Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Р. С. ПАВЛОВСКИЙ, М. А. ШАФИР

АДМИНИСТРАТИВНО ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СССР

Государственное издательство ЮРИДИЧЕСКОЙ   ЛИТЕРАТУРЫ

М оскв а — 19 61


34C3 П  12

В брошюре «Административно-территориальное устройство СССР» освещены вопросы, связанные с территориальной организацией советского государства. Дан краткий исторический очерк о том, как развивалось советское административно-территориальное устройство, каковы его основные причципы и характерные черты.

Брошюра рассчитана на работников государственного аппарата, преподавателей и студентов высших и сред­них учебных заведений и широкий круг читателей. Отзывы о брошюре   просим   направлять по адресу: Москва,  Б-64, ул.  Чкалова,  38—40,  Госюриздат.


ВВЕДЕНИЕ

Административно-территориальное устройство, су­ществующее в нашей стране, имеет исключительно важ­ное значение для правильной организации и четкого функционирования советского государственного аппара­та, для дальнейшего успешного развития народного хо­зяйства и культуры народов СССР.

Обеспечивая необходимые условия для многосторон­ней деятельности советских государственных органов;, административно-территориальное устройство способ­ствует максимальному приближению государственного аппарата к народу, вовлечению широчайших трудящих­ся масс в управление государством, последовательному проведению в жизнь ленинского принципа демократиче­ского централизма в руководстве хозяйственным и культурным строительством. Оно является также важ­ным фактором укрепления дружбы и братского сотруд­ничества всех народов, населяющих СССР.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с ад­министративно-территориальным делением страны строится и система общественных организаций, роль которых во всех областях хозяйственной и культурной жизни все более возрастает.

Коммунистическая партия всегда проявляла и про­являет особую заботу об укреплении Советского госу­дарства, о совершенствовании его аппарата и админи­стративно-территориального устройства страны.

Выдающаяся роль в создании советского админист­ративно-территориального устройства принадлежит основателю и руководителю Коммунистической партии и первого в мире социалистического государства вели­кому Ленину. В своих трудах В. И. Ленин осветил наи­более важные вопросы, связанные с организацией адми­нистративно-территориального устройства социалисти­ческого государства.


Задолго до Великой Октябрьской социалистической революции, еще в конце прошлого века, В. И. Ленин разработал подлинно научные основы экономического районирования, исходя из общественного территориаль­ного разделения труда и специализации районов по отдельным отраслям промышленности или сельского хозяйства. Он показал полнейшую непригодность старо­го полицейско-фискального административного деления царской России, игнорировавшего требования экономи­ческого районирования и потому тормозившего хозяйст­венное развитие страны.

Подчеркивая необходимость уничтожения старого административно-территориального деления, В. И. Ленин указывал, что при замене его новым необходимо строго учитывать как экономические данные, так и националь­ные особенности населения.

В первые же годы Советской власти В. И. Ленин глубоко разработал все важнейшие вопросы теории и практики советского государственного строительства, в том числе и вопросы территориальной организации мно­гонационального социалистического государства. При этом Ленин уделял большое внимание практическому .разрешению вопросов административно-террито­риального устройства нашей страны. Он постоянно ин­тересовался разработкой экономического районирования и нового административно-территориального устройства, всегда был в курсе этого дела, давал руководящие ука­зания. Так, в записке М. Ф. Владимирскому предсе­дателю Центральной административно-территориальной •комиссии при Президиуме ВЦИК (13 июля 1920 г.) В. Й. Ленин писал: «Как обстоит дело с районировани­ем РСФСР. Казалось бы, что надо поспешить с этим делом и согласовать его с Госпланом»1. :' Под председательством В. И. Ленина проходило за­седание Совета Труда и Обороны 5 ноября 1921 г., ко­торое рассмотрело доклад Госплана об экономическом районировании страны и принципиально одобрило его •основные положения.

В. И. Ленин дал положительную оценку работе по районированию,  проведенной   Госпланом   и   Админист-

Ленинский сборник, XXXV, стр. 247.


ративно-территориальной комиссией ВЦИК', а также одобрил доклад Госплана III сессии ВЦИК об эко­номическом районировании.

В соответствии с ленинскими указаниями вопросы административно-территориального устройства неодно­кратно обсуждались на съездах и конференциях Комму­нистической партии, пленумах ЦК партии и партийных совещаниях, а также на всесоюзных и республиканских съездах Советов, сессиях Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик. Эти вопросы занимают важное место в работе местных партийных и советских органов.

Под руководством Коммунистической партии были успешно проведены районирование и последующие меро­приятия по укреплению отдельных звеньев советского административно-территориального устройства.

Успешное выполнение программы построения комму­нистического общества, намеченной XXII съездом КПСС, требует постоянного совершенствования и разви­тия всенародного государства, улучшения деятельности государственного и хозяйственного аппарата, развития. в нем демократических основ и общественных начал.

В Программе Коммунистической партии Советского Союза указано: «КПСС придает большое значение улуч­шению деятельности государственного аппарата, от ко­торого во многом зависит правильное использование всех ресурсов страны, своевременное разрешение вопро­сов культурно-бытового обслуживания трудящихся. Со­ветский аппарат должен быть простым, квалифицирован­ным, дешевым и оперативным, без каких-либо проявле­ний  бюрократизма, формализма  и волокиты»2.

Одним из важных условий улучшения работы всех звеньев советского государственного и хозяйственного аппарата, развития демократических принципов госу­дарственного управления является совершенствование советского административно-территориального устройст­ва, чему КПСС уделяет в настоящее время большое вни­мание.

Об этом свидетельствует постановление ЦК КПСС «О    предоставлении ЦК компартий союзных республик

1   См.   В. И. Ленин,  Соч.,  т. 33, стр. 275—276.

2   Программа  Коммунистической    партии    Советского      Союза,
«Правда»
2 ноября   1961   г.


права решения некоторых организационно-партийных и бюджетно-финансовых вопросов», принятое в августе 1957 года, которое предусматривает значительное повы­шение ответственности и роли ЦК компартий союзных республик в решении всех вопросов, связанных с изме­нениями административно-территориального устройства союзных республик'.

Исключительно важное значение имеет также Закон «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого, администра­тивно-территориального устройства», принятый Верхов­ным Советом СССР 11 февраля 1957 г. Расширение прав республиканских органов в вопросах администра­тивно-территориального устройства еще более укрепляет государственный суверенитет союзных республик, увели­чивает их возможности в деле улучшения руководства хозяйственным и культурным строительством, совершен­ствования аппарата и сокращения расходов на его со­держание. Закон позволяет всесторонне учитывать на­циональные особенности и местные ресурсы каждой республики, а также оперативнее разрешать вопросы, связанные с изменением областного, краевого деления.

Огромная роль, которую играет советское админист­ративно-территориальное устройство в государственном строительстве нашей страны, внимание,уделяемое ему Коммунистической партией, необходимость его постоян­ного совершенствования требуют всестороннего иссле­дования вопросов административно-территориального устройства союзных республик.

Всенародное обсуждение в 1957 году тезисов докла­да Н. С. Хрущева о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строитель­ством наглядно показало, насколько велик интерес к проблемам советского административно-территориаль­ного устройства.

К сожалению, наша юридическая наука еще мало занимается разработкой этих проблем. До сих пор нет монографий как по советскому административно-терри­ториальному устройству в целом, так и по его отдель­ным вопросам.

В работе сделана попытка показать в свете основ­ных положений марксистско-ленинского учения и реше-

1 См. «Партийная жизнь»  1958 г. № 21, стр. 42.


ний КПСС по вопросам советского государственного строительства значение советского административно-территориального устройства, его основные принципы, историю его развития, а также охарактеризовать систе­му административно-территориального устройства союз­ных республик.

Авторы работы ни в коей мере не претендуют на сколько-нибудь полное и окончательное решение всех сложных проблем, связанных с данной темой. Они бу­дут считать свою задачу выполненной, если им удастся в какой-то степени обобщить огромный опыт, накоплен­ный Советским государством в процессе создания и раз­вития территориальной организации, и осветить хотя бы некоторые наиболее важные вопросы советского адми­нистративно-территориального   уст ройства.


ГЛАВА    I

ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ СОВЕТСКОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО  УСТРОЙСТВА

§ 1. Понятие советского административно-территориального устройства

Административно-территориальное устройство (деле­ние) государства возникло вместе с появлением самого государства, пришедшего на смену родовой организа­ции общества. Ф. Энгельс в работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1894 г.) указывал, что государство отличается от старой родо­вой организации «...разделением подданных государства по территориальным делениям» !.

В процессе разложения первобытно-общинного строя постепенно уничтожалась прежняя изолированность ро­дов и племен, а также связь членов общины с одной определенной территорией. «Территория осталась,писал Ф. Энгельс, но люди сделались подвижными. Поэтому исходным пунктом было принято террито­риальное деление, и гражданам предоставили осуществ­лять свои права и обязанности там, где они поселя­лись, не считаясь с их принадлежностью к тому или другому роду или племени. Такая организация граждан по месту жительства общепринята во всех государ­ствах» 2.

Классики марксизма-ленинизма показали, что разде­ление подданных по территориальному признаку состав­ляет один    из    важнейших    специфических    признаков

'К. Маркс  и   Ф.  Энгельс, Соч., т. XVI, ч.  I, Партиздат ЦК ВКП(б), 1937, стр. 145. 2 Т а м  же, стр.  145—146.

8


государства. При этом каждый тип государства в зави­симости от существующих в нем общественно-экономиче­ских отношений имеет свои государственноправовые учреждения, а также и свою систему административно-территориального устройства.

С заменой существующих общественно-экономиче­ских отношений новыми меняется и административно-территориальное устройство государства. Пришедший к власти класс создает свою государственную организа­цию и соответствующее ей административно-террито­риальное устройство. Так, в результате французской буржуазной революции 1789 года существовавшее ра­нее в стране административно-территориальное деление было заменено новым. Административно-территориаль­ное устройство Франции до буржуазной революции ха­рактеризовалось чрезвычайной раздробленностью, са­мыми разнообразными административно-территориаль­ными единицами, образованными в интересах феодалов и духовенства и отражавшими в своей совокупности эко­номический строй феодального общества '.

Французская буржуазия, придя к власти, упразднила старую систему административно-территориального уст­ройства королевства со сложным и запутанным делени­ем, с многочисленными феодальными границами и систе­мой различных таможенных пошлин, мешавших свободе рыночного оборота и развитию капиталистических отно­шений. Вся территория Франции была разделена на 83 департамента, которые делились в свою очередь на дис­трикты (округа), кантоны и коммуны2.

1   Вся   территория     Французского    королевства     разделялась  на
35 провинций, 33 генеральства  (административные королевские окру­
га), 175 больших бальяжей (старинные феодальные административные
и судебные округа),  на  13 парламентов, 38 военных  округов и на
142 епархии.  Наряду с этим делением во Франции  были отдельные
районы, в которых власть осуществлялась иностранными  правителя­
ми. Например, в Авиньоне власть принадлежала папе римскому,
в Монбельяре князю  Вюртембергскому,  Мюльгаузен  считался ре­
спубликой, связанной   со Швейцарией,   и т. д.   (См.   Ж. Жорес,
История   Великой  Французской   революции,   Госиздат,    1920, т.   1,
стр. 313).

2   См. ст. 1, разд. II Конституции  1791  года, которая гласила:
«Французское королевство  едино и  нераздельно: в его состав вхо­
дит  83  департамента;   каждый  департамент  делится на   округа   и
округа на кантоны».

Г


К этому делению буржуазия приспособила почти всю систему государственных органов. Основным принци­пом построения новых административно-территориаль­ных единиц являлось обеспечение административного управления. Границы департаментов во многих случа­ях проводились по линиям меридианов и параллелей. Принимались во внимание только размеры территории и наличие удобных путей сообщения, прежде всего речных систем, наименование которых было присвоено многим департаментам. Размеры департаментов устанавлива­лись с таким расчетом, чтобы обеспечить возможность в течение одного дня добраться из административного центра департамента до любого его населенного пункта. Такое деление создавало необходимые условия для' быстрой переброски военной и полицейской силы в те места, где угнетенные массы могли выступить против существующих порядков, а также в пограничные районы для  защиты территории  страны от -нападения.

Уже из сказанного следует, что административно-территориальное устройство является составной частью государственной организации, важным государственно-правовым институтом. Оно неразрывно связано с клас­совой сущностью государства и складывается в зависи­мости от того, какие задачи стоят перед государством, какие функции оно осуществляет. В административно-территориальном устройстве всегда находит свое отра­жение политика правящего класса, степень участия на­селения в политической жизни, а также положение раз­личных национальностей.

Таким образом, под административно-территориаль­ным устройством следует понимать обусловленное клас­совой природой, задачами и функциями государства раз­деление территории страны на части, в соответствии с которым строится система органов государственного аппарата.

В эксплуататорском государстве административно-территориальное устройство призвано обеспечить господ­ствующим классам для беспрепятственной эксплуатации и подавления трудящихся, а также сбор налогов, необхо­димых для содержания громадного государственного ап­парата. Именно таким является административно-терри­ториальное деление современных империалистических государств, которое носит   ярко   выраженный  полицей-

10


ско-фискальный характер. Даже буржуазные государ-ствоведы вынуждены признать, что административно-территориальное устройство современных капиталисти­ческих государств носит искусственный характер и не учитывает экономических условий 1.

Административно-территориальное устройство со­циалистического государства коренным образом, прин­ципиально отличается от административно-террито­риального устройства капиталистических стран, так как содействует практическому осуществлению экономиче­ских и политических задач, стоящих перед социалистиче­ским государством, расширению социалистической демо­кратии, проведению в жизнь ленинской национальной политики.

Государственная территория СССР состоит из терри­торий союзных республик. Единство всей государствен­ной территории многонационального Советского Сою­за обусловлено общностью экономических, политических и идеологических основ советского общественного строя, добровольностью объединения республик, единством интересов трудящихся всех наций и народностей СССР. Вместе с тем каждая союзная республика, входящая в состав СССР, обладает территориальным верховенством, имеет свою точно ограниченную и прочно закрепленную за ней территорию. Территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Вне пределов компетенции СССР союзная республика самостоятельно распоряжается своей тер­риторией, устанавливает и изменяет свое администра­тивно-территориальное устройство.

В советском союзном государстве административно-^. территориальное устройство это обусловленное зада­чами и функциями социалистического государства раз­деление территории союзных республик на отдельные части (области, районы и т. д.), в соответствии с кото­рым строится система органов советского государства и общественных организаций в интересах обеспечения их практической деятельности.

1 См., например, Эрве Деттол, Местная администрация Франции, Госюриздат, 1957, где автор указывает, что во Франции департаменты в целом остаются неизменными в течение более чем І60 лет, а также подчеркивает искусственный характер департа­ментского деления во Франции.

11


Наряду с административно-территориальным устрой­ством союзных республик в СССР имеется еще общее экономическое районирование и экономическое админи­стративное районирование. Под общим экономическим районированием' понимается разделение территории страны на крупные части основные экономико-геогра­фические районы (Дальний Восток, Сибирь, Урал, Юго-Запад и др.) в целях осуществления территориального планирования народного хозяйства. Основные экономи­ко-географические районы представляют собой хозяй­ственно целостные, комплексно развивающиеся террито­рии, выделяющиеся специализацией в масштабах всей страны.

При установлении основных экономических районов учитываются географическое разделение труда между различными частями страны, природные условия и ресурсы, плотность и размещение населения, транспорт­ные связи, достигнутый уровень развития производи­тельных сил, а также перспективы хозяйственного раз­вития данной территории. «Выделение крупных экономи­ко-географических районов планирования, говорится в «Контрольных цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 годы».,способствует правильно­му географическому размещению и наиболее экономич­ной территориальной организации народного хозяйства Советского Союза»2.

Кроме основных экономических районов, в пределах каждой республики или области (края) выделяются экономические подрайоны, отличающиеся своеобразием природных условий, специализацией хозяйства и сте­пенью развития экономики. Являясь вспомогательным по отношению к общему экономическому районированию, внутриреспубликанское (внутриобластное, внутрикрае-вое) районирование также служит основой террито­риального планирования народного хозяйства. Оно имеет важное значение для правильного выбора места строительства    определенных    производственных объек-

1    Общее экономическое районирование называют еще. генераль­
ным экономическим районированием   (см. П. М. Алампиев. Эко­
номическое районирование СССР, Госпланиздат, 1959, стр. 18).

2    «Материалы Внеочередного    XXI    съезда     КПСС»,   Госполит-
издат,   1959, стр. 218.

12


тов, наиболее целесообразного размещения капитальных вложений на территории республики или области (края), балансовой увязки  показателей плана.

Начиная с третьей пятилетки и до последнего вре­мени общегосударственное территориальное планирова­ние осуществлялось по 13 крупным экономическим райо­нам (Север, Северо-Запад, Центр, Северный Кавказ, Поволжье, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток, Запад, Юг, Средняя Азия и Казах­стан, Закавказье). Между тем за этот период произош­ли значительные сдвиги в развитии и размещении со­циалистического производства.

С учетом происшедших изменений, а также перспек­тив развития экономики и новых организационных форм руководства хозяйством в настоящее время принята новая схема крупных экономических районов'.

По новому экономическому районированию террито­рия СССР разделяется на 17 крупных экономических районов, в том числе 10 районов РСФСР (Северо-Запад­ный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черно­земный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневос­точный), в состав которых входят соответствующие об­ласти, края и автономные образования. Три района Украинской ССР (Донецко-Приднепровский, Юго-За­падный, Южный), один республиканский Казахская ССР и три межреспубликанских района Западный, Закавказский, Среднеазиатский. Белорусская и Молдав­ская ССР не вошли в состав крупных экономико-гео­графических районов и остались самостоятельными эко­номическими административными районами.

Во всех крупных экономических районах созданы советы по координации и планированию работы совнар­хозов (в Казахской ССР функции совета возложены на республиканский госплан). Эти советы будут изучать основные проблемы комплексного развития хозяйства, разрабатывать рекомендации и предложения для пред­ставления в Госпланы союзных республик, Госплан СССР, Госэкономсовет.  Создание   советов,   способствуя

1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 апреля 1961 г. № 381 «Об экономическом районировании СССР и организации советов по координации и планированию в крупных экономических районах».  (СП СССР 1961 г. № 8, ст. 59).

М


повышению уровня планирования, позволяет мобилизо­вать новые ресурсы, таящиеся в комплексном развитии экономических районов.

Из изложенного видно, что общее экономическое районирование отличается от административно-террито­риального устройства по своему назначению. Оно пред­назначено для комплексного планирования народного хозяйства страны и отдельных ее частей.

Определенные различия имеются также между адми­нистративно-территориальным устройством республик и экономическим административным районировани­ем. Экономические административные районы, как известно, были созданы в 1957 году с целью даль­нейшего совершенствования руководства промышленно­стью и строительством. В каждом таком районе обра­зован совет народного хозяйства. В отличие от админи­стративно-территориальных единиц, в пределах которых соответствующие органы государственной власти и управления осуществляют руководство всем местным хозяйственным и социально-культурным строительством, экономические административные районы призваны обеспечивать управление промышленностью и строитель­ством союзно-республиканского значения.

В условиях социалистического государства, где су­ществует единство политического и хозяйственного ру­ководства, административно-территориальное устройство не может строиться без учета перспектив развития как всей страны, так и ее отдельных районов. Оно в прин­ципе должно соответствовать общему экономическому районированию. В свою очередь административно-тер­риториальное устройство учитывается при создании эко­номических административных районов. С развитием экономики неизбежно вносятся изменения как в состав основных экономических районов, так и в администра­тивно-территориальное   устройство  союзных   республик.

§ 2. Основные принципы советского административно,
і                                территориального устройства

В основу советского административно-территориаль­ного устройства положены следующие принципы:

1) Укрепление руководства обществом со стороны рабочего   класса,   что  достигается   путем,   выделения в

14


административные    центры   городов   и   промышленных пунктов.

2)            Наиболее  полный учет  естественно-исторических
и экономических условий при установлении администра­
тивно-территориальных  границ в  целях максимального
развития производительных сил   и   обеспечения   хозяй­
ственного руководства.

3)            Всесторонний учет национального  состава и  бы­
товых особенностей населения, способствующий дальней­
шему укреплению дружбы   народов  в   едином союзном
социалистическом государстве.

4)     Укрепление и максимальное   приближение   госу­
дарственного аппарата к населению, создание условий
для широкого развертывания   местной  инициативы, ак­
тивности и самодеятельности масс '.

Эти принципы, определяющие наиболее существен­ные черты советского административно-территориально­го устройства, вырабатывались Коммунистической пар­тией в ходе советского государственного строительства. В трудах В. И. Ленина, партийных документах и пра­вовых актах Советского государства каждый из указан­ных принципов получил свою конкретизацию и обосно­вание.

На 6-й сессии Верховного Совета СССР IV созыва (1957 г.) подчеркивалось, что советское административ­но-территориальное устройство, учитывая естественно-исторические условия, экономический профиль соответ­ствующей территории, находится в тесной связи с зада­чами развития экономики, планового руководства народ­ным хозяйством и наиболее эффективного размещения производительных сил в нашей стране. В то же время

1 Б. Л. Борисов в работе «Местные органы государственной власти европейских стран народной демократии» (Госюриздат, 1955) выдвигает в качестве самостоятельного принципа административно-территориального устройства социалистических стран также и его стабильность. «Принцип стабильности административно-террито­риального деления, пишет Б. Л. Борисов, означает создание устойчивой системы административных единиц, изменение которой может произойти лишь в строго установленном законом порядке и лишь определенными органами, обычно высшими органами власти» (стр. 68). Нам представляется, что стабильность не может быть признана основным принципом административно-территориального устройства, так как не является его специфической чертой, а при­суща всем институтам социалистического государственного права.

15


правильное и своевременное разрешение вопросов адми­нистративно-территориального устройства всемерно способствует приближению государственного аппа­рата к населению, широкому вовлечению трудящихся масс в управление государством, развитию местной ини­циативы, а также дальнейшему улучшению проводимой на местах органами Советского государства огромной хозяйственно-организаторской и культурно-воспитатель­ной работы'.

 Как уже было сказано выше, первым принципом со­ветского административно-территориального устройства является обеспечение руководящей роли рабочего класса. Это нашло свое выражение в выделении в администра­тивные центры промышленных городов. Соответствую­щее территориальное положение административных центров обеспечивает руководящую роль крупных про­мышленных городов, как пунктов сосредоточения рабо­чего класса.

Исходя из необходимости усиления роли рабочего класса, обеспечения единства административного и хо­зяйственного руководства, Советское государство всегда стремилось к тому, чтобы центрами административно-территориальных единиц являлись города и промыш­ленные пункты. Поэтому в ходе создания и совершенст­вования административно-территориального устройства советских республик выбору административных центров уделялось большое внимание.

Уровень промышленного и культурного развития насе­ленных пунктов, являющихся административными цент­рами, количество их населения, связь с близлежащими населенными пунктами во многом определяют их влия­ние на окружающую территорию.

Уже в декабре 1917 года был поставлен вопрос о перемещении административных центров губерний и уездов в более крупные города и другие промышленные пункты. Это вызывалось необходимостью закрепления руководящей роли пролетарских центров, которые в хо­де революции объединили вокруг себя все местные Со­веты. Нужно было также ликвидировать имевшееся при царизме несоответствие между   юридическим    и эконо-

1 См. «Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (шестая сессия). Стенографический отчет», изд-во Верховного Со­вета СССР, стр. 538.

16


мическим положением многих городских населенных пунктов губернских и уездных административных центров.

В обращении Народного Комиссариата Внутренних дел ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного само­управления» (24 декабря 1917 г.) указывалось на то, что «Многие губернские и уездные центры сохраняют до сих пор свое значение исключительно как центры административные, тогда как центрами промышленной и торговой жизни являются другие пункты тех же гу­берний и уездов».

Народный Комиссариат Внутренних дел, ведавший в то время вопросами административно-территориального устройства, рекомендовал соответствующим местным Со­ветам уделить серьезное внимание выбору губернских и уездных центров. «Теперь, когда органами местного управления становятся Советы,подчеркивалось в «Обращении», совершенно ясно, что и администра­тивные центры должны переместиться в те города, Со­веты которых более крупны, более деятельны и влия­тельны, т. е. города с развитой промышленной и тор­говой жизнью». Перенесение административных центров в промышленные пункты, т. е. места основного сосредо­точения пролетариата, должно было укрепить местные Советы, подвести «...более прочный фундамент под зда­ние Советской власти» '.

Особое внимание на необходимость организации ад­министративных центров в городах и промышленных пунктах обращалось в «Основных положениях установ­ления границ административно-хозяйственных районов», утвержденных постановлением 2-й сессии ВЦИК VIII со­зыва (март 1921 г.). В этом документе подчеркивалось, что основным ядром новых районов должны быть про­летарские центры. Образование областных администра­тивно-хозяйственных объединений допускалось лишь по отношению к тем районам, где уже имелось более или менее определенное тяготение к одному главному про­летарскому центру 2.

1    СУ РСФСР 1917 г.   12, ст.   179.

2    «Вопросы    экономического    районирования»,    Госполитиздат,
1957, стр. 64, 65.

2.  Р.  С Павловский.   М. А.   Шафир.                                                            17


Вопросу о ведущей роли промышленных центров бы­ло уделено важное место в работе Комиссии ВЦИК. занимавшейся подготовкой к районированию (ноябрь 1921 г.— февраль 1922 г.) '. М. И. Калинин, руководив­ший работой этой комиссии, высказал ряд ценны к соображений об этом принципе советского администра­тивно-территориального устройства. «В каждом совет­ском районном объединении,говорил М. И. Калинин,должен быть какой-нибудь солидный пролетарский центр» 2.

Руководящая роль крупных пролетарских центров была закреплена при проведении в жизнь проектов нового административно-территориального устройства. Центрами важнейших административно-территориаль­ных единиц областей (краев) стали крупные промыш­ленные города. В больших населенных пунктах, имею­щих промышленный характер, располагались админи­стративные центры округов.

Большое внимание было уделено также выбору рай­онных центров. В ряде документов, которые имели су­щественное значение для разработки 'проектов админи­стративно-территориального устройства советских рес­публик, указывалось на значение районных центров и особо подчеркивалось, что они должны располагаться в населенных пунктах, наиболее развитых в экономическом и культурном отношениях. Так, в циркулярах Централь­ной административно-территориальной комиссии при Всеукраинском ЦИК, непосредственно руководившей разработкой административно-территориального устрой­ства УССР, указывалось, что центром района должен быть «...наиболее развитый в экономическом, промыш­ленном и культурном отношениях пункт» 3.

Впоследствии при введении в союзных республиках районного деления многие районные центры были распо­ложены в населенных пунктах, имеющих промышленный и торгово-промышленный характер, в рабочих посел-

1   См.      П. М. Ал а м пи ев,     Экономическое      районирование
СССР, Госпланиздат, 
1959     («Работы   комиссии   ВЦИК под пред­
седательством М. И. Калинина», стр.  
108—121).

2   Цитир. по работе П. М.  Алампиева, Экономическое райо­
нирование СССР, стр.  116.

3 См. Циркуляр    Цатк    при    ВУЦИК       1    от    24 октября
1922 г.    «Основные    принципы    административно-территориального
деления», «Бюллетень НКВД»
10 декабря 1922 г.

18


ках,  поселках городского типа,  поселках при  железно­дорожных станциях и т. п. '.

В процессе создания нового административно-терри­ториального устройства республик проводилась работа по пересмотру всей сети населенных пунктов с целью их правильного юридического оформления. В предельно короткие сроки в правовое положение большого числа населенных пунктов были внесены изменения, выразив­шиеся в переводе ряда крупных сел, имеющих промыш­ленный характер, в разряд городов, поселков городско­го типа или рабочих поселков. Многие бывшие села, преобразованные в города или поселки, стали районны­ми или окружными центрами, а некоторые из них впо­следствии превратились в административные центры областей и автономных образований.

И в настоящее время административные центры об­ластей, краев и автономных образований находятся в крупных городах с высокоразвитой промышленностью и большим числом культурно-просветительных, учебных, научных, медико-санитарных и других учреждений.

Эти города играют руководящую и организующую роль в экономическом и социально-культурном развитии нашей страны, в успешном решении грандиозных задач коммунистического строительства, социалистический го­род оказывает всемерную, помощь в деле дальнейшего развития сельского хозяйства, неуклонного повышения культурного уровня колхозного крестьянства.

«Город.., указывал Н. С. Хрущев, должен удов­летворять потребности сельского хозяйства в машинах,, в минеральных удобрениях, в химикатах, а также в то­варах широкого потребления. Социалистический город призван оказывать помощь труженикам деревни в борь­бе за научно-технический прогресс, в развитии куль­туры» 2.

Важное место среди административных центров за­нимают районные центры. За годы социалистического строительства они развились и окрепли. Большинство районных центров в процессе совершенствования адми-

1   См., например, «Материалы    по    районированию    Украины»,
изд-во ЦСУ УССР,  1922.

2   Н.  С. Хрущев, О дальнейшем  развитии  колхозного строч
и реорганизации машинно-тракторных сталций, Госполитиздат, 1858,
стр. 41.


Нистративно-территориального устройства советских республик переместились во вновь возникшие города и поселки городского типа. В районных центрах обычно сосредоточены небольшие предприятия, работающие на местном сырье, электростанции, социально-культур­ные учреждения, а в ряде случаев и предприятия союз­но-республиканского значения. Такое сосредоточение промышленности, а следовательно, и рабочего класса, укрепляет его влияние на колхозное крестьянство и спо­собствует успешному проведению выработанных Ком­мунистической партией мероприятий по дальнейшему развитию сельского хозяйства и улучшению материаль­ного   благосостояния  колхозного крестьянства.

Таким образом, расположение центров администра­тивно-территориальных единиц в городах и промышлен­ных пунктах обеспечивает руководящую роль рабочего класса, еще больше укрепляя союз рабочих и крестьян.

В современных условиях, когда наше государство стало общенародным, рабочий класс продолжает играть руководящую роль в обществе. «Эта роль, говорил Н. С. Хрущев, остается за рабочим классом в силу того, что он наиболее передовой, наиболее организован­ный класс, связанный с машинной индустрией, и являет­ся самым последовательным носителем коммунистиче­ских идеалов» '.

Вторым принципом советского административно-тер­риториального устройства является учет естественно-исторических и экономических условий. Сущность этого принципа заключается в том, что при определении ад­министративно-территориальных границ принимаются во внимание природные ресурсы, характер хозяйства, на­правление и развитие путей сообщения, тяготение на­селения к определенным экономическим центрам, коли­чество и плотность населения.

Наиболее полный учет естественно-исторических и экономических условий при установлении администра­тивно-территориального устройства обеспечивает после­довательное проведение в. жизнь ленинского принципа демократического централизма в руководстве хозяйствен­ным и социально-культурным строительством, способст­вует максимальному развитию производительных сил.

1 Н. С. Хр"утев. О Программе Коммунистической партии Советского  Союза,   Госполитиздат,  1961, стр. 83.

20


Научная методология исследования и учета есте­ственно-исторических и экономических условий глубоко разработана в трудах В. И. Ленина. Она явилась тео­ретической основой для изучения процессов формиро­вания и определения экономических районов страны и разработки проектов советского административно-тер­риториального устройства.

Ленинские указания о разделении территории страны на отдельные экономические районы получили даль­нейшее развитие после победы социалистической рево­люции и применительно к новым условиям были исполь­зованы для создания советского административно-терри­ториального устройства.

Требование учета естественно-исторических условий и экономического профиля территории при создании советского административно-территориального устрой­ства было сформулировано в общих чертах уже в декабре 1917 года в обращении Народного Комиссариата Внут­ренних дел ко всем Советам «Об организации местного самоуправления» '. В этом документе всем местным Со­ветам предлагалось заняться практической разработкой вопроса о правильном распределении административно-территориальных единиц в соответствии со сложившими­ся экономическими условиями и тяготением друг к другу.

В декрете СНК от 27 января 1918 г. «О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.», подпи­санном В. И. Лениным, вновь подчеркивалась необхо­димость единства административно-территориального устройства и экономического районирования. В пункте 4 этого декрета указывалось: «Области, губернии, уезды и волости могут также разделяться на части, образуя но­вые административные   или    экономические единицы»2.

Заслуживает внимания и одна из инструкций Нар-комвнудела циркуляр № 3 от 17 сентября 1918 г., в котором предписывалось, что при выделении волостей и других административно-территориальных единиц следует принимать во внимание природные условия и экономический профиль территории. Так, в циркуляре, в частности, говорилось, что должны быть учтены спе­циализация хозяйства («если в одном районе промыш­ленность добывающая,   а в другом обрабатывающая,

1   СУ РСФСР  1917 г.   12, ст.   179.

2   СУ РСФСР 1918 г. № 21, ст. 318.

21


как, например, район чисто земледельческий и фабрич­но-заводской, то при соответствующем экономическом учете выделение того или иного района в самостоятель­ную единицу является вполне допустимым»), природные условия, например естественные рубежи и преграды («если районы разделяются большой рекой, болотами, озерами и пр., что затрудняет сношения отдельных час­тей района, то при таком положении выделение допус­тимо»), экономическое тяготение («если отдельные час­ти района тяготеют экономически к разным населенным пунктам, то разделение целесообразно») '.

Дальнейшую разработку принцип учета естествен­но-исторических и экономических условий получил в постановлениях VIII конференции РКП(б), VII и VIII Всероссийских съездов Советов (1919—1920 гг.), наме­тивших важнейшие мероприятия по перестройке адми­нистративно-территориального деления советских рес­публик в соответствии с природными, экономическими, бытовыми и другими условиями, а также потребностя­ми хозяйственного развития страны.

Уже на XI съезде РКП (б) в марте 1922 года В. И. Ленин в отчетном докладе ЦК отметил большую роль областных экономических совещаний в разработке проектов административно-территориального устройства и указал, что деление России на областные районы произведено по научным основаниям при учете хозяй­ственных условий, климатических, бытовых, условий по­лучения топлива, местной промышленности и т. д.2.

Большое значение для последующего развития и практического осуществления этого принципа имели Основные полож-ения установления границ админист­ративно-хозяйственных районов, утвержденные поста­новлением 2-й сессии ВЦИК VIII созыва. «Новое райо­нирование,говорилось в Основных положениях,должно быть приспособлено к условиям переходного периода в соответствии с наметившимися, но еще не получившими полного оформления хозяйственными районами».

Областное (губернское) деление намечалось устано­вить на основе   таких   признаков,    как сосредоточение

1   П.  М.  А л а м п и е в,  Экономическое    районирование    СССР,
Госпланиздат, 1959, стр. 63.

2   См. В. И. Ленин, Соч., т. 33, стр. 275—276.

22


промышленности и технических культур, направление и характер путей сообщения железнодорожных, вод­ных, шосдгйных и др., численность населения. Внутри­областные границы (районное деление) должны были определяться в соответствии с тяготением отдельных тер­риторий   к промышленно-распределительным  пунктам '.

Характер нового административно-территориального устройства был освещен в Тезисах, выработанных комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом рай­онировании России, и в докладе Госплана III сессии ВЦИК «Экономическое районирование России»2. Все содержание Тезисов и доклада Госплана было прониза­но идеей единства экономического и административного районирования. В Проекте экономического районирова­ния России подчеркивалось, что административные деле­ния нашего государства должны неизбежно совпадать с экономическими 3.

Вопросы, связанные с созданием нового администра­тивно-территориального устройства на основе наиболее полного учета естественно-исторических и экономиче­ских условий, были детально обсуждены на XII съезде партии.

Несмотря на некоторые отступления от первоначаль­ной схемы областного (краевого) деления, общая идея единства экономического и административного райони­рования была проведена в жизнь последовательно и пол­ностью. Области (края) организовывались как крупные территориальные комплексы на основе всестороннего учета природных и экономических условий. Их органы власти и управления, наделенные соответствующими пол­номочиями, обеспечивали единство политического и хо­зяйственного руководства. Областное и краевое деление послужило важной основой для построения народнохо­зяйственных планов в районном разрезе и учета всех материальных и людских ресурсов страны.

Введение нового административно-территориального устройства имело большое значение для общего подъе­ма социалистической экономики   советских    республик.

1   «Вопросы    экономического . районирования»,     Госполитиздат,
1957, стр.  61, 64.

2   Т а м   же, стр. 102—174.

3   См.     «Вопросы    экономического    районирования»,     Госполит­
издат, 
1957, стр. 111.

23


П!


«Проведение до конца экономического районирования страны, говорилось в резолюции XVI съезда, значи­тельно ускоряет индустриализацию ранее отсталых районов, окраин и национальных республик, создает там новые промышленные и пролетарские центры и об­легчает более правильное и целесообразное распределе­ние промышленности и сельского хозяйства на всей территории СССР» '.

Естественно-исторические условия и экономические факторы тщательно учитывались и в дальнейшем при разукрупнении областей и краев в РСФСР и введении областного деления в ряде других союзных республик с целью улучшения политического и хозяйственного ру­ководства. Разукрупнение областей (краев) проходило, как правило, в границах основных и внутриреспубли-канских экономических районов с тем, чтобы не нару­шить их специализации и ранее образовавшихся свя­зей, а также, чтобы сохранить за вновь образуемыми областями (краями) определенный хозяйственный профиль.

Существующее в настоящее время административно-территориальное устройство союзных республик в основ­ном соответствует естественно-историческим условиям и экономическим особенностям различных частей страны. Областное (краевое) деление, как правило, совпадает с границами внутриреспубликанских экономических районов. Природные и экономические условия учитыва­ются и при определении сети административных райо­нов. Хозяйственной базой таких районов являются мест­ные экономические связи, прежде всего связи сельского хозяйства и промышленности, перерабатывающей мест­ное сельскохозяйственное сырье, а также предприятия, обслуживающие бытовые потребности населения, про­изводящие строительные материалы из местного сырья, ремонтные работы и т. д. При определении границ райо­нов учитываются естественные рубежи, хозяйственные связи местных экономических центров с тяготеющими к ним территориями, направление местных дорог и т. Д.

Границы территории сельских Советов в основном совпадают с территориальными   пределами   землеполь-

1 «КПСС в резолюциях    и    решениях...»,    Госполитшдат, 1954, ч. III, стр. 13—14.

24


 


зования колхозов и совхозов. При определении сети сельских единиц (сельских Советов) принимаются во внимание и другие факторы: естественные преграды, тяготение населенных пунктов друг к другу, направле­ние местных дорог, развитие средств связи и, конечно, удобства обслуживания населения.

Осуществленное в 1957 году экономическое админи­стративное районирование было проведено в основном на базе существующего в РСФСР областного деле­ния. Н. С. Хрущев в докладе на VII сессии Верхов­ного Совета СССР «О дальнейшем совершенство­вании организации управления промышленностью и строительством» отмечал, что «подавляющее большинство участников всенародного обсуждения поддержало пред­ложение, выдвинутое в тезисах, о создании советов на­родного хозяйства по экономическим административным районам применительно к существующему администра­тивному делению и с учетом уровня развития промыш­ленности в области, крае, республике» '.

Выделение почти всех областей и краев в самостоя­тельные экономические административные районы стало возможным в результате того, что за годы Советской власти произошли огромные изменения в экономическом профиле областей и краев. «Значительная часть краев и областей, не говоря уже о всех союзных республиках,указывал Н. С. Хрущев, имеет развитую промышлен­ность и представляет собой достаточно крупные эконо­мические районы»2.

Организация экономических административных рай­онов произошла без пересмотра административно-тер­риториального устройства республик.

Вместе с тем следует отметить, что опыт работы от­дельных совнархозов и областных Советов очень скоро показал необходимость внесения определенных измене­ний в экономическое административное районирование и областное деление.

Б начале октября 1957 года была упразднена Вели­колукская область, что    внесло    изменения в границы


1   См. Н. С. Хрущев, О дальнейшем совершенствовании орга­
низации управления промышленностью и строительством,  Госполит-
издат,   
1957,  стр. 23.

2   Т а м   же.

25


 


Ленинградского и Калининского экономических адми­нистративных районов. В ноябре этого же года были упразднены Каменская и Балашовская области и соот­ветствующие экономические административные районы. В январе 1958 года в Узбекской ССР из состава Самар­кандского экономического административного района выделился Бухарский. В Украинской ССР в мае 1960 го­да образованы еще три экономических административ­ных района: Крымский (Крымская область), Полтав­ский (Полтавская область) и Черкасский (Черкасская и Кировоградская области).

Экономическое административное районирование и административно-территориальное устройство не могут оставаться длительное время без изменений. Развитие промышленности, строительства и транспорта, рацио­нальное размещение производительных сил существен­ным образом влияют на изменение экономических, бы­товых и даже природных условий в разных частях стра­ны. Все это требует внесения определенных поправок в состав и расположение экономико-географических райо­нов и подрайонов, в экономическое административное районирование и административно-территориальное устройство.

В настоящее время перед народным хозяйством на­шей страны открываются огромные перспективы в связи" с созданием производительных сил коммунизма.

Программа КПСС поставила перед партией и совет­ским народом главную экономическую задачу, состоя­щую в том, чтобы в течение двух десятилетий создать материально-техническую базу коммунизма. К 1980 го­ду объем промышленной продукции намечено увеличить не менее чем в шесть раз, а общий объем продукции сельского хозяйствав три с половиной уаза. Преду­сматривается более рациональное размещение промыш­ленности, которое должно обеспечить экономию обще­ственного труда, комплексное развитие районов и спе­циализацию их хозяйств, устранить чрезмерную скучен­ность населения в крупных городах и содействовать преодолению существенных различий между городом и деревней '.

1 См.  Программу Коммунистической партии  Советского Союза, «Правда» 2 ноября 1961 г.

26


Все это внесет серьезные изменения в экономические условия различных районов страны и вызовет опреде­ленную перестройку административно-территориального устройства союзных республик, прежде всего областного деления восточных районов страны.

Уже в конце 1960 года в северном Казахстане был образован Целинный край с центром в городе Целино­граде (быв. Акмолинск). В его состав включены Цели­ноградская, Кокчетавская, Кустанайская, Павлодарская и Северо-Казахстанская области '. Новый край занима­ет территорию в шестьсот тысяч квадратных метров, или около 22 процентов всей площади республики. По своим размерам он равен Украинской ССР и превосхо­дит Францию и Швейцарию, вместе взятые. Здесь про­живает около трех миллионов человек, расположено свыше пятисот совхозов и четырехсот колхозов.

За последние годы в Целинном крае освоено свыше 17 миллионов гектаров новых земель. Край стал круп­нейшим производителем зерна. Он дает 75 процентов хлеба, собираемого в Казахской ССР. За годы освоения целины области, вошедшие в край, в 2—2,5 раза увели­чили производство и продажу государству мяса, моло­ка, шерсти.

В целях дальнейшего улучшения руководства про­мышленностью и строительством на территории края образован Целинный экономический административный район, объединивший существовавшие ранее два райо­наКустанайский и Северо-Казахстанский. Образова­ние Целинного края будет способствовать дальнейшему улучшению хозяйственного и культурного строительства, более полному использованию ресурсов северных облас­тей Казахской ССР.

Создание нового края на севере Казахстана убеди­тельно свидетельствует о том, что в условиях постепен­ного перехода к коммунизму с небывалым развитием производительных сил, более рациональным их разме­щением, освоением новых территорий неизбежно будут

1 Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР «Об образовании Целинного края' в составе Казахской ССР» от 26 де­кабря 1960 г. См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1961, № 2, стр. 64; Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР «Об образовании Целиноградской области в составе Целинного края» от 24 апреля 1961 г. См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 19, стр. 479.

27


происходить определенные изменения в административ­но-территориальном  устройстве  союзных республик.

Советское административно-территориальное устрой­ство учитывает национальный состав и бытовые особен­ности населения. Этот принцип характерен только для административно-территориального устройства социали­стических государств, где восторжествовали идеи проле­тарского интернационализма и дружбы народов. Его во­площение в жизнь явилось одним из необходимых усло­вий всестороннего развития народного хозяйства и куль­туры многочисленных наций и  народностей СССР.

Учет национального состава в советском администра­тивно-территориальном устройстве самым тесным обра­зом связан с созданием советских автономных образо­ваний.

План создания областной автономии Коммунистиче­ская партия выдвинула еще до Великой Октябрьской со­циалистической революции. В программе РСДРП, при­нятой II съездом партии, предусматривалось «областное самоуправление для тех местностей, которые отлича­ются особыми бытовыми условиями и составом насе­ления» Л

В трудах В. И. Ленина «Критические заметки по на­циональному вопросу», «О праве наций на самоопреде­ление», «Тезисы по национальному вопросу» и др., напи­санных еще до Октябрьской революции, выдвигалось положение о создании автономии для областей, отлича­ющихся особенностями быта и национального состава населения.

Требование национально-территориальной автономии было включено Лениным в резолюцию Августовского Поронинского совещания ЦК РСДРП с партийными ра­ботниками (1913 г.). В этой резолюции указывалось на ■необходимость предоставления национальностям Рос­сии широкой областной автономии вместо областного самоуправления, намеченного до того программой на­шей партии. В резолюции говорилось, что в особенности необходима «...широкая областная автономия и вполне демократическое местное самоуправление, при опреде­лении границ самоуправляющихся и автономных обла­стей на основании учета самим местным населением хо-

! «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд. 7-е, ч. I, стр. 40.

28


зяйственных и бытовых условий, национального состава населения и т. д.» '. Требования Поронинского совеща­ния по вопросам автономии были подтверждены в резо­люции седьмой (Апрельской) Всероссийской конферен­ции РСДРП (б) 1917 года2.

После Октябрьской революции Коммунистическая партия, исходя из марксистско-ленинского решения на­ционального вопроса, разработала и осуществила план создания Советской социалистической автономии. В ра­ботах В. И. Ленина «Набросок статей «Очередные зада­чи Советской власти» и «К вопросу о национальностях или об «автономизации» подчеркивалось, что советская автономия должна быть предоставлена определенным областям, отличающимся известной экономической це­лостностью, особенностями быта, национального состава и языка.

Большинство автономных образований было создано в 1920—1922 гг., т. е. еще до введения нового админи­стративно-территориального устройства. При определе­нии территории автономных единиц устанавливались территориальные пределы соседних административных областей и районов, что обеспечивало всесторонний учет национального состава и бытовых особенностей населе­ния в административно-территориальном устройстве.

При этом определению границ советских нацио­нально-территориальных образований уделялось особое внимание.

В. И. Ленин учил, что границы автономных нацио­нальных образований должны устанавливаться с учетом национального состава и экономических условий3.

Организация территории советских национальных республик и областей проходила на демократических ос­новах с учетом воли и желания местного населения. Гра­ницы советских республик устанавливались в соответст­вии с решениями их высших органов государственной власти по договоренности с другими соседними респуб­ликами. Высшие органы государственной власти неза­висимых советских республик (впоследствии союзных) окончательно определяли также    границы    автономных

1   «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд. 7-е,
ч. I, стр. 315.

2   См. там   же, стр. 346.

3   См. В. И. Л е н и н. Соч., т. 20, стр. 34.

29


I '■


республик и автономных областей, входящих в их состав. Такой порядок был предусмотрен Конституциями этих республик. Конституция РСФСР 1918 года, напри­мер, относила к ведению высших органов государствен­ной власти республики «установление границ и компе­тенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР» (ст. 49).

Территориальные пределы советских национальных республик и областей устанавливались не только на ос­нове национальных моментов. Коммунистическая пар­тия исходит из того, что при установлении границ на­циональных государственных образований нельзя огра­ничиваться лишь учетом национальных особенностей, а необходимо принимать во внимание также и экономиче­ские факторы, удельный вес рабочего класса в составе населения данной нации или народности, что должно сыграть важную роль в деле создания материальной базы всех республик и автономных областей, в их хозяй­ственном и культурном развитии и достижении не только правового, но и фактического равенства всех национальностей.

Еще в 1913 году В. И. Ленин, касаясь этого вопроса, отмечал, что национальный состав населения имеет большое значение при установлении административных границ, но не может служить единственным условием. Важную роль при определении территории играют эко­номические факторы, например, города, которые не мо­гут быть оторваны от экономически тяготеющей к ник местности только из-за национальных особенностей. «Поэтому, как указывал В. И. Ленин, целиком и исключительно становиться на почву «национально-тер-риториалистического принципа» марксисты не должны» '.

Это ленинское положение послужило руководством при установлении и последующем уточнении границ национальных образований. Так, при создании Татар­ской АССР в ее состав был иключен город Казань2, где русское население составляло 70,1% 3. Это-было сделано

1   В. И. Ленин, Соч., т. 20, стр. 33.

2   СУ РСФСР  1920 г. № 51, ст. 222.

3 См. А.  Ф. Ю г а й,  Природа и правовое положение автоном­
ных советских социалистических  республик  в системе Союза  ССР,
«Ученые записки  Саратовского  юридического института»,   вып.   II,
1952, стр. 45.

30


потому, что Казань составляла единое экономическое целое с остальной территорией Татарии. Такими же причинами было обусловлено расширение территории Башкирской АССР в 1922 году. В соответствии с дек­ретом ВЦИК от 14 июня 1922 г. была упразднена Уфим­ская губерния, а в состав Башкирской автономной рес­публики включено несколько уездов и волостей, в том числе и Уфимский уезд1. Столица республики была пе­реведена в город Уфу, несмотря на то, что башкирское население этого города составляло меньшинство.

С включением в состав автономных республик тер­риторий более развитых в хозяйственном и культурном отношениях, в том числе и городов как экономических и культурных центров, создавались предпосылки для развития промышленности и транспорта, роста нацио­нального рабочего класса, ликвидации хозяйственной и культурной отсталости угнетенных ранее народов.

В результате создания национально-государствен­ных образований многие нации и народности, разобщен­ные царским бюрократическим административно-тер­риториальным делением, были воссоединены в единое национальное целое и получили широчайшие политиче­ские и экономические возможности для своего развития. Коммунистическая партия помогла народам России развить и укрепить у себя советскую социалистическую государственность в формах, соответствовавших их национальным особенностям.

Многонациональный характер советского социали­стического государства всесторонне учитывался и в дальнейшем, в процессе создания и совершенствования административно-территориального устройства совет­ских республик.

В упоминавшихся выше Тезисах, выработанных ко­миссией при ВЦИК по^эопросу об экономическом райо­нировании России, и в докладе Госплана III сессии ВЦИК «Экономическое районирование России» также подчеркивалась необходимость увязки экономического районирования с национальной политикой и всесторон­него учета национальных особенностей при установ­лении нового административно-территориального уст­ройства.

СУ РСФСР 1922 г. № 41, ст. 485; № 55, ст. 690.

31


XII съезд партии в своих решениях наметил конкрет­ную программу построения органов государственной власти и административно-территориального устройства союзных республик с учетом национальных моментов. Съезд проявил особую осторожность в вопросах райони­рования территории национальных образований, указав, что практическое проведение в жизнь проектов админи­стративно-территориального устройства национальных республик и областей должно осуществляться постепен­но, по мере накопления необходимого опыта и с разре­шения ЦК РКП(б) '.

В ходе создания нового административно-террито­риального устройства ряд автономных республик и ав­тономных областей РСФСР был включен в состав кра­ев2. Это вызывалось необходимостью объединения в ое-. новном однородных в хозяйственном отношении территорий в целях обеспечения планирования и улуч­шения руководства. За автономными образованиями при включении их в состав краев сохранились все пра­ва, предоставленные им Конституцией РСФСР, поста­новлениями об их создании и другими актами, издан­ными в развитие этих постановлений3.

Включение автономных образований в состав краев, как показала дальнейшая практика советского государ­ственного строительства, явилось одной из важных форм действенной помощи русского пролетариата ранее от­сталым народам России, одним из условий их хозяйст­венного и культурного развития.

Наглядным свидетельством того, что в ходе созда­ния и развития административно-территориального устройства союзных республик постоянно учитывались национальные моменты, явилось также создание нацио­нальных округов. Эта форма административной автоно­мии оказалась наиболее целесообразной для приобще­ния крайне отсталых народностей Крайнего Севера к социалистическому строительству.

В 1925 году был образован первый национальный округ Коми-Пермяцкий, в 1929 году Ненецкий (позд-

1   См. «КПСС в резолюциях и решениях...»   Госполитиздат, изд.
7-е, ч. I, стр. 718—719.

2   СУ РСФСР  1925 г. № 18, ст. 118.

3 СУ РСФСР  1928 г. № 70, ст. 503.

32


нее Ямало-Ненецкий). В 1931 году на территории Край­него Севера был создан еще ряд национальных окру­гов Остяко-Вогульский, Ямальский, Витимо-Олекмин-ский, Чукотский, Корякский, Охотский1. В 1937 году об­разовались Усть-Ордынский, Бурят-Монгольский и Агинский Бурят-Монгольский национальные округа2. В ходе создания национальных округов учитывались особенности национального состава и быта местного на­селения, уточнялись и изменялись границы районов тех  областей и краев, в состав которых  вошли округа.

Создание и совершенствование административно-территориального устройства союзных республик в ря­де случаев было связано с изменением республиканских границ, передачей отдельных областей и районов из одной республики в другую.

В условиях социалистического государства такие во­просы, как уточнение республиканских границ, передача отдельных областей и районов из одной республики в другую, разрешаются без всяких затруднений.

Все эти изменения, одобренные трудящимися совет­ских республик, являются ярким выражением огромных преимуществ социалистической демократии, неуклонно­го проведения ленинских принципов национальной по­литики, свидетельством безграничного доверия между всеми народами нашей страны и дальнейшего укрепле­ния их единства и дружбы в братской семье многона­ционального советского государства.

Развернутое коммунистическое строительство означа­ет новый этап в развитии национальных отношений в СССР, характеризующийся дальнейшим сближением наций и в- конечном счете достижением их полного единства. В Программе КПСС отмечается, что «границы между союзными республиками в пределах СССР все более теряют свое былое значение, поскольку все на­ции равноправны, их жизнь строится на единой социа­листической основе и в равной мере удовлетворяются материальные и духовные запросы каждого народа, все

1   См.  постановление  ВЦИК    «Об    организации  национальных
объединений   в  районах   расселения   малых     народностей   Севера»
(СУ РСФСР
1931  г. № 8, ст. 98).

2   В 1958 году они переименованы соответственно в Усть-Ордын­
ский   Бурятский  и  Агинский    Бурятский,     «Ведомости  Верховного
Совета РСФСР»  
1958 г.  № 10, ст. 514—515.

3.  Р. С. Павловский, М. А.  Шафир.                                                          33


они объединены общими жизненными интересами в одну семью и совместно идут к единой цели комму­низму» !.

Однако это не означает, что национальные и бытовые особенности могут уже не учитываться.

Руководствуясь ленинской национальной политикой, Коммунистическая партия не допускает ни игнорирова­ния, ни раздувания национальных особенностей. Стира­ние национальных различий, в частности языковых раз­личий, значительно более длительный процесс, чем сти­рание классовых граней. Н. С. Хрущев говорил, что «...и после того, как коммунизм в основном будет пост­роен, преждевременно будет декларировать о слиянии наций»2.

В Союзе ССР, где проживают многие нации и народ­ности, национальные и бытовые особенности будут учи­тываться и в дальнейшем, в ходе совершенствования административно-территориального устройства советских республик. Это будет важным условием, обеспечиваю­щим равноправие наций и народностей, полный учет их интересов, все более тесное братское сотрудничество и взаимопомощь, всемерное укрепление Союза  ССР.

Из особенностей советской организации государства как государства нового и высшего типа вытекает еще один важнейший принцип советского административно-территориального устройства, сущность которого состо­ит в том, что советское административно-территориаль­ное устройство служит целям последовательного осуще­ствления социалистической демократии, максимально приближает государственный аппарат к населению, со­здает все условия для самого широкого вовлечения тру­дящихся в управление государством и развития мест­ной инициативы и самодеятельности в осуществлении директив центра.

Участие широких трудящихся масс в государствен­ном управлении обусловлено самой природой социали­стического   государства.    В. И. Ленин    указывал, что' «сущность Советской власти состоит втом,что постоян-

1   Программа    Коммуяистической    партии    Советского    Союза,
«Правда» 2 ноября  1961 г.

2   Н. С. Хрущев. О Программе Коммунистической партии Со­
ветского Союза. Доклад на XXII  съезде Коммунистической  партии
Советского Союза 18 октября 1961 г., «Правда»  19 октября 1961  г.

34


ной и единственной основой всей государственной вла--сти, всего государственного аппарата является массо­вая организация именно тех классов, которые были угнетены капитализмом.., отстранялись от участия в политической жизни.., привлекаются теперь к постоян­ному и непременному, притом решающему, участию в демократическом управлении государством»'.

Важную роль в привлечении трудящихся масс к управлению государством выполняют местные органы государственной власти. Согласно ст. 94 Конституции Союза ССР местными органами государственной вла­сти в нашей стране являются краевые, областные, ок­ружные, районные, городские и сельские Советы депута­тов трудящихся. Система местных органов государст­венной власти строится применительно к существующему административно-территориальному устройству. Каждо­му звену административно-территориальной системы союзной республики соответствует местный орган госу­дарственной власти.

Местные Советы депутатов трудящихся это самые близкие к населению и самые многочисленные, наиболее массовые органы государственной власти. В пределах соответствующей территории они являются полновласт- , ными органами, обладающими широкой и многообраз--ной компетенцией. Местные Советы депутатов трудящих­ся руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государ­ственного порядка, содействуют усилению обороноспо­собности страны, осуществляют контроль за соблюде­нием законов и охраной прав граждан.

Положения о местных Советах депутатов трудящих­ся, принятые в союзных республиках в последние годы, значительно расширяют права местных органов госу­дарственной власти, повышают их роль в хозяйственной и культурной жизни страны, определяют новые формы вовлечения масс в повседневную работу Советов. v В Программе КПСС указано, что в современных условиях главным направлением развития социалисти­ческой государственности является всестороннее развер­тывание и совершенствование  социалистической  демо-

1 В. И. Ленин, Соч., т. 28, стр. 443.


кратии, активное участие всех граждан в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культур­ным строительством, улучшение работы государственно­го аппарата и усиление народного контроля за его дея­тельностью. В процессе дальнейшего развития социа­листической демократии произойдет постепенное пре­вращение органов государственной власти в органы общественного самоуправления '.

Роль Советов все более будет повышаться. Уже сей­час, сочетая в себе черты государственной и обществен­ной организации, они все более выступают как общест­венные организации при широком и непосредственном участии масс в их деятельности.

Расширяются права местных Советов депутатов тру­дящихся (местного самоуправления), которые будут окончательно решать все вопросы местного значения.

Немалую роль в обеспечении успешной работы Со­ветов играет административно-территориальное устрой­ство. От его правильной организации во многом зави­сит близость государственного аппарата к населению, наличие необходимых условий для вовлечения трудя­щихся масс в государственное управление, а также для развития местной инициативы.

Уже первые мероприятия Советского государства по вопросам создания местных органов государственной власти и нового административно-территориального устройства были направлены на то, чтобы обеспечить правильное построение советского государственного ап­парата на местах.

В конце 1917 — начале 1918 гг. Советское правитель­ство приняло ряд декретов, определивших задачи, функ­ции и систему Советов как органов государственной власти на местах. К ним следует прежде всего отнести известные уже Обращение НКВД ко всем Советам ра­бочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» и инструк­цию НКВД «О правах и обязанностях Советов» 2.

Большое внимание вопросам системы, организации и деятельности местных Советов уделяла первая Консти­туция РСФСР (1918 г.), закрепившая создание органов

1 См. Программа Коммунистической партии Советского Союза, «Правда» 2 ноября 1961  г.

* СУ РСФСР 1917 г. № 12, ст.  179,  180,

36


государственной власти на местах, формы их дея­тельности и сложившуюся систему административно-территориального устройства. Эти вопросы получили свое разрешение в первых конституциях других совет­ских республик. На основе республиканских консти­туций впоследствии были приняты положения об от­дельных звеньях советской системы местных органов го­сударственной власти республик. Так, в 1920 году в РСФСР было утверждено Положение о сельских Со­ветах '.

В том же году было принято решение о восстановле­нии городских Советов во всех поселениях городского типа (городах и фабрично-заводских поселках), где они перестали существовать в период гражданской войны, и создании их там, где их вовсе не было 2.

Все это создавало условия для организации на де­мократических началах разветвленной сети местных Со­ветов, наделенных широкими полномочиями и необходи­мой материальной базой, способствовало приближению государственного аппарата к населению.

В решениях XII съезда партии указывалось на необ­ходимость «...заставить государственный аппарат об­служивать интересы рабочих и крестьян с наибольшей полнотой, сделать государственный аппарат более близ­ким и менее обременительным для трудящихся масс и тем самым, следовательно, укрепить союз между рабо­чими и крестьянами» 3.

Съезд отметил, что одной из основных задач орга­низации нового административно-территориального устройства является упрощение, удешевление и прибли­жение к массам государственных органов, расширение организационных связей партии с рабочим классом и крестьянством, дальнейшее укрепление советского госу­дарственного аппарата.

В решении XII съезда партии «О районировании» на­мечалось, наряду с заменой губерний, уездов и волостей районно-областным делением, значительно расширить права местных органов. Так, в решении говорилось о необходимости расширения объема полномочий област-

1   СУ РСФСР 1920 г. № 11, ст. 68.

2   СУ РСФСР 1921 г. № 1, ст. 1.

3   «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд. 7-е,
ч. I, стр. 720.

37


ных органов за счет передачи им некоторых прав республиканских органов, в частности бюджетно-финансовых. В отношении низовых органов (районных и сельских) также предусматривалось расширение их компетенции и проведение необходимой территориаль­ной перестройки с таким расчетов, чтобы наряду с уде­шевлением аппарата укрепить и развить эти наиболее близкие к массам органы власти'.

Новая система административно-территориального устройства, созданная в советских республиках в 1923—1929 гг., обеспечила в тех условиях максималь­ное приближение аппарата к населению, его упрощение, способствовала более широкому вовлечению трудящихся в управление. С организацией крупных областей и краев в РСФСР создались благоприятные условия для кон­центрации больших материальных и финансовых ресур­сов в руках областных (краевых) органов, а также для их более эффективного использования. Усилилась фи­нансовая база новых административно-территориальных единиц, увеличился их бюджет2.

Новые области (края) получили более широкие пра­ва, чем губернии. Положение об Уральской области, например, предоставляло областным органам более ши­рокие полномочия по вопросу планирования, финансово-бюджетной деятельности, руководства народным хозяй­ством   и   культурно-просветительными   учреждениями3.

Областные (краевые) органы стали выполнять зна­чительную часть функций республиканских органов, что привело к разгрузке правительства и республиканских ведомств от решения ряда вопросов, усилению роли и оперативной самостоятельности    областного    аппарата.

Более широкими правами в отличие от уездов стали пользоваться округа. По положению об Уральской обла­сти округ получил почти полностью компетенцию гу­бернии.

Широкие полномочия предоставлялись районам. Они
стали обладать правами, которые ранее принадлежали
уездам.                                                                                         I

1   См. «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд.
7-е, ч. 1, стр.  719.

2   См. «Округ и район в Уральской   области»  (По    материалам
обследования Комиссией НКФ СССР), Финиздат, 
1925.

3   СУ РСФСР  1923 г.   104, ст.   1028.

38


Значительно расширились также полномочия сель­ских Советов.

Закрепление за областными, окружными, районными и сельскими органами широких полномочий по руковод­ству местным хозяйственным и культурным строитель­ством приближало государственный аппарат к населе­нию, давало возможность разрешить большинство во­просов оперативно, непосредственно на местах.

Переход к новой системе административно-террито­риального устройства позволил значительно сократить общее количество административно-территориальных единиц, упростить аппарат и уменьшить штаты.

Таким образом, смысл создания нового администра­тивно-территориального устройства заключался не только в замене губернского и уездно-волостного деле­ния новыми, рационально построенными территориаль­ными единицами, не только в уничтожении разрыва между административным делением и развитием эконо­мики отдельных районов, но также и в создании новой, более гибкой системы взаимоотношений отдельных звеньев советского государственного аппарата.

В то же время новое деление позволило осуществить приближение государственного аппарата к массам и не­сомненно улучшило обслуживание трудящихся. С созда­нием районов стало возможным приблизить к населе­нию, главным образом к крестьянству, обслуживающие их учреждения (агрономические и ветеринарные пункты, больницы, почтово-телеграфные конторы и т. д.), кото­рые раньше были оторваны от волости и не совпадали с ней по границам своих участков.

XVI конференция ВКП(б), состоявшаяся в апреле 1925 года, указала, что все эти обстоятельства делают возможным дальнейшие шаги в области децентрализа­ции, путем освобождения центральных органов от мно­гих оперативных функций. При этом отмечалось, что центр тяжести работы по дальнейшему улучшению го­сударственного аппарата должен быть перенесен в район.

В дальнейшем в соответствии с партийными реше­ниями была осуществлена большая работа по ликвида­ции округов и укреплению районов. При этом за район­ными органами были закреплены права и обязанности окружных органов с передачей   в   их ведение большин-

39


ства предприятий и социально-культурных учреждений, находившихся ранее в подчинении окружных испол­комов.

В целях улучшения руководства и развития демокра­тизма советской системы было осуществлено разукруп­нение ряда краев, областей и других административно-территориальных единиц.

Вместе с тем процесс разукрупнения, сыгравший в свое время положительную роль, вовсе не исключает в новых условиях преобразования отдельных администра­тивно-территориальных единиц в более крупные, что позволяет обеспечить наиболее эффективное использо­вание экономических ресурсов, более рационально рас­пределить выросшие на работе кадры и значительно удешевить государственный аппарат.

Богатейший опыт организации и деятельности мест­ных Советов, накопленный в нашей стране, свидетель­ствует о том, что по мере успешного решения задач со­циалистического строительства в ряде случаев возникает необходимость укрупнения областей, районов, сельских Советов. Об этом, в частности, свидетельствуют меро­приятия, осуществленные в области административно-территориального устройства в последние годы.

Рассмотрение основных принципов советского адми­нистративно-территориального устройства, выработан­ных Коммунистической партией Советского Союза, показывает, что их жизненность полностью подтверж­дена всем опытом государственного строительства в СССР.

В соответствии с этими принципами осуществлялась и осуществляется вся работа по совершенствованию ад­министративно-территориального устройства союзных республик.

Вместе с тем эти принципы имеют значение для всех стран социалистического лагеря, что обусловлено еди­ной социальной природой и общими задачами социали­стических государств.

Задачи социалистического строительства в странах народной демократии требовали ликвидации старого, бюрократического административно-территориального деления и замены его новым делением, отвечающим условиям социалистического государственного управ­ления.

40


 


В 1948 году в Чехословацкой Республике были лик­видированы земские территориальные единицы, на кото­рых основывалась бюрократическая система управления, и установлено областное деление, соответствовавшее экономическому районированию. Оно обеспечило раз­витие социалистической экономики, реорганизацию управления на основе демократического централизма и благодаря этому способствовало укреплению мо­рально-политического единства трудящихся. Конститу­ция Чехословацкой Республики 1948 года установила, что территориальные и административные единицы должны создаваться с учетом потребностей народного хозяйства, а также культурных и социальных нужд народа.

В 1950 году после большой подготовительной работы было введено новое административно-территориальное устройство в Румынской Народной Республике, которое получило закрепление в Конституции 1952 года.

В Германской Демократической Республике новое административно-территориальное устройство создава­лось на основе Закона о дальнейшей демократизации структуры и работы государственных органов в землях ГДР от 23 июля 1952 г. С целью дальнейшей демокра­тизации и хозяйственного развития республики были ликвидированы земли и установлено деление на округа, районы и общины.

В Китайской Народной Республике переход к мир­ному плановому экономическому строительству и успеш­ное осуществление задач первого пятилетнего плана вызвали необходимость значительного сокращения числа звеньев административно-территориального деления. Вместо 6—7 звеньев Конституция КНР ввела трехзвен-ную систему. Особо следует отметить, что в результате успешного осуществления национальной политики Коммунистической партии Китая на территории ком­пактного проживания национальных меньшинств были созданы автономные области и автономные округа. Этим обеспечивались условия для воссоединения националь­ных меньшинств, ранее искусственно расчлененных гра­ницами административных районов, и широкого осуще­ствления ими национально-территориальной  автономии.

За сравнительно короткие сроки существенной перестройке     подверглось       административно-террито-

41


риальное устройство и других стран народной демо­кратии.

В странах народной демократии введение нового административно-территориального деления, построенно­го на научной основе, потребовало гораздо меньше вре­мени, чем в СССР'. Это объясняется благоприятными историческими условиями их развития, отсутствием ино­странной военной интервенции и гражданской войны, с которыми пришлось столкнуться советскому народу; умелым использованием громадного опыта, накопленного СССР в решении вопросов государственного устройства и государственного управления; сравнительно меньши­ми масштабами территории народных республик по сравнению с СССР.

Административно-территориальное устройство стран народной демократии в настоящее время определяется современными задачами социалистического строитель­ства и национальным составом населения. Оно подчине­но делу вовлечения широких трудящихся масс в госу­дарственное управление, целям приближения государст­венных органов к населению.

О принципах административно-территориального устройства социалистического государства, его подлин­ном демократизме говорится, например, в Конституции Чехословацкой Социалистической Республики, принятой 11 июля 1960 г. В статье 17 Конституции записано, что административно-территориальное деление республики осуществлено с учетом экономических, политических, со­циальных и культурных потребностей всего общества с целью всемерного содействия его дальнейшему разви­тию и обеспечения самого широкого участия трудящихся в управлении государством и в руководстве экономиче­ским и культурным строительством.

В большинстве стран народной демократии действует трехзвенная система административно-территориального устройства 2. В этих республиках высшим звеном явля­ются области (провинции, воеводства) обычно круп­ные территории, комплексно сочетающие промышленные

1 См. С. И. Руси нов а. Законодательство по вопросам адми­нистративно-территориального устройства европейских стран на­родной демократии, «Правоведение»,   1960 г. № 4, стр.   П.

3 Двухзвеиная система административно-территориального устройства установлена  только в  Болгарии  и  Монголии.

42


и сельскохозяйственные районы. При установлении об­ластного деления учитываются географические, экономи­ческие, исторические и национальные особенности, нали­чие путей сообщения. В Законе об административно-экономическом районировании территории Румынской Народной Республики от 8 сентября 1950 г. указы­вается, что «область является административно-хозяйст­венной единицей с точно установленными территориаль­ными границами, на которые опираются центральные органы государства в деле осуществления политики партии и правительства».

Области (провинции, воеводства) делятся на районы (уезды), в которых сосредоточено главным образом руководство сельским хозяйством.

Низовым звеном в сельской местности являются се­ла, общины, коммуны, громады. В законодательстве Румынской Народной Республики община определяется как административно-экономическая единица с точно установленной территорией, состоящая из одного или нескольких близлежащих сел. В Законе Польской На­родной Республики «О реформе административно-тер­риториального деления сельских местностей и создании громадских Советов» от 25 сентября 1954 г. указывает­ся, что «в состав громад должны входить села, располо­женные на территории одной гмины или на территории граничащих друг с другом гмин, связанные между со­бой в коммуникационном отношении и имеющие совмест. ные хозяйственно-культурные и оздоровительные учреж­дения».

В системе административно-территориального устройства стран народной демократии исключительно важную роль играют города промышленные и куль­турные центры. Города в зависимости от их значения яв­ляются административно-территориальными единицами областного (провинциального) или районного (уездно­го) подчинения. Столицы республик и некоторые дру­гие крупные города находятся в подчинении республи­канских органов.

В целях закрепления стабильности административно-территориального устройства конституции большинст­ва стран народной демократии зафиксировали сложив­шуюся систему административно-территориального уст­ройства, а также порядок его изменения. В    Конститу-

43


ции Румынской Народной Республики перечислены об­ласти.

Однако победа социалистических производственных отношений в городе и деревне, бурный рост социалисти­ческой экономики и потребности совершенствования го­сударственного и хозяйственного руководства вызыва­ют необходимость внесения существенных изменений в административно-территориальное устройство отдельных стран.

Так, в Народной Республике Болгарии вместо имев­шихся 13 округов и 117 околий в 1959 году создано 30 административно-хозяйственных округов, которые де­лятся на общины.

Значительное укрупнение областей и районов осу­ществлено в 1960 году в Чехословакии. Границы новых областей соответствуют сложившимся в процессе социа­листического  строительства  экономическим  районам.

Внесены некоторые изменения и в административно-территориальное устройство других стран народной де­мократии.

Таким образом, для всех социалистических государств характерны одни и те же основные принципы админи­стративно-территориального устройства и общие зако­номерности его развития.

Теория и практика создания и совершенствования административно-территориального устройства в СССР творчески используются в странах народной демократии, с учетом конкретных экономических, политических, исто­рических и природно-географических особенностей этих стран. Вместе с тем, используя богатейший советский опыт, все страны народной демократии вносят немало нового, заслуживающего самого пристального внимания и изучения.


ГЛАВА    II

ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ СОВЕТСКОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

§ 1. Административно-территориальное деление царской России

Новое территориальное устройство советских респуб­лик было установлено в результате ликвидации средне­векового казенно-бюрократического административно-территориального деления, существовавшего в царской России.

Это деление начало вводиться при Петре I, кото­рый впервые разделил Россию на 8 губерний. Губернии были созданы вместо 146 уездов, на которые раньше де­лилась территория России. Во главе губерний были по­ставлены губернаторы, облеченные широкими полномо­чиями и имевшие в своем распоряжении военную силу'.

Обширность этих губерний, бедность их учреждений личным составом и их немощность вызвали к жизни це­лый ряд экстраординарных органов, чрезвычайно много­численных и разнообразных по своему характеру. На места посылались офицеры и чиновники, призванные то «понуждать» губернаторов и воевод, то заменять их, то содействовать им. Наиболее деятельными и многочис­ленными были генералы и офицеры, направлявшиеся во главе воинских команд для борьбы с «воровскими и раз­бойничьими шайками», как называли помещики восстав­ших крестьян.

1 В дальнейшем число губерний было несколько увеличено за счет присоединения новых территорий и колонизации националь­ных окраин. В результате этих изменений были созданы губернии: Выборгская, Оренбургская, Иркутская (выделившаяся из Сибиоской губернии),  Азовская, Новороссийская,   Могилевская   и  Псковская.

45


Все эти команды имели чрезвычайно широкие полно­мочия и в ряде случаев могли контролировать действия местных властей. Посылка на места особых агентов центральной власти для подавления вспышек классовой борьбы, а также для обеспечения финансовых и хозяй­ственных нужд государства безусловно свидетельство­вала о слабости существовавших в то время местных губернских и провинциальных учреждений.

Не случайно поэтому начиная с 1730 года все чаще и чаще появляются различные проекты реорганизации местных учреждений и изменения в связи с этим адми­нистративно-территориального деления страны. В 1768 году Екатерина II создала четыре частные комиссии, из числа которых комиссия «о порядке государства и силе общего права» много занималась вопросами областного.. управления и, в частности, административно-террито­риального деления. Этой комиссии Екатерина II дала «наставление», изложенное в трех уроках. Второй из этих уроков, «касающийся до разделения частей целого общества», предусматривал разработку более целесооб­разного административно-территориального деления им­перии. В нем Екатерина II, в частности, писала:

«При разделении государства на наместничества, наместничества на области и областей на уезды встре­чаются следующие предлоги к рассуждению: 1. Для управления народа и для пользы оного, лучше ли быть наместничеством пространным и многолюдным, или для избежания медлительности от пространства земли и мно­жества дел происходящей полезнее дать каждой губер­нии величину умеренную дабы правительства безоста­новочно успевали в своей должности».

Комиссия работала с 1768 по 1771 год. Она состави­ла «опыт чертежа нынешнего России правления» и раз­работала план предполагаемого административно-тер­риториального деления государства.

Комиссия, состоявшая исключительно из дворян, счи­тала существующий порядок областного управления не­удовлетворительным. Она ясно высказалась за необхо­димость решительного изменения административно-тер­риториального деления исходя из одинакового количества населения в губерниях (450—600 тысяч душ населения), в провинциях (70—120 тысяч душ), в уездах (25—40ты­сяч    душ).    Увеличивая    несколько    число    губерний

46


(на 4), комиссия считала необходимым значительно увеличить число уездов. Что касается границ уездов, то они подробно не определялись.

Так, с конца 60-х годов началась непосредственная работа по подготовке областной реформы. Проведение ее в жизнь было самым тесным образом связано с кре­стьянской войной 1773—75 годов, которая потрясла дво­рянскую империю и заставила господствующий класс поспешно провести целый ряд мероприятий по укрепле­нию государственного аппарата.

В конце 1775 года было издано «Учреждение о гу­берниях». Подавив восстание Пугачева, дворяне всяче­ски стремились укрепить местные органы власти, приспо­собить административно-территориальное деление госу­дарства к тому, чтобы было легче и удобнее подавлять выступления угнетенных масс. Расширение территории русского государства за счет новых земель на юге, запа­де и востоке, размещение там вооруженной силы, строи­тельство пограничных населенных пунктов и создание органов власти также требовали проведения некоторых изменений в административно-территориальном делении.

Во введении к «Учреждению о губерниях» подчерки­валось, что основная задача реформы состоит в том, чтобы «...снабдить империю нужными и полезными уч­реждениями для умножения порядка всякого рода и для беспрепятственного течения правосудия»', а по сути дела речь шла о том, чтобы укрепить диктатуру дворян-крепостников. В соответствии с «Учреждением о губер­ниях» губернии являлись высшим звеном в системе ад­министративно-территориального деления, и их число было увеличено до 40. В свою очередь губернии дели­лись на провинции, уезды или округа 2. Правда, вскоре деление на провинции было упразднено и основными звеньями остались губернии и уезды. Особое место в этой системе занимали области, к которым относились от­дельные территории, обычно вновь присоединяемые, по размерам не уступавшие губерниям, -но с незначитель­ным числом населения.

При .образовании губерний в 1775 году в расчет при­нимались уже не пространственные размеры, а количество

1 Полное собрание узаконений о губерниях, С-Пб, 1918, стр. 3. 8 Там  же, стр. 6—7.

47


населения и удобство путей сообщения (в тех условиях преимущественно водных), позволяющее свя­зать административные центры с окраинами губерний или уездов. Для образования губернии считалось необходимым, чтобы на данной территории было в среднем 300—400 тысяч душ населения, а для уезда 20—30 тысяч душ. В отдельных случаях на окраинах две или три губернии объединялись под управлением особого представителя верховной власти наместника или генерал-губернатора и составляли отдельную адми­нистративно-территориальную единицу с органами управ­ления, наделенными большими полномочиями, по срав­нению с губернскими.

Такое разделение страны на губернии и уезды в пол­ной мере способствовало проведению внутренней и внеш­ней политики дворянского государства: оно обеспечивало удобство полицейского управления; позволяя сосредото­чивать на местах необходимое количество полиции и чи­новников, создавало условия для быстрой переброски карательной военной силы, когда требовалось подавить организованное выступление восставших, и содействова­ло укреплению опорных пограничных пунктов, игравших важную роль в защите внешних рубежей страны.

В административно-территориальном делении Рос­сийской империи была ярко выражена колониальная политика царизма и русской империалистической бур­жуазии. Стремясь не допустить объединения отдельных народов, царское правительство разделило территории, населенные нерусскими национальностями, распределяя их между различными генерал-губернаторствами и гу­берниями. Так, после присоединения к России Казахста­на, завершившегося в 60—70 гг. XIX в., его территория согласно реформе 1867—68 гг. была разделена на обла­сти. Эти области были распределены по различным ге­нерал-губернаторствам, что приводило к искусственному расчленению территорий, населенных национальными меньшинствами. Территория Татарии в настоящих ее границах была раздроблена между пятью губерниями, территория Армении между четырьмя и т. д.

Развитие капиталистических производственных отно­шений в России (особенно после реформы 1861 г.), рост старых и образование новых промышленных центров, строительство путей сообщения, перемещение населения

48


из одних районов в другие и т. п. привели к резкому не­соответствию административных границ экономическо­му развитию страны, что стало очевидным уже в конце прошлого столетия. Однако царское самодержавие не торопилось с реформой административного деления. Господствующие классы считали, что какие-либо серьез­ные изменения в государственном механизме и в связан­ном с ним административно-территориальном делении могут пошатнуть «основы» монархии.

Царизм особенно боялся создавать новые админи­стративно-территориальные единицы и перемещать ад­министративные центры во вновь возникшие в процессе капиталистического развития, торгово-промышленные города и фабрично-заводские поселки с преимуществен­но пролетарским населением. Например, город Царицын, получив железнодорожную связь с центральными райо­нами России и Донецким бассейном, превратился в крупный торгово-промышленный центр. Однако он про­должал оставаться уездным городом Саратовской губер­нии. Целый ряд поселений городского типа, крупные фабрично-заводские села, как Орехово-Зуево, Юзовка, Нижний Тагил и др., так и не получили прав города'.

К началу империалистической войны (1914 г.) Рос­сийская империя делилась на 80 губерний, 20 областей, 2 округа и 9 самостоятельных городов (градоначальств), подчиненных непосредственно центру, 817 уездов и 16 760 волостей. Из 50 губерний, образованных на осно­вании «Учреждения о губерниях» І775 года, 42 остались в неизменном виде, в некоторых губерниях изменились лишь центры и только несколько губерний были реорга­низованы путем их объединения с другими или путем разукрупнения. Общее же число губернских администра­тивно-территориальных единиц увеличилось главным образом за счет присоединения к Российской империи новых территорий.

Губернии являлись высшим звеном административ­но-территориальной организации царской России. В них сосредоточивались важнейшие отрасли государственно­го управления, а также органы местного дворянского самоуправления губернские земства. Стоявший во главе губернии губернатор был наделен широкими пол-

1 Перечень  городов   (губернских   и   уездных)    был   утвержден  в конце XVIII века.

4.   Р.  С. Павловский,  М. А.   Шафир.                                                           49


номочиями: он являлся представителем высшей прави­тельственной власти и вместе с тем органом Министер­ства внутренних дел. Ему подчинялась вся полиция в губернии.

Помимо областей и округов, не входили в губернии и являлись равнозначными с ними единицами 9 городов (Москва, Петербург, Одесса, Ялта, Севастополь, Керчь, Николаев, Баку, Ростов-на-Дону). Эти города были вы­делены в градоначальства в целях усиления власти местных административных органов.

Часть губерний и областей объединялась в генерал-губернаторства (на Кавказе наместничество). К 1917 году существовало 8 таких генерал-губернаторств, соз­данных главным образом в окраинных районах страны.

Вторым звеном административно-территориальной организации царской России, .по общему правилу, были уезды. Как и губернии, уезды сохранились со времени губернской реформы Екатерины П. В них сосредоточи­валось, по преимуществу, полицейское управление, а также уездные земства, бывшие выборными органами цензового самоуправления, ведавшими под надзором губернатора мероприятиями, относящимися «к местным пользам и нуждам».

В уездах имелось подчиненное непосредственно гу­бернатору уездное полицейское управление, а сам уезд в полицейском отношении делился на полицейские станы. Для охраны «благочиния», общего спокойствия, безопас­ности и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции, в 1903 году была создана специальная уездная полицейская стража.

В новых уездах границы строились исходя из удобств административного управления (в особенности из удобств собирания налогов). Естественно-географиче­ские и экономические условия, тяготение населения к определенным центрам и т. п., не принимавшиеся в учет при организации губерний, не играли никакой роли и при установлении уездных границ. Основное требование для образования уезда, предписанное еще «Учреждени­ем о губерниях» 1775 года и заключавшееся в том, что «...в уезде или округе считается от двадцати до трид­цати тысяч душ»', полностью сохранялось в силе.


 

 


50


1 Полное собрание узаконений о губерниях, С-Пб., 1918, стр. 7


Уезды, как правило, делились на волости, являвшие­ся первичным звеном системы административно-терри­ториального устройства. Волость, как территориальная единица, первоначально была создана лишь на землях государственных (великокняжеских) и монастырских для удобства собирания налогов с казенных (государ­ственных) крестьян. В 1861 году при «освобождении» крестьян волость превратилась в территориальную еди­ницу сословного крестьянского управления по всей цар­ской империи (за исключением некоторых окраинных районов, населенных национальными меньшинствами) и по существу стала общей административно-тер­риториальной единицей, первичным административ­но-фискальным звеном буржуазно-помещичьего госу­дарства.

Волости состояли из сельских обществ, объединяв­ших крестьян, которые принадлежали до реформы 1861 года одному помещику. Число сельских обществ не было учтено с достаточной полнотой. Примерно их нас­читывалось от 100 до 150 тысяч по всей стране. Основ­ное назначение волости состояло в сборе налогов и раз­личных платежей с крестьян. Применительно к этому и строились их границы. Сельские общества большей частью занимались вопросами общинного землеполь­зования.

В организации управления окраинами царили запу­щенность и хаос. Особое управление существовало для Финляндии, царства Польского, Прибалтийских губер­ний, Кавказского края, Закаспийской области, Турке­стана, степных областей, Сибири и земель казачьих войск. Так, Туркестанский край в целом и все казачьи области находились в ведении военного министерства. Степные области Акмолинская и Семипалатинская состояли в ведении министерства внутренних дел. Кав­каз вообще не подлежал ведению министров, и послед­ние должны были каждое свое мероприятие проводить только через наместника. Управление «кочевыми и бро­дячими инородцами» Приморской и Амурской областей целиком представлялось усмотрению местных губерна­торов. Управление «самоедами» Архангельской губер­нии сосредоточивалось в ведении министерства земле­делия. Калмыки и киргизы состояли в ведении Астра­ханского    губернатора.      Обособленное        управление

4*                                                                                                                     57


Имели также территории казачьих войск, как прави­ло, входившие в состав той или иной губернии (об­ласти).

Царская Россия отличалась значительным развитием сословно-территориальных органов. Дворянство было организовано по губерниям и уездам, духовенство в ка­честве основных звеньев, территориальной организации имело епархии, приходы, церковные общины и монасты­ри. Купцы составляли в городах купеческое общество, мещане мещанское, ремесленники делились на цехи, сословие крестьян имело сельские и волостные звенья территориальной организации, которые одновременно являлись общими звеньями административно-террито­риальной системы.

С точки зрения ведомственного (отраслевого) управ­ления, установленная система административно-террито­риального деления не всегда была удобной. Поэтому она дополнялась большим числом различных межтерри­ториальных органов. Так, существовали различные окру­га: военные, учебные, почтово-телеграфные, горные, та­моженные и др., объединявшие каждый по нескольку губерний. В пределах губернии по нескольку уездов объединяли инспектуры народных училищ, участки по­мощников прокуроров окружных судов, помощников начальников губернских жандармских управлений, епи­скопства православной церкви и т. п.

Таким образом, на сетку административно-террито­риального деления накладывалась еще одна сетка орга­нов ведомственного и церковного управления.

Царское административно-территориальное деление было целиком сохранено Временным правительством. Империалистическая буржуазия считала царскую госу­дарственную машину вполне подходящей для обслужи­вания своих интересов. Созванное Временным правитель­ством в марте 1917 года «Особое совещание по реформе местного управления» категорически высказалось про­тив изменений административно-территориального деле­ния. 26 марта 1917 г. Временным правительством было вынесено официальное решение о том, что деление стра­ны на губернии, уезды и волости должно остаться без изменений. Под давлением мест были внесены лишь незначительные поправки - в территориальное деление некоторых губерний и уездов.

52


§ 2. Создание и дальнейшее развитие

административно-территориального устройства

Советского социалистического государства

Вопрос о коренной ломке административно-террито­риального устройства царской России был поставлен только после победы Великой Октябрьской социалисти­ческой революции. В процессе разрушения старого бур­жуазно-помещичьего государственного аппарата и ор­ганизации социалистического государственного аппара­та пролетариат должен был ликвидировать старую систему административно-территориального деления" и создать новую, отвечающую его интересам, интересам трудящихся.

В. И. Ленин еще до Октября указывал, что средне­вековые, крепостнические, казенно-бюрократические, административные деления России, не соответствующие даже требованиям капитализма, нельзя будет оставить без существенных изменений после уничтожения само­державия. «Ясно, как день, писал В. И. Ленин, что не может быть и речи ни о какой, сколько-нибудь серьезной местной реформе в России без уничтожения этих делений и замены их...»'.

Вскоре же после победы Великой Октябрьской со­циалистической революции началась разработка и прак­тическое осуществление мероприятий по созданию ново­го административно-территориального деления, осно­ванного на  социалистических принципах.

Уже в ноябре-декабре 1917 года в центральных и восточных губерниях страны началось повсеместное разукрупнение волостей. Особенно широко ломка волост­ных границ проводилась летом 1918 года, когда проис­ходил землеустроительный передел и многие крупные селения преобразовались в самостоятельные волости.

Что касается строительства сельских Советов, то оно полностью развернулось лишь во второй половине 1918 года. Огромная заслуга в этом процессе принад­лежит комитетам деревенской бедноты (комбедам), при помощи которых Советской власти удалось подорвать экономическую и политическую мощь кулачества и создать условия для установления прочного союза с середняком.

1 В. И. Ленин, Соч., т. 20, стр. 31.

5S


Возник также ряд новых губерний и уездов, кото­рые образовались вокруг своих естественно-историчес­ких и экономических центров, не имевших ранее адми­нистративных прав и числившихся «заштатными» горо­дами. В качестве характерного примера можно привести создание Иваново-Вознесенской губернии.

Сразу же после установления Советской власти эко­номические особенности текстильного Иваново-Кинешем-ского района потребовали создания там своих органов власти и управления. Происходивший 6—8 декабря 1917 г. съезд Советов фабрично-заводских комитетов и профессиональных союзов Иваново-Кинешемскэго района избрал районный Совет и поручил ему подгото­вить материал об образовании новой губернии и орга­низации в ней власти 1.

В январе 1918 года II районный съезд Иваново-Ки-нешемского района принял специальную резолюцию, в которой признал необходимым выделить из Костромской и Владимирской губерний новую Иваново-Вознесенскую губернию в составе 8 уездов2.

С апреля месяца 1918 года под председательством М. В. Фрунзе начала работать комиссия по организа­ции новой губернии, задачи которой состояли в том, что­бы наметить границы, согласовать их с губернскими учреждениями Владимира и Костромы, а затем сформи­ровать органы новой губернии.

В конце апреля в г. Иваново-Вознесенске открылся III съезд Советов Иваново-Кинешемского района. В из­вещении за подписью М. В. Фрунзе о созыве этого съезда говорилось: «Два съезда Советов Иваново-Кине­шемского промышленного района, представлявшие все трудовое население уездов: Шуйского, Кинешемского, Юрьевецкого, частей Нерехтского, Ковровского, Суздаль­ского, Вязниковского и Юрьев-Польского уездов вынес­ли постановление о необходимости образования новой Иваново-Вознесенской губернии».

В принятой этим съездом резолюции губисполкому было поручено в месячный срок войти с ходатайством в центральные правительственные организации об утвер­ждении губернии в намеченных границах.

1   ЦГАОР ф. № 393, о. № 320, л. д.  183.

2   Т а м ж е, о. № 352, № 460, л. д. 5 и след.

54


Так, по инициативе местных советских органов в те­чение нескольких месяцев был решен вопрос о создании целостной в экономическом отношении Иваново-Возне­сенской губернии, на что не могли решиться ни царское, ни Временное правительство.

В таком примерно порядке происходило создание и других новых губерний и уездов '. Одновременно было также узаконено существование областей, которые фак­тически возникли еще до Октябрьской революции как центры советской и партийной работы 2. Всего к середи­не 1918 года было создано 6 губерний.

Некоторые изменения в старое административно-территориальное деление вносились и в других братских советских социалистических республиках после освобож­дения их территории от интервентов и белогвардейцев и разгрома националистической контррезолюции. Об этом, в частности, свидетельствует образование на Украине декретом Украинского советского правитель­ства от 5 февраля 1920 г. Донецкой.области 3. Создание в составе Украинской ССР этой новой области имело огромное значение для обеспечения успешного руковод­ства восстановлением угольного Донбасса.

Большую роль в проводимой тогда работе по улуч­шению административно-территориального устройства советских республик сыграло Обращение НКВД от 24 декабря 1917 г. ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления». Это обращение обязывало местные органы государственной власти немедленно приступить к перестройке административно-террито­риального деления и вместе с тем определяло, в каком именно  направлении  ее следует проводить4.

27 января 1918 г. Совнарком РСФСР издал поста­новление «О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.», предоставившее местным Советам ши­рокую инициативу в деле самостоятельного осуществле-

1   Данные об этих губерниях,  уездах и других изменениях ад­
министративного деления имеются в статье К. Д. Егорова, Осно­
вы районирования  РСФСР, помещенной в сборнике «Пять лет Со­
ветской власти».

2   См. постановление ВЦИК от 23 декабря  1918 г. «Об област­
ных объединениях»  (СУ РСФСР  1918 г. № 99, ст.   101).

3  СУ УССР  1920 г. № 7, ст. 121.

4  СУ РСФСР 1917 г. № 12, ст. 179.

55


ния всяких изменении в административно-территориаль­ном делении1. Применявшийся царским и Временным правительствами разрешительный порядок образования административно-территориальных- единиц отменялся. Все вопросы, связанные с изменением границ губерний, уездов и волостей, могли согласно этому постановлению разрешаться местными Советами, с соответствующим сообщением о внесенных изменениях Наркомату внут­ренних дел. Такая политика центра была вполне объяс­нима в тех условиях, поскольку лишь опыт мест мог дать ответ на вопрос о будущем административно-тер­риториальном  устройстве  Советского  государства.

Первые годы развития Советского государства ха­рактеризуются многообразием форм территориальных образований. В масштабах губерний, отдельных уездов и даже волостей возникали различные «республики», кое-где возглавлявшиеся собственными совнаркомами. Однако сразу же после заключения Брестского мира, получив возможность вплотную перейти к задаче управ­ления страной, советское правительство решительно вы­ступило за ликвидацию всякого рода самочинных рес­публик с их совнаркомами и другими подобными обра­зованиями. Важным мероприятием в этом направлении было постановление ВЦИК от 9 июля 1918 г. «Об уп­разднении Совнаркома Московской области».

Принятие первой Конституции РСФСР в 1918 году внесло в практику советского строительства необходи­мую планомерность, организованность и обеспечило согласованность в работе различных звеньев советской системы. Конституция 1918 года сохранила в основном деление страны на губернии, уезды и волости. Установ­ление границ и компетенции областных Советов, входя­щих в состав РСФСР, а также общее административное разделение территории РСФСР и утверждение област­ных объединений относилось Конституцией к ведению Всероссийского съезда Советов. Области считались ос­новными территориальными единицами. При этом осо-т бого различия между областями и губерниями Консти­туция не проводила.

Большое значение в это время имело постановление СНК РСФСР    «О  порядке    разрешения    вопросов об

' СУ РСФСР 1918 г. № 91, ст. 318. 56


изменении границ губерний, уездов и волостей», издан­ное 15 июля 1919 г.1. Оно установило новый порядок, при котором изменение границ губерний, уездов и воло­стей могло производиться только с разрешения Народ­ного комиссариата внутренних дел. Это постановление предлагало взять курс на укрупнение волостей с таким расчетом, чтобы в волости в среднем насчитывалось до 10 тысяч человек.

Большое внимание вопросам создания нового терри­ториального устройства уделил VII Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в 1919 году.

На съезде в докладах о советском строительстве от­мечалось не только несоответствие старого администра­тивно-территориального деления новым задачам, но и исключительная путаница, вызванная тем, что отдель­ные совнаркомы, наркоматы, главки, центры вводили свои границы, не совпадающие с существующим адми­нистративно-территориальным делением.

В резолюции VII съезда о советском строительстве был включен специальный пункт, в котором ВЦИК по­ручалось практически разработать вопрос о новом ад­министративно-хозяйственном делении РСФСР. «Впредь до решения этого вопроса ВЦИК, говорилось в резолюции,образование новых административно-хозяй­ственных единиц, а также введение нового районного деления всей или части территории РСФСР, по каким-либо отдельным отраслям хозяйства или управления, в каждом отдельном случае разрешается Советом Народ­ных Комиссаров после предварительного обсуждения вопроса всеми заинтересованными исполнительными комитетами и народными комиссариатами»2.

В декабре 1920 года состоялся VIII Всероссийский съезд Советов, который предложил ВЦИК ускорить ра­боту по проведению нового административно-хозяйст­венного деления РСФСР преимущественно «на основе экономического тяготения». Съезд обязал все ведомст­ва в ближайшее время закончить свои работы по райо­нированию. Придавая громадное значение каменно­угольной и металлургической промышленности Сибири, Урала, Подмосковного и Донецкого бассейнов для вос-

1   СУ РСФСР 1919 г. № 36, ст. 356.

2   «Съезды Советов в документах 1917—.1936 гг.»,    Госюриздат,
т. I, 1959, стр. 116.

57


становления всего хозяйства республики, съезд пору­чил ВЦИК срочно разрешить вопрос о новом терри­ториальном перераспределении районов в этих мест­ностях.

В связи с необходимостью решительно покончить с местничеством и сепаратизмом в это же время издается ряд постановлений ВЦИК об областных объединениях.

Возникшие без определенного плана и часто без не­обходимых экономических предпосылок областные объединения, существовавшие наряду с губерниями, становились теперь излишними.

Постановлением ВЦИК от 23 декабря 1918 г. «Об областных объединениях» утверждались только 3 обла­сти: Уральская, Западная и Северная. При этом вхо­дившим в них губерниям предоставлялось право через губернский съезд Советов и после утверждения Прези­диумом ВЦИК выйти из состава этих областей.

Это означало, что по мере того, как губернии нала­живали свою работу и непосредственно связывались с центром, они могли отказаться от вхождения в соответ­ствующую область.

Вскоре фактически перестала существовать Ураль­ская область в связи с тем, что ее территория оказалась занятой интервентами и белогвардейцами.

Затем распалась Западная область, а в первой по­ловине 1919 года III съезд Советов Северной области вынес решение о ее упразднении.

Приблизительно в это же время начали создаваться советские национально-территориальные образования, что привело к административному переделу территории РСФСР на началах советской автономии. За короткий срок на территории РСФСР наряду с уже существовав­шей Туркестанской АССР был создан целый ряд авто­номных республик и областей'.

На основании решения VII съезда Советов Прези­диум ВЦИК в феврале 1920 года создал административ­ную комиссию ВЦИК во главе с заместителем наркома внутренних дел тов. Владимирским. Перед этой комис­сией были поставлены две основные задачи: общая раз­работка принципов нового районирования республики и подготовка материалов для создания отдельных адми-

1 См. Д. Л. Златопольский, Государственное устройство СССР, Госюриздат,  1960.

58


нистративно-территориальных образований и изменения

!их границ.

Первые схематические наметки экономического рай­онирования страны были даны з плане ГОЭЛРО, кото­рый VIII съездом Советов был признан первым шагом великого хозяйствования.

Этот план, получивший исключительно высокую оценку В. И. Ленина, предусматривал строительство ряда электрических станций государственного значения и в связи с этим намечал создание 10 важнейших эконо­мических районов на территории РСФСР.

В докладе Государственной комиссии по электрифи­кации России VIII съезду Советов РСФСР особо отме­чалось, что для выработки рационального плана разви­тия народного хозяйства предстоит разделить террито­рию страны на хозяйственно-самостоятельные единицы. Проведение районирования тесно связывалось с идеей электрификации и Ленинским планом ГОЭЛРО.

Общее руководство делом электрификации РСФСР, ■наблюдение за исполнением плана ГОЭЛРО и согласо­вание его с общегосударственным хозяйственным пла­ном РСФСР было возложено на Госплан.

В свою очередь Госплан уже в 1921 году создал спе­циальную комиссию по районированию России, которая занялась научной разработкой проекта районирования. В течение 1920—1921 гг. была выработана предвари­тельная схема нового территориального устройства стра­ны. 2-я сессия ВЦИК VIII созыва, состоявшаяся в на­чале 1921 года, детально рассмотрела эту схему и обсу­дила все вопросы, связанные с созданием новой системы административно-территориального устройства '.

Вместо разделения страны на губернии, уезды и во­лости в проекте намечалась новая система с основными звеньями: район округ—область. 4 ноября 1921 г. доклад Госплана о районировании был заслушан Сове­том Труда и Обороны, а затем Президиумом ВЦИК, ко­торый образовал под председательством М. И. Калини­на комиссию. Эта комиссия рассмотрела разработанный Госпланом проект районирования и выработала спе­циальные тезисы   по данному  вопросу.   Проект  нового

1 «Сессия  ВЦИК  VIII  созыва.   Стенографический  отчет».  Гос­издат, 1921, стр. 81—83.


административно-территориального устройства был окончательно утвержден в марте 1922 года 3-й сессией ВЦИК IX созыва.

Переход на мирную работу по восстановлению на­родного хозяйства позволил практически приступить к осуществлению   задач   экономического   районирования.

В результате проведенных мероприятий к началу 1923 года после осуществления национально-террито­риальных преобразований и глубокой проработки вопро­са о районировании в Госплане и Комиссии ВЦИК были созданы необходимые предпосылки для осуществления коренных изменений в административно-территориаль­ном устройстве РСФСР.

В 1922 году по инициативе В. И. Ленина был обра­зован Союз Советских Социалистических Республик, что явилось крупнейшей победой национальной политики Коммунистической партии. Созданием СССР заверши­лась колоссальная работа по объединению в одно целое всех народов многонационального социалистического государства. Объединение советских республик в единое союзное государство облегчило решение задач хозяйст­венного и культурного строительства как в отдельных национальных республиках, так и во всей стране. После образования СССР вопросами создания нового админи­стративно-территориального деления стали активно за­ниматься общесоюзные органы.

К началу 1923 года уже были уточнены принципы районирования и установлена очередность работ по его проведению.

Осуществление основных принципов экономического районирования предполагало:

а)  формирование  административно-территориальных
единиц как экономически организованных объединений
с учетом не только их природных, хозяйственных и др.
ресурсов, но и перспектив развития:

б)   неуклонное   соблюдение   требований    ленинской
национальной политики Коммунистической партиа;

в)   максимальное укрепление государственного аппа­
рата, повышение его организаторской рели в социалис­
тическом строительстве, приближение его к трудящимся
массам,   улучшение    руководства     работой   нижестоя­
щих его звеньев со стороны как партийных, так и выше­
стоящих государственных органов.

60


В соответствии с этим Госпланом СССР была состав­лена детальная схема, предусматривавшая создание 21-го экономического района и, следовательно, такого же количества областных объединений, то есть по суще­ству создан общий план районирования всего СССР.

В ряде областных хозяйственных объединений были разработаны проекты низового районирования. Такие проекты имелись и по отдельным губерниям. Во многих губерниях и республиках было проведено значительное укрупнение волостей и уездов, что, безусловно, имело положительное значение и для последующего райониро­вания.

На территории Украины к этому времени уже нача­лось практическое проведение общего районирования, хотя там еще сохранились губернии, которые вместо уездов и волостей делились на округа и районы. Со­стоявшееся в декабре 1922 года совещание делегатов V Всеукраинского съезда Советов, членов коллегии НКВД УССР и ЦАТК рассмотрело предварительные проекты окружного и районного деления ряда губерний (Харьковской, Черниговской, Полтавской и др.) и раз­работало ряд практических вопросов, связанных с завер­шением районирования'.

План административно-территориального деления УССР, согласованный с Госпланом РСФСР и админист­ративно-территориальной комиссией ВЦИК, в конце февраля 1923 года был представлен на утверждение Президиума ВУЦИК. В апреле 1923 года 2-я сессия ВУЦИК VII созыва обсудила этот план и ввела в дей­ствие новое административно-территориальное устрой­ство Украины, подчеркнув, что оно имеет важное значе­ние как первый опыт коренной перестройки террито­риальной организации всей страны в направлении полного сочетания административного деления с эконо­мическим районированием.

В этих условиях необходимо было подвести итог всей работе в области административно-территориального переустройстъа, дать ей оценку и установить окончатель­ные сроки и порядок проведения в жизнь намеченной Госпланом СССР схемы. Этой было сделаноXII съездом ВКП(б)  в 1923 году, который    в    своем постановлении

«Бюллетень  НКВД  УССР»   1922 г.     17—18,  стр.   7—8.

61


указал, что разработанный Госпланом СССР проект районирования является лишь «рабочей гипотезой», нуждающейся в дополнении и проверке. В решении ука­зывалось, что введение новой системы административно-территориального деления требует осторожного подхода и большого срока для своего окончательного прове­дения.

Съезд поручил ЦК партии, кроме работ, проводя­щихся на Украине, первоначально осуществить райони­рование только в двух районах (промышленном и сель­скохозяйственном) и принять меры к внесению большей плавности в дело изменения административно-хозяйст­венного деления. По отношению к остальным областям, национальным республикам и губерниям съезд поручил ЦК партии ограничиться продолжением разработки плана районирования, не допуская его фактического про­ведения в жизнь до учета опыта в указанных выше двух областях. Исключения могли быть только с разрешения ЦК РКП (б) '.

Эта резолюция съезда была положена в основу всех дальнейших работ по проведению районирования. В 1923 году в качестве образца была создана Уральская промышленная область2, а затем Юго-Восточная сель­скохозяйственная область, получившая наименование Северо-Кавказского края, в состав которой входил це­лый ряд национальных образований.

8 мая 1923 г. Госплан СССР обратился с письмом в СТО, в котором отмечалось, что процесс предвари­тельной разработки вопроса районирования в некоторых областях (не предполагаемых к организации в первую очередь) получил в настоящее время значительное раз­витие и требует дальнейшего завершения в конкретных формах. В качестве таких областей Госпланом указы­вались Нижне-Волжская, Северо-Восточная и Средне-Волжская области, где к этому времени имелся ряд проектов низового районирования.

1   См. «КПСС в резолюциях и решениях...»,  Госполитиздат, изд.
7-е, ч. I, стр. 718—719.

2    Положение об Уральской области, создание которой явилось
первым в  РСФСР  опытом    районирования,    было  утверждено   111
сессией ВЦИК.  Область была   разделена   на   округа, округа на
районы, причем границы области, округов и районов и их центры
были»определены по принципам экономического тяготения.

62


Из материалов Госплана видно, что в этих местах уже работали десятки различных организаций област­ного характера (округа водного транспорта и путей со­общения, объединения Северолеса, сельхозкооперации, Наркомвнешторга, Госбанка и др.). Поэтому Госплан ставил вопрос об учреждечии в Саратове, Самаре и Ар­хангельске областных плановых комиссий для проведе­ния дальнейших работ по районированию.

Переход к осуществлению ленинского плана социа­листической индустриализации страны и коллективиза­ции сельского хозяйства выдвинул задачу завершения экономического районирования. XV съезд ВКП(б), исхо­дя из необходимости укрепления планового начала, дал директиву о разработке первого пятилетнего плана раз­вития СССР, составным элементом которого являлось завершение районирования страны. В решениях съезда указывалось: «С целью наиболее полного охвата плано­вым руководством народнохозяйственной жизни страны съезд считает необходимым в течение предстоящего пя­тилетия   окончить   районирование всей   страны»'.

Осуществление пятилетнего плана требовало соот­ветствующей перестройки советского государственного аппарата в целях улучшения его работы. Переход стра­ны к областному и районно-окружному делению должен был улучшить деятельность государственных органов по руководству промышленностью, строительством и сельским хозяйством.

В 1926—1927 гг. были образованы Дальневосточный край и Ленинградская область2. В 1928 году закончи­лась организация Центрально-Черноземной, Средне-Волжской и Нижне-Волжской областей 3. Завершающим моментом в переходе к территориальному делению в РСФСР на основе экономического районирования явилась организация еще четырех областей, а имен­но: Западной, Нижегородской, Центрально-Промыш­ленной, Ивановской промышленной, а также Север­ного Края4.

1   «КПСС   в   резолюциях и   решениях...»,   Госполитиздат,   1953,
ч. II, стр. 345.

2   СУ РСФСР  1926 г. № 3,    ст. 8;   СУ РСФСР    1927 г. № 80,
ст. 536

3    СУ РСФСР 1928 г. № 54, ст. 406—407; № 56, ст. 421.
* СУ РСФСР 1929 г. № 10, ст., 116.

63


К концу 1929 года в РСФСР закончился переход к областному (краевому), окружному, районному деле­нию, а во всех остальных республиках окружному, районному делению. Переход к этой новой системе ад­министративно-территориального деления имел большое значение для улучшения руководства' народным хозяй­ством, приближения государственных органов к населе­нию, развязывания широкой политической и трудовой активности масс, последующей ликвидации экономиче­ской и культурной отсталости национальных рес­публик.

Таким образом, была создана новая система админи­стративно-территориального устройства страны, отве­чающая жизненным интересам рабочего класса и всех трудящихся. Вместо старых губерний, уездов и волостей, носивших полицейско-фискальный характер, были об­разованы административно-территориальные единицы, построенные на основе учета экономических данных и особенностей национального состава населения и обла­дающие достаточной экономической базой, широкими правами и хозяйственно-административной самостоя­тельностью.

Организация новой системы административно-тер­риториального устройства явилась большим достижени­ем, создавшим более благоприятные условия для усиления подъема народного хозяйства на основе даль­нейшего расширения прав местных исполкомов, развития инициативы низовых органов власти и приближения их к населению, а также вовлечения в социалистическое строительство оабочих и крестьян.

В политическом отчете Центрального Комитета XVI съезду партии дается высокая оценка значения эко­номического районирования, без которого нельзя было бы поднять громадную работу по перестройке сельского хозяйства и развитию колхозного движения. Укрупнение волостей и преобразование их в районы, уничтожение губерний и преобразование их в менее крупные единицы (округа), наконец, создание областей как прямых опор­ных пунктов ЦК таков общий вид районирования. Цель районирования приблизить партийно-советский и хозяйственно-кооперативный аппарат к району и се­лу для того, чтобы получить возможность своевременно разрешать наболевшие вопросы сельского хозяйства, его

64                                                                                                        ч


подъема, его реконструкции. В этом смысле сыграло громадную положительную роль районирование.

Широко развернувшееся колхозное движение потре­бовало дальнейшего укрепления района и расширения прав районных органов. «Поскольку узловым пунктом, где осуществляются директивы партии и Советской вла­сти, является район, указывалось в решениях XVI конференции ВКП(б), сюда необходимо перенести центр тяжести работы по улучшению и исправлению государственного аппарата»'. Но дальнейшее укрепле­ние района зависело от округа, который, сыграв боль­шую роль в советском строительстве, в связи с новыми условиями работы потерял свое значение и стал излиш­ним звеном в системе советского административно-тер­риториального устройства. Поэтому XVI съезд партии принял решение о ликвидации округов2.

В соответствии с этим решением съезда партии ЦИК и СНК СССР 23 июля 1930 г. приняли постановление «О ликвидации округов», в котором намечались прак­тические меры по проведению этой реорганизации. По­становление предлагало правительствам республик, а также областным (краевым) исполкомам установить непосредственную связь с районами я усилить работу по руководству низовыми органами. Районным Советам в пределах их территории передавались все права и обя­занности, принадлежащие округам, финансово-матери­альная база (бюджетные средства, предприятия, со­циально-культурные учреждения и т. п.), а также 90% руководящих работников окружного аппарата3. К концу 1930 года были завершены основные мероприятия -по ликвидации окружного звена во всех союзных республи­ках4.

1    «КПСС в резолюциях и решениях...»,    Госполитиздат,     1953,

4.  II, стр. 481.

2    Там же, стр. 563.

3    СЗ  СССР   1930  г. № 37,  ст. 400. См.   также постановление
ЦК ВКП(б) «О ликвидации округов», «Правда»  16 июля 1930 г. и
письмо НК РКИ СССР местным органам РКИ, «Власть Советов»
1930 г.

і При общей ликвидации окружного звена были сохранены на­циональные округа и некоторые друкие (Камчатский, Сахалинский, Мурманский), что вызывалось значительным отдалением их тер­ритории от областных центров. В последующие годы число округов несколько  увеличилось.  Организация    ряда   новых    округов   была

5.  Р. С. Павловский. М. А.  Шафир,                                                                 £5


При общей тенденции к ликвидации округов совер­шенно иначе обстояло дело с национальными округами, число которых еще более возросло.

Были сохранены Ненецкий национальный округ в Северном крае и Коми-Пермяцкий округ, в Уральской области, а в 1931 году в местах поселения малых наро­дов Севера был образован еще целый ряд националь­ных округов'.

Создание и укрепление этих округов имело громад­ное значение для дальнейшего улучшения хозяйствен­но-культурного обслуживания народов Севера и их во­влечения в дело социалистического строительства.

С ликвидацией округов и превращением районов в основные звенья административно-территориального де­ления в деревне закончился процесс районирования стра­ны, явившийся необходимой предпосылкой для социали­стической реконструкции народного хозяйства.

Упразднение округов и укрепление районов создали благоприятные условия для сосредоточения основного внимания низовых 'органов советской власти непосред­ственно на вопросах социалистической реконструкции народного хозяйства, коллективизации, организации культурной революции, подъема благосостояния народ­ных масс.

Но с ликвидацией округов не прекратилась работа по дальнейшему совершенствованию административно-территориального устройства. Задачи улучшения руко­водства предприятиями, совхозами, колхозами и МТС со стороны областного (краевого) аппарата выдвинула необходимость разукрупнения ряда областных (крае­вых) объединений РСФСР 2.

обусловлена спецификой отдельных районов, резко выделявшей их из общего экономического профиля данной области (например, Старобельский округ Донбасса), территориальной отдаленностью некоторых районов (Сурхан-Дарышский и Кашка-Дарьинский округа в Узбекской ССР), пограничным расположением (Коростен. ский, Проскуровский и др. округа УССР). В связи с дальнейшей реорганизацией областного деления в течение 1937—1944 гг. эти округа были постепенно ликвидированы.

1    СУ РСФСР 1931  г. № 8, ст. 93.

2  О размерах краев и областей РСФСР можно судить по сле­
дующим данным: Нижне-Волжский   край занимал      территорию в
330 тыс. кв. км с населением в 5570 тыс. человек. В крае было об-

66


В 1934 году из территории Северо-Кавказского края выделился Азово-Черноморский край в связи с ростом промышленного и сельскохозяйственного производства в этом районе. Создание металлургической базы, строи­тельство крупных предприятий в Свердловске, Челябин­ске и прилегающих к ним районах вызвали необходи­мость разделения Уральской области на три областиСвердловскую, Челябинскую и Обско-Иртышскую. Со­оружение крупных промышленных предприятий на Волге при общем хозяйственном росте Нижне-Волжско-го края потребовало образования на этой территории двух самостоятельных краев1. Разукрупнению подверг­лась также Центрально-Черноземная область, на базе которой были образованы Воронежская и Курская об­ласти2. На Дальнем Востоке дополнительно к четырем организованным в 1932 году областям в 1934 году были созданы еще четыре области Уссурийская, Хабаров­ская, Зейская и Нижне-Амурская3. В 1935 году было проведено разукрупнение Горьковского (Нижнегород­ского) и Средне-Волжского краев, двух краев Сибири (Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского), Москов­ской, Западной, Ленинградской и Ивановской промыш­ленных областей4. Был осуществлен также переход к областному делению некоторых республик, ранее не имевших областей. Так уже в 1932 году были об­разованы области в Украинской ССР и Казахской АССР.

Наряду с разукрупнением областей Пленум ЦК В1\П(б) в ноябре 1934 года признал необходимым при­ступить к разукрупнению районов на базе новых МТС с целью «полного приближения органов управления К

разовано 6 округов и 76 районов, число крестьянских хозяйств * районе колебалось от 9 до 13 тысяч.

Центрально-Черноземная область после ее оформления занима-ла площадь в 1916 тыс. кв. км. Население ее составляло 1 160 тыс. человек. Область была разделена на 11 округов, 173 района и 4806 сельских Советов. В среднем на район приходилось 63 тыс. жите­лей.  См. «Экономическое строительство» 1923 г.   11—12.

і СУ РСФСР 1934 г. № 5, ст. ст. 33—35.

2   СУ РСФСР 1934 г. 26, ст.  153.

3   СУ РСФСР  1934 г. № 31, ст.  190.

4   СУ РСФСР 1935 г. № 4,   ст. ст. 38, 45;   № 5, ст, 56; № 4,
ст. ст. 34, 37; № 5, ст. 68; № 8, ст. 87.

5*                                                            .                                                        67


селу»'. В соответствии с директивами ЦК ВКП(б) были разукрупнены районы во всех республиках, в результа­те чего общее количество районов увеличилось с 2443 в 1934 году до 3463 в 1938 году 2.

В связи с'ростом новых промышленных пунктов, ре­конструкцией городов и поселков уточнялось и их пра­вовое положение. Большие изменения, связанные с за­вершением сплошной коллективизации, были внесены в существующую сеть сельских Советов. Решая вопрос об этих изменениях, партия до конца разгромила враже­скую теорию об отмирании сельских Советов в районах сплошной коллективизации. Порядок перестройки низо­вой сети Советов был определен специальной директи­вой ВЦИК3. Все важнейшие мероприятия, связанные с разукрупнением областей и районов, были одобрены XVII съездом ВКП(б).

Административно-территориальное устройство союз­ных республик, сложившееся к 1936 году, получило за­крепление в Конституции СССР 1936 года и в принятых на ее основе конституциях союзных республик. В част­ности, Конституция СССР зафиксировала областное (краевое) деление союзных республик. Конституции союзных республик, имевших областное (краевое) де­ление (РСФСР, УССР и Казахская ССР), также пре­дусмотрели состав областей (краев). В конституциях союзных республик, имевших в то время только район­ное деление, был указан перечень районов, городов республиканского подчинения и округов там, где они еще сохранились. Конституции всех автономных респуб­лик отразили состав районов и городов республикан­ского подчинения (АССР).

После принятия Конституции СССР 1936 года адми­нистративно-территориальное устройство союзных рес­публик развивалось главным образом в направле­нии дальнейшего разукрупнения существующих краев, областей, районов, а также образования новых об­ластей в тех союзных республиках, где их раньше не было.

1 «КПСС в резолюциях и решениях...»,. Гоеполитиздат, изд. 7-е, Ч. II, стр. 806.

1 2 См. «Советское государство» 1938 г. № 5, стр. 96. См. «Беднота» 3 июня 1930 ґ. № 125.

68-


В РСФСР в 1937~году произошло разукрупнение Азово-Черноморского края, из состава которого была выделена Ростовская область, а оставшаяся часть пе­реименована в Краснодарский край. Разукрупнению подверглись также Северная область (на Архангельскую и Вологодскую), Московская (на Тульскую, Рязанскую и Московскую), Западная и Курская (на Смоленскую, Орловскую и Курскую), Воронежская (на Тамбовскую и Воронежскую), Западно-Сибирский край (на Новоси­бирскую область и Алтайский край). В 1938—1939 гг. на базе Мурманского округа и одного района, выделен­ного из Карельской АССР (Кандалакша), была образо­вана Мурманская область. За счет части районов Там­бовской, Саратовской и Рязанской областей организо­валась Пензенская область. Подверглись также разук­рупнению Свердловская область (на Пермскую и Сверд­ловскую) и Дальневосточный край (на два края Приморский и Хабаровский) '.

Реорганизация областей на основе г разукрупнения произошла в 1937—1939 гг. на Украине и в Казахстане. В Украинской ССР были образованы новые области: Николаевская, Полтавская, Житомирская, Каменец-Подольская, Сумская, Кировоградская, Запорожская и др. На территории Казахстана организовалась Павло­дарская, Кзыл-Ордынская, Гурьевская, Семипалатин­ская, Акмолинская и Джамбулская области2.

Одновременно был осуществлен переход к област­ному делению и последующее разукрупнение областей в ряде других союзных республик. Так, в 1938 году бы­ло введено областное деление в Белорусской и Узбек­ской ССР, а в 1939 году в Киргизской, Таджикской и Туркменской союзных республикахь.

Областное и районное деление было установлено на территории Западной Украины и Западной Белоруссии после их воссоединения с УССР и БССР4.

1    СЗ СССР    1937 г.    61, ст.   267; № 63,    ст.      276;   № 66,
ст. ст. 298, 300—302. «Ведомости Верховного Совета СССР»   1938 г.
  13,  1939 г. № 4 и 13.

2  СЗ СССР 1937 г. № 63, ст. 275; «Ведомости Верховного Со­
вета СССР»  
1938 г. № 7;  1939 г. № 1 и 25.

3    «Ведомости Верховного Совета СССР», 1939 г. № 38;  1941  г.
  13.

■* «Ведомости Верховного Совета СССР» 1939 г. № 39;  1940 г.

т 9.

69


Кроме этого, в довоенные годы проводилась значи­тельная работа по совершенствованию низовой сети административно-территориального устройства, заклю­чавшаяся преимущественно в разукрупнении районов и сельских единиц, в уточнении внутриобластных границ и переводе отдельных населенных пунктов из одной ка­тегории в другую. Эти мероприятия вызывались все усложняющимися задачами руководства и необходи­мостью приспособления низового деления к потребно­стям развернутого социалистического строительства, были образованы новые районы в РСФСР, УССР, Ар­мянской ССР, Казахской ССР и других союзных рес­публиках. С целью уточнения областных и районных границ проводилось перечисление отдельных сел, посел­ков и районов из одной административно-территориаль­ной единицы в другую.

В 1937—1941 гг. значительно возросло число город­ских поселений, особенно в Донбассе, восточных райо­нах СССР и Средней Азии, где за годы первых пятиле­ток были построены сотни крупных промышленных объектов, на базе которых выросли благоустроенные города и рабочие поселки.

В связи с проведением мероприятий по введению но­вого деления в западных областях УССР и БССР, а также в Бессарабии был пересмотрен состав городских поселений с целью их классификации, выделены города областного, районного подчинения и поселки городско­го типа.

Необходимые изменения в административно-терри­ториальное устройство вносились и в годы Великой Отечественной войны. В 1943 году были образованы Ульяновская, Кемеровская, Курганская и Астраханская области в составе РСФСР, а также Кашка-Дарьинская область в Узбекской ССР и Керкинская в Туркмен­ской ССР'. В 1944 году продолжалось разукрупнение областей в Российской Федерации и в Средней Азии. Новые области были.организованы на территории, осво­божденной от фашистских захватчиков (Брянская. Новгородская и др.) 2.

1    См. «Ведомости Верховного Совета СССР»  1943 г. № 4—5, 8;
1944 г. 1.

2  См   «Ведомости Верховного Совета СССР» 1944 г.  № 3,  36,
43, 48, 53.

70


Организация ряда новых областей в годы войны по­зволила обеспечить необходимое оперативное руковод­ство эвакуированными на восток предприятиями, за­кончить в предельно короткие сроки строительство и ввод в действие ряда важных объектов, снабдить всем необходимым армию и промышленность, а также своевременно приступить к восстановлению разру­шенного хозяйства на освобожденной от врага тер­ритории.

В послевоенные годы также были внесены некоторые изменения в административно-территориальное устрой­ство союзных республик. В РСФСР, УССР, БССР было образовано несколько новых областей, а ряд областей, незначительных по своим размерам, упразднен. В 1953 году было упразднено областное деление в Грузинской ССР и Азербайджанской ССР, в Прибалтийских совет­ских республиках, а также в Татарской АССР и Баш­кирской АССР К Областное деление в этих республиках просуществовало недолго и было ликвидировано в связи с тем, что оно затрудняло руководство местными органами, усложняло аппарат, повышало расходы на его содержание.

В начале 1954 года в целях улучшения руководства сельскими- районами были разукрупнены некоторые об­ласти РСФСР и образованы новые: Арзамасская, Бала-шовская, Белгородская, Каменская и Липецкая. Не­сколько ранее была образована Магаданская область. В составе Украинской ССР создана Черкасская область и упразднена небольшая по своим размерам Измаиль­ская область. В Белорусской ССР вместо 12 небольших областей создано 7 более крупных2. В 1955 году упразд­нены Гармская и Кулябская области Таджикской ССР, а также Красноводская область Туркменской ССР3. В начале 1956 года была ликвидирована Нижне-Амурская область с включением ее территории в состав Хабаровского края, а летом этого же года Камчатская область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельную областную единицу РСФСР и упразд­нена Таласская область Киргизской ССР4.

1   См.  «Ведомости Верховного Совета СССР»   1953 г., № 6—7.

2   См. «Ведомости Верховного Совета СССР»   1954 г. № 10.

3   См. «Ведомости  Верховного Совета СССР»  1956 г.   1.

4   См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1956 г. № 3, 15.

71


3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Н ЯММРНЛЯЯНИР

 

 

 

Г       о

Д       ы

 

 

 

 

I IflnMtЧиЦаПНС

административно-тер­риториальных единиц

19174

1923

1928

1938

1941

1950

1954

1956

1959

1961

ИЮЛЬ

Края и области

__

1

5

672)

107

132

133

128

123

115

Губернии

74

75

33

_

Округа

128

19

8

Национальные округа

1

11

10

10

    10

10

10

10

Уезды

605

766

343

-

59з)

543)

Сельские районы

1854

3453

4007

4298

4369

4328

3980

3433

Волости

13913

13659

3564

10233)

5533)

Города

709

807

1241

~

1бЪ

1566

1672

1699

Городские районы

_

 

498

489

393

337

Поселки

1261

728

1711

2423

2341

2)59

3181

Сельские единицы           і

72997

63036

70034

. 74863

73737

50516

18675,.

41065

1   В границах СССР до 17 сентября 1939 г. *

2 Кроме того, 7 областей в составе Дальневосточного края,

8 Приведенные за  1941 —1950 гг. данные   о числе   уездов иволостей относятся к Прибалтийским республи­кам, в которых во второй половине 1950 года    были образованы районы.


В 1957 году упразднены Арзамасская, Великолук­ская, Балашовская и Каменская области РСФСР'. В январе 1959 года ликвидированы Джалал-Абадская, Иссык-Кульская и Фрунзенская области Киргизской ССР2, в мае Дрогобычская область Украинской ССР3, Талды-Курганская в Казахской ССР и Ашхабад­ская область в Туркменской ССР4.

Кроме указанной перестройки областного деления, начиная с 1954 года интенсивно осуществлялось укруп­нение сельских единиц, уточнялись границы некоторых областей и районов; переносились отдельные областные и районные центры, переводились из одной категории в другую поселки и города. Отдельные административно-территориальные единицы были переименованы,

Укрупнение мелких районов и сельских единиц (сельских Советов) сопровождалось работой по дальней­шему уточнению границ отдельных административно-территориальных образований, а также территорий го­родов, поселков и сел. Возникновение новых промыш­ленных пунктов, расширение городских поселений вызывало необходимость пересмотра правового положе­ния многих городов, поселков и других населенных мест.

Создание и развитие советского административно-территориального устройства это большой и сложный исторический процесс, определяемый задача­ми государственного и хозяйственного строительст­ва. Наглядное представление об этом процессе, его характере и основном направлении дает приводимая таблица.

Приведенные в таблице данные свидетельствуют прежде всего о постоянном совершенствовании админи­стративно-территориального устройства, о приспособле­нии его к конкретным* задачам социалистического и коммунистического строительства. Вместе с тем они убе­дительно показывают огромные политические и эконо­мические сдвиги в нашей стране. Особенно ярко об этом говорит непрерывный рост числа городов и посел­ков, создаваемых на базе новых промышленных объек-

1   См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г.   10, 26.

2   См. «Ведомости Верховного Совета СССР»  1959 г. № 7.

3   См. «Ведомости  Верховиого Согета УССР»    1959  г.    № 17,
ст. 111.

* См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1959 г. № 23, 24.

73


тов в районах освоения целинных земель, строительст­ва железных дорог, гидроэлектростанций и водных систем.

Из собранных в таблице данных видны те измене­ния, которые вносились в областное (краевое) деление. С 1938 года по 1950 год количество областей увеличи­лось в два раза. В дальнейшем областное деление не подвергалось каким-либо существенным изменениям и приняло более стабильный характер.

Совершенствовалось и районное деление. По сравне­нию с 1928 годом общее количество сельских районов в 1938 году возросло в два раза. В последующие годы оно продолжало увеличиваться. Начиная с 1956 года число районов уменьшилось за счет ликвидации наиболее мел­ких из них. Особенно много районов было упразднено или укрупнено в 1958—1960 гг. По сравнению с 1954 го­дом уменьшилось количество городских районов.

За период с 1928 года по 1954 год сравнительно не­большим изменениям подверглось общее количество сельских единиц. В результате же укрупнения сельских Советов, проведенного во всех союзных республиках в 1954 году, это количество уменьшилось почти на одну треть. Укрупнение сельских единиц проводится и в на­стоящее время.

Таким образом, совершенствование административ­но-территориального устройства осуществлялось как путем разукрупнения областей, районов, сельских еди­ниц, так и путем их слияния, в зависимости от тех за­дач, которые решались Советским государством на каждом этапе его развития.


ГЛАВА    II

СИСТЕМА    АДМИНИСТРАТИВНО

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК

§ 1. Основные звенья системы административно-территориального устройства советских союзных республик

Как мы уже видели в процессе развития Советского государства, выработалась и окончательно сложилась система административно-территориального устройства союзных республик, получившая законодательное за­крепление в Конституции СССР 1936 года и конститу­циях союзных республик.

Она состоит из следующих основных звеньев: об­ласть (край), район и населенный пункт1.

Система административно-территориального устрой­ства каждой союзной республики имеет свои особенно­сти, зависящие от размера ее территории, численности и плотности населения, а также от его национального со­става.

Так, в РСФСР и Казахской ССР установлено обла­стное и краевое деление, а в УССР, БССР и Узбекской ССР только областное. В Киргизской, Таджикской и Туркменской союзных республиках областное деление существует не на всей территории. Области расположе­ны в этих республиках лишь в наиболее отдаленных и труднодоступных местностях. Поэтому в большей ча­сти районов органы государственной власти и управле­ния  подчинены  непосредственно     республиканским  ор-

1 См. ст. ст. 95 Конституции СССР, 77 Конституции РСФСР, 54 Конституции УССР, 52 Конституции БССР, 84 Конституции Гру­зинской ССР, 65 Конституции Таджикской ССР, 55 Конституции Туркменской ССР   и т.  д.

75


ганам. Территория Закавказских, Прибалтийских рес­публик и Молдавской ССР разделяется только на рай­оны. В составе ряда союзных республик (РСФСР, Азербайджанской ССР, Грузинской ССР, Узбекской ССР и Таджикской ССР) наряду с административными единицами имеются также автономные республики и автономные области.

Однако, несмотря на такое разнообразие, следует подчеркнуть единство политико-административного устройетва СССР, обусловленное единством экономиче­ской и политической основы нашего государства, един­ством задач и целей всего советского народа.

Каждая административно-территориальная единица имеет свою специфику в хозяйстве, составе и числен­ности населения, в особенностях его культуры и быта, и все это необходимо тщательно учитывать как в интере­сах решения общегосударственных задач, так и в инте­ресах разностороннего развития различных советских республик, краев, областей и районов, удовлетворения запросов и потребностей местного населения.

В условиях социализма при плановом руководстве экономикой, различия между отдельными составными частями страны благоприятствуют созданию разносто­роннего ив то же время целостного, монолитного хозяйственного организма. Области, края, районы не мо­гут нормально развиваться без тесной взаимосвязи. Из­вестно, что исторически сложившееся естественное раз­деление труда между различными областями и района­ми нашей страны сделало невозможным изолированное существование советских республик и явилось одним из обстоятельств, определивших их объединение в одно союзное государство.

Основные звенья советской административно-терри­ториальной системы различаются по своему правовому положению, т. е. по объему прав и обязанностей, отне­сенных к ведению их органов государственной власти и управления.

Область    (край)

Область (край) является высшим звеном советской системы административно-территориального устройства. Это наиболее крупное административно-территориальное

76   


образование. По своим размерам и численности на­селения многие края и области в СССР равны целым государствам Европы или даже больше их. Например, такие области РСФСР, как Астраханская, Воронежская, Калининская, Куйбышевская, Ленинградская и другие, по размерам своей территории значительно превосходят отдельно взятые Бельгию, Голландию, Данию, Швейца­рию, а территория Архангельской области намного боль­ше территории Италии, Португалии и Греции, вместе взятых'.

Область (край), представляя собой сложный хозяй­ственный комплекс, включает различные отрасли про­мышленности и сельского хозяйства.

В процессе социалистической реконструкции народ­ного хозяйства почти полностью ликвидировано разде­ление областей на промышленные и аграрные, на про­изводящие и потребляющие. Хозяйство каждой обла­сти становится все более разносторонним.

Возьмем для примера Саратовскую область. Хоро­шо известно, что бывшая Саратовская губерния цар­ской России была экономически отсталым аграрным районом. Сельское хозяйство, в котором было занято 90% населения, находилось на низком уровне и основы­валось на примитивной технике. Очень слабо была раз­вита промышленность. Имелись лишь мельницы, табач­ные фабрики, маслобойные, спиртовые и небольшие металлообрабатывающие заводы. В конце прошлого столетия 85,8% валовой промышленной продукции всей губернии приходилось на отрасли пищевой про­мышленности. Удельный вес металлообрабатывающих предприятий составлял 1,8%, лесообрабатывающих 0,4%, производящих строительные материалы — 0,7%-В культурном отношении бывшая Саратовская губер­ния также была отсталой. Огромная часть населения была неграмотна.

1 Территория Астраханской области составляет — 44,1 тыс. кв. км; Воронежской —52,4; Калининской —84,3; Куйбышевской — 53,7; Ленинградской — 85,9, а Архангельской области — 587,3 тыс. кв. км (См. Справочник «сСССР. Административно-территориальное деление союзных республик», изд. 10, «Цзвестия» 1960). Террито­рия Бельгии равна 30,5 тыс. кв. км; Дании — 43,0; Швейцарии 41.3; Голландии — 33,0; Италии — 30; Португалии — 92; Греции—

77


За годы Советской власти в результате социалисти­ческих преобразований в городе и деревне Саратовская область превратилась в один из важнейших по своему экономическому значению районов страны. На базе бо­гатых месторождений горючего газа, нефти, торфа, сланцев здесь были созданы совершенно новые отрасли промышленности: точное машиностроение, химическая, нефтеперерабатывающая, газовая, силикатно-керамиче-ская. В области построены десятки крупных заводов. Большое развитие подучили легкая и пищевая промыш­ленность,  а также производство стройматериалов.

Огромные сдвиги произошли и в сельском хозяйстве. Мелкое, раздробленное сельское хозяйство с отсталой техникой в результате коллективизации превратилось в передовое, оснащенное современной техникой. Измени­лось и культурное лицо области. За короткий срок была ликвидирована неграмотность. В Саратовской области, 11 вузов, более 50 техникумов и других средних специ­альных учебных заведений. Создана густая сеть меди­цинских и культурно-просветительных учрежде­ний (8 театров, около 1400 массовых библиотек, 1200 клубов и т. д.). Ежедневный тираж газет и журналов, выходящих в области, превышает 250 тысяч экземп­ляров.

В настоящее время в составе восьми союзных рес­публик насчитывается 108 областей. Кроме того, имеет­ся шесть краев в РСФСР и один в Казахской ССР. Территория области (края) разделяется на районы. В каждой области (крае) в среднем от 20 до 40 райо­нов. В состав области (края) входит несколько городов., подчиненных непосредственно областным (краевым) органам. Как правило, область (край) именуется по на­званию областного (краевого) центра.

Край отличается от области большей территорией, удаленностью от центра, а также тем, что в его состав, как правило, входит автономная область или внутри-краевые области'.    Из    шести    краев,    имеющихся    в

182,6 тыс. кв. км   (См.    «Зарубежные    страны.    Политико-экономи­ческий справочник», Госполитиздат, 1957).

1 Впервые различие между краем и областью стало проводить­ся в законодательстве в 1924 году в решениях Второй сессии ВЦИК XI созыва  («Вторая сессия XI    созыва.    Стенографический

78


 


РСФСР, в состав пяти входит сейчас по одной автоном­ной области (в Алтайский Горно-Алтайская, Красно­дарский Адыгейская, Красноярский Хакасская, Ставропольский Карачаево-Черкесская и в Хабаров­ский Еврейская). В Приморском крае в настоящее время нет автономных областей. Целинный край Казах­ской ССР состоит из пяти административных областей. Включение автономных областей в состав краев обус­ловлено исторически сложившейся хозяйственно-эконо­мической общностью этих образований.

Органами государственной власти в областных (кра­евых) административно-территориальных единицах яв­ляются областные (краевые) Советы депутатов трудя­щихся, избираемые трудящимися области (края) сро­ком на два года. Они создают свои исполнительные комитеты и их отделы и управления.

Непосредственно связывая центр республики с райо­нами, областные (краевые) органы являются прямыми опорными пунктами ^общесоюзных и республиканских партийных и советских органов по руководству хозяйст­венным и культурным строительством.

В своей деятельности областные (краевые) Советы руководствуются общесоюзными и республиканскими законами, а также и другими поавовыми актами, издан­ными на основании этих законов. Их компетенция и ос­новные формы организационно-правовой деятельности определяются в каждой союзной республике Положе­нием об областном (краевом) Совете депутатов трудя­щихся.

Район

Районное звено занимает исключительно важное положение в системе советского административно-тер­риториального устройства. Районные органы связывают областные (краевые) или республиканские органы с сельскими, поселковыми и городскими (районного под­чинения) Советами, колхозами, совхозами и предприя­тиями местного подчинения.


отчет», М., 1924, стр. 459), где указывалось, что краевая единица в отличие от областной включает в свой состав национально-территориальные образования (автономные республики, автономные области  или  национальные округа).

79


Районы были созданы на базе укрупнения бывших волостей. За период, прошедший, с момента завершения районирования, в результате социалистических преоб­разований изменилась основа формирования районов. Если в период проведения районирования, в условиях мелкотоварного крестьянского производства при опре­делении территории района за основу брался обычно признак «торгового тяготения», то с победой колхозно­го строя район территориально формируется на новой производственной рснове. Местом экономического тя­готения являются уже не прежние «торговые села», а новые хозяйственно-политические центры, возникшие в связи с созданием колхозов, совхозов, МТС и промыш­ленных предприятий.

Мощный подъем хозяйства и культуры всех районов за годы пятилеток можно показать на примере Лозов­ского района Харьковской области УССР. После Вели­кой Октябрьской социалистической революции крестья­нам Лозовщины было передано 45 тысяч гектаров по­мещичьих, церковных и монастырских земель. Начался быстрый рост всего хозяйства района, особенно произ­водства зерна. Уже в 1927 году продукция сельского хо­зяйства района превзошла дореволюционный уровень. В 1930 году в Лозовском районе была завершена сплош­ная коллективизация.

За годы временной оккупации хозяйство Лозовщи­ны подверглось большому разрушению. Однако усилия­ми трудящихся оно было в короткий срок восстановле­но и еще больше окрепло. В послевоенные годы весь район электрифицирован." Восстановлены и успешно ра­ботают многие промышленные предприятия района (вагоноремонтный завод, депо, несколько фабрик, пром­комбинат и др.).

Лозовщина это район пшеницы, сахарной свеклы и многих других сельскохозяйственных культур. В поль­зовании колхозов и совхозов района находится 106 487 гектаров земли. Укрупнение колхозов и продажа им техники, изменение порядка планирования и заготовок открыли перед колхозниками новые замечательные пер­спективы дальнейшего развития экономики.

Широкое развитие получили культура, просвещение, охрана здоровья. В 1910 году в Лозовой была всего од­на церковно-приходская школа, сейчас в районе 72 школы,

80


в которых обучается свыше 10 тыс. учеников. В по­слевоенные годы построены Дом культуры, клуб желез­нодорожников, два кинотеатра, десятки сельских, кол­хозных и профсоюзных клубов. До революции в районе было всего 2 врача и 2 фельдшера, а теперь здесь рабо­тает 42 врача и 203 человека младшего медицинского персонала. Все эти разительные перемены характерны и для других районов страны.

Следует отметить, что при всем разнообразии при­родных и иных условий районов даже в пределах одной области (края) каждый из них обычно является эко­номически цельным комплексом и имеет довольно боль­шое и сложное хозяйство.

Сейчас ряд районов охватывает обширную террито­рию в несколько сот и даже тысяч квадратных километ­ров, на которой проживают в среднем от 20 до 60 тыс. человек'. В район входят сельские населенные пункты (села, деревни, хутора и т. п.), поселки и в ряде случа­ев и города районного подчинения. Среднее число населенных пунктов в районе на Украине колеблется, например, от 75 до 2002.

Большинство районов в СССР имеют значительную материальную и культурную базу. На их территории обычно находятся предприятия союзно-республиканско­го и областного подчинения (заводы, фабрики, электро­станции, совхозы и т. д.), а также хозяйственные пред­приятия и культурно-бытовые учреждения районного "подчинения. Десятки колхозов в каждом районе орга­низуют сельскохозяйственное производство на площади от 50 до 120 тыс. га. В состав жилищно-коммунального хозяйства района входят: жилой фонд местного Совета, гостиницы, коммунально-бытовые предприятия, местные ремонтно-строительные организации. Население каж­дого района (в зависимости от численности) обслужи­вают в среднем от 30 до 90 школ, от 50 до 130 культур­но-просветительных учреждений (дома культуры, клу­бы, киноустановки, библиотеки, избы-читальни и т. п.), от 10 до 40 медико-санитарных   учреждений,   от 30 до

' Большинство районов Харьковской области занимают терри­торию  в  среднем равную 0,9—1,1  тыс.   кв. км.

2 «УССР. Адміністративно-територіальний поділ». Издание Верховного Совета УССР, К.,  1947.

6.  Р. С. Павловский,  М, А.  Шафир.                                                             gl


120 торговых предприятий и точек. Таким образом, рай­он является важным звеном в хозяйственном и социаль­но-культурном строительстве.

Органом государственной власти в районе является Совет депутатов -трудящихся, избираемый сроком на 2 года. Районный Совет наделен широкими полномочия­ми: он руководит культурно-политическим и хозяйст­венным строительством на подведомственной террито­рии, устанавливает районный бюджет, руководит дея­тельностью подчиненных ему органов управления, обес­печивает охрану государственного порядка, содействует укреплению обороноспособности страны, обеспечивает соблюдение законов и охрану прав граждан.

Исполнительным и распорядительным органом рай­онного Совета депутатов трудящихся является избирае­мый им исполнительный комитет, который осуществляет руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на территории района на основании решений районного Совета и постановлений вышестоя­щих государственных органов. Для руководства отдель­ными отраслями государственного, хозяйственного и культурного строительства районный Совет образует отделы и некоторые другие органы специальной ком­петенции.

Полномочия и важнейшие формы организационно-
правовой деятельности районного Совета депутатов
трудящихся и его исполнительного и распорядительного
органа устанавливаются на основе Конституции Поло­
жением
6 районном Совете депутатов трудящихся, ут­
вержденным Верховным Советом союзной республики
или его Президиумом1.                                   v

Районные органы сыграли исключительно серьез­ную роль в решении задач социалистического пере­устройства сельского хозяйства на основе ленинского кооперативного плана. Партия всегда уделяла большое внимание районам, принимая необходимые меры для их хозяйственного укрепления и развития, а также обеспе­чения районных организаций достаточным количеством квалифицированных работников. Эти вопрЪсы нашли свое разрешение   в   резолюциях XVI, XVII партийных

1 См., например, Положение о районном Совете депутатов тру­дящихся Украинской ССР.

82


съездов, XVI партийной конференции, в ряде других партийных решений и постановлений вышестоящих государственных органов, а также в Положениях о район­ных органах власти, утвержденных в союзных республи­ках в 1930—1931 гг. Большая работа в этом направле­нии была проделана после сентябрьского (1953 г.) Пле­нума ЦК КПСС, который принял меры по перестройке районных партийных органов и укреплению сельских районов опытными, хорошо знающими сельское хозяй­ство кадрами, способными правильно и со знанием дела осуществлять руководство колхозами, МТС и совхоза­ми '. Пленум повысил ответственность районных орга-нов за выполнение решений партии и правительства и за состояние сельского хозяйства в районах, потребовал обеспечить более конкретное руководство деятельностью колхозов, совхозов и МТС.

Районные органы в настоящее время решают многие вопросы организационно-хозяйственной деятельности колхозов, которыми ранее занимались МТС. Широкие обязанности возложены на районный аппарат в области материально-технического обеспечения колхозов, орга­низации их финансового хозяйства, заготовок сельскохо­зяйственных продуктов, капитального строительства и подготовки механизаторских кадров. «Учитывая, что роль районного звена в руководстве колхозами повы­шается,- говорил Н. С. Хрущев, возникает необхо­димость и впредь вести работу по укреплению его, что­бы местные органы сельских районов могли своевремен­но и квалифицированно решать и те задачи, которые до сих пор возлагались на машинно-тракторные станции» 2.

Структура и формы деятельности районного аппара­та постоянно совершенствуются.

Улучшению работы районных Советов в значитель­ной мере способствовало осуществление таких меропри­ятий, как расширение полномочий районных органов и укрепление их финансово-материальной базы, укрупне­ние ряда мелких районов, принятие Положений о район­ных Советах депутатов трудящихся.

1    См. Сборник «В помощь  партийному   работнику»,   Госполит-
издат, 1955, стр. 55.

2    Н. С. X р у щ е в, О дальнейшем   развитии  колхозного стро»
и реорганизации машинно-тракторных станций, Госполити^дат, 1958
стр. 59.

6*                                                                                                                   S3


p

- • Конкретная программа деятельности районных о.р-ііінов по руководству сельским хозяйством намечена в постановлении январского (1961 г.) Пленума ЦК КПСС «О выполнении государственного плана и социалисти­ческих обязательств по производству и продаже госу­дарству продуктов земледелия и животноводства в 1960 году и о мероприятиях по дальнейшему развитию сельского хозяйства»'.

Пленум указал, что интересы коммунистического строительства, неуклонного подъема благосостояния со­ветских людей требуют в настоящее время иных, более высоких темпов развития земледелия и животноводст­ва. Необходимо добиться такого уровня сельского хо­зяйства, чтобы производство продуктов сельского хозяй­ства всегда опережало спрос населения. «Без хорошо развитого сельского хозяйства, без обилия сельскохо­зяйственных продуктов, говорил Н. С. Хрущев на Пленуме, не может быть процветающей социалисти­ческой экономики.

Борьба за неуклонный подъем сельского хозяйстваэто важнейшее условие построения коммунистического общества, это поистине всенародное дело»2. В Постановлении Пленума ЦК КПСС подчеркнуто, что главное сейчас состоит в том, чтобы наиболее полно использовать имеющиеся возможности для резкого уве­личения производства сельскохозяйственных продуктов уже в текущем году и в ближайшие годы. В этих целях необходимо значительно улучшить руководство сель­ским хозяйством со стороны партийных, советских и сельскохозяйственных органов, усилить организатор­скую и политическую работу, сосредоточить внимание на дальнейшем организационно-хозяйственном укрепле­нии колхозов и совхозов, на подборе и воспитании кад­ров, всемерном развитии общественного хозяйства, по­вышении благосостояния колхозников.

В-новой Программе КПСС отмечается, что укрепле­ние районного звена заслуживает особого внимания. По мере сближения колхозно-кооперативной собственности со всенародной будет постепенно складываться    единый

1 «Правда» 20 января 1961 г.

і 2,Н. G. Хрущев, Повышение благосостояния народа и задачи дальнейшего увеличения производства сельскохозяйственных про­дуктов, речь на Пленуме ЦК КПСС 17 января 1961 г., «Правда» 21 января  1961 г.

.84                                                                                     _                       ....     .


демократический орган управления всеми предприятия­ми, организациями и учреждениями районного значения.

Населенный   пункт

Населенный пункт является низовым звеном совет­ской системы административно-территориального уст­ройства. Различаются две основные группы населенных пунктов:

а)   городские поселения и

б)   сельские поселения.

В нашей стране с укреплением социалистического строя постепенно исчезла противоположность между городом- и деревней. В СССР впервые в истории стал разрешаться вопрос о рациональном размещении насе­ления страны, об уничтожении «как деревенской забро­шенности, оторванности от мира.., так и противоесте­ственного скопления гигантских масс в больших горо­дах» '. Наши город и деревня развиваются на основе единого социалистического способа производства, име­ют общие коренные интересы.

Советская система разделения населенных пунктов на городские и сельские отличается гибкостью, обес­печивая при наличии определенных условий беспрепят­ственный переход населенных пунктов из одной катего­рии в другую.

Разделение населенных пунктов СССР базируется прежде всего на различии в занятости основной массы населения, проживающего на их территории, т. е. зави­сит от того, связано ли население с сельскохозяйст­венным производством. В расчет принимаются также различия во внешнем виде населенных пунктов, в тер­риториальных размерах и общей численности насе­ления.

. В зависимости от того, относится ли данное поселе­ние к городскому или сельскому, определяется его пра­вовое положение, избирается соответствующий орган государственной власти, а также устанавливается по­рядок регулирования земельных отношений на соответ­ствующей территории,    определенные    налоги и сборы,

1 В. И. Ленин, Соч., т. 21, пр. 55.


цены на промышленные и продовольственные товары в государственной и кооперативной торговле, ставки квар­тирной платы и т. д.

А. Городские поселения

Городские поселения являются центрами сосредото­чения населения, в подавляющем своем большинстве не занятого непосредственно в сельском хозяйстве.

Вопросы, связанные с отнесением населенных пунк­тов к городским поселениям, регулируются законода­тельством союзных республик. Так, в Российской Феде­рации действует Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г. «О порядке отнесения на­селенных пунктов к категории городов, рабочих и ку­рортных поселков»'. В Украинской ССР Президиумом Верховного Совета республики 30 декабря 1956 г. утверждено Положение «О порядке отнесения населен­ных пунктов к категории городов, поселков городского типа и рабочих поселков Украинской ССР»2. Подобные положения приняты также в Молдавской, Киргизской, Азербайджанской,  Казахской и Туркменской ССР3.

В большинстве союзных республик к городским посе­лениям относятся как города, так и поселки (городско­го типа, рабочие поселки, городские поселки и т. п.). В РСФСР к городским поселениям относятся только города. Согласно ст. ст. 1—2 «Общего положения о го­родских и сельских поселениях и поселках» поселки здесь составляют специальную категорию населенных пунктов. Однако  это  не означает,  что они    существен-

1   «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1957 г. № 1, ст. 3.

2   «Ведомости Верховного  Совета  УССР»  1956, №  10, ст.  163.

3   См. «О порядке  отнесения  населенных пунктов  к  категории
городов, поселков городского, типа и рабочих поселков Молдавской
ССР»   («Хронологическое собрание Законов Молдавской  ССР, Ука­
зов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства
Молдавской ССР», т.
IV, 1955—1957 гг., стр. 349—351); «О порядкр
отнесения населенных пунктов к категории городов и  поселков  го­
родского типа»   («Ведомости  Верховного Совета  Киргизской  ССР»
1959 г. № 17, ст.   169);  «О порядке отнесения  населенных  пунктов
Азербайджанской ССР к  категории   городов,  поселков   городского
типа   и  рабочих  поселков»   («Ведомости   Верховного  Совета   Азер­
байджанской ССР»
1959 г. N° 7, ст.  109); «О порядке классифика­
ции населенных пунктов Туркменской ССР» («Сборник действующе­
го законодательства Туркменской ССР», Ашхабад,. 1955, стр. 72—73).

86


ным образом отличаются от городов. Органы государ­ственной власти большинства поселков пользуются при­мерно такими же полномочиями, как и органы власти в городах районного подчинения. Земельные отношения в поселках регулируются на основании Положения о зе­мельных распорядках в городах'. На рабочие и курорт­ные поселки распространяются государственные налоги и сборы, устанавливаемые для городов2. Следователь­но, так же как и в большинстве других союзных респуб­лик, в РСФСР многим поселкам присущи черты поселе­ний городского типа.

Действующее законодательство союзных республик устанавливает два основных признака, необходимых для отнесения населенного пункта к городским поселе­ниям:

а)   определенный минимум общей численности насе­
ления;

б)  занятость большинства    населения    трудом,    не
связанным с сельским хозяйством.

Так, например, в соответствии с Указом Президиу­ма Верховного Совета Туркменской ССР от 15 декабря 1938 г. «О порядке классификации населенных пунктов Туркменской ССР» городами и поселками признаются населенные пункты с общей численностью населения не менее 5000 человек (в городах) и 1000 человек (в по­селках), при наличии в них не менее 66% населения, состоящего из рабочих, служащих и членов их семей.

Все остальные населенные пункты, имеющие большин­ство сельскохозяйственного населения (аулы, села, кишлаки),  относятся к категории  сельских поселений3.

Каждое городское поселение создается на отведен­ных ему землях. Границей, отделяющей город или по­селок от окружающей его сельской местности, является городская или поселковая    черта.    Порядок изменения

1    Об этом говорится в    сг.    3    постановления    ВІДИК и СНК
РСФСР от 27 сентября  1926 г. «О рабочих поселках» (СУ РСФСР
1926 г. № 65, ст. 509).

2  Ст.  6  постановления ВПИК и  СНК РСФСР от 27 сентября
1926 г. «О рабочих поселках»  (СУ РСФСР І926 г. № 65, сі. 509)
и ст. 6 постановления ВЦИК    и    СНК    РСФСР   от 6 июня 1927 г.
«О курортных поселках» (СУ РСФСР  1927 г. № 56, ст. 384).

3    «Сборник действующего законодательства Туркменской ССР»,
Ашхабад, 1955, стр. 72—73.

8?


существующих границ города или поселка, а также установления новых определяется законодательством союзных республик. Правовой режим земель, находя­щихся внутри городской или посел'КО'Вой черты, регули­руется не общим земельным законодательством, а осо­быми земельными актами союзных республик!. Города в свою очередь делятся на:

а)  города республиканского  (союзной    республики),

б)   краевого, областного и республиканского (АССР) и

в)   районного подчинения.

Органами государственной власти в городах явля­ются городские Советы депутатов трудящихся, которые руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на территории города, устанавливают городской бюджет, направляют деятельность подчинен­ных им органов управления, обеспечивают охрану го­сударственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, содействуют укреплению обороноспособ­ности страны.

Исполнительными и распорядительными органами городских Советов депутатов трудящихся являются их исполнительные комитеты. Для непосредственного уп­равления отдельными отраслями политического, хозяйст­венного и культурного строительства образуются отделы (управления) исполнительных комитетов, (коммуналь­ного хозяйства, народного образования, здравоохране­ния и др.).

Компетенция и формы деятельности городских Сове­тов и их исполнительных и распорядительных органов определяются Положением о городском Совете депута­тов трудящихся, принятым Верховным Советом соответ­ствующей союзной республики или его Президиумом2. В Положении указывается компетенция Советов горо­дов республиканского, областного и районного подчине­ния. Советы городов республиканского подчинения обладают, например, по ряду вопросов такими же .полно­мочиями, как и областные Советы депутатов трудящих-

1   См. постановление    ВЦИК и СНК    РСФСР    от    11 февраля
1929 г.   «Об  определении городской  или    поселковой    черты   вновь
образованных  городов,   рабочих,   дачных   и   курортных     поселков-
(СУ РСФСР 
1929 г.   17, ст.   178).

2   См., например, Положение о городском,  районном  в    городе
Совете депутатов трудящихся Украинской ССР.

88


ся. Советы городов областного подчинения наделены в' основном той же компетенцией, что и районные Советы депутатов трудящихся.

Законодательство большинства союзных республик не содержит перечня основных данных, необходимых для отнесения населенного пункта к одной из категорий городов (республиканского, областного или районного подчинения). Этот вопрос решается в каждом отдельном случае в зависимости от значения поселения, перспектив его развития и ряда других условий. Президиумы Вер­ховных Советов союзных республик утверждают спи­ски городских поселений с распределением по катего­риям.

В упоминавшихся уже правовых актах РСФСР, УССР, Молдавской ССР, Азербайджанской ССР и Кир­гизской ССР, регулирующих вопросы классификации городских поселений, указываются основные признаки, необходимые для отнесения населенных пунктов к со­ответствующим категориям городов.

В Украинской ССР, например, к городам республи­канского подчинения могут быть отнесены города с на­селением свыше 500 тыс. человек. Эти города являются крупными экономическими, культурными и администра­тивными центрами и их дальнейшее развитие вызывает потребность в непосредственном руководстве со стороны республиканских органов Украинской ССР. В Молдав­ской ССР к этой категории относятся наиболее крупные экономические и культурные центры с населением свы­ше 50 тыс. '.

Органы государственной власти городов республи­канского значения в своей деятельности непосредствен­но подчиняются Верховному Совету союзной республики и его Президиуму, а исполнительные и распорядительные органы городским Советам, а также Совету Минист­ров и соответствующим министерствам.

Все города республиканского подчинения имеют свой бюджет, утверждаемый Верховным Советом данной союзной    республики2. В    союзных    республиках,      не

1   Признаки  городов    республиканского подчинения    (союзной
республики)  указаны в Положениях,  действующих в  УССР,  Мол­
давской ССР,  Киргизской  ССР и Азербайджанской ССР.

2   См. Сборник «Заколы РСФСР  и  Указы Президиума Верхов­
ного Совета РСФСР  (1939—1945 гг.)», М.,  1946, стр. 69—70.

89


имеющих областного деления, перечень этих городов содержится в конституциях '.

К категории городов областного (краевого) и респуб­ликанского (АССР) подчинения в РСФСР могут быть отнесены населенные пункты крупного промышленного значения, являющиеся культурно-политическими цент­рами с населением свыше 50 тыс. жителей. В отдельных случаях к этой категории могут быть отнесены населен­ные пункты, насчитывающие менее 50 тыс. жителей, при условии, если они имеют промышленное и культурно-политическое значение, перспективу экономического раз­вития и роста численности населения. Такие же требо­вания предъявляются к городам областного подчинения в Украинской ССР. В Киргизской ССР к городам обла­стного подчинения могут относиться населенные пунк­ты, имеющие крупное промышленное значение и являю­щиеся культурно-политическими центрами с числом населения свыше 30 тыс.  жителей.

Города республиканского подчинения АССР пере­числяются в конституциях автономных республик 2, а в некоторых случаях и в конституциях союзных рес­публик 3.

Советы городов областного (краевого )или респуб­ликанского (АССР) значения подчиняются в своей дея­тельности соответственно областным (краевым) Сове­там депутатов трудящихся или Верховным Советам автономных республик и их президиумам, а отделы ис­полнительных комитетов этих городских Советов со­ответствующим отделам областных Советов или мини­стерствам автономной республики4. На 1 июля 1961. г. в РСФСР имелось 384 города республиканского, крае­вого, областного и окружного (национальных округов) -подчинения 5.

1    См. ст.    14 Конституций Латвийской    ССР,   Эстонской    ССР,
Литовской ССР,  Азербайджанской ССР, ст.   19   Конституции  Гру­
зинской ССР и др.

2    См. ст. 14 Конституции Татарской АССР, Башкирской АССР,
Дагестанской АССР и др

3    См. ст. ст. 20—21 Конституции Грузинской ССР.

4  Ст. 100 Конституции РСФСР, ст. 77 Конституции УССР, ст. 72,
Конституции   Киргизской  ССР,   ст.   ст.   108—109  Конституции   Гру-*
зинской ССР, ст.  14 Конституции Татарской АССР.

5  «СССР.   Административно-территориальное   деление   союзных
республик», М., 
1960, стр. 7, Дополнение к справочнику, вып.   1960
года, М.,  1961, стр. 3.

90


К городам, как республиканского (союзной респуб­лики), так и областного (краевого) подчинения во мно­гих случаях присоединяются прилегающие к ним сель­ские местности села, хутора, поселки, а иногда даже города районного подчинения. Органы власти этих по­селений находятся в подчинении Советов соответствую­щих городов республиканского (областного, краевого) значения. Городов с присоединенными сельскими мест­ностями в РСФСР — 93'.

В ряде городов республиканского и областного (крае­вого) значения образуются городские районы, имеющие свои органы власти районные Советы депутатов тру­дящихся, находящиеся в подчинении городских Сове­тов депутатов трудящихся 2.

Образование городских районов шло по мере разви­тия в городах промышленного жилищно-коммунально­го строительства и было вызвано необходимостью улуч­шения управления городским хозяйством и обслужива­ния населения. Так, в РСФСР с 1938 года по 1953 год количество городских районов возросло с 250 до 332.

В РСФСР согласно Инструкции «Об организации и деятельности районных Советов в городах», утвержден­ной постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15 апре­ля 1929 г., районы могут быть образованы в городах с населением свыше 100 тыс. человек. В отдельных слу­чаях допускается образование районов в городах с на­селением менее 100 тыс.3.

В УССР районное деление может быть введено, в го­родах с числом жителей более 50 тыс. человек4.

Районы, как правило, образуются на всей территории города с учетом численности населения, характера его расселения, хозяйственного профиля, развития промыш­ленности, сети коммунально-бытовых и социально-куль­турных учреждений и размеров территории. Многие го­родские районы возникли на основе развития крупных промышленных предприятий (Орджоникидзевский рай­он Харькова,   Автозаводский   район    Горького и др.)-

1   «СССР.  Административно-территориальное   деление   союзных
республик», М., I960, стр. 7.

2   См. Положение о городском, районном в городе Совете депу­
татов трудящихся Украинской ССР.

3  СУ РСФСР 1929 г. № 35, ст. 354.
* СУ УССР 1931  г., № 31, ст. 244.

-   '                    91


В некоторых случаях районы создавались в наиболее отдаленных частях города.

Большинство городских поселений это города рай­онного подчинения. К категории городов районного под­чинения в РСФСР могут быть отнесены населенные пункты, являющиеся культурными и промышленными центрами с населением не менее 12 тыс. человек при наличии в составе этого населения не менее 85% рабо­чих, служащих и членов их семей. Принимается во вни­мание также административное значение населенного пункта, перспективы его развития.

Несколько иные признаки для городов районного подчинения установлены в других республиках. В УССР, Молдавской и Киргизской ССР к городам районного подчинения относятся населенные пункты, имеющие про­мышленные предприятия, коммунальное хозяйство, го­сударственный жилищный фонд, развитую сеть, учебных, культурно-просветительных, лечебных и торговых заве­дений, насчитывающие не менее 10 тыс. жителей, из ко­торых преимущественное большинство (в Киргизской ССР 85%) составляют рабочие, служащие и члены их семей. В Азербайджанской ССР в городе районного подчинения должно проживать не менее 5 тыс. жителей.

Органы власти и управления этих городов подчине­ны районным Советам депутатов трудящихся и их испол­нительным комитетам, на территории которых они на­ходятся. Обычно города районного подчинения являют­ся районными центрами. В некоторых случаях центром района могут быть и города областного (краевого) под­чинения.

Отдельную категорию городских населенных пунктов СССР составляют поселки. В годы довоенных пятилеток большое число населенных пунктов полугородского-полудеревенского типа, возникших еще при цари­зме, были преобразованы в города и поселки городско­го типа. Как реконструированным, так и новым по­селкам свойственны многие черты социалистических городов.

От городов поселки отличаются своими сравнитель­но небольшими территориальными размерами и количе­ством населения. Кроме того, имеются особенности, связанные с характером объекта, на базе которого соз­дан    тот    или     иной     поселок     (фабрично-заводской.

92


рудничный, шахтерский, при железнодорожной станции, курортный и др.).

В Российской Федерации имеются две основные ка­тегории поселков рабочие и курортные. К первой ка­тегории относятся населенные пункты при крупных за­водах, фабриках, шахтах, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях, строительствах больших гидротехнических сооружений и других экономически важных объектах с населением не менее трех тысяч че­ловек при наличии в составе этого населения 85% рабо­чих, служащих и членов их семей- В исключительных случаях к этому виду поселков могут быть отнесены пункты с населением менее трех тысяч человек, если они возникли при особо важных строительствах, а также се­ления, являющиеся экономическими и культурными центрами в районах Крайнего Севера или Дальнего Востока.

К категории курортных поселков относятся населен­ные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с населением не менее двух тысяч че­ловек при условии, если число приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее половины постоянного населения'.

Наряду с двумя указанными выше категориями по­селков в РСФСР имеется еще одна, сравнительно не­большая по численности, группа поселков, называемых дачными. К ней относятся населенные пункты, располо­женные вне городской черты и имеющие основным наз­начением обслуживание городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха, при условии, если сельское хозяйство является основным занятием не бо­лее чем для 25% взрослого населения. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения, не занимающаяся сельским хозяйством, постоянно про­живает в них. Земельные отношения в дачных посел­ках регулируются на основании Положения о земель­ных распорядках в городах. В отношении налогового обложения дачные поселки приравниваются к сельским

1    «Ведомости  Верховного Совета  РСФСР»  1957 г. № 1, ст. 3.

2    См.  постановление ВЦИК и  СНК  РСФСР   14 июля   1927  г.
«О дачных поселках» (СУ РСФСР 1928 г., № 8, ст. 70).

93


Несколько по-другому разрешается вопрос о класси­фикации поселков в Украинской ССР, где различаются поселки городского типа и рабочие поселки. Поселки городского типа представляют собой населенные пункты, расположенные вокруг промышленных предприятий, строек, железнодорожных узлов, гидротехнических соо­ружений и стационарных санаторно-лечебных и оздоро­вительных заведений, при условии, если эти поселения достигли определенного уровня благоустройства, имеют государственный жилищный фонд и насчитывают не ме­нее 2000 жителей, из которых свыше 60% составляют ра­бочие, служащие и члены их семей. Населенные пункты, которые являются районными центрами и имеют более 2000 жителей, могут быть отнесены к поселкам город­ского типа и при наличии меньшего числа рабочих и служащих, однако не ниже 50% от общего числа насе­ления. К рабочим поселкам относятся населенные пунк­ты, расположенные вокруг промышленных предприятий, строек и железнодорожных станций, где проживает 500 жителей, из которых преимущественное большинст­во составляют рабочие и служащие промышленных пред­приятий или транспорта '.

Точно так же, как в Украинской ССР, классифициру­ются поселки в Азербайджанской ССР и Молдавской ССР. Правда, в Молдавской ССР к категории поселков городского типа относятся населенные пункты, распо­ложенные вокруг промышленных предприятий, строек, железнодорожных узлов, гидротехнических сооружений и стационарных санаторно-лечебных и оздоровительных учреждений, если они насчитывают не менее 2000 жите­лей, из которых 70% составляют рабочие, служащие и члены их семей.

Определенные группы поселков установлены и в других союзных республиках. Так, в Белорусской ССР различаются рабочие поселки и городские поселки2. В Туркменской ССР и Киргизской ССР имеются только поселки городского типа. В законодательстве многих республик не указываются основные признаки поселков, и поэтому вопрос об отнесении того или иного населен-*

1   «Ведомости Верховного Совета УССР»  1956 г.   10, ст.  163.

2   «Сборник законов Белорусской  ССР    и    Указов Президиума
Верховного Совета Белорусской ССР за 1938—1955 гг.», стр. 71.

94


ного пункта к категории поселков разрешается в зависи­мости от конкретных обстоятельств.

Органами государственной власти в поселках, счи­тающихся административными единицами, являются по­селковые Советы депутатов трудящихся, избираемые жителями поселков. Поселковые Советы образуют исполнительные и распорядительные органы. В своей деятельности поселковые Советы и их исполнительные комитеты подчиняются районным Советам и, соответ­ственно, их исполнительным комитетам (за исключени­ем Советов некоторых крупных поселков, находящихся в непосредственном подчинении областных (краевых) органов). В тех случаях, когда поселки находятся на территории, присоединенной к городу, их органы власти подчиняются городскому Совету депутатов тру­дящихся.

Поселковые Советы и их исполнительные комитеты организуют свою деятельность па основании Положений о городских или о поселковых Советах депутатов тру­дящихся '. Исключение составляют посел-ковые Советы дачных поселков в РСФСР, которые действуют в соот­ветствии с Положением о сельском Совете депутатов трудящихся РСФСР2,

Все иные населенные пункты, не удовлетворяющие требованиям, необходимым для отнесения к категории поселков, своих органов власти не имеют. Они присое­диняются к близлежащим более крупным поселениям (городам, поселкам или селам) и подчиняются их Со­ветам депутатов трудящихся. Созеты не избираются также в поселках, которые не считаются самостоятель­ными административными единицами (например, в не­больших рабочих поселках).

Следует отметить, что некоторые вопросы, связанные с классификацией городских поселений, не получили еще своего разрешения. В ряде союзных республик до сих пор отсутствуют нормативные акты, устанавливаю­щие отдельные категории поселений и их основные признаки. Такое положение приводит к известным труд­ностям при разрешении вопросов, связанных с установ-

1   См.   Положение о поселковом Совете депутатов  трудящихся
Украинской ССР.

2 СУ РСФСР 1928 г., № 8, ст. 70.

95


лением правового положения новых поселений и перс-водом населенных пунктов из одной категории в дру­гую. Поэтому целесообразно разработать во всех со­юзных республиках правовые акты, которые устанав­ливали бы определенную классификацию населен­ных пунктов (городов и поселков) и их важнейшие признаки.

Необходимо внести четкие правовые рамки в вопрос об организации районного деления в городах. Районы организованы теперь во многих административных и про­мышленных центрах. Однако если в крупных городах с большим количеством жителей и развитым городским хозяйством образование таких районов необходимо, то в сравнительно небольших городах районирование себя не оправдывает. Все основные вопросы хозяйственной и культурной жизни в этих городах разрешаются непо­средственно исполкомами городских Советов. Сущест­вование районов в небольших городах порождает мно­гоступенчатость аппарата, множество учреждений за­трудняет обслуживание населения, порождает волокиту її бюрократизм.

Поэтому целесообразно и в дальнейшем проводить укрупнение районов в городах, что будет способствовать упрощению аппарата, сокращению штатов и приближе­нию его к населению. Следует дополнить правовые акты, устанавливающие классификацию населенных пунктов, указанием на условия, при которых в наиболее круп­ных городах могут образовываться городские районы.

Заслуживают внимания и вопросы, связанные с от­несением отдельных населенных пунктов к категории городов районного подчинения и созданием в них орга­нов власти.

Города районного подчинения обычно имеют неболь­шое жилищно-коммунальное хозяйство, их Советы не всегда оказывают необходимое влияние на жизнь горо­дов и развитие хозяйства. Хотя они имеют свои неболь­шие бюджеты, но распоряжаются ими райисполкомы и их финансовые отделы. Соответствующие отделы рай­исполкомов ведают также вопросами здравоохранения, социального обеспечения, народного образования. Города районного подчинения во многих случаях не имеют ремонтно-строительной базы и необходимых средств на благоустройство. В то же время на содержание аппара-

96


1


та исполкомов городских Советов отпускаются доволь­но значительные суммы государственных средств. В Харьковской области, например, имеется 11 городов районного подчинения, на содержание аппарата кото­рых расходуется около 700 тыс. руб. в год. Нетрудно представить, какие средства расходуются в стране на содержание аппарата Советов небольших городов, если их насчитывается свыше 1000.

Не случайно поэтому с мест вносились предложения о необходимости объединения Советов городов район­ного подчинения районных центров с соответствую­щими районными Советами '. На практике такое объеди­нение успешно осуществляется. Что же касается Сове­тов в городах районного подчинения, не являющихся центрами районов, то эти Советы, конечно, следует сох­ранить, укрепив их материально-финансовую базу и кадры.

Б, Сельские поселения

К сельским поселениям в СССР относятся села, де­ревни, станицы, хутора, кишлаки, аулы, кыштаки, аилы, починки, выселки,  наслеги и др.

Сельские населенные пункты при всем разнообразии их внешних форм в настоящее время представляют со­бой типы поселений, где основной состав жителей непосредственно занят в сельскохозяйственном производ­стве. К группе сельских.поселений следует также отнес­ти населенные пункты, жители которых заняты промыс­ловой деятельностью (охотой, рыбным промыслом и т. п.), и большинство мелких поселений, связанных с обслуживанием транспорта (разъезды), лесные хозяй­ства (лесничества, лесные сторожки), связи и др.

Русская дореволюционная деревня была чрезвычай­но отсталой в экономическом и культурно-бытовом от­ношении. Основная масса населения деревни тру­довое крестьянство беспощадно эксплуатировалась помещиками и кулаками, а деревня в целомкапитали­стическим городом. Помимо платежей за землю, крестья­не вынуждены были платить огромные налоги и поборы, нести различные дорожные, земские и церковные повин­ности. «Крестьянин,писал В. И. Ленин, был дове-

1 «Известия» 31 мая и 27 сентября  1955 г.; 25 марта  1956 г.
7.  Р.  С. Павловский, М. А.  Шафир.                                                            ду


ден до нищенского уровня жизни: он помещался вместе со скотиной, одевался в рубище, кормился лебедой; крестьянин бежал от своего надела, когда только было куда бежать, даже откупясь от надела, платя тому, кто соглашался взять надел, платежи с которого превышали его доходность. Крестьяне голодали хронически, и десят­ками тысяч умирали от голода и эпидемий...»'.

Примитивная техника, систематические неурожаи, малая продуктивность животноводства, массовые голо­довки, эпидемии и высокая смертность были характер­ными явлениями для деревни царской России. О куль­турно-бытовом уровне старой деревни и говорить не приходится.

Великая Октябрьская социалистическая революция уничтожила в нашей стране крепостнические пережитки в деревне. Осуществление ленинского кооперативного плана, перевод миллионов единоличных крестьянских хозяйств на рельсы крупного социалистического сель­ского хозяйства, уничтожение кулачества, культурная революция в стране дали возможность покончить с ве­ковой-отсталостью деревни, коренным образом изменили ее облик. Социалистическая индустрия, являясь веду­щей силой в народном хозяйстве, обеспечила техническое перевооружение и быстрый рост сельскохозяйственного производства.

Сельское хозяйство СССР располагает мощной ма­териально-технической базой. При сокращении удельно­го веса населения, занятого в сельскохозяйственном производстве, производительность труда значительно возросла: товарное производство зерна, сахарной свек­лы и картофеля увеличилось почти в три раза по срав­нению с дореволюционным периодом, а хлопка-сырца, подсолнечника и овощей в 6 раз2.

Общественное хозяйство колхозов стало прочной основой всей жизни колхозников, роста их материально­го благосостояния и культурного уровня.

В 1959 году, например, колхозники получили за свою работу денег на 2 млрд.   300 млн. руб. больше,   чем   в

1 В. И   Ленин. Соч., т. 4, стр. 396.

2 Н.  С. Хрущев, Сорок лет Великой   Октябрьской   социали­стической революции, Изд-во  «Правда»,   1957, стр. 21—22.

98


1955 году1. Оснащение сельского хозяйства современ­ной техникой, электрификация многих производствен­ных процессов, внедрение достижений агробиологиче­ской науки в колхозное производство сопровождаются появлением на селе большого количества квалифициро­ванных кадров новых профессий: инженеров, экономи­стов, механиков, электриков, трактористов, комбайне­ров, шоферов, агролесомелиораторов и т. п. Советское крестьянство успешно овладевает передовой мичурин­ской наукой, любит художественную литературу, музы-ку, кино, внимательно следит за международными со­бытиями и живо интересуется всем происходящим в жизни нашей страны.

Изменения, происшедшие в сельской местности за годы Советской власти, могут быть проиллюстрирова­ны на многочисленных фактах. Примером могут послу­жить села Ново-Животинное и Моховатка бывшей. Воронежской губернии. До Великой Октябрьской социа'-' диетической революции помещикам здесь, принадлежа­ло 10 тыс. десятин земли, т. е. в 30 раз больше, чем всем 170 крестьянским хозяйствам этих сел. Около четверти всех дворов были безлошадными и. безземельными.. Крестьянам приходилось искать случайные заработки. Местный земский врач А. И. Шингарев (впоследствии министр земледелия Временного правительства) после проведенного им в 1901 и 1907 гг. обследования сани-тарно-экономического положения Ново-Животинного и Моховатки написал книгу «Вымирающая деревня». Он не сказал всей правды о причинах катастрофического положения деревни, но в одном Шингарев был прав: де­ревня вымирала.

В настоящее время этих сел не узнать. Крепнет кол­хоз, благоустраиваются усадьбы колхозников. Села пол­ностью электрифицированы и радиофицированы. Имеют­ся школа-десятилетка с интернатом, участковая боль­ница с родильным отделением и аптекой, два клуба, три библиотеки, отделение связи, чайная, пекарня, два больших магазина, швейная    и сапожная    мастерские.

1 Н. С. Хрущев, Повышение благосостояния народа и зада­чи дальнейшего увеличения производства сельскохозяйственных продуктов, речь на Пленуме ЦК КПСС 17 января 1961 г., «Прав.-Да» 21  января 1961 г.

7*                                                                                                                  


Немало добротных построек возведено в колхозе: жи­вотноводческие помещения, мельница, пилорама, меха­низированный ток. Колхозники строят новые дома городского типа. Изменилась внутренняя обстановка жи­лищ. Многие жители сел имеют высшее и среднее обра­зование, работают агрономами, зоотехниками, учителя­ми, врачами. Все семьи выписывают газеты, журналы, покупают книги. Теперь таких сел десятки тысяч. День ото дня они все более и более благоустраиваются. Ни­когда еще колхозная деревня не знала таких масшта­бов и темпов строительства.

В 1951 году, выступая на совещании по строительст­ву и благоустройству в колхозах Московской области, Н. С. Хрущев говорил: «Строительство в,колхозах имеет огромное политическое и хозяйственное значение. Со­здание новых поселков и хозяйственных центров арте­лей позволит еще больше поднять сельскохозяйствен­ное производство, приблизить быт колхозников к усло­виям городской жизни... Все это отвечает желанию ши­роких масс колхозников и колхозниц- Ведь речь идет об улучшении культурных и бытовых условий их жизни»'.

Разительные перемены происходят в колхозных се­лениях республик Средней Азии и Казахстана. Все меньше и меньше остается там кишлаков и аулов с не­взрачными постройками и тесными улицами. Растут но­вые поселения с просторными и прямыми улицами с хорошими домами, клубами, школами, больницами, ма­газинами, садами.

Большое внимание благоустройству колхозных сел уделено в Программе КПСС. Намечаемые в ней пути развития сельского хозяйства и общественных отношении в деревне открывают возможности перехода к коммуни­стическим формам производства и распределения. По экономическим условиям колхозы сравняются с общена­родными предприятиями в сельском хозяйстве, превра­тятся в высокоразвитые механизированные хозяйства. Колхозники будут жить вполне обеспеченно, их потреб­ности будут полностью удовлетворяться за счет общест­венных хозяйств колхозов.

1 Цитир. по газете «Известия»   17  августа  1958 г.    (передовая «Благоустроим колхозные села»).

І00


«Постепенно колхозные деревни и села, записано в Программе, преобразуются в укрупненные населен­ные пункты городского типа с благоустроенными жилы­ми домами, коммунальным обслуживанием, бытовыми предприятиями, культурными и медицинскими учрежде­ниями. В конечном счете по культурно-бытовым усло­виям жизни сельское население сравняется с город­ским» '.

Органами государственной власти на территории сельских поселений являются сельские Советы депута­тов трудящихся. На 1 июля 1961 г. в стране насчиты­валось 41065 сельских Советов2. В своей деятельности они руководствуются положениями о сельских Советах депутатов трудящихся, утвержденными высшими орга­нами государственной власти союзных и автономных республик3.

Сельские Советы организуются, как правило, в крупных сельских поселениях, к которым могут присо­единяться и близлежащие мелкие населенные пункты (небольшие села, хутора, совхозные поселки и т. п.). Иногда сельские Советы образуются и в относительно небольших поселениях, значительно отдаленных от крупных населенных пунктов. В подчинении сельского Совета могут находиться как один, так и несколько сель­ских населенных пунктов. В территорию сельского Со­вета включаются не только поселения, но и окружаю­щие их земли, используемые для сельскохозяйственного производства.

В юридической литературе вопрос о наименовании сельской административно-территориальной единицы является не вполне ясным. В некоторых учебниках и других работах по советскому государственному праву при рассмотрении административно-территориального устройства союзных республик о сельских администра­тивно-территориальных единицах вообще не упоминается,

1    Программа   Коммунистической    партии      Советского    Союза,
«Правда»
2 ноября 1961 г.

2    См.  «СССР. Административно-территориальное делание», До­
полнение к справочнику, вып. 1960 года, М., 1961, стр. 3.

3    См. Положение    о сельском    Совете   депутатов    трудящихся
РСФСР,  утвержденное    Указом    Президиума    Верховного   Совета
РСФСР от  12 сентября 1957 г., Положение о сельском Совете де­
путатов  трудящихся  Украинской ССР, одобренное  постановлением
Президиума Верховного Совета УССР от 31  мая 1957 г.

10!


Их авторы ограничиваются характеристикой области и района как важнейших звеньев советской системы ад­министративно-территориального устройства1. В других случаях под «сельским Советом» понимают не орган государственной власти, а сельскую административно-территориальную единицу2.

Между тем в Конституции СССР проводится четкое разграничение между органами государственной вла­сти и административно-территориальными единица­ми. Из ст. 94 Конституции СССР видно, что сельский Совет депутатов трудящихся осуществляет свою власть в пределах административно-территориальной еди­ницы, называемой селом или в зависимости от мест­ных наименований деревней, станицей и т. д. Это­му же следуют Конституции союзных и автономных республик.

В соответствии с Конституцией в Положениях о вы­борах в местные Советы союзных республик предусмот­рен более точный термин «территория сельского Со­вета» 3. Такое уточнение необходимо для того, чтобы термин «село» (станица, деревня, кишлак и т. п.) не представлялся отдельным населенным пунктом с опре­деленным количеством дворов, т. е. в смысле топогра­фическом, а понимался как административно-террито­риальная единица, независимо от того, один или несколько населенных пунктов находился на данной тер­ритории. Следовательно, сельское поселение как адми­нистративно-территориальная единица это опреде­ленная территория, охватывающая один или несколько сельских населенных пунктов, в пределах которой осу­ществляет свою власть сельский Совет депутатов тру­дящихся.

После проведенного в 1954 году укрупнения сель­ских административно-территориальных единиц, сред­ний по СССР сельский Совет   охватывает территорию,

1   См. «Советское государство    и право»,    1938 г.; «Основы со­
ветского государства и права», изд.  1953.

2   См.   Н.  Я.   К у п р и ц.   Государственное    устройство    СССР,
М.,
1951; М. Г. Кириченко   и Л. И. Мандельштам, Мест­
ные органы  государственной власти в СССР, М.,   1950.

з" Положение о выборах в областные, районные, городские, сель­ские и поселковые Советы депутатов трудящихся Украинской ССР, разд. 4, Госполитиздат УССР,  1954.

102


равную по своим размерам примерно 75—90 кв. км, при расстоянии крайних точек в 6—7 км- Лишь в некоторых случаях крайние населенные пункты расположены на расстоянии 9—11 км от сел, где находятся администра­тивные центры.

§ 2. Порядок изменения административно-
                          территориального устройства

советских союзных республик

В первые годы после Великой Октябрьской социали­стической революции разрешение вопросов об измене­нии административно-территориального устройства со­ветских республик было отнесено исключительно к ве­дению их высших органов государственной власти съездов Советов, ЦИК и Президиумов ЦИК1.

После образования Союза ССР рассмотрение и утверждение более важных изменений, а именно внешних границ Союза и межреспубликанских границ, было передано ведению верховных органов СССР 2. Во­просы изменения административно-территориального уст­ройства республик оставались в ведении их высших органов государственной власти. Так, конституции РСФСР (1925