должны стать претендентами №1 на эти средства. Кто добровольно откажется от львиной доли собственности и власти?

Таким образом, реформирование органов самоуправления, отданное на откуп губернаторам, зашло в тупик. В сущности, августовский Закон представляет собой попытку предложить гражданам самооpганизоваться в органы местного самоуправления при наличии уже сложившейся командной вертикали в регионах, в условиях резкого усиления силы, влияния, власти региональных лидеров. Но в истории человечества еще никогда никому не удавался подобный эксперимент.

В силу этого представляется крайне сомнительным, что нынешняя реформа местного самоуправления получит дальнейшее развитие.

 

 


 

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ:

 

Большаков Андрей Георгиевич, кандидат социологических наук. Казанский государственный университет. Кафедра политологии, доцент.

Область научных интересов: конфликтология, федерализм, муниципальное управление и самоуправление.

Телефон: (8432) 92-98-58 (дом.), (8432) 31-55-77 (раб.).

E-mail: Andrew.Bolshakov@ksu.ru

 

Бутенко Ирина Анатольевна, доктор социологических наук. Российский институт культурологии. Заведующая сектором методологии и методов социологических исследований.

Область научных интересов: методология социальных исследований.

E-mail: ffortuna@mtu-net.ru

 

Великая Наталия Михайловна, кандидат социологических наук. Санкт-Петербургский государственный университет, старший преподаватель.

Область научных интересов: социология культуры, политическая социология.

Санкт-Петербург, ул.Л.Толстого, 1/3, кв.85.

Телефон: (812) 234-65-55. Факс: (812) 327-50-14.

E-mail: velikaya@sp.ru

 

Глушенкова Елена Ивановна. Институт мировой экономики и международных отношений РАН. Сектор теории политики, научный сотрудник.

Область научных интересов: теория политической науки и международных отношений.

E-mail: gluh@ccsis.msk.ru

 

Иванова Татьяна Юрьевна, Новосибирск. Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, аспирантка.

Область научных интересов: социальная база гражданского общества; территориальная общность как элемент гражданского общества; местное самоуправление.

E-mail: april@ksn.ru

 

Лысякова Лариса Михайловна, Институт сравнительной политологии РАН, научный сотрудник.

Область научных интересов: сравнительное изучение социальных и политических процессов в России и КНР.

Москва, Мичуринский пр.-т., 29-2-28.

Телефон: (095) 147-38-18.

 

Мерсиянова Ирина Владимировна, Новосибирский государственный университет, экономический факультет. Кафедра общей социологии.

630058, Новосибирск, ул.Вахтангова, д.3-а, кв.202.

Телефон: (3832) 34-18-37.

E-mail: queen@iclub.nsu.ru

 

Саначев Игорь Дмитриевич, кандидат исторических наук. Владивостокский институт международных отношений стран АТР ДВГУ, заведующий кафедрой.

Область научных интересов: местное самоуправление, геополитика.

690089, Владивосток, ул.Иртышская, 18-14.

Телефон: (4232) 215-334. Факс: (4232) 515-310.

 

Соколов Константин Ильич, Тверской гуманитарный институт города, социолог.

Область научных интересов: социально-политические и массовые движения в истории России и современности; деятельность некоммерческого сектора в современной российской провинции.

170032, Тверь, пос.Химинститута, д.36, кв.47.

Телефон: (0822) 33-00-68. Факс: (0822) 33-00-68.

E-mail: humins@hptmts.tvcom.ru

 



[1] Еще недавно соотечественники — от государственных деятелей до студентов и переводчиков — испытывали значительные затруднения при попытке различить понятия «государство» и «общество».

[2] Данные из Интернет.

[3] Демидов А.М. Социокультурные стили в Центральной и Восточной Европе // Социс, 1998, № 4.

[4] Цит. по: Социс, 1998, № 2, с. 155.

[5] Там же.

[6] Демидов А.М. Указ. соч.

[7] Данные из Интернет.

[8] Демидов А.М. Указ. соч.

[9] Использование этих слов-калек с английского уже приводит к определенным неудобствам, поскольку они не являются полноценными эквивалентами оригиналов в связи с отсутствием в России аналогичных явлений.

[10] Рашковский Е. Гражданское общество: религиозное измерение проблемы // МЭиМО, 1996, № 5.

[11] Сюда включаются социально-­экономическое и политическое измерения и, следовательно, входят социальные движения и общественные организации, а также непарламентские структуры политических партий.

[12] Перегудов С.П. Институты гражданского общества и государство // Социс, 1995, № 3.

[13] Голенкова З.Т. Гражданское общество в России // Социс, 1997, № 3.

[14] Данные из Интернет.

[15] Например, из одного Союза кинематографистов вышло 4, из Союза писателей — 7; вместо Советской социологической ассоциации появилось 4 профессиональных объединения; с 1991 по 1996 гг. численность добровольных объединений возросла в 12 раз (Гражданские инициативы и будущее России (Ред. М.И.Либоракиной и В.Н.Якимца). — М.: Школа культурной политики, 1997. С. 11).

[16] Если в начале века творческие объединения основывались на единстве стиля, подхода, то есть на творческой основе, то в конце 1980-х — скорее на политической.

[17] Так, согласно уставу, для вступления в Союз писателей соискателю необходима рекомендация двух членов Союза и наличие ряда публикаций. Фактически же прием осуществляется без соблюдения этих требований, соискатели вступают группами, например, на семинаре молодых писателей; рекомендации и публикации оказываются вовсе не обязательными.

[18] Гражданские..., с. 15.

[19] В 1987 г. впервые в 5% районов выборы проводились на соревновательной основе — по многомандатным округам, на 94 тыс. мест претендовали 120 тыс. кандидатов.

[20] Закон об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР был принят 9 апреля 1990 г.

[21] Москва. Приложение к «Аргументам и фактам», 2000, № 5 (343).

[22] Подробнее см.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. — М.: МОНФ, 1998.

[23]Серебряков С.Л. Цивилизационные основы формирования гражданского общества в России // Социально-политический журнал, 1995, № 2, с. 98.

[24] Романенко Л.М. О методике исследований российского общества // Социс. 1995,
№ 1.

[25]См.: напр.: Голенкова З.Т. Гражданское общество и социальная стратификация — В кн.: Проблемы формирования гражданского общества - М., 1993; Магомедов К.О., Смольков В.Г. Гражданское общество — М., 1993; Романенко Л.М. К вопросу об объективных индикаторах современного гражданского общества в России // Вестник Моск. Ун-та. Сер.18. Социология и политология, 1995, № 2; Черныш М.Ф. К проблеме эмпирических исследований гражданского общества // Проблемы формирования...

[26] Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et contra. — Carnegie Endowment for International Peace — М: Contra (Гражданское общество) 1997, № 4, Т. 2.

[27] Дарендорф Р. Мораль, институты и гражданское общество // Путь, 1993, № 3.

[28] Черныш М.Ф. Указ. соч.

[29] Соловьев С.Л. Культура гражданственности. К новой парадигме // Свободная мысль, 1992, № 7.

[30] Серебряков С.Л. Цивилизационные основы формирования гражданского общества в России // Социально-политический журнал, 1995, № 2.

[31] Романенко Л.М. Гражданское общество. Социологический словарь-справочник. — М., 1995.

[32] Исследована часть ответов на вопрос анкеты, разработанной сотрудниками отдела управления социально-экономическими процессами региона Института экономики и организации промышленного производства СО РАН в рамках проекта «Мониторинг социально-экономических процессов трансформации экономики и общества (на примере муниципальных образований монофункционального типа)», который осуществляется ИЭиОПП СО РАН совместно с кафедрой общей социологии НГУ. Руководитель проекта — к.э.н. В.М. Пушкарев, руководитель экспедиции — к.э.н. доцент Е.Е. Горяченко. В качестве интервьюеров выступали аспиранты и студенты 2-го курса социологического отделения экономического факультета НГУ. На основе механической выборки, произведенной по спискам избирателей, было опрошено 474 человека старше 16 лет, массив взвешен по полу и возрасту.

[33] Согласно данным ФОМ, в 1998 г. 20% респондентов не помнят, принимали ли они участие в предыдущих парламентских выборах, около 1/3 опрошенных, определенно посетивших избирательные участки в декабре 1995г., забыли, за какую партию они тогда голосовали; на вопрос о том, насколько человек осведомлен о работе своего депутата в Госдуме, ответ «ничего не знаю» дали 77% респондентов.

[34] Данные из Интернет; в сумме получается более ста процентов, так как некоторые респонденты давали несколько ответов, но те, кто заявили, что не знают прав, в большинстве случаев давали только один ответ

[35] Алмонд Г.А., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Полис, 1992, № 4.

[36] Здесь автор разделяет точку зрения, выраженную Р.Дарендорфом: «Мне нравится думать о гражданстве как о неких шансах. Это и отличает свободное общество от несвободного... Свобода — это шанс, условие, при котором люди сами выбирают свой путь, как в том смысле, что им никто не будет мешать, так и в смысле их способности сделать такой выбор... Свобода — это также возможность вовсе отказаться от выбора или сделать неправильный выбор... Гражданство в этом смысле есть квинтэссенция свободы» (Дарендорф Р. Указ. Соч.).

[37] В сумме получилось более 100%, так как респонденты могли дать несколько ответов.

[38] Конституционно за гражданами России закреплено несколько обязанностей, а именно: забота родителей о детях, забота детей о нетрудоспособных родителях, сохранение памятников истории и культуры, сохранение природы, служба в армии, уплата налогов и соблюдение законов.

[39] Часто в ответах звучал такой комментарий: «А зачем я буду платить налоги, если чиновники их все равно к себе в карман положат?»

[40] См. напр.: Пугачев Б.М. Судьба либерализма и демократии в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер.18. Социология и политология, 1995, № 2.

[41] Вопрос был закрытым.

[42] Milbrath L. W. Environmentalists. Vanguard for a New Society. — Albany, 1984. О партиципаторной демократии см. также: Paehlke R.C. Environmental Values and Democracy. The Challenge of a Next Century // Environmental Policy in the 90s. Toward a New Agenda. — Washington, 1990; Williams B., Matheny A. Democracy, Dialogue And Environmental Disputes. New Haven-London, 1995; См. также о постмодернистской политике: Abramson P.R., Inglehart R. Value Change In Global Perspective. Ann Arbor, 1995; Gare A.E. Postmodernism and the Environmental Crisis. — London-New-York, 1995.

[43] См. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.

[44] Williams B., Matheny A. Democracy, Dialogue and Environmental Disputes. — New Haven-London, 1995.

[45] Cotgrove S. Catastrophy or Cornucopia. The Environment, Politics and Future. — Wiley, 1982.

[46] Здесь и далее оставляем за скобками деятельность «зеленых» партий, поскольку она лежит за пределами «демократии участия», в рамках которой население вовлекается в принятие каждодневных решений, в сам процесс политики, а не только в избирательный процесс.

[47] Vogel D. National Styles of Regulation. Environmetal Policy in the Great Britain and USA. — London, 1986.

[48] Экологи — это ученые-естественники, которые не имеют никакого отношения к политике, если только не участвуют в процессе принятия соответствующих решений, давая свои экспертные оценки. Экологистами называют гражданских активистов из экоНПО: идеологию экологического движения на Западе называют экологизмом, а экологисты — все, кто ее разделяет, то есть потенциально любой гражданин.

[49] Перипетии борьбы между экспертами, действующими в рамках своих цеховых интересов, или в интересах (и от имени) государства, и экологистами за повышение эффективности экологической политики, наверное, — наиболее распространенный сюжет в зарубежной экополитологии.

[50] Отметим здесь, что, поскольку Россия тоже подписала эти документы, в нашей стране тоже должна быть проведена соответствующая работа. Автору, однако, известно, что если региональные стратегии у нас и создавались, то население к работе не привлекал никто; всю работу выполнили «эксперты», научные сотрудники, которые просто сели и написали данный документ, как пишут научный трактат.

«Демократия участия» призвана на порядок повысить ее эффективность путем изменения схем принятия решений. Качественные отличия схем принятия решения с привлечением партиципаторных практик — значительно повышается информированность лиц, принимающих решение о предмете, появляется уверенность в том, что решение будет выполнено (к его принятию допускаются те, от кого будет зависеть его осуществление), отметаются все нереальные и заведомо невыполнимые идеи и предложения. Пока в России все политические документы, тем более проекты долгосрочного развития, будут писаться так, как они пишутся сейчас, эффективность политических решений и осуществимость проектов будет с неизбежностью стремиться к нулю.

[51] Young St. A Mirage Beyond The Рarticipation Hurdle? — In: Lafferty W.M., Eckerberg K. From the Earth Summit to Local Agenda. — London, 1998.

[52] Stakeholder — от слов stake и holder — держатель шеста. Переселенцы на Дикий Запад втыкали в землю шест, и данный участок земли таким образом становился «забит» за данным владельцем. Local stakeholders — те, у кого «шест» в этой земле, от кого как-то зависит жизнь в этой местности.

[53] Яницкий О. Н. Экологическое движение в переходном обществе: проблемы теории // Социс, 1998, № 10.

[54] Как указывал Ch. Zigel, при том, что государство играет первую скрипку в постановке проблемы, на следующем этапе принятия решения имеет место привлечение государством представителей неких корпоративных групп; здесь граждане участвуют в политике в рамках их профессиональной организации. (См.: Environment And Democratic Transition. Policy and politics in Central and Eastern Europe. — London, 1993.)

[55] Jancar B. Environmental management in the Soviet Union and Yugoslavia. — Durham, 1987.

[56] Данная модель принятия политических решений в западной экополитологии получила название департментализма (от “department” — департамент, министерство, ведомство).

[57] Это относится, напр., к Борису Немцову, который вместе со своим братом Игорем (Эйдманом) начинал в рядах экологических активистов, в частности, участвовал в борьбе за закрытие горьковской атомной станции. Став политиком федерального уровня, он полностью отошел от экологического движения.

[58] См., напр.: Акции экологического движения: руководство к действию. Под ред. И. Халий. — М., 1996.

[59] См. Яницкий О.Н. Экологическое движение в России. Критический анализ. — М., 1996.

[60] Sandbach F. Environment, Ideology and Policy. — New Jersey, 1980.

[61] См. Яницкий О.Н. Указ.соч.

[62] Докторов Б.З., Сафронов В.В., Фирсов Б.М. Уровень осознания экологических проблем: профили общественного мнения // Социс, 1992, № 12.

[63] Sandbach F. Op.cit.

[64] Например, Гринпис вообще не принимает пожертвований от фирм и работает в режиме жесточайшей экономии средств (15% — административные расходы), сотрудники чаще работают на общественных началах. Западные НПО учатся обходиться минимумом средств, в них преобладают горизонтальные связи, контрольные функции находятся у активистов на местах, центр поддерживает информационную прозрачность и координирует информационные потоки, но не распределяет финансы. Российские схемы администрирования экоНПО традиционны, громоздки. «Их» экоНПО — предельно демократичны, а наши — олигархичны.

[65] Cotgrove St. Op. cit

[66] Акции...

[67] Например, акция самарских экологистов в защиту парка «Самарская Лука», акции Гринпис против Минатома.

[68] Яницкий О.Н. Указ.соч.

[69] Степень влияния на российское движение из-за рубежа вообще невозможно переоценить. Так, известную экологическую организацию Прибайкалья «Байкальская экологическая волна» возглавляет в настоящее время гражданка Великобритании Дженнифер Саттон.

[70] Jancar B. Op. cit.

[71] Abramson P.R., Inglehart R. Value Change in Global Perspective. — Ann Arbor, 1995.

[72] Мозговая А.В. Экологически устойчивый образ жизни: факторы становления // Социс, 1999, № 8.

[73] Вы нас не трогайте, и мы вас трогать не будем // Русская мысль, 5 марта 1998 г.

[74] Яницкий О.Н. Указ.соч..

[75] См., напр.: Яницкий О.Н. Социальные движения. (Сто интервью с лидерами). — М., 1991.

[76] Ashford D.E. British Dogmatism and French pragmatism: Central–local Policymaking In the Welfare State. – L.: Allen&Unwin, 1982. – XII.

[77] Более подробно см.: Мерсиянова И.В. Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора: проблемы институционализации. — В кн.: Органы местного самоуправления и негосударственные некоммерческие организации: отношения партнерства. – Новосибирск: ИДМИ, 1999.

[78] Косвенным подтверждением этого является широта и характер функций, выполняемых органами ТОС. Согласно результатам исследования, проведенного в 1998 г. при участии студентов отделения «Социология» экономического факультета Новосибирского государственного университета под руководством автора, в Новосибирске органы ТОС выполняют множество функций, основные среди них: (1) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового и сервисного обслуживания, организации досуга, развития физкультуры и спорта; (2) защита социальных, экономических и иных законных прав и интересов жителей территории; (3) информирование по вопросам социально–экономической жизни и консультирование жителей соответствующей территории по вопросам отношений с городскими службами и правам потребителей; (4) привлечение жителей к благоустройству, улучшению содержания жилищного фонда, объектов культурно–бытового обслуживания, поддержанию санитарного порядка и противопожарной безопасности; (5) разработка совместно с органами внутренних дел мероприятий по охране общественного порядка, профилактике преступности; (6) социальная защита отдельных групп. (Мерсиянова И.В. Роль территориального общественного самоуправления в социально–экономическом развитии города // Проблемы истории местного управления Сибири XVI–XX веков. – Новосибирск: SWEF, 1998.)

[79] В отличие от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от «лишних, слабых и увечных» сородичей, истреблявших пленных, славяне были более милостивы к этим людям; пленные могли вернуться в родные места или «остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей» (Соловьев С.М. Сочинения. Кн.1. История России с древнейших времен.– М., 1988).

[80] При Иоанне Грозном в 1551 г. в Постановлении Стоглавого Собора попечение о бедных признается делом общества. Собор признает необходимым регулировать обязанности общества через закон, однако систематическая законодательная деятельность в этой области еще не сложилась. Теория социальной работы: Учебник. Ред. Е.И.Хлыстова. – М.: Юристъ, 1998.

[81] Черных А.И. По пути к гражданскому обществу. Реформы 60–х годов в России. — В кн.: Проблемы формирования гражданского общества. Отв.ред. З.Т. Голенкова. – М., 1993.

[82] Благотворительные учреждения Российской империи. – СПб, 1900. – Т.1.

[83] Например, в Москве начало развиваться городское самоуправление, в котором участвовали промышленники, деловые люди и специалисты, посвятившие себя делу развития и расширения городских служб. Значение их деятельности выходило далеко за рамки простого увеличения маршрутов городского транспорта или прокладки сети канализационных труб – предполагалось, что развитие частной инициативы (самодеятельности) и нравственности в народе является главными целями городского правительства (Бредли Дж. Общественные организации и развитие гражданского общества в дореволюционной России// Общественные науки и современность. – 1994. – № 5).

[84] Утверждение уставов добровольных обществ, различающихся по сферам и видам деятельности, было предоставлено отдельным министрам. Университетским уставом 1863 г. с разрешения министра народного просвещения студентам и преподавателям было разрешено объединяться в кружки и ассоциации, а также учреждать университетам научные общества.

[85] Благотворительность в России. – СПб, 1907. – Т.1.

[86] Ильинский К. Частные общества. Сборник законов, распоряжений правительства и решений правительствующего сената. – Рига, 1913.

[87] Благотворительные учреждения...

[88] Именной высочайший указ правительствующему сенату о временных правилах об обществах и союзах.— В кн.: Российское законодательство XXX вв. В 9-ти томах. – Т.9. – М., 1994.

[89] Постановление временного правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» // СУ РСФСР, 1917, Отд. I. № 98.

[90] Например, было принято специальное постановление об упразднении благотворительных учреждений и обществ помощи инвалидам и о передаче их дел и денежных сумм исполнительному комитету увечных воинов. (Теория социальной ...)

[91] Постановление Президиума ВЦИК РСФСР от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений о регистрации этих организаций»// СУ РСФСР, 1922, № 40. Ст. 477; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 03 августа 1922 г. «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и порядке надзора за ними»// СУ РСФСР, 1922, № 49; Инструкция по регистрации обществ, союзов и объединений. Утверждена ВЦИК РСФСР 10 августа 1922 г.// СУ РСФСР, 1922, № 49; Инструкция по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений. Утверждена ВЦИК РСФСР 10 августа 1922 г.// СУ РСФСР, 1922, № 49.

[92] Постановление ЦИК и СНК СССР от 09 мая 1924 г. «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на всю территорию Союза ССР, и о надзоре за ними»// Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1924, № 5.

[93] Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 06 февраля 1928 г. «Об утверждении положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли»// СУ РСФСР, 1928, № 22.

[94] Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 августа 1930 г. «Об утверждении положения о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях»// СУ РСФСР, 1930, № 44.

[95] После принятия в апреле 1932 г. Постановления ЦК ВКП(б) «О перестройке литературно-художественных организаций» были ликвидированы группировки и созданы единые творческие союзы писателей, композиторов, архитекторов, художников.

[96] Жукова И., Кононов В., Котов Ю. и др. Самодеятельные инициативы. Неформальный взгляд // Коммунист, 1988, № 9.

[97] Борзенков А.Г. Политизированные самодеятельные инициативы молодежи на востоке России (1960-е – начало 1990-х гг.)// Проблемы истории местного управления Сибири XVI–XX веков. – Новосибирск, 1998.

[98] Об этом свидетельствуют даже количественные сравнения посвященных им статей: в Конституции РСФСР 1918 г. – 2, в Конституции СССР 1936 г. – 5, а в Конституции СССР 1977 г. содержалось уже около 30 таких статей (Конституционный статус общественных организаций в СССР (Отв.ред. А.И.Щиглик). – М., 1983).

[99] Беляева Н.Ю. Правовое регулирование и этические нормы в благотворительном секторе// Помоги ближнему! Благотворительность вчера и сегодня/ Под ред. В.В.Меньшикова. – М.: «Полигран», 1994.

[100] Их спектр широк: это сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, родительские комитеты, женские советы, советы при медицинских и культурно-просветительских учреждениях, добровольные народные дружины по охране общественного порядка и др. К 1985 г. в стране функционировало 652,7 тыс. уличных, квартальных, домовых, сельских и поселковых комитетов с числом участников 3382 тыс. человек; 390,1 тыс. родительских комитетов школ и детских учреждений, советов при культурно-просветительских и медицинских учреждениях, в которых участвовало 3049,1 тыс. человек; 850,6 тыс. добровольных народных дружин, товарищеских судов, добровольных пожарных дружин, охватывающих 18786,1 тыс. человек. (Некоторые вопросы организационной работы местных Советов народных депутатов в 1985 году: Стат. сб. – М., 1986).

[101] До сер. 1980-х гг. в стране не было ни одного экологического клуба, а к концу
80-х гг. их число достигало нескольких десятков, возникали сотни молодежных жилищных комплексов, подростковых, семейных клубов, групп милосердия и т.д. В 1960 г. в стране была одна студенческая дружина охраны природы, в 1970 г. – 11, в 1985 г. – 96, в 1987 г. – 121. По некоторым подсчетам в самодеятельные инициативы были вовлечены 7–8% городского населения старше 14 лет. (Жукова И., Кононов В., Котов Ю. и др. Самодеятельные инициативы. Неформальный взгляд // Коммунист, 1988, № 9).

[102] Согласно этому документу любительские объединения являлись организационной формой общественной самодеятельности населения, создаваемой на основе добровольности, общих творческих интересов и индивидуального членства участников с целью удовлетворения многообразных духовных запросов и интересов людей в сфере свободного времени. Создавались общественно-политические, производственно-технические, естественнонаучные, художественные, физкультурно-оздоровитель-ные, коллекционно-собирательские объединения. Кроме того, могли создаваться клубы ветеранов, молодежи, творческой интеллигенции, а также клубы трезвости, семейного отдыха, знакомств и т.д. (Громов А.В., Кузин О.С. Неформалы: кто есть кто? – М., 1990).

[103] «Демократический союз», учрежденный в мае 1988 г., «Российский союз молодых демократов», пресс-клуб «Гласность», группа «Доверие» и др. Они призывали к изменению экономической и политической основы социалистического строя или строя в целом, к отказу от марксистско-ленинской идеологии, к отмене ст. 6 Конституции СССР, в которой закреплялась руководящая и направляющая роль КПСС в жизни советского общества.

[104] Принятие в 1990 г. закона СССР «Об общественных объединениях» и через 5 лет серии законов Российской Федерации «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и др.

[105] Органами юстиции РФ было зарегистрировано в 1991 г. 4613 общественных объединений, а общее число зарегистрированных общественных объединений в 1992 г. достигло 13993, в 1993 г. – 22662, в 1994 г. – 31390, в 1995 г. – 40481, в 1996 г. – 58075, в 1997 г. – 75643. Подавляющее большинство (94%) общественных объединений зарегистрированы местными органами юстиции на территории субъектов РФ. По некоторым данным, в 1998 г. всего насчитывалось 160 тыс. российских некоммерческих организаций (Смирнов А. Пятилетка количества // Россия, 1997, № 6; Российский статистический ежегодник. Стат. сб. – М., 1997; Бредун Ю. Помощь идет пешком. Российские благотворительные организации в поисках путей выживания // Итоги, 1999, № 3).

[106] Согласно Федеральному закону от 28.08.95 № 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления являются элементом системы местного самоуправления муниципальных образований, наряду с другими традиционно выделяемыми элементами, такими как местные референдумы, конференции, собрания (сходы) граждан и другие формы представительной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения.

[107] Подробнее см.: Мерсиянова И.В. Общественные объединения граждан Новосибирской городской агломерации: опыт социологического анализа. — В кн.: Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. Отв. ред. М.Н.Афанасьев. – М.: МОНФ, 1999.

[108] См., например: В чем нуждаются неправительственные организации в Москве? — М., 1994; Алексеева О. Благотворительное движение: регионы России. — М., 1995; Общественные организации Томска: проблемы и перспективы. — Томск, 1996; Эффективность работы некоммерческих организаций в регионах России. — М., 1997; Проблемы становления и развития некоммерческих организаций г. Перми. — Пермь, 1997 и др.

[109] Алексеева О. «Третий сектор», или благотворительность для «чайников». — М., 1997; Бурцева Н.Ф. Отдельные аспекты создания и деятельности некоммерческих организаций. — М., 1998; Вербицкий А. Станьте известными. Сделайте известными других. — М., 1996 и мн. др.

[110] См.: Гражданские инициативы и будущее России. — М., 1997; Гаврилова Н.М. Становление и развитие некоммерческого сектора в переходной экономике России. Автореф. … к.э.н. М., 1997 и др.

[111] Филантропия тверского бизнеса. — Тверь, 1998; Соколов К.И., Царькова Г.В. Пресса и общественный сектор в российском регионе. — Тверь, 1999.

[112] Оффердал О. Местное самоуправление в скандинавских странах: достижения и перспективы // Полис, 1999, № 2.

Sharpe L.I. Theories And Values Of Local Goverment // Political Studies. 1970. № 2.; Held D. Models of Democracy.— Oxford, 1992.; Лейпхарт П. Со-общественное конструирование // Полис, 1992, № 4; Шацкий Е. Протолиберализм: автономия личности и гражданское общество // Полис, 1997, № 6.

[113] Подобная формулировка встречается лишь в Конституции Дании 1830 г.

[114] Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. — М.: Финансы и статистика, 1992; Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. — М., 1984; Местные и муниципальные органы управления буржуазных стран. — М., 1984; Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. Сравнительный анализ. – СПб., 1998.

[115] В практическом выражении это решение текущих административных, хозяйственных, кадровых и иных вопросов местными органами власти, опирающееся на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов и его подотчетности гражданам.

[116] Для сравнения, сегодня в Петроградском районе г. Санкт-Петербурга восемь муниципальных округов, в которых работают 60 депутатов. Раньше, когда действовали Советы, численность Петроградского Совета составляла 147 человек.

[117] Ломоносовский район входит в состав Ленобласти, а г. Ломоносов — в состав Санкт-Петербурга.

[118] «О наделении органов местного самоуправления……отдельными полномочиями Ленинградской области».

[119] Итоги выборов в органы местного самоуправления Санкт-Петербурга // Санкт-Петербургские ведомости, 17 февраля 1998 г. (№ 30); Итоги выборов в представительные органы местного самоуправления и местных референдумов на территориях районов области и города Саратова 22 декабря 1996 г. — В кн.: Материалы к областному семинару с депутатами представительных органов власти городов и районов области по теме «Роль органов местного самоуправления в современных условиях». — Саратов, 1997; Информация избирательной комиссии Ленинградской области «Об итогах выборов депутатов представительных органов и глав муниципальных образований Ленинградской области в 1996 г. // Бюллетень избирательной комиссии Ленинградской области, 1997, №1.

[120] Санкт-Петербургские ведомости 15 августа, 1997 г. (№ 153).

[121] Там же.

[122] Кроме г. Шлиссельбург и г. Новая Ладога, где выборы прошли еще в марте 1996 и 26 января 1997 г.

[123] Опрос СЗАГС, проведенный в августе-сентябре в Санкт-Петербурге (N – 880).

[124] Cм. Оффердал О. Указ. соч.

[125] Опросы проводились Независимым аналитическим центром Санкт-Петербурга в августе 1997, январе-феврале 1998 г. (См. Санкт-Петербургские ведомости, 6 февраля 1998 г. ).

[126] Бюджет г. Саратова // Саратовская мэрия. № 11, 12 мая 1999 г.

[127] Здоровый консерватизм весьма конструктивен // Регионы, 1999, № 12.

[128] Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985). Сборник федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления.

[129] Анкетный опрос проводился в ноябре 1998 г. СЗАГС совместно с РАГС при Президенте РФ. Выборка по Петербургу составила 528 опрошенных.

[130] См.: Указ Президента РФ №1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ №1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ №2265 от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ», Указ Президента №557 от 21 марта 1994 года «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и др.

[131] Данные проблемы исследовались автором в ходе реализации трех индивидуальных годичных исследований, получивших поддержку МОНФ, по следующим темам: «Модель Татарстана как способ формирования федеративных отношений»; грант № 85 — политология, 1996-1997 гг., «Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности (на примере Республики Татарстан)»; грант № 611, 1997-1998 гг., «Субъекты Российской Федерации в международных отношениях (на примере Республики Татарстан)»; грант № 450, 1998-1999 гг.

3 Подробнее см.: Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полит. исслед., 1995, N 5.

4 По данным журнала «Эксперт» (на февраль 1999 года), Республика Татарстан перечисляет центру 50% НДС, в то время как прочие регионы – 75%. У этой республики есть право производить выплаты в федеральный бюджет подоходного налога с физических лиц по нормативу 1%. В Татарстане также остаются акцизы на спирт, водку, ликеро-водочные изделия, нефть и газ. Доходы из этих источников должны направляться на реализацию федеральных программ на территории республики (Острые грани федерализма // Татарстан, 1996, №10 (выступление Л. Троновой).

 

[134] См.: Конституция Российской Федерации. — М., 1995. Раздел 1. Глава 3 (Федеральное устройство).

[135] Там же. Раздел 1. Глава 8 (Местное самоуправление); Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: Закон, 28 августа 1995 года, № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 49.

[136] Типология предлагается автором данной статьи на основе анализа ряда источников. См., напр.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. (Ред. Рыженков С., Винник Н.). Сер. «Библиотека муниципального служащего», выпуск 13. — М.: МОНФ, Международный институт гуманитарно-политических исследований, 1999; Федерализм: проблемы формирования. Докум. и м-лы в 2-х частях (Ред. Хайруллина Ю.Р.). – Казань, 1997. Ч. II; Законодательство о МСУ субъектов Российской Федерации: Преодоление. – М., 1997 (независимая экспертиза).

[136] См.: Конституция Республики Татарстан. — Раздел IV, Глава 13; Раздел V, Закон Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» (1994), Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении» (1994).

[137] Норма конституции о возможности избрания главы администрации не была реализована на практике.

[138] Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении» // Ведомости Верховного Совета Республики Татарстан. – 1994, № 12.

[139] Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: Закон, 28 августа 1995 г., № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996, № 49.

[140] Вопрос о том, в каком жилом комплексе местное самоуправление возможно, а в каком нет, решается чиновниками местной государственной власти. Так, в Казани возможность местного самоуправления определяется «Перечнем жилых комплексов г. Казани, на территории которых рекомендуется в порядке эксперимента образовать органы местного самоуправления», подписанным руководителем аппарата администрации Казани Л. Космылиной.

[141] Формирование местного самоуправления в Казани было начато лишь в 1998 г., хотя Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении» был принят Государственным Советом в конце 1994 г.

[142] Разумеется, в лице своих представителей — членов парткома, профкома и т.п. лиц. Прим. ред.

[143] Аппарат администрации не всегда столь многочислен. Так, в упомянутом поселке Ометьево Вахитовского района г. Казани администрация Управы кроме Главы Управы включает только одного чиновника.

[144]Существующие в КНР комитеты городского населения скорее являются специфической формой территориальной самоорганизации, существенное продвижение в направлении развития местного самоуправления наблюдается именно в случае развития «деревенской демократии».

[145]В ст.3 указывалось, что народные правительства волостей и поселков направляют их деятельность. Определение порядка применения и исполнения закона было возложено на Постоянные комитеты СНП провинций, автономных районов и городов центрального подчинения (ст.20). Китайская Народная Республика: законодательные акты — М.: Прогресс, 1989.

[146]Министерство гражданской администрации (МГА), курировавшее вопросы организации деревенских комитетов, в 1990 г. выпустило циркуляр «О развитии во всех деревнях модели деревенского самоуправления», который подтвердил сугубо прагматические цели руководства. Традиционно в качестве примера был использован уже опробованный и проверенный опыт, показательным стал уезд Цуйсы провинции Шаньдун.

[147] Демократическая реформа на низовом уровне в континентальном Китае. — В кн.: Бай Ихуа, Ян Кайхуан, Ши Чжию. Теория и практика, практика и законодательство деревенского самоуправления (на кит. языке). — Тайбей, 1998, т. 3, с.433-434.

[148]При этом рекомендовалось постепенно в каждом регионе создавать показательный уезд (город) деревенского самоуправления, в каждом уезде (городе) — показательную волость, в каждой волости (поселке) — показательную деревню, одновременно развивая использование этих примеров. Наряду с критериями самоуправляемости, приведенными в предыдущем документе, была подчеркнута необходимость реализации на практике прямой демократии посредством проведения в соответствии с законом прямых выборов, создание системы демократического принятия решений на деревенских собраниях, принятия деревенских уставов, демократического управления, системы открытости деревенских дел и деревенского контроля, повышение участия крестьян в политической жизни (там же).

[149]С 1990 по 1995 гг. в 25 провинциях, автономных районах и городах центрального подчинения приняты положения о выборах деревенских комитетов. (Например, документы под названием «Меры по реализации закона об организации комитетов сельских жителей» были приняты в пров. Фуцзянь 2.09.1988 и 24.09.1993, пров. Шаньдун 10.05.1992, во Внутренней Монголии — 30.10.1992.) В городах, уездах, волостях с учетом основных принципов закона и местных особенностей были разработаны положения о выборах деревенских комитетов и построена законодательная система деревенского самоуправления.

[150]Жэньминь жибао, 14.03.1998.

[151] Закон об организации комитетов сельских жителей // Жэньминь жибао, 5.11.1998.

[152] С одной стороны, признана эффективность демократических процедур и способа управления на уровне сельских сообществ. С другой стороны, утверждена руководящая роль компартии в деревне. Это кажущееся противоречие: в первых трех статьях закона отражены реалии деревенской жизни; при модернизации китайской деревни происходит одновременное усиление роли КПК и развитие элементов демократии.

[153]Демократическая реформа на низовом уровне в континентальном Китае. — Тайбей, 1998. Часть 2, с. 57.

[154]Гун Цзиньсин, Демократические права крестьян не разрешено нарушать // Жэньминь жибао, 17.11.1998.

[155] Ма Жун. Развитие малых городов и модернизация Китая // Чжунго шэхуй кесюэ, 1990, № 4.

[156]Вэнь Цзябао. О крестьянском вопросе в новый период // Хунци , 1995, N 24.

[157]Guo Sujian. Democratic Transition: A Comparative Study of China and the Former Soviet Union // Issues and Studies, 1998, vol.34, №.8.

[158]He Baogang. Legitimation and Democratization in a Transitional China // Journal of Communist Studies and Transition politics, 1996, vol.12, №.3.

[159]Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 36, ст.4466.

[160] Шевцова Л. Россия: логика политических перемен. — В кн.: Россия политическая. (Ред. Л.Шевцова) — М.: Моск. центр Карнеги, 1998.

[161] Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты. — М.: МОНФ, 1999.

[162] При оценке масштабов деревенской автономии следует учитывать численность населения Китая. Население деревень с развитой экономикой может достигать нескольких десятков тысяч человек, например, в пров. Цзянсу, в Сучжоу.

[163] Избиение чиновников, разрушение собственности, невыполнение указаний. (Подробнее см. Li Lianjiang, O'Brian K. Viilagers and Popular Resistance in Contemporary China // Modern China, 1996, vol.22, № 1.)

[164]В 1993 г. в округе Жэньшоу провинции Сычуань прошли демонстрации крестьян. (Jean C. Oi. Rural China Takes Off. Institutional Foundations of Economic Reform — University of California Press, Berkley and Los Angeles, 1999).

[165] Например, в годы «Большого скачка» (1958-1961 гг.) на основе концепции создания в отдельных регионах завершенных промышленных систем, формирования самообеспечивающихся производственных единиц произошла децентрализация промышленности; распоряжение трудовыми, материальными и финансовыми ресурсами было доверено местным органам; проведена финансово-бюджетная реформа в пользу мест. Курс на урегулирование, принятый в 1961 г., предполагал централизацию, сокращение раздутого аппарата, закрытие мелких предприятий, укрупнение, возложение функций контроля и управления на центральные органы. Третья пятилетка (1966 – 1970 гг.) предполагала расширение полномочий местных органов власти в сфере экономики. С ней связано начало «Культурной революции». В условиях хаоса и дезорганизации, порожденных этой последней, чрезвычайное расширение прав местной власти явилось дополнительным мощным стимулом к политической и хозяйственной обособленности мест. В 1968 г. последовало решение о централизации. В 1970 г. – новый «скачок» и изменение ведомственной системы подчинения на территориальную, расширение экономических прав местных властей (1971 г.). С 1972 г. по инициативе Чжоу Эньлая началось новое «урегулирование», требование «пяти единств» – единой политической программы, экономической стратегии, единого плана, единой линии и единства усилий по ее выполнению. (Л.И. Молодцова. Особенности формирования промышленной системы КНР. 1949-1985. — М.,Наука, 1988.)

[166] Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс, 1997, № 1.

[167] Bates R. Macropolitical Economy in the Field of Development. — In: Alt J.E, Shepsle K.A (Eds.) Perspectives on Postitive Political Economy — N.Y.: Cambridge Univ. Press, 1990 (цит. по: Jean C. Oi. Rural China Takes Off…)

[168] Nee V. The emergence of a market society: Changing Mechanisms of Stratification in China // American Journal of Sociology, 1996, Vol. 101, No. 4.

[169] Афанасьев М. Правящая элита России: образ деятельности // МэиМо, 1996, № 3-4.

[170] Реформа местного самоуправления в региональном измерении. — М.: МОНФ, 1999.

[171] В Китае в некоторых деревнях выборность местного руководства усилила позиции старых партийных руководителей и позволила им создать по сути авторитарные режимы на территории своих деревень.

[172] В одном только Красноярском крае осуждены мэр Норильска, глава Минусинского района, находится под следствием глава Ермаковского района // Известия, 15.05.1999.

[173] Институт суда в Китае в настоящее время не является достаточно развитым, хотя для этого предпринимаются определенные усилия, например, в принятых в 1995 г. законах о судьях и прокурорах впервые специально определялся их статус.

[174] Об этом говорил Дэн Сяопин на встрече с Д.Бушем в 1989 г.

[175] Например, после принятия нового закона о КСЖ в КНР началась кампания отчетов уездных руководителей перед населением.

[176] См. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Ст.4-9, 13-19, 21-24, 26, 27, 29, 32, 36-38, 40, 49, 50; в части «Заключительные и переходные положения» — Ст. 61, 62.