Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

АКАДЕМИЯ НАУК СССР

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

А.А.Транин

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ

капиталистического

государства

ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА» Москва 1984


 


В комплексном сравнительно-правовом исследовании со­циально-экономических, политических и организационно-правовых аспектов эволюции административно-террито­риальной организации ведущих капиталистических стран (Великобритания, Франция, Италия, Бельгия и др.) ис­следуется роль института административно-территори­ального деления в государственной организации, дина­мика эволюции данного института в связи с модерниза­цией государственного аппарата в условиях государст­венно-монополистического капитализма.

Ответственный редактор доктор  юридических наук

профессор Г. В. БАРАБАШЕВ

Транин Александр Александрович

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

капиталистического государства

Утверждено к печати Институтом государства и права  АН  СССР Редактор издательства  В. Н. Чернега.    Художник Ф. Н. Буданов.

Художественный редактор  М. В. Версоцкая.

Технические редактору М. Л. Анучинл, Т. В. Калинина

Корректоры Л. И. Левашова, Л. В. Лукичева

ИБ № 26817

Сдано в набор 16.09.83. T-WO77.   Подписано к печати  16.11.83. Формат 84хШ87з«. Бумага типографская № 1.   Гарнитура литературная.  Печать высокая. Усл. печ. л. 7,56.  Уч.-изд. л. 8,2. Усл.  кр. отт. 7,77. Тираж 1200 экз.

Тип. зак. 3203.   Цена 95 коп.

Издательство «Наука» 117864 ГСП-7, Москва В-485, Профсоюзная ул., 90. 2-я типография издательства «Наука»  121099, Москва, Г-99,   Шубинский пер., 10


Т  '■206000000-004 95    1984
042 (02)-84-------
J-19«4-


Издательство «Наука», 1984 г.


ВВЕДЕНИЕ

Дальнейшая эволюция государственно-монополисти­ческого капитализма порождает новые кризисные явле­ния во всех областях жизни буржуазного общества. Отражая углубление общего кризиса капиталистической системы, они сказываются на политических и обществен­ных институтах этого общества, осложняя, в частности, функционирование государственного механизма. Как результат этого процесса, в капиталистических странах усиливается политическая нестабильность, увеличивает­ся неспособность буржуазного государства выполнять общественно необходимые функции, ослабляется эффек­тивность традиционных методов осуществления власти.

Попытки приспособить политическую систему капи­тализма к новым неблагоприятным условиям происхо­дят _путем создания всеобъемлющей системы администра­тивного контроля, осуществляемого государством, или, иными словами, путем увеличения объема управленче­ского аппарата и расширения его компетенции. Поиски выхода из кризиса системы идут также в направлении совершенствования инструментария косвенного воздей­ствия — развития специфических институтов (учреж­дений полугосударственного или парагосударственного типа), призванных быть инструментом определенной стабилизации положения.

Одной из составных частей этой стратегии является «модернизация» территориальной организации буржуаз­ного государства, затрагивающая не только традицион­ные системы административно-территориального деле­ния, но главным образом ориентирующаяся на приспо­собление местных органов к меняющимся условиям развития государственно-монополистического капита­лизма.

Предлагаемая работа посвящена анализу новых яв­лений и изменений в административно-территориальной организации  развитых   капиталистических  стран.  Хотя


реформаторские тенденции в политике правящих кругов в данной области характерны для большинства капита­листических стран, наибольшее распространение они получили в странах Западной Европы. Во многих из них в указанной области уже проведены реформы. По­этому исследование этой проблематики построено в основном на анализе административно-территориальных преобразований в Италии, Франции, Великобритании и ФРГ с привлечением материалов и по некоторым другим странам.

Проблемы территориальной организации буржуазно­го государства охватывают широкий круг вопросов государственного управления, поскольку последнее строится в соответствии с системой административно-территориальных единиц. Само разделение государст­венной территории на внутренние территориальные под­разделения, каждое из которых служит пространствен­ным пределом деятельности местных властей, отвечает потребностям государственного управления. В работе рассматриваются некоторые вопросы государственного управления в связи с изменением систем администра­тивно-территориального деления в той степени, в какой в территориальных реформах затрагивается муници­пальная проблематика.

Совершенно очевидно, что нельзя анализировать эти проблемы в отрыве от обусловивших их общественно-экономических процессов, поскольку правовые и инсти­туциональные формы всегда социально обусловлены. Немаловажное место в понимании процессов админи­стративно-территориальных перестроек занимают и воп­росы экономического районирования, довольно тесно соприкасающиеся с указанной проблематикой. Пробле­ма «гармонизации» административного и экономическо­го районирования достаточно актуальна, и необходимость ее разработки несомненна. В буржуазной экономиче­ской и юридической литературе круг этих вопросов рассматривается под углом региональной проблематики. Практика проведения мероприятий по «гармонизации» во многих капиталистических странах достаточно бога­та, но результаты ее показывают объективные труд­ности, обусловленные природой государственно-монопо­листического капитализма.

В условиях бурно развивающегося процесса урбани­зации аккумуляция и агломерирование производитель­ных сил естественно предъявляют новые требования к


управлению. А традиционная борьба между централйст-скими и децентралистскими тенденциями еще острее вы­двигает проблемы управления, особенно в условиях, когда демократизм управления в местных структурах, руководящих развитием территориальных подразделе­ний, ставится во главу угла борьбы прогрессивных сил капиталистических стран. Насколько остра эта борьба, можно проследить на примере административно-терри­ториальных преобразований, отражающих почти все аспекты политической, экономической и социальной жизни буржуазного общества.

Наглядным примером могут служить принципы «из­бирательной географии», приспосабливание к интересам буржуазных правящих партий, которые играют немало­важную роль в административно-территориальных пере­стройках. Каждые выборы в большей или меньшей сте­пени — это зондаж общественного мнения, этап в расстановке политических сил и реальная оценка поли­тической жизни в стране. Усиление левых сил, наблю­давшееся в последние годы в ряде капиталистических стран,— это толчок для правящих кругов к более «тща­тельной» подготовке всех фаз избирательной кампании, и в частности особое внимание к проблемам «избиратель­ной географии». Достаточно вспомнить выборы 70-х годов в Италии, Франции и других странах, где созда­ние новых избирательных округов учитывалось в рефор­мах административно-территориального деления 2.

Административно-территориальные изменения в ни­зовых местных слоях государственной структуры пред­ставляют собой экспериментальный полигон, на котором апробируются новые государственные и административ­ные институты. Эти изменения позволяют проследить, куда идет развитие буржуазного государственного механизма. Исследование административно-территориа­льных проблем не только в узкоприкладном — как эле­ментарное разделение государственной территории,— а в более широком смысле, как изучение экономических, политических и социальных микросистем, в которых отражается функционирование механизма буржуазного государства,  невозможно  без  анализа этих проблем в

1   См.: Партии и выборы в капиталистическом государстве. М., 1980,
с. 52—56.

2   Government and administration in West   Europe.   Oxford,    1979,
p. 5—6; Johnston R. J. Political, electoral and spatial systems. Ox­
ford, 1979, p. 47.


различных плоскостях. Поэтому исследование этого комплекса вопросов проводится под различными углами зрения: экономическим, социогеографическим, политиче­ским и юридическим. Это позволяет увидеть не только направления развития административно-территориаль­ной организации, но и подчеркнуть важность самой проблемы территориальной организации государства, разработка которой еще далеко не соответствует ее актуальности.

/■' К "середине XX в. в административно-территориаль­ной организации развитых капиталистических стран произошли изменения такого характера, которые позво­ляют говорить не только о количественных, но и о качественных сдвигах в территориальной организации современного буржуазного государства, возникших под влиянием объективных социально-экономических и по­литических процессов.

Бурное экономическое развитие, научно-техническая революция, урбанизация, значительно изменив облик планеты, вызвали известные перемены в политико-тер­риториальном устройстве и административно-террито­риальном делении многих зарубежных государств. До высшей степени остроты подняты проблемы регионализ­ма (и не только их этнические аспекты). В отдельных случаях, в частности в Испании, эти проблемы нашли выход в создании автономных образований (страна басков, например).

Развитие отсталых районов, освоение новых, пере­устройство сложившихся районов дали определенный толчок к пересмотру и модификации территориальной структуры государства в социально-экономическом пла­не. Параллельно наблюдается активизация усилий, направленных на реформы местных органов. В капита­листических странах подобные тенденции уже давно имеют место, хотя перемены в каждой из них происхо­дят не в одинаковом темпе и принимают различные формы.

Анализ новых явлений в развитии современного буржуазного государства в этом направлении представ­ляет большой научный и практический интерес, ибо в этих процессах находит одно из своих ярких выражений кризис капитализма.

В советской государствоведческой литературе общим вопросам территориальной организации государства, общим    административно-территориальным    проблемам



посвящено достаточно много работ3. Что же касается исследований по этой тематике, посвященных конкретно буржуазному государству, то их не так много и не все вопросы административно-территориальной организации освещены в них с достаточной полнотой 4.

В буржуазной правовой литературе почти нет спе­циальных работ, посвященных указанным вопросам. Последние рассматриваются по-преимуществу в связи с организацией местной администрации.

Поэтому представляется весьма важным и необходи­мым комплексный анализ эволюции современных систем административно-территориального деления не только как пространственной основы деятельности местных органов, но главным образом с точки зрения изменений, происходящих в местной структуре механизма буржуаз­ного государства.

3   См.: Лужин А. В. Административно-территориальное устройство
Советского государства. М., 1969; Павловский Р. С, Шафир М.А.
Административно-территориальное   устройство   Советского   госу­
дарства. М., 1961; Ржевский В. А. Территориальная организация
Советского государства. Саратов, 1966; Миронов О. О. Субъекты
советского государственного права. Саратов, 1975; Немцев В. А.
Правовые и организационные проблемы административно-терри­
ториального деления союзной республики. Иркутск, 1974; и др.

4   См.: Политический механизм диктатуры монополий. М., 1974; Ба-
рабашев Г. В.
Муниципальные органы современного капиталисти­
ческого государства. М., 1971; Крылов Б. С. США: федерализм,
штаты и местное управление. М, 1968; Куфакова Н. А. Местное
управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от
колониальной  зависимости.  М.,  1968;   Современный  буржуазный
федерализм. М., 1978; и др.


Глава первая

ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ СИСТЕМ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

ДЕЛЕНИЯ В КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ

1. О понятии административно-территориальной организации капиталистического государства

Марксистско-ленинское учение о государстве уделяет большое внимание проблемам административно-терри­ториальной организации, устанавливая одним из основ­ных признаков государства территориальное распреде­ление жителей, i Значение территориального фактора для организации государства, разумеется, не может быть ограничено вопросами административно-террито­риального деления. Под понятием территориальной ор­ганизации принято подразумевать составную часть государственной организации, обеспечивающую построе­ние и функционирование соответствующих хозяйствен­но-политических единиц и устанавливающую определен­ные взаимоотношения между ними. Территориальная организация государства в ее широком понимании вклю­чает административно-территориальное деление. В по­строении его звеньев действие территориального принци­па проявляется особенно полно, но область действия на­званного принципа этим не исчерпывается. Вся структу­ра государства складывается в пределах определенной территории, что обусловливает широкую сферу влияния территориального фактора. Поэтому система террито­риальной организации охватывает, кроме того, экономи­ческую организацию территории, национально-государ­ственное строительство и, наконец, построение государ­ственного аппарата в центре и на местах '.

1 См.: Ржевский В. А. Территориальная организация Советского го­сударства. Саратов, 1966, с. 29—30.

8


Административно-территориальное деление Играет важную роль в условиях любой общественно-политиче­ской формации. Еще Ф. Энгельс писал, что по сравне­нию со старой родовой организацией государство отли­чается в первую очередь разделением подданных по территориальным делениям2. . Каждая административ-. но-территориальная единица — это своеобразная части­ца социально-экономической структуры государства. Административно-территориальное деление, отражая эко­номико-географические и демографические показате­ли и учитывая распределение производительных сил в обществе, выступает в качестве социально-экономиче­ской базы для построения системы местных органов. J Звенья административно-территориального деления — это части территории государства, организационно обособленные в целях наилучшего осуществления общих задач государственного строительства. В этом их отли­чие от территориальных единиц, создаваемых для вы­полнения специальных задач государственного управле­ния (военные округа, экономические районы) 3.

Внутреннее деление государства на те или иные час­ти, правовое положение последних, принципы взаимо­отношений их органов между собой, а также с централь­ными органами дает возможность для классификации всех государств на простые (унитарные) и сложные (федеративные)^, Некоторое время назад в советской юридической литературе существовала неясность в упо­треблении терминов «административно-территориальное деление» и «административно-территориальное устрой­ство» применительно к указанным выше двум формам государственного устройства. Административно-террито­риальное деление отождествлялось с административно-территориальным устройством4. Представляется, что здесь речь идет о двух близких в сущности понятиях. Оба эти понятия включают в себя элемент разделения государственной территории.

В то же время в науке административного и государ­ственного права социалистических стран дискуссии о разграничении административной и государственно-по­литической децентрализации в последние годы отрази­ли качественно новое понимание этих терминов. В за-

2   См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е   изд., т. 21, с. 170.

3   См.: Азовкин И. А. Местные советы в системе   органов   власти.
М., 1971, с. 43—58.

См.: Ржевский В. А. Указ. соч., с. 60—61.

9


кОнодательстВе и правовой литературе социалистиче­ских стран до недавнего времени широко употреблялся термин «административно-территориальное деление». В конце 60-х годов наибольшее распространение получи­ло понятие «политико-территориальное устройство*. Различие состоит в том, что первое понятие в общепри­нятом смысле соответствует такому положению, когда территория страны делится в целях удобства админист­ративного управления и структурные единицы рассмат­риваются прежде всего в качестве объектов управления, а местные органы власти в значительной мере оказы­ваются представителями центра на местах. Подобное положение во многом характерно для буржуазных стран. Зато Второе понятие подразумевает образование политико-территориальных коллективов5, являющихся субъектами государственно-правовых отношений, так сказать общественно-политическими ячейками. Иначе говоря, второй термин обозначает более высокую сту­пень общественно-политической зрелости, более высокий уровень развития территориальных единиц, качественно более высокую степень общности интересов и форм их реализации у населения, чем та, которая существует при простом административном делении.

Политико-территориальное деление ряда зарубежных социалистических стран претерпело определенные изме­нения на начальных этапах их развития, что было обус­ловлено прежде всего изменением классовой сущности, а следовательно, функций государства и принципов организации и деятельности государственного аппарата. Впоследствии завершение социалистических преобразо­ваний, экономические реформы, урбанизация и другие демографические изменения, необходимость совершенст­вования системы управления, в частности его автомати­зация, и прочие факторы повлекли в некоторых социа­листических странах новые реформы территориального устройства.

5 Система местных органов государственной власти социалистиче­ского государства строится в соответствии с политико-террито­риальным устройством, т. е. разделением населения на террито­риальные коллективы. Под территориальным коллективом пони­мается в социалистическом государстве совокупность людей, по­стоянно проживающих и (или) работающих на определенной тер­ритории, границы которой установлены государственным актом и в пределах которой действует избираемый ее населением пред­ставительный орган государственной власти и общественного (народного) самоуправления.

10


Проведенные в социалистических странах админи­стративно-территориальные реформы в этом направле­нии свидетельствуют о том, что тенденция к большей социально-экономической обоснованности территориаль­ного деления, к увеличению прав и материальных воз­можностей местных Советов создает необходимые пред­посылки для ускорения процесса формирования новых территориальных общностей.

Это, однако, не означает, что субъекты территориаль­ного деления государства в любом обществе являются (либо могут стать) сформировавшимися политическими институтами. В социалистическом обществе в рамках территориальных единиц осуществляются не только функции государственной администрации, но и — преж­де всего функции единой государственной власти. Население территориальных единиц выступает не пас­сивным, а активным политическим фактором, форми­рующим представительные органы государственной вла­сти и участвующим в их практической деятельности. Как отмечалось уже в нашей юридической литературе, данное положение не может вызывать сомнения в от­ношении государственно-территориальных образований, ибо им присущ широкий круг территориальных прав, которые осуществляются от имени нации, составляющей их население. Но и административно-территориальные единицы являются не просто географическими понятия­ми, они составляют определенные политические единства, являются формой политической организации государ­ства, которая оказалась исторически связанной с дан­ным участком территории 6. В результате территориаль­ная единица перестает быть административно-террито­риальной и становится политико-территориальной соот­ветственно и территориальное деление государства пре­вращается из административно-территориального в по­литико-территориальное 7.

В капиталистических странах территориальные еди­ницы имеют сугубо административный характер. Что же касается   буржуазного  местного  самоуправления,  то  в

См.: Ржевский В. А. Указ. соч., с. 93.

См.: Государство и демократия в период построения развитого социализма. М., 1974, с. 214; Азовкин И. А. Указ. соч., с. 43—44; Страшун Б. А. Территориальный коллектив в политической систе­ме социализма.— В кн.: Проблемы государства и права. М., 1974, вып. 9; Ильинский И. П. Политическая организация социалисти­ческого общества. М., 1976, с. 183; и др.

11


целом оно выступает формой административной, а не государственно-политической децентрализации, в силу чего местные коллективы не могут выполнять политиче­ских функций и принимать решения политического характера. Однако так бывает не всегда. Местные пред­ставительные органы буржуазных стран нередко прини­мают такие решения. Так было, например, когда муни­ципальный совет Марселя постановил, что город будет продолжать официально отмечать каждый год 8 мая как праздник победы над фашизмом. Аналогичные ре­шения приняли органы местного самоуправления многих французских городов8. Хотя, как свидетельствует за­падногерманский специалист по общинному праву О. Генненвайн, в представительных органах общин не принимается решений большого политического значе­ния, в подготовке выборов в эти органы активно уча­ствуют политические партии. Более того, они выступают главными факторами, формирующими политическую жизнь общин 9.

Система административно-территориальной органи­зации в каждом типе государства соответствует его сущ­ности и является территориальной базой построения и размещения органов власти и управления. В современ­ных капиталистических государствах системы организа­ции территории различны, но вместе с тем эти системы следует рассматривать и оценивать как одно из условий осуществления буржуазной диктатуры, поскольку они во многих случаях имеют антидемократическую приро­ду, не отвечают требованиям общего экономического развития и направлены на утверждение господства пра­вящих кругов в центре и на местах.

Поэтому, несмотря на различные формы построе­ния административно-территориальных звеньев каждого капиталистического государства, в основе территориаль­ной организации лежат однородные принципы. По сути дела основное содержание этих принципов сводится к обеспечению удобства управления в пределах соответ­ствующей территории, могущего наиболее эффективно применять административные, финансовые и другие рычаги в интересах господствующих классов.

В современный период воздействие принципов тер­риториальной организации на построение соответствую-

8 См.: Серебренников В. П. Конституционное право Франции. Минск,

1976, с. 202—203.

9 Цит. по кн.: Ильинский И, П. Система органов власти и управле­ния в ФРГ. М., 1977, с. 84.

12


щих систем административно-территориальных единиц становится наиболее сложным и противоречивым. Со­отношение общественных сил в современных странах капитала характеризуется нарастающей борьбой трудя­щихся против различных институтов буржуазного госу­дарства, ставших тормозом для прогрессивного разви­тия. Среди этих институтов немаловажное место зани­мают формы организации территории буржуазных стран.

Не желая отказаться от традиционных принципов территориальной организации, с помощью которых обес­печивается угодное буржуазии соотношение центра и мест на основе бюрократического централизма, господ­ствующие классы этих стран прибегают к маневру. Они подчас допускают критику старых форм, а иногда идут на частичные реформы, имеющие видимость прогрессив­ных мероприятий.

В промышленно развитых странах капитализма бур­жуазная государственная власть начинает использовать при реформах административно-территориальной и му­ниципальной системы новые экономические и социаль­ные критерии — учитывать демографические сдвиги, нужды капиталистического производства. Однако в усло­виях буржуазной диктатуры эти объективные критерии соблюдаются постольку, поскольку не противоречат представлениям правящего класса о политических га­рантиях его господства. Первичным и наиболее устой­чивым принципом административно-территориального устройства и строения системы муниципальных органов остается именно классовый критерий, означающий соз­дание гарантий политического превосходства буржуазии в управлении на местах 10.

Поэтому усилия правящих кругов капиталистических государств направлены лишь на то, чтобы «подправить» территориальную систему своей страны, не затрагивая при этом основ ее организации.

Суть качественно новых моментов в эволюции бур­жуазного административно-территориального деления состоит также в том, что обострение и углубление кри­зиса современного буржуазного государства (в данном случае на муниципальном уровне, в территориальном аспекте)   еще   раз   подтвердило   стремление   правящих

10 См.: Барабашев Г. В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобри­тания): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1971, с. 8—9.

13


кругов под различными предлогами снизить возможно­сти демократического местного самоуправления. Цели проводимых в этом направлении реформ административ­но-территориального деления в большинстве своем ка­саются больше «приспособления» местных органов к современным условиям, чем демократической реоргани­зации, отвечающей интересам населения и требованиям развития общества.

2. Особенности административно-территориального деления и основных систем муниципального управления

Разделение территории современных буржуазных государств на административно-территориальные едини­цы складывалось под воздействием особенностей исто­рического развития конкретной страны. Так, во Фран­ции победа буржуазной революции привела к упраздне­нию административно-территориальной системы периода абсолютизма и установленное в 70—80-х годах XIX в. новое деление (на коммуны и департаменты) в дальней­шем более чем за 150 лет не претерпевало коренных изменений и. В США, ФРГ, Италии важнейшие элемен­ты существующей административно-территориальной системы возникли также в XIX в. В Японии современная система территориального деления окончательно сложи­лась после второй мировой войны. Весьма своеобразно развивалась система административно-территориального деления в Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосабливала к своим нуждам систему администра­тивных единиц, основы которой восходят к временам феодализма 12.

Сложившееся в результате длительной эволюции административно-территориальное деление в его совре­менном виде — это прежде всего продукт капиталисти­ческого строя. Оно является одним из важных элемен­тов государственной территориальной организации. В го­сударственной организации оно играет двоякую роль: с одной стороны, в соответствии с ним нередко строится система местных органов общегосударственной админи­страции,       представляющих       центральные      органы,

11      Goguel F., Grosser A. La politique en France. P., 1975, p. 39.

12     См.:  Барабашев Г.  В.  Положение и роль муниципальных орга­
нов..., с. 9—10.

14


с   другой — административно-территориальное   деление определяет систему выборных местных органов.

Следует подчеркнуть, что для многих капиталистиче­ских стран характерна консервация некоторых устаре­лых административно-территориальных форм. Так, в качестве самостоятельных административно-террито­риальных единиц до сих пор сохраняются карликовые образования, утратившие реальную экономическую и демографическую базу. В то же время районы, органи­чески сязанные с крупными городами, нередко остаются r составе прилегающих сельских административно-тер­риториальных единиц.

Буржуазные государствоведы, в частности француз­ские (Деттон, Ведель, например), часто проводят разли­чие между единицами административно-территориаль­ного деления, созданными «искусственно» (области, регионы) актами центральной власти, и местными об-шинами, сложившимися исторически, «естественно», и лишь признанными центральной властью (таковы го­рода и другие населенные пункты: коммуны, общины). В управлении «искусственно» созданными администра­тивными единицами, по мнению буржуазных государст-воведов, могут или даже должны преобладать интересы центра, тогда как в управлении «естественно» сложив-* шимися местными общинами на первом плане должны стоять местные интересы 13.

Порядок образования и внесения изменений в адми­нистративно-территориальное деление имеет свои осо­бенности в унитарных и федеративных государствах. Так, если во Франции, Италии и Великобритании обра­зование и изменение административных единиц осуще­ствляется в централизованном порядке, то в таких стра­нах как США эти вопросы входят в компетенцию органов субъектов федерации (земель, штатов и др.) и решаются в соответствии с законодательством послед­них в зависимости от особенностей законодательства раз­личных штатов (земель), нередко с участием самих местных органов. В США, например, это происходит при довольно широком использовании института референду­ма. Законодательство штатов нередко устанавливает специальные критерии для образования различных видов муниципальных корпораций. Образование и преобразо-

13 См.: Государственное право капиталистических стран и стран, ос­вободившихся от колониальной зависимости / Под ред. Б. А. Ста-родубского, В. Е. Чиркина. М., 1977, с. 170.

15


вание графств, тауншипов, школьных и специальных округов входит в компетенцию законодательных орга­нов штатов. Создание, упразднение, изменение границ и объединение муниципальных корпораций также связа­но с актами легислатур штатов. Слияние муниципаль­ных корпораций между собой или с другими единицами местного управления обычно обусловлено одобрением проекта путем референдума в каждом из объединяющих­ся подразделений.

Существенные отличия характеризуют и правовой статус единиц административно-территориального деле­ния в соответствии с положением местных органов в странах с различным государственным устройством. Более того, даже в странах с одинаковым государствен­ным устройством существуют различия, обусловленные историческими традициями.

Уже при поверхностном знакомстве с историей и характерными особенностями административно-террито­риального устройства западноевропейских стран можно заметить сильное воздействие, оказанное на них фран­цузской системой. Это влияние на развитие администра­тивных систем стран Западной Европы признавалось еще раньше (особенно это касается Бельгии, Нидерлан­дов, Испании, Италии) 14. Каждая из этих стран на свой лад применяла французскую систему к своим практическим потребностям, и их можно рассматривать как различные варианты одного и того же основного начала. Так, общая система французского местного управления наиболее сходна с итальянской, но вместе с тем в новейшем итальянском законодательстве заме­чается больше уважения к началам местного управле­ния, нежели в ныне действующем французском. Напри­мер, в Италии автономность местных территориальных подразделений выражена четче, чем во Франции, а в Великобритании она сильнее, чем в вышеназванных странах. В ФРГ самостоятельность органов местного самоуправления существенно ослаблена проведенными в 70-х годах реформами, увеличившими опеку государ­ства над общинами.

Во избежание путаницы следует также иметь в виду, что нередко административно-территориальные единицы одного и того же уровня в пределах одной страны имеют

14 См.: Шоу А. Городские управления в Западной Европе. М., 1898, с. 437.

16


Ко XL.

1 im

разные наименования, например, графства в Англии й Уэльсе, области — в Шотландии и районы (регионы) — в Северной Ирландии. Напротив, нередки случаи, когда одно и то же наименование применяется в различных странах, но относится к разным типам территориальных образований: например, кантоны, которые,в Люксембур­ге являются основным районом деятельности муници­пальных властей, во Франции являются судебными округами, в Швейцарии же выступают не как обычные административно-территориальные единицы, а как субъ­екты федеративного государства 15. То же самое можно сказать и об округе. Если во Франции (исключая Па­риж, Марсель и Лион) округ (arrondissement) не распо­лагает выборной ассамблеей и определяет границы деятельности государственных служб, то в ФРГ он выступает в двух видах: как среднее звено местного управления (Kreis), имеющее представительный орган, и как правительственный (Regierungsbezirk) и админист­ративный (Verwaltungsbezirk) округа, органы которых назначаются центром и подчинены только ему .

При рассмотрении административно-территориаль­ных структур с точки зрения организационно-правовой, также следует иметь в виду два обстоятельства: с одной стороны, при всем разнообразии этих структур в различ­ных странах их объединяет то, что они служат террито­риальной базой и материальной основой деятельности муниципальных органов и государственной администра­ции на местах. С другой стороны, не каждый район деятельности местных органов рассматривается в бур­жуазных странах как территориальный коллектив и, следовательно, располагает выборными муниципальны­ми органами. Подобная ситуация сохраняется и в одной из самых сложных и запутанных систем местного управ­ления — в США. Например, в Нью-Йорк входят графства Бронкс, Кинге, Куинс и Ричмонд, которые не распола­гают своими выборными органами ", такое же положе­ние в столичном округе Колумбия. То же самое можно сказать о правительственных и административных окру-гах в ФРГ.

15      См.: Государственное право буржуазных стран и стран, освобо­
дившихся от колониальной зависимости / Под ред. И. П. Ильин­
ского, М. А. Крутоголова. М., 1979, с. 394.

16     См.:  Ильинский И. П.  Система органов власти и управления в
ФРГ, с. 75.

17      См.:  Государственное право буржуазных стран и стран, освобо­
дившихся от колониальной зависимости, с. 396.

17


В буржуазных странах Западной Европы существует несколько разновидностей систем местного управления, которые строятся в соответствии с принятым в них ад­министративно-территориальным делением и принципа­ми, на которых основаны взаимоотношения местных органов между собой и их отношения с центральной властью.

Подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим характерна для Франции, Италии и ФРГ. В Великобри­тании каждый выборный орган действует самостоятель­но в пределах признанных за ним прав и полномочий. Рассматривая национальные системы местного управ­ления в плоскости взаимоотношений с центральной вла­стью, можно заметить некоторые различия. Так, суще­ствуют страны, в муниципальных органах которых отсутствуют прямые представители правительства (Вели­кобритания). Другая система характеризуется, наобо­рот, наличием такого представителя, осуществляющего прямой административный контроль за деятельностью выборного органа (во Франции до 1982 г. был префект, ныне — комиссар республики). И наконец, встречается своеобразная смешанная система, при которой выбор­ный исполнительный орган муниципалитета одновремен­но является и составной частью муниципального уп­равления, и представителем правительства. В отличие от французской системы, где мэр выступает в двух качествах, в общинах ФРГ существует несколько разно­видностей общинного устройства: коллегиальная — маги­страт (земли Гессен, Шлезвиг-Гольштейн, Бремен, Гам­бург) ; напоминающая систему французских мэров — «бургомистр — общинное представительство» (Рейн-Пфальц, Саар, сельские общины Шлезвиг-Гольштейн); напоминающая англосаксонскую систему — «совет — уп­равляющий» (Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксо­ния) и другие многочисленные вариации.

Своеобразное место занимают государства, в кото­рых имеется административно-территориальная автоно­мия (Италия, Испания, Португалия). Как правило, буржуазная автономия используется в качестве формы административно-политической децентрализации, свя­занной с политическими и иными уступками правящего класса населению определенных территорий. По своему характеру буржуазная автономия бывает национально-территориальной и административно-территориальной. Примером  первой  могут служить области, населенные

18


 

шведами в Финляндии (А,ландские острова), Гренлан­дия в Дании, страна басков в Испании и др. Что же касается административно-территориальной автономии, не учитывающей или учитывающей очень слабо нацио­нальный вопрос, то она характерна для некоторых ка­питалистических стран Западной Европы. Примерами такой административно-территориальной автономии мо­гут служить Азорские острова, острова Мадейра (Пор­тугалия) и автономные области в Италии. В Велико­британии урезанной автономией пользуются Северная Ирландия и Шотландия.

Автономия характеризуется особым статусом, преду­сматривающим ограниченное право законодательства по ряду вопросов внутреннего развития определенной тер­ритории при контроле со стороны центральной власти.

Переходя к краткой характеристике административ­но-территориального деления капиталистических стран, хотелось бы начать с некоторых общих сведений.

Исторически сложилось несколько систем админист­ративно-территориального деления. Существуют двух-трех- и даже четырехзвенные системы. На Европейском континенте встречаются почти все виды. Так, во Фран­ции к числу административно-территориальных единиц относятся коммуна, кантон, округ, департамент и реги­он; в Италии — коммуна, провинция и область; в Анг­лии — округ и графство; в ФРГ — община и округ; в Бельгии — округ и провинция и т. д.

Традиционными    низовыми    административно-терри-   , ториальными подразделениями являются коммуны (Фран-  ( ция    и    Италия),    округа     (Великобритания),    общи-   h иы   (ФРГ). Это самые многочисленные звенья в систе­мах административно-территориального деления. Так, на­пример, во Франции   насчитывается  свыше 36 000  ком­мун, в Италии — 8068, в ФРГ — свыше 15 000 общин.

Подавляющее большинство коммун и общин нахо­дится в сельской местности, и, как правило, они мало­населенны. Мобильность населения, особенно бегство населения из сельской местности в города, и вообще усиливающаяся миграция опустошает сельские комму­ны. Все капиталистические страны встретились с этой проблемой. В статье французского экономиста М. Леви отмечается усиливающееся опустошение обширных сель­ских районов Франции: если в 1962 г. в сельских ком­мунах проживало 20,8% населения, то в 1968 г.— 18,4, а в 1975 г.— 16,5 % (это составляет 8,7 млн. человек, т. е.

19


немного больше населения Парижа). В то время как миграция населения опустошает сельские районы, в них сохраняется административная структура, введенная в 1884 г., когда в сельских поселениях было значительно больше жителей. В результате в 1975 г. 24 251 комму­на, имевшая в среднем 359 жителей, владела всеми сельскими угодьями Франции; в 1 тыс. коммун прожива­ло менее 50 человек18. В докладах конференции Международного союза городов (Стокгольм, 1967 г.) отмечалось, что во Франции 96,5% сельских коммун на­считывают менее 5 тыс., 50%—менее 350 жителей; 58% итальянских коммун имеют 3 тыс. жителей; в Бель­гии 2/3 коммун — менее 3 тыс. жителей. Острота этой проблемы привела правительства многих капиталисти­ческих стран к убеждению в необходимости перегруппи­ровки коммун в целях приспособления административ­ной структуры к демографическим изменениям, дабы «избежать опасности, которую представляет эта ситуа­ция для жизнеспособности местных властей» 19.

Указанные единицы административно-территориаль­ного деления являются одновременно и низовыми звень­ями местного управления и самоуправления. Если разме­ры территории, количество и плотность населения этих единиц в рассматриваемых странах имеют много обще­го и различия не носят принципиального характера, то их правовой статус имеет существенные отличия от страны к стране. Исключением являются только Италия, Франция и Бельгия, где у всех коммун одинаковый му­ниципальный статус.

В отличие от вышеназванных унифицированных му­ниципальных систем, в которых однопорядковые орга­ны обладают одинаковым правовым статусом незави­симо от особенностей управляемых ими территорий, си* стема муниципальных органов в Великобритании строится из организационных ячеек различных типов. Так, в Ве­ликобритании (до реформы 1972—1974 гг.) было 10 500 сельских приходов, 409 сельских округов и 440 город­ских округов, 227 городов, не имеющих статуса графств, 79 городов-графств и 45 графств 20. В настоящее время приходы хотя и сохранены, но уже не играют той роли,

18      Levy M. Le depeuplement rural.Probl. econ., P.,  1978, N 1594,
p. 3-5.

19      Savigny I. L'Etat contre les communes. P., 1971, p. 188.

20    Барабашев Г. В.  Положение и роль муниципальных   органон...,
с. 23.

20


которая была до реформы, их место заняли округа. Ре­форма укрупнила административные единицы Англии и Уэльса — для них установлена двухзвенная структу­ра ". Прежние графства, города-графства и округа ликвидированы. В настоящее время в Великобритании система административно-территориального деления со­стоит из метрополитенских и неметрополитенских графств, которые делятся на соответствующие этим графствам округа.

В ФРГ рассматриваемые звенья и строящиеся в со­ответствии с последними органы местного управления и самоуправления отличаются своеобразием, представ­ляющим известные трудности для сравнения. В связи с конституционным положением муниципалитетов как ор­ганов в землях организация местного управления и самоуправления в общинах имеет свою специфику. Основной закон ФРГ не содержит подробно положений о местном управлении и самоуправлении. Он указывает лишь, что в общинах и округах (Kreis) должны созда­ваться представительные органы на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании, и представля­ет общинам и объединениям общин право на самоуправ­ление по вопросам местного характера (ст. 28 Основ­ного закона). Об этом говорится в конституциях земель. За общинами признается «область собственной деятель­ности» (ст. 83 Конституции Баварии). В конституциях земель Гессен, Северный Рейн-Вестфалия, Рейн-Пфальц содержатся положения о том, что «общины осуществ­ляют в своих территориальных границах и на свою от­ветственность все дела местного значения».

Необходимо учитывать своеобразие административ­но-территориального деления земель ФРГ, заключающе­еся и в большем количестве уровней, нежели в других странах, и также в том, что не существует единой для всех земель системы управления и самоуправления на местах. В каждой земле имеются значительные особен­ности в организации местного управления и самоуправ­ления. Более того, известные различия в этом отноше­нии наблюдаются подчас в пределах одной и той же

21      Подробнее см.: Reddiff-Maud L, Wood В. English local govern­
ment reformed. Oxford,  1974, p. 26, 55; Jackson P. M. Local go­
vernment. L.,
1976, p. 79; Chariot M. Le systeme politique britan-
nique. P., 1976, p. 140.

22    См.:  Ильинский И. П.  Система органов власти и управления в
ФРГ, с. 75.

21


Хотя во всех землях, за исключением городов-зе­мель, являющихся одновременно землями и общинами, существуют общины или же города и сельские округа, однако лишь в отдельных землях есть более крупные общинные союзы, как, например, районы (в Баварии и частично в Рейнланд-Пфальце) и земельные союзы (в Северном Рейне-Вестфалии). Кроме того, недавние ад­министративно-территориальные реформы привели к образованию многообразных институциализированных форм кооперации (например, союзы городов и приле­гающих к ним районов, административные объединения и др.) 23.

В ФРГ вся система управления на местах состоит из двух основных ветвей: 1) система местного управления, которая охватывает административные органы, назна­чаемые центром и подчиненные только ему. К ним от­носятся правительственные округа, их насчитывается 33 Regierungsbezirk), и административные округа (Verwal-tungsbezirk); 2) система местного самоуправления, ох­ватывающая представительные органы, избираемые на­селением общин (Gemeinde) и округов (Kreis). Обе эт.и системы тесно взаимосвязаны между собой, образуя общую систему местного управления и самоуправления.

Подчеркнем, что органам местного управления, на­значаемым правительством или премьер-министром земли и подчиненным министру внутренних дел земли (Regierungsprasident), подчинены главы местной адми­нистрации в округах — ландраты и окружные директо­ра, которые выступают как часть государственной (зе­мельной) администрации на уровне округа. Параллель­но с ними в округах существуют и органы местного самоуправления. В общинах органы государственной администрации, кроме сугубо специальных, отсутст­вуют.

Округа занимают ведущее положение в коммуналь­ной системе ФРГ. Они являются сложными территори­альными объединениями общин, образующих общинные союзы в составе как городских, так и сельских общин. Современное законодательство ФРГ не дает однознач­ного понятия «округ». Его положение двойственно — он является административной единицей земель и одновре­менно укрупненной коммунальной единицей. Эта неопре-

23 Die Gemeindeordnungen und die Kreisordnungen in der Bundesre-publik Deutschland, Stuttgart, 1979.

22


деленность сохраняется и в конституциях земель, которые определяют округ и как самоуправляющуюся корпорацию (Бавария), территориальную корпорацию (Нижняя Сак­сония, Северный Рейн-Вестфалия), корпорацию публич­ного права   (Баден-Вюртемберг, Гессен и Саар).

Однако правовая природа округов во всех землях в основном одинакова. Округа и города в ранге округов, образуя основу коммунального самоуправления и яв­ляясь носителями коммунальных функций в полном объеме, одновременно служат звеном административной государственной системы.

Таким образом, это коммунальное звено обеспечива­ет единообразное выполнение задач управления как ком­мунальных, так и государственных. Позиция округа обусловлена его тройственной природой: он является звеном административной государственной системы, вы­ступает как самостоятельная коммунальная единица и одновременно является объединением общин.

Какова бы ни была концепция правовой природы ок­руга (региональная корпорация публичного права, об­щинная группировка, территориальный коллектив и т. д.), неоспоримым является тот факт, что округ имеет тесную связь с общинами. Компетенция округа в качест­ве территориального коллектива определена понятием «надобщинная». Этот критерий чрезвычайно гибкий, и он способствует расширению области деятельности округа. Действительно, дела строго местного (общин­ного) характера становятся все более и более редкими. Современный научно-технический прогресс требует бо­лее широких зон, в силу чего роль округа становится все более важной. Расширение полномочий окружных вла­стей вызывает известную тревогу у общин, поскольку округ рассматривается уже не только как центр, где расширяется межобщинное сотрудничество, а, скорее, как конкурентный коллектив24.

Как и в общинах, в округах земель ФРГ отсутствует единообразие в организации местного управления и са­моуправления. В зависимости от организации местной администрации и ее взаимоотношений с представитель­ными органами различаются следующие основные раз­новидности устройства округа: окружной комитет (кол­легиальный орган) наряду с представительным органом;

24 Knaub G. Le Kerise de la Republique federate allemande.Rev. Ad­ministrative, 1970, N 133, p. 74—78.

23


ландрат как наместник правительства и правительствен­ный орган; директор, напоминающий англосаксонский вариант «совет — управляющий». Представительным ор­ганом в округах всех земель ФРГ является крайстаг.

Если в основном по многим параметрам низовые звенья административно-территориального деления в современных буржуазных государствах имеют много об­щего, то в отношении высших уровней наблюдаются существенные различия.

Более крупным (а в некоторых случаях и высшим) звеном административно-территориального деления в рассматриваемых странах являются департаменты во Франции, провинции в Италии и Испании, округа в ФРГ, графства в Великобритании. Территория и числен­ность населения в этом звене административно-терри­ториального деления также различны. Так, например, французский департамент Бельфор имеет около 90 тыс. жителей, тогда как в департаменте Нор — более 2 млн. жителей. Если та же территория Бельфор включает 106 коммун, то департамент Па-де-Кале — 90025. Одно­временно в ряде стран в этом звене располагается и выс­шее звено местного управления.

Как уже отмечалось, для итальянского местного уп­равления, так же как и для французского, характерно единство. Система органов итальянской провинции аналогична системе французского департамента с той лишь разницей, что во Франции институт префекта (за­мененный в 1982 г. институтом комиссара республики) был предусмотрен конституцией, а в Италии он являет­ся антиконституционным 27.

В странах англосаксонской системы положение не­сколько иное. Во-первых, следует иметь в виду, что в отличие от французской системы, в которой сочета­ется назначаемый центром персонал (комиссар рес­публики)   с органами местного самоуправления   (гене-

25 См.: Серебренников В. П. Указ. соч., с. 206—207.

28 Особый случай провинциальной организации Италии представля­ет область Сицилия, где провинции упразднены, а их место заня­ли «свободные объединения общин», являющиеся факультатив­ными нетерриториальными организациями, решающими задачи об­щего характера и имеющими административную и финансовую автономию. В области Балле д'Аоста территория области совпа­дает с территорией провинции.

27 См.: Куфакова Н. А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1968, с. 41.

24


ральный совет), во всех звеньях английского местного управления действуют органы, избираемые населением. Такой порядок образования местных органов, при ко­тором решающую роль в них играют избранные пред­ставители, а не назначаемые чиновники, приобретает роль главного фактора при характеристике местного управления в Англии 28.

В настоящее время (после проведенной в 1972— 1974 гг. реформы) в Великобритании 6 метрополитен-ских графств охватывают большинство крупных агло­мераций, исключая Лондон. Каждое из них группи­рует значительное население от 1200 тыс. до 2800 тыс. Метрополитенские графства подразделяются на 36 мет-рополитенских округов, охватывающих в большинстве случаев прежние города-графства с населением свыше 200 тыс. жителей. Метрополитенские округа управляются советами, избранными всеобщим голосованием. Осталь­ная территория (фактически сельские районы Велико­британии) разделена на неметрополитенские графства, население которых колеблется от 110 тыс. до 1400 тыс. Эти «сельские графства» были созданы в основном на базе бывших административных графств и объединенных городов-графств, т. е. основаны на географических граф­ствах, унаследованных от прошлого. Неметрополитен­ские графства разделены на неметрополитенские округа (296), группирующие множество округов графств, кото­рые знала прежняя организация. Население этих окру­гов в среднем насчитывает от 60 тыс. до 100 тыс. жителей.

Основой новой системы стали графства. Именно им были переданы все важнейшие функции, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы. Округа же (за исключением метрополитенских) были наделены лишь второстепенными функциями. Новые графства — значительно более крупные административ­но-территориальные единицы. Вторым моментом, суще­ственным для характеристики местных органов, создан­ных реформой 1972 г., является то, что при проведении реформы был нанесен удар по принципу англий­ского права, согласно которому функции местных выборных органов могли осуществляться только их советами или комитетами. Это было препятствием для делегирования  правомочий должностным  лицам  муни-

28 См.: Там же, с. 33.

25


ципалитетов. Закон 1972 г. разрешил местному выбор­ному органу делегировать свои функции (с некоторыми исключениями) должностным лицам (ст. 101). И хотя в английской литературе высказывается сомнение в том, что это правило найдет широкое применение, советские специалисты считают, что такие сомнения неоснователь­ны. Все послевоенное развитие, выдвинувшее фигуру главного исполнительного должностного лица, позволяет сделать вывод о том, что эта норма будет широко исполь­зоваться 29.

В Шотландии 33 существующие зоны графств объе­динены в 9 регионов и 53 округа. Эта новая организа­ция заменила прежнюю очень раздробленную струк­туру, которая состояла из 31 графства, 201 графского города и 196 округов.

В Уэльсе 11 графств слиты в 4. Приходы в Уэльсе заменены «сообществами», имеющими такие же полно­мочия и такие же органы, как и прежние приходы.

Особым своеобразием отличается исследуемый уро­вень административно-территориального деления в ФРГ. Им является правительственный округ (Regierungsbe-zirk). Размеры и население этих округов весьма неоди­наковы. Всего в ФРГ 33 правительственных округа. Правительства земель имеют в округе своего предста­вителя (Regierungsprasident), обладающего широкой компетенцией. Он осуществляет опеку над округами (Kreis) и независимыми окружными городами, а также над другими специализированными органами.

Краткая характеристика систем административно-территориального деления современных капиталистиче­ских государств была бы неполной, если не сказать о регионе. Тема регионализации давно и довольно широ­ко обсуждается во многих странах, но решение вопроса о создании региона (и в каком качестве) находится на различной стадии  (подробнее см. разд. 2 гл. 4).

На данный момент регион как территориальный коллектив и как звено административно-территориаль­ного деления утвердился только в Италии и во Франции. В результате введения с 1 апреля 1971 г. региональ­ной системы, провозглашенной Конституцией 1947 г., территория Италии разделена на 20 регионов (обла­стей) ,   из   которых   5   имеют   специальный    (особый)

29 См.: Крылова Н.  С. Английское государство. М.   1981, с. 219-220.

26


статус и 15 обычный. Первые, существующие с 1948 г., пользуются значительной автономией, предоставленной им центральной властью. Выделение этих пяти областей обусловлено их географическими, историческими и политическими особенностями (Сицилия, Сардиния, Трен-тино-Адидже, Аоста, Фриули-Венеция). 15 обычных областей соответствуют современным географическим районам. Они обладают гораздо меньшей автономией, чем области с особым статусом. Во главе представитель­ных органов области стоит Областной совет, избирае­мый на основе прямых выборов. Главный исполнитель­ный орган — джунта. Областной совет имеет законода­тельные и распорядительные полномочия, он может вносить законодательные предложения в палаты парла­мента. Область наделена законодательной функцией в пределах, установленных Конституцией, т. е. обладает известной политической автономией. Каждая область имеет свой собственный статут, который в соответствии с Конституцией устанавливает нормы, регулирующие его внутреннюю организацию, в том числе право зако­нодательной инициативы и референдума в отношении законов  и  административных  мероприятий  области.

Областные законы, издающиеся по определенным Конституцией вопросам, и иные нормативные акты яв­ляются важным орудием политического регионализма. По мнению некоторых итальянских юристов, области, имея политическую автономию, представляют собой в известном смысле политические сообщества 30. Об этом говорит и широкая уставная автономия, возможность законодательствовать в определенных областях".

Вместе с тем важный момент, отличающий статуты специальных областей от обычных, состоит в том, что первые являются основой исключительной компетенции, которая принадлежит 5 областям специального статута, появившимся за 20 лет до областей обычного статута. Несмотря на обладание исключительной компетенцией этими областями, государство стало постепенно огра­ничивать ее.

Центральная власть постоянно стремится ограничи­вать   исключительную    законодательную   компетенцию

30   Etude sur le regionalisme en Belgique et a l'etranger. Bruxelles,
1973, p. 173—176; Ferrari P. Les regions italiennes. P., 1972, p. 19.

31      Подробнее см.: Васильева Т. А. Законы итальянской республики
о статусе областей с обычной автономией.— Вестн. МГУ. Сер. 11,
Право, 1983, № 2, с. 76—82.

27


областей, в частности При разработке актов о примене­нии специальных статутов. В Сардинии, например, гене­ральные планы градостроительства утверждаются пре­зидентом республики, в Сицилии общественные работы, в которых государство признает преобладание националь­ных интересов, исключаются из сферы компетенции области. Таким образом, несмотря на то, что специаль­ные и обычные статуты занимают различное место в иерархии правовых норм государства, основанная на них деятельность областей становится все более сходной.

Говоря о новейших тенденциях в развитии админи­стративно-территориальных структур, следует отметить, что как в социалистических, так и в капиталистических странах характерным элементом государственной дея­тельности в этом направлении является укрупнение территориальных единиц, в частности первичных, низо­вых. При обобщении некоторых причин возникновения зтой тенденции обычно подчеркивается, что людские и материальные ресурсы мелких территориальных подраз­делений столь незначительны, что они не могут своими силами обеспечить отвечающий современным требова­ниям уровень социального управления и обслуживания нужд населения.

Укрупнение имеет и свои негативные стороны, но проблемы, возникающие в связи с ним, решаются в рамках различных социальных систем по-разному. В европейских социалистических странах осуществляется ряд организационных мероприятий с целью устранить или нейтрализовать отрицательные последствия укруп­нения территориальных единиц (таких, как устранение элемента расстояния от периферии до центра в укруп­ненных единицах, налаживание контакта между насе­лением и органами государственной власти). В поисках оптимальной организационной структуры государства законодательство европейских социалистических стран идет по пути расширения правомочий первичных тер­риториальных коллективов. В связи с этим следует указать на такое расширение автономии местных, преж­де всего низовых, территориальных коллективов, как предоставление им определенного права самоорганиза­ции 32.

32 См.:  Государство и демократия в период построения развитого социализма, с. 217—219.

28


На современном этапе развития социалистической государственности в зарубежных социалистических странах можно видеть еще одну тенденцию в регули­ровании правового положения первичных территориаль­ных коллективов. Речь идет о новых методах определе­ния их оптимального размера, причем относится это прежде всего к сельским общинам. В большинстве со­циалистических стран вопрос о слиянии, разделении и границах общин обычно решается сверху, актом вы­шестоящего органа государственной власти. В отдельных же странах наметилась тенденция к решению этого вопроса снизу, с тем чтобы обеспечить не просто укруп­нение общин, а их интеграцию, опирающуюся на все­мерное развитие межобщинных хозяйственных, культур­ных, даже психологических связей 33.

Важной особенностью муниципальной политики сов­ременного буржуазного государства является также пе­рестройка организационной и территориальной струк­туры муниципального управления. Проходит она в соответствии с нуждами государственно-монополисти­ческого капитализма, что выражается в тенденции к развитию крупных межмуниципальных и надмуници-пальных образований, составляющих специфику бук­вально всех правительственных проектов реформ муни­ципальных систем", и, с другой стороны, к усилению и расширению роли и функций муниципальной бюрок­ратии в ущерб представительным учреждениям на местах.

Одно из направлений этих административных ре­форм — укрупнение административно-территориальных единиц, осуществляемое таким образом, при котором происходит сокращение количества местных избранных населением представителей и отдаление их от населения. Вторым направлением является дальнейшее расширение форм функциональной децентрализации, которая, каза­лось бы, на первый взгляд не затрагивает традицион­ные местные коллективы, но, существуя наряду с ними, эти организмы выполняют целый ряд функций, посте­пенно  вытесняя   местные  представительные  органы.

33    См.: Там же, с. 219—220.

34   См.:  Политический механизм   диктатуры   монополий.   М.,   1974,
с. 351.

29


3. Факторы эволюции

административно-территориального деления

Комплексный подход к проблемам административно-территориального деления предполагает анализ сочета­ния экономико-хозяйственных и политико-администра­тивных факторов, оказывающих большое влияние на организацию территории той или иной страны.

Экономический фактор играет решающую роль в эволюции пространственной структуры хозяйства раз­витых капиталистических стран. Отметим, что раньше формы территориальной организации в гораздо боль­шей степени соответствовали интересам военной орга­низации диктатуры буржуазии и установлению бюрокра­тического централизованного управления, нежели ин­тересам развития экономики.

Современная ситуация характеризуется двумя мо­ментами: с одной стороны, важным условием обеспече­ния политической власти монополий в общенациональ­ном масштабе служит господство тех или иных груп­пировок на местах, будь то штаты в государствах с федеративным устройством или другие исторически сло­жившиеся социально-экономические регионы35. С дру­гой — усиление экономической функции буржуазного го­сударства, его планирующей деятельности, заставляет правящие круги буржуазного государства искать новые формы территориальной организации, которые бы удов­летворяли экономической необходимости на современном этапе. Эти обстоятельства дают новый импульс моди­фикации административно-территориальной системы в целом и совершенствованию отдельных ее частей в частности.

Бурное развитие экономики в условиях НТР и урба­низации вызвало появление зон высокой концентрации производительных сил, территорий интенсивного хозяй­ственного освоения, обширных урбанизированных ком­плексов (агломераций, мегалополисов), с одной сторо­ны, и деградацию периферийных районов — с другой. Эта неравномерность и контрастирующие уровни раз­вития национальной территории, связанные с углубле­нием и развитием географического разделения труда, в условиях капиталистического хозяйства приходят в противоречие с устарелыми формами административно-территориального деления.

35 См.: Политические системы современности. М., 1978, с. 154.

30


В настоящее время с активным вмешательством буржуазного государства в экономическую жизнь ре­шать многие проблемы социально-экономического раз­вития в узких рамках традиционных территориальных единиц становится невозможным. Существующее адми­нистративно-территориальное деление и система муни­ципальных органов не обеспечивают единства управле­ния территориями, которые сложились к настоящему времени как целостные в демографическом и экономи­ческом отношении образования36. Как отмечал француз­ский социолог Р. Лендрю, имеется очевидное разногласие между существующей социоэкологической, экономичес­кой действительностью урбанизированных территорий — агломераций — и политико-административными структу­рами". Все меньше и меньше сохраняется общность между городом, агломерацией и коммуной, отмечает другой французский автор А. Руссийон38.

При капитализме административно-территориальное деление, как правило, не соответствует объективно сло­жившейся системе экономических районов и находится в резком противоречии с национальными особенностями той или иной страны. Несоответствие экономического и административного деления порождает широкий круг проблем экономического и социального характера (высокий уровень безработицы, неконтролируемая миг­рация населения, низкий жизненный уровень, чрезмер­ная скученность населения, транспортная проблема, нехватка свободных земель и т. д.).

Административно-территориальное устройство и при­вязанная к нему система муниципальных органов все больше утрачивают в капиталистических странах связь с новой демографической и экономической структурой их государственной территории39. Все вместе взятое послужило толчком к экономической переоценке нацио­нальной территории и пересмотру границ существующих экономических районов и соответственно администра­тивно-территориальных подразделений! В федеративных государствах эта проблема ставится еще острее. Деление ФРГ на земли не соответствует экономическому райони­рованию Западной Германии. Основные проблемы феде-

36    См.:  Политический механизм диктатуры монополий, с. 351.

37    Leudrut R. Sociologie urbaine. P., 1968, p. 63.

38   Roussillon H. Les structures territoriales des communes: Reformes
et perspectives d'avenir. P., 1972, p. 330.

39    См.: Политический механизм диктатуры монополий, с. 351.

31


рализма США, от успешного решения которых зависит выживание федеративной системы, заключаются в не­соответствии ее структурных форм экономической ин­фраструктуре, расположению природных ресурсов и структуре расселения американцев в городах, пригоро­дах и сельской местности. Экономические районы не совпадают с границами штатов и их административно-территориальных единиц. А усиление экономической интеграции вступает в резкое противоречие с партику-ляристскими тенденциями в политике штатов40.

Классический вопрос несоответствия между реальны­ми экономическими районами (как, например, метропо-литенские регионы и зоны) и административно-террито­риальными союзами, отражающий разрыв двух инстан­ций — экономической и политической — по отношению к одному и тому же пространству, все чаще ставится во главу угла теоретических изысканий и практических реформ.

Важнейшую роль играет политико-административный фактор. Та цель, которая преследовалась в свое время при создании систем административного деления,— удобство управления — в настоящее время приобретает особое значение. Местные органы власти и управления в капиталистических странах уже во многих случаях не в состоянии выдержать бремени лежащих на них новых функций в сфере экономического развития, социального благосостояния, охраны природы, здравоохранения, просвещения, жилищного строительства, энергоснабже­ния и др. Этот кризис управления настоятельно тре­бует более эффективных и ответственных центров при­нятия решений, новых уровней (звеньев) управления, которые были бы в состоянии оценивать интересы тер­риториальных коллективов и были бы наделены для их удовлетворения необходимыми полномочиями и осо­бенно финансовыми ресурсами.

Следует также упомянуть о политическом факторе. Давно принято считать, что местные органы власти наиболее приближены к населению, избраны им и знают его заботы. И в этом смысле они продолжают оставать­ся традиционными центрами демократической жизни. В данном контексте проблемы демократии, автономии, самоуправления, децентрализации приобретают жизнен-

40 См.: Современный буржуазный федерализм / Под ред. И. Д. Ле­вина, И. М. Вайль. М., 1978, с. 37.

32


но важное значение в реформах административно-тер­риториального деления. Кроме того, как известно, орга­нам местного управления свойственна «функция обслу­живания» местного населения. Именно от выполнения этой функции в первую очередь зависит благосостояние жителей данного региона. «Функция обслуживания» имеет ярко выраженный политический характер, так как при ее осуществлении связываются воедино такие явления, как политические предпочтения граждан дан­ного региона, «чувствительность» политической системы к требованиям «снизу», конкретные политические прог­раммы местных и центральных правительственных ор­ганов. Определяющую роль играет социально-классовая структура населения данного региона: любая полити­ческая деятельность имеет классовую основу, а классы в обществе концентрируются в определенных географи­ческих районах. Таким образом, карта административ­но-территориального деления является в то же время и политической картой.

На фоне усиления централизации и бюрократических начал в административной деятельности проблема раз­вития широких форм участия граждан носит ключевой характери. В ней усматривается противоядие против разного рода отрицательных явлений, связанных с раз­вивающейся тенденций к специализации, профессиона­лизации и к укрупнению единиц территориального де­ления при одновременно умаляющейся роли представи­тельных органов. Эта проблема с наибольшей силой дает о себе знать в городах, а углубляющийся процесс урбанизации значительно расширяет сферу ее прояв­ления.

Особое значение этот фактор приобретает в совре­менных условиях, когда генеральной линией государст­венно-монополистического капитализма являются поис­ки решения проблемы модернизации административно-территориального деления и муниципальных систем на путях, которые ведут к дальнейшему сокращению му-

41 Территориальная организация, основные направления экономико-территориального развития, отмечает французский экономист Ж. Шеблинг, должны быть делом не только центральной власти, но и населения, проживающего в тех или иных административных единицах, местных представителей, избранных населением, кото­рые имеют компетенцию в различных областях общественной жизни. См.: Econ. et poiit., 1978, N 20, p. 45.

2     Заказ № 3203                               33


ниципальных свобод и функций представительных органов42.

Представители буржуазной правовой науки, стре­мясь обосновать и оправдать этот процесс, выдвинули несколько концепций, довольно обстоятельно и крити­чески рассмотренных в советской литературе43. Напом­ним лишь некоторые основные позиции двух из них, сохраняющие на современном этапе свое значение при разработке правящими кругами ведущих капиталисти­ческих стран практических мероприятий в этом нап­равлении.

Основная идея «этатистской» концепции местного уп­равления— превращение муниципальных органов само­управления в составную часть единого государственного административного аппарата — отвечает господствую­щим в современном буржуазном государствоведении доктринам, отрицающим самоуправление как домини­рующее начало политико-правовой природы муниципаль­ных органов.

Эта позиция подкрепляется одним из важных пунк­тов «дуалистической» концепции местного управления, обосновывающим допустимость и правомерность вмеша­тельства государственной центральной власти в реше­ние местных дел всякий раз, когда, по мнению прави­тельства, этого требуют общенациональные интересы. Согласно наиболее распространенному взгляду, в этих органах сочетаются признаки местного самоуправления (выборность, самостоятельность в делах местного зна­чения) и общегосударственного управления (проведение правительственной политики в порученных им делах общегосударственного значения под надзором и по указаниям вышестоящей администрации). Отражая втя­гивание муниципалитетов в механизм государственного управления, концепция муниципального дуализма по­рождает иллюзорное представление о сбалансирован­ности идей местной автономии и централистских устре­млений крупного капитала в буржуазной государствен­ной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципаль­ной деятельности в условиях империалистического го­сударства ".

42     См.: Политический механизм диктатуры монополий, с. 350.

43     Подробнее см.:  Барабашев Г. В. Муниципальные органы совре­
менного капиталистического государства. М., 1971

44    См.: Там же, с. 18.

34


Политическая история многих западноевропейских стран углубила различия в экономическом и социаль­ном развитии отдельных районов национальной террито­рии. Имея в виду опыт реформ, проведенных в основ­ных европейских капиталистических странах, есть все основания заключить, что эволюция систем администра­тивно-территориального деления сочетает в себе мно­жество аспектов и сведение ее только к изменениям территориальных границ звеньев территориального де­ления, как это делают некоторые буржуазные авторы, дает далеко не полную картину изменений, происходя­щих в недрах буржуазного государства. Естественно, что территориальный аспект лишь один из видимых результатов этой эволюции, хотя он и играет во многих случаях не последнюю роль.

В большинстве капиталистических стран Западной Европы реформы административно-территориального де­ления уже проведены, осуществляются или находятся в стадии подготовки. Несмотря на разнообразие условий, общей для многих из них тенденцией в территориальном аспекте является укрупнение административных единиц. Буржуазные авторы оправдывают необходимость подоб­ных реформ, как правило, сложностью управления в сов­ременных условиях. Внешне все строится, казалось бы, на основе объективной оценки устарелости и несовер­шенства административного деления, необходимости создания территориальной базы местных органов, адек­ватно отвечающей современному уровню экономическо­го и социального развития. Однако попытка завуалиро­вать только такой аргументацией политический аспект реформ звучит не очень убедительно. Это признают и сами буржуазные авторы. В современный период, пишет английский политолог Д. Хилл, мероприятия в области самоуправления были направлены главным образом в сторону укрупнения территориальных единиц и повыше­ния квалификации персонала на основе современных методов управления и с учетом возросших социальных потребностей. Тем не менее вопрос местного самоуправ­ления— это политический вопрос, и он не перестает быть таковым". Практически во всех странах Западной Европы в последнее время прошли реформы местных органов   управления,   направленные,   как  правило,   на

45 Hill D. M. Democratic theory and local government. L., 1974, p. 190.

35                                                   2*


укрупнение политико-хозяйственных единиц, усиление политических аспектов в механизме управления46.

Одним из главных факторов противодействия ней­тралистским устремлениям монополистического капитала выступает борьба трудящихся за сохранение и укрепле­ние муниципальных свобод. Принципиальную и последо­вательную позицию занимают в этом вопросе коммуни­стические партии капиталистических стран. Коммуны Италии никогда не были проблемой чисто админи­стративной, отмечает муниципальный советник комму­нист Р. Чайоло, они были одновременно политической проблемой. Роль коммун особенно велика сегодня. Глав­ной причиной этого является острая, безотлагательная потребность в существенном изменении характера и структуры государственной власти. Развивая эту мысль, член ЦК ФКП М. Розетт подчеркивает, что роль органов местного управления в системе государственно-монопо­листического капитализма противоречива. С одной сто­роны, коммуны выступают в качестве придатка госу­дарственного аппарата, входят в число институтов, позволяющих буржуазии закрепить ее господство над трудящимися, С другой стороны, приспособление ком­мунальных структур к потребностям монополий натал­кивается на приверженность коммун к сохранению от­носительной автономии, полученной ими ранее в рамках буржуазной демократии, на то обстоятельство, что ком­муны продолжают оставаться демократическими цен­трами47.

Критика низового (общинного, коммунального) зве­на с точки зрения его качества как самоуправляющейся единицы нашла отражение не только в концептуальном плане. Постепенная утрата реальной управленческой и финансовой автономии превращает низовые территори­альные единицы из субъектов местного самоуправления в объект централизованного правительственного над­зора и регулирования. Эрозия принципов буржуазной демократии особенно четко проявляется в негативном от­ношении правящих кругов к требованиям широкой об­щественности о демократизации коммунального управ­ления, в ориентации правящих кругов на развитие иных институтов,    в    той    или    иной    степени    устраняющих

46    Government  and  administration in West   Europe.   Oxford,   1979,
p. 5—6.

47    См.: Пробл. мира и социализма, 1977, № 6, с. 66.

36


выборные органы территориальных сообществ от руко* водства местными делами.

Эта политика правящих кругов служит дополнитель­ным фактором пересмотра традиционных проблем и понятий децентрализации, деконцентрации, регионали­зации в русле требований развития государственно-моно­полистического капитализма, а именно усиления бюро­кратической централизации и свертывания институтов буржуазной демократии.

Усиление централистской тенденции в государствен­ной жизни и расширение вторжения государства в эко­номику на стадии государственно-монополистического капитализма в условиях НТР привели к повышению роли муниципалитетов в осуществлении функции капи­талистического государства и вместе с тем к их превра­щению в фактически подчиненное центральной бюрокра­тии подразделение государственного аппарата, в инстру­мент государственно-монополистического регулирования на местах".

Осуществляемая в социалистических странах мо­дернизация административно-территориального деления представляет собой важное орудие повышения уровня организационной, политической и хозяйственной деятель­ности государственных органов. А создание новых адми­нистративно-территориальных подразделений, выделен­ных с учетом численности населения, размера площади и социально-экономического потенциала, способствует рациональному размещению производительных сил, гармоничному развитию территориальных единиц и географических районов.

В капиталистических странах правящим кругам все чаще приходится сталкиваться с критикой представи­телями различных течений буржуазной юридической пауки старых форм территориальной организации госу­дарства. Однако, признавая недостатки существующих территориальных форм, иногда идя на частичные рефор­мы, правящие круги капиталистических государств, используя подобные маневры, не отказываются от тра­диционных принципов территориальной организации, обеспечивающих угодное им соотношение центра и мест.

Во многих капиталистических странах Западной Европы, особенно в таких, как Франция и Италия, при наличии сильного левого движения, большой активности

" См.:  Барабашев Г. В.  Положение и роль муниципальных орга­нов..., с. 5—6.

37


марксистских партий политическая борьба вокруг этих проблем приобретает особую остроту. Предложения, выд­вигаемые коммунистическими партиями, направлены на демократизацию как сложившихся, так и вновь создава­емых организационных и территориальных структур. Опыт деятельности французских и итальянских комму­нистов дает примеры наиболее эффективного в условиях капитализма решения местных проблем территориаль­ного переустройства.

Глава вторая

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ

ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

1. К вопросу о понятии

экономического районирования

В современных условиях, когда НТР способствует углублению экономических и социальных противоречий капитализма, в пространственную структуру хозяйства, особенно в систему факторов размещения, вносятся новые элементы, выдвигающие на первый план цент­ростремительный, концентрирующий момент. Вследствие этого сложившиеся ранее схемы территориального разделения труда претерпевают большие изменения; усложняются межрайонные связи, усиливается нерав­номерность размещения производственных мощностей и населения. Научно-технический прогресс коренным об­разом меняет взгляды на использование территории, открывает новые возможности увязки его с процессом развития экономики.

Фактор территориального развития возрос особенно в условиях интенсивной урбанизации, наиболее ярко выразившейся в быстром росте городских агломераций, которые ныне во многих капиталистических странах доминируют среди различных форм организации хозяй­ства в пространстве. Развитие науки и техники оказы­вает также влияние на конфигурацию и характер круп­нейших городских агломераций.

38


Подобное направление эволюции пространственной структуры хозяйства развитых капиталистических стран имеет далеко идущие последствия, поскольку рост районов высокой концентрации, формирующихся как на базе отдельных агломераций, так и на основе слияния последних в более крупные образования мегаполисно-го типа, ведет к постепенной деградации периферии, к застою и упадку хозяйства менее развитых районов. В настоящее время этому способствуют мощные мигра­ционные потоки, обеспечивающие «перелив» трудовых ресурсов в городские агломерации и районы высокой концентрации хозяйственной деятельности, что закреп­ляет и усугубляет сложившуюся неравномерность в размещении производительных сил развитых капита­листических стран1.

В условиях господства частнособственнической стихии и конкуренции, рыночных законов регулирования эко­номики становится все труднее решать многие проб­лемы рационального размещения производительных сил в масштабах всей страны, устранения диспропорций в экономическом развитии различных ее районов.

На современном этапе развития капиталистических государств указанные выше обстоятельства привели к необходимости изменить их региональную структуру. Формирование экономических районов, как и весь про­цесс размещения производительных сил, происходит под действием экономических законов, присущих каждому обществу. Тенденция к усилению экономической связи и взаимозависимости отдельных районов, характерная и для капиталистических стран, находит свое отражение в экономическом районировании.

В буржуазной литературе по экономическому райо­нированию концепции района и районирования не обрели ни цельности, ни законченности. Образование и разви­тие экономических районов при капитализме происхо­дило в основном на базе действия закона конкуренции и в условиях анархии производства. Их экономические противоречия имеют антагонистический характер и по­рождают так называемый региональный антагонизм, например, между высокомонополизированными и сла-бомонополизированными промышленными районами, между индустриальными и аграрными районами, между

1 См.:  Региональное программирование в развитых капиталистиче­ских странах. М., 1974, с. 32—33.

3?


городом и деревней. Этим во многом определяется специфика концепций экономического районирования, исходящих из постановки узкоутилитарных целей раз­вития определенных территорий. Причем сама классифи­кация районов, используемая буржуазными экономи­стами, отражая качественную сторону районирования (проблемные районы, депрессивные районы, районы бед­ствия и т. д.), довольно точно определяют сущность бур­жуазного подхода к районированию: сначала возникают проблемы, затем определяются районы, в которых эти проблемы приобрели наибольшую остроту.

Само понятие «экономический район» и его опреде­ления варьируются в зависимости от позиции того или иного автора и тех целей, которые он перед собой ста­вит. Расплывчатость концепции района основана также на наличии двух полярных точек зрения, бытующих в буржуазной экономической науке, а именно: отрица­ющих объективное существование экономических рай­онов и признающих наличие последних2.

Общеизвестно, что экономические районы объектив­но возникают в результате локальной концентрации производства, комбинирования и взаимосвязи отраслей экономики, тяготеющих к городским агломерациям, в которых сосредоточены финансовое и административ­ное управление, а также сеть научных, культурных, бытовых и других общественных учреждений. Другими словами, экономический район представляет собой раз­личного рода и объема комплексы предприятий произ­водственной и непроизводственной сферы, не только обеспечивающих экономическую активность самого района, но и выполняющих внерегиональные функции3.

В буржуазной литературе, преимущественно эконо­мико-географической, определения района как социально-экономического единства делаются обобщенно и схема­тично: они не раскрывают взаимосвязи и взаимозави­симости различных функциональных и территориальных

2   Так, отмечает советский географ Н. М. Польская, научно обосно­
ванному экономическому районированию в Великобритании уде­
лялось мало внимания, при этом многие ученые вообще отрицали
объективное   существование экономических районов. Ни в одной
из работ английских авторов до 1960 г. (исключая М. П. Фогар-
та)   не употреблялся даже термин «экономический район». См.:
Польская Н. М. Великобритания: Экономические районы и горо­
да. М., 1974, с. 29.

3   См.:  Павлов Ю.  М.   Региональная   политика   капиталистических
стран. М., 1970, с. 58—59.

40


факторов, Лежащих в основе образования экономически-1 го района.

Многие буржуазные исследователи во Франции, ФРГ, США, Великобритании при определении экономи­ческого района оставляют без внимания другие важные районооо*разующие факторы — комплексность, специа­лизацию, наличие отраслей внерайонного значения и т. п. Имеющиеся в различных капиталистических стра­нах определения понятия района в экономическом, со­циальном и географическом аспекте заставили некоторые международные организации, занимающиеся вопросами региональных исследований, в частности ЕЭС, разрабо­тать общее для всех стран, входящих в него, опреде­ление района. Так, группой экспертов ЕЭС предложено определение района как социально-экономического единства. «Национальное экономическое пространство слагается из некоторого числа территориальных еди­ниц, объединяющих тесно связанные и взаимодополняю­щие виды экономической деятельности и тяготеющих к городским центрам, где сосредоточены важные эконо­мические функции, в частности функции принятия ре­шения (имеются в виду городские центры, в которых сосредоточены органы, принимающие решения в обла­сти управления с экономической, правовой и социальной точек зрения. — А. Т.)».

Схематизм и узость трактовки понятия «экономиче­ский район» характерны и для рассмотренного выше определения. В нем отсутствует понятие района в со­циальном смысле, основывающееся на анализе социаль­но-экономических условий развития, определяющих динамику роста населения и трудовых ресурсов и их использования (включая миграцию последних), распре­деления их между городом и деревней и между отраслями хозяйства, уровень квалификации, обеспечение рабочей силой городов, сельских местностей и различных отрас­лей хозяйства4.

Всякий план экономического развития страны должен быть связан с делением страны на какие-то части, с какой-то сеткой районов. И в этом отношении эконо­мическое районирование представляет собой один из методов территориального планирования и террито­риальной организации хозяйства страны в целом и ее отдельных частей.

См.: Там же, с. 59.

4 См.: Т;


Экономическое развитие является процессом, раз­личающимся от места к месту, а это означает, что на одних территориях он проходит более, а на других менее интенсивно. Эта особенность процесса развития имеет универсальный характер: она проявляется на любых территориях вне зависимости от их размеров, определенных какими-либо границами (политическими, административными, естественными), и действует по­стоянно 5.

Необходимость согласованного развития производи­тельных сил районов страны, комплексного развития каждого экономического района диктуется обществен­ным характером производства в условиях современного капитализма. С другой стороны, эта необходимость на­ходится в явном противоречии с мотивами принятия ре­шений во всем частном секторе хозяйства. Критерии «национальной эффективности» уступают место «ком­мерческой эффективности», если последняя дает пред­принимателю больше выгоды, чем преимущества, по­лучаемые за счет государственных мер решения тех или иных региональных проблем развития6. Отсюда углуб­ление региональных диспропорций в экономическом и социальном развитии отдельных районов в развитых капиталистических странах как естественное следствие стихийного или недостаточно регулируемого экономиче­ского развития, причем процесс этот значительно уско­ряется в период высоких темпов экономического роста, о чем свидетельствует послевоенная эволюция террито­риальной структуры в развитых капиталистических стра­нах. Серьезные региональные проблемы проявляются в форме существования как обширных отсталых районов, так и сложнейших комплексов городских проблем, свя­занных с невиданными темпами истощения природных ресурсов и загрязнения окружающей среды, что усили­вает и углубляет социальные проблемы, обостряет по­литическую нестабильность капиталистического государ­ства7. Наличие диспропорций выражает противоречие между целями монополистического капитала, руководст­вующегося в своей политике размещения производитель-

5 См.: Завадский С. Основы регионального планирования. М, 1973,

• См.: Швырков Ю. М. Социалистическое планирование и капитали­стическое программирование. М., 1978, с. 176—177.

7 См.: Региональное программирование в развитых капиталистиче­ских странах, с. 9—10.

42


ных сил только экономическими мотивами, и прежде всего максимизацией прибыли, и буржуазным государст­вом, представляющим коллективные интересы класса капиталистов, которое не может игнорировать острые классовые противоречия, связанные с проблемой занято­сти и наличием отсталых и депрессивных зон и районов.

Важным толчком и глубокому изучению проблем экономического районирования явилась сама практика государственного регулирования экономики в развитых капиталистических странах, особенно регионального пла­нирования  экономического и  социального развития.

Хотя в буржуазной экономической теории до сих пор нет четкого определения понятия экономического райо­на, в практике экономического районирования намети­лось несколько типов районирования.

Административное районирование, рассматриваемое применительно к генеральному экономическому райони­рованию, представляет собой один из самых распростра­ненных типов членения территории для регионального планирования. Суть его заключается в том, что ника­ких новых районов не создается, а используется суще­ствующая система административно-территориального деления. Это наиболее простой и удобный для многих капиталистических стран тип районирования.

Плановое (программное) районирование основывает­ся на комбинации существующих административно-тер­риториальных единиц, причем они, как правило, созда­ются только для нужд регионального планирования.

Экономическим районированием условно можно счи­тать процесс ломки старого административно-территори­ального деления и замены его новым членением терри­тории, более объективно отражающим потребности регионального развития8.

Усиление государственно-монополистических тенден­ций в жизни капиталистического общества проявляется главным образом в возрастании регулирующей роли буржуазного государства и, в частности, в расширении вмешательства в экономическую и административно-территориальную сферы, которого требует развитие про­изводительных сил. Буржуазное государство стремится устранить или хотя бы смягчить присущие капитали­стическому способу производства неразрешимые проти­воречия, среди которых в условиях научно-технического

' См.: Региональные исследования за рубежом. М., 1973, с. 78—79.

43


прогресса, требующего пространственного расширения экономической деятельности, на одно из первых мест вы­ходят диспропорции в экономическом развитии отдель­ных районов той или иной страны, недостаточное исполь­зование природных, экономических и людских ресурсов. Попытки решения проблем экономического райони­рования вызвали необходимость перестройки админи­стративно-территориальных подразделений большинства западноевропейских капиталистических стран. Хотя мно­гие вопросы территориальной организации находятся за пределами сферы правовых отношений, тем не (ме­нее это обстоятельство не исключает необходимости их анализа в целом, поскольку, как указывал Ф. Энгельс, государство и государственно-правовые явления не) могут быть глубоко поняты вне связи со многими другими отношениями, и прежде всего экономическими9.

2. Экономическое районирование

и административно-территориальное деление

. Проблема согласования экономического и админи­стративного районирования имеет свою историю. Наи­больший интерес представляет послевоенный этап в ее развитии, когда начинаются вплотную поиски ее реше­ния в различных направлениях. Послевоенное экономи­ческое развитие многих капиталистических стран Запад­ной Европы усилило диспропорции в развитии отдель­ных районов территории этих стран в результате разви­тия восстановленной после войны экономики, развития государственно-монополистического капитализма.

Экономическое районирование, как таковое, стало одним из отправных пунктов выработки новой социаль­но-экономической стратегии монополистического капи­тала в области территориальной организации государ­ства в экономическом аспекте и в то же время одним из средств ее осуществления.

Одновременно во многих странах стали постепенно возрождаться идеи регионализма. Причем расширение и углубление исследований региональной проблематики в этих странах основывалось на расширении практики принятия административных программ и иных мероприя­тий, требующих интеграции в рамках регионов.

9 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 21, с. 310—311.

44


Значительным импульсом к более глубокому изуче­нию проблем согласования экономического и админи­стративною районирования явилась практика государ­ственно-монополистического регулирования экономики в развитых капиталистических странах, расширяющаяся под влиянием НТР, неравномерного развития городов и размещения производственных мощностей.

Эти важные обстоятельства вызвали необходимость в определенных изменениях в деятельности органов на­ционального, регионального и местного уровня, связан­ных с новыми задачами в области территориального планирования и региональной экономической политики, а также в определенных структурных и организацион­ных (и функциональных) перестройках. Известно, отме­чал видный польский юрист С. Завадский, что преобра­зования в территориальной структуре хозяйства (вслед­ствие возникновения или развития районов тяготения, а также уплотнения сети экономических и социальных связей) происходят непрерывно, в то время как изме­нения в административном делении являются редкими, единовременными актами, которые совершаются с большим опозданием по отношению к изменениям в территориальной структуре10. Административно-терри­ториальные и ведомственные границы мешают как соз­данию крупных научно-исследовательских и производ­ственных комплексов, так и развитию крупных городских агломераций и зон интенсивного хозяйственного освое­ния. Таким образом, административные границы стано­вятся тормозящим фактором для развития общества и хозяйства.

В этих условиях традиционная пассивная трактовка территориального аспекта развития, который принимали во внимание лишь при локализации процессов и при размещении объектов, отошла в прошлое. В настоящее время территориальному аспекту принадлежит весьма активная роль в определении как социального, так и хозяйственного развития, особенно при проектировании качественных и структурных преобразований ".

Вместе с тем территориальный аспект не единствен­ный. Одновременно с необходимостью реформ адмйнИ-

10      См.: Завадский С. Указ. соч., с. 111.

11      См.: Сецомский К- Современные проблемы и тенденции развития
теории территориально-экономического планирования.— В кн.: Ре­
гиональные проблемы и территориальное планирование в социа­
листических странах Европы. М., 1976, с. 148.

45


стративно-территориального деления повышается сроч­ность и неотложность в реформах местного управления. Последнее особенно важно для сочетания экономи­ческого и административного районирования с точки зрения управляемости, поскольку жизнь общества и хозяйственная деятельность, как показывает практика, не ограничиваются рамками административно-террито­риальных подразделений.

Однако, если в целях комплексного «устройства» территории той или иной страны и планирования ее развития не представляет особой трудности выделить объективно существующие экономические районы, то объединить их в условиях административных границ гораздо труднее. Практика показывает, что с точки зре­ния эффективности планирования предпочтительнее вы­делять крупные районы. Крупный район сравнительно легче интегрировать в систему общегосударственного планирования, а создание в нем условий для автоном­ного развития быстрее и полнее отразится в динамике национального хозяйства.

Подчеркнем, что на практике в отличие от политико-территориальных границ социально-экономические гра­ницы предстают не в виде четкой линии, а более или менее широкой полосы взаимного проникновения и вза­имодействия смежных районов 12. Поэтому с точки зре­ния управления дело обстоит сложнее. Проблему соче­тания экономического и административного районирова­ния можно обоснованно решить только при условии их рассмотрения в неразрывной связи с проблемами пер­спективного размещения производительных сил страны и территориальной организации государства.

Монополистический капитал и центральная государ­ственная власть заинтересованы в крупных администра­тивно-территориальных структурах для осуществления государственно-монополистического регулирования и в сильной муниципальной бюрократии для проведения на местах соответствующих мероприятий13. А эта «заинте­ресованность», как известно на практике проводимых реформ в капиталистических странах, во многих случа­ях негативно отражается на  самостоятельности тради-

12     См.:  Государственное регулирование размещения производитель­
ных сил в капиталистических и развивающихся странах. М, 1975
с. 25.

13     См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капи­
талистического государства. М., 1971, с. 33.

46


ционных местных представительных институтов. Поэто­му не трудно представить себе сложность создания новой карты «деления», отвечающей современным тре­бованиям экономического развития и соответствующей организации местной администрации.

Буржуазные экономисты и юристы признают в це­лом необходимость реформ в области районирования, обосновывая их необходимостью замены фрагментар­ного планирования по секторам «комплексным» плани­рованием, влекущим соответственно реформы организа­ционных структур планирования на всех уровнях '*. Вместе с тем классовая ограниченность буржуазной науки (в частности, экономической) не позволяет ей не только стать на путь реального анализа социально-экономических отношений, но и объективно изучить новые процессы и явления, совершающиеся в области развития современных производительных сил и их размещения.

При анализе проблем размещения производительных сил буржуазные экономисты сосредоточивают свое вни­мание на исследовании производственных, технических сторон, абсолютизируя роль и влияние научно-техниче­ского прогресса на функциональные связи и взаимоот­ношения различных отраслей в экономическом разви­тии того или иного района. Анализируя эти процессы с чисто количественной стороны, они игнорируют обще­ственную сторону материального производства.

Однако взаимосвязь, существующая между общена­циональным экономическим развитием и развитием от­дельных районов, неизбежно приводит к поискам новых организационных и территориальных форм, направлен­ных на повышение эффективности государственного регулирования размещения производительных сил, пла­нирования и программирования экономического разви­тия. Во многих капиталистических странах проблемы эти с новой силой дали о себе знать при разработке планов территориального развития по крупным терри­ториальным единицам, когда не всегда возможно придерживаться административных границ. Во многих случаях возникает необходимость охватить планом всю территорию, представляющую собой единство с эконо­мической точки зрения. С другой стороны, чем больше

14 Planning, politics and public policy: The British, French and Italian experience. L., 1975, p. 170—180.

47


муниципалитеты зависят от национальных и региональ­ных мероприятий, тем больше ощущается потребность во включении местных планов в региональные и нацио­нальные системы планирования. Эта потребность с осо­бой остротой возникла в крупных городах и урбанизи­рованных зонах. Проведение активной региональной по­литики в капиталистических странах также потребовало уточнения географических рамок ее осуществления. Вместе с тем интенсивное развитие региональных ис­следований, активизация региональной политики в ка­питалистических странах усилили значение решения указанной проблемы, показали важность не только эко­номико-территориального аспекта, но и организацион­но-правового, поскольку серьезная постановка пробле­мы районирования должна обеспечиваться всесторонним учетом географических, природных, экономических дан­ных, а также административно-политических особенно­стей каждой части территории государства.

К экономическим причинам, обусловливающим важ­ность выработки общей теории экономического райони­рования (главным образом это факторы, связанные с научно-технической революцией и планированием эконо­мического развития), следует добавить причины полити­ческого, административного и национально-этнического характера. Таким образом, проблема районирования требует комплексного подхода. Необходимо учиты­вать, что организацию территориальной системы следует оценивать, исходя прежде всего из того, что пространст­венные пределы всех административно-территориаль­ных единиц все в большей степени становятся в зави­симость от производственно-экономических особенностей их территории, характера профиля их хозяйства, разме­щения производительных сил. Но капиталистический строй предоставляет ограниченные возможности для конструирования модели района в соответствии с на­учными требованиями, т. е. с социально-экономической обоснованностью. Этим объясняются многие трудности, возникающие перед буржуазными теоретиками даже, как мы убедились, при попытках определения понятий­ного аппарата.

Изменения, связанные с дальнейшим углублением и развитием географического разделения труда, приходят в условиях капиталистического хозяйства в противоре­чие с застывшими формами административного деления. Однако в работах буржуазных экономистов прослежи-

48


бается определенная индифферентность в отношении к проблеме управления экономическим районом.

Буржуазные юристы при обсуждении этой проблемы на первый план выдвигают необходимость совпадения районов деятельности административных органов с рамками экономических регионов. Из этого видно, что решение проблемы районирования с юридической точ­ки зрения (точнее, организационно-правовой) является по сравнению с экономической еще более сложным, по­скольку встает вопрос о создании еще одного уровня администрации. В этом контексте данный вопрос дол­жен вписаться в традиционную проблематику соотно­шения процессов централизации и самостоятельности местных органов.

Проблема урегулирования «ножниц» между экономи­ческим и административным районированием в послед­ние десятилетия приобрела особую остроту и вызвала множество дискуссий как в среде экономистов, так и юристов, которые вновь поставили на повестку дня воп­рос о регионе.

Так, в Великобритании еще в 50-х годах остро обсуждался вопрос о создании более гибкого и практи­чески оправданного социально-экономического деления с соответствующим изменением существующих админи­стративно-территориальных форм15. Такая попытка была предпринята реформой 1972—1974 гг.16, когда наряду с укрупнением графств были созданы метропо-литенские районы, которые рассматриваются как цент­ры региональной организации. Но о результатах этой формы говорить еще рано (даже после опубликования четырех «Белых книг» и проведения дисскусий на раз­личных уровнях решение проблемы создания регионов тормозится).

Во Франции эти проблемы имеют еще более давнюю историю. После нескольких десятилетий практического осуществления мероприятий по региональному переуст­ройству стало очевидным, что простая сумма отдельных мероприятий, декретов и других административных ак­тов недостаточна для развития отдельных (в основном отсталых) районов. Возникла необходимость решить ос­новную задачу — установить согласованные админист­ративные и географические границы проведения плани-

15 Town and Country Plann., 1956, N 2, p. 13.

18 The public general acts and general synod measures, 1972, L., 1973, pt 3, p. 1989—2437.

49


руемой политики переустройства. «По мере того, как развивалось планирование,— отмечал известный фран­цузский административист Ж. Ведель,— становилось ясно, что существующая система планирования и обще­го развития оставляет в стороне кардинальный вопрос гармонического развития разных частей страны... С это­го момента идея создания регионов, позволяющая одно­временную подготовку и исполнение плана, становится общепризнанной»". Эту точку зрения склонны поддер­жать целый ряд французских юристов. В частности, П. Феррари и Ш. Л. Вьер отмечают, что «поскольку национальный план имеет тенденцию стать хартией эко­номического и социального развития, регион представ­ляется естественными рамками этого развития»18. В таких странах, как Франция и Великобритания, под­черкивает Р. Драго, эволюция местных структур к ре­гионализму является одной из характерных черт раз­вития их местной администрации за последние 20 лет, подталкиваемой как старением департамента и графст­ва, так и экономическими требованиями19. Региональ­ная реформа 1972 г. во Франции создала 22 региона. Согласно закону от 5 июля 1972 г., регион представляет собой институт экономической администрации, регио­нальное публично-правовое учреждение, пользующееся определенной автономией и обеспечивающее проведение важных экономических мероприятий20. Таким образом, в соответствии с законом 1972 г. регион не стал новым местным территориальным коллективом, а явился всего лишь промежуточной координирующей инстанцией меж­ду государством (в лице центральных органов) и мест­ными коллективами (департаментами и коммунами).

Подобное положение вполне объяснимо, поскольку здесь вступают в силу другие закономерности, а именно ограниченность возможностей буржуазного государства по регулированию экономики, нежелание правящих кругов многих буржуазных государств расширить рам­ки хозяйственной автономии районов (областей, регио­нов)  из-за опасения потерять политическое влияние на

17     Vedel G. Droit administratif. P., 1973, p. 676.

18     Ferrari P.,  Vier Ch.-L. La reforme regional en France.In: Etu­
de sur le regionalisme en Belgique et a l'etranger. Bruxelles, 1973,
p. 165.

19     Drago R. Science administrative. P., 1971, p. 178; Moindrot С I. Re­
gions britanniques. P., 1971.

20   J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1972, 9 juill., p. 7176—7177.

50


периферии (так, например, было в Италии). В настоя­щее время с приходом к власти во Франции левых сил ситуация изменилась. Предпринятая правительством реформа местных органов затронула и положение ре­гиона. Теперь в соответствии с законом от 2 марта 1982 г. регион стал полноправным территориальным коллективом наряду с коммунами и департаментами *'. Как дальше будут развиваться события, покажет время, поскольку, как правило, в процессе районирования, по­мимо чисто технических трудностей, существуют, и, во многих случаях превалируют над первыми, трудности социально-политического и юридического порядка.

Об этом свидетельствует опыт ФРГ, правда, там речь идет о субъектах федерации — землях, которые не соответствуют экономическому районированию. Во вто­рой половине 60-х годов в связи с бурным процессом научно-технической революции опять возрос интерес к новому территориальному делению. Созданные в усло­виях НТР мощные производительные силы обусловили появление на западе ФРГ крупных промышленных агло­мераций, развитию которых стали мешать существую­щие границы западногерманских земель. Кроме того, образование агломераций еше более обострило прежние экономические диспропорции между землями. В этих условиях правящие круги ФРГ стали изыскивать средст­ва приспособить федеративную структуру к изменив­шимся потребностям. В качестве одного из таких средств было решено использовать программу нового территориального деления, предусмотренную ст. 29 Ос­новного закона.

В этот период требования «хозяйственной целесооб­разности» приобретают первостепенное значение. В ча­стности, растет необходимость учета экономических связей в отдельных промышленных районах, связей, ко­торые «никоим образом не могут быть ограничены но­выми границами земель». При реализации ст. 29 Основ­ного закона «хозяйственная целесообразность» должна учитываться в первую очередь22.

В 70-е годы одной из важных особенностей уже об­новленной программы территориального деления явился

21     Loi N 82—213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertes des
communes, des departements et des regions.J. offic. Rep. Franc.:
Lois et decrets, 1982, 3 mars, p. 730—747.

22    См.: Современный буржуазный федерализм / Под ред. И. Д. Ле­
вина, И. М. Вайль. М., 1978, с. 57—58.

51


учет общего хозяйственного, технического, социального и политического развития государства за последние 20 лет с тем, чтобы в итоге создать земли, способные по своей хозяйственной мощи и территориальным раз­мерам справляться с возложенными на них задачами. Однако в итоге за время существования западногерман­ской федерации программы территориальных преобра­зований были практически осуществлены лишь на юго-западе страны и коснулись всего двух земель; на боль­шей же части территории ФРГ по-прежнему сохраняется деление на земли, навязанное в первые послевоенные годы западными оккупационными державами23.

Решение подобных задач в условиях обострения вну­тренних противоречий капитализма проходит в сложной обстановке, так как, помимо факторов экономического и социального характера, существуют и играют важную роль политические факторы на различных админист­ративных уровнях. На решение этих проблем наклады­вает свой отпечаток и государственное устройство раз­личных стран. Если для стран с федеративным госу­дарственным устройством помехой в деле проведения крупных региональных программ и планирования в це­лом является относительно высокая степень самостоя­тельности членов федерации и отдельных единиц адми­нистративного деления, то для высокоцентрализованных унитарных государств, напротив, трудности проистекают из известной пассивности местных органов.

Первая группа стран, таким образом, вынуждена ис­кать особые схемы организации программирования, компромиссные варианты разделения функций24, тогда как вторая — вносить коррективы в систему админист­ративно-территориального деления, что связано со мно­гими трудностями и препятствиями. Последнее, как уже

23   См.: Там же, с. 58.

24    Однако это не исключает попыток выработки в федеративных го­
сударствах   (США,  Канада)   всевозможных   планов   укрупнения
отдельных звеньев не только внутри субъектов федерации, но и
укрупнения их самих. Так, в США выдвигаются предложения бо­
лее чем в 5 раз уменьшить  существующее  ныне  число  штатов,
шире применять договоры между штатами для решения общих
для данного района вопросов либо внести в конституцию поправ­
ку, дающую штатам одного экономического района возможность
в определенных целях создавать «суперштат». В Канаде предла­
гается перестроить структуру федерации, создав вместо  10 про­
винций 5 в соответствии с  экономическими условиями районов.
См.:  Политический механизм   диктатуры   монополий.   М.>   1974;
с. 296.

52


отмечалось, носит, скорее, политический, нежели эконо­мический характер.

Поэтому в зависимости от национальной специфики в некоторых капиталистических странах довольно часто административные единицы, несущие в себе элементы внутреннего экономического единства, берутся за осно­ву и никаких других новых районов не создается, а ис­пользуется существующая система административно-тер­риториального деления  (например, области в Италии).

Другим вариантом, близким к названному выше, яв­ляется создание плановых (программных) районов, ко­торые также не влекут изменения существующего адми­нистративного деления, а основываются на комбинации административно-территориальных единиц. Чаще всего при этом ряд административных единиц объединяется в один плановый район (Великобритания, ФРГ). Пред­ставляется, что образование таких плановых (програм­мных) районов будет пределом совершенствования эко­номического районирования в странах, где изменение административных границ чревато серьезными социаль­но-политическими, последствиями.

В организационном плане теоретико-юридические исследования и практические мероприятия, осуществ­ляемые во многих капиталистических странах, свиде­тельствуют о выборе двух основных форм регионализа­ции. Первая (микрорегионализация)—это объединение (укрупнение) низовых звеньев административно-терри­ториального деления (коммун, общин) и вторая (макро­регионализация) — это создание регионов, охватывающих более крупные территориальные единицы (департамен­ты, провинции, графства).

Рассмотренные выше проблемы являются очень важ­ной и сложной областью политической борьбы в капи­талистических странах. Коммунистические партии и другие прогрессивные организации капиталистических стран предлагают выход на путях, которые ведут к рас­ширению демократического участия населения в реше­нии проблем социально-экономического развития тра­диционно существующих и создаваемых территориаль­ных сообществ. Достаточно отметить, что итальянские коммунисты добиваются демократизации региональных структур, проведения административных реформ, на­правленных на повышение дееспособности местных органов. Как отмечалось на декабрьском пленуме UK   и  ЦКК   ИКП   (1974  г.),  «нужно  бороться  за  то,

53


чтобы областные органы полностью использовали свою законодательную и административную власть, без по­стороннего вмешательства. Нужно устранить все слу­чаи бюрократического дублирования. Области должны рассматриваться в качестве элемента развития необхо­димой демократии, в качестве института, которому при­надлежит выработать и осуществить основную часть нового программирования экономического развития, прежде всего на тех участках, где они обладают прямой законодательной властью или делят ее с парламентом (сельское хозяйство, транспорт, территориальное уст­ройство, охрана природы, школьное оборудование, ку­старные промыслы, туризм и др.)»25.

Критикуя политику правящих кругов в этой обла­сти, журнал ФКП «Экономи э политик» подчеркивал, что они, «увеличивая округа различной природы, кото­рые налезают друг на друга, пересекаются, не совпа­дая с административными границами, используют эту несвязность для усиления авторитарного централизма»26.

Процесс районирования, таким образом, в админист­ративном, экономическом и политическом плане приоб­ретает важное значение в политике коммунистических и рабочих партий. Многие реформы, осуществляемые правящими кругами, направлены на усиление и укреп­ление авторитета центральной власти путем введения дополнительных учреждений по координации и контро­лю. Однако возможности реализации этих целей правя­щими кругами становятся все более ограниченными, так как на проведение мероприятий в области районирова­ния, «устройства территорий» и в более широком смыс­ле регионального развития оказывает соответствующее влияние политика коммунистических партий и других прогрессивных общественных организаций капиталисти­ческих стран.

3. Влияние урбанизации и экологических проблем на  эволюцию административно-территориального деления

Огромное влияние' на модификацию административ­но-территориальных систем оказывают урбанизацион-ные процессы, находящие отражение в организационной

25   XIV съезд ИКП. М, 1976, с. 285—286.

26   Econ. et polit., 1976, N 264/265, p. 67.

54


структуре общества, в развитии систем населенных пунктов, структуры занятости, в изменении отношений между человеком и окружающей средой.

Большая часть проблем урбанизации вызвана стре­мительным развитием и ростом городских структур, повышением их роли в жизни общества. Вместе с тем появление огромных урбанизированных районов, мега­полисов и других городских образований знаменует собой в известной степени размывание понятия тради­ционного классического города и определенный качест­венный скачок в развитии урбанизации на современном этапе. Однако это размывание вовсе не означает исчез­новение города как одной из социально пространствен­ных форм организации общества, скорее, речь должна идти о качественно новых формах его существования — агломерации. Агломерация идентична городу, и основ­ное отличие агломерации заключается в гораздо более сложной планировочной структуре, а в настоящее вре­мя и в административном устройстве.

Вместе с тем решение сложных и важных вопросов планирования городского развития, совершенствования системы государственного управления и руководства, административно-территориального деления сопряжено с основными экономическими и социальными пробле­мами капиталистической системы: экономическим и де­мографическим запустением больших районов националь­ной территории, усложнением социально-экономической структуры поселений, гипертрофированным характером развития городов, получающим крайние, «сверхурбани­стические» формы проявления (как неконтролируемое срастание городов в гигантские мегаполисы), чрезмер­ной скученностью населения в городах и урбанизирован­ных районах и других сопутствующих проблем.

Города стали терять компактную форму и во все большей степени приобретают черты обширных урбани­зированных районов. Если раньше город четко противо­стоял сельской местности, то в последние годы в резуль­тате интенсивного городского строительства четкость очертаний городских границ сменилась их возрастающей неопределенностью. Разделение, которое существует между городом и окружающей местностью, уступает место расширяющейся общности интересов.

Теперь уже не отдельно взятый город, а группа взаимосвязанных городов с их окружением становится местом сосредоточения промышленности, расселения и,

55


следовательно, основным объектом управленческих и иных решений (в частности, планировочных), и этому должны соответствовать определенные организационные структуры, учитывающие эти моменты. Стремление кон­тролировать рост единичных агломераций постепенно перерастает в попытки в национальном масштабе ре­гулировать развитие городской формы расселения, и прежде всего агломераций. Большое количество разра­батываемых в настоящее время схем и планов терри­ториального устройства определяется последствиями роста городских агломераций, их дальнейшего «распол­зания» по территории многих стран Западной Европы.

Попытки упорядочить территориальное расширение городов и агломераций привели к распространению практики строительства крупных новых районов, пред­ставляющих по существу целые городские комплексы, интегрированные в рамках более крупного агломераци­онного образования. Однако в условиях развитой капи­талистической страны децентрализация гипертрофиро­ванной агломерации имеет свои пределы. Ее возможно­сти органичены условиями производственного цикла, системой управления и наличием рабочей силы.

Развитие мощных социально-экономических урбани­зированных комплексов, концентрирующих огромные людские ресурсы27, давно вызывает серьезные заботы и проблемы в области управления в административно-управленческом плане. Концентрация населения в агло­мерациях привела также к возникновению сложных хозяйственных проблем: энерго- и водоснабжения, тран­спорта, охраны окружающей среды, жилищного строи­тельства и т. д. Так, в ФРГ все эти проблемы в настоя­щее время обязаны решать земли, в которых агломера­ции расположены. Поскольку же границы агломераций зачастую не вписываются в границы какой-либо одной земли, возникает необходимость участия нескольких заинтересованных земель в разрешении назревших про­блем развития такой агломерации, необходимость ко­ординации их усилий. На севере ФРГ развитие агломе­раций   планируется   специальным   органом,   созданным

27 Так, например, Vs населения ФРГ живет в районе Рура; Париж­ский регион сосредоточивает приблизительно ту же долю населе­ния всей Франции; голландский Рандштадт концентрирует 7з на­селения всей страны; мощный сгусток людских ресурсов пред­ставляет собой треугольник Турин—Милан—Генуя. См.: Регио­нальные исследования за рубежом, с. 188.

56


б 1970 г. четырьмя землями (Шлезвиг-Гольштейн, Нижняя Саксония, Гамбург и Бремен),— Северогерман­ским парламентским советом, который состоит из пред­ставителей ландтагов земель. Однако осуществляемое совместное планирование землями экономического и социального развития агломераций в качестве нового способа самокоординации земель не получило еще по­всеместного распространения и применяется сравни­тельно редко28.

Современное развитие городов, в первую очередь крупных промышленных центров, расширяющих свою территорию за счет поглощения расположенных рядом населенных пунктов, привело к образованию городских агломераций. В ФРГ насчитывается 69 агломераций. Они занимают 17% территории страны и на их долю приходится половина всего населения федерации. В по­следние годы в ФРГ получило широкое распространение стремление правящих кругов к созданию для агломера­ций специальных органов. В истории развития комму­нальной системы Германии подобные примеры уже име­ли место. Так, в 1920 г. была образована новая город­ская община Большой Берлин, поглотившая более 100 самостоятельных коммун.

В современных условиях при образовании новых единиц коммунального управления преобладают три основные формы осуществления этого процесса. Наибо­лее распространенной формой является простое расши­рение границ крупного города, влекущее за собой по­глощение соседних коммун. Две другие формы — новые, явления в коммунальном строительстве ФРГ. Речь идет об образовании в 1974 г «объединения городов» Саар-брюкен и окружного союза Франкфурт. В целях «про­грессивной интеграции-» территории Саарбрюкен были объединены столица земли Саар — Саарбрюкен, города Фридрихшталь, Пюттлинген, Зульцбах и Фельклинген, в также пять соседних общин. Прежний земельный рай­он Саарбрюкен был упразднен. Особый интерес вызы­вает то обстоятельство, что, как подчеркивает совет­ский юрист Н. С. Тимофеев, нормативный акт, устанав­ливающий правовое положение объединения городов, инкорпорирован в закон о коммунальном самоуправле­нии земли Саар29. Таким образом, Саарбрюкен, с од-

!8 См.:  Современный  буржуазный федерализм, с. 75—76. 29 См.: Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982, с. 29— 30.

57


ной стороны, предстает как союз общин, а с другой — как единая община. Создание этого городского союза привело к появлению нового типа общин, входящих в объединения городов. Положение этих общин свиде­тельствует об их полной зависимости от объединения, так как объединению городов могут быть переданы об­щинные вопросы самоуправления, причем согласие об­щин излишне, если такая передача необходима ввиду «целесообразности» и «общественного блага». Ясно, что такие формулировки дают центральной администрации широкие возможности для сосредоточения управления в своих руках30. С другой стороны, создание крупных коммунальных образований с целью обеспечения един­ства управления территориями, связанными экономиче­ски, несет в себе ряд негативных моментов, и в первую очередь сужение социальной базы коммунального са­моуправления, отделение его от широких слоев насе­ления.

В Великобритании совсем недавно каждая агломе­рация содержала большое количество административ­но-территориальных единиц — самоуправляемые города, города, подчиненные графству, городские округа и даже сельские округа. Например, в радиусе 10 км от центра Манчестера имелось 67 местных советов. В шести анг­лийских агломерациях (вместе взятых) имелось 232 са­мостоятельных местных органа. Средневековая основа территориального деления на графства оказалась не­совместимой с размещением больших промышленных районов, многие из которых расположились на терри­тории нескольких графств, а значительное число само­управляемых городов, не подчиненных графству, ослож­няло общую структуру государственного управления и усиливало соперничество местных властей. Вопрос об укрупнении был, разумеется, назревшим вопросом, как отмечает Н. С. Крылова. Но масштабы проведенного укрупнения свидетельствуют, что оно было задумано как еще один шаг в направлении свертывания буржуаз­но-демократических форм управления, свертывания, значение которого становится ясным, если отметить, что многие из нынешних округов ранее были «городами-графствами» м.

Фрагментарный   характер   городского  управления  в

30    Подробнее см.: Там же, с. 30—31.

31       См.: Крылова Н. С. Английское государство. М., 1981, с. 219.

58


США делает решение городских проблем на основе еди­ного подхода к ним совершенно невозможным, посколь­ку экономически и социально однородная территория города (или городской агломерации) управляется мно­жеством раздробленных и изолированных муниципаль­ных органов, зачастую относящихся даже к разным штатам. Региональные советы, создаваемые в целях ко­ординации деятельности муниципалитетов, кроме того, наделены лишь совещательными полномочиями. Они имеют еще один существенный недостаток — в них проявляются противоречия между интересами пригоро­дов и центральных городов, что делает эти органы прак­тически неспособными к координации.

В настоящее время в границах крупных городских агломераций насчитывается 20 703 административно-территориальные единицы. Так, в пределах агломера­ции Чикаго этих единиц 1113, вокруг Филадельфии — 876, Питтсбурга — 704, Нью-Йорка —551, Сент-Луи­са— 474. Бурное развитие городов и пригородов вызы­вает необходимость глубоких изменений в структуре их административных органов и методах управления. В большинстве случаев рост крупных городов не полу­чил законодательного оформления, и юрисдикцией мест­ных властей по-прежнему считается территория города в давно стертых официальных границах. Новые терри­ториальные образования становятся административно независимыми от старого города, располагают всеми прерогативами власти.

Известно несколько буржуазных концепций решения проблем развития современных агломераций: в одних делается попытка решить проблему рассредоточения крупнейших агломераций путем проведения политики децентрализации промышленности, строительства новых городов (Франция, Великобритания); в других основное внимание уделяется созданию «метрополий равнове­сия», иными словами, противовесов крупным столичным агломерациям посредством перемещения промышлен­ной и политической активности в центры экономических регионов (Франция); в-третьих речь идет о стремлении не ограничить рост агломераций, а упорядочить его пу­тем проведения чисто планировочных мероприятий (Нидерланды).

Смысл указанных концепций — регулирование раз­вития в основном крупных городов. Однако круг задач формирующейся на  их основе  урбанистической полити-

59


ки отнюдь не ограничивается этим. Со временем они стали включать вопросы охраны окружающей среды, дальнейшего размещения промышленности, транспорта, перспектив развития экономической и социальной ин­фраструктуры.

На примере роста агломераций можно убедиться в том, насколько сложными стали задачи регулирования территориальной структуры, не являвшиеся, как правило, объектом специального внимания государственных ор­ганов. В условиях значительного роста территориальной концентрации населения проблема такого регулирования стала трудноразрешимой. Многочисленные проблемы крупных городов и агломераций (проблемы регулирова­ния территориального расширения зон городской за­стройки, планировки, транспорта, водоснабжения, борьбы с загрязнением воздуха, жилищная проблема и т. д.) определяют появление всякого рода программ и планов развития, попыток решить эти проблемы в рамках су­ществующего строя. Однако деятельность современного буржуазного государства в этой области ограниченна и недостаточно эффективна, что обусловлено самой сущ­ностью капиталистического строя (непримиримостью национальных интересов и интересов предпринимателей, господством частной собственности на землю и т. д.) и другими, типичными для капитализма обстоятельства­ми, например несоответствием административных и ре­альных границ городов и агломераций, административ­ной раздробленностью последних, конкуренцией между муниципалитетами.

Практика требует создания городских сообществ как единых в административном отношении союзов город­ских агломераций, управляемых единым органом. Од­ним из решений является уже знакомый нам институт синдиката (или объединения) территориальных коллек­тивов — коммун и общин, который группирует указанные административные единицы, при этом получается как бы двухступенчатая система управления, в которой объ­единяемые территориальные единицы остаются авто­номными в своих внутренних делах. Они лишь делеги­руют ряд своих полномочий органу, представляющему вышеназванный синдикат, избираемому путем много­ступенчатых выборов. Таким образом, речь идет о ча­стичном сотрудничестве и, следовательно, функциональ­ном управлении, остающемся на уровне формы простой кооперации  территориальных   единиц,   которую  трудно

60


демократически контролировать (городские дистрикты и расширенные городские коммуны во Франции).

Второе решение находит свое выражение в созданий новых форм территориальных единиц, близких по фор--ме к административным регионам. Такие проекты су­ществуют в Нидерландах. Так, например, конституция Нидерландов допускает создание регионов-дистриктов. По отношению к коммунам дистрикт может: а) иметь ту же природу, что и они; коммуны сохраняют свою компетенцию, а дистрикт получает необходимые сред­ства, чтобы обязывать коммуны определенным образом и в нужный момент использовать ее; б) быть надмуни-ципальным органом, к которому перешли бы все задачи и вся компетенция коммун, но дистрикт от себя вновь делегировал бы их коммунам полностью или частично. Возможен и промежуточный путь. В некоторых выдви­гаемых проектах предусматривается переход к дистрик­ту задач и компетенции прежде всего от центральных и провинциальных властей, и в этом случае его сущест­венными задачами будут: установление программы (плана) развития региона; направление коммунам обяза­тельных директив (возможно с санкциями) по вопросам жилищного строительства, занятости, транспорта и до­рожного движения, досуга, охраны окружающей среды (дистрикт также сможет принять все эти задачи на себя), а иногда и по вопросам просвещения, здравоох­ранения, социального обеспечения, приобретения и ис­пользования земель. Дистрикт сам должен будет опре­делять, какие задачи он берет на себя, а какие поруча­ет выполнять коммунам32.

_ Рассматривая западногерманский опыт на примере Рурского бассейна и Ганновера, отметим, что там пред­почтение отдано различным формам сотрудничества, а не варианту создания нового территориального кол­лектива.

Существует и другая сторона этой проблемы. Речь идет о предоставлении определенной самостоятельности в вопросах развития городов самим муниципалитетам. Но и здесь не возникает возможности каких-то пози­тивных решений; напротив, центральные власти отстра­няют городские органы, избранные демократическим путем,  от   выработки  мероприятий   по   развитию   горо-

32 Bours A., Klinkers L. E. M. Le d:strict neerlandais. Mexico, 1974.

61


дов33. Во Франции, например, это относится к муници­палитетам, которые управляются коммунистами и представителями других демократических партий. Под­черкивая указанные тенденции, директор Института политических исследований в Гренобле П. Болль писал: «Политика городского планирования проводится чинов­никами центральной и департаментской администрации. Муниципалитеты утрачивают свою автономию: они под­чинены административной опеке, они должны соглашать­ся с выбором развития, сделанным центром. Они мо­гут только сообщить, без обсуждения, жителям своего города эти решения. Такая беспомощность муниципаль­ных властей и контроля за городским развитием может только усилить их равнодушие, инертность и фата­лизм» 34.

Сейчас уже очевидно, что нельзя отчетливо предста­вить себе решение многих проблем урбанизации и ее последствий в исследуемой области без учета соответ­ствующих усилий государства, темпов экономического развития в условиях НТР и т. д. Освоение новых терри­торий, реорганизация старых городских структур и рас­ширение урбанизированного пространства в целом вы­зывает необходимость повышения качества и эффек­тивности планируемой политики и соответствующего направления деятельности государства, касающихся, в частности, корректировки административно-террито­риальных структур в соответствии с требованиями раз­вития буржуазного общества.

Все то, что в настоящее время делается в данной об­ласти в капиталистических странах, можно условно на­звать адаптационным периодом. Еще не вполне ясно, какими путями пойдет дальше урбанизационный про­цесс: ставка на новые города еще не оправдала себя, не найден выход из мегаполисного тупика, вплотную встали перед властями проблемы субурбанизации. Су­ществует и масса других проблем, которые необходимо изучать и решать комплексно. К ним относятся, напри­мер, транспортные проблемы, проблемы социальной и производственной инфраструктуры, миграций, охраны окружающей среды, градостроительства и др., т. е. большой комплекс социально-экономических проблем. С другой стороны, рост городского населения  и «рас-

" Information municipale, 1969, N 257, p. 59—63. 34 Sociologie et urbanisme. P., 1970, p. 151.

62


ползание городов», увеличение объема управленческих функций сопровождается кризисным состоянием финан­сирования муниципальных систем, инфляционными про­цессами. Естественно, это требует известных усилий, направленных на создание более эффективных и ответ­ственных центров принятия решений, новых уровней (звеньев) управления, которые были бы в состоянии реально оценивать потребности и интересы территори­альных коллективов и обладали бы не только координи­рующими  функциями,  но  и  властными  полномочиями.

Одним из важных элементов в решении исследуемой проблемы многие американские авторы называют необ­ходимость разработки национальной урбанистической политики. Указывается, что реальная политика для каж­дого конкретного города может быть достигнута толь­ко через национальную политику для всех городов (при условии кооперации усилий федерального правительст­ва с усилиями правительства штатов и местного управле­ния) с соответствующим устранением устаревших кон­ституционных и прочих правовых ограничений в дея­тельности правительств штатов, перестройкой аппарата управления в штагах и на местах, модификацией феде­рально-муниципальной системы35. На страницах бур­жуазной печати весьма активно обсуждается проблема так называемого метрополитанизма. Единая админист­рация, отмечают французские авторы, на территории всей агломерации, включая центральный город и при­городы, и ликвидация административной чересполоси­цы могли бы объединить налоговую базу и позволить расходовать бюджетные поступления на первоочеред­ные нужды. Эта перестройка объявляется условием эффективности; причем выдвигается и требование, что­бы местные коллективы также имели собственные пла­нирующие органы, специалистов и необходимую ин­формацию36.

Французские специалисты, сотрудники Генерального комиссариата по планированию, говоря о данной про­блеме, отмечают, что «городские формы могут быть раз­личными и не могут быть определены только в цент­ральном звене. Напротив, формы развития и устройст­ва    городов    должны   быть    выбраны    на    адекватном

35    Moynihan D. Toward a national urbain policy. N. Y., 1970; Fox D
Cities and the Federal government. Cal., 1972.

36   Подробнее см.: Михайлов Е. Д. США: Проблемы больших горо­
дов. М., 1973, с. 130.

63


уровне, т. е. на уровне агломераций или городского региона»". Необходимость планирования городского развития и определения финансовой политики на уровне агломерации, на которую указывают авторы, подводит к вопросу о том, каким должен быть уровень принятия решений экономического и финансового характера. Важ­но и то, как сделать более эффективной и демократиче­ской систему управления городами. Предлагаемая фран­цузскими авторами схема сводится к следующему: округа местных коллективов (коммун) должны совпадать с реальными границами агломераций. Органы этих кол­лективов должны быть по-настоящему представитель­ными и обладать более значительной, чем ныне, вла­стью, собственными финансовыми ресурсами и быть свободными от чрезмерной опеки со стороны централь­ной власти. Однако существующее положение, отмечает профессор права Тулузского университета Ж. Мазере, далеко не таково: решения, касающиеся городского раз­вития, принимаются все более централизованно. Боль­шинство решений в области городского развития свя­заны решениями в рамках политики «территориального устройства», которые принимаются на центральном уровне38.

Децентрализация принятия решений, о которой так много говорится в последнее время в правительственных и научных кругах ведущих капиталистических стран и с которой связываются надежды найти выход из город­ского кризиса, реформы, предлагаемые в этом направ­лении, лишь смягчают, но ни в коей мере не устраняют конституционных и политических лимитов. В США, как подчеркивает Е. Д. Михайлов, наиболее лимитирован­ными оказываются те правительственные органы, власть которых распространяется на территории, где сконцент­рированы самые сложные проблемы городской жизни, а именно на территории центральных городов крупней­ших городских агломераций39. Как отмечают члены рабочей группы комиссии Американской академии ис­кусства и науки, «управленческая структура должна быть приспособлена в первую очередь к процессу ур­банизации. Беспрецедентный рост городов ставит вопрос

37   Plan et prospectives. Commissariat   general   du   Plan.   P.:   1970,
vol. l,p. 106—111.

38    L'Analyse interdisciplinary de la croissance urbaine. Toulouse, 1971,
p. 238.

39    См.: Михайлов Е. Д. Указ. соч., с. 174—182.

64


о существовании штатов. Их роль может изменить­ся в одном из двух направлений: или штаты атрофи­руются в основных функциональных сферах деятельно­сти, или штаты станут одной из форм „городского прав­ления"» 40.

Взаимоотношения центра и периферии всегда отли­чались чрезвычайной сложностью. Урбанизация еще бо­лее обострила это положение. Регулирование процесса урбанизации объективно требует определенного усиле­ния централизации, и поэтому проблема соотношения центра и мест нуждается в дополнительном освещении.

С переходом капитализма к монополистической ста­дии буржуазное государство постепенно стало подвер­гать ревизии классические принципы связей муниципа­литетов с другими частями государственного аппарата. По мере развития нейтралистских тенденций в управ­лении государством, расширения сфер государственной деятельности и усиления политической реакции законо­дательное регулирование функций муниципальных ор­ганов становилось все более предметным и детализи­рованным. Оно вызывало изменение баланса центра и мест в пользу центра, поскольку регламентация основ­ных направлений деятельности органов местного само­управления превращала их в разновидность исполни­тельной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики. Усиление правительственной экспансии в общественную жизнь приводило ко все большему переплетению функций муниципалитетов и центральных органов, подготавливая почву для установ­ления административной субординации между ними41. Например, во Франции — стране с ярко выраженными централистскими тенденциями — подобное положение резко снизило потенциальные возможности муниципаль­ных органов во многих областях, прямо зависящих от государственной «помощи». Сложная ситуация в разви­тии городов усугубляется также нарушением основных принципов функционирования коммунальной админист­рации. В ее обязанности входит обеспечение и укреп­ление гармонической экономической и социальной жиз­ни на своем уровне. В то же время эти принципы нару­шены   в   самой   сердцевине   данного   территориального

40   The future of the United States Government toward the year 2000.
N.Y., 1971, p. XXI.

41      См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капи­
талистического государства, с. 103—104.

3    Заказ 3203                                   65


союза — в городе. Коммуны оказываются беспомощны­ми в финансовом отношении, их автономия — предмет постоянных нападок и ограничений со стороны цент­ральной власти. Их органы, формально представительные и имеющие, согласно кодексу коммунальной админист­рации, достаточно полномочий, тем не менее не могут эффективно их реализовать42.

Рост городов настоятельно требует планирования этого процесса, развитие городов определяет отныне одну из важных целей и средств национального плани­рования43. В то же время городское планирование—■ существенный аспект муниципальной политики. Это осо­бенно ощутимо на коммунальном уровне, поскольку, какими бы ни были усилия правительственного звена в этом направлении, местный уровень должен быть опо­рой городского развития и иметь в своем распоряжении необходимые для этого средства, которых, как утверж­дают многие буржуазные авторы, у последнего явно недостаточно44. Техническая сложность осуществления мероприятий в области городского развития, отмечают французские исследователи, «не должна иметь послед­ствием лишение местных представительных органов их полномочий»". Однако на практике, подчеркивали М. Кастел и Ф. Годар, коммунальные институты «утра­чивали способность быть посредниками в городских конфликтах»46.

Говоря о проблемах развития городов и о власти, способной обеспечить это развитие, в официальных кру­гах меньше всего имели в виду городскую муниципаль­ную власть. Их довод — то, что государство (т. е. раз­ветвленный аппарат центральных органов и их пред­ставителей на местах) якобы имеет лучшую позицию. Однако известно, что существуют общие национальные проблемы, например проблемы установления равнове­сия в развитии отдельных районов страны, региональ­ные проблемы (оснащение региональных метрополий). Естественно, не менее важные проблемы возникают и на местах — проблемы межкоммунального характера,, в частности организация общего оснащения коммун не-

42    Monde, 1971, 10 nov.

43    Mesnaud A. H. La planification urbaine. P., 1972, p. 27.

44    Information municipale, 1970, N 263, p. 33.

45    Sociologie et urbanisme, p. 40—42.

46    Castels M,, Godard F. Monopolville I'Entreprise, L'Etat, L'Urba-
in: L'Exemple du Dunkerque. P., 1974, p. 447.

66


скольких городов или одной крупной агломераций, включающей несколько коммун (имеется в виду соци­ально-экономический, инженерно-технический и орга­низационный аспект). Существуют и проблемы собствен­но коммунального звена, изменяющиеся в зависимости от величины и значения коммун.

При анализе правительственной политики в области урбанистических исследований становятся ясными при­чины усиления активности буржуазного государства в данной сфере. Поскольку урбанистическая политика мо­жет дать желательное направление развитию города, обеспечить или нарушить некоторое равновесие или из­менить социальный состав населения города, постольку власти придают этим исследованиям особое значение, стараясь теми или иными способами взять инициативу в свои руки (через «арбитражные» функции государ­ства).

Характерно, что в то время, как многочисленные ми­нистерские циркуляры о способах управления и функци­онирования органов, занимающихся урбанистическими проблемами, указывают на необходимость активного участия в исследованиях этих проблем представителей местных властей, некоторыми официальными лицами во Франции вносилась известная путаница в само понятие «местные власти». В самом деле, о чем шла речь, когда говорили о местной власти: о муниципальных органах или о государственных чиновниках, назначаемых цент­ральной властью? Согласно официальной точке зрения, это были как раз последние: префекты, руководители различных государственных служб и назначаемый ими персонал47.

В области урбанистических исследований буквально все официальные тексты игнорируют слова «коммуна» и даже «департамент». Говорится только о зонах (aires) и агломерациях (agglomeration). Действительно, одним из следствий процесса урбанизации является размыва­ние четких границ коммун, соединение городских тер­риторий различных коммун. Поэтому государственные власти при решении организационных проблем, касаю­щихся территории, затрагиваемой урбанизацией, оправ­дывали свои действия тем, что последние выходят за коммунальные рамки. На этом основании при создании органов управления новых городских сообществ власти

47 Information municipale, 1969, N 254, p. 26—29.

67                                    з*


отдавали преимущества представителям, назначаемым центром. Более того, государственная власть фактиче­ски искала возможности ограничить дискуссию с пред­ставителями местной, избранной населением власти только техническими аспектами. Государство в этом случае сохраняло полную свободу маневра, навязывая местным властям собственные цели, особенно в области финансирования.

В то же время, вне всякого сомнения, проблемы раз­вития городов требуют известного участия в их решении местных властей, особенно избираемых населением. Бо­лее того, разрастание городов и образование на их базе крупных городских агломераций, естественно, порож­дает известные организационные проблемы, которые не­возможно решить без тесной связи с окружающими районами, т. е. коммунами, включенными в агломера­цию. Одной из таких острых проблем, стоящих на пове­стке дня, является проблема межкоммунального сотруд­ничества (кстати сказать, характерная почти для всех капиталистических стран). Все схемы планировки, об­щие для нескольких коммун, требуют сотрудничества. Вместе с тем существует и ряд трудностей, связанных с тем, что при подобном сотрудничестве затрагиваются интересы отдельных коммун, которые по-разному реаги­руют на проведение конкретных мероприятий. Извест­ную роль играют также и директивные указания цент­ра, во многом парализующие инициативу мест. Все вме­сте это препятствует единому подходу к проблеме развития городской агломерации. В настоящее время число межкоммунальных органов, которые в какой-то мере предоставляют возможность коммунам объеди­ниться для изучения пограничных проблем и которые не предполагали бы изъятие отдельных прерогатив у со­ставляющих это объединение коммун, крайне ограни­ченно.

Демократический вариант межкоммунального со­трудничества, предложенный французской компартией, основывается на принципе равноправного сотрудничест­ва в решении общих проблем, не требующего отказа от i коммунальных прерогатив в пользу органа, олицетворя­ющего это сотрудничество. Эта позиция нашла отраже­ние в специальных директивах Политбюро ФКП (июнь 1964 г.), а также документах XXI и XXII съездов ФКП48. Считая межкоммунальное сотрудничество нуж-

48 Econ. et polit., 1976, N 264/265, p. 69.

68


ным и полезным, отвечающим требованиям развития производительных сил, ФКП настаивает на том, чтобы при всех формах этого сотрудничества сохранялись пре­рогативы муниципалитетов49.

Более подробно следует, на наш взгляд, остановить­ся на организационно-правовых проблемах, возникав­ших вследствие правительственной политики как в об­ласти межкоммунального сотрудничества, так и при со­здании новых городских сообществ. Под предлогом необходимости упорядочить существующую админист­ративно-территориальную систему, приспособить ее к новым социальным и экономическим условиям, возник­шим в результате научно-технической революции, госу­дарственно-монополистический капитализм стремится подчинить управление и финансы местных территори­альных коллективов своим целям. Так, например, во Франции были созданы новые административные струк­туры (городские дистрикты в 1959 г. и расширенные городские коммуны в 1966 г.). Они объединили комму­ны, полномочия которых переданы вновь созданным «коллективам», управляемым чиновниками, назначаемы­ми центральной властью и освобожденными от ответст­венности перед населением. Эти структуры, кстати ска­зать, не изменили существующее административно-тер­риториальное деление.

Правительственный акт 1959 г. о городских дистрик­тах подготовил перекройку территориальных единиц с целью лишить коммуны большей части их прав. Во вся­ком случае, декрет прямо касался и крупных городов и городских образований (агломераций). Хотя городской дистрикт был преподнесен правительством как некая разновидность межкоммунального объединения, на са­мом деле это «объединение» коммун (во главе с сове­том, избираемым путем неравных выборов по двухсте­пенной системе, на заседание которого имел постоянный доступ префект) служило одним из орудий разрушения коммунальной автономии.

Дальнейшее развитие идеи дистриктизации, но уже иод другой вывеской, было осуществлено законом о со­здании расширенных городских коммун в Бордо, Лилле, Лионе и Страсбурге, принятым 31 декабря 1966 г.50 Особое значение приобретают также вопросы управле-

49   Vers la reforme des collectivites locales. P., 1977, p. 185—186.

50   J. offic. Rep. Frang.: Lois et decrets, 1967, 4 janv., p. 41.

69


ния новыми городами. Поскольку новый город строит­ся в большинстве случаев на территории нескольких коммун, то возникают вполне естественные вопросы: как будет организовано управление им, в какой мере учитываются интересы коммун и какую роль они игра­ют в управлении будущим городом? Так, во Франции, согласно закону 1970 г.51 (ст. 3), создание нового горо­да провозглашается декретом после заключения заин­тересованных муниципальных и генеральных советов. Однако мнение указанных советов не обязательно может быть учтено, что подтверждается, в частности, содержа­нием других статей этого закона о новых агломерациях.

Закон 1970 г. определяет следующие организацион­но-правовые формы учреждений, которые могут слу­жить основой управления будущего города: это общин­ный синдикат (le syndicat communautaire); расширенная городская коммуна и городской ансамбль (ст. 4). На­сколько авторитарен характер закона, можно судить по следующему: решение муниципалитетов по выбору од­ного из этих учреждений должно быть принято в 4-ме­сячный срок со дня опубликования декрета о создании «нового города». Несоблюдение указанного срока вле­чет за собой, согласно ст. 6 закона, применение санк­ций, суть которых сводится к тому, что в случае небла­гоприятного отзыва муниципалитетов периметр для строительства нового города будет так или иначе оп­ределен соответствующим декретом в Государственном совете. Намек, сквозящий в законе, довольно красноре­чив и может быть понят только однозначно: нежелание муниципалитетов создать предложенные законом орга­ны в указанный срок влечет принудительное «разрезы-вание» коммун, на территории которых создается новый город, что грозит коммунам изъятием многих полномо­чий в пользу создаваемых учреждений.

Судя по тексту закона, на первый взгляд может по­казаться, что предложенные законом учреждения — об­щинный синдикат или расширенная городская комму­на— меньшее зло по сравнению с городским ансамблем и что если коммуны придут к согласию об объединении, то их прерогативы будут сохранены. Впечатление уси­ливается от того, что комитет синдиката и расширенной городской коммуны состоит исключительно из предста­вителей местных коллективов (ст. 9). Но это всего лишь

51 J. offic. Rep. Fran?.: Lois et decrets, 1970, 12 juill., p. 6539.

70


видимость. Фактически общинный синдикат (как и рас­ширенная городская коммуна) обязан в 4-месячный срок после создания заключить договор-концессию с од­ним из органов, перечисленных в ст. 78-1 Кодекса урба­низма, для осуществления работ по строительству, воз­лагаемых на указанный синдикат или расширенную городскую коммуну. А таким органом и оперативным инструментом является «публично-правовое учрежде­ние», благодаря которому правящие круги имели пол­ную возможность руководить строительством нового города.

Таким образом, установленная процедура, разбива­ясь на перечисленные этапы, была направлена на то, чтобы государство было единственным строителем но­вого города, хотя оно и пытается скрыть это за шир­мой демократического участия общественности в руко­водящих органах общинного синдиката или расширенной городской коммуны.

Несколько иное представляет собой «городской ан­самбль» как инструмент организации управления новым городом. Вопрос в данном случае ставится о создании в будущем вместо городского ансамбля новой коммуны. Закон определяет 25-летний срок, в который должно быть закончено строительство нового города (ст. 18), после чего расширенная городская коммуна заменяет общинный синдикат. Что касается городского ансамбля, то он превращается в коммуну не позднее трех лет пос­ле проведения трех выборов, предусмотренных законом (ст. 20), каждые из которых пополнят совет ансамб­ля тремя членами, избранными непосредственно насе­лением.

Эта сложная процедура, введенная законом, состоит в следующем: 1) первые выборы проводятся, когда 2 тыс. квартир, предусмотренные программой строитель­ства, будут заняты в срок, не превышающий 4 месяцев со дня опубликования дополнительной переписи насе­ления; 2) вторые — через два года -после проведения первых выборов; 3) третьи — через два года после про­ведения вторых. Следует отметить, что выборы назнача­ются только в случае добровольного согласия коммун. Если же этого согласия нет, то городской ансамбль будет создан авторитарным путем (без участия ком­мун) и совет городского ансамбля будет состоять из ге­неральных советников, назначенных генеральным сове­том департамента с одобрения префекта   (в настоящее

71


время — комиссара республики) (ст. 20), что служит своего рода санкцией против упорствующих муниципа­литетов. Иными словами, «превращение» в коммуну произойдет не раньше чем через десяток лет, что поз­волит органам, образованным правительством, в тече­ние этого времени свободно регулировать строительст­во, ослабляя общественный контроль.

В законе, как мы видим, сквозило глубокое прене­брежение к коммунальной системе, что отражало неже­лание государственных властей полагаться на муници­палитеты, когда речь идет о важных операциях город­ского строительства и организации управления. Авторы закона ясно давали понять, что муниципалитеты не спо­собны руководить организацией градостроительства в коммунах. Однако его принятие свидетельствовало не столько о недооценке муниципалитетов, сколько о тех­нократической и нейтралистской линии деятельности правительственной власти, которая старалась найти до­казательства «беспомощности» муниципалитетов, чтобы затем с полным правом заявить об их «неспособности» руководить.

Организационные особенности создания новых го­родских сообществ в Великобритании имеют немало об­щих черт с французским опытом. Сразу же бросается в глаза использование почти аналогичных институтов. Так, если во Франции это публично-правовое учрежде­ние по строительству нового города, то в Англии — это публичная корпорация. Оба эти учреждения создаются но инициативе центральных правительственных органов, их состав и руководящие органы на 2/3 назначаются соответствующими правительственными органами, фи­нансирование осуществляется из государственного бюд­жета.

В соответствии с законами 1946 и 1952 гг. публич­ная корпорация по строительству новых городов в Ве­ликобритании— теоретически независимый орган, ко­торый имеет широкие и исключительные правомочия по строительству города, включая сооружение торговых предприятий и заводов, а также приобретение всех зе­мель на его территории. На самом деле все действия публичной корпорации так или иначе зависят от соот­ветствующего министерства, а в той части, которая ка­сается   финансирования,   также   и   от   Казначейства.

Публично-правовое    учреждение    во    Франции    по


 


строительству новых городов создается в каждом кон­кретном случае специальным декретом Совета мини­стров и обладает полномочиями юридического лица и финансовой самостоятельностью. Управление им осу­ществляет административный совет и директор, назна­ченный соответствующим министром. Практически цент­ральная власть располагает большинством мест в этом совете, а если к этому добавить, что последний может делегировать директору все или часть своих полномо­чий, то очевидно, что такая организация не может быть эффективно использована заинтересованными местными коллективами в своих интересах, так как она всецело зависит от центра.

Таким образом, изменения, происходящие в админи­стративно-территориальной организации капиталистиче­ских государств под влиянием урбанизации, ставят множество проблем: организационных, правовых, поли­тических. Урбанизация усиливает и обостряет эти про­блемы. Поиски решения проблем территориальной пе­рестройки, осуществляемые правящими кругами капи­талистических стран, как мы убеждаемся в этом, идут в направлении усиления централистских тенденций, «технократизации» процесса управления крупными го­родскими образованиями, снижения роли местных представительных органов. Поэтому проблемы эти се­годня, как никогда, представляют один из важнейших участков классовой борьбы. Они связаны с такими яв­лениями, как высокий уровень концентрации рабочего класса в городах, современные направления урбанисти­ческого процесса, затрагивающие во все большей сте­пени жизнь широких слоев населения и т. д. Вре это предопределяет борьбу коммунистических партий и других демократических организаций капиталистиче­ских стран против попыток монополий ликвидировать демократию, исключить любые формы участия трудя­щихся масс в государственных делах, заменить тради­ционные представительные институты структурами и органами, которые удобны крупному капиталу, обеспе­чивая господство его частных интересов.

Итак, возникновение и развитие некоторых новей­ших тенденций в конституционном развитии современ­ного буржуазного господства обусловлено растущим влиянием таких важных факторов, как технический прогресс,   стимулируемый   научно-технической   револю-

73


цией, урбанизация и усложнение комплекса экологиче­ских проблем. Многие негативные последствия влияния этих процессов постоянно ставят перед буржуазными государствами задачи, от решения которых они не мо­гут уклониться и решение которых не допускает альтер­натив.

В данном случае рассмотрим вопрос о влиянии эко­логических проблем на развитие системы администра­тивно-территориального деления.

На местном уровне наиболее серьезными проблема­ми в области окружающей среды являются: недостаточ­ная техническая инфраструктура (канализация, сеть коммунальных предприятий с недостаточной системой очистки, дороги); нехватка и низкое качество жилиш для граждан с низким уровнем дохода; неравномер­ность распределения услуг, причем более старые, полу­разрушенные зоны местных административных единиц получают меньше, чем более богатые зоны; неадекват­ность коммунальных услуг личным и общественным по­требностям; загрязнение воздуха и воды; шум, слишком яркое освещение, а также неполное или чрезмерное ис­пользование земли.

Своеобразие территориальных структур взаимодей­ствия между обществом и природой проявляется и в бо­лее узких, локальных границах, в которых оно обычно приобретает особенно большую остроту. Наиболее яр­ким примером является проблема рациональной орга­низации так называемого метаболизма сверхкрупных городов, и прежде всего крупнейших городских агломе­раций Запада, где сложность этой проблемы намного усиливается социально-экономическими противоречия­ми их развития, которые носят антагонистический ха­рактер.

Следует подчеркнуть, что хорошо известные отрица­тельные последствия неурегулированности «метаболиз­ма» таких центров (частое образование облачного пок­рывала из смога, загрязненность города и его окре­стностей слабо или нерационально утилизируемыми промышленно-бытовыми отходами, перегрев городского воздуха и т. п.) отличаются здесь особенно высокой степенью концентрации и в то же время известной «ав­тономностью», образуя специфическую локальную сре­ду. Однако через ряд опосредствующих звеньев многие из  них  в  конечном  счете  отражаются  на  состоянии  и

74


качестве всей природной среды или ее значительной части52.

Причем надо учитывать, что изменилось и экологи­ческое «давление» современной урбанизации, измени­лось качественно. В корне другим, например, сделался состав городских и промышленных отходов (теперь это зачастую трудно усваиваемые или практически неусваи-ваемые природной средой загрязнители, в частности тя­желые металлы, токсичные или радиоактивные отходы и т. д.).

Экологические последствия урбанизации претерпе­ли на современном этапе качественные изменения и в результате эволюции форм городского расселения, вы­ражающейся в переходе от традиционных компактных городов к групповым формам расселения в виде более обширных территориальных образований (агломераций, городских районов и зон). Это увеличивает протяжен­ность ареалов взаимодействия искусственной среды го­родов и природной среды сельских местностей. Помимо крайне ограниченного финансирования со стороны госу­дарства экологического контроля в капиталистических городах важным фактором возникновения критической эколого-урбанистической ситуации выступает организа­ция подобного контроля преимущественно на уровне му­ниципалитетов, мелких административно-территориаль­ных единиц. Подобная организация охраны городской среды находится в прямом противоречии со сложным характером экологических связей, особенно в современ­ных городах, требующих регулирования, по крайней мере, в масштабе всей агломерации, не говоря уже о том, что ряд аспектов проблемы может быть решен только на национальном и даже международном уров­нях83.

Новым явлением в управлении качеством городской среды на уровне местных властей урбанизированных ареалов служит наметившаяся в последние годы тен­денция к объединению природоохранных усилий отдель­ных, близлежащих муниципалитетов. Это результат по­пыток местных властей обеспечить более централизо­ванный,   более   экологически-целесообразный   характер

52    См.: Человек, общество и окружающая среда: Географические ас­
пекты использования естественных ресурсов и сохранения окру­
жающей среды. М., 1973, с. 314—315.

53    Подробнее см.: Быстрова А. К. Экология и капиталистический го­
род. М., 1980, с. 14, 26, 68—69.

75


контроля над качеством среды в условиях современных городов. Такие попытки предприняты, например, в США и Франции.

Однако фактором, снижающим эффективность уси­лий правящих кругов буржуазного государства в обла­сти охраны окружающей среды, выступает также сохра­няющаяся чрезмерная фрагментация местной власти. Как правило, с ростом урбанизированных ареалов ка­питалистических стран число местных органов власти, несущих ответственность за природоохранный контроль в городах, не уменьшилось, а в ряде случаев даже уве­личилось. Так, в США их число увеличилось за 1967— 1972 гг. с 16 820 до 17 427. Исключение в этом отноше­нии представляют лишь отдельные западноевропейские страны. 'Что касается муниципальных органов, то теку­щие проблемы в области окружающей среды вызваны следующими факторами: отсутствием внимания к соци­альному значению решений муниципальных органов; политикой, проводимой в отношении владения и ис­пользования земли; отсутствием координированного, всестороннего планирования, вследствие чего города разбиваются на функциональные зоны, причем сегрега­ция экономических и социальных групп стала неуклон­но возрастающей реальностью; неадекватными право­выми полномочиями, а также полномочиями в отноше­нии принятия решений; недостаточностью финансовых средств; наконец, недостаточным привлечением граждан к участию во всех фазах принятия и осуществления ре­шений.

Все чаще местные органы управления должны вы­полнять задачи, которые им никогда ранее не приходи­лось выполнять и для решения которых они не облада­ют ни людскими, ни финансовыми ресурсами.

Поэтому многие местные системы управления в на­стоящее время тщательно пересматриваются в целях рационализации их сферы компетенции, создания жиз­неспособных местных органов управления и обеспече­ния равного распределения оказываемых услуг между местными органами управления и другими местными ад­министративными единицами, предоставляющими ус­луги.

Широкая реорганизация местных органов управле­ния возможна и осуществима не во всех случаях. Это трудно сделать, например, в условиях федеративной си­стемы. В этом и в других случаях средством сближения

76


многочисленных муниципальных органов являются различные формы сотрудничества, в частности сотруд­ничество в области решения проблем окружающей сре­ды. Это — сотрудничество начиная от продажи услуг одним органом управления ближайшему от него органу п кончая совместным предоставлением услуг и созда­нием новых единиц управления. Примером подобного сотрудничества могут служить такие институты, как расширенные городские коммуны, созданные во Фран­ции в 1966 г., или специальный орган в Рийнмонде (Ни­дерланды), контролирующий развитие бассейна Рейна. Оба этих органа объединяют деятельность нескольких десятков коммун, и в их обязанности входит городское планирование, контроль за загрязнением окружающей среды и др.

Таким образом, на вопрос о надлежащих оптималь­ных размерах административно-территориальных еди­ниц нет единого ответа для всех случаев. Помимо гео­графических условий той или иной страны, следует учи­тывать и другие критерии: степень экономического раз­вития, численность и плотность населения, финансовые ресурсы. Во все большей степени основными критерия­ми становятся социально-экономическое развитие и тер­риториальное планирование, в результате чего создают­ся или намечаются более крупные административно-территориальные единицы, чем было в случае, когда главное значение придавалось менее широким функ­циям.

Что касается финансирования регулирующей дея­тельности местных органов управления в области окру­жающей среды, то в конечном итоге состояние окру­жающей среды зависит от наличия финансовых средств и от того, как они расходуются. Именно в этом отно­шении местные органы управления в капиталистиче­ских странах в большинстве случаев чувствуют себя обойденными. Являясь частью общей национальной си­стемы управления, они подчас не свободны поступать по своему усмотрению, они связаны законами и нахо­дятся под контролем высших органов управления, ог­раничивающих их автономию, а также решениями в области политики, в разработке которой они часто не принимают участия.

77


Глава третья

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ

К ПРОБЛЕМАМ ЭВОЛЮЦИИ СОВРЕМЕННЫХ СИСТЕМ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

ДЕЛЕНИЯ В КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ

1. Функциональная или территориальная децентрализация?

Правительственное вмешательство в местное управ­ление, практика которого утвердилась во всех развитых капиталистических странах, по-новому ставит проблему политико-правовой природы и положения муниципаль­ных органов в политической системе капитализма. Му­ниципалитеты теряют свои прежние качества, которые делали местное самоуправление своеобразным антипо­дом бюрократической машины центральной власти. Они все более подчиняются диктату центра и, лишаясь са­мостоятельности, постепенно становятся частью испол­нительного аппарата империалистического государ­ства '. Иллюстрацией этого служит волна админист­ративно-территориальных реформ, прокатившаяся в 60—70-х годах в целом ряде капиталистических стран Западной Европы.

Анализируя в сравнительном плане эти реформы, можно увидеть, что их основные направления несколько сместили традиционные понятия централизации и де­централизации. В современной буржуазной литературе анализу наиболее типичных проявлений децентрализа­ции в области государственного управления, админист­ративно-территориального устройства и форм политиче­ского участия уделяется большое внимание. Децентра-листские тенденции рассматриваются под углом зрения вызываемых ими последствий в общеполитическом, ин­ституциональном и национально-территориальном пла­не. Наибольший интерес представляют приемы осмыс­ления причин и следствий децентралистских тенденций в развитых капиталистических странах, а также истол­кование их довольно скромных результатов на прак­тике.

1 См.:  Политический механизм   диктатуры   монополий.   М.,   1974, с. 343.

78


Обобщенную классификацию децентралистских тен­денций предпринял профессор Оксфордского универси­тета Л. Дж. Шарп2. По его мнению, децентрализация, если понимать ее не в административном или функцио­нальном, а в «пространственном», «социально-географи­ческом» смысле, проявляет себя в трех основных фор­мах — в тенденции к образованию окружных советов внут­ри больших городов и урбанизированных агломераций (децентрализация на уровне местного «самоуправ­ления»); в реорганизации местного управления, вызы­ваемой потребностями приспособления к быстрой урба­низации пригородных районов, необходимостью пере­смотра устаревших систем общественного транспорта, расположения жилых массивов, бытового обслуживания и др.; наконец, в тенденции к передаче ряда полномо­чий центрального правительства «выборным или пред­ставительным органам», создаваемым для отдельных территориальных этнически обособленных единиц на ре­гиональном уровне. Последняя тенденция, заявляет Л. Дж. Шарп, больше всего угрожает сплоченности го­сударства, поскольку в наиболее экстремистской своей форме она сопровождается требованиями выделения в обособленный район (таковы, например, требования франко-канадцев в Квебеке, валлонов в Бельгии, шот­ландцев и уэльсцев в Англии).

Анализ этой темы в исторической ретроспективе го­ворит о том, что существует ряд факторов, которые со­действуют усилению децентралистских тенденций. Бур­жуазные авторы выделяют среди них возрастающую концентрацию экономической структуры в рамках все уменьшающегося числа олигополистических корпораций и конгломератов, сосредоточение ее вокруг крупных го­родских центров и на сравнительно небольшой террито­рии; рост мобильности населения и его миграции вслед за перемещающимися промышленными предприятиями поближе к главным торговым центрам, увеличение воз­можностей для дальних поездок на работу, а также для отдыха, развлечений или покупок. Все это ведет к ут­рате чувства привязанности к данной местности (обла­сти проживания) и возрастанию общенационального кругозора, общения не по месту жительства, а по инте­ресам и т. д., к росту расходов центрального прави­тельства, сопровождающемуся усилением его уверенно-

2 Decentralist trends in western democracies. L., 1979, p. 38.

79


сти в том, что его деятельность простирается до самых дальних уголков страны \

Помимо этих основных факторов, существует ряд до­полняющих и усиливающих централистскую тенден­цию—монополизация государством забот об образова­нии и социальном благосостоянии во всех районах страны, урбанизация, слабая сопротивляемость централь­ному налогообложению; экспансия местных органов за пределы своей исторической территориальной компетен­ции; стремление государства обеспечить стабильность цен для олигополистических корпораций, которые до­минируют в частном секторе; рост доли правительствен­ной бюрократии; стремление к стандартизации ограни­ченного перечня функций и условий найма на работу. Наконец, как любая другая организация, правительст­венная служба оставляет за собой определенную сферу вмешательства по собственному усмотрению, что в ко­нечном итоге служит увеличению доходов и всевозмож­ного комфорта для бюрократии.

Преувеличенные оценки и ожидания в связи с уси­лением централизаторской тенденции в управлении об­ществом и государством, рассеянные в экономической, социологической и политологической литературе, оказа­ли в послевоенный период сильнейшее влияние на тео­ретическое мышление относительно тенденций в разви­тии государства. Так, например, для представителей по­литической науки, разделявших презумпцию о растущей централизации, характерно рассмотрение государства как единого и единообразного целого, в котором имеет место унифицированное и централизованное распределе­ние властных полномочий. Варьирование этих полномо­чий в отдельных территориальных единицах восприни­малось при этом как отклонение, обусловленное глав­ным образом спецификой географической среды и никак не влияющее на политику центра. Вплоть до появления концепций, уделивших специальное внимание проблеме отношений «центра и периферии», для политологов было характерным всячески принижать влияние социально-географического фактора на распределение властных полномочий.

Тема растущей интеграции и централизации сильнее прозвучала в теоретических построениях, которые были расценены  в   буржуазной  критической литературе  как

Ibid., p. 10—13, 16.

80


идейное обоснование «технократического централизма». Существо их заключается в стремлении придать научно­му мышлению исключительно обобщенный вид. Науч­ный рационализм подобного сорта тяготеет к унифор-мизму и централизации. Всегда и при любых условиях, подчеркивает Л. Дж. Шарп, подобная тенденция высту­пает непримиримым противником разнообразия, в том числе политической децентрализации4.

Поскольку все централистские гипотезы и предска­зания оказались недостаточно обоснованными перед многочисленными фактами тенденции к децентрализа­ции, то возникает необходимость переосмысления всех этих вопросов и, возможно, конструирование специаль­ной теории дезинтеграции. Одну из попыток в этом направлении составила теория так называемого внутрен­него колониализма, которая уподобила отношения меж­ду господствующими районами страны (такими, как Се­веро-Восточная Англия, Иль де Франс, Онтарио) и под­чиненными (такими, как Шотландия, Уэльс, Квебек) отношениям между метрополией и поселениями колони­стов 5.

Выдвигаемые разными буржуазными авторами объ­яснения деиентралистских тенденций во многом отража­ют специфические для каждой страны причины и побу­дительные стимулы к децентрализации. Вместе с тем буржуазных авторов нередко разделяют и методологи­ческие установки, и различное понимание социальной и политической природы анализируемых децентралист-ских явлений и тенденций. Все это, естественно, услож­няет задачу суммарного изложения их взглядов. Пред­ставляется целесообразным сгруппировать высказывае­мые суждения о децентрализации по трем направлениям, соответствующим трем основным областям концентра­ции этих тенденций.

Так, например, для норвежского политолога и юри­ста Ф. Кьелберга децентрализация муниципального уп­равления, ведущая к созданию окружных советов в го­родах, наблюдается сегодня повсеместно и должна рассматриваться в качестве «обширного по своим масшта­бам процесса обновления местного управления, которое происходит во всех современных государствах путем бо­лее или   менее   координируемых   мероприятий»в. Автор

4   Ibid., p. 51—52.

5   Ibid., p. 52.

6   Ibid., p. 82.

81


выделяет несколько параметров, по которым следует, по его мнению, осуществлять сравнительный анализ проявления этой тенденции в различных государствах. В частности, останавливаясь специально на анализе опыта но созданию окружных советов в Осло и Болонье, Ф. Кьелберг отмечает, что по своему составу, форми­руемому главным образом на базе политического пред­ставительства местных заинтересованных организаций и политических партий, окружные советы делятся на три основные категории: 1) советы, состав которых образу­ется частично выборным путем, частично путем назна­чений (в последнем случае подразумевается подбор и назначение на руководящую должность квалифициро­ванного и профессионального администратора. Такая практика широко распространена, например, в США); 2) советы, состав которых избирается исключительно путем голосования. Представительство в них строится в пропорциональной зависимости от числа голосов, подан­ных за кандидатов той или иной партии. Подобная прак­тика распространена в современной Норвегии и Дании, а также в Италии после принятия закона о децентрали­зации 1976 г.; 3) советы, состав которых формируется на партийной или иной основе и голосуется на выборах единым списком ~.

Теоретическое освещение динамики развития окруж­ного  управления   и   конкретных форм   его   воплощения; должно учитывать, пишет Ф.  Кьелберг,  факторы двух} видов:  1. Факторы, способствующие подъему политиче-^ ской активности (участия) на определенной территории,, активности, которая уже не может быть интерпретиро­вана   исключительно в   терминах  конкретных  социаль­ных конфликтов и возникающих при этом политических ориентации.   2. Факторы,   ведущие  к  различным   реак­циям на децентралистские тенденции со стороны муни­ципальных властей и воздействующие на их предрасполо­женность к введению институтов окружного управления. Создание    этих    институтов    управления    сопровожда­ется новыми конфликтами, которые определенным обра­зом отражаются на концепциях «общественной пользы», приносимой такой  реорганизацией. Так,  например, ок­ружное управление может казаться эффективным с хо­зяйственной точки зрения, с точки зрения выгод разви­тия  городского хозяйства  и т.  д.  Однако на  практике

7 Ibid., p. 92.

82


 


выгоды такого порядка нередко рассматриваются в от­рыве от финансовых и иных возможностей городских властей, проводящих реорганизацию.

Административные и политические вопросы эффек­тивного окружного управления в большинстве случаев настолько переплетены, что не представляется никакой возможности их обособить друг от друга. Вместе с тем возможны такие вариации в понимании «эффективно­сти» — административной и политической, которые су­щественны для успеха в деле преобразования муници­пальных институтов. Если превалирует административ­ная точка зрения, то институтам окружного управления приходится вести настоящую борьбу за выживание. Од­нако в случае поддержки их политиками шансы окруж­ного управления значительно возрастают8.

Американский юрист У. Магнуссен рассматривает движение к созданию окружных советов в США и Анг­лии как разновидность демократических преобразова­ний, но вместе с тем подчеркивает, что сами по себе они не являются новыми. Мысль о том, что каждый округ должен быть организован политически, имела хождение и в доиндустриальных обществах, когда города и посе­ления были главными административно-территориальны­ми единицами. В Англии было принято предоставлять местным властям значительную автономию в обмен на их лояльность и поддержку центральной администрации. При существовавших тогда формах и средствах социаль-юй коммуникации этот способ политико-территориаль-лой организации был необходимым условием государст­венного управления. Современное движение к созданию автономных окружных советов частично стимулировалось ростом политической активности в связи с конкуренцией общенациональных политических партий (США, Англия), движением за гражданские права негров, влиянием за­интересованных групп представителей белого населения и среднего класса9.

С другой стороны, создание окружных советов ведет к политической фрагментации, к ослаблению механиз­мов государственного управления, оно встречает оппо­зицию в лице экономических привилегированных групп населения, не желающих мириться с реформистской по­литикой. Задача реформаторов заключается в том, что-


8 Ibid., p. 107. Ibid., p. 129.

83


бы сочетать стремление к демократическому самоуправ­лению и эгалитаризму с неизбежной потребностью в социальной интеграции, в сильном централизованном управлении.

Вслед за Л. Дж. Шарпом и Ф. Кьелбергом У. Маг-нуссен склонен расценивать окружные советы как ти­пичное и естественное явление в управлении городами будущего. В этой связи он высказывает соображение об оптимальном числе жителей для окружного управления. Наименьшее число жителей пригорода в современном Торонто составляет 100 тыс., в Лондоне примерно 150 тыс. Для таких крупных городов, как Нью-Йорк, ра­зумный минимум для окружного управления — 150 тыс. человек. Для менее крупных городов эта цифра будет меньшей, но самым оптимальным числом жителей для всех видов городского управления считается 50 тыс.10 Примером практического осуществления идеи создания округов может служить Франция.

Согласно новому закону, принятому в 1982 г., столи­ца Франции Париж остается одновременно коммуной и департаментом на основании специального статуса, ко торый он имеет с 1964 г. Париж сохраняет деление на 20 округов, Лион — на 9 округов, Марсель — на 6 сек­торов (каждый из которых включает от 1 до 4 из су­ществующих в городе округов). Секторы Марселя при­равниваются к парижским и лионским округам. Управ­ление этими тремя городами остается в руках муници­пальных советов, избираемых на основе межоритарно-пропорциональной системы по округам (в Париже и Лионе) или секторам (в Марселе). Число членов во всех трех муниципальных советах увеличено: в Париже со 109 до 163, в Марселе с 63 до 101, в Лионе с 61 до 73.

Главное новшество, которое ввел новый закон,— это создание окружных (районых) советов. В Париже до настоящего времени в каждом округе существовали так называемые окружные комиссии, члены которых не из­бирались, а назначались. Эти комиссии не имели суще­ственных полномочий. Вновь создаваемые окружные со­веты будут составлены из членов, избираемых по тем же спискам, что и муниципальные советники. Члены му­ниципального совета, избранные в округе, по праву ста­новятся   членами   окружного  совета.   Председатель  ок-

10 Ibid., p. 152.

84


ружного совета избирается из числа муниципальных со­ветников города и получает титул мэра округа.

Окружным советам предоставляются довольно широ­кие полномочия, касающиеся организации жизни в ок­руге, в том числе решение вопросов размещения об­щественных и культурных учреждений, строительства домов с умеренной квартирной платой (так называе­мых социальных). Муниципальный совет города обязан выделять из своего бюджета определенные суммы для осуществления функций управления в округе.

Тема реорганизации местного управления в целом так или иначе затрагивается во многих работах буржу­азных авторов, однако здесь наблюдается большое раз­нообразие мнений. Для Шарпа местное управление предстает главным образом как область средоточения административных функций, в которой преобладающее влияние принадлежит «профессионально-бюрократиче­скому комплексу». Децентралистское движение на этом уровне менее развито, чем на уровне окружных советов или на региональном уровне.

Английский юрист и политолог Н. Джонсон, иссле­дуя последствия децентралистских тенденций на мате­риалах ФРГ, выделяет три характерные тенденции, со­действующие децентрализации, в том числе на местном уровне: 1) стремление к более эффективному и рента­бельному государственному управлению; 2) официаль­ное признание наличия специфических групп, пресле­дующих различные, несовпадающие интересы; 3) реа­лизация демократических постулатов. Практическое осуществление децентралистских тенденций влечет за собой «диффузию бюрократической ответственности» и усиление «роли инициативы граждан». Вместе с тем многоуровневая и децентрализованная структура госу­дарственного управления в ФРГ позволяет, как считает Н. Джонсон, преодолеть распространенную дилемму управления — «централизованное государственное управ­ление для эффективности; децентрализованное государ­ственное управление для сохранения демократических ценностей» и.

Рассматривая историю развития регионализма во Франции, В. Райт отмечает, что регионализм не полу­чил сколько-нибудь значительной поддержки вплоть до 50—60-х годов, однако и в этом случае эта поддержка

" Ibid., p. 238, 246.

85


несла на себе печать совершенно противоположных и соперничающих влияний. В 50-е годы созданные в связи с быстрой индустриализацией и урбанизацией «новые экономические элиты» начали рассматривать местные экономические проблемы с точки зрения регионализма. Объединенные в комитеты регионального развития, эти «новые элиты» стали утверждать, что экономическое развитие районов может осуществляться лишь за счет усилий местных общностей и что традиционные терри­ториальные структуры, предназначавшиеся для доин-дустриальной эпохи, стали сегодня абсолютно непри­годными. Они заручились поддержкой официального Парижа, особенно Комиссариата по планированию, ко­торый выступил с обоснованием идеи о том, что боль­шие по размеру территориальные единицы якобы спо­собствуют более рациональному экономическому пла­нированию, активизации инвестиционной политики, программированию общественных работ. В области ад­министративно-территориального устройства эта идея до­полнялась предложениями «гармонизировать» простран­ственные границы административной деятельности, например сократить число департаментов с 90 до 47, как это предлагал М. Дебре в 1947 г. Программа реги­онализации, сложившаяся в 50—60-е годы, охарактери­зована В. Райтом как функциональный регионализм, который стал приемлемым только главным образом в качестве орудия борьбы с трудностями экономического роста, проистекающими вследствие неудачной, фрагмен­тарной организации мелких департаментов. Функцио­нальный регионализм способствовал также легитима­ции деятельности планировщиков и самого процесса планирования и вдобавок к этому облегчал, после соот­ветствующих консультаций с региональными элитами, беспрепятственное выполнение принимаемых плановых решений. Наконец, функциональный регионализм высту­пал в качестве средства умиротворения и успокоения тех, кто требовал большей регионализации 12.

В позиции регионалистов имелись уязвимые места. Они, например, затруднялись объяснить, что составляет для них главную задачу: пробуждение к жизни новых и динамичных региональных сил или, как это часто подо­зревалось, подчинение этих сил своекорыстным интере­сам государства. Функционалисты действительно столк-

12 ibid., р. 215.

86


яулись с дилеммой: эффективная политическая децент­рализация была неразрывно связана с легитимацией экономического планирования. Однако же эта децент­рализация несла с собой риск того, что принимаемые на региональном уровне планово-экономические реше­ния окажутся вне всякого контроля.

Поддержка радикальной регионализации имела ме­сто среди общенациональных политических партий и на местном уровне. На местном уровне регионалистские настроения охватывают главным образом периферию Франции, в частности Бретань, Корсику и др. Пере­численные области страдают от быстрой эрозии их куль­турной и языковой самобытности под влиянием полити­ки «культурного империализма», проводимой централь­ным правительством13. Вместе с тем — это области вы­сокого распространения безработицы, значительного постарения населения из-за оттока более молодых и ди­намичных слоев в Париж и другие районы, переживаю­щие период бума. Регионалистские настроения транс­формировались   здесь   в   различные   формы   протеста.

По мнению В. Райта, в 70-е годы во Франции начало превалировать ограниченное понимание регионализ­ма— функциональный регионализм, в то время как ре­гионализм, базирующийся на эффективной политиче­ской децентрализации, потерпел провал. Такой регио­нализм устраивал многие соперничающие группировки: он выглядел как средство усиления и одновременно ос­лабления единства нации, регенерации государства и придания жизненной силы провинции, как орудие гло­бальной перестройки французской экономики, сглажи­вания различий между отдельными районами и обеспе­чения роста общественного участия и эффективности администрирования ".

Возвращаясь к вопросу о понятиях, отметим, что эти классические понятия — централизация и децентрализа­ция (особенно последняя) — зачастую довольно неясно отражены в буржуазных правовых доктринах15. Поле­мика на тему «централизация — децентрализация» при своем возникновении имела в основном значение в пла­не политическом, нежели в административном. Отправ­ная точка дискуссий была не «самоадминистрирование»

13     Ibid., p. 225.

14     Ibid.

15     L'Administration publique. P., 1971, p. 129—130.

87


(Tauto-administration), а самоуправление (l'auto-gouver-nement). В политическом плане децентрализация, как известно, заключается в том, что местные органы, из­бранные населением, правомочны принимать решения по целому ряду вопросов, обязательные для всех жите­лей той или иной административно-территориальной единицы. В административном плане понятия «центра­лизация» и «децентрализация», например, во француз­ском и западногерманском административном праве употребляются в определенном — техническом смыс­ле, параллельно теме «концентрация — деконцентра-ция». Заметим, однако, что централизация — это поня­тие исключительно структурного порядка: оно говорит о том, что первоначальная компетенция располагается на иерархически высшем уровне, чаще всего в руках главы государства или правительства. Это, конечно, не означает, что в централизованной административной структуре решения-всегда принимаются на этом уровне. Связная административная система — это одна из ос­новных черт централизованной администрации, а пере­дача компетенции на более низшие уровни — элемент функционирования всего механизма16. «Деконцентра-ция» относится к степени и объему подобной передачи компетенции. Децентрализация, напротив, влечет пере­дачу компетенции от центра к периферии. Другими сло­вами, она наделяет (или должна наделять) местные ор­ганы значительной властью или по крайней мере уси­ливает их полномочия по управлению собственными делами.

Сказанное касается территориальной децентрализа­ции. В буржуазных правовых доктринах проводится различие между функциональной и территориальной (вертикальной) децентрализацией. Функциональная де­централизация основывается на передаче компетенции государственным автономным учреждениям и органам, осуществляющим определенные функции на территории тех или иных административно-территориальных еди­ниц. Речь идет о публично-правовых учреждениях. Обе

" Однако если теоретически можно довольно легко обособить эти понятия — централизация и децентрализация, то практически не всякое повышение степени централизации полномочий равносиль­но ограничению демократии (что убедительно доказывает прак­тика государственного строительства в социалистических стра­нах), подобно тому как и не каждая децентрализация влечет за собой демократизацию функционирования  администрации.

88

i


формы децентрализации получили дальнейшее развитие, что и нашло отражение в проведенных в последние годы административных реформах.

Но особенно отчетливо проблема децентрализации зазвучала в связи с регионализацией. В большинстве капиталистических стран спор идет о двух различных политических выборах. Существует мнение, что региона­лизация не является децентрализацией, поскольку на уровне регионов нет реальной возможности выделить «региональные местные дела», которые отличаются от национальных дел, традиционно относящихся к государ­ству... Децентрализация, по мнению Ф.-П. Бенуа, не за­трагивает прямо государство; регионализация транс­формирует его, переносит часть «прав» централизации на уровень регионов. Децентрализация является анти­тезой централизации, регионализация ограничивается ее перемещением". Отсюда основной корень споров, тор­мозящих развитие децентралистского движения в запад­ноевропейских капиталистических странах, особенно во Франции.

Несмотря на разнообразие условий, в которых осу­ществляются реформы административно-территориаль­ного деления в различных капиталистических странах, общей для многих из них тенденцией, как выше отме­чалось, является укрупнение существующих, в основном низовых, административно-территориальных единиц. Эта тенденция реализуется в двух вариантах: простым «техническим» слиянием мелких административных подразделений и установлением «своеобразного сотруд­ничества» низовых и средних административно-терри­ториальных единиц путем создания публично-правового учреждения.

Другая тенденция отражает стремление создать но­вое административно-территориальное подразделение — регион. Однако, как уже отмечалось, во многих странах региональные структуры еще эволюционируют и не приобрели устойчивых форм, существенным образом отличаясь друг от друга в каждой из рассматриваемых стран: от института политической автономии до инсти­тута экономической администрации.

Эти две тенденции тесно связаны между собой. Так, попытки укрупнения низших звеньев  административно-

Ш

17 Benoit P. Vers un renouveau de la decentralisation? Rev. droit publ. et sci. polit. France et a l'etranger, 1976, N 4, p. 981.

89


территориального деления представляют в сущности одну из разновидностей регионализации, а именно мик­рорегионализацию. Это характерно для сравнительно небольших стран (Нидерланды, Дания), а в странах большего размера, как Франция и Великобритания, практика показывает, что микрорегионализация делает необходимой макрорегионализацию.

2. Буржуазные концепции

административно-территориальных

реформ и государственно-правовая практика

Буржуазная правовая и экономическая науки, при­знавая необходимость перемен в области экономическо­го и административного районирования, особенно в свя­зи с нуждами планирования, уже давно сталкиваются с подобными проблемами. В теоретическом плане необхо­димость подобной перестройки территориальных границ деятельности местных органов вызвала появление двух концепций, которые в той или иной степени нашли рас­пространение в капиталистических странах Западной Европы и которые условно можно назвать «органиче­ской» и «функциональной».

Сторонники «функциональной» концепции исходят из того, что современные коммуны не могут обеспечить многие функции коммунального управления, в частно­сти те из них, которые порождены научно-техническим прогрессом, новыми социально-экономическими потреб­ностями и общественными нуждами. Поэтому они пред­лагают, не затрагивая современных местных структур, создать сеть организаций межкоммунального сотрудни­чества в форме публично-правовых учреждений. На эти последние предусматривается возложить те или иные функции, которые осуществляют или должны осуществ­лять нынешние коммуны.

Суть «органической» концепции, исходящей из той же посылки, заключается в идее радикального реше­ния— укрупнения существующих административно-тер­риториальных единиц с сохранением традиционных де­мократических институтов (прямые выборы, нормы представительства и т. п.).

Эти концепции получили поддержку в ряде стран (Франции, Италии, ФРГ, Англии, Бельгии и др.). Одна­ко результаты проведения мероприятий в русле этих концепций не одинаковы в разных странах. Что касает-

?0


ся «функциональной» концепций, то, например, во Франции практика создания подобных публично-право­вых учреждений вызвала известную путаницу. Действи­тельно, от наличия такого многообразия больших и ма­лых коммун, синдикатов коммун, городских дистриктов, расширенных городских коммун (разновидности публич­но-правовых учреждений.— А. Т.) и новых коммун, ро­дившихся от слияния прежних, по ироническому заме­чанию французского юриста А. Русийона, может воз­никнуть головокружение18. Практика показала, что решения в русле «органической» концепции (укрупне­ние) имели незначительный успех, что они не могут быть полностью удовлетворительными, если ограничи­ваются только этим, ибо удаление администрации от на­селения требует, в свою очередь, развития «внутриком-мунальной» децентрализации. Децентрализация муни­ципального управления, ведущая к созданию «окруж­ных советов» (квартальных комитетов и др.), наблюда­ется сегодня повсеместно и, по мнению некоторых бур­жуазных исследователей (Ф. Кьелберга — Норвегия, У. Магнуссена — США), должна рассматриваться в ка­честве обширного по всем своим масштабам процесса обновления местного управления, которое происходит во всех современных государствах путем более или ме­нее координируемых мероприятий19. В качестве приме­ра подобной практики можно привести создание «квар­тальных комитетов» в Болонье и Осло.

На данном этапе превалируют два вида решения — слияние и кооперация. Первое предполагает известную перестройку административно-территориальных единиц, второе — сотрудничество существующих. В правовом плане эти два решения естественно отличаются друг рт друга.

В первом случае речь идет о создании единой в ад­министративном и территориальном плане общности за счет фактической ликвидации объединяемых единиц, с образованием нового органа управления, олицетворя­ющего это новое сообщество. Это означает создание но­вой укрупненной коммуны со всеми вытекающими отсю­да последствиями. Это радикальное решение, и в целом в нем заинтересованы лишь мелкие, в основном сель-

18      Roussillon H. Les structures territoriales des communes. Reformes
et perspectives d'avenir. P., 1972, p. 427.

19     Decentralist trends..., p. 82, 129.

91


ские, коммуны, неспособные в финансовом отношении решать множество проблем современного урбанизиро­ванного общества20. Так, в Швеции, например, в 1962г. были созданы 282 новые коммуны, именуемые «блоками коммун» и призванные объединить существующие ком­муны. Причем если вначале речь шла только о сельских коммунах, то в настоящее время предлагается осущест­вить реформу, затрагивающую и города.

В Дании законом 1966 г. число коммун сокращено с 1100 до 280". Укрупнение муниципальных подразделе­ний путем слияния предпринято в Великобритании ре­формой 1972—1974 гг. Во французской практике слия­ние коммун тоже имело место, но результаты пока до­вольно скромны. Так, с 1945 по 1970 г. насчитывалось 350 слияний, затронувших 746 коммун, к концу 1974 г. проведено еще 148 слияний, ликвидировавших ИЗО ком­мун, а к 1977 г.— еще 1570 слияний22. Если учесть, что во Франции около 36 000 коммун, то результаты незна­чительны. В ФРГ в отдельных землях также существует практика слияния общин. Так, например, закон от 19 декабря 1967 г. земли Северный Рейн-Вестфалия заме­нил 67 общин одного из округов девятью.

Второе решение — создание определенной общности на кооперативных началах. В этом случае используется либо формула межкоммунального (межобщинного) со­трудничества на основе добровольного целевого согла­шения коммун, при котором сохраняется самостоятель­ность объединяющихся единиц, либо формула публично-правового учреждения.

В буржуазной правовой науке и практике прослежи­вается устойчивая тенденция к интеграции коммуналь­ного управления в государственное управление при со­хранении определенных элементов коммунальной само­стоятельности. Характерным примером этой тенденции является эволюция местного управления в Великобрита­нии, до недавнего времени представлявшей образец страны с местным управлением, более всего отвечав­шим понятию «самоуправление». Последняя муници­пальная реформа 1972—1974 гг., во-первых, сократила количество органов местного управления, что является существенным для руководства ими из центра. Во-вто-

20   Savigny J. L'Etat contre les communes. P., 1971, p. 197.

21      Roussillon H. Op. cit, p. 341.

22   Beriot L. 36 000 maires en proces. P., 1977, p. 214.

92


рых, большинство полномочий, которыми были традици­онно наделены местные выборные органы, переданы тем иг них, которые географически более удалены от насе­ления и испытывают меньшее давление мдсс23. По-скольку стало меньше местных избранников — 22 тыс. вместо 35 тыс., их прямые связи с населением сокра­тились. По этим причинам новая система местного уп­равления критиковалась как менее демократичная. Го­воря о тенденциях послереформенного развития местно­го управления в Великобритании, английский юрист Дж. Брэнд отмечает, что местные власти не только те­ряют многие службы, например медицинское обслужи­вание, водоснабжение и др., но фактически над каждой службой, оставшейся в их ведении, осуществляется зна­чительный контроль или прямое руководство из цент­ра 24. Заметны тенденции усиления контроля центра над деятельностью муниципальных властей, особенно в области финансов, и прежде всего в реализации права на получение займов25. Аналогичной оценки придержи­ваются и другие английские авторы (П. Ричарде, Д. Мауд, Б. Буд). Отмечая возросший в результате ре­формы уровень централизма в управлении местными де­лами, они приходят к выводу, что в Великобритании местное управление все менее становится местным. Бо­лее того, реформа, по мнению П. Ричардса, не внесла принципиальных изменений в систему контроля центра над муниципалитетами, что же касается интенсивности правительственного контроля, то его совокупная мощь влечет угрозу омертвления всей муниципальной актив­ности 26.

Подобный вывод следует и из анализа результатов муниципальной реформы, проведенной в ФРГ в 70-е годы. Она также способствовала усилению влияния зе­мельных и федеральных органов на общины, значитель­но ограничив их самостоятельность и права. Государ-ствоведы ФРГ пытаются объяснить это «необходи­мостью преобразования общественных служб в единые, большие системы». В жертву этим многосторонним си-

23    См.: Крылова Н. С. Английское государство. М., 1981, с. 218.

24    Brand J. Local government reform in England 1884—1974. L., 1974,
p. 149—150.

25   Irwin J. Modern Britain: an introduction. L., 1976.

26   Richards  P.  The  reformed   local   government   system.   L.,    1974;
Maud J. P. R.,  Wood B. English local government   reformed.   L.,
1975, p. 125, 127.

93


стемам приносятся некоторые льготы, принадлежащие непосредственно общинам27. Один из ведущих специа­листов ФРГ в области коммунальной политики — Г. Клюбер, говоря об «увеличивающемся ослаблении самоуправления», отмечает, что «совершенствование ре­гулирования в различных областях управления ведет к растущей опеке государства над общинами»28. В част­ности, следствием укрупнения общин явилось то, что центры принятия решений — ратуши — сегодня более, чем раньше, отдалены от граждан29. В этих центрах наблюдается усиление централизации и бюрократиза­ции, происходит деполитазация общинного уровня уп­равления, факторы демократии приносятся в жертву прагматически понимаемым административным нуж­дам 30.

Французские авторы, оценивая новопостроения мест­ной административной структуры, указывали на то, что новые органы создавались главным образом и прежде всего для удобства центральной администрации. Это выражалось также в стремлении правящих кругов уси­лить «технический» аспект реформ местного управления и системы административно-территориального деле­ния3'. Коммуны и органы их перегруппировки пони­мались правящими кругами не как местные политиче­ские власти, способные конфликтовать с центром во имя защиты местных интересов, а в основном как орга­ны управления, предназначенные служить националь­ным интересам в местном звене. И как следствие такой политики государства, подчеркивал Э. Пизани, произо­шла задержка эволюции французской административ­ной философии, потеря местными представительными органами своих полномочий в пользу технократических по природе органов, дробление и распыление ответст­венности32. Более того, как показала практика реформ

27    См.: Тимофеев Н. С. Некоторые аспекты реформы муниципально­
го управления в ФРГ.— Вестн. МГУ. Сер. 11, Право, 1977, № 2,
с. 79.

28    Kluber H.  Die Gemeinden im  Bundesdeutschen Verfassungsrecht.
Gettingen, 1974, S. 75.

29   Thime  W. Fortentwicklung des kommunalen Rechts.Demokrati-
sche Gemeinden, 1975, N 7, S. 536.

30   Frei R., Thranhardt D. Entropolisierung   oder   Repolitisierung?
Gemeinden in BRD. Politische Bildung, 1974, N 3, S. 5.

31     Bourjol M. La reforme municipale: Bilan et perspectives. P., 1975,
p. 354.

32    Pisani E. La region, pourquoi faire? P., 1969, p. 118.

S4


во Франции, эти создаваемые правительством много­уровневые структуры ведут лишь к дополнительным сложностям. Развитие коммунальных структур шло в сторону параллельного создания наряду с традицион­ными местными коллективами — коммунами и депар­таментами, определенными Конституцией,— всевозмож­ных «сообществ» с различным правовым статусом на межкоммунальном уровне, на уровне агломераций и ре­гионов, где функционируют новые органы с различными формами «представительства» и полномочиями реше­ния.

Что же касается органов коммун и департаментов, то они становились простыми исполнителями решений, принятых государственной властью. Как справедливо указывал французский ученый, член ЦК ФКП Ф. Да-метт, когда власти констатируют необходимость изме­нений, чтобы выжить и сохранить систему, но не в со­стоянии это сделать, можно говорить о кризисе госу­дарства 33.

Все реформы, проводившиеся в последние годы в местном звене и затрагивающие фундаментальные ос­новы местной административной системы, наталкивались на одну из важнейших и коренных проблем — проблему демократии. Правящие круги капиталистических стран используют разнообразные тактические приемы на ос­нове общей стратегии «подкопа» под представительную систему на местах. Это, как мы уже имели возможность убедиться, либо слияние административно-территориаль­ных единиц с естественным сокращением норм предста­вительства в их органах и удалением последних от на­селения, либо создание территориальных публично-пра­вовых учреждений, где объединяемые ими тем или иным способом местные территориальные коллективы утрачи­вают целый ряд функций и полномочий, которые «деле­гируют» этому учреждению.

Существенным фактором муниципальной демократии выступает относительная децентрализация в осуществле­нии местного управления. Однако сама по себе децен­трализация управления в рамках буржуазного государ­ства далеко не равнозначна демократии. Попытки ряда буржуазных государствоведов отождествлять децентра­лизацию с демократией идут в разрез с тем обстоятель­ством, что во многих капиталистических странах децен-

33 Cah. commun., 1977, N 9, p. 20.

95


трализация нередко осуществляется с целью повышения роли бюрократического аппарата на местах в ущерб муниципальному представительству. Децентрализован­ный характер муниципального управления выступает элементом муниципальной демократии лишь постольку, поскольку он сочетается с представительной формой управленческой деятельности 34.

Таким образом, эта на первый взгляд организацион­но-управленческая проблема является и важной полити­ческой проблемой. В связи с этим подчеркнем своеобраз­ную деталь реформ, осуществляемых в капиталистиче­ских странах Западной Европы. В то время как, каза­лось бы, упрощается система административно-террито­риального деления — сокращается количество и наимено­вание местных территориальных коллективов, парал­лельно увеличивается число управленческих уровней на местах, происходящее в связи с ростом всевозможных «функциональных» институтов (публично-правовых учре­ждений многоцелевого назначения). Многие буржуаз­ные авторы считают, что подобное положение негативно отражается на демократии, административной эффек­тивности и интересах граждан. «Если административ­ная техника здесь устраивает,— отмечает французский юрист Ж- Савиньи,— то демократия ежедневно теснит­ся» 3\

Вопрос о природе публично-правового учреждения рассматривался в нашей юридической литературе неод­нократно в различных аспектах. В данном случае мы рассмотрим его как орган государственного управления на местах.

Говоря о причинах появления и довольно быстрого развития подобных административных учреждений, французский административист Б. Гурней считает, что основная причина состоит в том, что традиционные местные органы управления не в состоянии взять на себя новые функции государства. После окончания второй мировой войны во всех странах, отмечает Б. Гурней, на­метилась тенденция постепенного возрастания числа автономных органов управления, так называемого пара-государственного сектора. Под автономными учреждения­ми следует понимать, пишет он, учреждения, обладаю-

34   См.: Барабашев Г. В. Положение и роль муниципальных органов
в   современном   капиталистическом   государстве   (США, Велико­
британия): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М, 1971, с. 11.

35    Savigny I. Op. cit, p. 191 — 192.

96


щие организационно-хозяйственной самостоятельностью и призванные удовлетворять определенные общественные потребности в различных областях государственного уп­равления. В индустриальных обществах плюралистиче­ского типа эти автономные учреждения развиваются в различных формах и имеют самые различные названия: учреждения публичного характера, публичные корпора­ции, смешанные экономические общества, профессиональ­ные корпорации, ассоциации со специальной целью и т. д.зв

Со стороны буржуазного законодательства, судов и доктрины проявлялась и проявляется очевидная тен­денция рассматривать общую государственную адми­нистрацию, с одной стороны, и публично-правовые учреждения — с другой, не только как разные по своей юридической природе органы управления, но скорее, как две самостоятельные ветви исполнительной вла­сти ". С классическими лицами публичного права (са­мим государством, департаментами и коммунами) их сближает то, что они в той или иной мере обладали прерогативами публичной власти, действовали в рамках публичного (административного) права38. В этом смысле публично-правовые учреждения были составной частью государственной администрации, публичными (государственными) юридическими лицами.

С самого начала, однако, публичные учреждения при­обрели ряд черт, отличавших их от классических лиц публичного права. Прежде всего их деятельность была подчинена принципу специальной правоспособности. Го­сударство в лице своей администрации обладает самой широкой компетенцией; компетенция территориальных коллективов носит общий характер, но лимитирована территориально. Компетенция публично-правовых учре­ждений наиболее ограничена: согласно принципу спе­циализации им запрещены действия, не отвечающие це­лям их создания. Деятельность публично-правовых учре­ждений строилась на принципе административной децен­трализации, в соответствии с которым они объявлялись автономными по отношению к центральной администра­тивной власти  (президенту, премьер-министру, минист-

38 См.: Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969, с. 208— 209.

37   См.: Сосна С. А. Правовое положение государственного предприя­
тия в развивающихся странах. М., 1976, с. 46.

38   См.:  Ведель Ж-   Административное   право   Франции.   М.,   1973,
с. 390—391, 446—450.


4   Заказ 3203


97


рам). Они получали полномочия по принятию решений административно-правового характера, не находясь & иерархическом подчинении центральных органов вла­сти 39.

Напомним, что французское публично-правовое учре­ждение возникло прежде всего как орган государствен­ной администрации, наделенный функциями админи­стративного управления. С усилением государственного вмешательства в экономику в категорию публично-пра­вовых учреждений стали включать все новые и новые хозяйственные органы (от управленческих до деловых, коммерческих). Тем не менее в правовой доктрине про­тивопоставление двух начал — государственно-полити­ческого, публичного, административного, с одной сторо­ны, и хозяйственно-экономического, коммерческого, де­лового — с другой, осталось непреодоленным 40.

В отличие от французского права английское право не знает деления на публичное и частное. В нем отсут­ствует категория публично-правового учреждения в том его понимании, которое утвердилось во французском ад­министративном праве. Администрация в Англии не включает в себя всех звеньев государственного управле­ния, как во Франции. В Англии это королевское прави­тельство. Другие звенья управления (прежде всего мест­ные органы) являются, таким образом, не ответвлени­ями государственной администрации, а юридическими лицами английского общего права, т. е., скорее, лицами частного права (в его континентальном понимании). Институтом, наиболее близким по своей юридической природе и функциональным признакам к французскому публично-правовому учреждению, является в английском праве публично-правовая (государственная) корпора­ция. Английские корпорации, подобно французским пуб­лично-правовым учреждениям, совмещают функции органов публичного (государственного) управления и обычных коммерческих предприятий. В основе сходства обоих институтов лежат некоторые правовые принципы, которые, несмотря на различия в правовых системах, имеют в этих странах общие черты (принцип специа­лизации, например) ".

Публичная корпорация как юридическое лицо уходит своими   корнями   в   историю.   В   период  империализма


39   См.

40    См.

41    См.


Там же, с. 391—392.

Сосна С. А. Указ. соч., с. 67—68.

Там же, с. 50—51.


98


такую форму принимало все большее число органов государства. В этом процессе, как отмечает Н. С. Кры­лова, прослеживается два периода. До окончания вто­рой мировой войны статус публичной корпорации полу­чали в основном государственные органы, деятельность которых была ограничена пределами определенной административно-территориальной единицы. После вто­рой мировой войны форма публичной корпорации в ши­роких масштабах была использована при создании ор­ганов государства, деятельность которых распростра­няется на всю территорию страны. В центре сложилась разветвленная система публичных корпораций, осущест­вляющих руководство целыми отраслями промышлен­ности или направлениями государственной деятельности. Параллельно продолжали развиваться и публичные кор­порации, деятельность которых ограничена определен­ной территорией. В результате публичная корпорация стала одним из наиболее распространенных видов госу­дарственных органов ".

Английская публичная корпорация представляет со­бой государственно-правовую форму, в которой наибо­лее ярко воплощаются начала административно-право­вой автономии. Публичная корпорация —■ это орган государства, включенный в общую иерархию государст­венных органов. В законах о создании публичных кор­пораций неизменно указывается на то, какой орган является по отношению к ним вышестоящим. Публичная корпорация подчинена последнему, который и назначает состав ее руководящих органов, устанавливает срок и условия пребывания назначаемых лиц в должности и имеет право на их увольнение. Публичная корпорация обладает значительной административной автономией по отношению к вышестоящему органу. Административная автономия по отношению к вышестоящему органу обес­печивается также путем предоставления публичной корпорации имущественной независимости: она не фи­нансируется из средств государственного бюджета и самостоятельна в финансовом отношении 43.

Применительно к исследуемой теме рассмотрим ин­ститут публично-правового учреждения в качестве одно­го из основных инструментов «функциональной» децен­трализации. Примечательно, что   в   правительственных

Подробнее см.: Крылова Н. С. Указ. соч., с. 193. 43 См.: Крылова Н. С. Государственный аппарат экономического ре­гулирования в Великобритании. М, 1972, с. 62—65.

99                                                   4»


проектах административно-территориальных реформ, когда речь заходит об управлении вновь создаваемыми территориальными сообществами, все большее предпоч­тение отдается именно этим институтам. Так, во Фран­ции один из последних проектов административных ре­форм, предложенных комиссией О. Гишара", был на­целен на создание еще одной разновидности публично-правовых учреждений, так называемых коммунальных сообществ (по сути дела, представляющих собой объе­динение коммун федерального типа), которые централи­зовали бы компетенцию и ресурсы коммун в отношении территориального развития. Согласно проекту, коммунам остаются чисто административные полномочия. Факти­чески, указывал журнал ЦК ФКХ1 «Кайе дю коммю-нисм», осуществление этой идеи привело бы к дискреди­тации понятия местного территориального коллектива, подтверждая стремление правящих кругов к подмене его публично-правовым учреждением 46.

В чем же основное «удобство» использования этого института для правящих кругов и почему не ставится вопрос о создании полноценного территориального кол­лектива?

В течение последних тридцати лет понятие публично-правового учреждения, по замечанию известного фран­цузского юриста Ж- Веделя, служило удобной форму­лой, применяющейся для обозначения разнородных юридических лиц. В эту категорию была включена целая серия новых учреждений, получивших общее наименование46. Так, наряду с традиционными публич­но-правовыми учреждениями промышленного и торгово­го характера сюда включаются и административные публично-правовые учреждения, а также разного рода объединения административно-территориальных единиц для совместного разрешения одной или нескольких об­щих проблем.

Однако, по мнению того же Ж. Веделя, привнесение в понятие публично-правового учреждения весьма раз­нородных элементов привело к утрате им ясности и про­стоты, которые оно имело в момент формирования клас­сического французского административного права. Об­щие   черты   между    различными    публично-правовыми

44     Actualites Documents «Vivre ensemble»: Le projet. P., 1977, p. 13—

45     Cah. commun., 1977, N 9, p. 18.

46     См.: Ведель Ж. Указ. соч., с. 446.

100


_


учреждениями настолько сведены к минимуму, что возможность сохранения единой концепции публично-правового учреждения весьма сомнительна. На деле публично-правовое учреждение не отвечает ни единому юридическому определению, ни единому юридическому режиму47. Применительно к рассматриваемой пробле­ме подобная ситуация, однако, ведет слишком далеко. Скрытый за подобной неопределенностью характер ис­тощения местных коллективов, замечает французский юрист И. Мени, громоздкость и многослойность админи­стративного здания, устранение всеобщего прямого голосования при образовании его руководящих органов представляет достаточную опасность 48.

Уже прошли те времена, когда отличительной чертой публично-правового учреждения была специализация (т. е. конкретная цель, для которой создается то или иное учреждение), оно уже давно стало многоцелевым. А это означает, что оно вполне может осуществлять ру­ководство многими необходимыми службами коммун и более крупных территориальных образований. Расширяя, таким образом, поле деятельности и компетенцию пуб­лично-правовых учреждений, правящие круги пресле­довали цель не столько помочь местным представитель­ным органам в организации тех или иных служб, сколь­ко сковать в определенном смысле их деятельность во многих областях. Складывалась парадоксальная ситуа­ция: созданные как средство помощи территориальным коллективам, они, отодвигая последние, постепенно стре­мятся со временем заменить их.

Следует также отметить, что, помимо принципа спе­циализации существует и второй принцип — подчинения территориальному коллективу, который стал носить уже чисто символический характер, поскольку финансовая автономия многих разновидностей публично-правовых учреждений является почти полной.

Обращаясь к богатейшей практике Франции, можно увидеть, что создание подобных учреждений как ва­риант решения административно-территориальных проб­лем дает правящим кругам следующие преимущества: во-первых, фактический переход многих функций и пол­номочий объединяемых территориальных единиц к пуб­лично-правовым   учреждениям,   во-вторых,   управление

47    См.: Там же, с. 459.

48    Мепу У. Centralisation et decentralisation dans le debat politique
francais (1945—1969). P., 1974, p. 37.

101


этими учреждениями осуществляется органом, который, как мы уже отмечали, не избирается прямо населени­ем. Все это приводит к тому, что коммуны оказываются лишенными многих своих традиционных функций. Как отмечает А. Руссийон, современная коммуна будет оста­ваться привилегированным коллективом «контактов ад­министрации с населением», но это будет «коллектив контактов, которые не приводят к решению проблем» 49.

В подобном положении оказался и регион. Призна­ние его территориальным коллективом означало бы про­ведение в жизнь политики децентрализации, закрепле­ние же его в качестве территориального публично-пра­вового учереждения свидетельствует о преобладающей тенденции к простой деконцентрации. Это вытекает из традиций классического административного права, ис­пользовавшего публично-правовое учреждение преиму­щественно в целях деконцентрации. Правда, сочетание некоторых элементов в составе и полномочиях регио­нального совета позволяет французским юристам на­деяться на постепенную передачу полномочий от госу­дарства к регионам 50, что, кстати, подтверждается при­нятием закона от 2 марта 1982 г. «о правах и свободах коммун, департаментов и регионов», так называемого закона о децентрализации м.

В последние десятилетия понятие территориального публично-правового учреждения во Франции приобрело относительную автономию. Эти учреждения позволяют объединить территориальные коллективы для управле­ния общими делами, для решения общих задач (ка­сающихся не только нескольких коммун, но и департа­ментов), не являясь при этом местными коллективами, хотя определенные их разновидности и имеют с мест­ными коллективами много общего. Процесс появления и развития форм территориальных публично-правовых учреждений был начат еще созданием синдикатов ком­мун. Теперь наряду с ними существуют и упомянутые выше городские дистрикты, расширенные городские коммуны и др. Эти вспомогательные элементы «омола­живания» традиционной французской административной системы — суперкоммунальные и супердепартаментские институты, создаваемые исполнительной властью,— под-

49    Roussillon H. Op. cit., p. 426.

50    См.: Ефимова А. Л. Французские коммунисты в муниципалитетах.
М., 1975, с. 120.

51    J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets,  1982, 3 mars, p. 730—747.

102


меняют де-факто местные коллективы, которые они груп­пируют 52.

Проявляется подобная тенденция и в Италии. Хотя размеры итальянских коммун в среднем больше, чем во Франции и ФРГ, однако проблемы имеют ту же при­роду и остро ставят вопрос о сотрудничестве. В италь­янской практике больше внимания уделяется созданию определенных функциональных союзов коммун и иных территориальных коллективов. Принцип взаимоотноше­ний между территориальными коллективами (например, областями, с одной стороны, и провинциями и комму­нами— с другой), по мнению профессора Д. Берти, должен состоять в том, чтобы не ущемлялись интересы каждого и никакой из них не имел бы предпочтения перед другим. Следовательно, подчеркивает он (не го­воря о необходимости этих связей в рамках местной ад­министрации), существует потребность в создании си­стемы органов, основанной на соглашениях53. В прак­тике Италии территориальные коллективы создают подобные институты, являющиеся, так сказать, центра­ми, по отношению к которым местные органы (провин­циальные и коммунальные) становятся в определенном смысле инструментальными. Это нашло, правда, робкое отражение в ст. 129 Конституции Италии («Территория провинций может быть подразделена на округа с исключительно административными функциями для по­следующей децентрализации») и в создании промежу­точных уровней между провинцией и коммунами, так называемых зональных единиц (entu comprensoriale), т. е. объединений коммун на основе экономических и иных интересов для решения одной и более проблем, общих для нескольких коммун.

Компренсорио — это своеобразная форма привлече­ния провинций и общин к участию в принятии решений областей. Эти округа (компренсорио) предусмотрены статутами всех областей. Во главе компренсорио нахо­дится комитет, избираемый муниципальными и провин­циальными советами, находящимися на территории компренсорио. Однако такой округ не считается по сво­ему юридическому статусу местной организацией типа общины и провинции, он является органом области, ока­зывающим содействие в осуществлении экономического

52    Bourjol M. Op. cit., p. 76.

53    Rev. intern, sci. administratives, 1971, N 1/2, p. 41, 45.

103


программирования и городского планирования. Хотя такие органы и помогают решать отдельные задачи ме­стного характера, они рассматриваются в качестве сред­ства компенсации некомпетентности властей в вопросах организации деятельности провинций и общин. Кроме упомянутых компренсорио, существует другая разновид­ность сообществ коммун — консорциумы для управления любой публичной службой, в которой заинтересованы коммуны (первоначально они были созданы для обору­дования и оснащения площадок для промышленного строительства). Критически оценивая эти функциональ­ные институты, некоторые итальянские юристы высказы­ваются за необходимость их уничтожения, поскольку они, мол, узурпируют функции и ресурсы региональной и местной администрации, ущемляя ее автономию54.

Практике Великобритании также известны подобные тенденции. Как отмечает П. Бромхед, парламент не ме­нял границ административно-территориальных единиц, которые нуждались в изменении, но, «поскольку разви­тие промышленности требовало от правительства дейст­вий, парламент создал сеть специальных учреждений «ad hoc» для различных целей. Несколько десятилетий административных экспериментов различных органов «ad hoc» с территориально совпадающей юрисдикцией породили движение за новые реформы, которые могли бы заменить всю мешанину системой властей многоцеле­вого характера 55.

В ФРГ наряду с укрупнением общин и округов и созданием публично-правовых ассоциаций в соответ­ствии с проведенной в 1975 г. территориальной рефор­мой есть немало примеров, которые отвечают духу «функциональной» концепции. Диапазон функциональ­ных характеристик публично-правовых ассоциаций об­щин очень широк: от публично-правовой ассоциации со специальной целью до многоцелевых ассоциаций общин. В качестве первого примера можно назвать Рурский угольный округ, созданный еще в 1920 г. По закону земли Северный Рейн-Вестфалия о планировании от 1 июля 1962 г., это одно из трех существующих в ней обществ по планированию. Основная идея ассоциации — деятельность в зонах и на объектах регионального зна-

04 Bassanini F. L'experience de la regionalisation en Italie.Rev. in­tern, sci. administratives, 1977, N 1, p. 35.

33 См.: Бромхед П. Эволюция Британской конституции. М., 1978, с. 40.

104


чения, прежде всего в сфере дорожного движения л озеленения. При этом общины остаются автономными в своих собственных делах. Иллюстрацией второго вида ассоциаций может служить пример Большого Ганнове­ра, который в отличие от Рурского района представляет собой территорию с единым центром. Закон об этой ассоциации предоставил ей полномочия не только по императивному планированию, но и по принятию реше­ний и проведению мероприятий экономического и соци­ального характера в Ганноверской агломерации вообще.

Западногерманские общины имеют большие возмож­ности для объединения в общих интересах. Они могут объединяться в ассоциации между собой, с землей, с го­сударством (федерацией). Так, например, в земле Се­верный Рейн-Вестфалия подобным образом сгруппиро­вано до 80% общин. Среди этих ассоциаций, от­личающихся большим своеобразием, можно отметить ассоциации с определенной целью (Zweckverbande объединение целевого характера); ассоциации этого типа создаются для управления, например, лечебными учреждениями, сберкассами, продовольственными уч­реждениями и школами. Наряду с указанными ассоциа­циями в отдельных землях ФРГ, например в Рейн-Пфальце, законами 1968 и 1969 гг. созданы объединения сбщин (сообщества) по типу французских городских дистриктов.

В землях ФРГ, где уже существуют внутренние функциональные округа (das Amt), т. е. администра­тивные подразделения, объединяющие несколько общин, предусматривается развивать это звено. При этом объединяемым муниципальным органам остаются неко­торые дела по самостоятельному управлению внутри: новых укрупненных общин. Однако эти функциональные: округа, освобождая мелкие общины от решения админи­стративных задач, требующих профессионального аппа­рата, лишь способствуют усилению фикции самоуправ­ления в этих общинах56.

В ФРГ усиливается тенденция к укрупнению мелких общин в административные союзы, насчитывающие не менее 5 тыс. жителей. Как образец рассматривается группировка общин (Gemeindebezirk), радиус которой должен  составлять  около  8—10   км.,   а   население  5—

56 Siendentorf H. La region et la commune en Allemagne federale: Rea­lisation et tendence d'une reforme (1964—1969).— Rev. administra­tive, 1969, N 130, p. 505.

105


'-8 тыс. жителей, предложенная экспертными комиссиями правительств земель Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Шлезвиг-Гольштейн. В некоторых землях, например Гессене, минимальная численность населения в этих группировках установлена в 1,5 тыс. жителей.

Территориальная реформа, укрупняя общины, созда­ет одновременно ряд форм общинных «содружеств», ко­торые берут на себя функции координации в вопросах, представляющих .взаимный интерес для расположенных рядом общин. Эта реформа значительно активизировала процесс роста влияния региональных органов земель, зачастую подменяющих деятельность органов общинно-то «самоуправления». Между общинами и округами (Regierungsbezirk) возникли новые формы общинных «содружеств». В Нижней Саксонии это «объединение -общин» (Samtgemeinden), в Рейн-Пфадьце это договор­ные общины (Verhandsgemeinden), в Шлезвиг-Гольштей­не — управления (Amter), в Баден-Вюртенберге — «содру­жества общин по управлению» (Verwaltungsgemein-schaften). На деле эта кооперация управления является не чем иным, как завуалированным вмешательством ок­ружных правительств в дела местных органов. В пере­численных выше четырех землях из 5691 общины только 633 способны относительно самостоятельно решать за­дачи местного управления, а 5058 общин входят в 703 «общинных содружества»57.

В ФРГ идея межкоммунального сотрудничества мно­гие годы распространялась в основном на область пла­нирования. Однако в последнее время дискутируется вопрос о необходимости создания между районами и общинами, принадлежащими к районам, промежуточных звеньев управления. Мелкие коммунальные единицы по­степенно были вынуждены передать часть своих прав новым административным объединениям. Зачастую этот процесс сопровождается ликвидацией существую­щих общин. В настоящее время более 60% от общего количества всех общин ФРГ входят в разного рода «содружества» 58.

На деле, как это отмечено выше, этим маскируется вмешательство вышестоящих административных орга­нов, и прежде всего ландратов, в коммунальные дела. Подобная система коммунальных взаимоотношений сви-

57 См.: Тимофеев Н. С. Указ. соч., с. 83. i8 Stadtetag, 1975, Н. 9, S. 465.

106


детельствует о создании дополнительных возможностей для усиления директивных полномочий органов цент­ральной власти, что фактически является основной целью модернизации систем коммунальных органов. Именно «содружества» становятся объектами регио­нального планирования и носителями многочисленных форм межкоммунального сотрудничества. Прежде всего к ним переходит выполнение делегированных дел и об­щинных задач в связи с их изъятием из ведения /об­щин. В большинстве случаев компетенция «содружест­ва» является суммарной компетенцией общин, входящих в него. Таким образом, ликвидация базовых единиц коммунальной системы за счет укрупнения общин до­полняется наступлением на базовые единицы посредст­вом сосредоточения их функций на более высоком уров­не управления59.

Таким образом, как показывает практика, одной из наиболее сложных сторон рассматриваемого вопроса яв­ляется проблема функционального сближения деятель­ности коммунальных органов, аппарата центральной власти на местах и его форм. Это обстоятельство преж­де всего находит выражение в растущем вмешательстве в дела местного управления и в коренном пересмотре соотношения децентрализации и централизации в дея­тельности коммунальных органов в пользу последней. Права городских и общинных органов на самостоятель­ное ведение хозяйства, отчетность и автономное управ­ление (что является важным условием регулирования местных вопросов, зафиксированным в Основном зако­не) уже претерпели значительные ограничения в процес­се изменения положений Основного закона о ведении хозяйства, принятия «закона о стабильности» во второй половине 60-х годов.

Параллельно политико-хозяйственному и финансово­му формированию общин правящими кругами ФРГ были приняты меры для ограничения прав коммунальных представительных органов. В качестве примера можно сослаться на конституционные положения, в соответ­ствии с которыми обеспечивается право общин на соб­ственное регулирование своих дел «в рамках закона»; однако эти положения Основного закона все больше используются для того, чтобы ограничить правомочия местных органов. Это особенно отчетливо видно в раз-

59 См.: Тимофеев Н. С. Указ. соч., с. 28—29.

107


витии системы поручений, чрезвычайного законодатель­ства  и  административно-территориальной реформы60.

Остаточные элементы коммунального децентрализма используются западногерманскими государствоведами и политиками в качестве предлога для провозглашения коммунальных учреждений «основой государственности» и буржуазной демократии. О нейтралистских же тен­денциях упоминается вскользь, как о необходимости, вызванной научно-технической революцией, как о коор­динационной деятельности государства на благо обще­ства. Налицо стремление завуалировать процесс выхо­лащивания коммунального управления, превращения его в низшую ступень государственной администра­ции61.

В заключение отметим, что, поскольку наибольшее распространение получила функциональная концепция, в ее адрес соответственно было высказано больше всего критических замечаний. Критика функциональной кон­цепции многими буржуазными учеными строится на том, что, «с одной стороны, увеличение числа уровней управ­ления и анархический характер географических рамок подобных группировок угрожают местной демократии, и с другой — число функций, передаваемых на второй уровень (от коммун к публично-правовому учрежде­нию) , беспрерывно увеличивается и ставит под угрозу собственное существование коммун, что в конечном сче­те противоречит принципу самой функциональной кон­цепции бг. Все это не могло не вызвать критику со сто­роны демократической общественности. Критическое от­ношение к подобным институтам проистекает из факта отсутствия прямых выборов их руководящих органов всеобщим голосованием заинтересованными коллекти­вами63.

В русле этих тенденций становятся ясными своеоб­разные метаморфозы децентрализации, откровенно ан­тидемократическая направленность реформ, показываю­щие всю глубину кризиса буржуазного государства как в концептуальном, так и практическом плане.

60   Simon Ch. Was wir fiber Stadte und Gemeinden im Kapitalisrnus
wissen miissen. В., 1980, S. 52—55.

61     См.: Тимофеев Н. С. Указ. соч., с. 97.

62    Roussillon H. Op. cit., р. 15; Bassanini F. Op. cit., p. 61.

63    Vers la reforme des collectives locales. P., 1977, p. 19.

108


Глава четвертая

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИИ

1. Основные направления реформ

Вторая половина XX в. явилась для многих буржу­азных стран периодом интенсивной перестройки админи­стративно-территориального деления и соответственно модификации структуры, системы и территориальных пределов деятельности местных органов. Обстоятельст­ва, потребовавшие проведения такого рода реформ, не­смотря на национальную специфику, мало чем отлича­ются друг от друга. Основная причина — это растущие потребности социально-экономического и политического развития современного общества, которые не могут быть удовлетворены при существующих организационных и территориальных структурах.

В этом плане различаются два типа проблем: пер­вый тип можно сформулировать следующим образом — какие изменения территориальных структур необходи­мы; второй — какова должна быть организация управ­ления во вновь создаваемых административно-террито­риальных единицах. Это различие существенно, поскольку первые проблемы исключительно террито­риальные, т. е. по существу речь идет о размерах и количестве тех или иных территориальных единиц, тог­да как вторые относятся к типу проблем чисто админи­стративных — уровень, статус, компетенция.

Следует подчеркнуть также и еще одну — общую сто­рону этих проблем. Почти всякое изменение терри­ториальных рамок административно-территориальных единиц влечет за собой в той или иной степени соответ­ствующее изменение организации управления на местах. И если посмотреть с этой точки зрения, напрашивается естественный вопрос: что несет та или иная реформа в плане сохранения традиционных демократических прин­ципов организации и функционирования местных орга­нов? Анализ политического аспекта административных реформ дает возможность проследить истинные цели и содержание этих реформ с точки зрения их классовой сущности.

Отметим, что как дискуссии об административно-тер­риториальных реформах, так и сами реформы затраги-

109


вают почти все существующие звенья современных си­стем административно-территориального деления. Но особое место занимают проблемы, касающиеся двух еди­ниц: низового звена — коммуны, созданной историей, и региона — детища современности. Хотя они различны по размерам, по кругу возлагаемых на них задач и, естественно, полномочиям, причины изменения первого и создания второго в определенном смысле сходны. С одной стороны, административная раздробленность коммун, отсутствие достаточной территориальной, де­мографической и финансовой базы для проведения ме­роприятий социально-экономического порядка требуют перестройки в сторону укрупнения. С другой стороны, кризис заставляет буржуазное государство переходить от эпизодических вмешательств в экономическую и со­циальную жизнь к систематическим и синтетическим формам регулирования.

Государственное регулирование в области экономи­ки, образования, здравоохранения, жилищного строи­тельства и т. д. не может быть возложено на админи­стративные органы традиционного типа, ибо эти органы созданы, скорее, для регламентации, чем для достиже­ния определенных результатов. Аппарат управления должен быть построен не по компетенции, а, скорее, по его конкретным основным задачам и целям. И в этом смысле перестройка его деятельности, как считают мно­гие буржуазные исследователи, должна ориентироваться не на сужение сфер деятельности или ограничение тер­риторий, а на выполнение широких и больших комплек­сов задач управления. При этом необходимо децентра­лизовать принятие решений, приблизить их к населе­нию. Этот оптимальный уровень определяется двумя условиями: не распылять власть только ради децентра­лизации и не концентрировать ее только ради центра­лизации, а определять для нее тот уровень, на котором она окажется наиболее полезной для управления'.

Таким уровнем в некоторых капиталистических стра­нах называют регион. Регионализация, связывая многие проблемы различной природы с реорганизацией терри­ториальных единиц, перспективами планирования, про­блемами управления слаборазвитыми районами и высоко­развитыми   районами,   короче   говоря,   с   конкретными

1 Piras A. Les aspects administratives de la regionalisation a l'inte-rieur des etats: Rapport general. Mexico, 1974.

110


потребностями в административных действиях, требует известной перестройки управленческих структур. Этот аспект регионализации приобретает в настоящее время особое значение. Основные составные части регионали­зации — это: а) появление новых административных полномочий в области экономики, образования, здраво­охранения, обеспечения охраны окружающей среды, в жилищном хозяйстве и т. д.; б) интегральное плани­рование, ставшее одним из обычных приемов админист­ративной деятельности; в) децентрализация, вытекаю­щая из совершенствования методов планирования и приспособления таких органов, как органы регионально­го экономического планирования, к требованиям про­цессов собирания информации и принятия решений; г) создание новых уровней аппарата власти и управле­ния в форме органов, выражающих волю территориаль­ных коллективов, заинтересованных в регионализации. Эти выводы вытекают из практики последних лет в та­ких странах, как Италия, Франция, ФРГ, Нидерланды и др.

Неравномерное развитие государственно-монополи­стического капитализма, особенно под влиянием научно-технической революции, привело к такому усилению диспропорций между отсталыми и высокоразвитыми в экономическом отношении районами во многих капита­листических странах Западной Европы, что возникла объективная необходимость в мероприятиях по смягче­нию этих диспропорций, а главное в модернизации ад­министративно-территориальных структур. Одновремен­ные рост населения, увеличение миграций, появление новых видов транспорта, расширение социальных служб в течение этого столетия настолько изменили природу и масштаб функций местного управления, что стали необ­ходимы весьма крупные преобразования в системе уп­равления. Все эти и многие другие факторы предопре­делили соответствующую деятельность буржуазного государства в решении этих проблем. Новая структура размещения производительных сил и меняющийся ха­рактер экономического регулирования стимулирует по­иски нового подхода к проблемам территориального Устройства. Во многих странах размеры территории от­дельных административных единиц не только различа­ются между собой, но и не адекватны количеству про­живающего в них населения. Все вместе взятое служит толчком к экономической переоценке национальной тер-

111


ритории, к пересмотру границ существующих админист­ративно-территориальных подразделений.

С переносом центра тяжести с местного подхода на региональный и национальный во многих капиталисти­ческих странах было найдено, что низовое звено являет­ся слишком малым и слабым, чтобы решать многие проблемы (в том числе и планирования) комплексно. Для многих стран характерен набор факторов, обуслов­ливающих необходимость реформ местного управления и территориального деления. К ним относятся рост на­родонаселения и высокие темпы урбанизации, до преде­ла усиливающие аномалии системы административно-территориального деления, чрезвычайные различия в размерах административных единиц одного и того же ранга, наличие множества мелких подразделений с их скудными материальными и людскими ресурсами, опре­деляющими глубокое неравенство в распределении и обеспечении муниципальными службами.

Обосновывая критические замечания в адрес низово­го звена, буржуазные авторы ссылаются на усложнение задач коммунальной деятельности, на усиливающееся несоответствие компетенции и ответственности2, на архаичность форм и методов общинного управления, остающихся на уровне XIX в.3, и вытекающее из этого •стремление приспособить местное управление к требова­ниям развития современного общества, стесненного устарелыми рамками территориальных единиц4.

Так, французские и итальянские авторы, говоря о кризисе коммун, останавливают внимание на трех ос­новных сторонах проблемы: во-первых, недостаток фи­нансовых средств; во-вторых, определенное несоответст­вие роли, которую должны брать на себя коммуны, полномочиям и степени самостоятельности, с которой их можно осуществлять. И наконец, третья заключает­ся уже в известном тезисе о неприспособленности ком­мунальных структур к действительности. В данном случае выражение «структуры» используется здесь од­новременно и как административные структуры в строгом    смысле,    т.    е.    коммунальная    организация

2    Midler Т. Sachsverstand und Verantwortung in der offentlichen Ver-
waltung. Dusseldorf etc., 1966, S. 84.

3    Guileaume E. Reorganisation von Regierung und Verwaltungsfuh-
rung. Baden, 1966, S. 10.

4    Chariot M. Le systeme politique britannique. P., 1976, p. 140; Jack­
son P. M. Local government. L., 1976.

112


(принципы организации ее органов, статус, полномочия и т. п.), и как территориальные структуры, т. е. имеют­ся в виду, по существу, размеры новых административ­но-территориальных единиц.

Таким образом, критика низового звена администра­тивно-территориального деления, как мы видим, в основ­ном касается следующих аспектов: размеры территории и плотность населения, недостаточность финансовых ре­сурсов п всевозможные «трудности» децентрализации. Остановимся на последнем. Исторические традиции каж­дой из рассматриваемых стран тесно связаны с децен­трализацией. Отпечаток, который наложила последняя вполне естественно, не исчез бесследно. В развитии ев­ропейских капиталистических стран можно выделить две основные тенденции в ее развитии. Первая тенден­ция, характерная для Франции и Италии, заключается в стремлении к национальному единству и приводит к сильной центральной администрации, которая «терпит» децентрализацию больше, чем ее «принимает». Вторая тенденция, характерная для Великобритании, «продер­жалась» несколько дольше — местные коллективы в Ве­ликобритании до определенного времени обладали известной автономией и были независимы от центра.

Сейчас Великобритания, отмечает видный английский политолог и юрист Н. Джонсон, стала государством с весьма централизованной властью. На протяжении десятков лет, по его словам, в Великобритании соз­давалась мощная система централизованной исполни­тельной власти — правительство, министерства и ведом-- ства. Местные органы власти не наделены сколько-ни­будь значительными полномочиями. В стране видна четкая тенденция к увеличению сферы полномочий не­выборного аппарата государственного управления. Этот аппарат «обладает ощущением полной безнаказан­ности и безответственности»: нет никаких юридических норм, и позволяющих контролировать его деятельность5.

Современная ситуация такова, что буржуазное госу­дарство в лице своих центральных органов тем или иным способом ставит в подчиненное положение мест­ные органы, оставляя последним лишь выполнение ре­шений, в выработке которых они не участвовали. Раз­мер  (масштабы)  децентрализации измеряется по объе-

5 Johnson N. In search of the constitution: reflections on state and society in Britain. Oxford, 1977, p. 80, 101, 107.

5   Заказ № 3203                                     1 1 3


му дел, местное значение которых уже признано. Прак­тика и теоретические исследования в капиталистических странах показывают, что современная модель местной власти далека от модели полной децентрализации, обес­печивающей автономию местных органов, и что нынеш­няя действительность характеризуется тенденцией к усилению роли центрального правительства6. Причиной тому служит и возрастающая необходимость в общена­циональном планировании развития отдельных отрас­лей (просвещения, здравоохранения, социального обес­печения и др.), и все более тесное переплетение функ­ций различных ступеней государственной администра­ции. Вместе с тем некоторые буржуазные авторы дале­ки от технократических концепций, провозглашающих тезис о неизбежности развития в направлении центра­лизации, связанного с научно-техническим прогрессом и теорией, что идея местного самоуправления якобы из­жила себя. «Хотя централистские тенденции являются превалирующими,— отмечали авторы голландского док­лада на международной конференции в Варшаве (1974 г.), посвященной тенденциям развития местных властей,— концепция децентрализации все еще сильна и можно даже говорить об ее ренессансе»7.

Однако этот вывод идет вразрез с действительным положением вещей. Процесс эволюции политико-право­вого положения муниципальных органов говорит о пере­смотре классических представлений о полной независи­мости от центральной власти, о всевозрастающем под­чинении муниципального самоуправления и общинной автономии центральной государственной власти, госу­дарственному аппарату8.

Весьма важным условием децентрализации является финансовая   автономия,   т.   е.   не  только  теоретическое

8 Централистская направленность устремлений некоторых влиятель­ных кругов США ярко иллюстрируется предложением исследова­тельского центра капиталистических корпораций,— комитета ис­следований и политики,— сократить число муниципальных единиц в стране минимум на 80%, изменить компетенцию органов мест­ного управления в пользу графств, постепенно ввести централи­зованный порядок изменения статуса и границ административно-территориальных единиц. См.: Dahl R. A. Pluralist democracy in the United States: Conflict and consent. Chicago,  1967, p. 181.

7   См.: Завадский С, Фукс Т. Тенденции в области преобразования
местных властей в современном мире.— Современное польское пра­
во, 1975, № 3, с. 49.

8   См.:  Политический  механизм   диктатуры   монополий.   М.,   1974,
с. 338.

114


право обладать и управлять имуществом, но и практи­ческая возможность для децентрализованного органа иметь необходимые ресурсы и решать вопрос об их ис­пользовании.

Рассматривая финансовое положение коммун и об­щин, следует отметить, что роль местных органов и масштабы их решений связаны с тем, как и в каком объеме финансируется их деятельность. Слабость мест­ной налоговой системы в капиталистических странах общеизвестна. Во многих капиталистических странах Западной Европы местные налоги являются основным источником доходов для местных органов управления и самоуправления, что в определенной степени обеспечи­вает их независимость от центра. Однако эта незави­симость постепенно подрывается, поскольку стоящие за­дачи превышают возможности расширения базы местных налогов. Субсидии центрального правительства в связи с этим приобретают все большее значение.

Растущее несоответствие собственных доходов и рас­ходов увеличивает дефицитность местных бюджетов, влечет перспективу постепенного перехода местных ор­ганов на содержание вышестоящих органов. Институт субсидии, как еще один источник доходов местных бюд­жетов, является каналом вторжения центральной власти в сферу деятельности местных управлений. Свобода принятия решений местными органами также ограничи­вается, поскольку проекты национального и региональ­ного значения выполняются и финансируются на более высоких уровнях. Доля субсидий в целом возрастает и приводит к усилению административной и финансовой зависимости местных органов от центрального прави­тельства.

Не последнюю роль сыграла стихийная урбанизация, усилившая финансовый кризис местных органов капи­талистических государств, ибо она сопровождается изменением их налоговой базы. Обычное явление при этом — концентрация промышленности на определенных территориях. Бедные административные единицы без промышленных объектов получают меньше местных на­логов и оказываются не в состоянии содержать на соб­ственные средства общественные школы или платить за благоустройство. Богатые административные единицы, а также те единицы, где расположены промышленные объекты, пользуются общественными услугами при меньших  налоговых  изъятиях  и  даже  имеют  возмож-

115                                      5*


кость снижать налоги, что еще больше усиливает эконо­мическое неравенство отдельных административных еди­ниц9.

Финансовые трудности, переживаемые местными ор­ганами, характерны для всех капиталистических стран. Так, в ФРГ об этом говорят такие данные. За период с 1960 по 1970 г. в бюджетах общин доля собственных поступлений (налоги и доходы от собственных пред­приятий) снизилась с 7з до 7«,- Соответственно воз­росла доля дотаций Союза и земель и кредитов. Во второй половине 60-х годов долги общин возросли на 60% и к началу 70-х годов составили 40 млрд. марок. Б последующие годы эта цифра еще более возросла. В финансовые дела общин вынуждены были вмешать­ся не только земли, но и федерация.

Теперь принципы ведения финансового хозяйства в общинах регулируются федеральным законодательст­вом. Усиливающаяся финансовая зависимость общин от земельных и федеральных властей, предоставляющих им дотации, ведет к дальнейшему ограничению сферы самоуправления. Показательно в этом отношении, что в конце 60-х годов общинные органы на 80—90% зани­мались делами, порученными им вышестоящими инстан­циями. В последние годы удельный вес этих дел еще более возрос10. Финансовой реформой 1969 г. факти­чески не был устранен основной недостаток коммуналь­ного финансового хозяйства — отсутствие гарантируе­мых поступлений в строгой зависимости от объема услуг. Предоставление коммунам 14% федерального подоходного налога не имело существенного значения в связи с изъятием у коммун 40% местных поимуществен­ного и предпринимательского налогов в пользу феде­рации. Более 60% расходов общин обеспечивается ре­гулярными дотациями федерации и земель, а- если еще принять во внимание, что 80% коммунальных расходов определяется федеральными и земельными законами, то вывод о финансовой зависимости и финансовом беспра­вии общий не вызывает сомнения".

9    См.: Павлова Л. П. Финансы местных органов управления капита­
листических стран. М., 1977, с. 32—33.

10     Frei R., Thranhardt D. Op. cit., S. 7.

11     См.: Тимофеев Н. С. Некоторые аспекты реформы муниципально­
го управления в ФРГ.—Вестн. МГУ. Сер. 11, Право, 1977, № 2,
с. 80.

116


В подобном положении Находятся и муниципалитеты других капиталистических стран. В Италии финансовые поступления всех коммун и провинциальных советов в 1976 г. составили около 5000 млрд. лир, тогда как их расходы превысили 12 000 млрд. лир, причем 3000 млрд.— только на погашение долгов и займов. В некоторых городах не хватало средств даже на вы­плату процентов по займам. Так, в Неаполе в том же году поступления составили 60 млрд. лир, а выплаты по процентам за займы—176 млрд. лир, в Риме — соответственно 272 млрд. и 360 млрд. лир 12.

Финансовое положение французских местных коллек­тивов (коммун и департаментов) также характеризу­ется наличием хронического кризиса, как и в других капиталистических странах, поскольку их расходы так­же опережают доходы13. Следует отметить, что бюдже­ты коммун и департаментов находятся под контролем центрального правительства в лице государственных чиновников, вмешательство которых, по мнению фран­цузского экономиста П. Лялюмьера, «значительно уси­ливает контроль центрального правительства за реше­ниями местных органов власти»14. Во Франции налоги местных коллективов составляют '/» налогов, взимае­мых государством. Это меньше, чем в других странах. Неравномерность развития регионов страны определяет резкие колебания соотношения между местными и обще­государственными налоговыми платежами (от 3,6 до 39,4%). Поиски выхода из этого финансового кризиса ведутся, в частности, на пути слияния мелких коммун, которые по закону от 16 июня 1971 г. должны объеди­нять не менее 5 тыс. жителей. Однако обещанная госу­дарственная помощь новым коммунам так и осталась на бумаге15. Характерен в этом отношении и закон от 3 января 1979 г.16, которым предполагалось расширить финансовые средства коммун, но он только лишь не­сколько уменьшил объем контроля со стороны централь­ной власти. Облегчение для коммун было весьма незна­чительным, в основном закон коснулся департаментских

12     См.: Наумов В. К- Коммунисты Италии. М., 1977, с. 229.

13     Подробнее см.: Доморацкая Э. И., Маклаков В. В. Государство
и экономика во Франции. М., 1981, с. 164—169.

14     Lalumier P. Les finances publiques. P., 1972, p. 109.

15      См.: Красавина Л. Н. Финансовая и денежно-кредитная система
Франции. М., 1978, с. 50.

16      J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1979, 4 janv., p. 25.

117


бюджетов, положение же коммун не подверглось реаль­ным изменениям.

Касаясь финансовых проблем местного управления Великобритании, следует отметить, что его расходы со­ставляют 30% общегосударственных расходов и сумма эта растет. Постояно увеличиваются правительствен­ные субсидии (в 1972—1973 гг. они составили 144% по отношению к местным налогам), растут долги местного управления ". Состояние муниципальных финансов сви­детельствует о продолжающемся усилении зависимости муниципалитетов от субсидий центрального правитель­ства, аккумулирующего основные источники государст­венных доходов. 90% этих субсидий приходится на так называемую налогодополняющую субсидию, предусмот­ренную законом 1966 г. Она выплачивается местным органам в соответствии с формулой, которая учитывает социальный фактор (численность населения, учащихся, престарелых и т. д.), различия в уровне доходов раз­личных муниципалитетов, получаемых от налогообложе­ния, и некоторые другие факторы. Система субсидий позволяет правительству оказывать влияние на все му­ниципальные службы 18.

Учитывая, что 2/з местных расходов покрываются правительственными дотациями и 90% капиталовложе­ний требуют одобрения правительства, автономия ме­стных властей является весьма условной19. В начале столетия расходы местного управления составляли 5% общего национального продукта, сейчас—16%. «Бри­танские правительства несут главную ответственность за национальную экономику и, естественно, не могут поз­волить свободно распоряжаться неправительственным органам большей ее частью. Поэтому они... осуществля­ют строгий контроль над местными расходами. Местные капиталовложения финансируются путем займов, на выплату которых уходит 20% доходов местных властей. Эти доходы складываются из правительственных дота­ций (40%), местных налогов (30%), местных доходов (30%)»20. Закон 1972 г. устранил более 400 различных видов контроля над местным управлением и освободил

17     Jackson P. W. Local government, p. 141.

18     Richards P. The reformed local government system. L., 1976, p. 23.

19     Folk N., Martinos H. Inner city: Local government and economic
renewal. L., 1975, p. 28.

20   Maud J.  P. R.,  Wood B. English local government reformed.  L..
1975, p. 103.

118


его от «механических ограничений, ввел более гибкую систему комиссий и т. п. Однако этот закон не затронул важный вопрос — финансирование, он сохранил старую систему распределения налогов. Эта система ставит ме­стные власти в финансовую зависимость от центра»2i.

2. Регионализм и проблемы

административно-территориального деления

После второй мировой войны в результате интенсив­ного развития монополистического капитализма во мно­гих капиталистических странах остро встала проблема гармонического развития отдельных районов. Необходи­мость устранения и смягчения препятствующих экономи­ческому развитию диспропорций между высокоразви­тыми и отсталыми районами, усиленная требованиями научно-технической революции, потребовала от правя­щих кругов буржуазного государства соответствующей модернизации административно-территориальных струк­тур. Узость территориальных рамок последних препят­ствовала проведению в жизнь мероприятий социального и экономического характера, затрагивающих несколько административных единиц. Обращение к регионализму в этих условиях стало вполне оправданно.

Одной из существенных причин интереса к вопросам регионализации явилась необходимость обеспечения ус­ловий для эффективного осуществления социально-эко­номических программ, затрагивающих не только не­сколько мелких территориальных единиц, но и более крупные территориальные образования. Отмечая, что региональные масштабы имеют большое значение для планирования, многие буржуазные исследователи счита­ют, что решение подобных задач должно осуществлять­ся в рамках регионов.

В связи с проблемой децентрализации тематика ре­гионализма повлияла на идеологическую и политиче­скую борьбу на практике и в науке. В какой-то мере регионализм, как и федерализм, можно рассматривать как путь для «демонтирования» централизованного правительственного аппарата и «трансформации тер­ритории», т. е. создания сообществ более высокого по­рядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью местной  автономии.  Этот политико-организа-

Brand J. Local government reform in England, 1888—1974. L., 1974.

119


ционный аспект представляется двуединым: с одной стороны, как тенденция к более широкой администра­тивной децентрализации административной системы со­временного государства и, с другой — как необходи­мость признать и обеспечить определенную политиче­скую автономию в некоторых исторически сложивших­ся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической и культурной точек зрения.

Традиционная политико-правовая мысль понимает и представляет регионализм как средство разрешения конфликта между центром и провинцией, между цент­рализмом и самоуправлением.

В ФРГ и Италии проблемы регионализма не имеют такого значения, как во Франции и Великобритании, в силу исторических причин, которые сохраняют акту­альность и в современной административной системе. В двух последних странах; споры до сих пор идут вокруг вопроса — должны ли регионы, т. е. округа, располо­женные между департаментами и центром (во Фран­ции) или местными властями и центральной админист­рацией (в Великобритании), располагать автономией. В ФРГ существование земель, которые обладают широ­кими прерогативами в сфере управления, определяет более совершенную форму децентрализации и проблема автономии возникает только для правительственных ок­ругов (Regierungsbezirk), которые являются границами деятельности государственных служб и не имеют авто­номии.

В США не менее значительным направлением разви­тия федеративной структуры является становление ре­гиональных органов управления, т. е. тенденция к ре­гионализму. Эта тенденция также подрывает тради­ционную схему внутригосударственных отношений. Существенная роль здесь принадлежит региональным уплавленческим органам многоцелевого назначения. Главная их задача — координировать деятельность местных властей в рамках территории, однородной по экономике, типу заселения и природным ресурсам, но управляемой множеством изолированных мелких адми­нистративных единиц22.

22 См.: Современный буржуазный федерализм / Под ред. И. О. Ле­вина, И. М. Вайль. М., 1978, с. 29—30.

120


Говоря о современной ситуаций во Франции и Ве­ликобритании, можно обнаружить там много общего, особенно после проведенных в 70-х годах реформ. Ос­новной тенденцией в развитии местной административ­ной структуры является тенденция к децентрализации более совершенного типа в звене, расположенном ниже центральных властей. В Великобритании в результате реформы 1972—1974 гг. это проявилось в отношении к графствам. Во Франции, согласно закону от 2 марта 1982 г., регион объявлен территориальным коллективом.

Проблемы регионализации явились темой широкого обсуждения на XVI конгрессе административных наук в Мексике (1974 г.). Споры вокруг региона дали начало многочисленным и разнообразным толкованиям. Как подчеркивалось в генеральном докладе на этом конгрес­се, под регионализацией понимается создание таких но­вых административно-территориальных образований (регионов), которые в той или иной мере объединяли бы или координировали деятельность уже существую­щих единиц по одной или нескольким проблемам со­циально-экономического характера. Кроме того, они имели бы необходимые для этого собственные постоян­но действующие представительные и административные учреждения или только периодически собирающиеся консультативные совещания представителей^властей тех территориальных единиц, которые (полностью или ча­стично) входят в состав образуемых таким образом ре­гионов.

Среди причин, отмеченных участниками конгресса, которые отразили важность и значение создания регио­нального уровня, были следующие: во-первых, необхо­димость удовлетворения коллективных интересов, кото­рые не в состоянии обеспечить традиционные местные коллективы низшего уровня, располагающие сравни­тельно небольшой территорией и недостаточной социаль­ной и промышленной инфраструктурой; во-вторых, осу­ществление реальной децентрализации тех функций, которые центральная власть более не в состоянии вы­полнять, с передачей их на уровни, промежуточные между высшими органами и традиционными местными коллективами.

В определении, даваемом региону Межправительст­венным комитетом по сотрудничеству в решении муни­ципальных и региональных проблем Европейского сове­та,    указывается,    что    регион    представляет    собой

121


«крупный территориальный союз внутри страны, кото­рый может являться юридическим лицом» 23.

В настоящее время во многих капиталистических странах бурно обсуждается вопрос о правовой природе региона. Должен ли он быть новой ступенью админист­ративно-территориального деления с соответствующей административной организацией и обладать известной автономией (управленческой и финансовой), или должен представлять собой только координационную инстанцию служебного, подчиненного центру характера. Иными словами, проблема заключается в том, какой аспект выдвинуть на первый план: технико-админист­ративный, политико-административный или экономи­ческий.

Регион, по мнению итальянского юриста К. Палла-цоли, может иметь довольно гибкую форму и разнооб­разное содержание в зависимости от национального опыта, обстоятельств, наиболее остро стоящих проб­лем. Одни, например, задуманы, чтобы ответить на требования технико-экономического характера, дру­гие — политического, третьи — этнического, лингвисти­ческого и т. д.24 Таким образом, по отношению к цели можно различать экономический регионализм, политиче­ский, административный и др. В более узком — юриди­ческом плане можно выделить регионы декоицентрации, регионы просто как форма административной децентра­лизации или регионы, обладающие политической авто­номией.

Практика регионализма в капиталистических стра­нах говорит с очевидностью о наличии общих для раз­личных стран проблем, которые вызывают необходи­мость в регионализационных мероприятиях. Это, прежде всего, неспособность центральных властей решить проблемы территориального развития; несоответствие структур центральной и местной властей этим пробле­мам, мешающее проведению необходимых мероприятий; раздробленность и противоречивость действий местной администрации, вызванные невозможностью координи­ровать действия местных властей нынешних территори­альных коллективов. Дискуссии последних лет о поня-

23     Making regionalism work:  Selected reports on the administrative
aspects of sub-national regionalism. Washington; Barselona,  1980,
p. 189.

24    Pallazzoli Cl. Les regions italiennes: Contribution a l'etude de la
decentralisation politique. P., 1966, p. 2.

122


тии региона показывают, что центральный администра­тивный аппарат и политические круги буржуазных государств, на которые опирается центральная бюрокра­тия, не знают, как обеспечивать децентрализацию, и не проявляют такого желания; созданные же отдельными ведомствами периферийные структуры и иные формы ведомственной децентрализации лишь усилили вред, причиняемый центральными органами управления.

Вместе с тем в условиях государственно-монополи­стического капитализма все большее значение начинает приобретать стремление власти монополий обеспечить простор для крупного капиталистического производства, для государственного стимулирования деятельности ка­питалистических корпораций путем создания надмуни-ципальных — региональных образований за счет укруп­нения муниципальных подразделений. Это вызывает но­вое явление в организации буржуазного местного управления — своеобразный муниципальный региона­лизм. Классическая форма управленческого регионализ­ма — территориальные агентства правительства и мини­стерств — до сих пор служила в капиталистических странах антиподом выборного местного управления. Она использовалась для усиления централистских и бюро­кратических начал в административной деятельности, для ограничения функций муниципальных учреждений и обеспечения правительственного контроля над ними. Новый, муниципальный регионализм, как отмечает Г. В. Барабашев, насаждаемый империалистическим государством, преследует сходные цели, подрывая ин­ституты муниципальной демократии изнутри 25.

С другой стороны, практика проведения региональ­ных реформ в развитых капиталистических странах За­падной Европы показывает, что правящие круги за редким исключением склоняются к созданию еще одно­го уровня народного представительства.

История регионалистских идей в Италии восходит еще ко второй половине XIX в., когда существовала ориентация, с одной стороны, на федерацию, а с другой стороны, на создание административно-территориальных организационных структур, пользующихся законодатель­ной и административной автономией (например, обла­стей). В   1946 г., т. е. спустя три года после падения

25 См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капи­талистического государства. М., 1971, с. 40.

123


фашистской диктатуры, в стране развернулись широкие дебаты по поводу областной автономии, которые завер­шились признанием и конституционным закреплением областной автономии при сохранении единства итальян­ского государства. Но сразу же после принятия Кон­ституции 1947 г. правящие круги стали затягивать про­цесс становления областной системы, тормозить созда­ние областей, предусмотренное конституцией, опасаясь, что области станут своего рода «троянским конем» в борьбе против сил центра .

Характерным примером служит закон от 10 февраля 1953 г. о создании и функционировании областных ор­ганов, отразивший антирегионалистский курс; его цель состояла в сужении и ограничении сферы областной автономии.

Поворотным пунктом в развитии областей стал за­кон от 16 мая 1970 г., который содержал важные по­ложения, касающиеся осуществления областями своей административной и законодательной компетенции.

Среди сторонников создания областей широкой под­держкой пользовались три важных принципа, которые были включены в статуты областей: автономия, участие, программирование. Большинство статутов начинается с политической декларации, в которой четко определяет­ся правовая природа области — «автономной организа­ции, наделенной собственными правами и функциями в рамках единой Итальянской республики в соответствии с принципами и в пределах, установленных конститу­цией» (статут области Эмилия-Романья, ст. 1). Цели деятельности области формулируются следующим обра­зом: «Область Умбрия способствует обеспечению со­циального прогресса населения, участию граждан в политическом выборе национального сообщества и де­мократическом обновлении структуры государства» (статут области Умбрия, ст. 1).

Вместе с тем следует отметить, что антирегионалист-ская политика правящих кругов в 50—60-х годах вы­ражалась в саботаже проведения в жизнь конституцион­ных положений в отношении областей.

Итальянский регионализм по сравнению с другими странами представляется наиболее интересным, по­скольку он идет намного дальше простой администра-

26 Flogaitis S., Gianini M. S., Rivero I. La notion de decentralisation en France, en Allemagne et en Italie. P., 1979, p. 200.

124


L.


тивной децентрализации ". Область, указывает профес­сор А. Сандулли 28, является конституционным террито­риальным коллективом, обладающим политической функцией. Она не просто децентрализованный коллек­тив, и интересы, которые она представляет, намного шире, чем те, которые представляют традиционные тер­риториальные сообщества (коммуны и провинции). По­строенная на основе принципа политической автоно­мии, отмечают Ф. Лоренцони и Ф. Мерлони, она дает пример своеобразного компромисса между федеральны­ми и унитаристскими традициями 29. П. Феррари счита­ет, что итальянскому регионализму присущи свои спе­цифические черты, характеризующие его как «умерен­ный федерализм» 30. Размеры и политическое значение области, считает Ф. Бассанини, дают основание думать, что она способна обеспечить «роль» собеседника парла­мента в сложной и трудной работе по превращению централизованного и бюрократического государства в децентрализованное, основанное на территориальном плюрализме. Вместе с тем области представляются важной структурой координированного управления при­менительно к различным фазам программирования. Во всяком случае, подчеркивает Бассанини, в настоящее время региональная децентрализация является, по всей видимости, необратимым фактом, хотя трудности, испы­тываемые областями, мешают подвести итог региональ­ной реформе". Однако выбор между регионом «поли­тическим» (как уровнем координации между централь­ной и местной администрацией и важным инструментом автономии и демократического участия) и регионом «административным» (как орудием политического выбо­ра, принятого в центре и осуществляемого на местах бюрократическим аппаратом) отныне ясно определен. По мнению Бассанини, этот выбор зависит не только от поведения местных администраторов и от инициативы населения, он зависит также от серии законодательных и  институционных реформ,  которые определят необхо-

27   Pallazzoli Cl. Op. cit, p. 2—3.

28   Sandulli A. M. Manuale di diritto amministrativo. Milano,  1970,
p. 259.

29    Lorenzoni F., Merloni F. Les regions en Italie.In: Etude sur le
regionalisme en Belgique et a l'etranger. P., 1973, p. 97.

30   Ferrari P. Les regions italiennes. P., 1972, p. 19.

31      Bassanini F. L'experience de la regionalisation en Italie.Rev. in­
tern, sci. administratives,
1977, N 1, p. 55; Riv. ital. sci. polit., Bo­
logna, 1979, N2, p. 229—261.

125


димый контекст смещения регионального центра, пере­распределения функций между государством, областями и местной администрацией.

Победа левых сил на выборах в областные советы в 1975 г. вынудила парламент к принятию закона от 22 июля 1975 г. (№ 382) 32, ставшего новым этапом на пути децентрализации государственного аппарата. Це­лью закона была передача областям административных функций, ранее принадлежавших государственным орга­нам и национальным публичным учреждениям, а также административных служб и персонала для выполнения этих функций; областям были переданы финансовые средства, необходимые для выполнения новых функций.

Орган   итальянских   коммунистов   газета   «Унита», оценивая   принятие  закона   1975  г.,   направленного  на реализацию положения конституции о расширении пол номочий региональных и муниципальных советов, отме чала,   что   он   представляет