Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Р. Г. Абдулатипов

ФЕДЕРАЛОГИЯ

 


 

 

 

300.piter.com Издательская программа

300 лучших учебников для высшей школы в честь 300-летия Санкт-Петербурга

осуществляется при поддержке Министерства образования РФ

Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление»


Москва Санкт-Петербург Нижний Новгород Воронеж

Ростов-на-Дону Екатеринбург Самара Новосибирск

Харківська державна

НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

м. В.Г.Короленка

Киев Харьков Мине

2004

 9 7j г> О

     <J   \J   W


ББК67.620.41я7 УДК 342.24(075) А13

Рецензенты:

доктор исторических наук, профессор К. В. Калинина; доктор философских наук, профессор Н. П. Медведев

Абдулатипов Р. Г.

А13 Федералогия. СПб.: Питер, 2004. — 320 с: ил. (Серия «Учеб­ное пособие»).

ISBN5-94723-576-5

Учебное пособие представляет новую научную дисциплину «Федера-логию» науку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государственного устройства и управления, федеративных отношениях, федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом. В посо­бие включены работы политиков и ученых разных областей социальных наук. Приведены размышления об истории федеративной идеи, о сущно­сти федерализма, о перспективах его развития в России. Книга отличается тем, что авторы представленных в ней работ, выдвигают собственное, ча­сто неоднозначное и вызывающее споры видение данной проблемы и пу­тей ее решения.

Книга предназначена для государственных служащих, аспирантов, преподавателей российских вузов и научных сотрудников, занимающихся изучением политико-правовых процессов в России.

Допущено Министерством образования Российской Федерации в каче­стве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обу­чающихся по специальности «Государственное и муниципальное управле­ние».

ББК 67.620.41я7 УДК 342.24(075)

Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав.

ISBN 5-94723-576-5                               © ЗАО Издательский дом «Питер», 2004


 

Содержание


 


Предисловие

Федералогия систематизация опыта знаний о федерализме..... 4

Структура книги.......................................................................... 12

Тематический учебный план изучения курса «Федералогия»...... 16

Тема 1.     Федералогия как научная и учебная дисциплина

о теории и практике федерализма................................ 17

Тема 2.     Федерализм в истории Российского государства....... 67

Тема 3.     Российская Федерация: конституционно-правовые

основы....................................................................... 104

Тема 4.     Субъект Федерации: правовой статус и полномочия 137

Тема 5.     Принципы федерализма, разграничение предметов

ведения и полномочий в федеративном государстве. 158

Тема 6.     Экономический федерализм и региональная политика... 180

Тема 7.     Федеративное устройство многонационального

государства............................................................... 214

Тема 8.     Местное самоуправление в системе федеративных

отношений................................................................. 251

Тема 9.     Мировой опыт федерализма.................................... 278

Заключение

Перспективы федерализма в Российской Федерации................ 301

Приложения

Темы для самостоятельных работ............................ 309

Примерные темы рефератов, курсовых и дипломных

работ по курсу «Федералогия»............................... 309

Тематика и литература по отдельным темам........... 310

Рекомендуемая дополнительная литература по курсу

«Федералогия»....................................................... 315


Предисловие

Федералогия систематизация опыта знании о федерализме

Исторически человеческое сообщество находится в поисках приемлемой формы государственного устройства как способа своего существования. Гово­ря о государстве, важно понимать, что речь идет об обустройстве народов и граждан данной территории, страны. При обустройстве многонационального государства основополагающим было и остается противоречие между стремле­нием к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций эт­нических общностей, государственно-территориальных образований и обес­печения единства, целостности нации-государства. Из одного народа и для одного народа государство возникает, как правило, на основе геноцида, уничто­жения и ассимиляции других народов и культур. Так было в Германии, во Франции (Варфоломеевская ночь это не только способ насаждения своей веры, но и своей культуры), других странах 100-200 лет тому назад. Но моно-этничность оказалась мерой временной. Современные же государства, как пра­вило, полиэтничны, многонациональны, многокультурны. И эта тенденция яв­ляется перспективной. Этничность в государственном устройстве это не проблема прошлого. Не менее актуально, а может быть и более, обустройство территориальных и государственных образований. Федерализм в этом плане выступает системой обеспечения разрешения государственно-организацион­ного, управленческого, хозяйственного и духовного оформления единства все­го этнического и регионального многообразия, сохраняя значимость как един­ства, так и многообразия. Следовательно, федеративное государство отвечает интересам исторических устремлений отдельных территорий и общностей к формированию своих государственных структур, но при этом объединяет всех в единое государство, осуществляя на практике взаимоприемлемое разграни­чение полномочий между уровнями властей по вертикали.

Теория и практика федерализма изучается различными научными дисципли­нами и учебными курсами: истории, политологии, теории государства и права, экономики, культурологии, этнологии, этнополитологии и т. д. Наступила пора систематизации накопленного опыта и знаний о федеративной системе в специ­альных учебных пособиях и учебниках. Этого пока не сделано. Отсюда и попыт­ка автора определить федералогию как самостоятельную научную и учебную дисциплину, отражающую комплексно специфику и потенциал теории и прак­тики мирового и российского федерализма. Исходя из этого, федерализм не


Предисловие

только теория государственного устройства, но еще и философия, культура госу­дарственного, управленческого и гражданского поведения.

По теории Т. Гоббса, разграничение полномочий по горизонтали и по вер­тикали позволяет победить «беспрестанное желание (человека. Р. А.) иметь больше и больше власти». Федерализм помогает победить желание сконцен­трировать власть в одних руках (по вертикали) и, таким образом, сохраняет самобытность многообразия и обустройство крупных территориально слож­ных и многонациональных стран. Федеративная система к современному эта­пу накопила богатейший потенциал теории и практики демократического обустройства государств в мировом масштабе. Назрела необходимость обоб­щения, осмысления, изучения, объединения и систематизации этого потен­циала в особый предмет федералогию.

Не только традиционно федеративные государства, но и новая федератив­ная Россия уже почувствовала, осознала необходимость такого комплексного и предметного подхода к систематизации теории и практики федерализма. Это связано с тем, что в реформировании российской государственности фе­деративная реформа занимает центральное место. К сожалению, многие наши политики и ученые воспринимают современный российский федерализм как временную меру собирания страны и смотрят на него через призму однобоко оппозиционных отношений «центр регион», а где-то и как на формальную уступку регионам, субъектам федерации, прежде всего республикам и авто­номиям. Недостает нам традиций и достижений рассматривать федерализм как жизнеспособную и важную для страны форму государственного устрой­ства России. Выявляется закономерность: к федерализму мы прибегаем лишь в ситуации развала страны, а потом постепенно от него отходим и сползаем в канаву унитаризма и унификации. Федерализм это державная, государ­ственная идея для всех, кто стремится сочетать единство и многообразие в государственном устройстве. И многие государственные деятели это понима­ют. Президент Российской Федерации В. В. Путин не раз подчеркивал акту­альность строительства в России прочной федерации. На заседании Совета Федерации при обсуждении программы бюджетного федерализма мэр Моск­вы Юрий Лужков сказал: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитар­ного стойла». Деятельность Президента по упорядочению дел в федерации, «укрепление вертикали власти» некоторые стали толковать как отказ от фе­деративной системы. Россия не должна быть поставлена перед выбором между феодальной раздробленностью и имперским унитаризмом. И то и другое не го­дится для России. Важно при этом учитывать и тот факт, что отношения «феде­рация и ее субъекты» это способ приближения государства, его политики к самобытности и самостоятельности местных сообществ, правам и свободам граждан единой страны. Связь с гражданином, каждодневное ощущение им сво­его единства с государством, обществом, приближение власти к потребностям человека, как гражданина смысл федеративной демократии.

Федерализм как система государственного устройства, философия и пра­во находит разрешение противоречий между самобытностью и интегратив-ными тенденциями внутри данного государства.


6______________________________________ ______________        Предисловие

В качестве основной методологической посылки федеративной реформы должно быть человеческое понимание общего и особенного. «Тождество и различие суть момента развития, заключенные внутри него самого; рефлек-тированные моменты его единства»1. Общее не есть отрицание отдельного, самобытного, а лишь способ его выражения в единстве. Категории «государ­ственное единство», «самостоятельность регионов», «самобытность развития народов и местных сообществ» при несомненном учете интересов конкретно­го гражданина страны определяют методологию федералогии. Гражданин, его самочувствие и достоинство вот основа взаимодействия общего и особенно­го в федеративном государственном устройстве. В связи с этим, определяя предмет федералогии, прослеживая тенденции и закономерности развития фе­деративных отношений, важно учесть следующее.

Первое. Не пытаться переписывать раздел Конституции «О федеративном устройстве», который, в принципе, отвечает гармонии общего, особенного и отдельного в российском государстве. Более того, дать время «успокоиться» модели федеративного устройства в нынешнем варианте, которая во многом досталась нам по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного Договора и раздела Конституции «Федеративное устройство», пришлось соот­носить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. И если бы мы не посчитались с этой объективной реальностью, то последствия могли бы быть катастрофическими. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в тех условиях на фоне развала Советского Союза. И в целом стро­ительство федеративного государства это не революционный акт, а страте­гия государственного развития.

Вопросы федерализма чрезвычайно деликатны, ибо затрагивают интересы общего (всего российского государства), особенного (конкретных регионов и народов), отдельного (гражданина страны). Федералогия, отражая суть тео­рии и практики федерализма, включает в свой предмет изучение тенденций и закономерностей, моделирование конкретных федеративных отношений.

Второе. От федерации политической, декларативной следует перейти к правовой федерации, с четко отработанными «правилами игры», которые оп­ределяют перспективные тенденции государственного устройства, следова­тельно, и это тоже предмет федералогии. Речь идет о правовых механизмах, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов федерации, защиту прав и интересов граждан всех национальностей.

Третье. Конституция Российской Федерации перегружена совместными полномочиями, что дает возможность перекладывать ответственность опять-таки друг на друга. Поэтому важно, обозначая предмет федералогии, обратить внимание на более четкое разграничение полномочий между уровнями влас­ти, на формирование ответственной федеративной культуры чиновников и граждан, соответствующей философии государственного строительства.

1 Гегель. Наука логика. Т. 2. М., 1971. С. 46.


Предисловие

Четвертое. Суть федерализма заключается в сохранении за федерацией в це­лом общих государственно-сохраняющих функций и в выводе системы практи­ческого управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ, само­чувствия граждан страны. У нас же местное самоуправление все эти годы было не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федера­тивных отношений. Новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», принятый в конце 2003 года, обеспечивает более четкое раз­граничение полномочий между федеральными органами власти и органами вла­сти субъектов федерации, доводит принцип федерализма до местных сообществ. Потенциал федерализма, не доведенный до местного сообщества, до конкретно­го гражданина, лишается своей базы. Местное самоуправление, принципы его формирования и тенденций развития предмет федералогии.

Совершенствование федеративных отношений, происходящие на наших глазах, важная часть предмета федералогии. Этот процесс должен прохоте-кать через принятие соответствующих законов, а без использования админи­стративных рычагов.

Центральной и наиболее спорной в российской федералогии выступает про­блема «этнического федерализма». Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования федерации явля­ется ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами, начиная с формально-декоративной атрибутики государственности и заканчи­вая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с нацио­нальностями и республиками ничего созидательного для федерации не несет. Мы исходим из того, что многонациональность это исторический и перспек­тивный ресурс развития Российской Федерации. Говорить же о каких-то льготах для республик не очень корректно, когда на деле из 21 республики 18 относятся к так называемой категории депрессивных. Кроме того, непонятно, почему у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская или Саратовская область не обла­дает признаками этничности. Это не так. Все это переплетения старых подходов, когда русская нация была искусственно выключена из отношений этничности, этнополитики, приобретя статус имперской нации. Фундаментальные пробле­мы соотношения исторической роли русского и других народов в государствен­ном строительстве России нельзя отдавать на откуп силам, придерживающихся крайних взглядов. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы эт­нокультурного развития русской нации, определения государственных функций русского языка и культуры (чем мы и начинали заниматься в Министерстве по делам национальностей) навязывался безграмотный подход формирования «Русской республики» в Российской Федерации или закона о русском народе. Русская нация систематизирующий фактор федеративной и этнонациональ-ной политики. Недопустимо, чтобы над процессом развития федеративных от­ношений довлел этнополитический фактор. Это опасная ситуация, и справиться с ней будет трудно. Но не учитывать его тоже опасно. Этнические и конфессио­нальные проблемы развития нашего общества и государства покя не стали пред-


8__________________________________________________________ Предисловие

метом единой стратегии, предметом повседневных управленческих усилий чи­новников, гражданского общества. Федерализм как раз и позволяет уйти от эт-пократизации государственных образований путем согласования в том числе и этнонациональных интересов в системе федеративных отношений.

Самое главное и перспективное для Российской Федерации это не отказ от федерализма, а реализация на практике федеративного потенциала, заложенно­го в Конституции страны, создание правовых механизмов для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Федерализм это прежде всего со­здание единой системы государственного устройства и управления в стране с учетом местных и региональных интересов, обеспечение гарантий прав и свобод человека независимо от его этнонационалыюй принадлежности и места прожи­вания. Здесь и в системе федеративных отношений основополагающую роль иг­рают социально-экономические факторы. Федерализм предполагает поощрение деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития и обеспечение системы «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях для остальных. Главное и здесь созда­ние стандартов минимальных социальных гарантий для граждан на всей терри­тории России. Федеративное государство это единое государство для граждан по стандартам социальных и культурных услуг, независимо от уровня власти и способов разграничения полномочий по вертикали.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодействию меж­ду федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же объектом федеративных отношений всех уровней должен быть гражданин Российской Федерации, в том числе в плане ответственности перед гражданином органов власти, чиновников, законодателей. В этом суть федера­тивной демократии, чему призвана следовать и федералогия.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-администра­тивного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной рефор­мы зависит перспектива целостного развития российского государства, благопо­лучие граждан и гражданское самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларативной федерации к федерации реальной, прочной, устойчивой и перспективной.

Этому тоже будет служить федералогия, которая постоянно будет обобщать достижения теории и практики федерализма, обеспечивать постоянный мони­торинг состояния федеративных отношений, федеративной системы права, экономики, управления и культуры, предвидеть пути их совершенствования.

Единство и целостность государства незыблемое требование для россий­ского государства, для российского патриотического сознания. И важно эту фундаментальную задачу выполнять в условиях демократии, путем федератив­ного разграничения полномочий между властями по вертикали, обеспечивая реализацию конституционного принципа прав и свобод граждан, равноправия народов России. Законы и принципы федерализма функционируют не сами по себе, а на фоне общих законов развития общества во всем их многообразии.


Предисловие

Единство многообразия формула развития российской государственности. И говоря о понятиях «федерализм», «федералогия», можно вспомнить слова И. Канта, который утверждал, что «в каждом понятии имеется единство поня­тия, которое можно назвать качественным, поскольку под ним подразумевает­ся лишь единство сочетания многообразного»1. А в унитаристском государстве «единое есть все» (Н. Кузанский). Федералогия призвана предметно и после­довательно, методологически и теоретически давать обоснование понятий и ка­тегорий федерализма, как и его опыта. Единое не есть противоположность мно­гообразию, а есть его системное, целостное качество. И многообразие довлеет к единству при сохранении собственной самобытности в качестве единого. Мно­гообразие пронизано единством, как и единство обогащено многообразием. Но не каждое многообразие формирует единство, а лишь то, которое способно объединять разнонаправленные процессы через воздействие целенаправлен­ных правовых, управленческих мер и гражданских инициатив самоорганиза­ции. Лишь высокоорганизованное многообразие способно к единству. При этом важна совместимость как однопорядковых элементов в их взаимодей­ствии, так и отдельных элементов друг с другом в их целостности.2

Федеративное государство, обеспечивая интеграцию в целостность состав­ных частей, обретает новые качества, свойственные федерации в целом, в отли­чие от ее субъектов. Отсюда и исключительные полномочия федеральных орга­нов власти при сохранении многообразия самобытности и самостоятельности субъектов федерации и соответствующих полномочий на их уровне. Единое это не суммативное качество (Аристотель), а качество новой системы функци­онирования. Государственное единство это заинтересованное сотрудниче­ство органов власти и гражданского общества на всех уровнях во имя благопо­лучия и достоинства каждого и всех. И эту задачу в наиболее презентативной форме можно выполнить в рамках федеративной государственности. Речь идет о согласовании территориальных, этнонациональных, региональных, местных и иных моментов государственного единства при самостоятельности и само­бытности каждой из его составляющих частей. Неделимы тут суверенитет го­сударства в целом и суверенные права граждан и народов страны. Российское общество, территория, социально-экономические и культурные особенности многообразны. И федеративная система создает приемлемые для всех по гори­зонтали и вертикали правила солидарности и самобытности. Власть же обеспе­чивает согласованное функционирование государства, где «единство системы органов государственности власти находит отражение в том, что совокупная концепция этих органов затрагивает все полномочия, необходимые для осуще­ствления функций государства».3

1  Кант И. Сочинения Т. 3. М., 1964. С. 180.

2  См. Сетров М. И. Основы функциональной теории организации. М., 1972.
С. 29-30.

3  Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федера­
ции. М., 2001. С. 18.


Предисловие

Источником власти в России является ее многонациональный народ (Кон­ституция Российской Федерации, ст. 3 ч.1), а не отдельные его (народа) части. И структурирование власти по горизонтали и вертикали должно служить обеспечению ее системного единства. И эту задачу в России успешно решает федеративная система государственного устройства, которая позволяет де­централизацию сочетать с интеграцией. Но федерализм «требует совсем ис­ключительного духа законности и привычки населения к повиновению зако­нам»1. Федеративное устройство качественно более высокоорганизованная система с достаточно самостоятельными составляющими, способными на са­моорганизацию. Федералогия как научная и учебная дисциплина способствует формированию соответствующих идей, традиций, механизмов и культуры в об­ществе, в государстве. Без такой идейно-теоретической базы перспективы фе­деративного государства трудно определить, ибо федерализм исходит от граж­дан и их общностей, способных согласовывать и самоорганизовывать свои интересы и действия от уровня местного самоуправления до всего государ­ства. Таким образом, федерализм позволяет соединить на качественно новом уровне интересы единства и целостности государства с публичными, местны­ми интересами людей, гарантируя право на народовластие. При этом следует учитывать, что власть опасна не только для себя («зло само по себе» Якоб Бурлхард), но и для других, ибо власть по природе своей довлеет к централиз­му, а центральная власть к абсолютизации (Роберт Неф), если foedus феде­рализм постоянно не совершенствуется за счет связи с самочувствием граждан и местных сообществ, народовластием. Федерализм требует перейти от муже­ства властвовать к мужеству управлять, прислушиваясь к интересам граждани­на, местных сообществ, субъектов федерации. Отсюда и значимость федерало-гии для обеспечения и духовно-теоретического обоснования этого процесса.

В федеративном государстве постоянно идет борьба между централизаци­ей и децентрализацией. Но это не конкурирующие принципы, а принципы управления государством, где необходимо умело сочетать централизацию и децентрализацию. Конкуренция здесь возможна только с точки зрения само­чувствия гражданина, удовлетворения его интересов и потребностей. Смысл федерализма в приближении власти и управления к местным сообществам, к гражданам и в привлечении к реализации народовластия тех, кого непосред­ственно касается решаемая проблема. При всей значимости индивидуальных прав человека в федеративной системе важен и учет коллективных прав мест­ных сообществ, этнонациональных и иных общностей. Отсюда, наряду с фе­дерализмом, используется и другой более частный принцип субсидиарно-сти как способ решения проблем на том уровне, на котором они возникают. Местное сообщество, субъект федерации, финансируемые сверху, это уже поле безответственности и коррупции. Полномочия и мандат финансирова­ния должны быть на одном уровне. Федералогия изучает и пропагандирует

1 Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 176.


Предисловие_______________________________________________________ П

духовно-политическую и социально-экономическую ценность многообразия (конкурирующих образований, субъектов), заключающуюся в ответственно­сти, самостоятельности и единстве. Таким образом, мы убеждены, что сле­дование принципам федерализма, их разумное применение в российских усло­виях создает гарантированные механизмы обеспечения единства многообразия на всех уровнях функционирования государственной и гражданской систем страны. Это условие прогрессивного развития, обеспечения прав и свобод граждан, равноправия народов и территорий. Благополучное будущее Рос­сии, ее народов, территорий и граждан, по нашему мнению, связано с исполь­зованием потенциала федерализма с учетом российских реалий. Отсюда и важность разработки и изучения такой научной и учебной дисциплины, как федералогия, систематизирующая теорию и практику федерализма.

Настоящее учебное пособие дает лишь общие подходы к обоснованию предмета «Федералогия», и его основных, общих тем (политико-правовой фе­дерализм, экономический федерализм, бюджетный федерализм, культурный федерализм, образовательный федерализм, региональный федерализм, мест­ный федерализм и др.) с позиции применения федералогии к конкретной сфе­ре и уровню функционирования власти и общества. Особенность настоящего учебного пособия его междисциплинарный характер, без чего невозможна дальнейшая разработка курса федералогии. Федералогия как учебный пред­мет предполагает приобщение слушателей, студентов к более широким, обоб­щенным знаниям комплексного характера с точки зрения истории, теории и практики государственного устройства и управления. Настоящее учебное по­собие систематизирует знания по федерализму, встречающиеся в различных учебных курсах, и толкует эти знания с точки зрения интересов демократи­ческого устройства и совершенствования российского государства, строяще­гося на принципах демократии, прав и свобод человека, самостоятельности и ответственности власти всех уровней, равноправия народов.

Важно исходить из того, что это первая попытка подобного рода обоснова­ния и структурирования предмета «Федералогия». Следовательно, он пре­дусматривает минимум изучаемых тем. Одновременно даются и дополни­тельные материалы, которые обогащают курс федералогии. Главное в том, что федералогия как научное направление позволяет систематизировать суммы знаний и достижений о теории и практике федерализма, способствует требо­ваниям совершенствования федеративных отношений и утверждению феде­ративной демократии, динамике перспективного и устойчивого развития рос­сийского государства и общества. В этом актуальность учебного курса «федералогия», а значит, и настоящего учебного пособия.

Автор признателен рецензентам и многим коллегам за советы и рекомен­дации. Надеюсь, что благодаря совместным усилиям тех, кто серьезно по роду своей деятельности и интересам занят проблемами теории и практики феде­рализма, в перспективе удастся подойти к разработке фундаментального учебного курса, учебника по федералогии.


 


Структура книги


Тема 1. Федералогия как научная и учебная дисциплина

Обоснование. Предмет федералогии. Основные понятия и категории. Смысл и практическая значимость федеративной идеи. Составные части федералогии как научной и учебной дисциплины. Понятие «федерало­гия». Соотношение понятий «федерализм» и «федералогия». Концепция федералогии. Федералогия и моделирование строительства федератив­ного солидарного общества, федеративного солидарного государства. За­конность и правопорядок в федеративном государстве. Методология, ме­тоды и функции федералогии. Принципы федерализма и федералогия. Универсальные качества (индикаторы) федерализма. Модели федера­лизма и моделирования теории и практике федералогии. Структура и качественное многообразие объекта исследования федералогии. Роль фе­дералогии в подготовке управленческих кадров, государственных служа­щих в федеративном государстве. Федерализм как общественно-государ­ственная и культурно-управленческая система и его изучение в федералогии. Ориентационные установки и материалы по теме.

Тема 2. Федерализм в истории Российского государства

Обоснование. Этапы собирания племен и княжеств в единое рус­ское государство: противоречия, сложности и достижения. Расшире­ние пространства и состава Русского государства. От Руси к России: от Ярослава Мудрого до Петра I. Собирание народов и земель россий­ских. Утверждение абсолютизма в Российском государстве и строи­тельство империи. Многовариантность обустройства народов и зе­мель в Российской империи. Попытки федерализации России в правление Александра I. На пути к чрезмерной унитаризации госу­дарственного строительства и управления: от укрепления вертикали к потере управляемости. Революционный слом царского самодержавия и становление российского, советского федерализма. От РСФСР к СССР: точки зрения, подходы и историческая практика. Советский федерализм: декларации и декорации. Развал советского Союза и воз­врат к реальному федерализму в Российской государственности. От


Структура книги______________________________________________________ 13

Федеративного договора к конституционному федерализму. Федера­тивная реформа В. В. Путина: достижения и противоречия. Ориента-ционные установки и материалы по теме.

Тема 3. Российская Федерация: конституционно-правовые основы

Обоснование. Поиск модели идеального государства: история и совре­менность. Понятие «федеративная модель государства». Принципы и ззадачи федеративного государства и их отражение в Конституции Рос­сийской Федерации. Система государственной власти в Российской Фе­дерации. Субъекты Федерации в системе государственной власти. Вер­ховенство федерального законодательства и автономность правовой системы субъектов федерации в рамках собственных полномочий. Суве­ренитет государства и самостоятельность его субъектов в условиях феде­рации. Федерализм и управленческая система государства. Государ­ственный аппарат федеративного государства. Принципы федеративного государства. Типологическая характеристика Российской Федерации. Поиск федеративных преспектив российской государственности: к един­ству многообразия. Ориентационные установки и материалы по теме.

Тема 4. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

Обоснование. Правовое положение субъекта Российской Федерации. Статья 5 Конституции Российской Федерации и статус субъекта Феде­рации. Полномочия и равноправие субъектов Российской Федерации. Система органов власти субъектов Федерации: законодательная, испол­нительная и судебная власть. Общие принципы организации системы ор­ганов государственной власти субъектов Федерации. Территориальные органы федеральной исполнительной власти и их деятельность субъек­тов Российской Федерации. Повышение роли субъектов Федерации в системе федеративных отношений. Федеративная демократия и ук­репление государственной власти в Российской Федерации. Ориента­ционные установки и материалы по теме.

Тема 5. Принципы федерализма, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве

Обоснование. Федералогия и практика функционирования федера­тивного государства. Конституционно-правовые принципы федерализ­ма. Принцип разделения предметов ведения и полномочий: политико-


Структура книги

правовой и управленческий смысл. Государственный суверенитет и конституционность в системе федеративных отношений. Недопусти­мость ущемления прав и интересов субъектов Федерации. Принцип не­допустимости изменения или утраты установленных Конституцией прав и свобод гражданина и человека. Принцип разделения властей. Принцип государственной целостности. Принцип верховенства Кон­ституции и законов Российсклй Федерации на территории государства. Развитие местного самоуправления. Упорядочение системы федера­тивных отношений. Ориентационные установки и материалы по теме.

Тема 6. Экономический федерализм и региональная политика

Обоснование. Социально-экономические, этнокультурные и иные характеристики регионов Российской Федерации. Социально-эконо­мическая типологизация субъектов Российской Федерации. Диспро­порции в социально-экономическом развитии регионов и перспекти­вы федерализма. Регионализация как мировая тенденция. Региональная политика в Российской Федерации: цели и задачи. Со­циально-экономическое развитие субъектов Федерации и межрегио­нальное сотрудничество. Бюджетный федерализм и федеративная де­мократия. Главные проблемаы экономического федерализма в новых условиях. Ориентационные установки и материалы по теме.

Тема 7. Федеративное устройство многонационального Российского государства

Обоснование. Исторические тенденции становления многонацио­нальное™ российского государства. От многовариантности развития к унитаризации государственного строительства и унификация управле­ния как фактор создания революционной ситуации к началу XX в. Пра­во народов на самоопределение и право народов на объединение в еди­ное государство: принципы и практика их реализации. Нации-этносы и нация-государство в российской государственности: история и совре­менность. Советский федерализм: демократические ориентиры и тота­литарная практика. Исторический развал России, Советского Союза и строительство Российской Федерации новой модели российской го­сударственности. Две тенденции развития и совершенствования госу­дарственного устройства многонациональной России. Позиция россий­ских партий и движений с учетом этнонационального многообразия в государственном строительстве современной России. Русский народ и этнонациональные признаки государственных образований субъектов


Структура книги________________________________________________ ]jj

Российской Федерации. Формы правления и модели обустройства на­родов в едином государстве. Россия соборное государство всех этно-национальных общин. Обустройство многонациональное™ в едином государстве задача государственной политики. Поиски и споры по совершенствованию многонациональной Российской Федерации. Ори-ентационные установки и материалы по теме.

Тема 8. Местное самоуправление в системе федеративных отношений

Обоснование. Принципы разграничения полномочий между уров­нями публичной власти и федеративной демократии. Историческая местного самоуправления и становления федеративной модели госу­дарственности. Конституционно-правовые основы местного самоуп­равления. Организация местного самоуправления в Российской Фе­дерации: этапы, достижения и противоречия. Принципы федерализма и местное самоуправление. Доведение функций государства до мест­ных сообществ и конкретного гражданина главынй смысл федера­тивной идеи. Принцип наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Финансовые основы местного са­моуправления. Реформирование системы местного самоуправления в современных условиях: цели, задачи и основные проблемы. Ориента-ционные установки и материалы по теме.

Тема 9. Мировой опыт федерализма

Обоснование. Мировое значение теории и практики федерализма к началу XXI в. Федеративная демократия и соверменная модель госу­дарственности. Даниел Дж. Элазар о типологии, характеристиках принципов федерализма. Опыт федераций как предмет федералогии. Качества, свойственные всем федерациям и многообразие их прояв­лений. Классификация современных федераций: политика, экономи­ка и управление. Сравнительный анализ российского федерализма и международного опыта развития современных федеративных госу­дарств. Ориентационные установки и материалы по теме.

Приложение

Темы для самостоятельных работ. Примерные темы рефератов, кур­совых и дипломных работ по курсу «Федералогия». Литература по от­дельным темам. Рекомендуемая литература по курсу.


 


Тематический учебный план изучения курса «Федералогия»


 


№ п/п

Название темы

Вид

занятий

Количество часов

1.

Федералогия как научная и учебная дисциплина

Лекция Семинар

2 2

2.

Федерализм в истории Российско­го государства

Лекция Семинар

2 2

3.

Российская Федерация: конститу­ционно-правовые основы

Лекция Семинар

2 2

4.

Субъект федерации: правовой статус и полномочия

Лекция Диспут

2 2

5.

Принципы федерализма, разграни­чение предметов ведения и полно­мочий в федеративном государстве

Лекция Диспут-конферен­ция

2

4

6.

Экономический федерализм и региональная политика

Лекция Семинар

см см

7.

Федеративное устройство многона­ционального государства

Лекция Семинар-диспут

КЗ   КЗ

8.

Местное самоуправление в системе федеративных отношений.

Лекция Семинар

см см

9.

Мировой опыт федерализма

Лекция Диспут

3

1

10.

Федералогия: теория и практика федерализма в современной России. Федеративная культура государственного служащего

Зачет

2

 

Всего

 

40

 


Тема 1. Федералогия1 как научная

и учебная дисциплина о теории и практике федерализма

Предмет федералогии. В обществоведческую литературу понятие «федералогия» вводится впервые. Под федералогией мы понимаем на­уку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государ­ственного устройства и управления, федеративных отношениях, нако­нец, о федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом. Мы отличаем федерализм как идеи от федералогии как науки о теории и практике. Федерализм как предмет исследования федералогии харак­теризуется тем, что каждое теоретическое его положение должно иметь соответствующее практическое применение, и наоборот практиче­ское его применение требует постоянного контроля (мониторинга), те­оретического обоснования. Таким образом, теория и практика федера­логии взаимосвязаны и взаимообусловлены. Федерализм прежде всего это форма государственного устройства, объединяющая различные го­сударственные образования, регионы и народы в единую государствен­ную общность, которые функционируют как ее составные части, явля­ясь при этом субъектами федерации, единого государства и потому подчиняясь общей воле всего народа. В соответствии с согласованными и закрепленными за ними полномочиями часть и целое подчиняются не друг другу, а общей воле. Учитывая при этом местные, региональные, этнонациональные особенности и, вместе с тем, общенациональные ин­тересы, гарантирующие единство. Суверенитет один, ибо волеизъявле­ние выраженное единым народом одно, при этом субъекты облада­ют своего рода «остаточным» суверенитетом (т. е. полномочиями и правами по сохранению своей самобытности и самостоятельности) и могут в соответствии с ними принимать свои конституции и законы.

Федералогия это не только наука, но и учебная дисциплина, изучение которой направлено на подготовку и воспитание управлен-


1 Понятие «федералогия» определяющую научную и учебную дисциплину, теория и практика федерализма применяется впервые, и дальнейшее его исполь-

лование возможно только со ссылкой на первоисто шик.    Харківська державна

НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

2-531

і                    ЇМ.

КЗ -

ім. В.Г.Короленка

329350


18_______________________________________________________________ Тема 1

ческих кадров соответсвующих требованиям йедеративного государ­ства. Федералогия теснейшим образом связана с философией, исто­рией, политическими учениями, теорией государства и права, поли­тологией, этнологией, этнополитологией, философией, социологией, регионологией, теорией государственного управления и другими об­щественными науками, изучающими человека, общество и государ­ство сквозь призму интересов и действия власти и управления.

Основные понятия и категории, которые применяются в федера-логии: «федерация» союз, объединение; «субъекты федерации» члены государственного сообщества; «федеративные отношения» реальная практика федерализма в системе общественных взаимоот­ношений разных уровней власти и управления; «автономия» часть государства, управляемая самостоятельно в соответствии с общей Конституцией; «бюджетный федерализм» многоуровневая система бюджетов составных частей и всей федерации; «федералисты» осно­воположники федерализма в США, основатели американской федера­ции (А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей при поддержке Т. Джеферсо-на); «унитаризм» жестко централизованное, единое государство, состоящее только из административных образований; «конфедера-лизм» союз государств, который не образует единого государства, а создается для совместной реализации ряда полномочий; «компетен­ции» права федерации и субъектов федерации; «полномочия» права органов власти федерации и субъектов федерации; «регио­нальная политика» реализация интересов государства и народа на части территории страны; «суверенитет» верховенство и незави­симость государственной власти во внутренней и внешней полити­ке; «субсидиарность» паритет прав федерации, местных сооб­ществ, субъектов федерации, сотрудничество всех уровней власти в пределах своих полномочий.

Смысл федеративной идеи. Канадский политолог У. Стюарт насчи­тал 267 определений термина «федерализм». Пришло время системати­зации этих подходов в федералогии с учетом значения идей и практи­ки федерализма. В свое время великий философ Т. Гоббс сказал: «Каждым человеком движет вечное и беспрестанное желание иметь все больше и больше власти, и желание это прекращается лишь со смертью»1. Цивилизованный подход предполагает согласованное раз­деление полномочий и ответственности за их реализацию. Это демок­ратический способ упорядочения взаимоотношений между уровнями

Гоббс Т. Избранные произв: В 2 т. Т. 2. М., 1965. С. 17.


Федералогия как научная и учебная дисциплина_________________________ 1J

власти по вертикали. Узурпация же власти в руках одного человека или даже одного центра это признак отсутствия демократии. Смысл фе­деративной идеи заключается в возможности демократического уст­ройства крупных и сложных государств, состоящих из государствен­ных или из территориальных образований, довлеющих и сохраняющих свою самобытность, самостоятельность с использова­нием атрибутики государственности. При этом центральная, общего­сударственная власть имеет прерогативы на всей территории страны, создавая и утверждая общую систему конституционного права, прав и свобод человека, самостоятельность местных сообществ в рамках сво­их полномочий. Как говорил Ш. Монтескье, «создается такой поря­док вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдер­живать друг друга»1. В это же время народ в целом, и каждый отдельно взятый гражданин контролируют власть с позиции демок­ратии. Основными признаками федерализма русский правовед А. С. Ященко считал равноправие не только между федеральными и местными властями, но и между различными уровнями граждан­ских общин.2 Это важнейшая сторона федеративной демократии.

Таким образом, смысл федеративной идеи в объединении «общей воли» различных государственных образований, частей государства при максимальном приближении государственной власти и управле­ния к потребностям местных сообществ, граждан. «Общая воля» фор­мируется как волеизъявление граждан всей страны в целом и как на­рода, населения, граждан субъектов федерации в частности. Отсюда и смысл двухпалатное™ парламента федеративного государства, кото­рый, с одной стороны, представляет граждан, а с другой территории, субъекты федерации. Центральная власть при этом не имеет права от­менить решение субъекта федерации, если он действует в рамках сво­их полномочий. Федерация же в своих полномочиях имеет и прямой выход на граждан, минуя органы власти субъектов федерации. Тако­вы особенности федеративной модели государства. Следовательно, федерализм это система согласования интересов, их реализация, объединение усилий в налаживании обоюдовыгодных отношений между различными уровнями власти и гражданскими сообществами. Прин­цип в данном случае следующий: никто не должен обладать неограни-

1  Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М, 1995. С. 282.

2  См.: Ященко А. С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363.

3  См.: Остром В. Смысл американского федерализма. М, 1993. С. 64.


20       ___________________________________________________________ Тема 1

Для нас, «державников», подобная идея может быть пока не доступна, хотя, казалось бы, только за XX век мы дважды наблюдали раз­вал России, и в обоих случаях причиной его оказывалась унитаристская концентрация неограниченных полномочий в одном центре, в одних ру­ках. И обнаруживается, что составным частям государства нечего проти­вопоставить, если разрушение навязывается центром. Следовательно, власть должна быть распределена и уравновешена таким образом, чтобы ни центральная власть, ни отдельно взятые субъекты федерации не мог­ли разрушить целостность государства и единство народа.

Поиск модели идеального государства: история и современность. Поиски модели идеального государства начались с древнейших времен человеческой цивилизации, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона и других мыслителей, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город-государство» постепенно перевращался в союз городов. И так до возникновения первых феде­ративных государств в Нидерландах и Швейцарии, начавшей объеди­нение еще в 1291 г. Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханнеса Альтузиуса (1562-1638), который выдвинул «федеральную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классичес­ким вариантом считается концепция федерализма, предложенная в свое время американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вер­тикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким обра­зом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и госу­дарству в целом. Мы эту систему принципов, норм и отношений назы­ваем федеративной демократией, при отсутствии которой федерация, ограничиваясь взаимоотношением уровней властей, носит достаточно формальный характер. Пришла пора, и для этого создано добротная, теоретическая и практическая база, обозначить идею федерализма, его политикоправовые принципы в федералогия как систему знаний и практических навыков строительства федеративного государства.

Суверенитет в условиях федерации вопрос достаточно спорный, относительно которого высказываются следующие мнения: 1) Г. Елли-нек, Л. Лобанд, В. Циллоуби суверенитетом обладает только федера­ция в целом; 2) М. Зейдель, Д. Кальхуиан суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее; 3) А. Токвиль, Г. Вайн суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. При этом надо иметь в виду, что федерализм создает полицентрическую систему власти, вклю-


-


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 21

чающую автономные единицы, формально независимые друг от друга, но составляющие единое целое. По сути, суверенитет это выражение воли народа на единство и целостность государства, на защиту прав и свобод человека-гражданина. В России источником такого волеизъяв­ления является единый многонациональный народ Российской Феде­рации. И воля этого народа едина. В этом смысле суверенитет как политическая воля всего народа федерации неделим. В то же время он может делиться в управленческом смысле, в процессе разграничения полномочий и предметов ведения, в том числе и с субъектом федерации. Точнее, суверенитет не делится делится власть, выполняющая волю народа на определенных уровнях. Федерализм обеспечивает централи­зацию власти для установления общего порядка и единого управления, но одновременно идет и на децентрализацию власти и разделение пол­номочий, чтобы быть доступнее составным частям местным сообще­ствам. Федерализм, как пишет американский профессор Д. Дж. Элазар, позволяет сохранить одновременно единство и многообразие, соединяет воедино цели и средства их достижения1. Полноценная деятельность субъектов федерации и центральных органов власти федерации в целом в режиме согласования интересов и сотрудничества является необходи­мым условием существования общегосударственного суверенитета. Каждая составная часть должна быть адаптирована к другой в пределах общей правовой системы. Каждый действует самостоятельно, но в рам­ках правил, установленных этой правовой системой. Поэтому, когда го­ворят об «автономном характере полицентрических систем», под ними подразумевают их «способность к самоорганизации»2, базирующуюся на согласованной и утвержденной правовой системе. Федерализм это способ объединения путем разумного разделения. В каждом случае этот способ индивидуален, поэтому, по мнению Ж. Ф. Обера, не может быть «двух одинаковых федераций»3. Ж. Ведель определяет следующие при­знаки федеральных государств, отличающие их от унитарных: а) нали­чие двух конституций: в центре и на местах; б) «общая воля» воля народа федерации и ее составных частей отсюда и двухпалатность пар­ламента; в) в федеративном государстве нельзя отменить решение мест­ных властей, если оно не противоречит Конституции4.

1  Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (политические
исследования).
1995. № 5. С. 107.

2  Остром В. Смысл американского федерализма. М, 1993. С. 257.

3  См.: Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244.

4  Там же. С. 249.


22_______________________ __^________________________________ Тема 1

Составные части федералогии как научной и учебной дисциплины

вытекают из теории и практики федерализма и исходят из следующих положений: федерация это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функциони­рование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных со­обществ граждан; федералистские традиции различны в каждой стране, но имеют специфические черты, свойственные федерализму в класси­ческом его понимании; существуют федералистское сознание и федера­листская культура; федеративные отношения, которые охватывают все сферы государственной и общественной жизни; федеративная система функционирует, соблюдая общие правила и нормы, но при этом учиты­вает их многообразие; субъекты федерации являются автономными единицами со своими государственными, властными правами и полно­мочиями; и при разделении власти по вертикали, и при сохранении единства государственной власти следует учитывать интересы граждан страны; предметы ведения и полномочия распределяются между феде­рацией и ее субъектами; региональная политика охватывает отдельные сферы реализации федеративных отношений; административно-терри­ториальное деление страны возможно при сохранении целостности го­сударства. Понятие «федерация» включает в себя также следующие со­ставляющие: количественный и качественный состав (субъектов) федерации; бюджетный федерализм; институт федерального вмеша­тельства; модели федераций в зависимости от традиций и потребностей развития страны; этнический фактор федерализма потенциал един­ства или конфликтогенности; единство многообразия как формула фе­деративного государства и т. д.

Федералогия в узком смысле представляет собой одну из отраслей наук о государстве и праве, о форме государственного устройства и уп­равления в тесном взаимодействии с политической философией, поли­тической и экономической географией, регионалистикой, политологи­ей, этнологией и этнографией. Главный предмет федералогии это институциональное, сущностное и функциональное определение феде­ративной идеи, федеративной системы и федеративных отношений. Од­новременно федералогия это обобщение демократического опыта обу­стройства регионально сложных, многонациональных, крупных государств. Следовательно, федералогия вырабатывает способ модели­рования демократического развития социально-политических, экономи­ческих и культурных отношений в государстве, наиболее соответствую-


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 23

щий конкретным историческим условиям и интересам отдельных сооб­ществ и государства в целом. Самые сложные, значимые для всех соци­альные и экономические проекты в федеративном государстве реализу­ются субсидиарно, т. е. солидарным участием федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Предметом федерало-гии является усовершенствование технологий сотрудничества и строи­тельства солидарного общества, солидарного государства. Речь идет о технологиях солидарности, обеспечивающих самостоятельность при условии сохранения центростремительных тенденций развития госу­дарства. Как отмечает С. М. Шахрай, речь идет о модели кооперации интересов, полномочий и усилий. Таким образом, федералогия это целостное научное, политико-правовое, управленческое, функциональ­ное представление о федеративном государстве во всех его проявлени­ях, как теоретическом, так и практическом. Теория и практика федера-логии взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга.

Законность власти в федеративном государстве строится на леги­тимном «согласии подчиняющихся» (как, например, заявлено в «Дек­ларации о независимости в США»). Представляется ошибочным утвер­ждение, будто федерация это только власть и воля «составляющих» государственных образований, а не воля народа, граждан государства в целом. Единая воля народа всего государства это стержень, ядро, при­сущее федеративному государству. Как распорядиться, управлять, эф­фективно осуществлять эту волю вот задача федеративной системы, которая является наиболее демократической и надежной системой, обеспечивающей на основе законности и правопорядка не только защи­ту прав и свобод граждан, но и самостоятельность и безопасность мест­ных сообществ, народов и регионов. Основными критериями обеспече­ния законности и стабильности являются: доверие к федеральным органам власти, их политике и политическим лидерам со стороны граж­дан и всех сообществ; эффективное управление и быстрое развитие го­сударственной экономики при объединении возможностей и усилий; гарантия единых стандартов прав и свобод для граждан страны на всей ее территории; обеспечение обороны и безопасности государства и его частей; соблюдение принципов равенства и справедливости, защита прав и свобод граждан, а также меньшинств на всей территории страны.

Порядок формирования органов власти и механизмы управления в федеративном государстве определяются в России главой 3 Консти­туции Российской Федерации и федеральными законами. При этом необходимо учитывать принципы укрепления территориальной цело­стности государства, страны, единство основополагающих принципов формирования органов власти, обеспечение ответственности феде-


24______________________________________________________________ Тема 1

ральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, дей­ствующих в рамках своих полномочий, защиту прав и свобод человека и т. д. Субъекты Федерации и граждане управляют своим государ­ством через представителей от всех регионов, народов и граждан стра­ны в органах власти, таким образом ответственность оказывается раз­деленной между всеми сферами общественной жизни и между всеми уровнями власти. Источники поддержки и легитимности власти в федеративном государстве определяются в зависимости от того, на­сколько полно интересы всех составляющих федерации, всех граж­дан представлены в государстве в целом. Итальянский журналист Джульетто Кьеза в книге «Прощай, Россия!» прогнозирует исчезнове­ние российского государства. Подобное утверждение вовсе не являет­ся следствием враждебности или предвзятости журналиста, такой вывод основан на анализе проводимых у нас реформ. Россия прохо­дит через сложнейший период трансформации многих составляю­щих общества и государства. И важно не отказываться от демок­ратических реформ, а усиливать их созидательное начало, влияющее на общество и государство, наращивать потенциал феде­рализма, а не скатываться вновь в привычную колею унитаризма.

Государство легитимно, если цели и интересы его деятельности отве­чают интересам большинства и каждой составляющей его части, когда государство заботится о здоровье и благополучии, о правах и свободах всех своих граждан и народов. В государстве должны разрабатываться интегрирующие, объединяющие все многонациональное государство символы и ценности, политика, направленная на объединение и сохра­нение единства Отечества, а не навязывать их от имени интересов од­ного якобы народа, одного класса. Целостность государства это меры, обеспечивающие безопасность и благополучие граждан страны в системе федеративных отношений.

Законность в федерации, это еще и создание единуой для всего госу­дарства правовой системы. Для сохранения и развития федерации сле­дует обеспечивать верховенство Конституции и законов Российской Федерации, незыблемо сохраняя при этом и приоритет действия кон­ституций (уставов) и законов субъектов Федерации в рамках их соб­ственных полномочий. Это общая традиция федерализма. В статье 31 Конституции ФРГ, к примеру, говорится: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Это положение находит подтвер­ждение и в статье 76 Конституции Российской Федерации. Приоритет этот обеспечивает и федеральная система, судебная по сути. Защита прав и свобод граждан, целостность и безопасность государства, само-


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 25

стоятельность и сотрудничество местных и региональных этнонацио-нальных и иных сообществ, обеспечение интеграции их интересов и объединение усилий вот гарант законности и стабильности феде­ративного государства. Однако в системе федеративных отношений последних лет было очень много хаотичных, непредсказуемых дей­ствий как со стороны субъектов Федерации, так и федеральных органов власти. В целях упорядочения федеративной системы, а не отказа от нее и проводится федеративная реформа В. В. Путина..

Концепции (модели) федерализма, критериями построения ко­торых являются взаимоотношения уровней власти, бывают следую­щими: нейтралистская основные решения принимаются на феде­ральном уровне; кооперативная существование самостоятельных прав субъектов и сотрудничество с ними по всем основополагающим вопросам управления; конкурирующая борьба и сотрудничество субъектов Федерации; договорная создана субъектами снизу, но­вые правила функционирования государства невозможны без самих субъектов Федерации. В процессе объективно необходимого упоря­дочения федеративных отношений в нынешних условиях существу­ет опасность возрождения унитарной модели. Полагаю, однако, что отказ от федерализма нецелесообразен и опасен, хотя в ходе преодо­ления перекосов конфедеративного толка определенного усиления централизации нам не избежать.

Методы федералогии: методологические; нормативно-ценност­ные, оценочные; историко-политические и политологические; консти­туционные; государственно-правовые; структурно-функциональный и сравнительный анализ; эмпирические исследования; системный и типологический подходы; социология и культура федеративных отно­шений; федеративная политика и федеративные отношения; изучения опыта самостоятельности и саморазвития местных сообществ и субъектов Федерации.

Функции федералогии: познавательная; геополитическая; полити­ко-правовая; оценочная; управленческая; прогностическая; целостно-регулятивная; рационализации государственного устройства и управ­ления; политической социализации граждан и общества; обустройства народов и территорий в едином государстве; профессиональной подго­товки кадров политиков, управленцев и государственных служащих; учет многообразия; согласования интересов и обеспечения целостнос­ти государства; защита прав и свобод граждан, равноправия и сотруд­ничества народов страны; обеспечения целесообразности соответству­ющего политического представительства различных национальностей


26_______________________________________________________________ Тема 1

и регионов многонационального народа Российской Федерации в структурных органах власти и управления.

Нормы и принципы федерализма. Федерация это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эф­фективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интере­сов и возможностей как за счет составных частей, так и за счет целост­ности всего государства, на основе разумного разграничения полно­мочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Из этого исходят и принципы федерализма: верховенство общефеде­рального законодательства, когда для решения возникающих противо­речий обращаются к общефедеральным актам; разделение полномочий и ответственности властей по вертикали; установление общепринятой правовой системы отношений в государстве; утверждение прав на са­мостоятельное развитие местных сообществ, в том числе и этнонацио-нальных; уважение их обычаев и традиций; укрепление общности на­ции-государства; строительство солидарного общества на основе демократических взаимоотношений социальных общностей, полити­ческих организаций и органов власти в государстве; установление об­щих правил, регулирующих общественные отношения в федератив­ном государстве, базирующееся на принципах сотрудничества между федерацией в целом и ее составными частями.

Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть: саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие; объединение солидарных возможностей; реализация само­бытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государ­ственной жизни при добровольном сотрудничестве; самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пре­делах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней пуб­личной власти: центральной федеральной, региональной субъек­тов Федерации и местного самоуправления; обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и учас­тие в жизни общества и государства всех национальностей; развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования граж­данского общества; реализация принципов демократии в государ­ственном устройстве народов и территорий.

Структура объекта федералогии. Прежде всего федералогия ис­следует и выявляет общие признаки федеративного государства и федеративного общества. Объектами ее изучения являются также:


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 27

природа разнотипности субъектов федерации и федеративных отно­шений; политический режим и федерализм; федеративная демокра­тия; общие принципы и специфика взаимоотношений между уров­нями вертикали власти; формы и способы федеративного устройства в условиях демократии; статус и права субъектов Федерации в сис­теме федеративных отношений: федерализм и местное самоуправле­ние, инициативы граждан и местных сообществ; разграничение пол­номочий и ответственности, властных и финансовых вопросов на всех уровнях федеративной вертикали и т. д.

В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры.1 От этих факторов зависит и структура объекта федералогии.

Не существует двух одинаковых моделей федеративного государства, хотя основные характеристики, принципы подходы к исследованию фе­дерализма могут во многом совпадать. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократиче­ский путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и дискуссий

Цель. Ознакомиться с основными положениями «федералогии» и ее предметом. Выявить отличие федерализма от других моделей госу­дарственного устройства, прежде всего унитаризма и конфедерализ-ма. Определить сущность и практику федеративной идеи в контексте понятий «суверенитет» и «демократия». Добиться понимания акту­альности и практической значимости изучения федералогии как учеб­ной и научной дисциплины, прежде всего со стороны политиков, уп­равленцев и государственных служащих федеративного государства.

Ход занятия. Определить значение федеративной идеи и рассмот­реть практику ее реализации путем методологического анализа основ­ных понятий, категорий и принципов федералогии.

1 Основы национальной политики и федеративных отношений. М., 2002. С. 274.


28______________________________________________________________ Тема 1

Предполагается, что каждый слушатель, овладевший методом срав­нительного анализа, сможет выявить сущность и предложить способы моделирования федеративного государственного устройства и управ­ления в одной из стран мира и выступить в роли защитника выбран­ной модели.

Принципиально методологическое, а также политическое значение имеет понимание значения термина «государственный суверенитет». Следует выяснить, обладает ли суверенитетом субъект Федерации, и если да, то в какой степени. Прежде всего, представляется необходи­мым проанализировать высказывания ученых и политиков по данной проблеме с целью выработать свои подходы, которые позволили бы более точно понимать ее сущность.

Чем отличаются власть и властные отношения, управление и культу­ра в федеративном государстве? Исходя из предмета изучения, важно уяснить структуру федералогии как научной и учебной дисциплины. Для приобретения практических навыков предлагаются практические задания. Например: решите проблему управления народным образова­нием в федеративном и в унитарном государствах. Распределите роли, соберите сторонников и оппонентов. Пусть преподаватель выступит в роли арбитра.

Докажите справедливость тезиса: «Без демократии нет федерализ­ма». На чем основан такой вывод? Какое отношение к демократии име­ет федерализм? Возможен ли федерализм в тоталитарном государстве? Представьте аргументы «за» и «против», учитывая исторический опыт нашей страны.

Распределите роли между слушателями и, собрав необходимый ма­териал, определите место федералогии в ряду других общественных наук. Уточните предмет федералогии.

Объясните, как сочетать единую волю народа, разделение властей по вертикали, а также обеспечение целостности Российской Федерации.

Каково, по вашему мнению, практическое применение концепции и методов федералогии?

Покажите на схемах отличия между федеративным и унитарным государственным устройством, учитывая принципы федерализма и его функции.

Предполагается выбрать лучшие ответы на следующие вопросы: по каким признакам вы определяете, что живете в федеративном госу­дарстве? Каковы перспективы федерализма и актуальность федерало­гии как научной основы для его изучения, объяснения и развития?


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 29

Материалы по теме 1. Конспекты, рассуждения

Федералогия наука о федерализме и федерации

Foederatio в переводе с латыни означает «союз», «договор».

Сегодня Российская Федерация это не только название государ­ства, но и модель его развития. По своему опыту государственного строительства Россия исторически тяготеет к федеративной модели. Однако многие высказывают противоположное мнение, полагая, что в России довлеет унитаризм и тоталитарная централизация власти. Но отвергать федерализм только по причине искаженного его понимания в России не представляется оправданным.

Проблема федерализма это проблема сочетания общефедеральных (общенациональных) интересов с интересами региональными (субъек­тов Российской Федерации) и местных сообществ.

Федерализм проблема политическая, социально-экономическая, бюджетно-финансовая, философская.

Федерализм понятие многоплановое. В узком смысле оно обозна­чает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления. В более широком сочетание самоуправления и домового правления через предусмотренное Конституцией соучастие во власти на основе децентрализации, т. е. разделения компетенции властей. В последние годы заметное место в зарубежных федералистских иссле­дованиях отводится поиску философских корней федерализма. Феде­рализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением не только о государстве, но и о человеке. Как считает Даниэль Дж. Элазар1, «в своей основе федерализм это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения»2.

Федералогия, как и любая другая гуманитарная дисциплина, наука не точная. Но она может расширять свои границы, охватывая всю сис­тему общественных отношений и требуя безошибочного практическо-

1  Даниель Дж. Элазар известный ученый в области федерализма. Был
директором центра по изучению федерализма Темилского университета
(США), основателем-президентом Международной Ассоциации Центров по
изучению федерализма. Автор трудов по международному и сравнительному
федерализму.

2  Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (Политические
исследования). 1995. № 5. С. 108.


ЗО__________________________________________________       Тема 1

го применения в деле государственного устройства и управления, в подготовке кадров государственных служащих.

Содержание понятия «федералогия» не ограничивается только изу­чением государственной сферы федеративных отношений, а охватыва­ет всю общественную систему. В широком смысле федералогия изучает образ жизни народа в целом и местных сообществ в частности, т. е. не только государственные, но и все общественные институты, включая профсоюзы, корпорации, общественные движения и организации. Главное условие федерализма это права и свободы граждан, включая заботу о здоровье и удовлетворение потребностей местных сообществ.

Федералогия как наука и учебная дисциплина, как и теория и практика самого федерализма, относится к любой общественной сфере, где отношения строятся на демократических началах со­гласования интересов, разделения полномочий, сотрудничества и объединения усилий различных уровней власти. И поскольку в основе федерализма лежит принцип общественного договора, то так или иначе он оказывает значительное влияние на социально-политическое сознание всех граждан, создавая благоприятные ус­ловия для возникновения и развития гражданского общества и в целом для демократизации политической и управленческой ниши в государстве. Необходимым условием успешного развития федера­тивной системы на государственном уровне является гражданское общество. Но именно здесь и возникает основная проблема, замед­ляющая на различных этапах развития общества и государственно­сти создание российской модели федерализма.

Существование стабильного гражданского общества позволяет раз­решать противоречия и конфликты с меньшими негативными послед­ствиями, чем в ситуации, когда такое общество отсутствует. Система федеративных отношений предполагает поиски путей соглашения и компромиссов, совместное принятие решений. Эти подходы, подобно философии и культуре, распространяются на все виды общественных отношений, а не только на политические.

Характерной особенностью современного этапа развития России в рамках осуществляемой модернизации общества является резкое изме­нение традиционного уклада жизни, всех существовавших ранее соци­ально-экономических и политических институтов. Данный процесс еще не завершился. Формирование новой России как федерального демо­кратического государства процесс мучительный и очень болезнен­ный, часто с инерционным уклоном в унитаризм или в сепаратизм, что, как крайность, должно быть преодолено в ходе обустройства России.


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 31

Зачем государственным служащим федералогия?

Незнание предмета, которым занимаешься, в любом виде деятель­ности, в том числе и в сфере управления, в законотворчестве, всегда порождает нетерпимость, непонимание и в итоге приводит к конфлик­там, катастрофам. Управлять должен профессионал. Эта истина, оче­видная в точных, технических науках, оказывается отброшенной при управлении делами государства и общества.

Государственный служащий Российской Федерации обязан руко­водствоваться Конституцией страны, соотнося свою деятельность с установленными федеральными и региональными законами, указами, нормами и принципами федерализма. Он должен знать страну, народ, район, город, республику, общность, край, округ и быть профессиона­лом своего дела.

Не ознакомившись с Конституцией, с законами страны (что часто встречается среди наших госслужащих), чиновник руководствуется собственными стереотипами, а также принятыми в его окружении по­нятиями и принципами работы. Иногда традициями тех обществ, где закон воспринимается как нечто второстепенное, менее значимое, чем воля чиновника. Именно такой государственный служащий дово­дит государство до революций и распадов.

В сознании населения, в том числе и чиновников, порой господству­ет принцип: «Власть выше закона». Но федерализм это не пустое администрирование, а четкое соблюдение согласованных и утверж­денных законов, принимающих во внимание мнение составных час­тей государства.

Принцип разделения властей как принцип деятельности любого демократического государства должен был и у нас привести к преодо­лению всевластия чиновника. Однако пока побеждает всевластие.

Демократия, основанная на единых принципах, всегда мног образ­на; она эволюционирует, ведя страну вперед, успешнее приспосабли­ваясь к политическим изменениям, происходящим в обществе. Анти­демократические режимы, напротив, всегда одинаковы, они приводят страну к неизбежному кризису. Жесткий унитаризм (необходимость которого декларируется и сегодня различными политиками от Жи­риновского до Зюганова) только в XX в. дважды разваливал нашу стра­ну: и Российскую империю, и Советский Союз. Надо ли вновь неистово тянуться к привычному, но не главному для нас «хлеву унитаризма» (Ю. М. Лужков)? Слабость власти следует преодолевать путем усо­вершенствования демократических механизмов функционирования


32______________________      _____________________________________ Тема 1

власти, усиления контроля гражданского общества над властью, от­ветственностью представителей властных структур за реализацию своих полномочий перед гражданами, а не концентрацией власти в руках очередного министра.

Необходимо вникнуть в суть процессов и явлений, а не руковод­ствоваться существующими в своем сознании стереотипами и пред­ставлениями.

Еще один конспект

Проблемы и тенденции развития российского федерализма:

     федерализация проходит сверху, директивно, при различных ба­
зовых показателях. Отсюда ее асимметричность, которую следу­
ет воспринимать как это объективную реальность;

     само существование федерации показатель существования в
стране различных интересов, координирующихся и согласую­
щихся благодаря федеративному устройству;

     федерация это своеобразный общественный договор на основе
правового равенства граждан, образующих федерацию разных
субъектов, исходя из геополитических, экономических, демогра­
фических и этнонациональных особенностей;

     современные политико-правовые коллизии между федеральным
центром и органами государственной власти субъектов РФ по­
рождены не федерализмом как формой государственного устрой­
ства, а несовершенством механизмов федеративных отношений в
сфере разграничения полномочий;

     невозможно разрешить противоречия федеративного процесса,
не вникая в суть этнонациональных проблем федерального, ре­
гионального и местного уровней.

Сегодня российская демократия невозможна без федерализма, как и федерализм невозможен без демократии. Только в условиях этого единства и можно осуществлять эффективный контроль над деятель­ностью всех органов государственной власти.

И даже сегодня, несмотря на то что новая Конституция России, провозгласившая демократию, действует уже почти 10 лет, реализа­ция на практике принципов федерализма тормозится пережитками тоталитарного мышления официальных лиц и старыми привычками населения страны, культурой управления, порой неадекватностью


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 33

понимания федеративных отношений федеральным центром и субъектами федерации, их попытками дистанцироваться друг от друга вместо солидарного единства. Многолетний кризис экономи­ки, социальной сферы, законодательства, слабость политической и экономической систем и институтов гражданского общества все это и в ближайшем будущем не позволит в полной мере реализовать конституционные принципы российского федерализма. Снова все начнут искать спасения в жесткой централизации, что, по сути, яв­ляется ошибочным. В. Путин выступает против подобных мер, при­знавая необходимость упорядочения дел в системе федеративных от­ношений. Это грань, на которой, возможно, придется балансировать в ближайшее десятилетие.

Маргарет Тэтчер, в первые годы перестройки наблюдая за нашими попытками приблизиться к западным образцам демократии, говори­ла: «Вы хотите сделать за несколько лет то, на что нам понадобились столетия» (ссылка)... Чего-то быстро запрягаем. Надо наоборот.

Федеративная реформа В. В. Путина. Записки очевидца.

В мае 2000 г. Президент В. В. Путин принял важное решение, пред­ложив реформировать федеративное устройство страны, видоизме­нить принципы и характер отношений между Центром и регионами (субъектами Федерации).

Тем самым он предложил свое решение проблем, возникающих в од­ной из наиболее сложных сфер российской политической и экономи­ческой жизни. В числе основных трудностей, с которыми столкнулась Россия в этой области в 90-е гг., наряду с подписанием Федеративного договора и принятием Конституции можно назвать следующие:

     ставшее чрезвычайно распространенным в субъектах РФ явле­
ние, когда конституции (уставы) и законы регионов противоре­
чат федеральной Конституции и федеральному законодатель­
ству. Это касается в том числе основополагающих прав и свобод
граждан, как, например, те или иные ограничения избирательных
прав, свободы слова средств массовой информации, преследова­
ние оппозиции региональными властями и т. д.;

     разрыв единого правового и экономического пространства страны,
превративший Россию в причудливый образчик раннесредневеко-
вого государства, в котором может взиматься плата за въезд в ка­
кой-нибудь город или регион или же может быть запрещен вывоз
за пределы региона зерна или сливочного масла и т. п.;

3-531


34_______________________________________________________________ Тема 1

   фактическое «подминание» формально подведомственных цент­
ральному правительству региональных структур руководителями
субъектов РФ, приводящее к тому, что центральные структуры,
призванные стоять на страже федеральной Конституции и феде­
рального законодательства, на самом деле часто служат проводни­
ками неправомерных действий и решений региональных властей,
от которых они получают материальную помощь и иные услуги.

Эти процессы по мере своего развития стали оказывать угнетающее воздействие на общество и экономику, поскольку в таких условиях становятся принципиально невозможными честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование по­литических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, подобная практика, взятая в своих крайних проявлениях, приво­дит к самым серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже может угрожать национальной безопасности страны.

13 мая вышел Указ Президента о создании семи федеральных окру­гов, призванный вывести федеральные структуры в регионах из-под опеки региональных лидеров.

Чуть позже В. В. Путин предложил на рассмотрение Государствен­ной Думы пакет законов, содержащий три принципиальные идеи:

     установление нового порядка формирования Совета Федерации
(ликвидации «клуба губернаторов»);

     введение в законодательство России института «федерального
вмешательства» (или, иными словами, права Центра распускать
региональные парламенты и снимать с должности президентов
республик и губернаторов за нарушение ими федеральной Кон­
ституции и федерального законодательства);

     усиление роли органов местного самоуправления и их взаимоот­
ношения с федеральными и региональными властями.

Пресса и аналитики немедленно назвали эти инициативы «выстраи­ванием вертикали власти». Повсюду зазвучал гул одобрения в духе «давно пора». К сожалению, проснулась не ответственность, а жажда централизма, унитаризма, «сильной руки».

Хотя было совершенно очевидно, что Президент отвечает на вызо­вы, на которые нельзя не ответить. Очевидно также, что он стремится решить нелегкие проблемы, которые каждым по вертикали будут вос­приниматься по-своему, а не в соответствии с законом.

Самое главное понять, является ли предлагаемая федеративная реформа адекватной с точки зрения стратегического движения Рос-


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 35

сии к подлинной демократии и эффективному государству (в том числе к современному федерализму), соответствующей духу и букве действующей российской Конституции. Или это отказ от федерализ­ма? Но Президенту удается сохранять федерализм и укреплять власть в стране.

Идея Монтескье о том, что нужны государства, совмещающие в себе локальные демократические образования и сохраняющие большие размеры, стала азбукой государственного строительства. Смысл его в том, что каждый регион представляет собой достаточно автономное об­разование, где люди сами решают свои собственные проблемы.1

Россия более 10 лет переживает сложный этап радикального по­литического переустройства общества, реформирования националь­но-государственного устройства, требующего новой концепции по­литической и правовой модели федеративного многонационального государства с учетом ее нового геополитического положения.

Первые шаги становления подлинного российского федерализма, в частности, перераспределение властных функций из центра в регио­ны, воспринимаются многими как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета и даже как угроза территориальной це­лостности. Для подобных опасений имеются весьма серьезные осно­вания. Но проблема заключается в федерализме. После перестройки многие политики строили свою карьеру именно на сепаратистских ло­зунгах, путая демократию со вседозволенностью. Федерализм на деле обеспечивает самостоятельность и свободное развитие регионов и при этом укрепляет единство и целостность государства.

Важнейшим условием политической стабильности является реали­зация конституционных принципов федерализма, основным из кото­рых является принцип сохранения единства и целостности России и при этом расширение прав субъектов Федерации. С одной стороны, необходимо четкое разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти областей, краев и республик, с другой ре­альные самостоятельность и равноправие всех субъектов Федерации. Ключевое положение здесь обеспечение достойной жизни и безо­пасности гражданина на всей территории единой страны.

1 Ш. Л. Монтескье (1689-1755) — французский просветитель, правовед, философ. Средством обеспечения законности считал принцип «разделения властей».


36______________________________________________________________ Тема 1

Еще одна проблема для обсуждения

В России на сегодняшний день сложилось неустойчивое сочетание территориально-административного и территориально-национально­го принципов построения федеративного государства, которое при­звано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны. В жизнеспособном федеративном государстве приоритет должен от­даваться федеральному законодательству. Подлинный федерализм предполагает многообразие форм реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры отношений власти и управления по всей вертикали.

Оптимальным для России, вероятно, является путь федеративного устройства, как близкого по своей исторической сути централизован­ному государству, но без унификации всех субъектов федерации. Здесь чрезвычайно значимо сохранение этого баланса интересов.

В политической элите России, в средствах массовой информации все еще господствует терминологическая путаница в толковании функций и полномочий. Любой шаг субъекта Федерации к самостоятельности в Москве воспринимается порой как сепаратизм, и наоборот, любое действие федерального правительства по укреплению вертикальных властных структур воспринимается как диктат Центра. В этой связи возникает настоятельная необходимость определить, какой именно смысл вкладывается в каждое конкретное понятие, уточнить, а где нужно, и скорректировать содержание, вкладываемое в такие понятия, как «суверенитет», «независимость», «федерация», «конфедерация», «автономия» и др.

У нас не договорная, а конституционная федерация, которая не пре­дусматривает права выхода какого-либо субъекта Федерации из ее со­става. Федерация может стать жизнеспособным и эффективно функ­ционирующим государственным образованием лишь при наличии и соблюдении таких условий, как: признание всеми субъектами государ­ственно-территориальной целостности Федерации; запрет на односто­ронний выход из ее состава или изменение статуса субъекта Федера­ции, поскольку это задевает интересы других субъектов; верховенство федеральных законов, их обязательность для всех субъектов и их граждан того, что, в свою очередь, предполагает единство основ го­сударственного строя.

Выводы

После своего избрания новый Президент России В. В. Путин застал федеративное поле фактически в состоянии хаоса, здесь бурно цвели не


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 37

только ростки демократии, но и чертополохи унитаризма, сепаратизма и конфедерализма. Нужно было срочно упорядочить правовое про­странство страны, сделать то, на что не хватало волн властной элиты России. За пять лет работы Совета Федерации региональные лидеры не смогли подготовить и принять эффективные законы по федерализму. Вмешался Президент. Другого выхода не было.

Новый Совет Федерации: обретение формы или содержания?

Раздумья члена Совета Федерации

от Саратовской области Р. Г. Абдулатипова'1

Совет Федерации один из властных представительных атрибу­тов федеративного государства, хотя согласно Конституции поле его законотворческой деятельности крайне узко, тем более что прежнего политического влияния Совет Федерации не имеет и вряд ли уже обретет. В связи с этим, в целях упорядочения правового принципа разделения властей и его практического соблюдения, укрепления еди­ного правового пространства Федерации и повышения работо-способ-ности Совета Федерации, следует активизировать законотворческую работу, установить стабильную связь с регионами. И прежде всего с региональным законодательством.

Российская модель федерализма пока ограничивается взаимоотно­шениями между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, уровнем отношений в лучшем случае полити­ческих элит. Это та модель, которая уничтожила федеративные нача­ла СССР, ибо она не доходила до граждан.

В современных условиях важно приблизиться к конкретному граж­данину, к местным сообществам и народам России. У нас же еще не созданы механизмы доведения до названных единиц преимуществ фе­деративной демократии, участия субъектов Федерации в управлении делами Отечества. Именно здесь главный рычаг укрепления целост­ности государства, единства многонационального народа, о котором мы часто забываем. Надо подчеркнуть, что многое будет зависеть от того, сумеет ли Совет Федерации реализовать федеративный потен­циал Конституции и достойно продолжить первые шаги по федера­тивной реформе, предпринятые Президентом. Или все будет сводить-

1 Текст опубликован в: Материалы научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе»: Научные доклады. Вып. 1. М., 1999 (ст. 55-63).


38______________________________________________________________ Тема 1

ся к формальным показателям, представительским функциям и дек­ларациям, клятвам в верности Президенту для получения должностей и благ вместо созидательной работы? Нельзя не заметить, что по­добные тенденции имеют место в настоящее время.

Проблематика федеративных отношений должна стать базовой для Совета Федерации Федерального Собрания. Тем более что до сих пор Парламент крайне слабо смог использовать в законотворчестве феде­ративный потенциал Конституции. На практике преобладали крайно­сти или унитаризма, доводимого до унификации многообразия, или многообразия, доводимого до конфедерализма. Нам же подходит только формула развития государства единство многообразия. Это тяжелая, непростая, но самая надежная для наших условий модель.

За десять лет после Федеративного договора и более чем восемь лет утверждения Конституции были приняты буквально единицы законов, хотя отдельные вопросы федеративных отношений нашли свое правовое регулирование более чем в 50 отдельных федеральных законах, но они не систематизированы, в них много путаницы и не­соответствий. Множество законов и различного рода нормативных правовых актов принято исполнительными органами власти субъек­тов Федерации по совместным полномочиям. Их несоответствие фе­деральному законодательству в несколько раз больше законов, при­нятых законодательными и представительными органами власти субъектов Федерации. В результате мы имеем стихийное и не отре­гулированное правовое поле. Во многом это определяется и перегру­женностью самой Конституции совместными полномочиями. Как отметил В. В. Путин в выступлении, посвященном Дню Конститу­ции, «ключевыми являются вопросы сферы совместного ведения», подчеркнув при этом, что они «напрямую связаны с интересами це­лостности государства и обеспечения равенства в правах граждан Российской Федерации». Примечательно, что говоря о федерализме и разграничении предметов ведения, мы стали впервые говорить о самосознании и равенстве прав граждан России. Это важное и пер­спективное направление развития Федерации и федеративных отно­шений на всех уровнях. Только по совместным полномочиям необхо­димо принять более тридцати-сорока законов. Это большая работа, и грамотно выполнить ее может только Совет Федерации вместе с Пре­зидентом и Правительством.

Не оправдали себя попытки региональных парламентов обеспечить правовое регулирование совместных полномочий до принятия соот­ветствующего закона на федеральном уровне. Такой подход не очень


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 39

свойствен федерализму. До настоящего времени четко не обозначено поле деятельности регионального законодателя, и те полномочия, кото­рые оставлены вне ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, ста­ли регулироваться нормативной деятельностью исполнительных орга­нов власти. Все эти противоречия надо основательно осмысливать и преодолевать, не доводя дело до конфликтов. Применение администра­тивных мер может лишь еще более усложнить проблему. Отсюда и зна­чимость роста активности Совета Федерации в определении методики и методологии развития федерализма и федеративных отношений. Со­вет Федерации это лицо Федерации и российского федерализма.

Речь в данном случае может идти только о развитии федерализма и федеративных отношений, о становлении полноценной двухуровне­вой правовой системы, а не двух правовых систем, или об отсутствии второго уровня вообще, как пишут некоторые ученые и политики.

Кроме того, все эти годы законодательные и исполнительные орга­ны власти вполне удовлетворяли друг друга: одни не желали действо­вать в соответствии с законами, другие были неспособны принимать такие законы. Как показал опыт, подобное состояние опасно для госу­дарства, поскольку нарушаются права граждан.

Наступило время, когда возникла потребность в разработке концеп­туальной программы развития нашей Федерации, федеративных отно­шений на ближайшие годы. Эта идея поддержана участниками слуша­ний и Комитетом Совета Федерации по федерализму. Начата и ведется работа в этом направлении совместно с Администрацией Президента Российской Федерации, и прежде всего с руководителем Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий Д. Н. Козаком. По результатам этой работы приняты ряд Федеральных законов.

Равноправие и равноответственность субъектов Федерации долж­ны быть реализованы в политической, социально-экономической, фи­нансовой, культурно-языковой и иных сферах.

Целостность государства достигается не диктатом сверху, и тем бо­лее не снизу, а достижением, установлением паритета интересов и по­стоянного партнерства друг с другом во всех сферах, и прежде всего в законотворчестве. И в этом плане Совету Федерации необходимо взять на себя роль координатора законотворческой деятельности Фе­дерального Собрания и региональных законодателей. Вопросы госу­дарственного устройства, федерализации, региональной политики и местного самоуправления должны стать приоритетными направле­ниями в законотворческой деятельности Совета Федерации.


40______________________________________________________________ Тема 1

Актуальные проблемы развития федеративных отношений на современном этапе

Существуют разные подходы к анализу этой проблематики. К при­меру, С. Д. Валентей считает, что наше общество не имеет опыта ре­ального федерализма.

Его история связана с соответствующими унитарной форме государ­ственности методами регулирования социально-экономических и иных процессов. Поэтому сформировать механизм государственного регули­рования экономических отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации (далее Федерации) лишь на осно­ве ее провозглашения федеративным государством невозможно. Требу­ется соответствующим образом «перенастроить» экономическое, соци­альное, политическое и другие пространства страны. Это предполагает комплекс мер, учитывающих экономико-географические, размещенче-ские, социально-экономические, социокультурные, исторические и дру­гие особенности страны. Рассмотрим их содержание, с тем чтобы понять, в какой мере они позволяют осуществлять названную «перенастройку» в русле формирования основ федеративных отношений.

Если рассматривать проблему сквозь призму образования соб­ственно федеративного государства, то федерализм в России не имеет перспектив. Однако если подойти к вопросу с позиции цены, которую наше общество заплатит за выбор той или иной формы государствен­ности, то подобный вывод покажется не столь однозначным.

Итак, Россия имеет возможность выбора между общественными от­ношениями, характерными для федерации, унитарного государства и конфедерации.

Материалы, собранные по работам Р. Г. Абдулатипова А. Г. Давидкжом

Ш.2. Огромное значение для сохранения целостности России как многонациональной страны имеет адекватная национальная и регио­нальная политика. В постсоветской РФ она более важна, чем в Совет­ском Союзе, где стабильность государства гарантировалась в первую очередь монопольным положением КПСС. При определении такой политики должны учитываться следующие объективные факторы.

Традиции. Исторически Россия складывалась в ходе объединения удельных княжеств, затем в процессе расселенческой колонизации и присоединения новых земель. Решающую роль в формировании


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 41

государства играл русский этнос, включавший великороссов, мало­россов и белорусов и испытывавший значительное демографическое воздействие «туранского элемента». Хотя в Российской империи от­дельные земли (Польша, Финляндия, Эстония, Хива, Бухара, некото­рые другие) обладали определенной автономией, а в управлении дру­гими территориями, населенными нерусскими народами, власти полагались на традиционное обычное право, в целом российское госу­дарство носило централизованный, самодержавный характер. Да и Советский Союз, будучи по форме федеративным, по существу оста­вался идеологически унитарным государством.

Сложность конфигурации. Современная Россия, занимающая 1/7 часть земной суши, едва ли не мировой рекордсмен по усложнен­ности политико-территориального деления: 89 субъектов Федерации весьма разнородны по размерам территории, природным условиям, численности и составу населения, уровню развития экономики и культуры (21 республика, 6 краев и 49 областей, 1 автономная область и 10 автономных округов, Москва и называемый «второй столицей» город прямого подчинения Центру Петербург).

Российская модель федерализма сочетает два разных принципа: 51 субъект Федерации выделен по территориальному признаку, 38 — по этнотерриториальному. В Конституции Российской Федерации нет выделения по национальному принципу: республики (государ­ства) это не национальные республики. Это господствующая точка зрения, которую Р. Г. Абдулатипов считает глупостью, ибо у нас нет безнациональных территорий и субъектов Федерации.

Неустойчивость внутренних административных границ. Многие из них устанавливались произвольно и не раз пересматривались. При этом рассекались ареалы расселения народов, значительные террито­рии волевым образом переподчинялись другим областям и республи­кам. Нередко происходило и перемещение больших групп людей в чуждое им социокультурное пространство. Подобная практика при­менялась на Северном Кавказе, в Поволжье, в Крыму, в том числе в связи с депортацией, а затем реабилитацией ряда народов.

Опыт федерализма. После Октябрьской революции В. И. Ленин настоял на создании Федерации советских республик в противовес сталинскому плану образования унитарного государства с предостав­лением нациям ограниченной автономии. Укрепившись у власти, Ста­лин не стал посягать на федеративную форму государства, но на деле осуществил свою идею автономизации.


42______________________________________________________________ Тема 1

При том, что советский федерализм носил формальный характер, он может рассматриваться как безусловный прогресс по сравнению с дореволюционными порядками. Многие народы получили возмож­ность самоуправления, пусть ограниченного. Государство проводило линию на «коренизацию» управленческих кадров. В республиках сформировались национальные кадры, своя творческая интеллиген­ция, специалисты, в том числе управленцы.

Социальный и культурологический контекст. Полноценный феде­рализм нуждается в развитом гражданском обществе и политической культуре населения. В России то и другое пока далеки от желаемого. В стране все еще сильно влияние тоталитарных структур сознания, нет среднего класса, недостаточно развита система формальных и не­формальных объединений по интересам, практически отсутствует опыт сбалансированных федеративных взаимоотношений, система местного самоуправления.

III.3. Федерализм в России невозможен без должного учета нацио­нальных интересов русского народа, составляющего свыше 83% насе­ления. В СССР он не являлся государствообразующим народом (кро­ме РСФСР), выполняя идеологическую функцию «старшего брата».

Новое измерение этой проблеме придал распад СССР: около 20% русского населения осталось за пределами России, в ряде республик на территории РФ русские впервые оказались в бывших советских республиках в положении национального меньшинства. В результате в конце XX века заново встал вопрос о роли русского народа в системе государственных отношений и о единстве русской нации. Этот факт в обозримом будущем окажет решающее воздействие на развитие стра­ны и ее отношения с соседями. А косвенно глобальное влияние на судьбу РФ и СНГ, на европейскую и мировую обстановку.

Ни одна федерация, как свидетельствует мировой опыт, долго не существовала, если ее правовые нормы и институты не соответствова­ли экономическим реалиям. Она распадалась или трансформирова­лась в унитарное, а то и авторитарное государство.

Сегодня региональные экономические различия в России остаются разительными. Велик разрыв в соотношении минимальных и макси­мальных уровней доходов по регионам, в уровнях безработицы, в воз­можностях пользоваться социальной, в том числе медицинской по­мощью. Десять крупнейших регионов производят 44% ВВП. В доходах федерального бюджета доли регионов резко отличаются друг от друга: Москва — 26%, Санкт-Петербург — 3,7%, Московская область — 4,8%, Самарская область — 2,9%, Нижегородская область — 2,7%. Неравно-


Федералогия как научная и учебная дисциплина_______________________ 43

мерность уровней развития регионов усиливается, спад промышленно­го производства за последние пять лет колеблется по регионам от 25 до 61% (Россия в целом: 1995 г. к 1990 г. - 50%, 1996 г. - 8%).

Наряду с падением производства, деградацией инфраструктуры, резким ростом цен на услуги транспорта и связи набирает темп эконо­мическая дезинтеграция страны. Финансовые ресурсы сосредоточе­ны в нескольких центрах, свыше 80% — в Москве. Примерно две трети доходной части федерального бюджета обеспечиваются 10-12 регио­нами. «Доноры» стремятся объединиться и диктовать свои условия «реципиентам», пользующимся бюджетными дотациями. В 1996 г. в число нуждающихся и особо нуждающихся попали 75 субъектов РФ.

Обеспечение единства экономического и социального пространства требует четкого ответа на вопрос о предметах ведения Федерации и ее субъектов, закрепления за регионами соответствующих функций и ресурсов.

При всей неразвитости федерализма в России, неустойчивости его нынешней модели по сравнению, например, с «германской» или «швейцарской», он остается единственно возможным способом тер­риториально-государственного устройства страны, позволяя сочетать целостность и гетерогенность, единство и плюрализм. Политика, ори­ентированная на отказ от федерализма, вызвала бы бунт республик и регионов, а заодно погубила бы и те чахлые ростки демократии, кото­рые с таким трудом прививаются на российской почве. Но можно ли здесь найти меру, удержать страну от дальнейшего распада, не прибе­гая к силовым средствам, к авторитарной системе?

Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации (фрагменты)1

/О. М. Лужков, мэр г. Москвы

«Нам нужна великая Россия», заявил Петр Аркадьевич Столыпин еще в начале прошлого века. И сегодня величие России, возрождение ее могущества и процветания приоритетная задача для всех нас.

Принцип могущества, принцип сильного государства для России все­гда имел особое значение. Обществу необходимо эффективное, предска-

1 См.: Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. План преобразо­вания системы государственной власти и управления в Российской Федера­ции. М., 2002. Сигнальный экземпляр книги вышел 18 марта 2002 г.


44______________________________________________________________ Тема 1

зуемое и качественное государство, позволяющее ответить на вопросы, стоящие перед страной. Без этого не может быть элементарного социаль­ного порядка, невозможны никакие реформы, никакое развитие.

В конце XX века мы оказались на переломе судьбы нашего государ­ства. Тогда мы, подчас справедливо, а подчас и слишком самонадеян­но, отказывались от нашего прошлого и мало думали о том, каким же должно быть наше будущее. Но сегодня, когда время революций кон­чилось, пришла пора остановиться и, наконец, всерьез задуматься, по­говорить о нашем будущем.

Мы должны на новом уровне решать проблемы, связанные с много­национальным характером российской государственности. Новый смысл и новые подходы должны мы сегодня вкладывать и в развитие российского федерализма, который, в зависимости от наших действий и умений, может стать и ключом к успешности государственных пре­образований, и источником новых проблем. По-новому приходится смотреть на задачи строительства гражданского общества, развития местного самоуправления. Ключевое значение приобретают для нас и задачи структурной и технологической перестройки экономики, про­блемы «зависимости развития», усиливающейся глобализации, соци­ально-экономических процессов, интеграции России в этот мир и по­иска своего достойного места в нем.

Мы стремились узнать и проанализировать, как Россия и другие страны решали задачи своего развития на переломных периодах исто­рии. Для меня и для всех нас это была тяжелая работа и по глубине самой проблемы, которую мы перед собой поставили, и по объему того материала, который необходимо было проанализировать, и, самое главное, по уровню самоотдачи тех душевных сил, которых требует любой труд о судьбах Родины.

Труд, который мы написали, лишен многих привлекательных черт «интересного чтения», любопытного заглядывания в историю и совре­менность. Но мы убеждены, что он может и должен вызвать интерес у серьезных людей, которые за мишурой исторических анекдотов о «чу­дачествах» Ивана Грозного или Петра Великого способны увидеть кар­тину формирования Государства Российского, а за внешним лоском Александра I мудрость царя, который не помешал фельдмаршалу Ку­тузову принимать верные решения для защиты страны. Эта книга скорее приглашение к диспуту, диалогу, обсуждению. Мы бы считали свою задачу в высшей степени реализованной, если бы думающие люди России, использовав этот материал как катализатор, начали по-настоя­щему, с научных позиций решать вопросы государственного устройства.


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 45

Убежден, что публикация доклада «Путь к эффективному государ­ству» послужит популяризации актуальных задач государственного строительства, позволит провести глубокую и содержательную дис­куссию по этим вопросам. А это необходимо и для того, чтобы все граждане России могли быть соавторами и сотрудниками государ­ственной власти в деле возрождения нашей Родины.

Давайте любить и беречь Россию. И много работать для этого. Толь­ко это позволит нам создать наше будущее.

12 марта 2002 г.                                                                              Ю. М. Лужков

Теоретико-правовые основы сущности федерализма

Ш. Б. Магомедов

Федерация в переводе с латинского означает «союз», «объедине­ние». Федерации создаются как союз отдельных обществ, организа­ций. В ряде исследований федерация рассматривается как возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты (Всемирная федерация). Однако в современной науке под данной формой социального обустройства подразумевается образование государств-федераций.

Современное конституционное право рассматривает федерализм как принцип, форму и режим государственного устройства, обеспечи­вающий единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке отмечается, что федерализм как принцип обустрой­ства вышел далеко за рамки применения только во внутригосудар­ственных отношениях. Федерализм используется как средство опти­мизации отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их терри­торий в единое гармоничное сообщество.

Идея федерализма как способа объединения людей в мирное и гар­моничное сообщество на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти представляется ключевой при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внут­ригосударственных и межгосударственных отношений, а также поис­ке путей их совершенствования.

Для российской науки актуально исследование особенностей и раз­вития федерализма во всех проявлениях. Но основная задача, которая сегодня стоит перед наукой, изучение процессов формирования и развития Российского государства как федерации.


46_______________________________________________________________ Тема 1

Анализ современного состояния федерализации государств позво­ляет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совер­шенные черты федерализма на данном этапе развития государствен­ности. Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличе­нию объема ее функций и полномочий.

Для современных теорий федерализма характерно широкое ис­пользование положений прикладных наук, теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из наиболее популярных в мировой науке метаюриди-ческих подходов является анализ природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управ­ления. Согласно У. Райкеру федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и од­ним и тем же населением, где каждому из названных уровней уп­равления гарантирована автономия, по меньшей мере, в одной сфе­ре деятельности. Исходя из такого понимания, У. Райкер в книге «Федерализм» попытался сформулировать конституционную мо­дель закрепления системы разделения власти. Так, модель являет­ся федеральной,когда:

«1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

2)  каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он
является автономным;

3)  имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого дек­
ларирования в конституции) автономности каждого уровня правле­
ния в своей собственной сфере».

Наиболее развернутую юридическую теорию федерализма мы на­ходим у Ж. Бюрдо, который рассматривает федерализм не как сово­купность определенных государственно-правовых институтов, а как некую универсальную идею, имеющую широкое применение в между­народно-правовом плане. По его мнению, федерализм имеется там, где сосуществует право двух порядков общее и частное. С этой точки зрения для Бюрдо и Лига Наций, и Организация Объединенных Наций, и конфедерация, и личная или реальная уния, и федератив­ное государство в собственном смысле слова являются проявлени­ями федерализма. Теоретической основой федерализма является институционализм с его признанием плюрализма юридических по-рядков.


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 47

Таким образом, сложную структуру федеративного государства можно понять только исходя из различия представлений о праве. При этом каждое государство-член, имея свою собственную теорию права, участвует и в формировании федеративной теории права, поэтому власть союза, осуществляемая на его территории, не может рассмат­риваться как вмешательство.

Конспект понятий и категорий. Государственное строительство

Понятия федерации, конфедерации, государства, суверенитета

Государство является центральным институтом политической системы, обладает сложной институциональной структурой и вы­полняет специфические функции. (Генезис понятия «государства» из «Stato» Н. Макиавелли.)

Термин «государство» используется в двух значениях. В широком смысле государство рассматривается как общность людей, представ­ляемая и организуемая органом высшей власти и проживающая на определенной территории. Отождествляется с такими понятиями, как «страна», «общество». В узком смысле государство понимается как организация политической власти, преимущественно содействующая осуществлению конкретных интересов в пределах определенной терри­тории. В этом качестве государство выполняет важные функции, при­давая целостность и устойчивость политической системе. Государство характеризуется целым рядом только ему присущих признаков:

1.      Государство располагает системой органов принуждения, при­
меняемого в соответствии с законом в определенных ситуациях. Дан­
ный признак в числе одного из важнейших был назван еще М. Вебе­
ром. «Государство есть отношение господства людей над людьми,
опирающееся на легитимное насилие как средство».

2.     Суверенитет. Понятие «суверенитет» раскрывается через поня­
тие «верховенство» и подразумевает общеобязательность выполнения
принятых решений для всего населения, а также возможность отмены
решений негосударственных политических организаций. Государство
обладает наивысшей властью на определенной территории и незави­
симостью в международных отношениях. Государственный суверени­
тет характеризуется такими основными признаками, как единство и
неделимость территории, неприкосновенность границ и невмешатель­
ство во внутренние дела. Экономической основой суверенитета яв­
ляется владение территорией и находящимися на ней материальными


48_______________________________________________________________ Тема 1

ресурсами. Политической основой наличие в необходимой степени развитой организации политической власти. Правовая основа сувере­нитета обеспечивается системой внутреннего законодательства и международным правом.

3. Всеобщность. Данный признак указывает, что государство вклю­чает в сферу своего воздействия всех людей, находящихся на его тер­ритории.

Помимо названных отличительных признаков государства, суще­ствует и ряд дополнительных:

     наличие публичной власти, отделенной от общества. Появление
специфического разделения труда на управляющих и управляе­
мых, приводящее к образованию особого аппарата управления
обществом. Отношение господства и подчинения. Политическая
элита принудительно навязывает свою волю обществу посред­
ством определенных институтов. Государство есть совокупность
организаций и учреждений, система управления общественной
жизнью. Государство власть институциональная;

     территория (часть суши, воздушного и водного пространства),
фиксирующая границы государства;

     население, на которое распространяется государственная власть;

     монополия на правотворчество. Государство организует обще­
ственную жизнь на основе права. Только государство в лице оп­
ределенных органов может утверждать нормы, обязательные для"
всего общества;

     право на взимание налогов и сборов с населения;

     гражданство характеризует связь индивида с государством.

К исключительным правам государства относят также денежную эмиссию, осуществление бюджетной политики, монополию на сред­ства вооруженной борьбы.

С учетом перечисленных признаков предложены следующие опре­деления государства.

«Государство политическая целостность, образуемая националь­ной и многонациональной общностью, закрепленной на определенной территории, где поддерживается юридический порядок, установлен­ный элитой».

«Государство особая форма организации политической власти в обществе, обладающая суверенитетом, монополией на применение ле­гитимного насилия, осуществляющая управление обществом с помо­щью специального аппарата».


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 49

«Государство основной институт политической системы, орга­низующий и контролирующий совместную деятельность и отноше­ния индивидов, социальных групп».

Теории возникновения государства

Патриархальная теория, разработанная Р. Филмером, трактует про­цесс возникновения государства как результат последовательного объе­динения семей, родов, племен в общности и государства. Государство рассматривается как большая семья, в которой отношения монарха и его подданных отождествляются с отношениями главы и членов семьи.

Теократическая концепция (Аврелий Августин, Фома Аквинский) связывает возникновение государства с волей Бога. Государство часть порядка, установленного Богом, результат божественного промысла. Та­кая концепция безраздельно господствовала в эпоху средневековья.

Ирригационная теория (К. Виттфогель). В процессе строительства крупных ирригационных сооружений формировались группы людей, организующих строительные работы. Именно они стали основой госу­дарственного аппарата. Недостатком этой концепции можно считать аб­солютизацию роли географического фактора и ее локальный характер.

Теория завоевания или насилия (Л. Гумплович, К. Каутский внешнее, Е. Дюринг внутреннее) объясняет процесс возникновения государства необходимостью закрепления господства более сильных социальных групп над слабыми. Государство возникает как следствие завоевания одних групп другими.

Расовая теория (Ж. Бобино, Ф. Ницше). Государство создают вы­сшие расы, господствующие над низшими.

Инцестная теория (К. Леви-Стросс). Введение запрета кровосме­шения привело к выделению человека из природы и возникновению го­сударства.

Спортивная теория (X. Ортега-и-Гассет). Возникновение государ­ства обусловлено проведением игр, физических упражнений и спортив­ных состязаний либо обрядом инициации, в результате которых проис­ходит образование специальных групп. Возникновение родовой и военной аристократии как результат проведения соревнований.

Патримониальная теория (Р. Галлер). Право собственности на зем­лю первооснова государства.

Органическая теория (Г. Спенсер).

Договорная (Т. Гоббс, Дж. Локк, Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо). В соответ­ствии с этой теорией государство возникло в результате добровольного соглашения людей в целях обеспечения своих основных прав и свобод.

4-531


50_______________________________________________________________ Тема 1

Социально-экономическая (марксистская) теория в качестве ос­новных факторов образования государства видит развитие обще­ственного разделения труда, возникновение частной собственности, формирование классов и эксплуатацию одних классов другими. Госу­дарство создается экономически господствующими группами для подчинения себе неимущих слоев населения.

Психологическая теория (Г. Тард, Ж. Бюрдо). Основа государ­ства психологическая потребность человека жить в рамках орга­низованного сообщества. Общество и государство есть сумма психо­логических взаимодействий людей и их различных объединений и следствие психологических закономерностей человека.

Диффузионная теория (П. Гребнер). Государство результат пе­редачи опыта управления от одних народов к другим.

Форма государства

Любое государство имеет определенную форму, под которой обыч­но понимается способ организации политической власти, охватываю­щий форму правления, форму государственного устройства и полити­ческий режим.

Принцип разделения властей выражается в четком разграничении законодательной, исполнительной и судебной власти по функциям и составу. Законодательные, исполнительные и судебные институты, будучи независимыми, взаимно контролируют друг друга и не допус­кают сосредоточения власти в одних руках.

В зависимости от характера взаимоотношений парламента с испол­нительной властью выделяют пять его разновидностей. Доминирую­щие парламенты играют ведущую роль в политической жизни, фор­мируют и жестко контролируют исполнительную власть (Италия).

Автономные парламенты, в основном, контролируют законодатель­ный процесс, самостоятельны в своей деятельности, но не имеют до­статочных полномочий для отстранения представителей исполни­тельной власти (США). Автономные парламенты в большей степени характерны для стран со сложившейся практикой межгрупповых кон­сультаций по политическим проблемам.

Ограниченно автономные парламенты отличаются возникновением конфронтации между правительством и оппозицией (Великобритания).

Подчиненные парламенты находятся в зависимом положении от исполнительной власти и не имеют возможности контроля за ее дея­тельностью (Кения).


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 51

Полностью подчиненные парламенты характерны для многих попу­листских мобилизационных (Танзания), военных (Ирак), коммунисти­ческих (СССР) режимов. Такие парламенты, которые носят чисто фор­мальный характер, редко собираются на сессионные заседания.

Функции парламентов

Парламенты как представительные органы законодательной вла­сти выполняют следующие функции: легитимации, представитель­ства, рекрутирования и социализации элит, контроль за исполни­тельной властью.

Исполнительная власть непосредственно осуществляет управление обществом на основе принятых законов. Основными видами испол­нительной власти являются абсолютная и ограниченная власть. Вы­деляют пять основных функций политической власти: определение основных направлений политики государства; контроль за ее выпол­нением; мобилизация властвующей элиты и масс для поддержки про­водимой политики; церемониальное руководство; руководство в кри­зисных ситуациях.

Типология государства

Одним из общепринятых критериев классификации государств яв­ляется форма правления, определяемая структурой и правовым режи­мом высших органов государственной власти. Традиционно выделя­ют две основные формы правления монархию и республику.

Монархия характеризуется номинальной принадлежностью госу­дарственной власти одному лицу, занимающему свою должность в ус­тановленном порядке престолонаследия. Монархии бывают абсолют­ными, ограниченными, конституционными. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства (Саудовская Аравия, Непал). Правительство назначается монархом. Оно выполняет его волю и ответственно только перед ним.

В конституционной монархии власть монарха ограничена конститу­цией. Выделяют два вида конституционных монархий дуалистиче­скую и парламентскую. В дуалистической монархии монарх наделен преимущественно исполнительной властью (Кувейт, Иордания). В парламентской монархии монарх считается главой государства, но фактически выполняет лишь представительские функции, тогда как за­коны принимаются парламентом. Право вето монархи в современном мире, как правило, не используют. Правительство формируется парла-


52_______________________________________________________________ Тема 1

ментом и ему подотчетно. Оно осуществляет реальное управление стра­ной. Все издаваемые монархом распоряжения должны быть подтвержде­ны главой правительства. Монарх же выполняет важную функцию сим­вола нации и верховного арбитра, обеспечивающего единство страны.

Республика. В республиках источником власти является народ. Высшие государственные органы избираются (формируются) зако­ном. Республиканская форма правления является наиболее распрост­раненной в современном мире. Существует три основных вида респуб­лики: президентская, парламентская и смешанная

Президентская республика предполагает жесткое разделение вла­стей. Исполнительная власть возглавляется президентом, который яв­ляется одновременно и главой государства. Президент избирается не­зависимо от парламента.

Парламентская республика характеризуется тем, что правитель­ство формируется парламентом и ответственно перед ним. Парламент издает законы, утверждает бюджет, осуществляет контроль над пра­вительством. Правительство, в свою очередь, обладает исполнитель­ной властью. Руководитель правительства является фактически пер­вым лицом в политической иерархии.

Смешанная республика. Для этой формы правления характерно сочетание сильной президентской власти с реальным контролем пар­ламента за деятельностью правительства. Главная отличительная чер­та смешанной республики двойная ответственность правительства: перед президентом и парламентом.

В зависимости от национально-территориальной организации го­сударственной власти выделяют три формы государства унитарное государство, федерацию и конфедерацию.

Унитарное государство отличается наличием единой системы выс­ших органов государственной власти, единой конституции, единого гражданства, единой судебной системы.

Регион и федеральный центр: проблемы взаимоотношений (на примере Саратовской области)

Д. Аяцков, губернатор Саратовской области

1. Региональное законодательство оперативнее реагирует на проис­
ходящие в стране преобразования.

2.    Конституционные рычаги отстаивания интересов регионов их
представительства в федеральных структурах.


федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 53

3. Эффективность рыночных преобразований зависит от темпов и масштабов преодоления разобщенности товарных рынков.

Отношения между регионами и федеральным центром одна из тем, которая постоянно находится в центре внимания научных ди­скуссий. Маятник мнений качается из стороны в сторону между суждениями, обвинениями, предположениями в зависимости от по­литической и экономической ситуации в стране.

Разумеется, центр и регионы находятся под воздействием друг дру­га, которое не всегда оказывается равным. Несомненно одно: в новой России субъекты Федерации обрели возможности для самостоятель­ного развития, используя природный, экономический, кадровый по­тенциал, геополитическое положение.

Система управления

Саратовская область многоотраслевой аграрно-промышленный комплекс, играющий важную роль в производстве многих видов про­мышленной и сельскохозяйственной продукции. В структуре про­мышленного комплекса 37% принадлежит машиностроению, 15% — химической и нефтехимической, 15,5% — пищевой промышленности. По производству зерна, в том числе и наиболее ценной культуры пшеницы, область является одной из самых крупных в России. В це­лом, у нас сформирован базис рыночной экономики, действуют около 12 тыс. предприятий малого и среднего бизнеса, на которых работает 10% населения области. На нашей территории создан региональный фонд поддержки малого предпринимательства, учредителями которо­го кроме федеральных структур являются также правительство обла­сти, администрация г. Саратова.

Областная дума, в частности, в 1997 г. приняла упрощенную систе­му налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого пред­принимательства, которая введена в действие губернатором. Это по­становление регламентирует ряд льгот для налогоплательщиков, работающих в промышленности, сельском и лесном хозяйстве, строи­тельстве, общественном питании, в сфере науки и народного образо­вания, жилищно-коммунальных услуг и бытового обслуживания.

Известно, что по многим направлениям региональное законода­тельство быстрее и точнее отражает происходящие в стране преобра­зования, чем федеральное. Пример тому Закон Саратовской обла­сти «О земле», который дал импульс развитию земельных отношений,


54______________________________________________________________ Тема 1

позволил начать формирование нового класса землевладельцев, опре­делить реальную цену земли. В этом году в порядке эксперимента мы планируем ввести в районах единый налог на землю, в котором заинте­ресованы и фермеры, и коллективные хозяйства. По нашей оценке, этот законодательный акт должен стимулировать высокопроизводи­тельный труд с применением новейшей техники и технологий.

Я неоднократно ставил вопрос о едином налоге на регион. По наше­му убеждению, фиксированные отчисления на федеральные нужды избавят от необходимости перечислять деньги в центр и обратно, со­держать армию чиновников для этого, наконец, сэкономят силы и вре­мя региональных руководителей и министров.

Самостоятельность регионов позволит центру также отказаться от необходимости содержать многочисленные структуры на местах. А это немалые затраты, немалые штаты. Тут чувствуется сильное про­тиводействие министерств и ведомств, не желающих выпускать власть из своих рук.

Наша открытая политика позволяет каждому жителю области оце­нивать усилия власти, ее представителей в защите интересов области. Прямо скажу, требовательность избирателей возросла на глазах, и это, по всей видимости, найдет выражение в ходе предстоящих в конце 1999 г. выборов депутатов Госдумы. Надо думать, что будут избраны те, кто способен доводить начинания до конца, кто избегает крайностей.

Мы не держим в секрете свои новые подходы к решению задач, де­лимся ими и с членами федерального правительства, и с руководите­лями других регионов, и с политиками.

Горизонтальные связи

В декабре 1998 г. Министерством юстиции России была зарегист­рирована новая организация «Союз регионов товаропроизводите­лей зерна». В ней изъявили желание участвовать 16 регионов России, и еще несколько регионов подали заявки на участие.

Созданный союз будет вести такую зерновую политику, которая способна обеспечить стабильный продовольственный рынок в стране. Кроме того, его задачей является и выход на мировые рынки. Сегодня страна закупает импортное зерно за доллары и в то же время продает свое по цене значительно более низкой. Чтобы не было таких переко­сов, необходимо изучать собственный опыт, обобщать практику дру­гих стран, где давно работают аналогичные структуры.


федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 55

Большое внимание в регионе придается развитию межрегиональ­ного сотрудничества. Достаточно сказать, что на сегодняшний день Саратовская область имеет 65 соглашений (договоров) с другими субъектами РФ, география которых от Республики Ингушетия на юге России до Ханты-Мансийского автономного округа на севере. В 1998 г. подписаны договоры о сотрудничестве с Республикой Мордо­вия, Приморским краем, Пензенской, Липецкой и Тюменской областя­ми. Готовятся проекты договоров с другими российскими регионами.

В условиях, когда горизонтальные связи практически разрушены, от­сутствует система централизованного распределения продукции, за­ключение новых договоров позволяет найти дополнительные (исклю­чая прямые связи между предприятиями) направления взаимного сотрудничества в сфере производства, торговли и культурного обмена.

Является ли федерализм наилучшей формой обеспечения прав и свобод граждан России?

А. Зубов, доктор исторических наук

Среди многих дурных привычек, приобретенных нами за комму­нистические десятилетия, присутствует и склонность к предельно контрастному, бело-черному восприятию бытия. Если что-то пло­хо, то противоположное обязательно хорошо. Классовое созна­ние требовало полагать крайне скверным все «буржуазное» и хоро­шим «социалистическое», будь то продукты питания, мораль, демократия или стиль жизни. Мир делился на друзей и врагов все было просто, четко и ясно. Классовый подход ныне беспокоит только чудаков, но ему на смену пришел подход национальный, ди­хотомия «демократ патриот». Все эти рецидивы черно-белого ви­дения касаются и государственно-правовой сферы. Как-то само со­бой свыклись мы с несложными формулами: империя плохо, национальное государство хорошо; унитаризм это деспотия центра, федерализм это демократия и свобода. Между тем нали­цо явная ошибка в суждении.

Конституция Муравьева или эпоха княжеских междоусобиц XIII— XV столетий, разумеется, не могут служить серьезными аргументами в пользу извечной склонности россиян к началам федерализма.

Впервые за свою тысячелетнюю историю Россия превратилась в федерацию 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном рефе­рендуме одобрили текст нового Основного Закона своего государства.


56______________________________________________________________ Тема 1

Между тем российский федерализм редакции декабря 1993 г. ред­ко объявляют чем-то принципиально новым, до того в России небы­валым. Гораздо чаще его рассматривают как «развитие» федерализма советского. «Новая Россия подтвердила принцип федерализма, ко­торый был закреплен в измененной статье 1 Конституции РСФСР 1978 г. в качестве одной из незыблемых основ государственного строя» указывали, например, авторы официального комментария Конституции 1993 г.1

Тот же Комментарий к Конституции 1993 г., на который я уже ссы­лался, объясняет: «Утверждение принципа федерализма это прежде всего вывод из собственной истории, на протяжении которой народы страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение, наиболее их удовлетворяющее»2. Какие же «разные модели» испытали россияне «на протяжении собственной истории»? Советский федерализм, как мы уже выяснили, не в счет. Жестокая деспотия, испытывавшая наш народ семь десятилетий, мог­ла многому научить, но уж точно не федерализму.

От слова foedus произошло не только понятие федерации, но и тер­мин «феодализм». И наше государство в настоящее время намного ближе к феодальной монархии, где король —primus inter pares («пер­вый среди равных»), нежели к демократической федеративной рес­публике, объявленной в статье 1 Конституции 1993 г. Разбившись на восемьдесят девять осколков, зеркало русской государственности ес­тественно продолжает отражать ту же самую реальность, какую отра­жало и целое стекло. И реальность эта авторитарно-властная, а не де­мократическая. Вместо одной автократии мы получили без одной девяносто. Но если в центре почти чудесным образом сохраняются существенные элементы народоправия и общероссийская государ­ственность подобна скорее думской монархии 1906-1917 г., нежели доманифестной абсолютистской, то провинциальные автократии яв­ственно тяготеют, за немногими исключениями, к привычной в Рос­сии самодержавности. В петербургской России и в коммунистиче­ском СССР самодержец был один император или генеральный секретарь. Теперь же, особенно после выборов республиканских пре­зидентов и глав областных администраций, таких самодержцев на просторах Российской Федерации множество. Чем не феодализм?

1   Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред.
Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 30.

2  Там же. С. 26.


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 57

Местное самоуправление совсем не родня федерализму. Это яв­ления совершенно несходные. «Самоуправление,— писал один из крупнейших правоведов России, барон Борис Нольде, есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений»1. Самоуправление предпо­лагает, что население само избирает своих начальников, которые на местном уровне осуществляют реализацию установлений законода­тельной, исполнительной, а иногда и судебной власти государства. Законов при этом местное самоуправление не принимает, указов не издает, но придерживается тех норм, которые объявляются в столи­це, и самостоятельно действует исключительно в тех сферах, кото­рые отведены для него Положением о местном самоуправлении. Средства для своей деятельности местные самоуправления черпают из местных же налогов и сборов.

Традиций федерализма действительного у нас в стране нет. Тради­ции земского самоуправления есть. И они отнюдь не ограничены 1864-1917 гг. Самоуправление фактически существовало в сельских районах России на уровне губернской и волостной администрации до начала XVIII века. На Севере Руси и в Смоленской земле долго сохра­нялось вечевое самоуправление. Ограниченное городское самоуправ­ление было восстановлено Екатериной Великой. Все это свидетель­ствует в пользу органичности принципов самоуправления для нашей страны, для русского народа.

Федерализм, напротив, оказывается в условиях России простой де­централизацией власти, но отнюдь не создает второй, восходящей от земли к престолу, связи властвующих и подвластных. И это уже начи­нают если не теоретически, то на практике, «методом тыка» понимать правители России. «В последнее время федеральная власть вообще ориентируется на создание системы сдержек и противовесов своево­лию губернаторов при опоре на органы местного самоуправления», отмечает С. М. Хенкин2. И это вполне правильная и многократно оп­равдавшая себя в истории тактика.

Из истории: Джеймс Мэдисон о федерализме

Некоторое время назад я побывал в резиденции губернатора штата Нью-Джерси, где мне понравился один небольшой столик. Это была

1 Нольде Б. Очерки русского государственного права. М., 1911. С. 266.

2 Хенкин С. М. Сепаратизм в России позади или впереди?// Pro et Contra.
1997. С. 15.


58_______________________________________________________________ Тема 1

старинная и искусно сделанная вещь. «Его сделал Джеймс Мэдисон», сказал мне управляющий делами резиденции. Проводя рукой по дере­вянной поверхности столика, я ощутил глубокое уважение к человеку, которого американцы называют отцом Конституции. Я подумал, что мог бы предложить Мэдисон относительно устройства сегодняшних Соединенных Штатов, если бы он мог ■встретиться со мной и с руково­дителями других штатов хотя бы на несколько часов. Без сомнения, он задал бы массу вопросов нам, продолжателям дела отцов-основателей.

Скорее всего, его первый вопрос был бы такой: работает ли система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и су­дебной властями? Отвечая на этот вопрос, законодатели стали бы жало­ваться на исполнительную власть, исполнительная на законодатель­ную, а потом мы все вместе начали бы ворчать по поводу власти судебной. Таким образом, на вопрос Мэдисона был бы дан исчерпывающий ответ. Система работает.

«Как насчет больших и малых штатов?» прозвучал бы следую­щий вопрос Мэдисона.

«И этот принцип работает», ответили бы мы.

И тогда Мэдисон задал бы свой самый главный вопрос: «Мы потра­тили много сил на то, чтобы сбалансировать полномочия штатов и об­щенационального правительства. Что произошло в этой сфере после нашего ухода?» За этим последовала бы долгая неловкая пауза с на­шей стороны, а затем мы бы ответили: «У нас есть и хорошие, и плохие новости. Хорошие новости состоят в том, что правительства штатов и общенациональное правительство по-прежнему сосуществуют. Пло­хие новости состоят в том, что они изменились до неузнаваемости».

Платон, Аристотель, Гегель о сути государства1

Р. Г. Абдулатипов

Уже Платон замечал, что государство возникло прежде всего пото­му, что отдельно взятый человек или узкая группа людей не в силах удовлетворить свои потребности. При этом философ указывал, что формы правления и сами правители, как и все люди, не всегда и не во всем совершенны. Платон рассматривал три формы правления: мо­нархию, аристократию и демократию, которые могут сменять одна другую. Для управления государством любой формы правления необ-

1 Фрагмент из книги: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государ­ственное устройство России. М, 2000.


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 59

ходимо владеть, отмечает Платон, «искусством политическим». Осо­бая необходимость в этом искусстве возникает при управления мно­гонациональным обществом. В России между тем часто забывают, что при управлении людьми «пользуются не руками и ногами, а внушени­ем ума». Мы исторически ощущали в России дефицит разумных под­ходов к национальному вопросу. И потому обратили его против един­ства Российского государства. Однако пора перестать наступать на «грабли» национального вопроса.

Руководить государством, по Платону, должны рассудительные, мужественные и решительные люди, властвующие ради общего блага. Политическое искусство сравнивается Платоном с искусством ткаче­ства умением создавать прекрасную и крепкую ткань политики, которая прямым сплетением позволяет соединить нравы людей му­жественных и рассудительных, делая их единомышленниками и дру­зьями, и, создав таким образом великолепнейшую из тканей, держать ею в связи всех рабов и свободных и править государством, никогда не упуская из виду ничего, что может сделать его счастливым, насколько это возможно.

Платон был убежден, что во главе государства должен стоять чело­век, «украшенный знаниями», имеющий четкое представление о спо­собах управления. Это становится особенно важным, когда речь захо­дит о государстве, объединяющем многие нации. В таком государстве нужна особая национально-государственная идеология. Проблема формирования такой идеологии и реализации основных ее принци­пов оказывается наиболее принципиальной для страны.

Платон, говоря об отрицательных типах государства, называет ти-мократию, олигархию, демократию и тиранию. Анализируя «дурные формы» государственного устройства, о которых говорил Платон, мож­но прийти к парадоксальному выводу: сегодня у нас пока еще предпри­нимаются попытки строительства многонационального демократичес­кого государства, сопровождающиеся преодолением одновременно проявляющихся негативных элементов практически всех форм поли­тического государственного устройства. Однако наше «согласие» обес­печивается пока, видимо, лишь тем, что каждая группа, партия, нация внутри российского общества строит свою, приемлемую для себя и для своей группы государственность, и потому часто получается, что мы строим «дурной тип» государства. Есть Конституция, есть дей­ствующее законодательство, но на практике нет четких ориентиров, позиций и действий, характеризующих общегосударственное строи­тельство. Хотя бы нескольких, принятых всеми. В этом плане долгож-


60________________________ _____________________________________ Тема 1

данными являются федеративные устремления В. В. Путина, которые важно направить в русло федеративной демократии.

Конечно, я не намереваюсь взамен «дурных форм» предложить иде­альную форму Российского государства. Это было бы слишком пре­тенциозно. Но ясно одно: нельзя не согласиться с Платоном, что госу­дарство следует строить на принципах справедливости и достоинства. Мне представляется, что нам следует прекратить потворствовать «дурным формам» и не пытаться прийти к идеальному политическо­му устройству, а внимательно изучить историю российской государ­ственности, познать современную природу, дух государственного, на­ционального и общенационального интереса народов нашей страны. В России эти вопросы невозможно решить успешно, если не прини­мать во внимание возможности взаимодействия и взаимозависимости наций-этносов и наций-государств. Следуя прежде всего логике рос­сийской государственности, нужно определять наиболее приемлемые для современных условий приоритеты и форму политического уст­ройства России. Все необходимое для этого у нас есть, начиная от тео­ретических изысканий и кончая огромным опытом государственного строительства. Добавлю к этому и граждан-государственников, ибо российский человек, по большому счету, государственник, патриот. Эти естественные качества следует поощрять, чтобы российские на­роды не разбрелись по своим национальным квартирам. Помимо это­го, необходимо укреплять единство России и за счет потенциала ее многообразия.

Федерализм как способ бытия культуры

Д. Ж. Валеев

Если культуру понимать как систему гуманистических ориентиров деятельности социума и поведения человека, то федерализм выступа­ет как форма бытия политической и правовой культуры.

По своей сути федерализм выражает меру свободы существования территориальных единиц государства при учете их местных особен­ностей национально-этнических и регионально-географических.

Антиподом федерализма во всех его проявлениях экономиче­ском, политическом, правовом, нравственном и т. д. является уни­таризм как отказ от учета местных особенностей (особенно нацио­нальных). Например, газета «Известия» от 28 апреля 1998 г. опубликовала следующее заявление лидера ЛДПР В. В. Жиринов­ского: «Чтобы спасти русскую нацию от катастрофы, сохранить ее в


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 61

качества субъекта мировой истории, необходимо превратить Россию в унитарное государство (небольшое число крупных административ­ных единиц, образованных не по национальному, а по регионально­му принципу...»).1

Было бы не совсем верным считать федерализм лишь принципом, относящимся к многонациональным государствам. Федерализм как принцип территориального устройства является объективным и необ­ходимым признаком любого современного цивилизационного государ­ства, где уважаются и признаются нормы права и морали. Необходи­мость федерализма как одного из ведущих принципов существования современного государства обусловлена требованиями свободного экономического развития отдельных регионов в условиях перехода к рыночным отношениям. Характерным примером в данном аспекте являются США, где отдельные штаты имеют свои гражданские и уго­ловные кодексы, свои таможенные законы.

Федерализм как способ бытия культуры в России имеет давние тра­диции. Многие вошедшие в состав России земли обрели статус, близ­кий к государственности. Они имели своих правителей, свои законы и даже свои конституции. Так, в XVII веке по договору 1661 г. в состав России вошло Калмыцкое ханство; до конца XVII века просущество­вало находящееся под подданством России Касимовское ханство, ос­новным этносом которого были татары. В 1809 г. в состав России во­шло княжество Финляндия, пользовавшееся автономией и имевшее свою конституцию; в 1815 г. по решению Венского конгресса к России отошла большая часть Варшавского княжества, из которой было обра­зовано Королевство Польское, имевшее особый статус в составе Рос­сии и управляемое собственной конституцией.2

Приведенный перечень земель, находящихся под протекторатом или в той или иной форме вассальной и полувассальной зависимо­сти от России, можно было бы продолжить. Однако дело не в коли­честве примеров, а в том, что все эти проявления федерализма как принципа территориального устройства многонационального госу­дарства, каковым являлась Россия, были явлением постоянным на всем протяжении ее истории. И весьма смехотворной кажется се­годня позиция тех, кто пытается превратить Россию в унитарное государство. Этот путь бесперспективен, ибо противоречит и тра-

1 См. также: Известия. 1998. 28 апреля.

2 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории
России. Книга первая. М.,
1992. С. 49.


62___________________________________________________________ Тема 1

дициям российской культуры, и объективным закономерностям развития государственности в мировом масштабе, и опыту передо­вых стран (США, ФРГ, Англия и др.), вставших на путь создания правового государства.

Из конспектов доктора исторических наук, профессора К. В. Калининой

Никколо Макиавелли (1479-1527), итальянский политический мыслитель, полагал, что политическую раздробленность способна преодолеть лишь сильная государственная власть (это положение обосновано им в работе «Государь»). Он впервые стал употреблять термин «государство» для обозначения политический организации общества. В государстве различались форма правления и форма госу­дарственного устройства (простое, сложное, федеративное, унитар­ное). Макиавелли обосновал теорию разделения властей и теорию парламентаризма. Впоследствии теория разделения властей как раз­деления суверенитета была обоснована Локком и Монтескье, пере­нявшим основную идею у Макиавелли.

Макиавелли не только «увидел» появление больших нацио­нальных государств, но и указал на две формы развития государ­ственности: абсолютистскую и республиканскую. Идеал Макиавел­ли республика, такая форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит выборному, представительно­му органу. Глава государства также избирается народом или специ­альной избирательной коллегией.

Н. Макиавелли подчеркивал, что для создания сильного и еди­ного национального государства необходима общая территория, многочисленное население и могучие войска, способные преодо­леть различные центробежные тенденции, раскольнические тен­денции в религии и защитить страну от иностранного вмешатель­ства («О военном искусстве»).

Целью государственного управления, согласно Макиавелли, долж­но стать достижение «народного блага». Итальянский мыслитель об­ращался к психологическим аспектам политики, обосновал тезис «не­прочности государства без социальной опоры», писал о том, что в коррумпированном обществе трудно и даже невозможно сохранить или создать республику.


Федералогия как научная и учебная дисциплина___________________________ 63

Макиавелли видел, что стабильность политико-правового строя, обеспечение законности зависят от имущественной поляризации в об­ществе. Поэтому вслед за Аристотелем он рассуждает о необходимо­сти «поравнения имущества»1.

«Федерализм нуждается в развитии»2

В. Лысенко, депутат Государственной Думы, профессор, доктор политических наук

После смены «караула» в Совете Федерации на передний план вышли вопросы изменения содержания его деятельности.

Год работы Совета в новом, «реформаторском», составе показал: кто бы сегодня ни возглавлял палату спасти стремительно снижаю­щийся авторитет этого органа управления невозможно. Совет Феде­рации превращается в самую мощную лоббистскую структуру России. Причем лоббирующую не столько интересы субъектов Федерации, для чего он и был создан согласно Конституции 1993 г., сколько инте­ресы центральной исполнительной власти.

Поскольку эту функцию давно и более продуктивно исполняет Госу­дарственная Дума, успевая еще при этом вести активную законотвор­ческую деятельность, то у многих возникает резонный вопрос: «А зачем нужен малоавторитетный и дорогой дублер Думы?»

Может быть два выхода из создавшейся ситуации:

     либо Совет Федерации вообще не нужен и в целях экономии на­
родных средств его следует упразднить, как, например, совсем не­
давно ликвидировали Миннац. Это предложение, кстати, сейчас
обсуждается многими политиками;

     либо следует провести серьезную продуманную реформу, а не
«красногвардейскую атаку» на «местных баронов», как это было
сделано летом 2000 г. Ликвидировать верхнюю палату парламента
в таком огромном федеративном (89 субъектов больше всех в

1  Источники статьи: Макиавелли Н. История Флоренции. Л., 1973; Макиа­
велли Н.
Государь и рассуждения на первые три книги Тита Ливия. СПб., 1869;
Виллари П. Макиавелли и его время. Т. 1. СПб., 1914; Графский В. Г. Н. Маки­
авелли // Политические учения: история. М., 1976; Дурдневский В. Н. Макиа­
велли и государственная наука // Советское государство и право. № 3. М.,
1927; Темное Е. И. Макиавелли. Из истории политической и правовой мысли.
М„ 1979;

2  Статья опубликована в: Российская Федерация сегодня. 2002. № 2.


64_______________________ _____________________________________ Тема 1

мире!) и еще вдобавок многонациональном государстве, как Рос­сия, это нонсенс! Практически все федеративные государства двухпалатные. Даже в Российской империи начала XX века было две палаты (Государственная Дума и Государственный Совет), и в Советском Союзе тоже (Совет Союза и Совет Национальностей).

Остается последняя возможность реформа.

Она, по моему мнению, должна складываться из двух составляющих.

Первая касается изменения порядка формирования Совета Фе­дерации. В этом случае предполагается вернуться к наиболее демократическому варианту образца 1993 г. От каждого субъекта Федерации прямым голосованием избирать по два депутата. Про­вести выборы можно в декабре 2003 г. вместе с избранием депута­тов Государственной Думы.

Противники такого предложения утверждают, будто этого не по­зволяет нынешняя Конституция. Потому что, мол, нужно «левой ру­кой достать правое ухо»: избирать сенаторов. Кандидатов же в депута­ты Совета Федерации выдвигать не всенародно, а от законодательных собраний и губернаторов.

При этом не учитывается, что не пойдут наши сограждане на такие заорганизованные сверху выборы-фарс, окончательно дискредитирую­щие верхнюю палату парламента.

Так что нужно вносить соответствующую поправку в действующий Основной Закон. Если его положение тормозит движение вперед или даже тащит нас назад, следует подумать о стране, а не о «целомудрен­ности» ельцинской Конституции.

Второе, что необходимо сделать одновременно с изменением поряд­ка избрания сенаторов, это принять Федеральный закон или внести изменения в действующий «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации». В нем закрепить императивный мандат будущих сенаторов. То есть их ответственность перед законодательными собраниями, а через них и перед избирателя­ми, за то, как голосуют в Совете Федерации. Такого рода закон принят Московской городской Думой для ее представителя в Совете Федера­ции.

Однако для создания полновесной верхней палаты изменения по­рядка ее формирования недостаточно. Необходимо расширить полно­мочия в законодательном процессе это вторая составляющая ее формирования.


федералогия как научная и учебная дисциплина


65


Формы государственного устройства


Унитаризм


Федерация


Конфедерация (содружество)


 


Единая и единственная Конституция и единая система права. Единые высшие органы власти и принятие всех законов. Единое гражданство. Единая система. Единая территория. Характери­зуется централизован­ным руководством административно-государственными единицами и отсутстви­ем обособленных (самостоятельных) государственных образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственное устройство. Отсутствие политической самосто­ятельности администра­тивно-территориальных единиц. Возможны отдельные, в исключи­тельных случаях, широкие территориаль­ные или национальные автономии. Монополия в смысле полного объема международной деятельности


Единая Конституция и ее верховенство, совмест­ные полномочия согласу­ются с субъектами. Субъекты могут иметь свои Конституции (Уставы) и обладают полнотой власти в своих полномочиях, принимают законы. Политическая самостоятельность субъектов федерации. Двухпалатный парла­мент. Единое-двойное гражданство: союзное и субъектов. Судебная система единая. Состоит из территорий субъек­тов, изменение границ внутри страны с согласия субъектов. Единая валюта. Единые границы. Объединение двух или нескольких территори­альных единиц, (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей, краев и т. п.) в одно государство; при этом они обладают значительной политиче­ской, экономической и культурной самостоя­тельностью и имеют собственное админист­ративное деление Субъекты лишены права расторжения федератив­ного договора и права выхода из единого государства. Субъекты Федерации могут прини­мать участие в междуна­родной деятельности


Конституция государств-участников. Могут создавать общие формы. Объединение государств для координации какого-либо вида государствен­ной деятельности.В этом межгосударственном союзе все его члены абсолютно автономны, имеют независимую систему государственных органов и законодатель­ство, самостоятельное гражданство, свою валюту, национальные армии. Отсут­ствие единой территории. Отсутствие единой правовой и судебной системы, гражданства государств-участников. Имеют право выхода из союзного государства. Международную деятель­ность субъекты осуществ­ляют самостоятельно в полном объеме, но могут и координировать ее с другими субъектами

 


 


5-531


Рис. 1. Формы государственного устройства


66


Тема 1


И здесь весьма полезен опыт работа парламента ФРГ, фактиче­ски верхней его палаты бундесрата. Он выполняет три основные функции:

     защищает интересы земель перед федерацией, а через нее и пе­
ред Европейским союзом;

     проводит в жизнь политические идеи и опыт управления земель;

     как и другие органы государственной власти, несет общегосу­
дарственную ответственность за дела ФРГ.

Исполнение этих важных функций позволяет бундесрату служить связующим звеном между землями и федерацией. Для координации деятельности земель существует конференция премьер-министров и специализированные конференции профильных министерств, кото­рые проводятся ежегодно.

Вывод

Таковы основные подходы, точки зрения, исторические реалии го­сударственного устройства, в том числе и в России. Трудными доро­гами пришла Россия к федерализму, но и тут ухабов и крутых пово­ротов предстоит пройти немало. Аварийных ситуаций, бесспорно, будет много. А привычные дороги приведут к старым тупикам. Доро­гу осилит идущий, если знает куда идет. Отсюда и актуальность пред­мета федералогии, изучения теории и практики федерализма. Мы убеждены, что федерализм как теория и исторический опыт обуст­ройства крупных и сложносоставных стран основан прежде всего на потенциале демократии. Он в наибольшей степени отвечает потреб­ностям государственного устройства России в современных услови­ях. Отсюда и актуальность предмета федералогии как учебной и на­учной дисциплины. Но это лишь мои выводы. Сформулируйте и вы свои в стремлении найти истину, ибо лишь истина позволит постро­ить благополучное государство, в котором гармонично будут обуст­роены все его составные части, народы и территории. И самое главное граждане государства. В этом смысл федеративной идеи.


 


 


 


 


 


 


Тема 2. Федерализм в истории Российского государства

......         -............

Обоснование. Федерализм в истории России и российской государ­ственности не формальность, а реальность, к которой Россия шла на протяжении веков. Та или иная форма государственного устройства должна соответствовать природе и потребностям конкретных народов, их благополучию и безопасности, требованиям общечеловеческих ци-вилизационных норм. В своей совместной работе с Л. Ф. Болтенковой и Ю. Ф. Яровым «Федерализм в истории России» (в 4-х томах) мы обо­сновывали, что «процесс государственного строительства в России име­ет признаки федерализма. Возникновение, развитие и укрепление госу­дарства процесс длительный. Самобытность России, ее народов и территорий, необходимость единства этого многообразия определили особенности формирования российской государственности» (ссылка). И действительно, идеи федеративного, союзного объединения народов и земель в истории России это не выдумка, а результат анализа реаль­ного процесса государственного строительства и государственного уст­ройства в России. Теологическая, договорная, классовая и иные тео­рии происхождения и практики строительства государства имели место и в российской государственности. «Вся история Руси удель­ного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьба его с началом самодержавия», удивительно точ­но отметил Н. И. Костомаров1. Сравните его позицию с позицией наше­го великого современника А. И. Солженицына, который утверждает, что в течение веков «никогда не возникало ни потребности, ни даже мысли о федеративном устройстве»2. Федеративное государство это демократическое правовое государство, где господствуют демократи­ческие принципы согласования интересов составных частей при укреп­лении единства всего государства. Завоевание и добровольное присое-

1  Костомаров Н. И. Мысль о федеративном начале Древней Руси // Отече­
ственные записки. 1861. Кн. 2. С. 53-54.

2  Солженицын А. И. Россия в обвале. 1998. С. 121.


68______________________________________________________________ Тема 2

динение, вхождение территорий и народов в состав России процесс, который шел столетиями, в ряде случаев весьма цивилизованно: пу­тем заключения договоров и определения статуса в составе России, верноподданства, разграничения полномочий.

Собирания племен и княжеств в единое русское государство: про­тиворечия, достижения. Долгий путь к федерализму прошла Россия. Но уже у истоков государственности она интуитивно пользовалась «федеративной идеей» для собирания племен и княжеств. Тот, кто сводит историю российской государственности только к унитаризму, замыкает ее на самодержавии, хотя даже самодержавие за все века его существования вынуждено было учитывать многообразие страны, включающее разные народы и земли.

Русь, Россия, как известно, начинается с постепенного политическо­го объединения славянских племен в Прикарпатье в VI-VII вв. (Масу-ди X в.). По свидетельству путешественников, у Днепра жили северя­не, далее радимичи, по Оке вятичи, у Москвы кривичи, там, где сейчас Белоруссия, дреговичи, западнее древляне, поляне. Вместе с новгородскими словенами жили и угро-финские племена: весь, коре-ла, чудь, мордва, мурома и др. Игорь и Олег первые русские князья, о которых упоминается в источниках формировали Киевскую Русь как первую древнерусскую державу с двумя центрами Киевом и Нов­городом. Под властью Киева оказалось более 15 крупных племен. По­ход Олега на Византию первое политическое заявление Древней Русью себя как государства. Затем поход на Каспий, борьба с хаза­рами и фактическое уничтожение Хазарского каганата, княжение Ольги и наказание изменников. Далее продолжается процесс объеди­нения племен вокруг Киева. В период своего правления Ольга едет в Константинополь, где принимает крещение. Однако ее сын Святослав остается верен языческому богу Перуну, отказываясь принять хрис­тианство. Для укрепления своего государства Святослав стал посы­лать своих сыновей на княжение в Смоленск, Любеч, Новгород и т. д. Византия с тревогой наблюдала за усилением Руси. В результате войны с Византией в 970 г. был заключен мир, при этом русы сохрани­ли почти все прежние позиции. Однако в 971 г. уже Византия берет верх и заключает договор в свою пользу. В это время Киев был занят войной с печенегами, в результате которой погибает Святослав. Сы­новья Святослава княжили в разных землях, часть из которых требо­вал отделения. В результате борьбы русских княжеств Киеву тем не менее удалось сохранить доминирующую позицию, а князем стано­вится Владимир, младший брат Ярополка. Являясь язычником, он


Федерализм в истории Российского государства__________________________ 69

стал единым правителем Руси, которую изматывала постоянная борь­ба с печенегами. Необходима была идея, которая бы сплотила народ. Такой идеей становится христианство, и язычник Владимир становит­ся христианином. Со временем православная церковь действительно сыграла огромную роль в объединении Руси и укреплении русской го­сударственности. После смерти Владимира вновь начинаются жесто­кие междоусобицы его сыновей. Святополк захватывает власть, его брат Ярослав с войском идет на Киев и с 1017 г. начинает княжить в нем. Ярослав прилагает все усилия к восстановлению единства Руси. Он объединяет все земли с живущими на них племенами. Киевская Русь фактически становится «федерацией племен» и княжеств, одна­ко в борьбе за объединение приходилось преодолевать, порой жесто­кими мерами, сепаратизм удельных князей. Не подвергая ни в коем случае сомнению роль русских племен, русского этноса в образовании и развитии российской государственности, следует тем не менее отме­тить, что Русь всегда была многоплеменным государством. Обращает на себя внимание интересный факт: в то время когда между князьями, состоявшими в родстве, разгорались междоусобицы, межплеменных войн практически не было. «Россия не этническое "государство рус­ских", а особая цивилизация, обладающая своим потенциалом»1. Я бы сказал иначе: русский народ с учетом многонациональности образова­ли Русь, а потом и Россию. Таковы корни России и российской госу­дарственности.

«Норманнская теория» (Август Людвиг Шлецер) предлагает дру­гую версию происхождения российского государства. Эта теория ут­верждает, что основателями Руси были варяги, или, как их еще назы­вают, скандинавы, норманны. Еще одна теория доказывает, что основателями Руси и Русского государства было славянское племя руси, словени из Словенска, основанное задолго до «призвания варяг» проторусским вождем Словеном или Русом (III в до н. э.). Рюрикови­чи, приглашенные якобы в Новгород для княжения, возможно, лишь один из этапов развития Руси. После Рюрика (879 г.) остается малолетний сын Игорь, а дела ведет его родич Олег, который захватил город и объявил: «Да будет Киев матерь городам русским». В 911 г. от имени всех русских князей Олег заключает договор с Византией. При князе Игоре Киевская Русь расширяется. Даже угличи стали платить дань Киеву. Ярослав Мудрый великий собиратель русских земель заключил договоры с наиболее владетельными русскими князьями

1 Панарин А. С. Выбор России. Цивилизации и культуры. Вып. 2. М., 1996.


70_______________________________________________________________ Тема 2

страны. Следует отметить, что уже на этом этапе в договоре был эле­мент разделения полномочий. Но этот договор скорее носил конфеде­ративный характер. Рядом с Русью располагалась Волжская Булга-рия, которая объединяла многие поволжские племена. Народы Кавказа и Русь исторически тоже были достаточно тесно связаны друг с другом. Во всяком случае, известны их совместные выступления против хазар и арабов. «Русская правда» первый письменный госу­дарственный закон. Любечский съезд 1097 г. утверждает единство Руси на основе договорных отношений между русскими князьями. Впервые было заложено право наследования за старшим сыном. Про­должения политики Ярослава Мудрого пришлось ждать до 1072 г., пока не объединились его сыновья, но в 1073 г. вновь начались жесто­кие междоусобицы. В 1097 г. сыновья и внуки Ярослава Мудрого со­брались восстановить порядок на Руси. Владимир Мономах, который выступал в качестве главного организатора борьбы с половцами, ста­новится Великим киевским князем и много делает для укрепления единства древнерусского государства. Но после смерти Владимира Мономаха вновь пошли раздоры, и к XII в. молодая Русь раскололась на 15 княжеств, а потом и на 50. Но большинство из них, хотя и фор­мально, все же признавали верховенство Киевского или других кня­жеств. Со временем усиливается влияние Галицко-Волынского и Вла-димиро-Суздальского княжеств и Великого Новгорода. Они уже шли к политическому объединению, препятствием которому стало татаро-монгольское иго. На некоторое время удалось объединиться лишь Киевскому и Владимиро-Суздальскому князьям. Битва на реке Калке показала всю трагичность политической раздробленности и эгоизма русских князей. Началось долгое ордынское владычество на Руси.

Единое Русское государство. От Руси к России: собирание наро­дов и земель. Объединение вокруг Москвы позволило, начиная с побе­ды Дмитрия Донского, сбросить татаро-монгольское иго и строить цен­трализованное Русское государство, которое стало обретать свои ясные контуры при Иване III (1462-1509). Он впервые принял титул «Вели­кого князя всея Руси, государя всея Руси». Обретает своей статус и на­звание «Россия». Гербом государства становится двуглавый орел. В 1497 г. принят Судебник первый кодекс законов единой России. Меря, мешора, карелы, чудь, ишори, коми-зыряне, коми-пермяки, нен­цы, остяки, вогулы (ханты и манси) и другие народы были в составе России. При Иване IV Васильевиче (Грозном) проходил Земский со­бор, на котором царь объявил, что никакие местнические споры не должны мешать объединению сил, особенно во время походов. Иван


Федерализм в истории Российского государства__________________________ Л

Грозный жестко пресекал сепаратизм, что было необходимо для строи­тельства централизованного государства. Судебник 1550 г. ликвидиро­вал привилегии монастырей. В Москве стали образовываться общегосу­дарственные приказы (министерства). Началась и административная реформа: старосты избирались из выборных дворян. Государство укреп­лялось в ходе реформ. Активно расширялись его границы. В 1552 г. была взята Казань, через год Астраханское ханство. Шел процесс вхождения в состав России чувашей, башкир, мари и других народов.

Поход Ермака в Сибирь, покорение Сибирского ханства позволили включить в Россию сибирских татар, хантов, манси, селькупов и дру­гие народы: карелов, саамов, потомков волжских булгар татар, чува­шей, удмуртов, мери, мордвы, башкир. В 1555 г. подданство России приняла Кабарда. Основой государственной идеологии была богоизб­ранность и независимость Московского государства.

Поместными и вотчинными землями управлял поместный приказ. Вновь присоединенными землями и народами управлял Казанский при­каз, а потом и Сибирский приказ. Таким образом учитывались особенно­сти вновь вошедших земель и народов и специфика управления ими.

Во владении России оказалась вся Северо-Восточная Азия. В со­ставе России были народы Поволжья, часть народов Северного Кав­каза, Севера, Сибири. Новый государственный порядок, который сложился при Иване III, был утвержден крепкой властью при Иване IV. Иван Грозный впервые официально принял титул царя, который считался равным императорскому. Высшим законодатель­ным и управленческим органом стала Боярская Дума, которая осу­ществляла правление вместе с царем. Как говорилось тогда: «царь указал, а бояре приговорили». Чиновничий аппарат формировался из думских дъяков. Думские члены были боярами, князьями. Для обсуждения важных вопросов начали созывать земские соборы. При этом в соборе существовало некое подобие фракций: боярская, духо­венства, служивых людей, купцов. Непосредственно управлением занимались приказы. С XVI в. учреждены посольский, разрядный и поместный приказы. Региональной политикой, в современной тер­минологии, занимался поместный приказ. Он распоряжался земель­ным фондом страны. Были губные органы на территории государ­ства, губные старосты и их помощники. На новых, присоединенных или завоеванных, территориях назначался наместник с тиунами (по­мощниками) и доводчиками (полицейского назначения). Был вве­ден институт городовых приказчиков как орган местного самоуправ­ления. При Иване IV была начата губная реформа. Губной староста


72_______________________________________________________________ Тема 2

избирался из местных дворян, бояр. Однако впоследствии введение опричнины и денщины ослабило планомерное проведение губной реформы. Последовала смута. И только в 1613 г. Земский собор вос­становил монархию, избрав царем Михаила Романова. Одновремен­но была восстановлена и приказная система.

Утверждение абсолютизма и строительство империи. Петр I стал царем в 1682 г., его реформы яркая страница истории России. «Все дрожало, все безмолвно повиновалось», писал А. С. Пушкин. Петр I окончательно сформировал абсолютизм, где монарх обладает неогра­ниченной властью, а государство достигает высокой степени центра­лизации. Он поделил страну на 8 губерний Московскую, Нидерланд­скую (позже Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом Воронежскую. В 1719 г. насчитывалось 11 губерний и 50 провинций. Во главе губер­нии назначались губернаторы. К началу XVII в. в России было 250 уез­дов с разрядами округами вплоть до Тобольска, «стольного града» Сибири. Но реформа местного самоуправления ограничилась лишь «верхушечным» переделом. В 1653 г. Земский собор принял решение о присоединении Украины к России. А в 1654 г. Богдан Хмельницкий в городе Переяславе провозгласил акт о воссоединении Украины и России. Продолжалось также присоединение Сибири и Севера к Рос­сии. Россия становилась территориальной общиной и еще более поли­тически значимой страной. После договора со Швецией, подписанно­го в 1721 г., к России отошла и Прибалтика. Екатерина I, а потом и Екатерина II продолжили реформы Петра. И в «Учреждении о губер­ниях» (1775 г.) было провозглашено уже 50 губерний. Управляли гу­бернскими правлениями несколько губернаторов, которые объединя­лись генерал-губернатором. Губернии делились на уезды. Была создана государственная вертикаль власти. Подписанные Георгиевский трак­тат (1783 г.) и Гюлистанский мирный договор (1813 г.) окончательно решили вопрос о переходе к России Кавказа.

При Петре I, помимо величайших успехов, достигнутых в государ­ственном устройстве и управлении, утвердился не только абсолютизм, но и абсолютный диктат, бюрократия. В 1775 г. было издано «Учрежде­ние для управления губерний Всероссийской империи». Это положе­ние укрепило абсолютистскую монархию и роль дворянства в местном управлении. Главным критерием административно-территориального деления стал демографический признак численность населения. Чис­ло жителей 50 губерний составляло от 300 до 400 тысяч ревизских душ. На местах было введено губернское правление во главе с губернатором.


Федерализм в истории Российского государства__________________________ 73

Далее в уезде был нижний земской суд (... — исправник и два-три засе­дателя), который избирался из дворян. Финансовые органы губернии состояли из казенной палаты и уездного казначея. Две-три губернии объединялись в генерал-губернаторство во главе с наместником. Было упорядочено городское и местное управление. Уже в XIX в. существо­вало 52 губернии с губернским правлением и канцелярией. Разраста­ние границ империи, в том числе и за счет вхождения окраинных азиат­ских территорий с полиэтничным населением, делало актуальным учет их особенностей при управлении государством. В 1822 г. был принят «Устав об управлении инородцами», где было подчеркнуто, что управ­лять инородцами нужно «строгой осмотрительностью в местном при­менении и соображаясь притом с обычаями разных племен». Оседлые народы во многом приравнивались к русскому населению. Для кочевых и бродячих инородцев сохранялись традиции родовой организации и управления. Но усиление централизации и тенденции к унитаризации все же усиливались. Следовательно, усиливались противоречия управ­ления окраинными территориями и инородцами.

Увеличилось количество народов и племен, вошедших в Российскую империю; помимо названных ранее, это якуты, буряты, чукчи, коряки, народы Кавказа и др. Правовой и политический статус различных со­ставных частей-земель и народов в Российской империи определялся в том числе с учетом их особенностей. Тем более что все они были частью государства, а не колониями. В эпоху «просветительского абсолютизма» Екатерины II территория и население России увеличились на 75%, до­ходы вчетверо, и к началу XIX в. территория России простиралась от Балтийского моря до Тихого океана. При этом можно отметить, что принципы федерализма, учитывающие особенности народов и необхо­димость разграничения полномочий, всегда использовались в государ­ственном строительстве и в государственном управлении.

Попытки федерализации России в правление Александра I. Идеи федерализма впервые официально император обозначил в 1818 г. Он объявил о разработке конституции федеративного устройства: государ­ство делилось на 12 наместничеств. Шла централизация управления на местах. Бесчинство чиновников стало бедой России, что Н. М. Карам­зин выразил одним словом: «воруют». Этот фактор и сегодня главная преграда на пути к федеративной демократии.

Особую роль в указанный период сыграл в управлении государ­ственной властью М. М. Сперанский. По поручению Александра I он составил проект государственных преобразований, в число которых входило разделение власти. Ветви власти объединились в Государ-


74_______________________________________________________________ Тема 2

ственном Совете, но при неограниченной власти царя. Учитывалось и мнение Думы как «мнение народное». Но Александр I оказался «рес­публиканцем на словах» и «самодержцем на деле». Отечественная война 1812 г. доказала дееспособность России, которая обеспечива­лась патриотическим единством ее народов. Однако обещанную Кон­ституцию Александр I не утвердил. Тогда за Конституцию взялись «тайные общества». В частности, Н. Муравьев вернулся к идеям феде­рализма и предлагал строительство федеративного государства в Рос­сии как наиболее отвечающего ее сути.

На пути к чрезмерной унитаризации. Но политические процессы раз­вивались иначе. Суверенитет Польши после восстания 1830-1831 гг. был ограничен. Николай I усилил бюрократическую природу российского государства (эту же политику продолжил и Николай II, особенно в отношении национальных окраин Российской империи). Земская ре­форма привела к закону о местном самоуправлении. И эти преобразо­вания были приняты народом. При Николае I началась Кавказская вой­на. Параллельно шла активизация экономического развития. В России начали строить железную дорогу. Но все это не подкреплялось соот­ветствующими реформами правления. До конца не было реализовано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» Александра II, которое явилось важной вехой укрепления местного самоуправления. Земские учреждения к началу XX в. были созданы только в 4-х губерниях. Земствам категорически запрещалось зани­маться политическими вопросами. Особую роль сыграли земства в школьном образовании, усиливалось самофинансирование земств. Удивительно, что в самой большой по территории стране в мире абсо­лютное большинство крестьян оставалось малоземельным. Отсюда и неэффективность реформ местного самоуправления. К началу XX в. обострился социальный и экономический кризис из-за отсутствия, главным образом, эффективной системы управления. На этом фоне усилились централизация и унификация, ассимиляция, открыто на­чали действовать национал-шовинистические и национал-сепаратис­тские силы. Царское самодержавие не смогло уйти от политики дис­криминации целых регионов и людей, в том числе и по национальному признаку. Особенно это проявлялось в начале XX в.

Великая магистраль железной дороги связала страну от Петербур­га до Владивостока, от Москвы до Нижнего Новгорода, что предо­ставило новые возможности объединения всего народа. Потом вошла в строй дорога Москва Рязань Воронеж. В 1891-1904 гг. прокла­дывалась Транссибирская магистраль, которая имела огромное значе-


Федерализм в истории Российского государства__________________________ 75

ние для освоения Сибири. По Пекинскому договору между Россией и Китаем Уссурийский тракт был закреплен за Россией. В 1860 г. был ос­нован Владивосток. В состав России вошла Средняя Азия. Тем не ме­нее в управлении окраинами не всегда учитывались обычаи, тради­ции, культура народов, их самосознание. «Источником постоянных конфликтов явилось незнание русской администрацией местных язы­ков и обычаев»1. Согласно данным переписи 1897 г. в России насчиты­валось 126 млн человек. Православных — 86,9% населения страны. Прежде всего в целях согласования интересов земель и народов, а так­же для упорядочения управления неоднократно в России вновь и вновь возникали идеи о целесообразности объединения в федератив­ное государство, но самодержавие не допускало такой возможности. Не только территориально, но и по сути формировалось государствен­ное единство народов России, хотя представительские права националь­ностей в разных представительских органах были ограничены. В то же время практиковалось издание правовых норм, обязательных для всех социальных групп, должностных лиц и составных частей государства: от «Русской правды» до свода законов «об инородцах». Общий харак­тер правовых норм сохранялся, при этом были возможности учета местных обычаев, традиций и правовых систем в целом.

Поиск цивилизованных моделей обустройства России. Реформа­торские устремления М. Т. Лорис-Меликова были остановлены мани­фестом 1881 г. об укреплении самодержавия. Дальнейшие попытки реформирования местного самоуправления (Комиссия М. Г. Кахано-ва) не удались. С. Ю. Витте указывал, что «здание построено, а ку­пол остался нетронутым», говоря о реформе губернского правления. Н. Г. Плеве стал укреплять власть губернаторов, ужесточать систему управления. Однако С. Ю. Витте добился подписания манифеста 17 ок­тября 1905 г. и усиления народного представительства во власти. Сле­дует отметить, что царское самодержавие не хотело принять реформы и было неспособно их осуществить, хотя за ним стояли такие деятели, как С. Ю. Витте и П. А. Столыпин. Государственный Совет был пре­образован в верхнюю палату российского парламента. Но половина членов Госсовета назначались царем. С 1906 г. начала свою работу Го­сударственная Дума. Однако эти преобразования носили половинча­тый характер и потому не создавали в России эффективной системы управления. Многие прогрессивные деятели указывали на то, что вы­работку законов и управление страной необходимо проводить с еще

1 Буганов В. И., Зыряков П. Н. История России. М., 2000. С. 240.


76______________________________________________________________ Тема 2

более внимательным учетом специфики потребностей составных ча­стей государства: национальных, культурных и иных местных особен­ностей. Но, повторяю, до идей федерализма царское самодержавие не поднялось. Всячески противились этому и псевдопатриотические силы. Сохранялось ограничение прав граждан перед законом и судом в зависимости от этнонациональных и религиозных признаков. Не смотря на обеспечение закономерного и полного распространения юрисдикции государства на всей территории страны, в начале XX в. усилились ограничения в отношении былой самостоятельности со­ставных частей страны. Россия приобрела лишь отдельные элементы республиканского правления, была введена избирательная система, начала работать Государственная Дума. Но все это не было устояв­шимся. Целостность территории и государства обеспечивалась не Конституцией, а только наличием единой системы обороны и безопас­ности. Монархисты и патриоты выступали за упрочение государства путем усиления «исконных русских начал», хотя сам русский народ, при существующем политическом режиме, находился в тяжелейшем состоянии. В сфере политики лозунги «Россия для русских» станови­лись все более модными. По стране прокатились погромы, которые осуществляли «черные сотни» своего рода скинхеды начала XX в. После разгона Думы 9 июня 1906 г. председателем Совета Министров был назначен П. А. Столыпин реформатор-государственник и при этом сторонник унитаристских национал-шовинистских подходов. Аграрная реформа и реформа местного самоуправления Столыпина имеют огромное значение. Перед смертью он все же осознал необхо­димость объединения всех народов страны вокруг русского народа и то, что только в единстве можно созидать великую Россию. Именно Столыпин пришел к выводу о необходимости создания Министерства национальностей. Однако социально-экономический кризис углуб­лялся, недовольство населения усиливалось и власть оказалась неспо­собной управлять Россией старыми методами и в рамках старого по­литического режима.

Революционный кризис и становление советского федерализма. Все предполагаемые преобразования не могли реализоваться из-за арха­ичности власти царского самодержавия. Причина была еще и в том, что Россия включилась в Мировую войну, потом в революцию и трагичес­кую Гражданскую войну. Даже после Февральской революции российс­кая элита не смогла объединиться и проявить волю к сохранению ста­бильности в государстве. К власти пришли большевики. Идеи федерализма и формирования федеративного государства при больше-


Федерализм в истории Российского государства__________________________ 77

виках тоже воспринимались тяжело. В. И. Ленин выступал против фе­деративного государства до самого 1917 г., хотя провозглашал право на­родов на самоопределение вплоть до отделения. Получался парадокс: са­моопределение признается только вне России, а внутри нет. Это был разрушительный вариант. Поэтому важно было заняться поиском вари­антов самоопределения в самой России. Образование РСФСР не спасло единства страны, пришлось формировать «второй этаж» Союз ССР. Взгляды В. И. Ленина и И. В. Сталина на перспективы и модели федера­лизма были различными. Первый в большей степени был либералом и допускал наличие «второго этажа», второй требовал жесткости и объе­динения всех республик в составе РСФСР. Союзный договор разраба­тывался тяжело, с горячими спорами и конфликтами. Собрать вновь уже развалившуюся страну было трудно. Но договор все же состоялся и был подписан 30 декабря 1922 г. По сути, это был договор классического фе­деративного государства, хотя, как потом оказалось, он носил деклара­тивный характер. Роль советского государства в экономическом и куль­турном развитии народов России, бесспорно, была велика, несмотря на все трагические страницы его истории в целом. Этнонациональный фак­тор, как ни в какой другой стране, был учтен при государственном уст­ройстве именно в Советском Союзе. Но его влияние прикрывалось гос­подством над ним классового фактора. Декларация прав народов России стала действительно уникальным и демократическим документом тако­го рода. В 1918 г. была принята Конституция федеративного государ­ства. С самого начала был образован Наркомат по делам национально­стей, который занимался обустройством всех народов, и прежде всего «нацменов», в новом государстве. Он добился того, чтобы многие наро­ды страны стали приверженцами советской власти. В 1924 г. была при­нята новая Конституция СССР. Учрежден двухпалатный ЦИК Совет Союза и Совет Национальностей. Национальная политика в Советском Союзе стала рычагом укрепления единства государства. Но многие ее стороны также часто носили формальный, а временами и репрессивный характер. Причины развала Советского Союза впоследствии именно в этих крайностях, в тоталитарном перерождении федеративного государ­ства и догматичности управленческих подходов. Противоречия и труд­ности развития советской государственности заключались и в диктате одной партии, одной идеологии. Декларативный федерализм и партий­ный унитаризм разрушали друг друга, поскольку имели различную при­роду. Советский Союз вместо федеративного превратился в тоталитар­ное, наднациональное, идеократическое государство. Но вместе с тем советская власть достигла успехов в народном образовании, в ликвида-


78_____________________________________________________________ Тема 2

ции безграмотности. В. И. Ленин подчеркивал: «Безграмотный человек стоит вне политики». И действительно, были достигнуты невиданные успехи в развитии науки, искусства, литературы. Многие произведения советских писателей, композиторов, художников приобрели мировое значение. В то же время уникальные направления творчества, талантли­вые люди были отброшены как не соответствующие классовой идеоло­гии. За границей оказались И. Бунин, А. Куприн, К. Бальмонт, Д. Ме­режковский, В. Ходасевич, А. Глазунов, С. Прокофьев, А. Вертинский, С. Рахманинов, Ф. Шаляпин, И. Репин, В. Кандинский, К. Коровин, И. Шагал цвет российской культуры. В 1922 г. советское руководство приняло решение о выдворении из страны 165 крупных ученых, фило­софов. Были подвергнуты гонениям и репрессиям многие выдающиеся деятели культуры всех народов страны. Но, несмотря на все трудности, было создано государство, сформирован народ, который спас человече­ство от фашизма. Все нации были сплочены в единый советский народ, что особенно ощущалось в тяжелые годы послевоенного восстановле­ния. Многое, наверное, пропагандистского было в дружбе народов, но не меньше было искренних чувств и дел. В ответ на диктат в Советском Союзе наблюдается взрыв творческой энергии. Это был вызов исконно российского духа Н. Вавилов, К. Кольцов, А. Серебровский, С. Вави­лов, А. Иофере, Б. и В. Курчатовы, А. Бах, В. Пустовейта, О. Мандельш­там, Э. Шеут, Г. Козинцев, И. Хейфиц, И. Пырьев, Б. Андреев, А. Бабош-кин, М. Бернес, Д. Шостакович, А. Хачатурян, Кара-Караев, П. Кончаловский, М. Сарьян, М. Шолохов, А Толстой, М. Горький, Л. Леонов, Р. Рождественский, А. Твардовский, Р. Гамзатов, Мустай Ка­рим, Д. Кугультинов, Б. Ахмадуллина, А. Солженицын и многие другие. При всей своей крепости и мощи советское государство не спешило наладить демократические механизмы развития страны, соблюдать права и свободы человека, учитывать самосознание и самочувствие на­родов и культур в едином государстве. Объявлены были перестройка и реформы, но воли для их осуществления не хватило. Результатом стал развал Советского Союза, прежде всего из-за отсутствия демо-кратии и полного отхода от принципов федерализма. Разработка нового Союз­ного договора осуществлялась очень сдержанно. При наличии многих проектов и слов, призывов руководство оказалось неспособным пред­принять конкретные шаги с учетом изменившейся ситуации. В резуль­тате ГКЧП, попытки удержать Союз, противоречия между М. С. Гор­бачевым и Б. Н. Ельциным, ускорившие развал страны. Беловежское соглашение было проявлением политического сепаратизма при отсут­ствии воли у руководства страны для сохранения единого государства.


Федерализм в истории Российского государства__________________________ 79

В тезисах о «параде суверенитетов» в Российской Федерации тоже много реального и надуманного. Но при этом важно понять, что про­цесс развала Советского Союза автоматически охватывал и РСФСР. От Федеративного договора к конституционному федерализму. Разработка и подписание Федеративного договора в России стали важной вехой на пути сохранения и обеспечения единства Россий­ской Федерации. Благодаря Федеративному договору удалось зало­жить федеративные основы Конституции Российской Федерации 1993 г. Важно, чтобы соответствующие преобразования обеспечили перспективы развития федерализма в современной России. Консти­туционные принципы федерализма не во всех случаях стали частью государственной практики в России. Поэтому необходимо, чтобы, прежде всего, были четко обозначены исключительные полномочия Российской Федерации и совместные полномочия с субъектами Фе­дерации. Трудности переходного периода, исказившие принципы фе­дерализма, позволяет преодолеть федеративная реформа, которая проводится в нынешнеих условиях. Демократия и федерализм вот два рычага построения в России современного правового государ­ства, отвечающего чаяниям граждан Российской Федерации всех на­циональностей, всех народов и регионов страны. В современных ус­ловиях особое значение имеет правовое обеспечение принципов политики федерализма, без уклонов в крайности унитаризма и кон-федерализма.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель: достичь понимания слушателями цивилизационной сущно­сти процесса государственного строительства в России, которая тяго­теет к демократии и федерализму; осознания того, что наше государ­ство-федерация не сегодня кем-то придумано, а имеет глубокие исторические корни. Следует показать весь процесс становления го­сударственного устройства и управления в России.

Умение анализировать события и явления с исторических пози­ций ценное качество для современного чиновника. Только таким образом мы сможем ясно себе представить перспективы российской государственности.

Ход занятия. Дать каждому слушателю задание написать или сде­лать устный доклад об истории своего народа, региона в составе рос­сийской государственности.


80__________________________________________________________         Тема 2

Вопросы к занятию. Почему Ярослав назван Мудрым? Как и каким образом он использовал для собирания русских земель философию и методы федерализма, хотя такого понятия в то время не существовало?

Какие княжества стали объединяться вокруг Москвы? Сколько гу­берний было в России при Петре I? Желательно найти и проанализи­ровать следующие документы: подписанное Екатериной II «Учрежде­ние о губерниях» (1775 г.) и «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» Александра II.

Идеи федерализма Александра I и декабриста Н. Муравьева.

Как осуществлялся процесс вхождения народов и земель в состав России? Факты и примеры. Принятие «Устава об управлении ино­родцами» и его характеристика. Великие реформаторы России и не­состоятельность политического режима царского самодержавия к началу XX в.

Был ли В. И. Ленин федералистом и чем его подходы к федерализ­му отличались от подходов И. В. Сталина?

Дайте свою оценку Союзному договору 1922 г. с точки зрения тео­рии федерализма, федералогии. В чем была сущность советского федерализма?

Достижения и ошибки советского федерализма.

Почему не состоялся новый Союзный договор? Историческое зна­чение для России Федеративного договора. Была ли Россия договор­ной федерацией? Принятие Конституции 1993 г. Сущность федера­тивной реформы В. В. Путина.

Материалы по теме 2. Конспекты, рассуждения

Федерализм в истории Российского государства

1. Исторический метод анализа один из основополагающих прин­
ципов научного познания общества.

2.    Российское государство складывалось исторически как русское,
но вместе с тем как многонациональное, российское.

Жан-Поль Сартр: «История ничего не объясняет и никого не оп­равдывает».

3.    История нашего Отечества неразрывно связана с историей и тра­
дициями наших народов. «Гордиться славой своих предков не только
можно, но и должно»,
говорил великий А. С. Пушкин.

4.    Очень многое из того, с чем мы сталкиваемся сегодня, проводя ре­
формы федеративного устройства, объясняется российской историей.


федерализм в истории Российского государства__________________________ 81

5.     Когда-то враждующие между собой правители удельных кня­
жеств Руси всячески добивались признания своей власти в столицах
ханской Орды, а точнее
получения ярлыка, особой грамоты, даю­
щей право на княжение. Ради этого в ход шли интриги, подкуп, убий­
ства родственников, карательные походы против соотечественников.
Политика часто подавляет даже родственные чувства.

6.     Все империи, начиная с Римской и кончая Османской, гибли как
динозавры под нарастающей тяжестью своего мнимого величия. Так
случилось и с СССР. Теория и практика федерализма позволяют при
правовом их применении освобождать государство от этой тяжести и
сохранять его.

7.     Излишняя централизация может стать главной причиной распа­
да из-за унификации, как, впрочем, и из-за чрезмерной децентрализа­
ции, при отсутствии в том и в другом случае демократических основ
государства и местного самоуправления.

8.     Советский Союз строился по принципу единообразия, где кон­
ституции республик отличались почти только редкими вкрапления­
ми названий титульных этносов. Советский Союз существовал бы,
если бы он стал действительно федеративным государством. Унифи­
кация оскорбительна для этнонациональной и местной самобытно­
сти прежде всего из-за недоверия со стороны центра государства.

9.     История нашего государства это история собирания террито­
рий и народов; если кто хочет считает себя способным выполнять эту
миссию, он должен искать новые формы обеспечения единства на­
ших народов и территорий в рамках единого государства. Лучше все­
го этому способствует федерализм, его демократический потенциал.
Не имеет смысла в России отказываться от федерализма.

Как элита управляет Россией1

Б. Берхин

Марксисты провозглашают творцом истории народ. Их оппоненты эту функцию отдают героям и правителям.

Реально любым обществом (государством) управляет элита.

Ниже мы рассмотрим, как некоторые особенности исторического развития России определяют характер и результаты этого управле­ния.

1 Статья опубликована в Интернете: FORUM. 1999. 23 июня.

6-531


82______________________________________________________                 Тема 2

С чего все начиналось

Русь перед Куликовской битвой. Отсутствие единого государства. Великие княжества, удельные княжества, вольные города. Формально то один, то другой великий князь получает ярлык на правление всей Русью, но полностью ему никто не подчиняется, все решается догово­ренностями и интригами князей. Каждый собирает дань со своих под­данных самостоятельно, общие законы практически отсутствуют. Не­редки случаи набегов князей друг на друга и кровавые династические разборки из-за обладания властью. Многие пограничные провинции с большим успехом торгуют с сопредельными территориями, чем с дру­гими русскими княжествами. Казалось, с Русью будет то же, что и дру­гими восточными государствами, разоренными в свое время Ордой (волжские булгары, среднеазиатские ханства). Но Русь сумела найти средство не только отстоять себя, но и возвыситься до уровня одного из сильнейших государств тогдашней восточной Ойкумены.

Цена независимости

Абсолютизм возник на Руси гораздо раньше, чем на Западе (да и продержался гораздо дольше). Еще в начале XIV в. Россия состояла из великих княжеств: Московского, Тверского, Нижегородского и Ря­занского, а также вольных городов Новгорода и Пскова. А уже через 100 лет абсолютное большинство великих и удельных князей и их бояр добровольно переходит в подданство московского князя, спокой­но и практически без борьбы расставаясь со своими старыми правами и привилегиями. Московским князьям подчинилась, по большому счету без сопротивления, почти вся, выражаясь современным языком, элита русского общества того времени.

Русские и крестьяне, и горожане, и бояре, и дворяне доброволь­но отдали все свои права верховной власти ради создания, а затем и сохранения независимого государства.

Абсолютизм, самодержавие, тоталитаризм не в названии дело был единственным способом сохранения Российского государства как такового.

В. О. Ключевский: «Можно отметить три главные особенности Московского государства. Это, во-первых, боевой строй государства. Московское государство это вооруженная Великороссия...

Вторую особенность составлял тягловый, неправовой характер внутреннего управления и общественного состава с резко обособляв­шимися сословиями... Сословия различались не правами, а повинно­стями, между ними распределенными. ...Третьей особенностью мое-


Федерализм