Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

О.В. Марцеляк, Ю.М. Коломієць, Г.В. Зубенко

Спеціалізовані органи

парламентського

контролю в Україні:

статус і функціонування

Монографія

Харків 2006


ББК 67.9(4Укр)300.6

М29

Рекомендовано до друку вченою радою

Харківського національного університету внутрішніх справ

Протокол 5 від 26 травня 2006 року

Рецензенти: доктор юридичних наук, професор, академік АПрН Укра­їни Ю.М. Тодика,

кандидат юридичних наук, доцент І.В. Процюк.

Марцеляк О.В., Коломієць Ю.М., Зубенко Г.В.

М 29 Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування: Монографія / За ред. О.В. Марце-ляка. - Харків: ТОВ "ПРОМЕТЕИ-ПРЕС", 2006. - 268 с

ISBN 966-8649-31-1

Монографія являє собою комплексне порівняльно-правове дослі­дження спеціалізованих органів парламентського контролю в Україні. Зокрема, в роботі аналізується становлення та розвиток Рахункової палати п Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, їх місце в системі органів державної влади. Розглядається конституцій­но-правовий статус українського омбудсмапа, його роль в механізмі реалізації Верховною Радою України парламентського контролю. Ви­світлюється порядок формування, структура, повноваження Рахунко­вої палати як органу бюджетно-фінансового контролю в Україні.

Для студентів, слухачів, аспірантів і викладачів юридичних навчаль­них закладів і факультетів, науково-педагогічних працівників, народних депутатів, працівників державного, апарату, і всіх інших, хто цікавиться проблемами парламентського контролю, діяльністю Уповновсоїсеного Верховної Ради України з прав людини та Рахункової палати.

ББК 67.9(4Укр)300.6 ISBN 966-8649-31-1

О Марцеляк О.В., Коломієць Ю.М., Зубенко Г.В., 2006

© Харківський національний університет внутрішніх справ, 2006

© ТОВ "ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС", 2006


Вступ

Демократичні перетворення, що відбуваються в Україні, форму­вання громадянського суспільства і побудова правової, демократичної, соціальної держави настійно вимагають політичної, соціальної, еконо­мічної, культурної модернізації сучасного українського суспільства та механізму державної влади. Якісною правовою основою цим процесам став Закон України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року, який проголосив перехід України від президентсько-парламентської республіки до парламентсько-президентської. Відпові­дно до нього підвищується роль Верховної Ради України у сфері дер­жавотворення. Це вимагає комплексного дослідження статусу україн­ського парламенту з метою пошуку нових і удосконалення та активного використання існуючих форм організації його діяльності.

Особливо актуальним в цьому плані є аналіз стану парламентського контролю в Україні. Контроль з боку Верховної Ради України настільки різновекторний, що охоплює собою майже усі сфери функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших орга­нізацій й установ, а також життєдіяльності людини. Важливість парла­ментського контролю визначається і тими факторами, що він здійсню­ється з метою забезпечення більш ефективної діяльності органів влади, недопущення ними зловживань; парламентський контроль гарантує охо­рону та захист соціально-економічних, політичних, особистих, екологіч­них і культурних прав і свобод людини й громадянина, він сприяє узго­дженості всього національного механізму державної влади.

Межі вітчизняного парламентського контролю, враховуючи масш­табність діяльності органів державного управління, інших суб'єктів пра­ва та інституцій держави й громадянського суспільства, є досить широ­кими. Тому з метою ефективного використання контрольних повнова­жень при вітчизняному законодавчому органі створені допоміжні інсти­туції, яким доручається здійснювати контроль від його імені у двох най­більш важливих сферах суспільного і державного життя - сфері прав людини - це Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та бюджетно-фінансовій сфері - Рахункова палата України.

Саме на характеристиці цих інститутів ми хочемо зупинитися у своєму монографічному дослідженні. Це пов'язано з тим, що одне з най­більш складних завдань сучасної конституційної реформи в нашій дер­жаві полягає в необхідності належного визнання та забезпечення прав і


4     Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

свобод людини і громадянина, в підвищенні ефективності наповнення та використання фінансових й матеріальних ресурсів в Україні, в зміні вза­ємовідносин влади і людини, налагодженні дієвого зворотного зв'язку між громадянами та представниками владних структур. Явна відчуже­ність апарату державної влади від громадян, високий рівень корупції, низька виконавча дисципліна, правовий нігілізм, відсутність традицій поваги та дотримання прав людини й норм законів України про Держав­ний бюджет України потребують розвитку нових демократичних інсти­тутів, діяльність яких ґрунтувалася б не на традиційному захисті держав­них інтересів, а навпаки, була б спрямована на належне забезпечення прав людини та контроль за роботою органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб у фінансово-бюджетній сфері.

Запровадження в Україні Рахункової палати та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - це об'єктивно існуюча потре­ба в суспільному та державному контролі новими, нетрадиційними для нашої країни інститутами і важливий черговий крок у напрямку інсти-туціоналізації демократичних процесів у соціально-політичному житті України. За часом та змістом їх створення органічно відповідає еконо­мічним та політичним реформам України, оскільки ці інституції заре­комендував себе у багатьох країнах як такі, що, по-перше, сприяють парламенту у здійсненні його контрольної функції, по-друге, забезпе­чують діяльність органів державної влади, їх посадових осіб у рамках правових приписів, по-третє, виступають ефективним інструментом стримувань і противаг органів державної влади.

Діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни та Рахункової палати дозволяє посилити, підвищити ефективність парламентського контролю, усунути існуючі протиріччя між державою та громадянським суспільством, легітимізувати владу, забезпечити її демократичний розвиток, гарантувати громадянам право на "належне управління" з боку державних структур шляхом дотримання ними не тільки "букви закону", але й "духу юридичних норм" у сфері прав лю­дини та правил бюджетно-фінансової етики тощо.

Актуальність роботи визначається також тим, що сьогодні в Украї­ні відсутні серйозні фундаментальні дослідження правового статусу цих контрольних органів, а отже, існує гостра потреба в комплексному вивченні та аналізі проблем теорії та практики функціонування Рахун­кової палати та Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни. Не варто при цьому залишати поза увагою і те, що становлення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Рахункової


Вступ                             _________ _____________________________                     Ь

палати відбувається в специфічних умовах, коли Україна знаходиться в перехідному періоді від тоталітарного державно-політичного устрою до демократичного. Це обумовлює потребу порівняльно-правового ви­вчення цих інституцій з урахуванням світового досвіду функціонування омбудсманів та рахункових палат в зарубіжних країнах. Такий підхід дозволяє не тільки врахувати передовий досвід функціонування зазна­чених інститутів, але й обгрунтувати певні нові в концептуальному плані і важливі для практичної діяльності Рахункової палати та Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини положення щодо удосконалення їх правового статусу.

Слід врахувати і той аспект, що Рахункова палата функціонує в Укра­їні з 1996 p., а Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - з 1998 р. і отже за цей період вони напрацювали певний досвід, який сього­дні вимагає узагальнення та правової оцінки з метою подальшої модерні­зації правової основи їх діяльності. Оскільки, як свідчить практика, потен­ціал їх роботи, а отже і потенціал парламентського контролю на сьогодні­шній день ними належним чином не реалізований. Зрозуміло, що удоско­налення українського законодавства про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Рахункової палати України — не єдиний засіб активізації їх контрольно-наглядової діяльності, проте це перший необхід­ний крок, не зробивши якого, ми не зможемо розраховувати на успішний розвиток цих демократичних інститутів в нашій країні.


Розділ 1. Становлення спеціалізованих органів парламентського контролю в Україні і їх місце у системі органів державної влади

1.1.  Виникнення та еволюція державних органів контролю за вико­
нанням бюджету в Україні.

1.2.  Утвердження в Україні інституту омбудсмана.

1.3.        Український омбудсман та Рахункова палата в інституціона-
льному механізмі парламентського контролю .

1.1. Виникнення та еволюція державних органів контролю за виконанням бюджету в Україні

Історично в світі напрацьований великий досвід діяльності держа­вних органів контролю за виконанням бюджету, які ведуть свій родовід з органів фінансового контролю. Так, перші згадки про такі органи -рахункові відомства з'явилися в Китаї ще 3 тисячі років тому, а в Кореї - понад 1,3 тисячі років.

Контрольно-ревізійна діяльність має довгу історію і в Європі. Тут, як зазначає А.В. Мамишев, класичної форми органи контролю набули у XII-XIII ст. (Національне управління аудиту Великобританії- 1120 рік, Палата рахунків Франції - 1318 рік, Регулярна аудиторська організація Бельгії -1386 рік) . Незалежні інститути, які здійснювали державний контроль за виконанням бюджету в інших країнах Європи виникли дещо пізніше. На­приклад, в Пруссії — в 1714 році (Генеральна палата рахунків), в Чехії - у 1761 році (Імперська облікова палата), в Австро-Угорщині - у 1768 році (Імперсько-Королівський Верховний суд аудиту), в Польщі - у 1808 році (Головна рахункова палата Варшавського Князівства), в Іспанії — у 1828 році (Суд рахунків), в Туреччині - у 1862 році (Вища бухгалтерська Рада Османської імперії), в Румунії-у 1864 році (Виший суд аудиту).

Інститути фінансового контролю в сучасному розумінні з'явилися набагато пізніше. Так, після Першої світової війни була створена мо-

Мамишев А.В. Характерні аспекти організації державного фінансового контролю за рубежем // Фінанси України. - 2003. - 11 (96). - С 126.


Розділ 1         __________________________________________________________ 7

дель незалежного фінансового контролю як метод верховного контро­лю за виконавчою владою і, особливо, за виконанням державного бю­джету. А особливої активізації процес застосування такої моделі фінан­сового контролю одержав в останній чверті 20 ст. Як зазначають деякі українські науковці, наприклад О. Кузьменко, це було пов'язано з де­мократизацією суспільства, виникненням нових демократичних дер­жав, глобалізацією багатьох соціальних і економічних проблем, інтег­раційними процесами в Європі .

Інтеграційні процеси в галузі фінансового контролю привели до об'єднання зусиль представників державних органів контролю за вико­нанням бюджету з метою обміну досвідом у цій галузі. Це об'єднання проявилося в тому, що в жовтні 1977 р. на 9 конгресі Міжнародної асо­ціації вищих органів фінансового контролю в Лімі була прийнята Де­кларація керівних принципів фінансового контролю.

Лімська декларація - це принциповий документ, що враховує різни­ці в системах фінансового контролю, вказує місце фінансового контролю в системі поділу влади, а також рівень розвитку в окремих країнах. В ній у найбільш концентрованому виді сформульовано основи юридичної конструкції і природи рахункових палат. Вона проголошує, що незалежні органи державного бюджетно-фінансового контролю є атрибутом демо­кратії, обов'язковим елементом управління суспільними фінансовими коштами. Особливо підкреслюється необхідність закріплення в законо­давчому порядку інституціональної, функціональної й організаційної незалежності органів фінансового контролю, що служить забезпеченням законності, об'єктивності і системності контролю.

Слід зазначити, що лімська декларація не містить конкретних ре­комендацій щодо надання переваги тій або іншій організаційній струк­турі контрольних органів. З погляду міжнародного права вона має тіль­ки рекомендаційний характер, однак її значення і вплив на створення і розвиток вищих органів фінансового контролю в країнах не можна не­дооцінювати. Положення цього міжнародного документа включені в основу створення законодавчої і конституційної бази в сфері фінансо­вого контролю багатьох держав.

В Україні інститут фінансового контролю пройшов досить довгий пе­ріод розвитку. Тому в історії становлення державного органу контролю за виконанням бюджету доцільно виділити три етапи: 1) становлення цього

Кузьменко О. Інтеграція рахункової палати України до міжнародних інститутів вищого незалежного фінансового контролю // Фінансове право. - 2001. - 4. - С 83.


8     Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

державного органу за часів перебування України в складі Російської Імпе­рії; 2) його становлення в радянській Україні; 3) та в незалежній Україні.

Становлення державного органу контролю за виконанням бюджету в Україні у перші два періоди: за часів Російської Імперії та Радянсько­го Союзу було тісно пов'язано зі становленням цього органу в Росії. І це цілком зрозуміло, оскільки історія розвитку Української держави взагалі тісно пов'язана з історією розвитку Росії.

Фактично установи, які серед інших функцій виконували також функцію фінансового контролю, з'явилися в державі на при кінці 15 століття. Вони отримали назву - накази. Ці установи займали середню ступень між Боярською Думою та місцевими органами управління.

Практично усі накази мали відношення до фінансового управління. Одні з них були суто фінансовими та відали фінансовим управлінням на всій або значній території держави. Другі, керуючи деякою части­ною території держави, відали на ній також фінансовими справами. Треті, маючи у своєму повному веденні частку території, відали, крім цього деякими галузями фінансового управління і в інших частинах держави. Наприклад, Наказ Великого приходу, який було засновано при Івані Грозному у 1533-1584 роках, завідував у Москві та інших міс­тах держави прибутками з лавок, приватних дворів та митом. Або На­каз Малоросії, який було засновано у середині XVII ст. У веденні нака­зу були Малоросія, військо Запорізьке, міста Київ и Чернігів. Фінансове управління на місцях здійснювалося виборними старостами, а з кінця 16 століття також воєводами, які призначалися на посаду указом царя.

У 1654 році в структурі державної влади засновується Рахунковий наказ, або Наказ Рахункових справ. Спочатку перед наказом ставилася порівняно вузька задача — перевірити роздачу полкової платні під час війни з Польщею в 1653—1654 p., а потім проревізувати діяльність На­казу Великої скарбниці за 50 років. Надалі у веденні Рахункового нака­зу знаходилися доходи і витрати російської держави, а також залишки по книгах за багато років.

Місцевий фінансовий контроль за часів існування Рахункового на­казу проводився в такий спосіб. Начальники спеціальних фінансових органів по закінченні терміну їхньої служби представляли книги для перевірки або головному місцевому начальникові - воєводі, або вибор­ній Земській владі.

У першому випадку воєводи робили обрахування всіх зборів за рік, визначали, на скільки у порівнянні з минулим роком зібрано більше до­ходів або скільки і чому не зібрано; складали за результатами обрахуван-


Розділ 1                                                                                                                              9

ня "рахунковий список", який потім відправляли в Рахунковий наказ. В другому випадку з посадських людей обиралися по три або чотири особи з кожної майнової групи. Цим особам разом із земськими старостами доручалося проконтролювати чорнові книги збирачів податків і на їх підставі скласти "білі книги". Білі книги читалися вголос і прилюдно об­говорювалися, у тому числі на предмет фінансових приховань.

Після такої "народної" ревізії на місцях фінансові книги відправля­лися в Москву для остаточного звіту.

Таким чином, можна зазначити, що до вступу на російський пре­стол Петра І фінансові контрольні функції виконували Накази. При цьому, у цей час уся фінансова і контрольна влада була зосереджена в Боярській Думі, а Накази складали канцелярію при ній і усі свої рішен­ня відсилали на затвердження Боярській Думі. В свою чергу Боярська Дума входила до складу Земського Собору центрального демократич­ного органу того часу. Тому при такій системі існування органів фінан­сового контролю, на думку Н.Д. Погосяна, хоча і досить умовно, можна говорити про існування певної можливості у представницького органу брати участь в обговоренні фінансових справ1.

Вступ на російський престол Петра І (1682-1725) і його реформи стали найважливішим етапом в історії Росії. Петро І радикально змінив систему управління державою. Старі управлінські структури були за­мінені на нові, які більше відповідали системі управління державою в Західній Європі.

Реформи Пегра І, що викликали ріст продуктивних сил і збільшен­ня бюджету, утворення всеросійського ринку і розширення зовнішньо­торговельних зв'язків. Усе це настійно вимагало якісного поліпшення державного контролю. Тому саме державному контролю в ході реформ приділялася значна увага. Так, як зазначає Н.Д. Погосян, саме в царю­вання Петра І почали закладатися засади державного рахунковедення і звітності, набуває розвитку фінансова система держави2.

Перш за все, реформою, замість попередньої, була введена нова -колегіальна система управління.

Обов'язки державного контролю було покладено на заснований 22 лютого 1711 р Урядовий Сенат, який став вищою фінансовою установою в Росії. При ньому були створені Ближня Канцелярія (до 1719 р.) і Ревізій­на колегія (починаючи з 1720 p.), що перевіряли відомості про прибутки і

'  Погосян Н.Д Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федера­ции // Государство и право. - 1997. - 11 - С. 10.


10   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

витрати. Крім того, державу було поділено на 45 провінцій, на чолі кожної поставлені воєводи, а у їхньому підпорядкуванні територіальні представ­ники фінансових колегій: камерир і рентмейстер (або скарбник).

Укази Сенату мали таку ж силу, як укази Петра І. На Сенат були покладені, зокрема, питання контролю за державними витратами, мак­симально можливого збору доходів з метою зміцнення армії, організа­ції і сприяння торгівлі з Китаєм і Персією. Сенат вибирав для присут­ності в ньому обер-фіскала, "людини розумної і доброї незалежно від посади". Він був зобов'язаний таємно спостерігати за правильним над­ходженням державних доходів.

Пізніше, у 1718 p., вивчивши практику і досвід адміністративних установ Швеції, з яким Росія вела багаторічну війну, Петро І з метою зміцнення центрального апарата державної влади, вводить колегіальну систему управління. По цій системі всі накази скасовувалися і замість колишньої, негнучкої і позбавленого структурної ясності наказового керування виникли нові центральні установи галузевого типу. У числі дев'яти створених колегій три були фінансові: Камер-колегія для збору доходів; Штатс-контор-колегія для завідування витратами; Ревізіон-колегія для контролю за доходами і витратами. До обов'язків колегії входило розпорядження рахунками всіх державних доходів і витрат. Вона вела свої справи одночасно із Сенатом.

Однак дублювання роботи викликало незручності. Тому для об'єднання й упорядкування звітно-ревізійної справи було вирішено під­вищити статус і привести її до рівня Сенату. 12 січня 1722 р. Ревізіон-колегію було реорганізовано в Ревізіон-контору при Сенаті. У тому ж році була прийнята Інструкція, у якій установлювалися її права й обов'язки, а також визначався загальний порядок проведення контролю в Росії.

Таким чином, Петро І декілька разів змінював устрій ревізійного органа, наполегливо вишукуючи найбільш ефективні і діючі форми його діяльності й організації.

При Катерині І (1725-1727) вищою установою в державі, а, отже, і вищою фінансовою установою, стала Верховна таємна рада. Створення цього органу державної влади було початком перебудови петровської системи управління й у першу чергу було викликано необхідністю пе­регляду державної політики. З запровадженням Верховної таємної ради роль сенату в системі органів державної влади дещо зменшилася. Він став підпорядкованим Верховній таємній раді і посів місце в одному ряду з Колегіями.


Розділ 1                                                                                                                            11

У 1730 p. імператриця Анна Іоанівна (1730-1740) скасувала Верхо­вну таємну раду і відновила Сенат у тому вигляді, в якому він існував при Петрі І. Разом з тим, у наступному 1731 р. повноваження Сенату знову було обмежено вже іншою установою - Кабінетом Імператорсь­кої Величності, через який проходили справи, що вимагали верховного затвердження. В 1733 році видається важливий в історії фінансового кон­тролю законодавчий акт "Регламент або інструкція Ревізіон-колегії". Від­повідно до нього було створено дев'ять лічильних комісій, а також Ге­неральна лічильна комісія, на яку була покладена ревізія запущених рахунків за минулі роки.

Імператриця Єлизавета Петрівна (1741-1761), знаходячи, що поділ влади між Сенатом і Кабінетом Імператорської Величності привів лише до погіршення державного управління, відновила Сенат в його правах і призначила для засідання в ньому 14 сенаторів. З цих пір функції ви­щого фінансового органа залишилося за Сенатом аж до реорганізації державного управління Олександром І.

Але контрольна діяльність не поліпшилася і не могла бути поліпше­на при відсутності місцевих установ контролю. Тому надалі необхідність держави в таких місцевих установах було враховано. 7 листопада 1775 року Маніфестом "Про установи для управління губерніями" Катерини II для управління справами в Російській Імперії, у тому числі і в Україні, були засновані Казенні палати по однієї в кожній губернії. Вони збирали відомості про чисельність населення, прибутки і витрати, керували соля­ними і питними зборами, спостерігали, щоб законні збори надходили вчасно, зберігалися в цілісності і доставлялися куди потрібно, доставля­ли в Сенат інформацію про доходи і витрати губерній.

Зі створенням місцевих контрольних установ було перетворено і центральну установу контролю. У 1780 р. в ході проведення адмініст­ративних реформ, Катерина II заснувала посаду Державного скарбника, якому були підлеглі всі скарбниці імперії. При Сенаті було створено чотири експедиції, з яких одна, саме третя, повинна була перевіряти, звіряти і робити звіт, скільки за витратами яких грошей залишилося, і чи всі вони складаються в цілості.

Таким чином, від повної децентралізації державного управління і кон­тролю, проведеної в початковому періоді правління Катерини II (1775 p.), через п'ять років (1780 р.) у Російській Імперії почалися проводитися реа­льні дії по об'єднанню діяльності центральної влади і влади на місцях, включаючи діяльності органів центрального і місцевого фінансового конт­ролю. Однак після смерті Катерини II, при Павлі І (1796-1801), було знову


12   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

проведено централізацію державного управління: колегії і їхні функцій відновлено, а обов'язки Казенних палат значно звужено.

Вступ на престол Олександра І (1801-1825) супроводжувався ши­рокими перетвореннями в державному управлінні. Саме починаючи з періоду реформ Олександра І і до початку XX століття, як зазначає С.О. Шохін, в Росії склалася і проводилася в життя ефективна фінансо­ва політика. З цього ж часу в Росії були створені і функціонували єдині органи державного фінансового контролю1.

Так, у 1801 році була заснована Державна Рада, а 8 вересня 1802 р. Імператорським Маніфестом замість колегій, були створені міністерства з розподілом державних справ між ними. Маніфестами від 25 липня 1810 р. і 25 червня 1811 р. управління державними доходами і витратами було розділено на 3 частини, з яких перша була довірена Міністрові фінансів, друга — Державному скарбникові, третя — Державному контролерові. Державному контролерові було доручене вище спостереження за переві­ркою рахунків по усіх військових і цивільних департаментах.

Під керівництвом Державного контролера Маніфестом від 25 лип­ня 1810 р. було засноване Головне управління ревізії державних рахун­ків, яке складалося з двох департаментів. Перший департамент був створений з Експедиції для рахунків і контролював рахунки по цивіль­ній частині; другий департамент складався з рахункових експедицій, які існували при Військовій і Адміралтейській колегіях, і контролював рахунки по військовій частині.

Головне управління перевіряло, чи відповідає надходження дохо­дів і їхня витрата сумам, встановленим у законі, чи були дотримані при витраті коштів установлені правила, чи вірні рахунки, чи не залиша­ються де-небудь суми без руху і повернення державі та ін. За результа­том проведених перевірок управління складало розрахунки і баланси, на підставі яких можна було зробити висновок про прибутковість або збитковість фінансових операцій.

Після смерті Олександра І на престол Російської Імперії вступив Микола І (1825-1855). Головним завданням Миколи І було зміцнення державної влади. Слідом за зміцненням державної влади почалося змі­цнення органів державного контролю.

У 1836 р. було затверджено нове Положення про Державний конт­роль, яке змінило його устрій і розширило права. Державний контроль

Шохин CO. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 1999. -С. 48.


Розділ 1______________________________________________________________ 13

тепер складався з Ради Державного контролю, контрольних департамен­тів для ревізії рахунків цивільного, військового і морського відомств, кан­целярії Державного контролю, контрольного архіву. Рада складалася з чо­тирьох членів, призначених Імператором, і трьох генерал-контролерів, ке­руючих контрольними департаментами. Головував у Раді Державний кон­тролер Російської Імперії. Рада доручала проведення ревізії контрольним департаментам, розглядала результати ревізій і підготовляла звіти для представлення імператорові. Контрольні департаменти проводили ревізії генеральних звітів по підвідомчим їм галузям управління. Однак в остато­чному підсумку діяльність Державного контролю при Миколі І обмежува­лася лише ревізією загальних звітів міністерських департаментів і голо­вних управлінь. Повної ревізії Державний контроль не робив.

У березні 1855 р. помер Микола І і на чолі держави встав молодий імператор Олександр II, який дуже цікавився проблемами організації контролю в Росії і створював відповідні передумови для його більш ефективного функціонування.

Слід зазначити, що уся бюджетна справа на той час була зосере­джена в руках вузького кола вищих сановників на чолі з Міністром фі­нансів. За законом бюджет повинен був представлятися на розгляд Державної Ради фактично ж Державну Раду було усунено від розгляду бюджету. Тому не випадково граф Е.Ф. Канкрин, колишній міністр фі­нансів при Миколі І, порівнював діяльність Державної Ради по розгля­ду державних звітів про їх виконання з полюванням на дупелів: "шу­кають, шукають, прицілюються; іноді потраплять, а найчастіше прома­хуються"'. Єдності каси в Росії також не існувало. Державні грошові кошти були роздроблені по численних касах окремих відомств, у яких вони роками лежали без використання. Міністерство фінансів прибіга­ло для покриття потреби в грошах до зовнішніх і внутрішніх позик. Все це заважало розвитку економіки імперії. Тому уряд Олександра II зро­бив деякі кроки щодо реформування фінансово-контрольної системи.

22 травня 1862 р. були введені в дію "Правила складання і вико­нання фінансових кошторисів міністерств і головних управлінь". Згідно з якими було встановлено єдність державного бюджету. У 1864 р. у Петербурзі була введена єдність каси і заснована при Державному кон­тролі Тимчасова ревізійна комісія для проведення документальної реві­зії оборотів міністерств і головних управлінь, де було введено єдність

Андреев А.Г., Никольский Д.В. Финансовое управление и организация государст­венного финансового контроля в Российской Империи в XIX - начале XX в. // www.ach.gov.ru/about/history/index.php


14   Спеціалізовані органи парламентського контропю в Україні: статус і функціонування

каси. У 1865 р. єдність каси і документальна ревізія були поширені вже на Архангельську, Новгородську, Псковську, Естляндську, Курляндсь­ку, Тавридську, Херсонську та ін. губернії.

У 1866 р. процес реформування державного контролю продовжив­ся: були створені місцеві контрольні установи і введена єдність каси ще в сорока двох губерніях. Контрольні палати і їхні відділення проводили ревізію грошового обігу губернських казначейств, кас спеціальних зби­рачів і управлінь, які розпоряджалися кредитами і здійснювали збір державних доходів. Палати робили також ревізії готівки і майна відпо­відно до записів у книгах і по документах. Надалі контрольні палати на підставі первинної документації і своїх контрольних заходів надавали інформацію для складання річного звіту Державного контролю по ви­конанню бюджету. З 1868 р. ці звіти почали публікуватися.

28 квітня 1992 року було затверджено нове Положення про держав­ний контроль. Зокрема, цім положенням були затверджені його функції й організаційна структура. Так, за Держконтролем були закріплені наступ­ні функції: ревізійна - ревізія звітності по фінансово-господарських опе­раціях; адміністративна - участь представників Держконтролю в колегі­альних установах з правом вирішального голосу; бюджетні - перевірка фінансових кошторисів і участь у їхньому складанні, підготовка звітів та удосконалення правил і форм звітності.

На цьому принциповий процес перетворення органів Державного контролю аж до революції 1905 року і скликання першої Державної Думи завершився.

На підставі більш ніж двадцятилітнього досвіду удосконалення і змі­цнення органів державного контролю, досвіду й історії фінансового й ад­міністративного права за ці роки, була вироблена система основних поло­жень діяльності державного контролю, яка визначилися в наступному: 1) державний контроль повинен бути установою цілком самостійною, не­залежною від інших міністерств і підлеглою лише безпосередньому ви­щому центральному державному управлінню; 2) перевірка витрат і дохо­дів на місцях, повинна бути доручена окремим місцевим органам, безпосе­редньо підлеглим центральному контрольному управлінню.

20 лютого 1906 р. у Росії були опубліковані закон і нові положення про Державну Раду і Державну Думу. Державна Рада з дорадчого була перетворена в законодавчий орган, в другу палату, формально прирів­няну до Думи, а фактично поставлену над Думою. Зі створенням Дер­жавної Думи почали відбуватися зміни в фінансовому контролі держа­ви. Законом від 20 лютого 1906 р. до компетенції Думи стали відноси-


Розділ 1                                                                                                                              15

тися державний розпис доходів і витрат разом з фінансовими коштори­сами міністерств і звіт по виконанню розпису. Уряд прийняв основні закони у сфері бюджету й одночасно з цим почав створювати фінансо­вий контроль, який би відповідав характерові прийнятих законів. Так, зі створенням у жовтні 1905 року Ради Міністрів Державний контролер був включений у його склад.

За таких умов необхідне було визначити місце державного контролю в зміненій системі управління державою. Тому перед Радою Міністрів бу­ло поставлено питання про перебудову Державного контролю відповідно до законодавства імперії. Така перебудова повинна бути зроблена на заса­дах, що наблизили б контроль до типу контрольних відомств у тих країнах, де представницьким установам забезпечена участь у законодавстві, а саме, до системи центральних рахункових палат. Однак проект такої перебудови державного контролю було відхилено.

Таким чином, можна зробити висновок, що на при кінці XX століт­тя державний контроль в Російській Імперії хоч і входив в структуру органів виконавчої влади, але мав досить широкі повноваження і мав певні гарантії самостійності у межах своєї компетенції. Так, Державний контроль, на відміну від контрольних установ країн Заходу, діяльність яких обмежувалася тільки ревізійними обов'язками, грав історично до­сить важливу роль у розгляді і рішенні питань державної важливості. Із самого початку своєї діяльності керівники органів державного контро­лю за посадою входили до складу вищих органів державного управлін­ня та приймали особисту участь в розгляді питань і законопроектів, що торкалися фінансово-економічної сторони державного управління.

Після Жовтневої революції 1917 року першим кроком у реформу­ванні контролю стало створення при старому Державному контролі Колегії Державного контролю і призначення Радою Народних Коміса­рів тимчасового заступника Народного комісара з державному контро­лю. 5 грудня 1917 р. декретом було створено Народний комісаріат дер­жавного контролю, якій здійснював перевірку фінансової діяльності державних установ. У цей же день був прийнятий декрет Раднаркому "Про створення Колегії Державного контролю".

Наступний крок у напрямку зламування старого апарату державно­го контролю було зроблено 18 січня 1918 р. У цей день Рада Народних Комісарів видала декрет "Про Центральну контрольну колегію і місцеві обліково-контрольні колегії і комісії". Цим декретом позбавлялися пра­ва здійснювати контроль старі органи Державного контролю та ство­рювалася нова система контрольних органів, центральною ланкою якої стала Центральна контрольна колегія.


16   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

Вона спостерігала за законністю і правильністю надходження кош­тів і виконання витрат, а також їх доцільністю, проводила перевірки фінансової діяльності державних установ та ін.

У зв'язку з початком громадянської війни і виходячи з нових за­вдань державного будівництва, Постановою ВЦВК від 2 травня 1918 року і Постановою РНК від 11 травня 1918 року Державний контроль було перетворено в Народний комісаріат державного контролю на чолі з Народним комісаром і Колегією.

Подальша робота зі створення державного контролю із широкими по­вноваженнями була доручена І.В.Сталіну. У короткий термін їм був підго­товлений проект декрету по реорганізації державного контролю, що був затверджений ВЦВК 9 квітня 1919 р. У декреті підкреслювалася необхід­ність забезпечити дійсний фактичний контроль, швидке, неухильне і доці­льне здійснення декретів і постанов. Діяльність контролю, вказувалося в декреті, не повинна обмежуватися спостереженням за фінансовою сторо­ною роботи підконтрольних установ, а повинна поширюватися на всі об­ласті господарства. 7 лютого 1920 року Наркомат державного контролю був перетворений у Народний комісаріат робочо-селянської інспекції (НКРСІ), керівником якого був також призначений І.В. Сталін.

Діяльність цього державного органу в 1920 році почалася, з одного боку, в обстановці відновлення економіки і розгортання господарського будівництва, а з іншого - при фактичному розвалі управління, обліку і звітності. У цих умовах інспекція направила свою діяльність у першу чергу на наведення порядку в обліку та на боротьбу з розтратами і роз­краданнями.

30 квітня 1923 р. Постановою Президії ЦВК Наркомом Робочо-селянської інспекції (РСІ) був призначений В.В. Куйбишев, який відра­зу ж розгорнув роботу з підвищення ефективності діяльності державно­го контролю за виконанням бюджету. 12 листопада 1923 р. було за­тверджене Положення про Народний Комісаріат Робочо-селянської інспекції. Відповідно до Положення на РСІ було покладено обов'язок ретельно вивчати бюджет Союзу і союзних республік і місцеві бюдже­ти, враховувати досвід їхнього виконання з погляду фінансової реаль­ності і господарської доцільності, давати висновки по звітах виконання кошторису державних доходів і витрат, що складаються народними комісаріатами фінансів СРСР і союзних республік.

На територіальні органи Робочо-селянської інспекції покладалися інспекційні функції та нагляд в галузі народного господарства і управ­ління в межах адміністративно-територіальних одиниць. Вони склада-


Розділ 1______________________________________________________________ 17

лися з Народних комісаріатів РСІ союзних республік, Народних комі­саріатів РСІ автономних республік і РСІ областей, Управлінь обласних уповноважених Наркомату РСІ СРСР і РСІ союзних республік, облас­них органів РСІ. Як правило, місцеві органи Робочо-селянської інспек­ції, як територіального, так і спеціалізованого призначення, не мали ніяких особливих підрозділів у своєму штаті і складалися з: колегії; інспекторів і інструкторів, безпосередньо підлеглих колегії; технічного обслуговуючого персоналу.

У 1934 році Робочо-селянську інспекцію було скасовано та замість неї створено Комісію партійного контролю при ЦК ВКП(б) з апаратом в центрі і постійними представниками в республіках, краях і областях і Комісію радянського контролю при РНК СРСР.

Комісія радянського контролю організаційно представляла собою централізовану систему органів, низовими ланками якої були уповно­важені в союзних і автономних республіках, краях і областях, що при­значалися Комісією і що затверджувалися РНК СРСР. Відповідно до покладених на неї завдань комісія здійснювала оперативні перевірки виконання постанов уряду.

В умовах швидкого росту економіки нагальною потребою країни ставала необхідність централізованого контролю над обліком і витра­тою державних коштів і матеріальних цінностей, необхідність добре налагодженого, конкретного й оперативного контролю, що забезпечив би систематичну боротьбу з марнотратством, з непродуктивними ви­тратами. Саме тому Президія Верховної Ради СРСР 6 вересня 1940 р. прийняла Указ про створення Народного комісаріату державного конт­ролю СРСР, а 15 жовтня того ж року Рада Народних Комісарів СРСР затвердила Положення про Народний комісаріат державного контролю СРСР. А в зв'язку з реорганізацією державного управління в березні 1946 року згідно з "Положенням про Міністерство державного контро­лю" Народний комісаріат державного контролю СРСР було перетворе­но в Міністерство державного контролю СРСР.

Відповідно до положення Міністерство державного контролю було покликано:

-   здійснювати контроль за виробничою, господарською і фінансо­
вою діяльністю;

-   робити перевірку виконання постанов і розпоряджень уряду СРСР;

-   вносити на розгляд уряду СРСР окремі питання, що мають народно­
господарське значення, що випливають з матеріалів ревізій і перевірок;

-   давати урядові висновки по виконанню державного бюджету.


18   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

У серпні 1957 р. Президією Верховної Ради СРСР з метою поси­лення перевірки виконання рішень уряду було скасовано союзно-республіканське Міністерство державного контролю СРСР та створена Комісія радянського контролю Ради Міністрів СРСР. Від імені уряду комі­сія здійснювала перевірку фактичного виконання його рішень по найваж­ливіших питаннях народного господарства та контроль за правильністю і доцільністю витрат державних коштів і матеріальних цінностей.

Крім Комісії радянського контролю СРСР, державний контроль включав в себе і аналогічні комісії у союзних республіках. При цьому вони не були зв'язані прямим підпорядкуванням центрові. Союзна Ко­місія лише координувала їх діяльність. Згодом така самостійність рес­публік у питаннях державного контролю привела до відособленості комісій однієї від другої і стала причиною розпилення сил контрольно­го апарата Союзу.

У зв'язку з новими народногосподарськими задачами і необхідністю посилення перевірки виконання рішень уряду, а також з метою зміцнен­ня державної дисципліни, 22 липня 1961 р. Комісію радянського контро­лю Ради Міністрів СРСР було перетворено в союзно-республіканський орган СРСР - Комісію державного контролю Ради Міністрів СРСР (Держконтроль СРСР).

Однак, на цьому перетворення системи державного контролю не закінчилося. 27 листопада 1962 р. спільною постановою ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР і Ради Міністрів СРСР було створено загальносоюзний Комітет партійно-державного контролю ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР і відповідні органи на місцях. Система, порядок формування і задачі створеного Комітету визначалися Положенням про Комітет і відповідні органи на місцях, затвердженим постановою ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 20 грудня 1962 р. Республіканські, крайові й обласні комітети партійно-державного контролю були орга­нами ЦК компартій і Рад Міністрів союзних республік, крайкомів, об­комів партії і виконкомів крайових, обласних Рад депутатів. Голова загальносоюзного Комітету партійно-державного контролю призначав­ся указом Президії Верховної Ради СРСР. Таким самим чином призна­чалися голови в республіках, краях і областях.

В грудні 1965 р. було прийняте рішення про перетворення органів партійно-державного контролю в органи народного контролю. Система органів народного контролю стала визначатися Законом "Про органи на­родного контролю в СРСР" від 9 грудня 1965 року і прийнятим на його основі Положенням про органи народного контролю в СРСР, а також за­конами про органи народного контролю союзних і автономних республік.


Розділ 1                                                                                                                              19

До системи органів народного контролю входили: Комітет народно­го контролю СРСР, комітети народного контролю союзних республік, у тому числі і Української РСР, комітети народного контролю автономних республік, країв, областей, автономних областей, округів, міських і ра­йонних комітетів народного контролю, а також групи народного контро­лю при сільських і селищних Радах депутатів, на підприємствах, у колго­спах, установах, організаціях і військових частинах.

Завданням Комітету народного контролю СРСР як союзно-республіканського відомства була організація роботи і управління дія­льністю всіх ланок системи органів народного контролю. До складу комітету входили: голова, заступник голови і члени (представники пар­тійних, профспілкових, комсомольських і інших організацій, робітники, колгоспники, службовці), керівники апарата Комітету і комітетів на­родного контролю в республіках і на місцях.

На органи народного контролю покладався систематичний конт­роль за виконанням державних планів і завдань, виявлення і викорис­тання резервів народного господарства, питання підвищення ефектив­ності суспільного виробництва, контроль за ощадливою витратою тру­дових, матеріальних ресурсів і коштів, тощо.

Починаючи з 1985 р. у країні активізувалася робота з впроваджен­ня нових форм управління, яка набула більш інтенсивний характер піс­ля прийняття XXVII з'їздом КПРС рішення про початок у країні ради­кальної економічної реформи і перебудову управління народним гос­подарством.

У 1989 р. в результаті одночасного накладення один на одного по­літичних, економічних і ідеологічних перетворень курс реформ було замінено на самоусунення держави від управління народним господар­ством з подальшою ліквідацією державних структур, які забезпечують координацію і функціонування народногосподарського комплексу.

У обстановці таких важливих перетворень діяльність органів на­родного контролю, вже не могла бути досить ефективною, тому що не відповідала тим правовим і господарським відносинам, що затверджу­валися в ході реформ і вимагала змін.

Великі зміни, що відбувалися в радянській економічній сфері і по­літичній системі на той момент обумовили прийняття ряду життєво важливих законів, зв'язаних з переходом до ринкової економіки. Од­ним з таких законів був Закон "Про Контрольну палату СРСР".

Відповідно до даного закону Контрольна палата СРСР конститую­валася як вищий орган фінансово-економічного контролю в країні, якій


20   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

діє під керівництвом Верховної Ради СРСР і підзвітний йому'. Вона мала здійснювати контроль за використанням бюджету, використанням союзної власності, що знаходиться у веденні Союзу РСР, джерелами та використанням доходів загальносоюзних суспільних об'єднань.

На Контрольну палату також покладався контроль за інвестицій­ною діяльністю органів управління Союзу РСР; за грошовою емісією, використанням кредитних і валютних ресурсів виконавчими і розпоря­дницькими органами Союзу РСР і Державним банком СРСР; за вико­ристанням золотого запасу й алмазного фонду країни з урахуванням інтересів Союзу РСР і республік та ін.

Поряд з суто контрольними функціями на Контрольну палату СРСР покладалися також досить серйозні та відповідальні аналітичні функції. Так, за дорученням Верховної Ради СРСР вона повинна була здійснювати експертну оцінку статей проектів союзного бюджету, фі­нансово-економічної обгрунтованості проектів державних програм і урядових рішень; проводити аналіз економічного стану в союзних га­лузях народного господарства, стану ціноутворення і в межах своєї компетенції здійснювати інші завдання.

Склад Контрольної палати СРСР передбачався ч. 1 ст. 6 Закону "Про Контрольну палату СРСР". Так, до складу Контрольної палати входили: Голова Контрольної палати СРСР, перший заступник Голови, заступники Голови, а також управлінь, відділів та інспекцій.

В загалі, законом не передбачалося, що Контрольна палата матиме постійні органи на місцях, але у разі необхідності за згодою Президії Верховної Ради СРСР вона може створювати регіональні інспекції на місцях та служби за кордоном.

Але досить прогресивні на той час положення Закону "Про Контроль­ну палату СРСР" так і не були реалізовані. А з розпадом СРСР відповідно була і ліквідована і Контрольна палата СРСР. Союзні республіки, які на­були суверенітету та стали незалежними державами, почали створювати свої власні державні органи контролю за виконанням бюджету.

Проголошення незалежної України та подальше її ствердження у світі вимагало зміцнення фінансового та правового стану країни. Таке зміцнення потребує чіткої і ефективної системи контролю за викорис­танням наявних у держави коштів та пошуку нових джерел для їх залу­чення. Тому для вдосконалення структури існуючої системи фінансово-

1 Закон Союза Советских Социалистических Республик о Контрольной палате СССР // Контроллинг. - 1991. - 4. - С. 5.


Розділ 1______________________________________________________________ 2±

го контролю і було створено Рахункову палату України. Процес транс­формації правового статусу цього державного органу за часів незалеж­ної України є досить цікавим.

Вперше необхідність створення органу Верховної Ради України, який би здійснював контроль за використанням державних коштів, бу­ло закріплено на законодавчому рівні 22 листопада 1995 р. Постановою Верховної Ради України "Про створення Контрольної палати Верховної Ради України" та проектом Закону України "Про Контрольну палату Верховної Ради України". Процедура прийняття цього закону була до­сить складною і в решті решт 12 червня 1996 року Президент України наклав на нього вето, стверджуючи, що його запровадження руйнує систему існуючих контрольних органів.

Прийнята у 1996 р. Конституція України передбачала створення Рахункової палати. Так, згідно зі ст. 98 контроль за використанням ко­штів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. її правовий статус було закріплено Законом України "Про Рахункову палату Верховної Ради України", який ухва­лено 11 липня 1996 р. Президент знову скористався правом вето, поси­лаючись на розбіжності цього закону та Конституції України. Подола­вши вето Президента України, Верховна Рада України прийняла поста­нову "Про тлумачення ст. 98 Конституції України", роз'яснивши що контроль за використанням державного бюджету є лише однією з фун­кцій Рахункової палати України.

23 січня 1997 р. був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України". Він також був оскаржений Президентом, який не погодився по-перше, з визначенням Рахункової палати як вищого органу парламентського ко­нтролю; по-друге, з тим, що якщо Рахункова палата за законом здійс­нює функцію незалежно від будь-яких органів держави, вона не може бути підпорядкована жодному державному органові, у тому числі і Верховній Раді України.

Президент звернувся до Конституційного Суду України з консти­туційними поданнями про визнання неконституційними Закону Украї­ни "Про Рахункову палату Верховної Ради України" та Постанови Вер­ховної Ради України "Про тлумачення ст. 98 Конституції України". Згадану Постанову своїм Рішенням від 23 грудня 1997 р. № 7-зп Кон­ституційний Суд визнав неконституційною, мотивуючи своє рішення перевищенням повноважень Верховною Радою України, яка на період до створення Конституційного Суду мала право тлумачити лише зако­ни. Конституційний Суд також визнав неконституційними деякі поло-


22   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ження закону: щодо найменування Рахункової палати як "Рахункова палата Верховної Ради України"; щодо визнання Рахункової палати вищим органом державного фінансово-економічного контролю; щодо організації та здійснення контролю за своєчасним виконанням "доход-ної" частини Державного бюджету України та ін.

Але на цьому дебати між Президентом та Верховною Радою України щодо правового статусу Рахункової палати не закінчились. 14 січня 1998 р. Верховна Рада України прийняла Постанову "Про чинність Закону Украї­ни "Про Рахункову палату" згідно з якою Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996 р. продовжує діяти з 23 грудня 1997 р. як Закон України "Про Рахункову палату". Президент Укра­їни звернувся з конституційним поданням до Конституційного Суду Укра­їни про визнання недійсною зазначену Постанову Верховної ради України та тексту Закону України "Про рахункову палату України".

Розглянувши матеріали справи Конституційний Суд виніс Рішення про неконституційність Постанови Верховної Ради України. Зокрема, в рішенні зазначалось, що сам Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996р. є чинним, за виключен­ням положень, визнаних неконституційними.

Вузьке тлумачення ст. 98 Конституції України повноважень Рахунко­вої палати України призвело до подання до парламенту законопроекту "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" згідно з яким вищій парламентський контроль за доходами і видатками від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України. Цей законопроект був направлений до Конституційного Суду України для отримання висновку щодо відповідності його ст.ст. 157,158 Конституції України.

Конституційний суд у своєму Висновку від 25 березня 1999 р. № 1-в/99 встановив, що: законопроект відповідає вимогам ст., ст. 157, 158 Конституції України у частині, згідно з якою парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по дохо­дах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України та повноваження, порядок організації і діяльності Раху­нкової палати України визначаються Законом; не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, положення законопроекту згідно з яким парламентський контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "вищий".

Розширення сфери контролю за витрачанням державних коштів викликало необхідність внесення змін у структуру та напрями діяльно­сті Рахункової палати, перенесення контрольних функцій в регіони України та створення в них своїх територіальних представництв. Тому


Розділ 1______________________________________________________________ 23

Постановою Верховної Ради України "Про створення територіальних представництв Рахункової палати" від 15 червня 2004 року № 1784-FV було визнане за необхідне створити територіальні представництва Ра­хункової палати. Але ще раніше, 8 квітня 2004 року, Президент Украї­ни прийняв Указ "Про внесення зміни до Указу Президента України від 19 вересня 2000 року № 1074", в якому, визнаючи необхідності належ­ного забезпечення функцій контролю, покладених на Рахункову палату законодавством України, наказав Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям сприяти Рахунковій палаті у вирішенні питань, пов'язаних зі створенням її регіональних підрозділів. З метою забезпе­чення виконання вимог указу, Постановою від 18 листопада 2004 р. № 1577 Кабінет Міністрів зазначив, що територіальні представництва Ра­хункової палати створюються як структурні підрозділи її апарату у ре­гіонах та встановив перелік таких територіальних представництв.

На сьогодні функціонують управління Рахункової палати по Дніп­ропетровській та Запорізькій областях (у м. Дніпропетровськ); по Оде­ській, Миколаївській та Херсонській областях (у м. Одеса); по Львівсь­кій, Волинській, Рівненській та Тернопільській областях (у м. Львів). За їх участю здійснюється комплекс контрольно-аналітичних заходів ви­користання коштів державного бюджету в регіонах країни.

Однак на цьому процес реформування Рахункової палати не закін­чився - він триває. Так, важливим моментом, якій суттєво впливає на наступну діяльність Рахункової палати, було прийняття Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до Конституції Укра­їни" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV. Згідно з цим законом ст. 98 Кон­ституції України, яка закріплює конституційно-правовий статус Рахун­кової палати викладається в наступній редакції: "Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бю­джету України та їх використанням здійснює Рахункова палата". Згідно з прикінцевими та перехідними положеннями стаття 98 закону набрала чинності з 1 січня 2006 року.

Таке перетворення, як зазначає В.К. Симоненко, поставило Рахун­кову палату України в один ряд з практично усіма вищими контроль­ними органами, що входять до Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI)1.

1 Звіт Рахункової палати за 2004 рік / vvww.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/artide/main?artjcl=374984&catjcl=32826


24   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

Правовий статус Рахункової палати на сьогодні визначений таким чи­ном: згідно із законом вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй.

У свою чергу, необхідність створення органу, який би стояв на сторожі забезпечення законності використання коштів бюджету в Ав­тономній республіці Крим визнавалася і в автономії. Тому, вже прийн­ята 21 жовтня 1998 року Конституція Автономної Республіки Крим се­ред інших повноважень Верховної Ради республіки, закріпила повнова­ження щодо створення Рахункової палати Автономної республіки Крим для здійснення контролю за використанням коштів бюджету Автоном­ної республіки Крим органами виконавчої влади (п. 7 ч. 2 ст. 26).

Враховуючи досвід функціонування Рахункової палати України та державних органів контролю за виконанням бюджету зарубіжних країн, Верховна Рада Автономної Республіки Крим 14 березня 1999 р. прийн­яла Постанову, якою було створено постійно діючий республіканський орган контролю - Рахункову палату Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, затверджено Положення про Рахункову палату Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим та її структура. Положенням було визначено правові основи організації і діяльності цієї інституції, її статус, функції та повноваження.

До Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим" неод­норазово вносилися зміни та доповнення, які здебільш торкалися її структури палати.

Через деякий час після прийняття Постанови, Президент України звернувся в Конституційний Суд України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення" про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затверджених відповід­ними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, та Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим". На думку Президента України, цім Положенням Рахунковій палаті Верхо­вної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження, що ви­ходять за межі мети її утворення. Своїм Рішенням 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 Конституційний Суд України приписи Положення щодо покладення на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республі-


Розділ 1______________________________________________________________ 25

ки Крим завдання здійснювати контроль за додержанням законності надання та використання коштів бюджету і фондів "банками й іншими кредитними установами іншим органам, підприємствам, установам, організаціям"; завдання здійснювати експертно-аналітичну оцінку "за­конності й ефективності використання інвестицій, наданих під гарантії Автономної Республіки Крим, включаючи бюджетні" та деякі інші но­рми було визначено неконституційними.

Але на цьому реформування Рахункової палати автономії не завер­шилося. Так, Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про внесення змін до Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затверджене Постановок) Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим від 17 березня 1999 року №'393-2/99" від 19 травня 2005 року внесено суттєві змін в склад та повноважен­ня цієї інституції. Так, наприклад, змінено строк повноважень Голови Ра­хункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, розширено склад її Колегії та ін.

Таким чином, розглянувши тенденції становлення та розвитку державних органів контролю за виконанням бюджету в Україні, ми можемо зробити деякі висновки.

Інститут фінансового контролю, в тому числі і органів контролю за виконанням бюджету в Україні, пройшов досить довгий період розвитку. Тому в історії його становлення доцільно виділити три етапи (періоди):

-   становлення інституту фінансового контролю за часів перебу­
вання України в складі Російської Імперії;

-   його становлення в радянській Україні;

-   становлення державного органу фінансового контролю за вико­
нанням бюджету в незалежній Україні.

Становлення інституту фінансового контролю в Україні в перший період було тісно пов'язано з його становленням в Росії. При цьому, органи фінансового мали досить широкі повноваження і певні гарантії самостійності у межах своєї компетенції. Керівники цих органів за по­садою входили до складу вищих органів державного управління та приймали особисту участь в розгляді питань і законопроектів, що тор­калися фінансово-економічної сторони державного управління.

За часів Радянського союзу система фінансового контролю склада­лася з декількох елементів. Головна роль в здійсненні контролю, у тому числі і контролю за виконанням бюджету належала представницьким органам - Радам народних депутатів. Окрім Рад народних депутатів деякі функції фінансового контролю виконували органи народного ко-


26   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

нтролю: комітети та групи. Але основне навантаження щодо бюджет­ного контролю було покладено на центральні виконавчі органи та їх відділи на місцях.

Зміни, що відбувалися в радянській економічній сфері і політичній системі наприкінці 80-х, початку 90-х років, обумовили створення якіс­но нового державного органу контролю за виконанням бюджету - Кон­трольної палати СРСР. Вона мала стати вищим органом фінансово-економічного контролю в країні, якій діє під керівництвом Верховної Ради СРСР і підзвітний йому.

Проголошення незалежної України та подальше її ствердження у світі вимагало зміцнення фінансового та правового стану країни. Тому для вдо­сконалення структури існуючої системи фінансового контролю було ство­рено Рахункову палату України - постійно діючий орган, який утворюєть­ся Верховною Радою країни, підпорядкований і підзвітний їй.

Враховуючи досвід функціонування Рахункової палати України та державних органів контролю за виконанням бюджету зарубіжних країн, Верховною Радою Автономної Республіки Крим було створено Рахун­кову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим - постійно діючий республіканський орган контролю.

1.2. Утвердження в Україні інституту омбудсмана

Утвердження омбудсмана в Україні відноситься до третього етапу його становлення у світі1, який пов'язаний із фундаментальними змі-

1 Дослідники інституту омбудсмана називають три етапи його становлення у світі Пер­ший етап - це період виникнення і становлення цього інституту. Він розпочинається 1809 р. з запровадження омбудсмана у Швеції' і завершується 30-ми роками XX ст., ко­ли відбулося становлення цього інституту у Фінляндії. На цьому етапі характерна по­ступова трансформація омбудсмана з органу, який спочатку виступав у Швеції як засіб обмеження всевладдя монарха та підтримки авторитету парламенту в суспільстві, ви­конував функцію контролю за діяльністю суддів, цивільних службовців з метою забез­печення належного виконання ними національних законів, а у Фінляндії - як засіб за­безпечення контрольно-нагпядових функцій держави і суспільства за апаратом вико­навчої влади, в правозахисний орган, якому надано значні права в галузі парламент­ського контролю за дотриманням норм конституції та чинного законодавства органами управління з метою недопущення порушень прав людини. Таким чином, правозахисна функція омбудсманів Швеції та Фінляндії викристалізувалася поступово, пройшовши декілька ключових моментів зміни їх правового статусу, повноважень. Інша особливість омбудсманів першого покоління полягає в тому, що територіальні обшири конституційно-правового процесу їх утвердження є доволі обмеженими - та-


Розділ 1                                                                                                                             27

кий інститут запроваджено тільки у двох країнах. Проте це сприяло тому, що моделі омбудсманів Швеції' та Фінляндії мало відрізняються одна від одної, їм притаманно багато спільних рис, хоча і певна специфіка, зумовлена особливостями національ­них форм правління та правових систем цих країн, теж має місце. Другий етап конституційно-правового процесу утвердження інституту обудсмана у світі, який розпочався після закінчення Другої світової війни і тривав до кінця 80-х років XX ст., характеризується значним розширенням масштабів його запровадження й істотними відмінностями схеми цього інституту в різних країнах. Уперше цей процес став дійсно сві­товим, поширившись практично на всі континенти Землі. Цьому сприяли такі явища, як повалення фашистських режимів у країнах Європи, розпад колоніальних імперій і утво­рення нових країн, що стали на демократичний шлях розвитку, прийняття в цілій низці держав демократичних конституцій, що закріпили такі принципи конституційного ладу, як принцип поділу влади, принцип політичного, економічного та політичного плюралізму, принцип верховенства права, принцип визнання людини найвищою соціальною цінністю і т. ін. Це сприяло демократизації державного і суспільного життя. Значне місце в цих кон­ституціях відводилося врегулюванню правового статусу людини, закріпленню за нею громадянських, політичних, соціальних, економічних та культурних прав і свобод, цілого ряду гарантій цих прав і свобод, серед яких і інститут омбудсмана. Омбудсмани другого покоління від самого початку запроваджувалися з метою під­вищення ефективності контролю за забезпеченням прав і свобод людини. По-друге, вони відносно легко вписувалися в конституційні системи та механізми державної влади різних країн. Показовим у цьому плані є те, що введення інституту омбудсма­на відбувалося не тільки в республіках, а й у ряді монархічних країн (Велика Брита­нія, Іспанія, Данія, Нідерланди і т.д.). Деякі науковці навіть почали називати це яви­ще «омбудсманією».

По-третє, другому етапу конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі притаманна багатоманітність моделей, різноманітні схеми цього інституту, до числа яких можна віднести: парламентські (представницькі) та вико­навчі моделі омбудсманів; індивідуальні й колегіальні омбудсманівські служби; мо­делі омбудсманів, які безпосередньо приймають скарги від громадян, і моделі, що отримують скарги через членів парламенту або членів місцевих лредставницьких органів; моделі федеративних омбудсманів і омбудсманів унітарних держав, змішані регіонально-федеративні моделі цього інституту та муніципальні омбудсмани; різ­номанітні схеми спеціалізованих омбудсманів; моделі омбудсманів, що наділені ім­перативними повноваженнями і що не мають таких повноважень; моделі омбудсма­нів, сфера компетенції яких розповсюджується на суди, муніципальні органи (омбуд­смани з широкою компетенцією) і омбудсмани, юрисдикція яких на ці органи не по­ширюється (з обмеженою сферою компетенції); схеми омбудсманівських служб, які абсолютно деполітизовані і які виконують незначні політичні функції чи формуються за активної участі політичних партій; моделі омбудсманів, що широко використову­ють методи гласності та відкритості, й омбудсмани, яким притаманні приватні й аб­солютно конфіденційні розслідування.

По-четверте, для другого етапу становлення інституту омбудсмана характерним є започаткування та інтенсивний розвиток міжнародної співпраці омбудсманів різних країн. Географічне поширення інституту омбудсмана сприяло створенню в січні 1978 р. Міжнародного інституту омбудсмана (далі МІО)1, офіс якого розташований у провінції Альберта Канади. У ньому представлені служби омбудсманів більш ніж 70 країн світу. З 2000 р. членом МІО є український омбудсман. МІО має своє правління, яке складають 22 директори, що є представниками різних регіонів світу, які обира­ються на 4-річний термін роботи.


28   Спеціалізовані органи парламентського контролю є Україні: статус і функціонування

нами, що відбулися на світовій арені в кінці 80-х pp. XX ст.: крах тота­літарного соціалізму і розвал Радянського Союзу та Югославії, внаслі­док чого на карті світу з'явилось 20 нових держав; біля двох десятків країн у цей період кардинально в руслі демократизації змінили свій державний і суспільний лад. Молоді демократичні держави почали де­тально досліджувати інституції інших країн, які сприяють формуванню громадянського суспільства та становленню правової держави. Поряд із такими інститутами державної влади, як парламент, глава держави, Конституційний Суд, Рахункова палата, органи місцевого самовряду­вання і т. ін., у поле зору потрапив й інститут омбудсмана.

До недавнього часу в жодній із країн Східної Європи інституту омбудсмана не було, за винятком Югославії, де в 70-х роках оформився досить нетрадиційний варіант омбудсманівської служби. У ст. 131 Кон­ституції Югославії закріплювалося положення, що в країні діють гро­мадські захисники (групи громадян, утворені відповідно до Конститу­ції) як незалежні представники суспільства, що мають право вживати заходи, використовувати правові засоби та реалізувати законодавчо визначені права й обов'язки для забезпечення соціального захисту са­моврядних прав робітничого класу і суспільної власності. З цією метою їм надавалося право звертатися з відповідними заявами до Конститу­ційного та загальних судів Югославії. Як бачимо, інститут громадських захисників повною мірою не відповідав природі інституту омбудсмана, хоча деякі дослідники все ж таки відносять його до числа різновидів омбудсманівських служб .

Першою країною колишнього соціалістичного табору, що запровадила в себе цей правозахисний інститут у класичному розумінні, стала Польща. Наукові та юридичні кола цієї країни виявили інтерес до інституту омбудс­мана у 60-70-х pp. минулого століття. У 1964 р. з'явилися перші наукові публікації, а трохи згодом - цілий ряд наукових статей та монографічних робіт порівняльно-правового характеру, присвячених дослідженню правоза-

Загалом треба відзначити, що саме функціонування омбудсманів другого покоління, їх ефективна контрольно-наглядова та правозахисна діяльність, міжнародна спів­праця в галузі прав людини довели нагальну необхідність цього інституту, його зна­чну роль у демократизації правового статусу людини і громадянина, належному за­безпеченні прав і свобод людини, демократизації механізму державної влади, відно­син між органами влади та громадянами.

1 Rzecznik praw obywatelskich: Praca zbiorowa /Pod red. Garlichkiego L. - W-wa: Inst. Wudaw. Zi Zwiazkow Zawodowych, 1989. - S. 160-161; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт- М.: БЕК, 1996. - С. 16; Представитель по правам граждан // Реферативный журнал. - 1991. - 4. Серия 4. - С. 60.


Розділ 1_________________________________                                                           29

хисноїта контрольно-наглядової діяльності цього інституту. У 1981 р. Комі­тет юридичних наук Польської академії наук офіційно заявив про підтримку ідеї запровадження в країні Уповноваженого з прав громадян. Необхідність введення цього інституту була викладена і в програмній декларації Першого Конгресу патріотичного руху за національне відродження - однієї з найвп-ливовіших громадських організацій Польщі, який відбувся в травні 1983 р. Ця ініціатива обговорювалася і на X з'їзді Польської об'єднаної робітничої партії, яка на той час знаходилася при владі.

У 1986 р. Центр вивчення громадської думки в Польщі провів дослі­дження щодо необхідності запровадження в країні цього контролюючого органу. їх результати свідчили про недовіру населення стосовно вже наяв­них, традиційних інститутів системи гарантій прав людини і про широку підтримку громадянами ідеї введення інституту омбудсмана1. Того ж року Державна Рада Польщі підготувала організаційно-правову концепцію ін­ституту Уповноваженого з прав людини. 15 липня 1987 р. польським Сей­мом прийнято закон про Уповноваженого з громадянських прав. Хоча дис­кусії з привод>' його запровадження в Польщі тривали, а 21 листопада 1987 р. вилилися навіть на сторінки такого поважного офіційного видання, як газета "Правда", проте це не завадило Сейму призначити 19 листопада 1987 р. першого омбудсмана Польщі, яким стала професор Єва Лентовська, яка вже 1 січня 1988 р. почала виконувати свої службові обов'язки .

Однак на конституційному рівні цей інститут отримав відповідне визнання тільки в 1989 p., коли було прийнято закон нро внесення змін до Конституції ПНР. Це означало, що омбудсман своєю діяльністю по­вною мірою довів свою практичну значимість і продемонстрував ефек­тивність у сфері захисту польських громадян. У 1990 р. в країні запро­ваджено також Уповноваженого уряду з прав жінок. Проте критика з боку праворадикальних кіл призвела до того, що у квітні 1991 р. (за уряду Яна Ольшевського, що дотримувався правої орієнтації) Ганна Попович, яка виконувала обов'язки Уповноваженого з прав жінок, була усунена з цієї посади, хоч сам інститут омбудсмана з прав жінок не було ліквідовано3. У березні 1998 р. в Польщі введено також посаду омбудс-

1  Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена
(сравнительный аспект) - М.: АН СССР ИНИОН, 1991. - С. 13; Хаманева Н.Ю. За­
щита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.: ИГиП РАН, 1997. - С. 156.

2  Власов И.С. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмена). -
М.: ИНИОН АН СССР, 1990. - С. 13.

3  Лентовска Е. Омбудсман в странах Восточной и Центральной Европы (польский
опыт): Обзорный доклад 1994 года о деятельности омбудсмана в Польше // Россий­
ский бюллетень по правам человека. - 1995. - Вып. 7. - С. 137.


ЗО   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

мана з питань неурядових організацій в особі Комісара зі зв'язків між неурядовими організаціями та державними структурами1.

Другою країною серед колишніх соціалістичних держав, яка плану­вала запровадити інститут омбудсмана, був Радянський Союз. На V по­зачерговому З'їзді народних депутатів СРСР у 1989 р. було прийнято Декларацію прав і свобод громадянина, відповідно до якої пропонувало­ся створити систему уповноважених з прав людини, які б функціонували при парламентах союзних республік, а також уповноважених з прав лю­дини при Радах народних депутатів усіх рівнів. Однак подальші події, що відбувалися в Союзі, не дали змоги реалізувати цю ідею2.

Натомість того ж року вносяться зміни до Конституції Угорщини, згідно з якими країна проголошується незалежною, демократичною, правовою і в ній запроваджується інститут Уповноваженого Державних зборів із прав громадян. У червні 1990 р. Державні збори Угорщини здійснюють нову важливу конституційну реформу і поряд з Уповнова­женим Державних зборів із прав громадян засновують ще одну спеціа­лізовану правозахисну інституцію - Уповноваженого Державних зборів з прав національних та етнічних меншин . І Конституція Угорської Ре­спубліки в редакції від 31 грудня 1991 р. главою п'ятою закріплювала конституційний статус Уповноваженого Державних зборів із громадян­ських прав та Уповноваженого Державних зборів з прав національних і етнічних меншин. 17 листопада 1992 р. парламентом Угорщини прийн­ято закон про захист особистих даних і виявлення даних, важливих з точки зору національного інтересу, в якому розділом четвертим закріп­люється статус Уповноваженого Державних зборів з захисту особистих даних і реєстр захисту особистих даних. 1 липня 1993 р. на виконання Конституції Угорської Республіки парламент Угорщини прийняв закон про Уповноваженого Державних зборів із громадянських прав, яким закріпив статус угорського омбудсмана, а 7 липня 1993 р. законом про права національних і етнічних меншин було врегульовано статус Упов­новаженого Державних зборів з прав національних і етнічних меншин.

Закоморна К.О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод людини та громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Дис. . канд. юрид. наук. -X.: 2000. - С 23. 2 Лукашева ЕА Кризисная ситуация в советском обществе и права человека // Права человека: время трудных решений. - М.: ИГиП АН СССР, 1991. - С. 75; Закоморна К.О Інститут омбудсмана як засіб забезпечення, прав і свобод людини та громадянина (порів­няльно-правовий аналіз): Дис... канд. юрид. наук. - X.: 2000. - С 135. Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирова­ние, тенденции развития. - Калининград: Балтийский институт экономики и финан­сов, 2000. - С. 45.


Розділ 1______________________________________________________________ 31^

ЗО червня 1995 р. парламент Угорщини призначив чотирьох омбудсма-нів: парламентського Уповноваженого із громадянських прав, його го­ловного помічника, Уповноваженого Державних зборів з прав націона­льних і етнічних меншин та Уповноваженого Державних зборів з захи­сту особистих даних і права на інформацію.

Після краху соціалістичної системи ідея омбудсмана викликала ве­лику зацікавленість в інших країнах колишнього соціалістичного табору: Хорватії, Словенії, Румуни, Литві, Федерації Боснії та Герцеговині. У Хорватії введення омбудсмана було передбачене Конституцією Респуб­ліки від 22 грудня 1990 p., а закон про омбудсмана прийнято 25 вересня 1992 р. У Словенії Конституцією від 23 грудня 1991 р. та законом від 28 грудня 1993 р. запроваджено посаду Уповноваженого з прав людини. У Румунії Конституцією від 8 грудня 1991 р. та Законом "Про організацію і функціонування Управління Захисника народу (Омбудсмана)" від 13 березня 1997 р. введено інститут Адвоката народу Румунії. У Литві зако­ном про контролерів Сейму від 11 січня 1994 р. передбачена колегіальна омбудсманівська служба, відповідно до чого утворене відомство з п'яти омбудсманів, керівником якого призначено Альгірдаса Тамінскаса . У Федерації Боснії та Герцеговини Конституцією від 30 березня 1994 р. передбачено три омбудсмани, по одному боснійської, хорватської та ін­шої національності, які призначаються парламентом Федерації і здійс­нюють свої повноваження незалежно один від одного (в тому числі окремо готують свої щорічні доповіді). Також в цій країні після подій 1991-1994 pp. світове співтовариство з метою урегулювання конфлікту передбачило Дейтонською угодою (Додаток № 6 до загальної рамкової угоди про мир для Боснії та Герцеговини) створення Комісії з прав лю­дини, яка, у свою чергу, складається з двох органів: Управління омбудс­мана та Палати з прав людини2. Згідно з Регламентом діяльності омбуд­смана для Боснії та Герцеговини від 1 липня 1997 p., останній признача­ється терміном на п'ять років Головою Організації з безпеки та співробі­тництва в Свропі (ОБСЄ) після консультації з Республікою Боснії і Гер-

Про це говорить В.В. Бойцова (Див.: Бойцова В.В Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт - М : БЕК 1996. - С. 38). Хоча в іншому джерелі зазнача­ється, що в Литві закон про контролерів Сейму прийнято 11 січня 1994 p., a 22 люто­го 1995 р. парламентом країни затверджено Статут установи контролерів Сейму Ли­товської Республіки, який набрав чинності 31 березня 1995 р. (Див.: Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. -С. 187, 196). 2 Конституция Федерации Боснии и Герцеговины. Приложение 6 к общему рамочному соглашению о мире для Боснии и Герцеговины (Дейтонское соглашение) // Националь­ные омбудсмены. Свод правовых положений. - Варшава: MASTER, 1999. - С. 15-35.


32   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

цеговини, Федерацією Боснії і Герцеговини та Сербською Республікою. Омбудсманом не може бути обрано громадянина Боснії та Герцеговини, а також будь-якої сусідньої держави. Офіційними його мовами є англій­ська мова та будь-яка з мов Боснії та Герцеговини. Однак оригінал усіх рішень, доповідей та інших офіційних документів має бути складено ом­будсманом англійською мовою1.

На початку 90-х pp. XX ст. ідею омбудсманівської служби дедалі ін­тенсивніше почали обговорювати в молодих державах, що виникли після розпаду Радянського Союзу. У 1995 р., в перший рік діяльності Олій Маж-лісу Республіки Узбекистан, запроваджено інститут Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини в Узбекистані. Він введений на першій сесії Олій Мажлісу за ініціативою Президента Республіки, а 6 травня 1995 р. з метою сприяння ефективному виконанню покладених на Уповноваженого за­вдань постановою Олій Мажлісу при ньому була створена Комісія з до­тримання конституційних прав і свобод громадян. Діяльність Уповнова­женого і Комісії регулювалася Положенням про Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини, затвердженим постановою Кенгашу Олій Мажлі­су від 29 серпня 1995 р. Водночас для підвищення ролі і статусу омбудс-мана Узбекистану було розпочато роботу над проектом закону про Упов­новаженого Олій Мажлісу з прав людини, в якій взяли участь не тільки члени комітетів парламенту Узбекистану, вчені-правники республіки, але й експерт ПРООН Дін Готтерер2. При підготовці законопроекту було вра­ховано світовий досвід функціонування цього правозахисного інституту, пропозиції та побажання омбудсманів різних країн, науковців-дослідників цього інституту, правозахисників, спеціалістів-управлінців, які вони ви­словили на семінарі-нараді ОБСЄ "Національні інститути з прав людини", що відбувся у вересні 1996 р. в Ташкенті3.

14 лютого 1997 р. проект закону про Уповноваженого з прав лю­дини в Узбекистані був опублікований для всенародного обговорення в газетах "Халк сузи", "Народное слово", а 24 квітня 1997 р. на восьмій сесії Олій Мажлісу Республіки Узбекистан Закон "Про Уповноважено­го Олій Мажлісу з прав людини (омбудсмана)" прийнято в цілому. Пе­ршим омбудсманом Узбекистану було обрано депутата парламенту професора С.Ш. Рашидову.

Омбудсмен для Боснии и Герцеговины. Регламент //Официальный журнал Боснии и Герцеговины. - 1997,18 сентября.

2Тансыкбаева Г.М. Кто такой омбудсман? //Народное слово. - 1997, 10 января. Бакаева Ф.Х. Комментарий к Закону Республики Узбекистан Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмане). - Ташкент: Адолат, 1998. - С. 7.


Розділ 1_______________________________________________________________ 33

13 лютого 1997 р. на підставі ст. 77 Конституції Республіки Маке­донія від 17 листопада 1991 р. прийнято Закон про Національного пра­возахисника Македонії. Після ухвалення 17 жовтня 1997 р. закону про парламентських адвокатів запроваджується інститут омбудсмана в Мо­лдові. Це було однією з умов вступу країни в Раду Європи. У березні 1998 р. Олексій Потинга, Костянтин Лазар та Михайло Сидоров прийн­яли присягу й офіційно почали виконувати обов'язки парламентських адвокатів1. Водночас було створено Центр із прав людини в Молдові, директором якого призначено Олексія Потингу.

В цей же час велася активна робота по утворенню інституту омбу­дсмана в Росії. Вперше ідея інституту Уповноваженого з прав людини отримала правову основу країні в ст. 40 Декларації прав і свобод люди­ни і громадянина в Російській Федерації, прийнятій Верховною Радою РРФСР 22 листопада 1991 р. Декларація не тільки закріпила новий для російської правової системи орган, але й заклала основні принципи йо­го формування, функції та порядок їх здійснення. В ній зазначалося, що Парламентський уповноважений з прав людини повинен призначатися Верховною Радою терміном на 5 років, бути їй підзвітний і наділений тією ж недоторканністю, що й народний депутат РРФСР. Метою діяль­ності Парламентського уповноваженого визнавалося здійснення парла­ментського контролю за дотриманням прав і свобод людини і громадя­нина Російської Федерації. Постанова про введення Декларації в дію покладала на відповідні комітети Верховної Ради РРФСР підготовку проекту закону про Парламентського уповноваженого.

І хоча в той час через різноманітні об'єктивні причини закон не був прийнятий, це дало імпульс для модернізації існуючої системи органів влади РФ в аспекті захисту прав людини, вивчення світового досвіду в цьому плані. У громадській свідомості все більше закріплювалась дум­ка, що цей інститут необхідний, оскільки він зможе ефективно забезпе­чувати права і свободи людини, надійно їх охороняти та захищати. Ідея введення інституту омбудсмана знаходила свій вияв під час підготовки проекту нової Конституції Російської Федерації, хоча сама Конституція Росії 1993 р. опосередковано визначила статус Уповноваженого з прав людини: ст. 103 Конституції передбачено, що до компетенції Держав­ної Думи належить призначення на посаду і звільнення з посади Упов­новаженого з прав людини.

Права человека в Республике Молдова гарантируются законом и существуют учре-хедения, которые пытаются их обеспечить: Интервью А. Потынга // Парламентский адвокат. - 2000. - 2. - С. 4.


34   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні, статус і функціонування

Втілення конституційної ідеї вимагало подальшого законодавчого врегулювання положення російського омбудсмана. За період з 1993 по 1996 pp. пропонувалося декілька варіантів майбутнього закону, однак жоден із них так і не був прийнятий. Водночас у зв'язку з необхідністю узгодженого функціонування системи конституційних гарантій прав людини, включно з інститутом Уповноваженого, Державна Дума 17 січня 1994 р. призначила Уповноваженим з прав людини С.А. Ковальо­ва. Правовою основою діяльності першого Уповноваженого з прав лю­дини в Російській Федерації був Указ Президента «Про заходи для за­безпечення функцій Уповноваженого з прав людини» від 4 серпня 1994 р., який установив, що до прийняття відповідного федерального конституційного закону реалізація конституційних функцій Уповнова­женого забезпечується шляхом здійснення ним повноважень, наданих голові Комісії з прав людини при Президентові Російської Федерації. Така Комісія була створена і С.А. Ковальова призначили її головою. Як гарантії діяльності Уповноваженого Указом встановлювалося, що орга­ни державної влади й органи місцевого самоврядування в Російській Федерації, а також їх посадові особи у двотижневий термін зобов'язані надавати на запит Уповноваженого всю необхідну йому для здійснення своєї діяльності інформацію; давати відповідь на його звернення у зв'язку з порушенням прав конкретних фізичних осіб; надсилати Упов­новаженому всі прийняті акти, які містять норми, що належать до сфе­ри регулювання прав і свобод людини і громадянина. Забезпечення дія­льності Уповноваженого з прав людини згідно з Указом покладалося на відповідні структурні підрозділи Адміністрації Президента РФ, а Феде­ральне агентство урядового зв'язку й інформації зобов'язувалося здійс­нювати організацію розробки і впровадження необхідних інформацій­них технологій, які б забезпечували діяльність Уповноваженого.

Необхідно відзначити активну правозахисну діяльність С Ковальова на посаді омбудсмана, який своєю наполегливою працею доводив, що цей інститут дійсно може ефективно захищати права людини, сприяти визнанню людини найвищою соціальною цінністю. Особливо плідною була правозахисна діяльність С. Ковальова під час першої чеченської вій­ни, коли він з 16 грудня 1994 р. по 5 січня 1995 р. перебував у Грозному й особисто доводив до відома Президента РФ, уряду, парламенту Росії та світового співтовариства грубі факти порушень прав людини в цьому регі-

1 Указ Президента РФ о мерах по обеспечению конституционных функций Уполномочен­ного по правам человека от 4 августа 1994 г. // Российская газета - 1994, 8 августа


Розділ 1______________________________________________________________ 35

оні, різко засуджував неадекватні дії російських військових сил проти ци­вільного населення Чечні1. Це, однак, сподобалося не всім політичним силам, тому 1 березня 1995 р. його було звільнено з посади.

Після цього активізувалася робота нижньої палати парламенту РФ над проектом федерального закону "Про Уповноваженого з прав люди­ни в Російській Федерації". Офіційно було підготовлено два проекти зако­ну. Один варіант підготував депутат Державної Думи С.Ковальов, інший -члени кафедри конституційного права Саратовського юридичного інсти­туту В.Т. Кабишев, В.І. Гавриленко, Є.В. Колесников, Т.М. Пряхін з участю майбутнього російського омбудсмана, на той час теж депутата Державної Думи О.О. Миронова. Щоб не було боротьби законопроек­тів, автори дійшли згоди підготувати на їх основі спільний законопро­ект . Однак надалі за основу було взято проект, запропонований засту­пником міністра юстиції Російської Федерації Л.Н. Завадською3. 20 бе­резня 1996 р. цей законопроект приймається Державною Думою в дру­гому читанні з поправкою, яка передбачала включення кандидатур на посаду Уповноваженого до списку для таємного голосування двома третинами голосів від загальної кількості депутатів парламенту. 17 кві­тня 1996 р. закон приймається Державною Думою в цілому і подається до Ради Федерації, яка, однак, його відхилила. Основна вимога верх­ньої палати парламенту РФ полягала в тому, щоб право Уповноважено­го створювати свої представництва на місцях було замінене на право суб'єктів Російської Федерації самим створювати і призначати регіона­льного омбудсмана, який би фінансувався за рахунок коштів місцевого бюджету суб'єкта Російської Федерації.

Після процедури узгодження 25 грудня 1996 р. Державна Дума за­ново приймає Федеральний конституційний закон "Про Уповноважено­го з прав людини в Російській Федерації", який 12 лютого 1997 р. схва­люється Радою Федерації, а 26 лютого 1997 р. підписується Президен­том Російської Федерації. 4 березня 1997 р. закон про Уповноваженого офіційно опубліковано, і він набув чинності.

У прикінцевих положеннях закону зазначалося, що Державна Дума повинна призначити першого Уповноваженого з прав людини в Росій-


1  Механизмы защиты прав человека в России: Доклады Комитета адвокатов по пра­
вам
человека. - М.: Права человека, 1995. - С. 96-98.

2  Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: становление нового

3

института: Интервью О О Миронова //Журнал российского права. - 1999. - Л. - С 11. Шеенков О.А. Государственный институт защиты прав и свобод личности: история создания // Право и образование - 2000. - 6. - С. 120.


36   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

ській Федерації в термін не пізніше, ніж за ЗО днів із дня набуття зако­ном чинності. Перший раз це питання розглядалося 4 квітня 1997 р. В цей день Державна Дума провела таємне голосування щодо кожної з семи запропонованих кандидатур. Однак набрати необхідну кількість голосів не вдалося жодному кандидату.

17 вересня 1997 р. під час повторного розгляду даного питання си­туація повторилася: необхідну кількість голосів не отримав жодний із кандидатів, а найбільшу кількість набрав знову ж таки О.О. Миронов (за нього проголосувало 265 депутатів) .

У травні 1998 р. депутати Державної Думи втретє заслухали здобу-вачів посади Уповноваженого. Потрібну більшість голосів отримав тільки один претендент — депутат Державної Думи О.О.Миронов, який 22 травня 1998 р. таємним голосуванням (299 депутатів - "за", 29 -"проти", 3 - "утримались") і був призначений на посаду Уповноваже­ного з прав людини в Російській Федерації .

Слід зазначити, що становлення інституту омбудсмана в Російській Федерації почалося з його запровадження в регіонах. Першими такими регіонами були Алтайський край, Республіка Башкортостан та Сверд-ловська область. Потім його ввели у Ленінградській, Астраханської, Архангельській, Смоленській, Саратовській, Тюменській областях та ряді інших регіонів.

На сьогоднішній день регіональні омбудсмани функціонують у 13 суб'єктах Російської Федерації3. Слід також зазначити, що введення такої посади передбачено статутами Новосибірської, Тульської та Нижегород-ської областей . Ведеться робота щодо запровадження інституту омбудс­мана в Бєлгородській, Брянській, Воронезькій, Курській, Орловській та Тверській областях . В ряді регіонів Росії прийняті закони про врегулю-

1                     Шеенков О.А. Государственный институт защиты прав и свобод личности: история
создания
// Право и образование. - 2000. - 6. - С. 121.

2                     Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации //
Российская газета. - 1999, 10 марта. Правда, у своему інтерв'ю О. Миронов указує, що
вибори Уповноваженого з прав людини відбулися 20 травня 1998 р., при цьому в бюле­
тень була внесена тільки одна його кандидатура, яку підтримав 341 депутат Державної
Думи
(Див.: Интервью с Уполномоченным по правам человека Российской Федерации
О
.О. Мироновым // Законодательство. - 1999. - 3. - С. 3.)

3В субъектах Российской Федерации //Вестник прав человека. - 2001. - 1. - С. 48. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. - 1999. - 9. - С. 23.

5 Сунгуров А. Развитие института Уполномоченного по правам человека продолжает­ся // Хроника Московской Хельсинской группы: Ежемесячный информационный бюл­летень. - 2000.- 13(69).-С. 21.


Розділ 1______________________________________________________________ 37

вання статусу Уповноваженого, хоча сам інститут на практиці не діє, що пояснюється передусім недооціненням його контрольно-наглядової та правозахисної ролі вищими регіональними органами влади.

В Україні дослідження інституту омбудсмана розпочалися у 1970 р., коли українські вчені Ю.С. Шемшученко та Г.О. Мурашин за підтрим­ки академіка В.М. Корецького вперше у вітчизняній науковій літерату­рі опублікували в збірнику "Проблеми правознавства" (№ 20) наукову статтю "Омбудсмен у механізмі буржуазної держави"1, в якій вони проаналізували діяльність інституту омбудсмана на Заході. Наступного року вийшла їхня робота "Інститут омбудсмена в сучасній буржуазній державі" в журналі "Советское государство и право". Але через консе­рвативну політику, яку проводило тодішнє керівництво СРСР, здійсне­ний ними аналіз не міг цілком розкрити позитивний потенціал цього контрольно-наглядового інституту, його роль в забезпеченні прав лю­дини, хоча автори й акцентували увагу на незаперечних досягненнях омбудсмана у цій сфері2.

Детальне дослідження цього інституту в Україні розгорнулося на початку 90-х pp., коли країна взяла курс на побудову демократичної, правової, соціальної держави і людина, її права та свободи були визнані найвищою соціальною цінністю. У цей час ідея запровадження в країні інституту омбудсмана отримала плідний грунт для реалізації.

Про необхідність введення в систему державної влади України цієї ін­ституції українські законодавці вперше продекларували в проекті Концеп­ції Конституції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістичної Республіки, де зазначалося, що "з урахуванням особливої важливості про­блеми забезпечення прав і свобод громадян установлюється посада Упов­новаженого з питань захисту прав людини, якого призначає Верховна Ра­да"3. У схваленій Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 р. Концепції нової Конституції України це положення відображене повністю .

Надалі розробники проектів нової Конституції України обов'язково брали до уваги дане положення Концепції, визнаючи на конституцій­ному рівні статус українського омбудсмана. Так, зокрема, в першому

1  Шемшученко Ю.С. Контрольний механізм забезпечення прав людини в Україні // Акаде­
мічна юридична думка / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - К.: Ін Юре, 1998. - С. 412.

2  Шемшученко Ю.С, Мурашин Г.А. Институт омбудсмена в современном буржуазном
государстве
//Советское государство и право.- 1971. - 1.-С. 139-144.
Концепция Конституции (Основного Закона) Украинской Советской Социалистиче­
ской
Республики. Проект// Правда Украины. - 1991, 6 мая.

4 Концепція нової Конституції України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - 35. - Ст. 466.


38   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

проекті Конституції України в редакції від 8 серпня 1991 р. ст. 62 під назвою "Контроль за дотриманням прав і свобод громадян" проголо­шувала: "Державний контроль за законністю і справедливістю актів і дій державних органів, окрім судових, а також за законністю актів і дій посадових осіб, відносно прав і свобод громадян, за умовами їх здійс­нення покладається на Уповноваженого Верховної Ради Української РСР з прав людини". Ст. 102 цього ж проекту закріплювала, що Верхо­вна Рада Української РСР призначає терміном на п'ять років Уповно­важеного Верховної Ради Української РСР з прав людини, який діє від її імені на основі спеціального закону. У разі встановлення порушень прав громадян Уповноважений рекомендує відповідним державним органам, посадовим особам усунути їх. Він може ставити перед Верхо­вною Радою Української РСР чи Кабінетом Міністрів Української РСР питання про скасування конкретних правових актів чи прийняття нових законів і рішень Уряду на захист прав і свобод громадян. Щорічно Уповноважений Верховної Ради готує доповідь про дотримання прав і свобод громадян у Республіці1.

Положення про омбудсмана в Україні мали місце і в проекті Кон­ституції України в редакції від 10 червня 1992 p., де в ст. 140, яка закріп­лювала виняткові повноваження Ради Депутатів, п. 1 проголошував: "...призначення Уповноваженого Національних Зборів у правах людини (Народного захисника)"2. Також у проекті Конституції України в редак­ції від 26 жовтня 1993 р. ст. 58 закріплювала: "Державний контроль за законністю дій посадових осіб, що стосується прав і свобод громадян, покладається на Уповноваженого Верховної Ради України у правах лю­дини (Народного правозахисника). Статус та порядок діяльності Упов­новаженого Верховної Ради України у правах людини визначаються кон­ституційним законом". У цьому ж проекті п. 19 ст. 107 відносив до пов­новажень Верховної Ради України призначення і звільнення, а також прийняття відставки Уповноваженого і заслуховування його доповідей про стан захисту прав і свобод людини в Україні3.

Хоча варто зазначити, що в цей період в Україні були не тільки прихи­льники інституту омбудсмана, а й противники, які виходили з того, що його запровадження в державі недоцільне. Основна їх мотивація полягала в тому,


 


2 Конституції України. Проект в редакції від 10 червня 1992 р. // Міжнародний симпозі-3Конституція України. Проект в редакції від 26 жовтня 1993 р. // Голос України. - 1993,

Констотуция (Основной Закон) Украины. Проект// Правда Украины. - 1991, 9 августа. 1 Конституції України. Проект в редакції від 10 червня 1992 р. // ум "Конституція незалежної України". - К.: УПФ, 1992. - С 90. Конституція ЗО жовтня.


Розділ 1_______________________________________________________________ 39

що ця інституція не має традицій у вітчизняній правовій системі і буде ма­лоефективною, оскільки дублюватиме діяльність правоохоронних органів, і в першу чергу органів прокуратури, які вже мають і напрацьований досвід правозахисної діяльності, і відповідні кадри, і т. ін.1 Висловлювався також ними скепсис щодо можливості нової інституції реально вплинути на стан правозахксту в Україні, передусім через її дуже обмежені кадрові можливо­сті", та звучала думка, що взагалі ефективний захист прав людини цією ін­ституцією в умовах трансформаційного періоду не можливий .

Однак такі точки зору не знайшли широкої підтримки ні серед науко­вців, ні серед політиків, ні серед громадськості України. У суспільній свідо­мості все більше зміцнюється думка про важливість інституту Уповноваже­ного у сфері забезпечення прав людини. Тому в кожному з проектів нової Конституції України так чи інакше знаходила відображення ідея цього ін­ституту. "Кожний має право звернутися за захистом своїх прав до Уповно­важеного і Іаціональних Зборів України у правах людини (ч. З ст. 50). ... До повноважень Палати Депутатів належать... 8) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Національних Зборів у правах люди­ни; розгляд та обнародування щорічних доповідей про стан захисту прав і свобод людини в Україні (ст. 83). ... Парламентський контроль за дотри­манням конституційних прав людини і громадянина здійснює Уповноваже­ний Національних Зборів України у правах людини. Повноваження і поря­док діяльності Уповноваженого у правах людини визначаються законом (ст. 102)", - зазначалося в проекті Конституції України, підготовленому Ро­бочою групою Конституційної Комісії України, від 15 листопада 1995 р.4 Аналогічні положення мали місце і в проекті Конституції України в редакції від 24 лютого 1996 р. (ч. З ст. 50; п. 8 ст. 85; ст. 100)5.

Червякова Е. Защита конституционных прав граиодан средствами прокурорского надзора (проблема общенадзорной деятельности): Дис ... канд. юрид. наук. - X.: 1992. - С. 55; Щур В., Слесаренко В. Ми - на початку розбудови // Голос України. 1993,16 лютого. Пінаєв АО. Місце прокуратури в системі органів влади на сучасному етапі розвитку України // Правова система України: теорія і практика. - К.: Друкарня МВС України, 1993. - С 429-430. Слід зазначити, що деякі автори підтримують цю точку зору і сьогодні. (Див.: Долежан В.В. Проблеми вдосконалення компетенції державних ор­ганів і посадових осіб у сфері правозахисної діяльності // Актуальні проблеми захис­ту прав і свобод людини в Україні: Матеріали наук. конф. - К.: Інститут адвокатури Нац. ун-ту ім. Тараса Шевченка, 2000. - С 50.)

3 Людина має право на захист права // Голос України. - 1997, 27 березня.

4 Конституція України. Проект в редакції від 15 листопада 1995 р. - К.: УПФ "Право",
1995. - С 13,21,27.

Конституція України. Проект в редакції від 24 лютого 1996 р. - К.: УПФ "Право", 1995. - С 20, ЗО, 37.


40   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

За введення цього інституту виступали такі науковці, як М. Орзіх, В. Євінтов, М. Грошевий, Г. Мурашин, В. Тацій, М. Цвік та ряд інших1. Активну пропагандистську роботу з запровадження в Україні інституту омбудсмана вели різноманітні громадські організації. У резолюції Дру­гого Світового Конгресу українських юристів з цього приводу зазнача­лося: "Введення інституту Уповноваженого у правах людини (омбудс­мана) позитивно вплинуло б на підвищення ефективності функціону­вання всієї правової системи, додало б динамізму і результативності процесу реалізації права та захисту прав людини в Україні"2. Всебічно обговорювалися різноманітні аспекти майбутньої моделі цього інститу­ту на четвертих Всеукраїнських читаннях до Дня захисту прав людини, організованих 10 грудня 1996 р. в Києві Українською Правничою Фун­дацією й Українським Центром прав людини.

У 1997 р. у Львові Комісією Верховної Ради України з прав люди­ни, національних меншин і міжнародних відносин за підтримки депар­таменту Ради Європи з прав людини та українських правозахисників було проведено науково-експериментальний та інформаційний семінар, на якому широко обговорювався світовий досвід функціонування ом-будсманів. На семінарі виступили спеціальний радник з прав людини в Україні Ради Європи М. Феркухансон, спеціальний радник з юридич­них питань в Україні Ради Європи Н. Вутова, парламентський Уповно­важений Великої Британії У. Рід, Народний Захисник Іспанії А. Канел-лас, Уповноважений Державних зборів з громадянських прав Угорщи­ни Й. Кальтенбах, професор права з Норвегії Е. Сміт. З українського боку виступали провідні вчені, відомі правозахисники, а також народні депутати, які ознайомили присутніх із розробленими авторськими за­конопроектами, що закріплювали правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини3.

Слід відзначити, що і процес розробки закону про українського омбудсмана був досить-таки плідним. Перший проект Закону "Про За-

1  Мурашин Г.А. Защита прав граждан органами прокуратуры // Закон Украины "О про­
куратуре
": теория и практика его применения. -X.: УЮА, 1992. - С. 18; Тацій В.Я.,
Грошевий Ю.М. Правові засоби охорони Конституції // Вісник Академії правових наук
України
. - 1995. - 3. - С 35-42; Цвік М. Конституційні проблеми розподілу влас­
тей (деякі загальнотеоретичні аспекти) // Вісник Академії правових наук України. -
1994. - 1. - С. 60-68; Виступ доктора юридичних наук, професора М. Орзіха на
міжнародному симпозіумі "Конституція незалежної України" // Міжнародний симпозі­
ум
"Конституція незалежної України". - К.: УПФ, 1992. - С 286.

2  Матеріали Другого Світового Конгресу українських юристів. - К.: УПФ, 1994. - С 28.
Макаренко С. Щоб чиновник не плутав закон і дишло // Голос України. - 1996,18 грудня.


Розділ 1                                                                                                       ___________ 41^

хисника прав громадян України" підготував народний депутат України від виборчого округу № 395 СО. Кириченко. Розробляючи його, автор ураховував світовий досвід, і модель цього контрольно-наглядового та правозахисного органу головним чином представляла рецепція інсти­туту омбудсмана, тобто запозичення тих його схем, які вже протягом тривалого часу працювали в реальному юридично-правовому механізмі і через конкретні правові та суспільні відносини, були апробовані та пройшли іспит самим часом і життям. Ця модель являла собою інсти­туцію, яка обирається Верховною Радою України терміном на чотири роки, контроль якої поширювався на діяльність органів виконавчої вла­ди та органів державного управління, місцевого самоврядування й управління, публічно-правові установи і будь-які інші органи, які вико­нують державні функції. Структура інституту включала в себе Захис­ника прав громадян України, Комітет з питань захисту прав і свобод громадян України, який складався з трьох заступників Захисника, фахі­вців, асистентів, помічників, експертів, інших працівників і спеціалістів та представників Захисника прав громадян, котрі призначаються ним в областях, містах республіканського і обласного підпорядкування1.

ЗО серпня 1995 p., перед початком чергової четвертої сесії Верхов­ної Ради України, цей законопроект було подано на розгляд парламен­ту2. Над його вивченням працювали дві робочі групи, до яких належали автор та члени Комісії з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, а також фахівці відомих вищих юридичних закладів та установ України (Української національної юридичної ака­демії ім. Я. Мудрого, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького, Інституту законодавства і т.д.). Проте прийняття Конституції України 28 червня 1996 p., яка своїми статтями 55, 85, 101 та 150 закріпила ста­тус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини зупинило роботу цих робочих груп. З урахуванням положень нового Основного Закону України СО. Кириченко доопрацював свій авторський проект закону. Юридичний та науково-експертний відділи Верховної Ради України дали позитивні висновки щодо доопрацьованої його редакції. П'ять постійних Комісій Верховної Ради України під час п'ятої та шос­тої сесій прийняли рішення про внесення цього проекту на розгляд Верховної Ради України у першому читанні. 26 грудня 1996 р. і профі-

1 Закон України "Про Захисника прав громадян України". Проект, внесений Верховній Раді України народним депутатом України Кириченком СО. (в редакції від ЗО серпня 1995 р.) // Офіційно не опубліковано.

2Людина має право на захист права // Голос України. - 1997, 27 березня.


42   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні статус і функціонування

льна комісія - Комісія з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин - прийняла рішення про внесення на роз­гляд Верховної Ради України у першому читанні авторського проекту Закону С. Кириченка. Однак 27 грудня 1996 р. до Верховної Ради Укра­їни вноситься ще один проект закону про Уповноваженого з прав лю­дини, автором якого виступив народний депутат України від виборчого округу № 169 М. Товт. Виходячи з цього, голова Комісії з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин В.Г. Бут-кевич направив для розгляду постійними комісіями Верховної Ради України два проекти закону - С. Кириченка та М. Товта. Концетуаль-них відмінностей між ними не було, за винятком того, що М.М. Товг принципово дотримувався позиції, що Уповноваженому не погрібні регіональні представництва його робочого апарату і що приймати рі­шення майже з усіх питань і здійснювати основний обсяг роботи Упов­новажений повинен одноосібно1.

В цей же період активну участь у законотворчій роботі з вироблен­ня моделі українського омбудсмана почала брати і комісія Верховної Ради України з прав людини, національних меншин та міжнаціональ­них відносин, авторський колектив якого складали народні депутати Е.1. Павленко, Ю.А. Кармазін, А.А. Петренко під керівництвом заступ­ника голови комітету Н.І. Карпачової. 11 лютого 1997 р. вони подали Верховній Раді України свій проект закону про Уповноваженого. Од­нак деякі депутати українського парламенту піддали його критиці. Зок­рема, народний депутат А.Г. Безуглий зазначив у своїй пояснювальній записці, що цей проект закону є неприйнятним у зв'язку з іим, що де­сять норм розробленого законопроекту не відповідають Конституції України, законам України та виходять за межі законодавчого реіулю-вання взагалі2. Після несприйняття цього проекту закону частиною на-

1  Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"  Про
ект, внесений Верховній Раді України народним депутатом України Товтом MM  (в
редакції від 27 грудня 1996 р ) // Офіційно не опубліковано, Закон України "Про Упо­
вноваженого
Верховної Ради України з прав людини"  Проект, внесений Верховній
Раді
України народним депутатом України Кириченком С О (в редакції від 9 листо­
пада 1996 р ) // Офіційно не опубліковано Хоча раніше М Товт допускав можливість
існування
інституції у складі декількох осіб з розмежуванням сфер діяльності без
обмежень
на все поле суспільно-політичного та економічного життя держави (Див
Товт
М Права людини і права держави // Голос України - 1996, 4 січня)

2  Пояснювальна записка до проекту постанови "Про неприйнятність і відкладальність
питання
щодо проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України
з
прав людини", внесеного 11 02 1997 народними депутатами Карпачовою Н І, Па­
вленком
Е І , Кармазіним Ю А , Петренком А А"  Проект Постанови Верховної Ради


Розділ 1                                                                                                                              43

родних депутатів Ю. Кармазін підтримав проект закону, підготовлений С. Кириченком, і, спільно доопрацювавши його, 19 лютого 1997 р. вони подали його Верховній Раді України. А на початку березня 1997 р. свій доопрацьований проект закону внесли народні депутати Н.І. Карпачова, Е.І. Павленко, А.А. Петренко. Істотних відмінностей у моделях інсти­туту омбудсмана в запропонованих варіантах проектів закону не було. Деякі розходження були в компетенції Уповноваженого, у питаннях діяльності спеціалізованих омбудсманів та у підході до побудови стру­ктури апарату Уповноваженого (в проекті закону Карпачової Н.І., Пав­ленка Е.І., Петренка А.А. не передбачалося заступників Уповноважено­го та чіткої регіональної системи представництв апарату Уповноваже­ного в облас гях та Автономній Республіці Крим) і т. ін.

4-5 березня 1997 р. парламент України вперше обговорив три законо­проекти про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Слід зазначити, що обговорення запропонованих моделей українського омбудсмана було досить дискусійним. Це пов'язано з тим, що інститут Уповноваженого запроваджувався в процесі реформування політико-правової системи України, а не вводився в структуру стабільно функціо­нуючого механізму державної влади. У дебатах виступила значна кількість народних депутатів. Частина з них, наприклад, Є.В. Красняков, А.Г. Безуг-лий, Г.А. Васильєв, Л.О. Анісімов, підтримувала проект закону, розробле­ний С Кириченком та Ю. Кармазіним, інша частина (В.І. Шишкін та інші) - проект закону, запропонований Н.І. Карпачовою, Е.І. Павленком та А.А. Пе гренком. Деякі народні депутати виступали прихильниками авто­рського проекту закону М. Товта. Однак значної підтримки жодний із за­пропонованих проектів закону про Уповноваженого не отримав. Тому, вивчивши та проаналізувавши запропоновані схеми інституту українсько­го омбудсмана, законодавчий орган на пропозицію голови депутатської групи "Конституційний центр" М.Д. Сироти 5 березня прийняв постанову № 127/97, згідно з якою Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин було доручено внести на розгляд Вер­ховної Ради України для повторного першого читання єдиний проект Зако­ну України про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

2 квітня 1997 р. Комітет з питань прав людини, національних мен­шин і міжнаціональних відносин з метою узгодження позицій авторів

України "Про неприйнятність і відкладальність питання щодо проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", внесеного 11.02 1997 народними депутатами Карпачовою Н І, Павленком Е І, Кармазіним Ю А., Петрен­ком А А." // Офіційно не опубліковано


44   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

трьох законопроектів створив робочу групу в складі народних депутатів України В. Буткевича, Д. Вітовича, М. Попеску. Робоча група, напрацю­вавши варіант узгодженого проекту, обговорювала його з авторами зако­нопроектів. Отримавши їх зауваження, вона продовжувала роботу з ви­роблення узгодженого варіанту проекту Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини". Члени комісії будували свою роботу над виробленням єдиної моделі інституту Уповноваженого, ви­ходячи з наступних принципових положень: по-перше, ця структура по­винна доповнювати вже наявні форми і засоби несудового захисту прав людини; по-друге, на посаду українського омбудсмана повинні обирати­ся особи, що мають авторитет у суспільстві в галузі захисту прав і свобод людини; по-третє, ця персоніфікована інституція повинна виступати по­середником між людиною та органами державної влади; по-четверте, громадяни можуть безпосередньо звертатися до Уповноваженого за за­хистом своїх прав і свобод, і він зобов'язаний оперативно вживати захо­ди для відновлення порушених прав громадян.

Враховуючи те, що члени робочої групи змушені були уважно по­ставитися до пропозицій авторів законопроектів, вони напрацьовували такий варіант єдиного проекту, який би не нехтував законодавчими іні­ціативами в пропонованих законопроектах, але при цьому зняв би сут­тєві розбіжності й суперечності, що мали місце між ними.

Підготовлений групою єдиний проект закону майже відповідав цим вимогам. Про це свідчило те, що, по-перше, всі автори законопрое­ктів погодились із ним як із таким, що відображає їхню законодавчу ініціативу. Вони висловились за прийняття законопроекту в першому читанні, а свої зауваження, пропозиції та окрему думку з приводу де­яких положень законопроекту погодились подати до другого читання.

По-друге, при обговоренні запропонованого єдиного проекту зако­ну про Уповноваженого з прав людини на засіданні Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин він був ухвалений одноголосно.

По-третє, робоча група виходила з того, що, перш ніж вносити за­конопроект до сесійної зали, необхідно знати думку фракцій і груп що­до нього. З цією метою керівник групи В. Буткевич особисто звернувся до всіх керівників фракцій і груп з проханням обговорити єдиний зако­нопроект у фракціях і групах і висловити свої зауваження і пропозиції Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональ­них відносин для подальшого доопрацювання законопроекту. І всі кері­вники фракцій і груп висловились, що законопроект може бути прийн­ятий у першому читанні за скороченою процедурою.


Розділ 1                                                                                                                              45

13 травня 1997 р. доопрацьований єдиний узгоджений текст проек­ту закону про Уповноваженого з прав людини було передано Верховній Раді України, а 14 травня 1997 р. - вручено народним депутатам Украї­ни. 20 травня 1997 р. запропонований робочою групою проект Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" було прийнято у першому читанні.

Після цього за дорученням сесії Верховної Ради України Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин зайнявся розглядом і підготовкою проекту Закону України "Про Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини" до другого читання. Члени комітету на своїх засіданнях розглянули більше двохсот сімдесяти пропозицій щодо вдосконалення моделі українського омбудсмана, які надходили від комітетів Верховної Ради України та від окремих народ­них депутатів. Також було всебічно вивчено та проаналізовано окремі зауваження щодо проекту закону, які надійшли від юридичного відділу Секретаріату Верховної Ради України. Така копітка робота комітету дала свої позитивні результати при розгляді проекту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" у другому чи­танні 13 листопада 1997 р. Гострих дискусій під час його обговорення не було, за винятком незначних дебатів з питань організації Секретаріату Уповноваженого при Верховній Раді України на правах комітету (пропо­зиція народного депутата В.Н. Капустяна), необхідності запровадження інституту заступників Уповноваженого (В.О. Білоус відстоював позицію, що один із заступників повинен буде займатися захистом прав військо­вослужбовців) та з приводу вимог до кандидатів на посаду Уповноваже­ного (С. Кириченко пропонував, що претенденти на посаду Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини повинні мати вищу юриди­чну освіту і вік, не молодший від 35 років). Однак ці пропозиції не були підтримані народними депутатами України, а сам Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" було прийнято у другому читанні ("за" - 234 голоси). І цього ж дня 233 голосами "за" його було прийнято в цілому.

Проте Президент України не погодився з деякими положеннями при­йнятого Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини", тому 23 грудня 1997 р. Верховна Рада України розглянула його ще раз із пропозиціями Президента. Усього Президент України зробив 15 за­уважень до Закону. Профільний комітет Верховної Ради України— Комі­тет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відно­син - погоджувався з 12 зауваженнями глави української держави, а три зауваження в комітеті не знайшли підтримки.


46   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

Пропозиції Президента України обговорювалися на засіданні Вер­ховної Ради України, і майже всі вони, окрім зауваження про те, що Уповноважений з прав людини повинен мати вищу юридичну освіту, були враховані. Зокрема, народні депутати погодилися обмежити сферу застосування закону відносинами, що виникають при реалізації прав і свобод громадянина, лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, орга­нами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особа­ми. З урахуванням думки Президента України, право Уповноваженого з прав людини на ознайомлення з документами, у тому числі й секрет­ними (таємними), та отримання їх копій було уточнено положенням, що доступ до інформації, пов'язаної зі службовою та державною таєм­ницями, здійснюється в порядку, визначеному законодавчими актами України, а також зазначенням, що це право не розповсюджується на документи органів оперативно-розшукової діяльності. З огляду на за­уваження глави української держави, було доопрацьовано частину 1 статті 8 ("Уповноважений не може мати представницького мандата" -вилучено слово "іншого"); частину 2 статті 8 ("він не може бути чле­ном будь-якої політичної партії"" - раніше пропонувалося, щоб Уповно­важений не мав також права бути членом громадської організації, яка ставить за мету політичні цілі); пункт 1 статті 13 ("Уповноважений має право невідкладного прийому ... керівниками інших державних органів", а не просто керівниками органів державної влади, як це пропонувалося) та інші положення закону.

У цілому за Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" з прийнятими зауваженнями проголосувало 272 народні депутати України.

Незважаючи на те, що п. 1 ч. 2 ст. 6 вказаного Закону проголошує, що висування кандидатури для призначення на посаду Уповноваженого повинно здійснюватися у двадцятиденний строк з наступного дня після набрання чинності Законом, вибори першого українського омбудсмана відбулися тільки 14 квітня 1998 р. Таємним голосуванням шляхом по­дання бюлетенів Уповноваженим Верховної Ради України з прав лю­дини було обрано Ніну Іванівну Карпачову, кандидата юридичних на­ук, депутата Верховної Ради ІЬ скликання (Алуштинський виборчий округ № 28, Республіка Крим)і її кандидатуру підтримали 276 народ­них депутатів України з 340, які взяли'участь у голосуванні. Цього ж дня Н.І. Карпачова склала повноваження народного депутата України,


Розділ 1                                                                                                                              47

прийняла присягу Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини і почала виконувати свої обов'язки.

На цьому процес становлення інституту омбудсмана в Україні не за­вершився. У зв'язку з приєднанням України до Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 р. Кабінет Міністрів України 23 квітня 1998 р. своєю постановою № 557 запровадив інститут Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини, на якого покладагться завдання представляти уряд України в Європейській комісії з прав людини та Європейському суді з прав людини в разі розгля­ду там питань дотримання Україною зобов'язань Конвенції про захист прав і основних свобод людини. 17 листопада 1998 р. на виконання дору­чення Президента України від 3 листопада 1998 року № 1-14/857 та відпо­відно до вимог Указу Президента України від 30 жовтня 1997 р. № 1206/97 Державний комітет України з питань розвитку підприємництва з метою реалізації покладених на нього основних завдань своїм наказом № 32 від 17 листопада 1998 р. запровадив спеціалізованого омбудсмана - Уповно­важеного з питань захисту прав підприємців.

Окрім України, Литви, Російської Федерації, Молдови, Узбекистану на теренах колишнього Радянського Союзу сьогодні, згідно з Законом "Про Народного Захисника" від 16 травня 1996 p., інститут омбудсмана функці­онує в Грузії та у Латвії, де його статус регулюється Законом Латвії "Про Державне бюро з прав людини" від 5 грудня 1996 р. Оголосила про намір запровадити в себе інститут омбудсмана Республіка Киргизстан1. Уряд Ка­захстану, незважаючи на ефективне функціонування в державі з 22 квітня 1997 р. Комісії з прав людини при Президенті Республіки Казахстан, під­писав у 1998 р. Меморандум про взаєморозуміння з Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, згідно з яким у країні має реалізуватися проект надання технічної допомоги для організації офісу омбудсмана. Ре­зультатом цього є створення робочої групи, яка розробила проект Закону "Про національного омбудсмана Республіки Казахстан (про уповноваже­ного з прав людини)"2. Хоча пропозиції щодо запровадження цього право-захисного інституту в країні подавалися керівництву Казахстану ще в 1994-1995 pp., у період підготовки нової Конституції Казахстану 1995 р.3

Байкадамов Б. Необходимость и пути развития и укрепления национальных учреждений по правам человека в Казахстане // Развитие национальных учреждений по правам че­ловека в Казахстане. На основе материалов международного семинара (г. Астана, 2-4 октября 1999 г.). - Астана: Издательство фонда "Интерлигал", 1999. - С. 17.

2 Богнер М. Роль Комиссии по правам человека в будущем // Там само. - С. 26.

3 Бусурманов Ж. Уполномоченный по правам человека Республики Казахстан - веле­
ние времени // Там само. - С. 57-59.


48   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування

З прийняттям 21 жовтня 1998 р. нової Конституції засновано інсти­тут парламентського уповноваженого з прав людини - Народного Адво­ката - в Албанії. Ведеться робота з утвердження інституту омбудсмана в інших країнах Східної Європи та СНД, і кількість таких країн постійно зростає. Такий високий авторитет цього інституту пояснюється цілою низкою взаємопов'язаних факторів. По-перше, сьогодні має місце ви­знання пріоритетності людини в розвитку суспільства та держави. Це сприяє збагаченню її прав і свобод, наповненню їх демократичним зміс­том і створенню ефективного механізму забезпечення цих прав та сво­бод. У зв'язку з цим перед будь-якою державою, що прагне стати демок­ратичною, правовою та соціальною, стоїть завдання створення нових та вдосконалення вже наявних процедур та інститутів захисту прав і свобод людини та громадянина. Важливе місце в механізмі захисту прав і закон­них інтересів громадян від свавілля органів державної влади і зловжи­вання владою з боку різних державних службовців, посадових осіб за­ймає інститут омбудсмана. Як пише російський учений В. Кікоть, у створенні цієї служби відображається сучасний світовий досвід вирішен­ня проблеми забезпечення прав людини в більшості демократичних кра­їн, і він отримує все більш широке розповсюдження1.

По-друге, запровадження інституту омбудсмана є реакцією грома­дянського суспільства на значне розширення повноважень сучасних держав. З одного боку, суспільство зацікавлене в сильній державі, яка здатна вирішувати різноманітні соціальні та економічні проблеми. Про­те збільшення бюрократичних структур на найвищому та центральному рівнях, наділення широкою компетенцією місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування зумовлюють зміни в характері та масштабах діяльності їх посадових осіб, збільшується коло питань, які можуть самостійно вирішувати ці органи та їх посадові особи, а відпо­відно, зростає й імовірність порушення ними прав і свобод людини та громадянина. Тому виникає потреба в розширенні кола правозахисних інституцій, які здатні своєю діяльністю не тільки захистити права і сво­боди людини, посилити у неї відчуття захищеності перед державним апаратом, системою бюрократії, не тільки гарантувати свободу особи в умовах сильної державної влади, а й покращити саме державне управ­ління, сприяти визнанню людини найвищою соціальною цінністю і гу­манізувати відносини "людина - суспільство - держава".

Кикоть В. О необходимости введения должности Народного правозащитника // Кон­ституционный вестник. - 1991. - 8. - С. 56.


Розділ 1______________________                                                                                 49

По-третє, у світі окреслилася така тенденція, як порушення прав людини без порушень закону. Це викликало необхідність створення органу, який би попереджував і клав край не тільки незаконним, а й несправедливим, недоцільним і т. ін. діям органів державної влади, мі­сцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб та посилював охорону прав громадян у таких сферах, де самого лише контролю за законністю недостатньо.

По-четверте, демократичний розвиток держав ґрунтується на принци­пі поділу влади і з метою врівноваження балансу гілок влади, недопущен­ня порушень ними прав людини, недопущення узурпації влади виконав­чою гілкою (оскільки посилення адмінісфативної функції держави, що спостерігається останнім часом у світі, має наслідком вихід на перший план саме цієї гілки влади) запроваджується інститут омбудсмана. Він по­кликаний зробити свій внесок в обмеження зловживань адміністративного апарату, знизити рівень бюрократичних проявів механізму державної вла­ди в країні, покращити відносини 'тромадянин — адміністрація".

По-п'яте, міжнародна громадськість через свої політико-правові інститути приділяє все більше уваги правам людини. Це спонукає кож­ну державу прагнути до міжнародних стандартів з прав людини, й ін­ститут омбудсмана цьому сприяє.

По-шосте, цей контрольно-наглядовий та правозахисний інститут характеризується демократичними рисами: незалежністю в системі державних органів, відкритістю, вільним доступом для всіх громадян, що потребують захисту своїх прав і свобод, відсутністю формалізова­них процедур розгляду заяв і скарг, безоплатним наданням громадянам допомоги, що значно підвищує ефективність правозахисної діяльності, тощо. Всі ці принципи і процедури, на яких грунтується діяльність ом­будсмана, мають особливе значення для виконання ним функцій конт­ролю й захисту прав і свобод людини та громадянина від зловживань і сваволі з боку державних органів, посадових осіб.

Сьогодні інститут омбудсмана - невід'ємна частина системи органів влади багатьох країн Європи, Азії, Північної та Південної Америки, Авст­ралії, Африки. Він запроваджується у країнах, в яких має місце та стадія економічного і політичного розвитку, коли на органи управління покладе­ні широкі повноваження, що вимагають високих стандартів обслуговуван­ня та дотримання прав людини. В основному це держави з високим рівнем демократії або ті, які прагнуть досягнути цього. Становлення інституту відбувається поступово. Практика ефективного функціонування омбудс­мана в одній країні сприяє його запровадженню в іншій, при цьому кожна країна сама визначає, яку роль повинен відіграти омбудсман в її політич-


50   Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування