Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

МИНИСТЕРСТВО ВЫСШЕГО И СРЕДНЕГО СПЕЦИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РСФСР

Иркутский государственный университет им. А. А. Жданова

В. А. НЕМЦЕВ

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ СОЮЗНОЙ РЕСПУБЛИКИ

{на материалах Восточной Сибири и Дальнего Востока)

Иркутск 1974


 


Учебное пособие для студентов юридического факультета-подготовлено кандидатом юридических наук, доцентом В. А. Немцевым.

Печатается по постановлению Редакционно-издательского Совета Иркутского государственного университета имени А. А. Жданова.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор В. А. Пертцик

Рецензенты:

В.  А.   Кротов — доктор  географических  наук,  профессор.

П. П. Силинский — профессор, зав. кафедрой планирова­ния народного хозяйства и экономики труда Иркутского ин­ститута народного хозяйства.


ВВЕДЕНИЕ

Успешная деятельность аппарата управления представи­тельных органов СССР и, в первую очередь — местных Со­ветов депутатов трудящихся, в значительной мере зависит от того, насколько хорошо решены вопросы организации терри­тории, в пределах которой осуществляется управление хозяй­ственным и социально-культурным строительством той или иной административно-территориальной единицы.

Нельзя не отметить, что проблемы административно-тер­риториального деления в советской правовой науке до на­стоящего времени не получили достаточно полного и всесто­роннего освещения и поэтому нуждаются в дальнейшем изу­чении и исследовании. Это тем более необходимо, поскольку эти вопросы непосредственно связаны с актуальными пробле­мами дальнейшего совершенствования управления народным хозяйством страны в соответствии с директивами XXIV съез­да КПСС.

Практика государственного строительства свидетельст­вует, что решение вопросов административно-территориально­го деления должно быть тесно связано с экономикой. К со­жалению, этой важнейшей проблеме и, в частности, выявле­нию соотношения административно-территориального деле­ния и экономического районирования, их связям, в правовой и экономической литературе не уделяется еще достаточного внимания, хотя совершенно очевидно, что решать в данное время вопросы административно-территориального деления в отрыве от экономики, от экономического районирования не­возможно. Исходя из этого автором предпринята попытка рассмотреть эти проблемы и, в частности, вопрос о связи внутриобластного (краевого) административного деления с организацией промышленных территориально-производст­венных комплексов.


В связи с бурным ростом экономики страны большое зна­чение приобретают вопросы прогнозирования администра­тивно-территориального деления. Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев в речи перед избирателями Бау-мановского избирательного округа г. Москвы в июне 1971 го-' да сказал, что теперь «речь идет о подлинно-научном подходе к освоению огромных пространств Российской Федерации — о подходе, который сочетал бы решение актуальных задач сегодняшнего дня с учетом отдаленных перспектив развития страны». Именно поэтому в работе проблемы развития ад­министративно-территориального деления рассматриваются с учетом дальней перспективы.

Научное предвидение имеет особое значение для тех час­тей страны, которые отличаются огромными пространствами и колоссальными сырьевыми ресурсами. К их числу в пер­вую очередь следует отнести Восточную Сибирь и Дальний Восток, освоению природных богатств которых партия и со­ветское правительство уделяют огромное внимание. Дальней­шее развитие их экономического потенциала окажет непо­средственное и прямое воздействие на совершенствование ад­министративно-территориального деления этих экономических районов.

В решениях XXIV съезда КПСС значительное место за­нимают вопросы дальнейшего совершенствования аппарата управления, его структуры, внедрения научных методов уп­равленческого труда. В связи с этим в работе большое место отведено исследованию конкретных вопросов упорядочения структуры и штатов органов управления местных Советов, организации их деятельности, уточнению правового положе­ния наиболее важных внутриорганизационных структурных подразделений аппарата исполнительных комитетов област­ных (краевых) и районных Советов депутатов трудя­щихся.

В целях совершенствования управленческих процессов и, в частности, осуществления дифференцированного руководст­ва исполнительными и распорядительными органами, выдви­гается предложение о необходимости образования внутри­областных административно-территориальных регионов, кото­рые позволят осуществлять более конкретное руководство с меньшими затратами труда.

Одной из забытых проблем административно-террито­риального деления является необходимость выработки коми-


лекса единых организационных правил и правовых норм, ко­торым должны отвечать те или иные административные еди­ницы, включая порядок их образования, разукрупнения, уп­разднения, слияния или переименования. В настоящее время различные нормы, регламентирующие вопросы администра­тивно-территориального деления рассредоточены в различ­ных актах высших органов государственной власти и управ­ления СССР, РСФСР и других союзных республик, из кото­рых многие приняты еще в двадцатые-тридцатые годы. В связи с этим в работе выдвигаются предложения о стату­тах области, национального округа, района и сельсовета, то есть тех звеньев структуры административно-территориаль­ного и национально-территориального деления союзной рес­публики, которые обладают определенными территориями, порой более чем значительными, особенно в восточных райо­нах Российской Федерации.

Большое теоретическое и практическое значение в изуче­нии правовых и организационных проблем административно-территориального деления имеет, так называемый, понятий­ный аппарат, т. е. правильность и полнота определения су­щества и содержания понятий, относящихся к характерис­тике административно-территориальных единиц. В работе эти вопросы подробно рассмотрены и внесены необходимые пред­ложения.

Основное внимание в исследовании уделяется анализу тех проблем административно-территориального деления, кото­рые до последнего времени не подвергались изучению право­ведами и экономистами или были изучены недостаточно. При этом освещается не только теоретическая сторона вопроса, но и вносится ряд предложений и рекомендаций практическо­го характера. Учитывая сложность и многогранность пробле­мы сочетания административно-территориального деления с экономическим районированием и экономикой, автор стре­мился показать процесс этих связей в динамике и взаимодей­ствии с осуществлением тех грандиозных народнохозяйствен­ных задач, которые поставлены в исторических решениях XXIV съезда КПСС.

При этом автор не ставил перед собой задачу охватить все стороны этой исключительно большой и сложной про­блемы, поскольку такой труд едва ли посилен одному ис­следователю, а требует объединения творческих усилий кол­лектива ученых различных отраслей науки.

5


.


Изложение работы построено так, чтобы ею в равной мере могли пользоваться не только юристы, экономисты, гео­графы, социологи, студенты и аспиранты, но и все те, кто проявляет интерес к вопросам государственного устройства и государственного управления.

Настоящее исследование основывается, преимущественно, на материалах Восточной Сибири и Дальнего Востока, где изучались многие предложения, выдвинутые в работе.


ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

РАЗВИТИЕ, ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЙОНИРОВАНИЕ

Глава  первая. ОЧЕРК РАЗВИТИЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

ДЕЛЕНИЯ РСФСР

1. Проблемы административно-территориального деления -союзных республик, отдельных краев, областей и районов представляют большой теоретический и практический инте­рес. Они тесно связаны с вопросами дальнейшего совершен­ствования управления народным хозяйством страны, о чем указывается в решениях XXIII и XXIV съездов КПСС.

Для того, чтобы с научных позиций и с учетом близкой и дальней перспективы рассмотреть эти проблемы и внести необходимые предложения следует предварительно просле­дить, хотя бы коротко, как формировалось и постепенно раз­вивалось административное деление РСФСР с конца 1917 го­да до настоящего времени.

К началу свершения Великой Октябрьской социалистиче­ской революции Российская империя в административно-тер­риториальном отношении была разделена на 74 губернии1, 605 уездов и 13913 волостей2, которые, в свою очередь, де­лились на сельские общества3.

1   Губернии  были впервые образованы в  России указом  Петра   1   от
18 декабря  1708 года, когда было создано 8 губерний.

2   Данные о губерниях, уездах и волостях показываются в границах
СССР до 17 сентября 1939 г.

3   «Сельское общество» ■— низшая административная единица в царской
России — подразделение волости.  Управление  в сельском  обществе  осу-
лцествлялось сельским сходом и сельским старостой.

7


Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика образовалась из 56 губерний бывшей царской России, которые включали в себя 476 уездов и 10 606 во­лостей.

Здесь нельзя не отметить, что административно-террито­риальное деление строилось без учета экономики и интересов многочисленных народностей, населявших территорию быв. Российской империи. Решающим в разделении территории империи на те или иные административные единицы, пример­но равные по численности населения, было наибольшее удоб­ство осуществления полицейско-фискальных функций госу­дарственного аппарата и, в частности, подавления нацио­нального самосознания населения полуколониальных окраин России, путем дробления территорий, населенных «инород­цами». Так, территория Мордовской АССР в ее теперешних границах была расчленена между четырьмя губерниями (Пензенской — 46,2 проц. территории, Тамбовской — 25,3 проц., Симбирской — 21 проц. и Нижегородской — 7,5 проц.); территория теперешней Татарской АССР между пятью губер­ниями и т. д.4.

Именно поэтому В. И. Ленин еще в 1913 году в своей ра­боте «Критические заметки по национальному вопросу» на­зывал систему административно-территориального деления России средневековой, крепостнической и казенно-бюрокра­тической5.

Отсюда уже в первые месяцы своего существования Со­ветское государство уделило большое внимание проблеме перестройки дореволюционного деления с учетом интересов трудящихся и особенностей многонационального состава на­селения и экономики отдельных зон страны.

Однако в условиях гражданской войны и интервенции осуществлять перестройку административно-территориально­го деления республики не представлялось возможным. Исходя из этого, ВЦИК 23 декабря 1918 года принял постановление «Об областных объединениях», которым устанавливалось, что

4   Небезынтересно  отметить,   что   наряду с   общегосударственным  де­
лением территории в России существовало еще специальное, а вернее ве­
домственное деление, которое исходило из интересов осуществления руко­
водства деятельностью  того  или  иного  ведомства   на   местах. Так  было
образовано 13 судебных округов, 15 учебных, 9 водных, 11 горных ©кругов­
ії т. д., которые не во всех случаях были увязаны  с административно-
территориальным делением.

5   В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 24, стр. 147.

8


«впредь до коренного пересмотра административного деле­ния»6 губернии и уезды сохраняются.

Тем не менее за первые годы революции и, особенно в 1917—1920 гг., в административно-территориальном делении страны произошли значительные изменения, которые заклю­чались, главным образом, в разукрупнении губерний, уездов и волостей. При этом образование новых уездов, волостей и изменение границ губерний происходило преимущественно по решению местных органов государственной власти.

Так, в книге «Административно-территориальное деление Союза ССР и список важнейших населенных пунктов», из­данной статистическим отделом НКВД РСФСР в 1929 году,, по этому поводу указывается: «Образование новых админи­стративно-территориальных единиц происходило стихийно,. вопросы обычно решались на местах: в уездах, волостях. О происшедших изменениях вышестоящие органы власти получали сведения, как о соверившихся фактах. При таком положении дела не только не могло существовать какого-либо заранее составленного плана изменений администра­тивно-территориальных делений, но не было даже сведений, которые с достаточной полнотой и точностью отображали бы происходящие изменения».

Все это, в конечном итоге, привело к излишней дробности административно-территориальных единиц (в частности, воз­никло много карликовых волостей) и, как следствие — к рез­кому увеличению численности государственного аппарата на местах и расходов на его содержание7.

В связи с новой экономической политикой и необходимо­стью максимальной экономии во всех областях государствен­ной жизни, объявленной Советским правительством, в 1921 — 1922 гг. начался обратный процесс — укрупнение администра­тивных территорий, что во многих случаях осуществлялось па инициативе местных органов и поэтому ускользало от конт­роля центральных государственных органов.

Зачастую это укрупнение производилось путем механиче­ского слияния двух-трех волостей (уездов) без пересмотра их границ и без учета природных и экономических факторов.

6   СУ РСФСР 1918, № 99, ст. 1019.

7   Декретом Совета  Народных Комиссаров от 27 января   1918 г.  (СУ
РСФСР 1918 г., № 21, ст. 318)   «О порядке изменения границ губернских,,
уездных и пр.» решение вопросов об административно-территориальном де­
лении представлялось «всецело местным Советам».


Эти мероприятия дали возможность резко сократить рас­ходы на содержание государственного аппарата, но укруп­ненные волости и уезды, в ряде случаев, не обладали хозяй­ственной целостностью, необходимой материальной базой, комплексом  социально-культурных учреждений.

Поэтому за период с 1919 по 1923 год был принят ряд правовых актов, направленных на упорядочение решения воп­росов административно-территориального деления и установ­ления связей его с экономикой. С этой точки зрения представ­ляет интерес нижеследующая таблица о числе постановлений об административно-территориальных преобразованиях, из­данных центральными органами РСФСР за 1917—1922 гг.8.

Таблица   1

Количество постановле-

Виды постановлений                             ний, изданных с 1917 по

1922 г. вкл.

1.             Общие положения                                                                              2

2.             Образование и упразднение административно-
территориальных единиц губернского, уездного

и республиканского значения                                                         84

3.             Переименование         административно-террито­
риальных   единиц   республиканского,   губерн­
ского и уездного значения                                                               43

4.             Прочие          административно-территориальные
преобразования                                                                              235

Так, 15 июля 1919 года Совет Народных Комиссаров РСФСР принял декрет «О порядке разрешения вопросов об изменении границ губернии, уездов и волостей»9, которым было, в частности, установлено, что численность населения волости должна составлять не менее 10 тыс. человек, а во­прос о внесении изменений в границы уездов и волостей ре­шается Народным комиссариатом внутренних дел республи­ки по представлению губернских исполкомов. В связи с этим начинается укрупнение волостей, которые постепенно стано-

8   Административно-территориальное   деление   Союза   ССР   и   список
важнейших населенных пунктов   Изд-во НКВД СССР,  1929, стр. 9.

9   СУ РСФСР 1919, № 36, стр. 356.

10


вятся переходной ступенью к новой административно-терри­ториальной единице — району.

В декабре 1919 года седьмой Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИКу разработать вопрос об административно-тер­риториальном делении с учетом экономического райониро­вания, а несколько позже — в феврале следующего года — при Президиуме ВЦИК была образована Административная комиссия, на которую была возложена разработка основных принципов нового районирования и подготовка вопросов об образовании новых укрупнений, а также ликвидации, в не­обходимых случаях, административно-хозяйственных единиц.

В марте 1921 года на второй сессии ВЦИК восьмого со­зыва были утверждены разработанные Административной комиссией «Основные положения образования и установления границ административно-хозяйственных районов»10.

Эти положения свидетельствуют о глубине научной раз­работки этой важнейшей проблемы и представляют, с нашей точки зрения, интерес и на сегодня.

Исходя из этих соображений, приведем ряд выдержек из «Основных положений...», в которых было сказано:

1. Установление нового административно-хозяйственного районирования является неотложным, в виду несоответствия существующего административного деления новым политиче­ским и экономическим потребностям (подчеркнуто нами — В. Н.).

3.        Новое административное деление надлежит проводить
на  основе:  сосредоточения промышленности;  сосредоточения
технических культур;  тяготения  населения  к  промышленно-
распределительным пунктам; направления и характера путей
сообщений — железнодорожных,  водных,  шоссейных  и  дру­
гих;  численности  населения;  национального  состава  населе­
ния.

4.        Основным  ядром новых районов должны быть проле­
тарские центры; окружающая их территория должна обеспе­
чивать нормальное развитие главнейших отраслей промыш­
ленности данного района.

5.        При условии работы на местном сырье границы района
должны быть согласованы с границами района распростра-

10 Доклад на сессии «Об административно-хозяйственном целении РСФСР» был сделан одним из старейших деятелей большевистской пар­тии М. Ф. Владимирским (1874—1951), который в то время занимал пост заместителя народного комиссара внутренних дел РСФСР.

II


нения этого сырья, поскольку эти границы не совпадают с гра­ницами районов тяготения к промышленным центрам.

8.          Как  общее правило,  пока сохраняется  существующее
четырехчленное   административное  деление:   губерния,   уезд,
волость, сельское общество  (сельсовет — В. Н.). Однако это
деление должно быть приспособлено к тому, чтобы в буду­
щем возможно было без особых затруднений перейти к трех­
членному делению и уничтожению волостей...

9.          Образование   областных    административно-хозяйствен­
ных объединений допустимо лишь по отношению к тем райо­
нам, где уже имеется более или менее определенное тяготение
к одному главному пролетарскому центру и при его отдален­
ности от центра республики11.

10.  Размеры губерний (округа) должны быть тем меньше,
чем сильнее развиты пути сообщения и тем больше, чем мень­
ше плотность населения.

12.        Районирование должно проходить по всей территории
РСФСР с тем, чтобы и на окраинах были установлены гу­
бернии   (округа), обеспечивающие нормальное развитие хо­
зяйственной жизни.

13.        При установлении границ национальных образований
должен  приниматься в учет и  принцип экономического  тя­
готения12.

Большое значение в совершенствовании административ­но-хозяйственного деления имели решения XII съезда РКП (б), который состоялся в апреле 1923 года.

В резолюции съезда в разделе «О районировании» ука­зывалось, что прежнее административно-хозяйственное деле­ние не соответствует новым  политическим и экономическим

11 Отметим, что пункт 9 «Основных положений...» фиксирует 1<ыдви-нутое IX съездом РКП (б) предложение о необходимости созданич меж­губернских хозяйственных центров в целях осуществления надлежащего руководства из центра развитием промышленности на местах. В 1921 году эти центры (органы) превратились в ОблЭКОСО (областные экономиче­ские советы). В последующем областные хозяйственные объединения, вклю­чающие в себя отдельные крупные экономические районы Федерации по­служили правовой и экономической основой создания административных областей.

Следует особо отметить, что большое внимание организации, деятель­ности и повышению авторитета ОблЭКОСО уделял В. И. Ленин. В оче­редном докладе на XI съезде РКП (б) 27 марта 1922 г. он указывал, что «следует и далее «расширить и развить автономию и деятельность област­ных ЭКОСО»  (В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 115).

13 Административно-территориальное деление Союза ССР и списвк. важнейших населенных пунктов. Изд-во НКВД, М, 1929, стр. 7—8.


потребностям страны. Вместе с тем съезд обратил внимание на то, что «введение новой системы административно-хозяй­ственного деления требует осторожного подхода и большого срока для своего окончательного проведения»13.

Съезд также указал, что разработанный Госпланом и Ад­министративной комиссией Президиума ВЦИК план нового хозяйственно-административного деления является лишь предварительной рабочей гипотезой, которая нуждается в до­полнении, проверке и разработке на основе опыта.

Исходя из этого, съезд поручил ЦК партии осуществить новый план административно-хозяйственного деления респуб­лики в порядке эксперимента в двух районах — промышлен­ном и сельскохозяйственном, с организацией в них област­ных исполкомов. Руководствуясь решениями XII съезда пар­тии, ВЦИК в ноябре 1923 года, исходя из положений эконо­мического районирования, образовал Уральскую область, а б январе 1925 года Северо-Кавказский край. Поскольку опыт нового районирования оказался удачным, в 1925 году был об­разован Сибирский, а в  1926 году — Дальневосточный край.

Примерно в эти же годы и несколько позднее был образо­ван ряд областей (Ленинградская — 1927, Московская — 1929, Ивановская— 1929 и т. д.).

В  то  же время в   РСФСР   (по состоянию  на   1   января

1929   года) сохранилось 16 губерний, главным образом в Ев­
ропейской части Федерации.

При этом края и вновь образованные области делились на округа, районы и сельсоветы, а губернии — на уезды, во­лости и сельсоветы, т. е. повсюду существовала четырехзвен-кая система местных органов государственной власти и уп­равления.

Округа в составе административно-хозяйственного деления РСФСР   были   созданы   в   1924   году.   Число   их   к   началу

1930   года возросло до 115. Однако жизнь не подтвердила це­
лесообразности их существования. В целях проверки соответ­
ствия  окружного деления  практике управления  Президиум
ЦИК и СНК СССР в 1929 году приняли постановление «Об
опытно-показательных    округах»    (административных   окру­
гах— В.  Н.).  Этот эксперимент продолжался  почти  год и
осуществлялся в пяти округах РСФСР, УССР и БССР. Он
показал, что четырехзвенная система Советов очень сложна

13 КПСС в резолюциях и решениях..,, т. 5, изд. 8-е «Политическая ли­тература», 1970, стр. 443.

13


и поэтому на протяжении 1930—1934 гг. округа еще до при­нятия решения директивных органов были почти повсемест­но ликвидированы, а большая часть полномочий окружных исполкомов передана исполкомам районных Советов депу­татов трудящихся.

Вместе с тем следует указать, что административные ок­руга на определенном отрезке времени сыграли положитель­ную роль, т. к. они способствовали укрупнению среднего зве­на административно-территориальных образований. Ниже в подтверждение этого приводятся следующие данные14.

Таблица 2

В среднем по         Волостей Сельсо- Населен. Жителей   Площадь
РСФСР                   районов    ветов     пункт,     тыс. чел.   (кв. км.)

а)   на  I уезд приходилось      10               136         1327         214,4           10.507

б)   на 1 округ приходилось     13             299         2369         583,9          83.504

Таким образом в сравнении с уездом средняя территория административного округа увеличилась почти в восемь раз, а число жителей более чем в два раза, т. е. округа стали более мощными в хозяйственном и административном отно­шении и способствовали сокращению расходов на содержа­ние государственного аппарата15.

В резолюции XVII съезда ВКЩб) по организационным вопросам указывалось, что важнейшей задачей применитель­но к новым задачам реконструктивного перехода является «дальнейший  разворот районирования — ликвидация    окру-

14      Приведенные  данные   взяты   из   книги   «Административно-террито­
риальное деление Союза ССР и список важнейших населенных пунктов»
Изд-во НКВД РСФСР. М., 1929 г.

15      Нельзя не отметить огромную работу, проделанную в годы  1919—
1929 центральными статистическими органами РСФСР и СССР, а также
статистическим отделом  НКВД  по разработке  и  анализу сравнительных
данных нового административно-территориального деления со старым до­
революционным делением.  Как указывалось выше, конец  1917, 1918,  1919
и 1920 г., а затем годы 1924—29 отличались очень интенсивным процессом
ломки границ  губерний, уездов, волостей,  их  разукрупнением,  образова­
нием новых губерний, областей, округов и районов. Следует иметь в виду,
что границы новых административных единиц, как правило, не совпадали
с границами старого деления и часто менялись.

Необходимость таких сравнительных данных, знание того, какие части дореволюционных губерний и  уездов вошли в  состав современных  адми-

14


гов, создание новых районов, ...разукрупнение некоторых об­ластей и краев»16.

Спустя несколько месяцев после съезда ЦИК и СНК. СССР приняли 23 июля 1934 года постановление «О ликви­дации округов», что мотивировалось необходимостью пере­хода от «трехчленной схемы деления» (республика (край)— округ — район) к «двухчленной (республика (к£ай)—район) в целях приближения органов государственной власти к на­селению17.

Таким образом структура административно-территориаль­ного деления РСФСР в те годы быдд весьма сложной и не­достаточно гибкой для осуществления эффективного полити­ческого и организационно-хозяйственного руководства на местах.

Образование новых районов не во всех случаях было эко­номически обоснованно, их границы искусственны. Они рез­ко отличались друг от друга размерами территории, числен­ностью населения, материально-технической базой, числом и качественным составом самых низовых органов власти — сельских Советов. Переход от губерний к краям и областям и от уездов и волостей к районам во многих частях Федера­ции осуществлялся чрезвычайно медленно.

Вот как выглядит в графическом изображении хроноло­гия административно-территориальных изменений в РСФСР за время с декабря 1917 по 1936 год. (см. прилагаемую диа­грамму) и постепенная замена параллельно существовав­ших различных форм административно-территориального де­ления более совершенными. Мы не пишем историю админи­стративно-территориального деления РСФСР и поэтому в нашу задачу не входит подробное изложение всех  админи-

нистративных единиц, имело большое значение как для научных, так к практических целей, поскольку систематически возникала необходимость объективно оценить уровень развития народного хозяйства РСФСР или сопоставить демографические и другие данные в административных грани­цах нового деления в сравнении с однотипными данными, но в границах, существовавших до 7 ноября 1917 г. (см. например: Административно-территориальный состав СССР на 1 июля 1925 и 1 июля 1926 г. в сопо­ставлении с довоенным делением России. Изд-во ЦСУ СССР. М., 1926; Административно-территориальное деление Союза ССР и список важ­нейших населенных пунктов. Изд-во НКВД РСФСР. М., 1929 и др).

16      КПСС в  резолюциях  и  решениях..., т.  5, изд.  8-е,  «Политическая
литература», 1970, стр. 151.

17      Практически эти схемы административно-территориального деления
были  не трех  и  двухчленными,  а  четырех и  трехчленными,  поскольку  в;
указанном постановлении не был упомянут  в обоих случаях сельсовет.

15


 C0BePkieuCTB0BAUU9 UMUHUCTPATUBUO Т9РРиТ0РиАЛкНОГ0АЄЛ014ЦЯвРСШСРс!9!і'гі10)936г.



ObAACTU KPA9


УЬ5АЫ,В0А0СГИ

PAUOWbl

округа Ш)


 


 


При мечдиме


В периоде \92Ъпо 1928гг. ицедо гуьєрнім рєзко сокра

ГиЛОСЬ В C6M3U С ПеРеХОДОМ ИАОЬЛДСТНОЄ(КРДЄВОЄ)

делеиие

1^ началу 1924 г. число уєідоіі и ьолостец сильно умень шилось Они сацествоьАли лииь в иезидчительном чиє ЛСЛЄ МЄСТ РСФСР, ГД.Є ЗАТШУЛС9 П9РЄХ0Д UA Н0В0Є

ААМинистРАТньно-территориАЛьиое деление


А

стративно-территориальных преобразований и изменений, имевших место в РСФСР. Достаточно сказать, что этот про­цесс был очень сложным и многогранным.

В связи с постепенным укреплением хозяйства, разру­шенного империалистической и гражданской войнами, разви­тием экономики, увеличением народонаселения границы и территории административных единиц претерпевали частые изменения. В частности, губернии, исходя из конкретной хо­зяйственной обстановки, укрупнялись, преобразовывались в края и области и, в зависимости от географических и эконо­мических факторов меняли свои названия18.

Дальнейшее развитие административно-территориальное деление РСФСР получило после принятия в декабре 1936 го­да Чрезвычайным VIII съездом Советов СССР новой Консти­туции, зафиксировавшей победу социализма в нашей стране.

Конституцией было установлено, что образование новых областей и краев является прерогативой высших органов го­сударственной власти СССР. В дальнейшем, в 1957 году, это право было передано союзным республикам.

За годы с 1936 по настоящее время в административно-территориальном делении РСФСР в связи с бурным разви­тием промышленности и ростом населения произошли боль­шие изменения, которые осуществлялись преимущественно по пути разукрупнения ранее созданных краев и областей при одновременном укрупнении районов (начиная с 1954 года) и сельсоветов.

В помещаемой ниже таблице показываются изменения в административно-территориальном делении РСФСР [без го­родов], происшедшее за время с 1937 по 1972 годы:

18 Проиллюстрируем это положение только двумя примерами.

а)   Горьковская область в ее современных границах. Датой основания
области считается  14 января  1929 года — когда Нижегородская губерния
была преобразована  в Нижегородскую   область,    затем    постановлением
ВЦИК   15  июля   1929   года — в  Нижегородский  край,   а   постановлением
ЦИК СССР от  7 октября  1932 года — в  Горьковский  край;  постановле­
нием ВЦИК от 7 декабря 1934 г. Горьковский край был разделен на Горь­
ковский  и  Кировский края.  С  принятием  Конституции  СССР  1936 года
Горьковский край стал именоваться Горькоаской областью.

б) Куйбышевская  область в ее современных границах. Датой образо­
вания области считается  14 мая  1928 года, когда была создана Средне-
Волжская область, переименованная постановлением ВЦИК от 20 октяб­
ря   1929 г. в   Средне-Волжский  край,  а  постановлением  ЦИК  СССР  от
27 января  1935 года — в Куйбышевский край. С принятием Конституции
СССР   1936 г. Куйбышевский  край  стал  именоваться Куйбышевской  об­
ластью.

2   Заказ    К-221                                                                                                         Ц


 

 

 

 

 

Таблица  4

 

1937

1945

1955.

1962

1963

1965

1972

Автономные республики Автономные области

17 6

12 5

L2 6

16 5

16 5

16 5

16 5

Края

5

6

6

6

6

6

6

Области

19*

45

53

49

49

49

49

 

32

 

 

 

 

 

 

Национальные округа Районы   [сельские]

11 2268

10 2492

10 2446

10

1967

10 938

10 1553

10 1751

Районы [промышленные] Рабочие и курортные поселки

593

969

1285

1632

111 1678

1758

1903


Сельсоветы


41948 40960 27401 22412 22132 21916 22640


Как показывает таблица, административно-территориаль­ное деление РСФСР в начале пятидесятых годов стабилизи­руется и приобретает, в основном то состояние и структуру, которые оно имеет на сегодня за исключением изменений, происшедших в численном составе районов областного (крае­вого) подчинения и сельсоветов. В связи с бурным развитием промышленности неуклонно растет число рабочих поселков, многие из которых в последующем преобразуются в города, причем наиболее быстрые темпы роста рабочих поселков от­мечаются в восточных районах Федерации19.

Здесь нельзя не отметить, что в конце 1962 и начале 1963 года в стране были осуществлены организационные ме­роприятия, явившиеся результатом субъективизма и поспеш­ности (имеется в виду разделение партийных и советских ор­ганов на промышленные и сельские и необоснованное укруп­нение районов), что нанесло урон системе административно-территориального деления (хотя и не во всех случаях эконо­мически оправданной,  но,  в  основном,  отвечающей   своему

* В числителе указывается число областей по состоянию на 21 янва­ря    1937   года, т. е. на момент утверждения Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР. В знаменателе — число   областей на конец 1937 года, поскольку в сентябре 1937 г.    ряд краев    был упразднен,  а их территории разукрупнены и образованы области.

19 Данные об административно-территориальном делении показывают­ся на основе изданных Президиумом Верховного Совета РСФСР спра­вочников «РСФСР. Административно-территориальное деление» за время; с 1936 по 1972 г. вкл.

18


назначению) и одновременно привело, в известной мере, к принижению роли местных Советов.

Особые изменения претерпело районное, узловое звено ад­министративно-территориальной организации. Так, в РСФСР число районов областного (краевого) подчинения с 2446 в 1955 году сократилось к началу 1963 года до 938 или в 2,6 ра­за (причем это сокращение было произведено, главным обра­зом, в течение одного 1962 года). Одновременно в РСФСР было организовано 111 «промышленных районов», которые были подчинены областным (краевым) «промышленным Со­ветам». Эти районы, по существу, представляли из себя свое­образную мозаику из клочков различных сельских районов, порой разделенных более чем значительными расстояниями, городов и рабочих поселков. При их образовании не были учтены ни интересы населения, ни экономические связи, ранее существовавшие между районами.

Поэтому мы не можем согласиться с А. В. Лужиным, ут­верждающим, что образование промышленных районов «сы­грало известную положительную роль... в РСФСР»20. При этом он не приводит каких-либо доводов в защиту своего ут­верждения. Более того, ниже он сам правильно указывает, что «Механическое включение многих городов и рабочих по­селков в состав искусственно сформированных промышлен­ных районов... имело серьезные отрицательные последствия»21 (подчеркнуто нами — В. Н.).

Как известно, в ноябре 1964 года Пленум ЦК КПСС своим решением признал необходимым восстановить единые пар­тийные и советские органы на основе производственно-терри­ториального принципа их построения.

Указом от 21 ноября 1964 года22 Президиум Верховного Совета РСФСР, реализуя директивы ЦК КПСС, восстановил во всех краях и областях, которые в 1962 году были разде­лены на промышленные и сельские Советы, единые советские органы.

В соответствии с этим Указом промышленные районы бы­ли ликвидированы, а значительная часть необоснованно ук­рупненных административных районов была разукрупнена и восстановлены (хотя далеко не все) ранее существовавшие районы. К сожалению, в ряде областей РСФСР, в том числе

20   А. В. Лужин.  Административно-территориальное устройство  Со­
ветского государства. «Юридическая литература», М., 1969, стр. 76.

21      Та м  же, стр. 77.

22   «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1964 г., № 47, ст. 813.

19


в большинстве областей Восточной Сибири и Дальнего Вос­тока это восстановление районов носило, по существу, меха­нический возврат к прежнему делению (до 1962 г.). Не были использованы возможности исправления ранее допущенных в районном делении недостатков, поскольку эта ответствен­ная работа проводилась, в ряде случаев, без учета экономи­ческих факторов и наспех.

Не претерпели существенного изменения границы и терри­тории сельсоветов, хотя в этом была насущная необходи­мость.

2. Поскольку настоящая работа, ее выводы и предложе­ния базируются во многом на материалах Восточной Сибири и Дальнего Востока следует рассмотреть, как происходили административно-территориальные изменения в этих эконо­мических районах, территории которых вместе взятые со­ставляют 10,3 млн. кв. км или 58,3 проц. территории РСФСР.

При таких колоссальных размерах на этой территории проживает менее 10 проц. сельского населения Федерации. И в то же время по огромным потенциальным запасам мно­гих сырьевых и самых дешевых топливно-энергетических ре­сурсов оба эти экономические районы играют огромную роль в создании материально-технической базы коммунизма.

Начало ускоренному освоению природных богатств одного из упомянутых экономических районов и части второго было положено постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 июля 1967 года. «О мерах по дальнейшему разви­тию производительных сил Дальневосточного экономического района и Читинской области». Поэтому рассмотрение различ­ных аспектов административно-территориального деления и в частности тех изменений, которые эта окраина России претер­пела после Октябрьской революции, представляет значитель­ный интерес как с теоретических, так и с практических по­зиций.

Современная территория Восточно-Сибирского экономиче­ского района до 1917 года в административном отношении была частью Иркутского генерал-губернаторства, которое гключало в себя Енисейскую и Иркутскую губернии, а также Забайкальскую область. В последующем Енисейская и Ир­кутская губернии вошли в состав Сибирского края, образо­ванного в 1925 году23.

23 Постановление ВЦИК 25 мая 1925 г. СУ РСФСР 1925 г. № 38, ■ст. 268. До этого, в 1922 году была образована Якутская АССР (поста­новление ВЦИК 2 мая  1922 г. СУ РСФСР  1922 г., № 37, ст. 249)   и в

20


До этого, в 1922 году была образована Якутская АССР и в 1923 году Бурят-Монгольская АССР (до 1923 г. — Бурят-Монгольская автономная область), что значительно сказа­лось на размерах территории Иркутской губернии и Забай­кальской области.

В 1930 году Сибирский край был упразднен и образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края2за. В состав последнего вошли Бурят-Монгольская АССР, Витимо-Олек-минский (Эвенкийский) национальный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский национальные округа — части территории бывшей Иркутской и Забайкальской гу­берний.

Одновременно начался постепенный переход на окружное и районное деление:

Таблица  5

^jbjvfo     Наименование округов                                Число:

по         Восточно-Сибирского                            fioHOB                               сельсоветов

п°Р-                      края

11

238

5

72

7

174

13

344

14

327

13

318

8

220

5

86

1.             Иркутский

2.      Киренский

3.      Тулуновский

4.      Ачинский

5.      Канский

6.      Красноярский

7.      Минусинский

8.      Хакасский

К 1932 году округа были упразднены и образованы обла­сти, с разделением их на районы и сельсоветы. В 1934 году кз состава Восточно-Сибирского края был выделен Красно­ярский край24, и образована В.-Сиб. область, которая в 1937 году была упразднена и организованы самостоятельные области Иркутская и Читинская. Таким образом в зону Во­сточно-Сибирского экономического района вошли: Краснояр­ский край, Бурятская АССР, Тувинская АССР   (преобразо-

1923 году Бурят-Монгольская автономная область была преобразована
в Бурят-Монгольскую АССР (постановление ВЦИК 30 мая 1923 г. СУ
РСФСР 1929 г., № 39, ст. 271)                                                                                ; .

23а. Постановление ВЦИК 1930 г. СУ РСФСР 1930, № 35, ст. 445.

24 Постановление ВЦИК 7 декабря 1934 г. СУ РСФСР 1934 г., Ns..7.6.

21


ванная в 1961 г. из Тувинской автономной области), Якутская АССР24а, Иркутская  и Читинская области.  Это администра тивно-территориальное деление существует сегодня.

Территория  Дальневосточного  экономического  района,  в

его современных границах, была до Октябрьской революции объединена в Приморском генерал-губернаторстве, которое делилось на четыре области: Амурскую, Приморскую, Кам­чатскую и Сахалинскую.

Такое административно-территориальное деление сохраня­лось до 1920 года, когда 28 марта была образована Дальне-Восточная Республика (ДВР), которая существовала до 14 ноября 1922 года и затем слилась с РСФСР. В состав ее территории входили все губернии Дальнего Востока от бере­гов Тихого океана до восточных берегов оз. Байкал.

После упразднения ДВР и проведения реорганизации, кото­рая выразилась в сокращении числа маломощных волостей, была создана Дальневосточная область (1924 г.), которая включала в себя Амурскую, Забайкальскую, Камчатскую, Приморскую губернии и северную часть острова Сахалина.

В 1926 году 4 января постановлением ВЦИК был образо­ван Дальневосточный край25 и осуществлен постепенный пе­реход от губернского деления (число и наименование губер­ний было таким же, как в составе Дальне-Восточной об­ласти) к окружному и районному:

Таблица   6


Наименование округов п/п     Дальневосточного края


Число:
районов                сельсоветов


 


1.             Амурский

2.      Владивостокский

3.             Зейский

4.             Камчатский

5.      Николаевский

6.             Сахалинский

7.             Сретенский

8.      Хабаровский

9.      Читинский


 

11

329

14

498

4

61

8

130

7

85

4

33

8

244

5

245

16

339


* Позднее ЯАССР была отнесена к Дальневосточному экономиче­скому району.

25 Постановление ВЦИК 4 января 1926 г. СУ РСФСР № 3, ст. 8 и допол. постановление ВЦИК от 5 июня 1926 г. СУ РСФСР № 22, ст. 171.

Ї2


Это деление просуществовало до 1932 года, когда округа -были упразднены26 и созданы области, делившиеся на райо­ны и сельсоветы.

В начале образования края в его состав входили: Амур­ская, Камчатская, Приморская, Сахалинская области, Еврей­ская автономная область, Корякский, Охотский и Чукотский национальные округа, Нижне-Амурский административный округ (АО).

На протяжении 1932—33 гг. территории отдельных облас­тей были разукрупнены, Нижне-Амурский А. О. был упразд­нен и образованы дополнительно новые области: Зейская, Нижне-Амурская, Уссурийская и Хабаровская.

Это деление просуществовало до 1937 г., когда Дальне­восточный край и Восточносибирская область были упраздне­ны и административно-территориальное деление приняло ту структуру, которая с незначительными изменениями сущест­вует в настоящее время (см. нижепомещенную таблицу).

 

 

 

 

 

 

Та бл

ица  7

 

Терри­тория

райо-

Количество:

городов сель-

По­селки

 

тыс. кв.

 

сове-

все- в

т. ч. краевого,

I ОрОД-

 

км.

нов

тов

го

областного и

ского

 

 

 

 

 

окружного

типа

 

 

 

 

 

подчинен.

 

1

2

3

4

5

6

7

Восточно-Сибирский

4 122,8

160

1446

60

32

170

экономический район

 

 

 

 

 

 

1.   Красноярский край

2401,6

54

550

20

14

61

В том числе:

 

 

 

 

 

 

Хакасская  авт. обл.

61,9

8

60

4

2

17

Таймырский (Долгано-

 

 

 

 

 

 

Ненецкий)  Н. О.

862,1

3

20

1

1

1

Эвенкийский Н. О.

767,7

3

17

__

1

2. Иркутская область

767,9

28

350

20

12

52

В том числе:

 

 

 

 

 

 

Усть-Ордынский Н. О.

22,0

4

57

 

4

26 Как мы  указывали выше, разделение губерний на административ-.ные округа не оправдало себя я поэтому округа были упразднены.

23


1


 


431,5

27

318

10

4

42

19,0

3

31

___

____

а

351,3

19

162

5

1

13

170,5

12

68

5

1

2

6215,9

155

1192

58

32

267

165,9

24

223

9

9

48

824,6

20

227

9

6

43

36,0

5

43

2

Ї

12

363,7

20

242

8

4

31'

472,3

11

55

1

1

15

301,5

4

30

, ,,

_

5

1199,1

15

76

4

I

46

737,7

7

43

2

_

16

87,1

17

66

19

9

34

3103,2

32

303

9

2

50

3.  Читинская область

В том числе: Агинский   Н.   О.

4.       Бурятская АССР

5.       Тувинская АССР

Дальневосточный экономический район

1.        Приморский край

2.        Хабаровский край

В том числе: Еврейская авт. обл.

3.        Амурская область

4.        Камчатская область

В том числе: Корякский Н. О.

5.   Магаданская обл.

В том числе: Чукотский   Н.  О.

6.        Сахалинская обл.

7.        Якутская АССР

Какие же выводы могут быть сделаны из описанного нами процесса административно-территориальных преобразований и сопутствующих ему изменений в системе представительных органов, которые имели место в РСФСР на протяжении более чем пятидесяти лет и которые могли бы послужить основа­нием для предложений по дальнейшему планомерному совер­шенствованию административно-территориального деления Республики, упрочению его связей с экономикой, улучшению организации работы советского государственного аппарата.

К числу позитивных моментов следует, по нашему мне­нию, отнести:

1. Упрощение структуры административно-территориаль­ного деления. Ликвидация незначительных по территории,, экономически слабых «нерентабельных» областей. Переход, от   четырехзвенной   системы    (губерния [область} — округ —

;24


Соотиоиеиие территории СССР, ІНЖР, Восточио-Сибирского

U ЯлЛЬИеВООТОМиОГО aKOHOMUUeCKUX PAUOHOB


 


чио-СшРскии экономический рдиои дьмевосточиыи экономический рдйои


Вісм-Шкм



район — сельсовет)  к трехзвенной  (область [край] — район — сельсовет).

2.        Приближение в связи с этим органов государственной
власти к населению и широкое участие последнего в государ­
ственном управлении.

3.        Учет экономических и других факторов при решении
многих (хотя далеко не всех) вопросов административно-тер­
риториального деления, сочетание их с интересами и задача­
ми государственного управления.

4.        Расширение и законодательное закрепление прав, пред­
метов  ведения,   а  также обязанностей   сельских,   районных,
городских и районных в  городах Советов депутатов  трудя­
щихся.

5.        Укрепление   материально-финансовой  базы   Советов   и
в первую очередь, районного и сельского звеньев, что поло­
жительно сказалось на деятельности управленческого аппа­
рата представительных органов и как следствие этого — на
повышении роли и авторитета местных Советов.

Наряду с положительными следует отметить следующие моменты негативного порядка:

а)  до сего времени в ряде областей вопросы упразднения,
разукрупнения или образования новых районов и сельсове­
тов решаются не на научной основе, недостаточно продуман­
но, без учета экономических и других факторов;

б)  отсутствие до настоящего времени статутов админист­
ративно-территориальных единиц, в которых были бы изло­
жены порядок и правовые основы организации, реорганиза­
ции, наименования и переименования административно-терри­
ториальных  единиц,   а  также  передачи  территории  Совета
[или его части] из одного Совета в ведение другого и т. д.,
в силу чего эти вопросы решаются в каждой союзной рес­
публике, крае, области    по-разному,   поскольку в настоящее
время указания подобного рода (далеко не исчерпывающие)
рассредоточены в значительном числе правовых актов высших
органов государственной власти и управления;

в)  отсутствие в  структуре обл   (край)   исполкомов  спе­
циального аппарата  по вопросам  административно-террито­
риального деления27;

г)  до сего времени не рассмотрены вопросы о возможно­
стях восстановления в ряде краев и областей РСФСР некото-

27 См. подробнее об этом в главе VI настоящей работы.

26


рых районов из числа необоснованно укрупненных в 1962— 63 гг.28.

Их восстановление (конечно, после предварительного тщательного изучения вопроса в каждом отдельном случае) способствовало бы улучшению руководства усложившимися хозяйством и экономикой тех районов, которые в силу боль­ших территорий и отсутствия достаточных средств связи на сегодня трудно управляемы.

28 Например, в Иркутской области из трех ликвидированных в 1962 году районов Усть-Ордынского Бурятского национального округа восста­новлен, по ходатайству населения, в 1972 году лишь один Нукутскнй (до 1962 года в составе округа было 6 районов).

 


 

Глава вторая.  ПРИНЦИПЫ  АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ

Первые попытки районирования территории на научных основах относятся к началу XIX века. Широко известный в то время в научных кругах профессор Петербургского уни­верситета К. И. Арсеньев, впоследствии член Петербургской Академии Наук в своей работе «Начертание статистики Рос­сийского государства»1 и особенно в работе «Статистические очерки России»2 подробно рассматривает вопросы райониро­вания, исходя преимущественно из интересов сельского хо­зяйства. Он делит территорию России на 10 районов или «пространств»3. Два из них «Кавказское пространство» (IX) и «Сибирское пространство» (X) К. И. Арсеньев не характе­ризует за отсутствием данных. Границы этих «пространств» условны и не во всех случаях совмещаются с администра­тивными (губернскими) границами4.

При этом автор принимает во внимание не только естест­венно исторические условия (что имело место и до появле­ния его работ), но и учитывает экономику (подчеркнуто на­ми—В. Н.).

1   К. И. Арсеньев. Начертание статистики Российского государства
(части I и II), СПб, 1818—1819 гг. До этого, в XVII веке вопросами рай­
онирования   России   занимались  такие  передовые  люди   своего   времени,
как В. Н. Татищев, П. Паллас, А. Н. Радищев, Н. П. Огарев и др.

2   К. И. Арсеньев. Статистические очерки России. Спб,  1844 г.

3   Эти  районы   («пространства»)   следующие: — 1.  Северное   (европей­
ский север России), П. Алаунское (территории, тяготеющие к быв. Петро­
граду),
III. Балтийское  (теперешняя Прибалтика), IV. Низменное  (боль­
шая часть территории современной БССР), V. Карпатское (большая часть
современной территории УССР),
VI. Степное  (Кубань, Крым, Поволжье),

VII.       Центральное    (внутренние    территории,    тяготеющие    к    Москве) к

VIII.     Уральское, IX. Кавказ, X. Сибирь.

* См. также: Е. Н. Пертцик. К. И. Арсеньев и его работы по райони­рованию России. Гесграфгиз, М., 1960.

28


Значительный интерес представляет также работа извест­ного русского статистика профессора А. Ф. Фортунатова «К вопросам о сельскохозяйственных районах России»3. Он предлагает при рассмотрении вопросов районирования прини­мать во внимание «совокупность» важнейших признаков, от­носящихся к условиям, приемам и результатам сельского хо­зяйства в стране (подчеркнуто нами. — В. Н.).

Теорию районирования впервые попытался обосновать проф. П. П. Семенов. Его соображения по этому вопросу из­ложены в первом выпуске I серии «Статистического Времен­ника Российской Империи»6. В основу своих исследований он положил расселение населения по территории России.

Деление на губернии и уезды П. П. Семенов считал не отвечающим интересам дела поскольку, указывал он, боль­шинство губерний неоднородны, а уезды слишком малы («дробны»). Поэтому он предлагал «подразделить Империю на «естественные области», состоящие из более или менее однородных пространств.

Особое внимание заслуживает то обстоятельство, что П. П. Семенов, занимаясь вопросами специального райониро­вания, в основном сельскохозяйственного (причем на первое место здесь выдвигаются почвенные и орографические усло­вия), он, в основе своего исследования, наряду с географиче­скими и естественно-историческими признаками, берет также экономические, к числу которых относит: а) плотность насе­ления (на одну кв. версту); б) национальный состав России; в) профессии населения (земледелие, промыслы)»; г) распре­деление земель по угодьям (лес, пашни, и т. д.); д) систему хозяйства.

Эти признаки (по существу основа будущих принципов административно-территориального деления) базируются на строгом научном фундаменте и поэтому предложенный им проект районирования России (сначала на 14, а затем 12 об­ластей)7 сохранил во многом свое значение до двадцатых го-

5   Труды Вольного Экономического Общества. СПб. 1896, № 5.

6   Статистический Временник Российской Империи. Изд. Центрального
Статистического Комитета СПб. 1871, стр. 127.

7   Эти области (районы) следующие: I. Крайняя северная. II. Приозер­
ная, III. Прибалтийская. IV. Московская промышленная. V. Центральная
земледельческая.  VI.   Приуральская.  VII.   Нижневолжская,   VIII.   Мало­
российская,    IX.   Новороссийская,    X.   Юго-западная.    XI.    Белорусская.
XII. Литовская.

Сибирь и Кавказ он в свои проектировки не включает, в силу неизу­ченности в то время этих огромных пространств.

29


дов текущего столетия. Ими руководствовались в своих ис­следованиях по районированию советские экономисты-стати­стики. С ними хорош был знаком В. И. Ленин.

Можно назвать еще ряд исследователей, которые зани­мались в те годы вопросами сельскохозяйственного райониро­вания (поскольку сельское хозяйство представляло тогда ос­нову основ экономики России) таких как: В. В. Виннер, А. Г. Дояренко, А. С. Ермолов, Д. И. Рихтер, А. И. Скворцов, А. И. Челинцев. Всем им надо отдать должное. Они каждый по своему двигали вперед науку экономического районирова­ния, служившую одной из основ административно-террито­риального устройства страны как в прошлом, так и в настоя­щее время.

Особо широкие размеры изучение проблемы администра­тивно-территориального деления приобрело после Октябрь­ской революции. Если в дореволюционный период вопросами экономического и административного районирования зани­мались отдельные ученые, то после свершения Октябрьской социалистической революции эту проблему стали изучать большие коллективы экономистов-географов, правоведов, планирующие органы, органы государственной власти и уп­равления.

Огромную роль в этом сыграл В. И. Ленин. Он по суще­ству создал теоретические основы административно-террито­риального устройства государства нового социалистического типа и дал отправные принципиальные указания для всесто­роннего изучения и разработки этой важной проблемы.

В. И. Ленин, говоря о новой системе административно-тер­риториального деления, исходил из того, что оно должно соот­ветствовать неотложным задачам подъема экономики Рес­публики в центре и на местах, содействовать росту и разви­тию всех национальностей, в первую очередь тех, которые ра­нее были угнетены и бесправны. При этом он обращал вни­мание на необходимость строгого соответствия системы адми­нистративно-территориального деления и структуры органов государственной власти и управления, приближение этих ор­ганов к населению и его широкое участие в управлении го­сударством.

Пятого ноября 1921 года В. И. Ленин председательствовал на заседании Совета Труда и Обороны, на котором был рас­смотрен проект экономического районирования страны, под­готовленный Госпланом. В. И. Ленин сделал ряд замечаний

зо


по представленному проекту и внес предложение о его одоб­рении.

В докладе на XI съезде РКП (б) Владимир Ильич сказал: «У нас теперь деление России на областные районы произ­ведено по научным основаниям, при учете хозяйственных ус­ловий, климатических, бытовых, условий получения топлива, местной промышленности и т. д.»8. Именно на этих основа­ниях, научно разработанных и дополненных в последующее время, базировалось решение вопросов административного деления СССР и РСФСР.

В разработке вопросов экономического и административ­ного территориального деления в послеоктябрьский период приняли участие такие ученые, как И. Т. Александров, К. Н. Миротворцев, Н. Н. Колосовский, К. Д- Егоров, Л. Л. Ни­китин, П. М. Алампиев, В. А. Кротов, В. П. Шоцкий, М. И. Помус, Я- Н. Уманский, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Осно­вин, А. В. Лужин, М. А. Шафир_, Р. С. Павловский, А. В. Барахтян, В. А. Ржевский и другие.

И тем не менее мы вынуждены констатировать, что про­блемы административно-территориального деления, его соот­ветствие экономическому районированию требуют дальней­шего изучения, разработки и единства в правовом оформ­лении9.

Мы согласны с В. А. Ржевским, который утверждает, что научная разработка этой проблемы «пока не соответствует ее актуальности»10.

Недостаточно разработаны и изучены также принципы, которые должны быть положены в основу решения вопросов административно-территориального деления союзных респуб­лик. Число этих принципов колеблется от трех (Я. Н. Уман­ский) до десяти. Отдельные правоведы (Б. Л. Борисов) от­носят к числу принципов административно-территориального деления его стабильность. Этот принцип не универсален. Оче­видно, что он может реализоваться только, исходя из конкрет­ных экономических потребностей, так как бурное развитие социалистической экономики и в первую очередь промыш­ленности, настоятельно требует большей гибкости от адми­нистративно-территориальных преобразований, которые дол-

8   В. И. Ленин. Поли. собр. соч., том 45, стр. 115.

9   См. об этом нашу статью «Пути оптимизации административно-тер­
риториального деления СССР. «Советское государство и право», 1972, № 6.

10      В. А. Ржевский. Территориальная организация советского госу­
дарства. Приволжское книжное изд-во. Саратов, 1966, стр. 4.

31.


жны осуществляться одновременно с развитием производи­тельных сил, а иногда и опережать их (см. об этом ниже). Р. С. Павловский и М. А. Шафир в своих предложениях делают упор на выделение в качестве административных центров промышленных (индустриальных) населенных пунк­тов, что возможно преимущественно в районах с небольшими территориями и высокой плотностью населения, но трудно осуществимо в районах страны, отличающихся огромными территориями. В. А. Ржевский выдвигает целую систему принципов, деля их на группы, но не давая, к сожалению, это­му достаточных обоснований. Говоря о соотношении принци­пов экономического районирования и административно-тер­риториального устройства, он вводит понятие о «внешнераз-личных принципах»11, которое, по меньшей мере, не может считаться достаточно определенным.

Какие же принципы, с нашей точки зрения, должны быть положены в основу административно-территориального деле­ния союзной республики? До последнего времени наиболее общепринятыми в правовой литературе считались шесть принципов: 1) экономический профиль территории; 2) числен­ность и плотность населения; 3) национальный состав и осо­бенности быта населения; 4) тяготение населения к опреде­ленным экономическим центрам; 5) направление и характер путей сообщения; 6) необходимость приближения государ­ственного аппарата к массам трудящихся.

Однако, как показывает опыт и проведенные исследова­ния, одних этих положений для наиболее правильного, науч­ного подхода к решению подобных вопросов оказывается не­достаточно. Поэтому возникает необходимость пополнить приведенные шесть принципов следующими:

1) природные условия; 2) размер территории администра­тивной единицы, 3) объем (размер) бюджета и стоимость со­держания аппарата управления, 4) учет мнения населения12.

Считая, что первые шесть принципов не требуют поясне­ний, коротко остановимся на выдвигаемых нами.

1. Природные условия (климат, рельеф, почвы, воды, рас­тительный и животный мир).

Природные условия имеют важное значение в развитии хозяйства, экономики того или иного административного об-

11      В. А. Ржевский. Там же, стр. 61.

12      См.  нашу   статью:   Совершенствовать   принципы   административно-
территориального    деления   СССР.   «Советское   государство   и   право»,
1966, № 6.

32


разования. Причем эти условия могут и должны учитываться не только при создании крупных территорий (масштаба края, области), но и менее значительных, например, районов. При­ведем для наглядности два примера, относящиеся к Иркут­ской области. Средняя температура января составляет в се­верных районах области (Бодайбинский, Катангский): мак­симальная — 33,3°, минимальная — 60°, а в южных (Слюдян-ский) — соответственно — 17,2° и —36°13.

В орографическом отношении территория области резко
делится на две части: большую — равнинную, лежащую в
пределах Средне-Сибирского плоскогорья, и меньшую, заня­
тую горами Восточного Саяна и Прибайкалья14. Внутри этих
больших пространств в свою очередь имеет место чрезвы­
чайно большое разнообразие поверхности. Еще более рази­
тельные данные можно было бы привести по Якутской АССР,
Красноярскому краю, Магаданской области. Поэтому при
разукрупнении или объединении районов территорию надо
организовывать с таким расчетом, чтобы существующее и
перспективное направление хозяйства по возможности гармо­
нировало бы с природными естественными условиями буду­
щего района, что даст возможность получить наибольший
экономический эффект.                                                                 )

Следует иметь в виду, что хозяйство и природные условия взаимосвязаны. Например, размещение сельскохозяйственных культур, получение высоких и устойчивых урожаев, проведе­ние мелиоративных работ не мыслимо без учета климатиче­ских условий.

Учет этих конкретных данных во многом определяет ха­рактер, направление хозяйства и размеры территории той или иной административной единицы. Ведь для экономического освоения каждой однородной территории, характерной свои-ми природными условиями, требуется определенный, пригод­ный только для нее комплекс мероприятий, осуществляемый силами государственного и хозяйственного аппаратов.

2. Размер территории.

При образовании новой административной единицы раз­мер территории имеет существенное, во многих случаях опре­деляющее значение, а в условиях Восточной Сибири и Даль­него Востока, отличающихся огромными площадями и недо­статочно   развитыми   путями   сообщения, — главенствующее

13     Атлас  Иркутской   области.  Изд.  Главного  управления   геодезии  и
картографии. Москва—Иркутск, 1962.

14     Т а м  же.

3   Заказ     К-221                                                                                                  ЗЗ


значение. Остановимся на одном примере. В составе Иркут­ской области, в северной ее части, расположен Катангский. район, территория которого составляет 139,0 тыс. кв. км15, а население всего 4,9 тыс. человек ( в основном это охотни-чье-промысловый район) или 0,04 чел. на один квадратный километр.

В составе Якутской АССР имеется Оленекский район, тер­ритория которого составляет 344,2 тыс. кв. км.

Возникает вопрос целесообразно ли иметь такие районы: не следует ли их территории присоединить к территории дру­гих соседних, тем более, что районы эти находятся на госу­дарственной дотации?

Тщательное изучение показывает, что в интересах госу­дарственного строительства, в интересах населения, а также сохранения необходимого влияния партийных и советских ор­ганов на положение дел в экономике, культуре, идеологии, социалистическом правопорядке дальнейшее увеличение тер­риторий подобных районов нецелесообразно, так как они бу­дут практически неуправляемыми. Надо иметь в виду, что транспортные связи внутри этих районов за последние годы существенно не улучшились (железные и грунтовые дороги отсутствуют). Правда, районные центры связаны в первом случае с областным и во втором с республиканским центрами с помощью авиации, но внутри районов воздушным сообще­нием может пользоваться незначительное число населения и организаций (недостаток посадочных площадок, негабарит-ность грузов, высокие тарифы и т. д.).

Практика показывает, что чем крупнее район, чем дальше от его центра располагаются периферийные населенные пункты, тем труднее осуществлять руководство им. В свое вре­мя (еще до 1962 года) в Иркутской области были упразднены Шиткинский, Голуметский, Икейский, Кировский и ряд дру­гих районов. Прошло немного времени и бывшие районные центры ее. Шитка, Голуметь, Икей, Олонки, как говорят в Сибири, «захирели». Ухудшилось положение в торговле, куль­турном и бытовом обслуживании населения; большое число людей выехало из этих бывших центров в другие места.

Непродуманное укрупнение ведет к нарушению основного

15 На территории района свободно умещаются территории Албании, Бельгии, Дании и Швеции, вместе взятые.

Огромность территории района, даже с точки зрения «сибирских мас­штабов», особенно ощутима, если мы скажем, что село Бур этого района находится в 600 км и село Токма — в 700 км от райцентра.

34


 


принципа        административно-территориального     деления-приближения органов власти и управления к населению.

Несмотря на то, что компетенция сельских Советов За­коном о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР значительно расширена тем не менее жители села, деревни, лесного или совхозного поселка вынуждены обра­щаться для решения жизненно важных вопросов, во многих случаях, непосредственно в районный центр: по вопросам пенсионного обеспечения, установления пособий по многодет­ности, замены и получения новых паспортов, для оформления нотариальных действий, лечебных консультаций, врачебно трудовой экспертизы, по вопросам судебно-правового харак­тера (выезд свидетелей по вызову суда или следователей, оформление алиментных дел), устройство детей в школы-ин­тернаты и т. д.

Нельзя игнорировать решающего, с нашей точки зрения, обстоятельства, что любой районный центр — это не только административный, но жизненно важный политический я культурный центр, объединяющий и обслуживающий все на­селение района.

Поэтому при возникновении вопросов об укрупнении районов надо тщательно взвесить все «за» и «против» и ру­ководствоваться прежде всего соображениями экономики, науки, реальными перспективами развития хозяйства и со­циально-культурного строительства.

При этом для более правильного решения вопроса о раз­мерах административных районов необходимые критерии дол­жны вырабатываться применительно к каждому, отдельно, взятому экономическому району. Какие-либо средневзвешен­ные показатели и цифры в целом по союзной республике здесь едва ли приемлемы. «Лицо» того или иного района бу­дет определяться конкретными природными, экономическими и социально-культурными условиями.

Конечно, наиболее благоприятные условия для создания экономически мощных административно-хозяйственных орга-ьизмов имеются на западе нашей страны, где довольно вы­сокая плотность населения, густая сеть путей сообщения и сравнительно незначительные по размерам территории.

Что же касается, например, Восточной Сибири и Дальнего Востока, то здесь положение иное. Незначительная населен­ность и огромные территории, при недостаточности транспорт­ных путей рождают потребность сократить размеры облас­тей, районов, сельсоветов, что при небольшой плотности на-

35


селения ведет к относительному повышению стоимости содер­жания административно-управленческого аппарата, и, следо­вательно, к дефицитному бюджету. Изыскать какой-то выход из противоречий между огромными пространствами и незна­чительной численностью населения чрезвычайно трудно. Поэтому дефицит в расходах на администрирование какой-то части территории должен перекрываться за счет соответст­вующих бюджетов.

3. Объем (размер) бюджета и стоимость содержания ад­министративно-управленческого аппарата.

Роль бюджета при решении вопроса о создании новых административных единиц, например, районов, является од­ной из решающих. Следует исходить, как нам думается, из того принципиального положения, что любая административ­ная единица, в том числе и район, имеет право на существо­вание при условии, что он будет строиться на основе само­окупаемости. Расходы на развитие народного хозяйства райо­на, на социально-культурные мероприятия и органы управ­ления должны, как правило, покрываться доходами этого же района.

Исключения из этого правила допустимы, как нам ка­жется, в двух случаях: а) для отдельных крупных по терри­тории и малонаселенных районов, существование которых оп­равдывается необходимостью приближения местных органов власти к населению;

б) для вновь создаваемых районов (вне зависимости от размера территории), дефицитных вначале организации, но перспективных в хозяйственном отношении.

Поэтому прежде чем решать вопрос об организации но­вых районов следует тщательно изучить финансовую базу будущего района, определить доходные источники, которые бы не только обеспечили бездотационное содержание аппара­та управления, но и бесперебойное финансирование хозяйст­венных и социально-культурных мероприятий на подведом­ственной Совету территории.

Вопрос о размерах и удельном весе административно-уп­равленческих расходов в общем объеме расходной части бюд­жета при образовании новых районов имеет, бесспорно очень важное значение, так как в принципе (за исключением от­дельных случаев, о чем сказано выше), содержание аппарата должно быть, конечно, посильным для бюджета района.

По данным 1972 года удельный вес расходов на содер­жание органов управления в общем объеме расходной части

36


бюджета области составил, например, в целом по Иркутской области — 3,1 процента, в том числе по районам сельской ме­стности — 2,7 процента.

Данные за последние 10 лет показывают, что удельный вес этих расходов имеет тенденцию к постепенному и доволь­но существенному снижению, хотя в абсолютных данных рас­ходы на содержание органов управления не уменьшаются, а постепенно возрастают.

Однако, только эти цифры не дают основания для эконо­мически грамотного решения вопроса о размерах и удельном весе управленческих расходов в общем объеме бюджета об­ласти, района, сельского Совета. Поэтому впредь до решения этой проблемы в широком масштабе и на научной основе выход из создавшегося положения заключается, как нам ду­мается, в разработке временных типовых штатов исполкомов местных Советов и, в первую очередь, районных и сельских (на базе действующих, хотя и далеко не совершенных), кото­рые бы учитывали существующее распределение краев, об­ластей, районов по группам оплаты труда16 на основе уста­новленных ставок зарплаты и фактических расходов по уп­равлению хотя бы за последние три—пять лет.

4. Учет мнения населения.

Одним из важнейших условий правильного подхода к ре­шению вопросов организации новых или упразднения суще­ствующих районов, сельсоветов, является учет мнения мест­ного населения. К сожалению, нам известны случаи, когда в областях вольно или невольно забывают посоветоваться о предполагаемых изменениях с людьми, живущими на опре­деленной территории, и как следствие этого, не учитывают местных условий и особенностей, что вызывает справедливые жалобы населения.

Такие факты имели место в Красноярском крае, Амурской, Иркутской, Читинской и других областях как в 1962 году, когда было произведено неоправданное укрупнение районов, так и в 1964 году, когда единые советские органы были вос­становлены, но далеко не все упраздненные районы были образованы вновь.

Поэтому мы полагаем, что официальному решению вопро-

16 Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 июля 1964 г. № 620 «О повышении заработной платы работников про­свещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непо­средственно обслуживающих население».

37


сов административно-территориального деления и во всяком случае ликвидации или разукрупнению сельсоветов должны предшествовать сельские сходы (общие собрания) граждан, на которых намечаемые изменения должны быть тщательно обсуждены со всех точек зрения.

Тем более осмотрительно следует подходить к решению вопроса об организации новых или упразднении существую­щих районов. Как свидетельствует опыт прежде всего необ ходимо тщательно изучить возникшую проблему. Районная, а на основе ее материалов областная (краевая) плановая ко­миссии составляют экономико-географическую справку, кото­рая бы подробно характеризовала состояние и перспективы развития хозяйства и социально-культурного строительства вновь образуемого района. Справка должна сопровождаться схематической картой (планом) проектируемого района, на которой с необходимой подробностью были бы показаны ос­новные населенные пункты, размещение сельскохозяйствен­ных и промышленных предприятий, пути транспорта внутри района и связи с соседними районами, а при возможности местонахождения полезных ископаемых и сосредоточения лесных массивов. Затем эти материалы рассматриваются на заседании исполкома районного Совета в присутствии руко­водителей заинтересованных организаций, а также предста­вителей районной и сельской общественности. Не исключает­ся и такое положение, при котором вопрос об упразднении существующего или образовании нового района был бы пред­варительно обсужден в местной печати или путем опроса местного населения. Иначе говоря должна быть соблюдена так необходимая в этих случаях гласность.

И только после этого вопрос может быть обсужден на за­седании исполкома областного (краевого) Совета, а затем передан на окончательное рассмотрение Президиуму Верхов­ного Совета республики.

И в заключение следует остановиться еще на одном очень важном, с нашей точки зрения, предложении.

В свое время (до 1938—1940 гг.) при исполкомах област­ных (в том числе автономных областей), краевых Советов и Президиумах Верховных Советов автономных республик дей­ствовали так называемые «административные комиссии»163, в задачи которых входила «предварительная проработка во-

і»а Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 25 сентября 1930 г. (СУ № 50, ст. 601) «О местных административных комиссиях». Справочник советского работника, М., 1937.

38


просов административно-территориального деления» для по­следующего рассмотрения их на заседаниях исполнительных и распорядительных органов.

Эти комиссии, проделавшие в течение 18—20 лет огром­ную и очень важную работу по административному райониро­ванию страны, были в последующем в большинстве областей и краев упразднены, чем был нанесен серьезный ущерб делу, так как вопросы эти стали решаться без необходимой подго­товки. С нашей точки зрения целесообразно восстановить, такого рода комиссии при исполкомах областных (краевых) Советов. Теперь они могли бы называться «комиссиями по административно-территориальному делению»17.

Такая авторитетная комиссия (состав ее должен, как нам думается, утверждаться решением облисполкома) бесспорно, способствовала бы рассмотрению и решению вопросов терри­ториального деления на научной основе.

17 Подобная комиссия, например, в Иркутской области (как равно и в других областях) могла быть создана из представителей областной пла­новой комиссии, организационно-инструкторского отдела облисполкома, статистического управления, областного управления сельского хозяйства, Восточно-Сибирской территориальной инспекции государственного геодези­ческого надзора Главного управления геодезии и картографии, Института географии Сибири и Дальнего Востока Восточно-Сибирского филиала Си­бирского отделения Академии наук СССР и Восточно-Сибирского геогра­фического общества под руководством одного из заместителей председате­ля облисполкома.

 

 

 


 

Глава третья. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЙОНИРОВАНИЕ

И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ

ДЕЛЕНИЕ

Изучение практики государственного управления свиде­тельствует о том, что оптимальное решение вопросов админи­стративно-территориального деления любой союзной респуб­лики и в первую очередь РСФСР, обладающей огромной тер­риторией, во многом зависит от того в каком соотношении будут находиться границы административно-территориаль­ных образований с границами экономических районов, а так­же производственно-территориальных комплексов  (ТП1\).

Следует вспомнить, что еще до Октябрьской революции В. И. Ленин указывал, что границы административно-терри­ториальных делений России должны быть преобразованы «на основании учета современных хозяйственных условий»1.

Проблема сочетания экономического и административного деления имеет особое, мы бы сказали исключительное значе­ние, для Восточно-Сибирского и Дальневосточного экономи­ческих районов2, которые занимают колоссальную террито­рию— 10,3 млн. кв. км или 58,3 проц. территории РСФСР, обладая при этом неисчерпаемыми природными ресурсами и вместе с тем отличаясь самой низкой плотностью населения в сравнении с другими экономическими районами Федерации, что видно из помещаемой ниже таблицы (см- стр. 42 ).

Нельзя не учитывать того обстоятельства, что «образова­ние  экономических  районов   является  объективным   процес-

1   В. И. Л е н и н. Поли. собр. соч., т. 25, стр. 136.

2   Восточно-Сибирский экономический район включает в себя: Красно­
ярский край,  Иркутскую и Читинскую области, Бурятскую и Тувинскую
АССР; Дальневосточный экономический район: Приморский и Хабаровский
края,   Амурскую,   Камчатскую,   Магаданскую,   Сахалинскую   область   и
Якутскую АССР.


сом, выражающим развитие и размещение общественного производства на территории отдельных стран»3. Интересы управления и интересы экономики диктуют необходимость наиболее полного совмещения границ крупных администра­тивно-территориальных единиц с границами экономических районов, что дало бы возможность эффективно осуществлять комплексное руководство развитием народного хозяйства не только страны в целом, но и отдельных ее регионов.

Однако позитивное решение этой чрезвычайно важной проблемы встречается на практике с рядом очень существен­ных трудностей и поэтому такое совмещение экономического районирования и административно-территориального деления в большинстве союзных республик, имеющих областное деле­ние, пока не достигнуто. При этом надо иметь в виду, что речь идет не о механическом, формальном совмещении этих границ, а об органическом сочетании, синтезе задач управ­ления и экономики, на определенных территориях, включая важнейшую из них — концентрацию производства, создание крупных объединений и комбинатов, способных «обеспечивать быстрый технический прогресс, лучше и полнее использовать все ресурсы»4.

Решая вопросы административно-территориального деле­ния и возможного его сочетания с экономическим райониро­ванием, созданием крупных промышленных объединений, мы должны помнить слова Генерального секретаря ЦК КПСС Л. И. Брежнева, сказанные им в докладе на XXIV съезде партии о том, что «административные границы и ведомствен­ная подчиненность не должны служить препятствием к вве­дению более эффективных форм управления»5.

В правовой и экономической литературе по проблеме, рас­сматриваемой в настоящей работе, имеются весьма разноре­чивые мнения- Как правило, большинство экономистов рассматривает этот вопрос вне связи с реальными возможно­стями организации государственного управления или рассмат­ривают его односторонне, не учитывая того, что в задачи орга­нов управления входит не только руководство экономикой, но и осуществление политического и организационного руковод­ства и в том числе защита законных прав и интересов граж­дан, с учетом их национальных особенностей и быта, много-

3 Экономические районы СССР. «Экономика», М., 1969, с.  13.

* Материалы  XXIV съезда КПСС. «Политическая литература»,  197U

5 Т а м  ж е, с. 68.


ЪУ


 

со

со

 

П

 

 

 

 

ю

я

а

13

ҐИ

to

0)

 

g

г»

СҐ

н

в

и

ГБ

о

-)

■-з

н

 

о

 

СҐ

 

ta

о

о

тз

іевосто

чно-Си

К

о

О

Я О\

СКИЙ

э-Кавк

ЖСКИЙ

-Черно

-Вятск:

альны!

л

Ov

 

 

 

 

U

 

 

Е

S

тз

ЧЭ О

 

 

ft)

 

 

 

о

я

 

к

 

X

 

 

 

К

S

к<

 

к=

 

Є,

 

 


со


■sis

о | S

§ 3 е

ы

п

ш


 



 „ел 5- jo

 CO   CO Vl


Количество краев, областей и автон.  республик

Территория эконо­мического района (тыс. кв. км)

Число сельского населения (тыс. чел.)

Плотность сель­ского насел, (число жителей на 1 кв. км)

К-во админ. райо­нов—областного (краевого) подчи­нения


 


 j-  ^-  jo

 j    4     j     j    j     j

 00 V) со  о Vj  ю  00  --j  ^-

CO   СЛ

: .S

00   »•


8


 

Средняя

площадь

адм.

.   района

(тыс.

кв.

км)

 

 

 

 

 

-)

я о

 

Є

 

 

о

 

 

п>

 

 

■о

п>

 

X

П>

 

S

■о

 

X

?3

 

S

■о

S

 

5

tr

S

ш

 

п

а

я

Sc

1

го насе­ления

ельско-

[0 числу

вес по РСФСР

 

■о

Си  и

£. <0

а о

 

отн

 

 

о

я

 

о

 

тву мин. знов

о

^t

?

 

 


транные обязанности по обслуживанию их социальных нужд и запросов, что может быть эффективно осуществлено лишь при условии максимального приближения органов государст­венной власти к населению.

В свою очередь, отдельные правоведы, внося те или иные предложения об упорядочении административно-террито­риального деления, зачастую не учитывают экономическую сторону проблемы, что, как мы полагаем, объясняется отсут­ствием или недостаточностью связей в осуществлении науч­но-исследовательской деятельности между правоведами и эко­номистами. Тем не менее большинство авторов, участвующих в изучении проблемы, считает необходимым совмещение ин­тересов экономического районирования и административно-территориального деления. Так Ю. А. Тихомиров, рассматри­вая вопрос о совершенствовании системы местных Советов указывает, что главное в решении этой проблемы — «строгое соответствие административно-территориального деления раз­вивающимся социально-экономическим комплексам и свя­зям»6. В. А. Ржевский исходя по существу из этих же пози­ций полагает, что границы ряда существующих областей «не отвечают новым условиям развития производительных сил» и нуждаются в пересмотре, а территорий областей — в укруп­нении7. Одновременно он считает возможным разукрупнение экономических районов до размеров административных об­ластей. Здесь следует согласиться с А. В. Лужиным, который справедливо полагает, что такие экономические районы не будут достаточно мощными территориально-производствен­ными объединениями.

На необходимость укрупнения (объединения) мелких об­ластей и уточнения межобластных границ для обеспечения необходимого «экономического и административного единст­ва» указывают также В. А. Барахтян и Р. С. Павловский8. О целесообразности укрупнения не только областей, но и ад­министративных районов, а также об уточнении границ об­ластей, если они устарели (?!—В. Н.) пишет П. М. Алампиев9.

6   Ю. А. Тихомиров. В монографии Местные Советы на современ­
ном этапе. «Наука», 1965, с. 23.

7   В. А. Ржевский. Территориальная организация Советского госу­
дарства. Приволжское книжное изд-во, Саратов,  1966, с. 104 и 85.

8   В. А. Барахтян, Р. С. Павловский. Создание и развитие со­
ветского  административно-территориального   устройства.   Ученые   записки
Харьковского юридического института, т.
XI, І957.

9   П.  М.  Алампиев. Экономическое  районирование СССР.  «Эконо­
мика», 1963.


В. А. Круталевич, в принципе соглашаясь с необходимо­стью соответствия экономического и административно-терри­ториального деления, практически высказывает сомнения в-возможности такого соответствия и более того говорит «о бес­перспективности поисков в этом направлении»10, с чем, ко­нечно, нельзя согласиться.

В этой связи мы хотели бы поддержать высказанное эко­номистом Ю. М. Бутиным суждение о том, что несовпадение экономических и административных границ связано с не­сколькими причинами. «Во-первых, при политико-администра­тивном делении кроме экономических учитывались и другие факторы, в частности национальный вопрос. Во-вторых, из­вестный разрыв между экономическим районированием и политико-административным делением будет неизбежно су­ществовать (подчеркнуто нами — В. Н.), ибо производитель­ные силы развиваются непрерывно, образуя новые террито­риальные сочетания и комплексы, и административное деле­ние не в состоянии угнаться за всеми изменениями в форми­ровании этих комплексов. Однако сокращать, по возмож­ности, разрыв между экономическим районированием и административным делением необходимо и это в наших си-лах»11.

Ю. В. Машуков уделяет большое внимание прежним адми­нистративным округам, считая, что они были хозяйственно целостными образованиями, «ступенью экономического райо­нирования». Он полагает, что «в своих основных очертаниях (?! — В. Н.) они близки к современным внутриобластным экономическим районам». Далее Ю. В. Машуков указывает, что «...материалы по округам приобретают большую ценность, как исходные данные при изучении производственно-террито­риальной структуры всей Восточной Сибири12.%

С этими утверждениями трудно согласиться. Достаточно сказать, что экономика прежних округов и современных тер-

10     В.   А.   Круталевич.   Административно-территориальное  устрой­
ство БССР, «Наука и техника», Минск, 1966.

11     Ю. М. Бутин. Экономическое районирование, некоторые подходы
к его критериям и псказателям. В сборнике «Эффективность комплексного
развития хозяйства экономического района»   Изд-во Сибирского отделения
АН СССР, Новосибирск, 1972.

12     ІО.  В.  Машуков. Административное  деление   и   экономическое
районирование   Восточной   Сибири.   В   сб.   «Эффективность   комплексного-
развития хозяйства экономического района». Публикация Института эко­
номики и организации промышленного производства Сибирского отделения
АН СССР. Новосибирск, 1972.

44


риторий, которые когда-то входили в границы округов, аб­солютно несравнимы. Мы уже не говорим о том, что боль­шинство административных округов, например, быв. Забай­кальской, Иркутской и др. губерний не отличались экономи­ческой цельностью, а назначение вообще всех округов состоя­ло, главным образом, в необходимости улучшения организа­ционного и административного руководства, а также сокра­щении управленческого аппарата. Как известно округа че оправдали своего назначения и были ликвидированы, о чем между прочим, указывает и Ю. В. Машуков в своей работе.

Известный экономист проф. В. А. Кротов в своей интерес­ной, но неопубликованной пока работе «Территориальная ор­ганизация производительных сил и вопросы экономического районирования», с которой нам было разрешено ознакомить­ся, в числе ряда предложений выдвигает предложение об образовании территориально-производственных комплексов (внутриобластных районов), которые, по мнению В. А. Кро­това, будут охватывать «сферой своего влияния несколько го­родов, поселков городского типа и административных райо­нов» и наряду с экономическим будут иметь аппарат админи­стративного управления. Характерно, что говоря о ТПК он считает, что они будут являться «подразделениями ранга, существовавших до 30-х годов округов» (административных округов — В. Н.). В частности в Восточно-Сибирском эконо­мическом районе проектируется создать 23 ТПК, из них: в Красноярском крае — 6, Тувинской АССР — 2, Иркутской об­ласти — 6, Бурятской АССР — 4 и Читинской — 5 террито­риально-производственных комплексов.

Соглашаясь с В. А. Кротовым в том, что уже сейчас имеют место существенные трудности в управлении хозяйством из одного центра следует считать, что такое решение проблемы сочетания экономического районирования и административ­но-территориального деления будет трудно осуществить на практике. Необходимо учесть, что создание управленческого административного аппарата в ТПК (округах) потребует резкого увеличения штатных контингентов и ассигнований из государственного бюджета на его содержание (ведь админи-стративныей районы по мысли В. А. Кротова сохраняются). По самым осторожным подсчетам для создания окружного аппарата только по 23 ТПК Восточной Сибири потребуется организовать аппарат управления местных (окружных) пред­ставительных органов, по меньшей мере в числе 1300—1500 единиц. Кроме того и, это очень важно с организационно-по-

45


литических позиций, предлагается возродить четырехзвенную структуру местных Советов (область [край]—округ—район— сельсовет) вместо существующей трехзвенной, что, конечно, абсолютно неприемлемо.

Отсюда возникает необходимость какого-то иного решения проблемы. Мы не отвергаем ТПК и учитываем их значение и роль в деле дальнейшего развития экономики, особенно в восточных районах РСФСР, но решение оптимального ва­рианта сочетания административно-территориального деле­ния и ТПК нуждается в дальнейшем изучении.

А. В. Лужин, возражая против предложений отдельных правоведов об укрупнении областей до размеров экономиче­ских районов, считает, что «области могут быть экономиче­ски организованными подрайонами» (экономических райо­нов — В. Н.). Но и это предложение не приближает нас к ре­шению проблемы, поскольку области (края) и сейчас явля­ются практически подрайонами крупных экономических райо­нов Федерации, однако единое руководство и ответственность за выполнение народнохозяйственного плана экономического района в целом отсутствует. Как известно, в каждый из де­сяти районов РСФСР входит от 5 до 12 краев, областей, ав­тономных республик, планы хозяйственного и социально-культурного строительства которых, а также планы пред­приятий союзного и республиканского подчинения, взятые вместе и составляют народнохозяйственный план экономиче­ского района. Однако такой план существует лишь в планах Госплана РСФСР, как экономическо-статистическая катего­рия, поскольку он не имеет конкретных адресатов-исполните­лей, ответственных за его реализацию. Ведь органы государст­венной власти и управления областей, краев и автономных республик несут ответственность практически лишь за вы­полнение плана местного хозяйства, поскольку руководство предприятиями им не подведомственными осуществляется об­щесоюзными или союзно-республиканскими Министерствами и их органами.

Такое положение было бы неправильно объяснить только тем, что экономические и административно-территориальные границы не совмещаются. Оно находит свое объяснение и в том, что областные (краевые) Советы депутатов трудящихся не обладают в настоящее время необходимой для осущест­вления комплексного руководства компетенцией и специаль­ным отраслевым аппаратом.

4G


Что же, с нашей точки зрения, могло способствовать ре­шению рассматриваемой проблемы или хотя бы дать воз­можность приблизиться к ее решению в ближайшем будущем?

Первое. Изучение возможностей укрупнения администра­тивных областей в центральной и западной частях РСФСР, имеющих незначительные по размерам территории (напри­мер, от 55 тыс. кв. км и менее) и сравнительно небольшое число населения (например, от 800 тысяч до 2 млн. человек), при условии дифференцированного подхода к таким преобра­зованиям.

Сокращение числа подобных административных областей даст возможность удешевить аппарат государственного уп­равления и вместе с тем укрепить его районное звено за счет упраздняемого областного аппарата советских органов. Одно­временно ликвидация отдельных областных границ создаст условия для укрупнения территориально-производственных комплексов, а следовательно осуществления большей кон­центрации производства и известного сближения администра­тивно-территориальных границ с границами экономических районов. Не исключается, что все это может повлечь за со­бой в последующем укрупнение отдельных экономических районов западной и центральной частей РСФСР13.

Второе. Осуществление в этих же целях постепенного пе­ресмотра границ и разукрупнения существующих Восточно-Сибирского и Дальневосточного экономических районов, об­ладающих чрезвычайно большими территориями и исключи­тельными потенциальными возможностями развития промыш­ленного производства. На этот счет имеются достаточно обо­снованные предложения-проектировки ученых экономистов (В. А. Кротов, М. И. Помус, Б. Ф. Шапалин и др.), которые могут служить основанием для последующего более деталь­ного изучения и решения проблемы.

Третье. Считая нецелесообразным наделение ТПК функ­циями органов государственного управления по причинам, рассмотренным выше и принимая вместе с тем во внимание желательность и необходимость руководства ими со стороны областных (краевых) государственных органов и в частности осуществления последними координационных функций в деле выполнения народнохозяйственных планов, следует рассмот­реть вопрос о возможности придания обл(край) исполкомам

13 К  числу  таких   экономических   районов   возможно  отнести:  Цент­ральный,  Волго-Вятский,  Центрально-Черноземный,  Поволжский.

47


дополнительного аппарата, который бы одновременно осуще­ствлял и территориальное и отраслевое руководство этими промышленными комплексами в контакте с соответствующи­ми союзными и республиканскими Министерствами и об уста­новлении в связи с этим соответствующей компетенции об­ластных (краевых) органов государственной власти и уп­равления.

В этом случае обл(край) исполкомы должны иметь в своем распоряжении комплексный план, включая план капи­тального строительства по всем расположенным в области (крае) территориально-производственным комплексам отдель­но, определяемый Госпланом союзной республики в установ­ленном правовыми актами порядке и, с учетом интересов и требований мест.

Четвертое. Возможен и другой вариант решения вопроса, при котором административное руководство осуществлялось бы обл (край) исполкомом, а для обеспечения единого хозяй­ственного руководства и выполнения комплексного плана на территории каждого ТПК создавался бы специальный меж­ведомственный аппарат (путем, например, выделения необ­ходимых штатных единиц Министерствами, предприятия ко­торых входят в данный ТПК). Мы учитываем — что осуще­ствить это предложение довольно сложно, поскольку сильны еще ведомственные центробежные силы, но ясно одно, что в пределах территориально-производственного комплекса дол­жен быть единый хозяин, которому бы подчинялись не только промышленные предприятия (при этом мы не забываем о принципе двойного подчинения и отраслевом Министерстве), но и заказчики и строители в целях обеспечения комплексно­сти как в плане, так и его реализации, а также комплектно­сти строительства всех объектов, включая социально-бытовые.

Пятое. Необходимо определить правовой статут террито­риально-производственного комплекса. ТПК должен обрести ■организационное и юридическое лицо и перестать быть толь­ко экономическим понятием. Ведь до сего времени нет на­пример, достаточной ясности в том, что должно входить (включаться) в состав ТПК, на каких основаниях и как он будет управляться. Все эти вопросы требуют скорейшего и квалифицированного решения. В частности следует опреде­лить порядок его взаимоотношений с областными (краевы­ми) представительными органами, а также Советами Мини­стров автономных республик и Советами депутатами трудя­щихся национальных округов, поскольку здесь должны быть

48


учтены их национальные особенности и правовое положение в соответствии с Конституцией СССР и Конституциями союз­ных республик.

В правовом статуте должно найти определение взаимоот­ношений территориально-производственного комплекса с Ми­нистерствами, поскольку в ведении последних, бесспорно, дол­жны остаться вопросы технической политики и технического прогресса, материально-техническое снабжение, обеспечение кадрами высококвалифицированных специалистов, подготов­ляемых в общесоюзном масштабе, кооперация с однородны­ми предприятиями Министерств, расположенными в других краях и областях, вопросы разделения труда между предприя­тиями различных профилей и т. д.

Шестое. В целях координации и решения тесно связанных между собою вопросов административно-территориального деления и экономического районирования целесообразно со­здание при Президиумах Верховных Советов союзных рес­публик межведомственного органа (комитета, комиссии или постоянного совещания), который мог бы состоять из пред­ставителей Госплана, институтов Академии наук СССР: го­сударства и права, экономики, географии, отдела по вопро­сам работы Советов Президиума Верховного Совета союзной республики, а также представителей областей (краев), рес­публик, в тех случая, когда будут разрабатываться пробле­мы, относящиеся к той или иной области или ряду областей. Создание такой организации обеспечило бы всестороннее комплексное изучение и подготовку проектов предложений для соответствующих органов государственной власти и уп­равления14.

В заключение несколько слов о терминологии, применяе­мой в экономической литературе в также зачастую исполь­зуемой периодической печатью. Обращает внимание обилие таких терминов и разноречивость определения по существу однопорядковых понятий, а порой нечеткость определений. Так, например, территориально-производственные комплексы (ТПК) или внутриобластные промышленные районы име­нуются также «производственными узлами», «экономически­ми узлами» или «ТПК частного типа».  Применяется также

14 См. также наши статьи: Совершенствовать принципы администра­тивно-территориального деления СССР. «Советское государство и право», 1966, Ns 6; Пути оптимизации административно-территориального деления СССР. «Советское государство и право», 1972, № 6.

4   Заказ      К-221                                                                       ,                          49


г


термин   «первичные  производственные  базы»,   который   при­мерно равнозначен ТПК частного типа (?!) и т. д.

Отдельные авторы подразделяют ТПК на «общиел для всего экономического района и «частные», составляющие от­дельные звенья «общих комплексов», действующие в опреде­ленных пространственных рамках». Они также именуются «основными экономическими узлами» внутри областных (внутри республиканских) экономических районов общегосу­дарственного значения. Одновременно «частные ТПК» назы­ваются «производственно-территориальными узлами», «ядра­ми», «очагами». Но если, общие ТПК» являются общими для всего экономического района (подчеркнуто нами — В. Н.), то они становятся практически равными экономическим райо­нам и уже не являются территориально-производственными комплексами. Ведь большинство экономистов придерживает­ся того мнения, что ТПК — это внутриобластные районы? (административных областей — В. Н.).

Упомянутые выше термины «база», «очаг» (а также «зо­на») используются и в тех случаях, когда речь идет о «более крупных народнохозяйственных комплексах, охватывающих несколько крупных экономических районов»15. Но тот же автор называет первичными производственными базами: (разрядка наша — В. Н.) и частные ТПК. В отдельных рабо­тах появляется термин «усеченный (?! — В. Н.) ТПК» и др.

Из приведенных примеров можно заключить, что назван­ные экономические термины не приведены в систему, а их многозначность и синонимия ведут к смысловой неточности, снижают их научное значение.

Надо иметь в виду, что термины, используемые в работах: по экономическому районированию, имеют большое значение не только для экономических, но географических, правовых наук, социологических исследований (причем не только, внутри нашей страны) и потому должны быть упорядочены и введены в систему, которая могла бы быть общепринятой.

15 Все упомянутые термины используются, например, в Сборнике-«Эффективность комплексного развития хозяйства экономического райо­на». Институт экономики и организации промышленного производства Си­бирского отделения АН СССР. Новосибирск, 1972.


Глава четвертая. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ

В выступлении на собрании избирателей Баумановского избирательного округа г. Москвы Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Бержнев сказал, что теперь «речь идет о подлинно научном подходе к освоению огромных пространств Российской Федерации — о подходе, который сочетал бы ре­шение актуальных задач сегодняшнего дня с учетом отдален­ных перспектив развития страны»1.

Именно в свете этих положений следует рассматривать проблемы дальнейшего развития и совершенствования эконо­мического районирования и административно-территориаль­ного деления страны и отдельных ее регионов.

При этом в непосредственной связи с проблемой сочетания экономического районирования и административно-террито­риального деления находятся вопросы прогнозирования по­следнего, которые имеют особое значение для районов, стра­ны, отличающихся огромными пространствами и колоссаль­ными сырьевыми ресурсами и, в частности, таких как Восточ­ная Сибирь и Дальний Восток.

В нашу задачу не входит подробное освещение перспек­тив развития экономики этих районов и поэтому в последую­щем изложении мы остановимся только на отдельных сторо­нах этого развития, которое может оказать непосредственное и прямое влияние на изменения в административно-террито­риальном делении этих огромных территорий, к которым не­обходимо заранее готовиться.

1 Речь Л. И. Брежнева на собрании избирателей Баумановского избирательного округа г, Москвы 11 июня 1971 г. «Правда», 1971, 12 июня.

См. нашу статью. Пути оптимизации административно-террито­риального деления СССР. «Советское государство и право», 1972, № 6.


 


Последние годы партия и советское правительство уде­ляют большое внимание освоению природных богатств, раз­витию и укреплению экономического потенциала Сибири и Дальнего Востока.

Это нашло свое выражение в пятилетнем плане народного хозяйства СССР на 1971—75 гг., в отдельных постановлениях партии и правительства2, выступлениях партийных и государ­ственных деятелей. Так, Л. И. Брежнев выступая 24 июня 1973 года по американскому телевидению сказал: «Мы на­метили программы развития далеких районов Сибири, Севера и Дальнего Востока, обладающих несметными природными богатствами3.

И действительно, в необъятных таежных пространствах, которые занимают 80 проц. территории Восточно-Сибирского и Дальневосточного экономических районов сосредоточены колоссальные природные ресурсы. Достаточно, например, указать, что только в Восточно-Сибирском экономическом районе запасы углей составляют 3,7 триллиона т. или свы­ше 2/5 общесоюзных запасов, превышая в два раза угольные ресурсы США. Здесь сосредоточена значительная часть об­щесоюзных разведанных запасов золота, меди, молибдена, олова, никеля, кобальта и т. д.4. В недрах Сибири и Дальнего Востока хранятся разнообразные природные ресурсы и иско­паемые исчерпывающие всю таблицу элементов Менделеева. При этом отдельные месторождения уникальны по своим за­пасам и своему значению для дальнейшего быстрого про­мышленного развития СССР.

Наряду с огромным промышленным строительством в этих и других районах страны осуществляется в гигантских раз­мерах гидростроительство, которое вносит большие измене­ния не только в географию и экономику, но и оказывает влияние на природу и климат отдельных областей и краев СССР.

2   См., например, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР
t'T 8 июля  1967 г. за № 668 «О мерах по дальнейшему развитию произ­
водительных сил  Дальневосточного  экономического  района  и  Читинской
области».

3   «Правда», 25 июня, 1973 г.

4   Экономические районы СССР. «Экономика». М., 1969,  стр. 258.


Возникли и 'реально обсуждаются уже сейчас такие гран­диозные проекты, как, например, переброска части вод из северных бассейнов рек Европейской зоны Союза в южные или поворот стока великих сибирских рек в районы средне-


азиатских республик, которые испытывают недостаток в пре­сной воде.

Было бы неправильно полагать, что эти проблемы долж­ны и интересуют только гидростроителей, географов, эконо­мистов, гидробиологов. Прямое отношение к ним имеют во­просы административно-территориального деления, возникаю­щие в связи с резкими изменениями, происходящими на зна­чительных земельных пространствах, которые как бы «кор­ректируют» границы административных районов и сель­советов.

Вот данные5, которые, с нашей точки зрения, интересны в этом плане и заслуживают серьезного внимания:

Таблица  9

 

 

 

Наиболь-

я

К

Затоплено территории

 

о *

шая

§£

 

в том

числе

 

Наименование

О со

 

    О

5 о

 

 

 

 

гидроэлектро­станции

>рия і ища і

длина шири­на

:лено :ста н

гл.

"ЫС. ГІ

 

 

к      о

   М   аз

 

 

водохрани-

 

 

Ч  В |

 

и о S

 

V   СО

лища

а. <и О

и CU

1>     .  со

S т со

COl

 

 

 

 

 

о

со О о

и

со >> s:

 

    X

 

 

О

 

 

я R ч

Находящиеся

 

 

 

 

 

 

 

в эксплуатации

 

 

 

 

 

 

 

Братская

5500

370   10—16

68,1

541,0

172;3

312,0

249

Красноярская

2000

388           15

56,0

175,7

120,2

3®,5

131

Строящиеся

 

 

 

 

 

 

 

(по проекту)

 

 

 

 

 

 

 

Усть-Илимская

1873

302     8—10

16,0

187,3

21,8

127,8

61

Саяно-Шушенская

1200

320         9,5

ш

62,6

18,3

30,5

38

Например, водохранилище Братской ГЭС, водами которого затоплена территория, равная одной четверти территории Ивановской (или Орловской) области, вызвало более чем значительные изменения конфигурации, а следовательно и границ районов: Братского, Нижне-Илимского, Усть-Удин-ского, Аларского, Боханского и девятнадцати сельсоветов.

5 По данным Иркутского областного и Красноярского краевого отде­лов по подготовке водохранилищ ГЭС 1972 года. Братская и Усть-Илим­ская ГЭС находятся в пределах Иркутской области, Красноярская и Саяно-Шушенская — на  территории Красноярского края.

53


Почти 250 населенных пунктов были перенесены на но­вые места, в том числе переместились и центры сельсоветов. Усть-Удинский район Иркутской области водохранилищем разрезан на две неравные части, что осложнило связи насе­ленных пунктов между собой6.

Изменилась частично структура занятости населения (в ряде мест взамен сельского хозяйства начали заниматься рыболовством, работать на гидротехнических сооружениях, водных перевозках на вновь образовавшихся «морях» и т. д.).

Еще большие изменения в административно-террито­риальное деление внесут строящиеся станции и в частности Саяно-Шушенская ГЭС.

В более длительной перспективе на Енисее и его прито­ках проектируется строительство еще шести гидроэлектро­станций: Средне-Енисейской, Богучанской, Осиновской, Тун­гусской, Хантайской (последняя уже строится). Енисейский каскад завершит Игарская ГЭС, проектная мощность которой составит около семи миллионов киловатт7.

Между устьем и верховьями Енисея и Ангары и далее, через озеро Байкал, на тысячи километров протянется глу­боководный фарватер,. доступный речным и морским судам. Будет построен ряд атомных электростанций и в том числе одной из первых — Билибинская атомная станция на Чукот­ском полуострове, которая уже начата строительством. По­строена и введена в эксплуатацию атомная электростанция на Кольском полуострове.

Строится крупная гидроэлектростанция на Колыме.

Новые гидроэлектростанции и атомные станции — это но­вые города и рабочие поселки, это дальнейшее развитие сети административно-территориального деления отдаленных и се­верных районов страны.

Исключительное значение в этом отношении будет иметь продолжение строительства Байкало-Амурской железнодо­рожной магистрали (БАМ), которая начинается от ст. Тай­шет, расположенной на Транссибирской железнодорожной магистрали. Значительный участок этой магистрали Тайшет-^ Усть-Кут [Восточно-Сибирская железная дорога] построен и находится в эксплуатации. На Дальнем Востоке построен и

6   В данном случае необходимы коррективы в административно-терри­
ториальном   делении,  вплоть   до  восстановления   ранее   существовавшего
Балаганского района, но, к сожалению, вопрос этот длительное время не
решается,

7   «Известия», 1972, 28 июля.

54


введен в эксплуатацию участок Советская Гавань — Комсо­мольск на Амуре.

Предполагается, что от Усть-Кута до Комсомольска на Амуре БАМ пройдет по северной оконечности оз. Байкал, затем по северной части территории Бурятской АССР, Чи­тинской, Амурской областей и Хабаровского края, пересечет семь крупных водных артерий, имеющих большое народно­хозяйственное значение, множество мелких речек, горные ие-пи Байкальского и Станового хребтов, отроги хребта Дуссе-Алинь8. Это дает возможность вовлечь в хозяйственный обо­рот огромную, в настоящее время почти совершенно не ос­военную территорию, ориентировочно, в пределах одного мил­лиона квадратных километров, богатую разнообразными природными ресурсами и, в частности, уникальным Удокан-ским месторождением меди.

Социологические исследования и ознакомление с мате­риалами Министерства путей сообщения СССР о практике строительства новых железных дорог свидетельствуют о том, что крупные железнодорожные станции (типа существую­щих районных центров) располагаются на трассе железных дорог примерно через каждые 75—100 км друг от друга. В будущем они могут послужить основой для создания но­вых административных районов, поскольку строительство же­лезной дороги явится толчком для экономического развития территории. Отсюда на магистрали Тайшет — Советская Га­вань, протяженностью свыше четырех тыс. км может быть образовано з сравнительно недалеком будущем (по весьма ■осторожным подчетам), не менее 15—20 новых администра­тивных районов. Очень вероятно, что в более длительной пер­спективе возникнет необходимость создания двух—трех новых областей за счет разукрупнения существующих9.

8   «Восточно-Сибирская правда», 16 июля 1972 г.

9   Соображения о  необходимости проложения железнодорожной маги­
страли на севере Сибири возникли в России еще в конце прошлого века.
Впервые этот вопрос рассматривался в 1888 году в Москве на совещании
Русского технического общества.

В декабре 1906 года в Иркутске, под председательством генерал-гу­бернатора, было созвано «Особое совещание о путях сообщения в Сибири». "Это совещание обсуждало конкретные проекты строительства железных дорог (было рассмотрено три различных направления) и в том числе во­прос о строительстве железной дороги Иркутск — Бодайбо. Позднее, в 1912—1913 гг. были проведены подробные изыскания по двум вариан­там: Иркутск—Качуг—Верхоленск—Жигалово и Тайшет—Братск — Усть-Кут. Последний вариант послужил основой для проложения сущест-шующей железной дороги Тайшет — Усть-Кут. Первая мировая война 1914 года помешала осуществлению этого важного строительства.

55


Значительному развитию экономики областей и краев Восточной Сибири и Дальнего Востока будет способствовать намечаемое строительство нефтепровода от Самотлора (Тю­менская область) через территорию Красноярского края, Ир­кутской области (предполагается, что здесь нефтепровод пройдет по южной оконечности оз. Байкал), Бурятской АССР, Читинской и Амурской областей, Хабаровского края, с выходом в бухте Находка на Тихом океане10, откуда танке­рами нефть будет поступать в Японию.

Представляют интерес проекты транспортировки якутско­го газа в Японию и США путем строительства газопровода, который пройдет по отдельным дальневосточным областям и краям и выйдет к берегам Тихого океана. Его ориентировоч­ная протяженность около 3 тыс. километров. Здесь нельзя не отметить, что прохождение трассы газопровода очень мало или почти не совмещается ни с намечаемой трассой нефте­провода, ни с трассой Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. Такая «сетчатая структура» этих сооружений даст возможность наиболее широкого охвата территории^ позволит скорее обжить колоссальные пространства, вклю­чаемые в экономический оборот11, содержит в себе перспек­тивы дальнейшего развития административно-территориаль­ного деления этой части территории РСФСР.

Экономисты высказывают обоснованные предположения о дальнейшем развитии промышленности в Магаданской об­ласти и освоении новых месторождений ископаемых на вос­токе Чукотки вдоль Охотского побережья, в бассейне р. Омо-лона и других мест. Имеются предпосылки для обнаружения и вовлечения в эксплуатацию новых промышленных районов в южной части Дальнего Востока и т. д.12.

ш Строительство этого нефтепровода на участке Анжеро-Судженск— Красноярск—Иркутск уже начато. «Известия», S июня 1972 г.

11      В  разработке газоносных месторождений по сообщению  советской
печати   наряду   с  японскими   будут   сотрудничать   американские   фирмы.
«Правда», 3 октября 1973 г.

Первый секретарь Якутского обкома КПСС Г. А. Чиряев в статье «Горизонты высоких широт», указывает, что Лено-Вилюйская нефтегазо­носная провинция республики пощадью 800 тыс. кв. км содержит^ по про­гнозным расчетам не менее 13 триллионов кубометров газа. Но это не­единственное газовое месторождение Якутии. «Известия», 11 сентября 1973 г.

12      Дальний   Восток.   Экономико-географическая   характеристика.   Ма­
териалы института географии АН СССР. «Мыть», М., 1966, стр.  142.

56


Таким образом возможности промышленного развития и освоения Восточно-Сибирского и Дальневосточного районов буквально безграничны при условии значительного усиления магистральных связей районов центра РСФСР с Восточной Сибирью и особенно Дальним Востоком. По данным СОПС при Госплане СССР наибольшее число рабочей силы Дальний Восток получает из Волго-Вятского экономического района и отчасти из Центрального и Центрально-черноземного райо­нов, где имеются резервы трудовых ресурсов13. Ускорение миграционных потоков и закрепление населения на новых местах зависит во многом от создания таких материально-бытовых и социально-культурных условий, которые бы при­влекали и заинтересовывали переселенцев. Мероприятия та­кого порядка изложены в соответствующих постановлениях союзного и республиканского правительства и настойчиво и систематически проводятся в жизнь.

В свете рассматриваемой нами проблемы административ­но-территориального деления большой интерес представляют вопросы о формах и способах заселения Крайнего Севера РСФСР и в частности северных окраин Восточной Сибири и Дальнего Востока.

По этому поводу в литературе и в соответствующих ве­домственных организациях уже длительное время ведутся дискуссии, главным образом, вокруг двух точек зрения: сле­дует лр заселять север стационарно, то есть создавать города и рабочие поселки в непосредственной близости от разраба­тываемых месторождений полезных ископаемых или осваи­вать север «экспедиционным (вахтенным) способом», т. е. путем базирования рабочей силы в крупных городах с вы­соким уровнем культуры, отстоящих на сотни километров, от промышленных объектов, откуда рабочие будут достав­ляться к месту работ (на какой-то срок) самолетами и вер­толетами.

По-видимому предпочтительнее первый вариант, так как интересы освоения севера требуют капитального решения во­проса, исходя из общегосударственных интересов и учитывая необходимость создания на северных окраинах целой сети достаточно крупных населенных пунктов в виде городов и ра­бочих   поселков.    Они,  в   свою  очередь,   составят  основу  и

13 Тезисы докладов на Дальневосточной экономической конференции, посвященной 50-летию советской власти (вып. 3). Труды Сибирского от­деления АН СССР. Владивосток, 1967), стр. 44—48.

ЪТ


структуру административно-территориальных образований этих больших и трудно управляемых территорий, будут слу­жить опорой местных органов государственной власти в уп­равления, для осуществления ими задач по скорейшему раз­витию и освоению хозяйства северных районов и укреплению в них советской государственности.

В числе очень существенных вопросов, которые могут и должны быть отнесены к кругу проблем по прогнозированию административно-территориального деления, следует рассмот­реть (в порядке постановки) возможности разукрупнения краев и областей Восточной Сибири и Дальнего Востока, ха­рактеризующихся большими территориями и колоссальными запасами разнообразных природных богатств, энергично ос­ваиваемых в последние 10—15 лет. Для иллюстрации выдви­нутых нами положений остановимся только на одном при­мере. Так, нам представляется, что было бы целесообразным начать постепенное изучение вопроса о разукрупнении Крас­ноярского края, обладающего территорией 2,4 млн. кв. км или более 14 проц. территории РСФСР, протяжением с юга на север почти три тысячи километров.

Позволим себе дать краткую характеристику края. Сред­ние температуры января от —30,2° (порт Дудинка) на севере, до —18° (Минусинская долина) на юге. Средние температуры июля соответственно от +12,7° до +21,1°. Продолжитель­ность залегания снежного покрова на юге 140 дней и 260 дней на севере края.

Почвы на севере торфяные, местами болотистые, в средин­ной и южной частях края супесчаные и суглинистые, на дне котлована — черноземные.

Растительность на севере края (побережье Карского моря и горы Бырранга) представлена арктической флорой, не­сколько южнее лежит тундра. Центральная и южная части края представляют из себя тайгу. В центральной части Мину­синской котловины большие пространства заняты полынно-ковыльными степями.

Промышленность сосредоточена в основном в районе г. Красноярска, сельское хозяйство (главным образом зерно­вые) — южнее Восточно-Сибирской железной дороги. На се­вере получила значительное развитие горнодобывающая про­мышленность, а в перспективе намечается строительство це­лого ряда гидроэлектростанций. Крупные центры деревообра­ботки кроме г. Красноярска расположены в Канске, Енисей-

58


ске, Игарке  (одновременно Игарка — порт по вывозке дре­весины, главным образом, на внешний рынок).

Средняя плотность населения в северной части края 0,02 и южной 15 чел. на кв. км, а в районе Минусинской котлови­ны свыше 30 чел. Население представлено более чем двад­цатью национальностями и народностями (в том числе нен­цы, эвенки, нганасаны).

Его северная часть могла быть выделена в самостоятель­ную область с центром в г. Норильске или г. Дудинке, круп­ном порту на р. Енисей, куда заходят океанские суда, что способствовало бы быстрейшему промышленному освоению и заселению северных окраин этого огромного края, отличаю­щегося исключительными по масштабам и пока не исполь­зуемыми гидроэнергетическими и другими природными ресурсами1311.

В этом отношении представляют интерес и некоторые другие области и края Восточной Сибири и Дальнего Восто­ка, обладающие большими территориями и огромными по­тенциальными возможностями экономического развития.

Конечно все эти проблемы требуют детального и длитель­ного изучения, а в необходимых случаях экспериментальной проверки. Поэтому, как мы полагаем, в каждой области, крае, автономной республике, где ведутся или предусмотрены ди­рективами XXIV съезда КПСС крупные гидростроительные работы, железнодорожное строительство, строительство неф­тепроводов, газопроводов, начато в широких размерах ос­воение колоссальных таежных пространств и связанное с ни­ми освоение больших земельных площадей под сельскохозяй­ственное производство, уже сейчас необходимо приступить к изучению и разработке достаточно подробного перспектив­ного научно обоснованного плана возможных изменений в ад­министративно-территориальном делении (образование но­вых городов, районов, рабочих поселков, перенос населенных пунктов на новые места, определение будущих районных центров и т. д.).

Эти и другие вопросы, как нам думается, должны стать предметом длительного прогнозирования административно-территориального деления областей, краев, республик в соот­ветствии с развитием их экономики, и здесь решающая роль принадлежит науке.

13 а Возможен и другой вариант: выделение в самостоятельную область южной части края.

59


К сожалению, несмотря на важность и актуальность этой проблемы она не получила и не получает достаточного вни­мания ни со стороны практиков, ни со стороны ученых как правоведов, так и экономистов. В советской юридической ли­тературе мало работ, посвященных этой теме. Многие из них отличаются статичностью изложения материала, отсутствием или недостаточностью конкретных предложений и рекоменда­ций, которые бы способствовали совершенствованию админи­стративно-территориального деления страны или отдельных ее частей, в том числе областей (краев) и районов.

И почти совершенно не разрабатываются проблемные и перспективные вопросы административно-территориального деления. Государствоведы и экономисты не решаются сесть в «машину времени» и заглянуть хотя бы в ближайшее буду­щее административно-территориального устройства страны, которая в силу своей огромной территории и мощнейшего экономического потенциала нуждается в таких прогнозах бо­лее чем какое-либо другое социалистическое государство. При этом необходимо иметь в виду, что «прогнозирование — это не просто высказывание о будущем, а систематическое исследование перспектив развития того или иного явления или процесса с помощью средств современной науки»14. Су­щественным пробелом в изучении рассматриваемой нами проблемы является отсутствие необходимой комплексности в научно-исследовательских разработках. Примером этому может служить изданная в 1969 году очень нужная и интерес­ная книга «Экономические районы СССР»15, в которой с боль­шим знанием дела и необходимой подробностью изложены данные об экономических районах СССР, но очень мало го­ворится об административно-территориальном делении стра­ны и о его связях с экономикой. Нельзя также согласиться с утверждениями авторов книги, что «на экономическом райо­нировании основывается административно-территориальное деление СССР»16. А все другие факторы?

14      И.  В. Бестужев.  Окно  в будущее.  Современные  проблемы  со­
циального прогнозирования. «Мысль»,  1970, стр.  14.

15      Экономические районы СССР. Московский ордена Трудового Крас­
ного Знамени институт народного хозяйства им.  Г. В. Плеханова. «Эко­
номика», М., 1969.

16      Экономические районы СССР. Московский ордена Трудового  Крас­
ного Знамени институт народного хозяйства им.  Г. В. Плеханова. «Эко­
номика». М., 1969, стр. 15.

60


Поэтому чрезвычайно важным является координация на­учно-исследовательских работ в области прогнозирования ад­министративно-территориального деления, в связи с экономи­ческим районированием. При этом здесь нужна межотрасле­вая координация — объединение сил ученых различных от­раслей науки, о чем мы уже не раз писали в наших работах. Выполнение этой задачи, как мы полагаем, должно быть воз­ложено на Госплан СССР, Госпланы союзных республик и Академию наук СССР.


 


 


Глава   пятая.  О  СТАТУТЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ

1. Одной из важнейших проблем административно-терри­ториального деления являются вопросы, связанные с необхо­димостью определения правового положения области (края), национального округа, района и других административно-тер­риториальных образований, занимающих определенное места в структуре административно-территориального деления союзной республики.

На наш взгляд назрела необходимость регламентации в специальных союзно-республиканских актах статута каждой административно-территориальной единицы, что вызывается следующими причинами':

Во-первых, необходимостью определения комплекса еди­ных организационных правил и правовых норм, которым дол­жна отвечать соответствующая административно-террито­риальная единица.

В настоящее время различные указания и директивы, относящиеся к порядку организации и реорганизации адми­нистративных территорий, рассредоточены в довольно значи­тельном числе указов и постановлений Президиумов Верхов­ных Советов СССР, РСФСР и других союзных республик, из которых многие приняты еще в двадцатые—тридцатые го­ды и поэтому нуждаются в существенных коррективах или отмене, а также приведении их в соответствующую систему.

1 В принятых в 1968 и 1972 гг. Законах о сельском, поселковом, районном, городском и районных в городах Советах депутатов трудящихся вопросы правового положения сельсоветов, рабочих поселков, районов и городов, как административно-территориальных единиц, не нашли отра­жения.

в»


Зачастую совершенно одинаковые вопросы решаются з от­дельных республиках по-разному;

Во-вторых, интересами известной стабильности сущест­вующего административно-территориального деления, что од­нако, не исключает отдельных изменений, если они вызы­ваются необходимостью его совершенствования, интересами населения, потребностями экономики и требованиями увязки (сближения) границ административно-териториального деле­ния с границами экономических районов и в том числе тер­риториально-производственных комплексов;

В-третьих, исключением субъективистского, не научного, подхода при решении вопросов административно-террито­риального деления, возникающих например, при необходимо­сти осуществления тех или иных изменений в структурном и территориальном составе республики, области, края и т. д.

Длительное изучение этого вопроса, дает нам основание заключить, что в статутах административно-территориальных единиц должны найти отражение следующие принципиаль­ные положения:

а)  их место в системе административно-территориального
деления союзной республики;

б)   порядок   образования,   упразднения  или   переимено­
вания;

в)  порядок передачи территории Совета  (или части этой
территории)  из ведения одного Совета в ведение другого;

г)  необходимость строжайшего соблюдения гласности при
производстве тех или иных изменений в административно-тер­
риториальном делении, учет мнения общественности и инте­
ресов населения.

Исходя из этих соображений нами разработаны проекты статутов области, национального округа, района област­ного [краевого] подчинения и сельсовета (см. приложения1 №№ 1—4).

а) Область. Когда речь идет о выработке статута обла­сти, следует исходить из учета ряда факторов, к которым воз­можно отнести:

   область является основой политического и администра­
тивно-территориального деления союзной республики;

   основной экономической  единицей  союзной  республи­
ки, включающей в себя комплекс хозяйственного и социаль­
но-культурного строительства, осуществляемого, как  прави­
ло, на значительных (а порой очень больших) территориях;

   область включает в  себя  обладающие организацион-

■ ■        ,          63



кой и хозяйственной самостоятельностью районы, которые отличаются друг от друга размерами территории, природны­ми условиями, социальным и экономическим профилем, плот­ностью населения, что требует от представителей государст­венной власти и управления умелого и дифференцированного подхода в осуществлении комплексного руководства этими сложными организмами.

Конечно, не все эти факторы могут быть отражены в ста­туте области, поскольку некоторые из них должны быть учтены в будущем Законе об областном Совете депутатов трудящихся.

в) Национальный округ. Особое место в системе государ­ственного устройства СССР и РСФСР занимает националь­ный округ. Для определения статута округа далеко не без­различна его правовая природа, его «лицо». В учебниках и учебных пособиях, монографиях и отдельных статьях право-вовое положение национального округа трактуется по разному2. Это и «административно-территориальная единица» и «одна из форм национальной государственности», и «форма советской автономии» и т. д.

Мы не преследуем целей рассматривать и анализировать все эти определения. Руководствуясь длительным изучением практики деятельности Усть-Ордынского (Иркутская об­ласть) и Агинского (Читинская область) национальных ок­ругов, а также синтезируя различные определения, мы пола­гаем, что национальный округ это национально-территориаль­ное образование (одна из форм советской административной автономии).

Поскольку все национальные округа расположены на тер­ритории РСФСР нами подготовлен конкретный проект ста­тута национального округа Российской Федерации.

в) Район. Административный район является одним из важнейших звеньев системы административно-территориаль­ного деления союзных республик.

2 А. И. Денисов, М, Г. Кириченко. Советское государственное право. Госюриздат, 1967; О теоретических основах построения системы курса советского государственного права «Советское .государственное право», 1961, №9; Я. Н. Уманский. Советское государственное право. «Высшая школа», 1970; Советское государственное право (под редакцией А. И. Лепешкина), «Юридическая литература», 1971; И. А. Азовкин. Местные Советы  в  системе  органов  власти.  «Юридическая литература»,

64


От того как будет организована территория района, на­сколько она будет соответствовать его естественным границам и экономической целостности во многом зависит успех руко­водства хозяйственным и социально-культурным строительст­вом как со стороны районных, так и областных представи­тельных органов.

Размер территории района зависит от ряда факторов: природных условий, численности, плотности и рода занятий населения, его национального состава, экономического про­филя территории, наличия и степени развития путей сооб­щения.

В РСФСР имеется две категории административных райо­нов: районы областного (краевого) подчинения или сельские районные, Советы которых подчиняются непосредственно об­ластным (краевым) Советам депутатов трудящихся и город­ские районы (иногда они называются внутригородскими), Со­веты которых непосредственно подчинены городским Советам крупных городов, имеющих районное деление.

г) Сельсовет. В решениях XXIII и XXIV съездов КПСС уделяется особое внимание повышению роли местных и в том числе сельских Советов депутатов трудящихся в осуще­ствлении многогранных задач хозяйственного и социально-культурного строительства. Улучшению их деятельности за последние годы способствовало принятие во всех союзных республиках Законов о сельских, поселковых Советах, опре­деливших компетенцию и круг деятельности этого низового звена Советов3.

Осуществление функций сельских Советов, находящихся повседневно в непосредственной связи с населением, эффек­тивность их руководства во многом зависит от размера и со­става территории Совета, демографических данных, тран­спортных связей и т. п.

Нельзя не отметить, что до последнего времени в установ­лении размеров территории сельсоветов не во всех случаях используются объективные, научно обоснованные критерии. Границы сельсоветов во многих областях РСФСР нередко меняются, порой лишь только потому, что сливаются или разукрупняются колхозы или отделения совхозов, перено­сятся центры бригад и т. д.

3 См.:  Сборник «Законы  о  сельских  Советах  и  поселковых Советах депутатов трудящихся союзных республик», Изд-во «Известия», М., 1969.


5   Заказ К-221


65


Иногда изменение границ и передача части населенных пунктов из района в район ведут к нарушению установив­шихся хозяйственных связей, традиций и обычаев населения. Здесь зачастую отсутствует так необходимая стабильность, которая, как свидетельствует практика, способствует упроче­нию авторитета сельских органов государственной власти и их связей с населением.

При выработке проектов приведенных выше статутов уч­тены отдельные действующие правовые акты, относящиеся к вопросам административно-территориального деления, но ряд положений, относящихся к организации территорий, под­ведомственных Советам различных звеньев, поставлен по-но­вому и рассматривается с точки зрения De Jega ferenda.

Во всех проектах статутов нами введена статья о необхо­димости и целесообразности восстановить существовавший в РСФСР в 30—40-х годах порядок, при котором «передача территорий, выделяемых в новую административную едини­цу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, могла производиться... лишь в период с 15 ноября по 31 декабря»4, а не в любом месяце года, как это делается сейчас, что ведет к нарушению народнохозяйственных планов и бюджетов административных образований, со всеми выте­кающими отсюда негативными последствиями.

Если по тем или иным соображениям наше предложение о необходимости введения статутов, как отдельных правовых актов не может быть воспринято, представляется возможным изложить их принципы и основные положения в виде особого раздела будущих законов об областном (краевом) и окруж­ном национального округа Советах депутатов трудящихся,, а также дополнить уже принятые законы о сельском,, поселковом и районном Советах. Внося это предложение, мы исходим из того, что законы о местных Советах 1968 и 1971 гг. необходимо привести в соответствие с Законом СССР «О ста­тусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР» (которым правомочия депутатов всех звеньев Советов в срав­нении с законами 1968 и 1971 гг. значительно расширены) и отдельными правовыми актами государственной власти и уп­равления, изданными в период 1969—1973 гг. Практика сви­детельствует о  затруднительности   применения зркона,   если

4 Инструкция  о порядке  передачи территорий, выделяемых  в  новую-административную единицу, или перечисляемых из одной административ­ной единицы в другую. Постановление ВЦИК к СНК РСФСР' от 20> ян­варя  1931  г. (СУ РСФСР 1931 г., № 19, ст. 193).

66


отдельные нормы, расширяющие границы действия закона, рассредоточены в нескольких правовых актах, опубликован­ных в разное время. Это тем более сложно в деятельности исполнительных комитетов сельских, поселковых и районных Советов, где должности юрисконсультов в штатах не преду­смотрены.

2. Одним из крупных вопросов рассматриваемой нами проблемы является вопрос о порядке передачи территории из одной административно-территориальной единицы в другую В РСФСР до настоящего времени действует «Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую админи­стративную единицу или перечисляемых из одной админи­стративной единицы в другую», утвержденная постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 января 1931 года5.

Было бы неправильным утверждать, что эта Инструкция не отвечает своему назначению по существу, но поскольку со времени ее издания прошло более сорока лет, были приняты новые Конституции СССР и союзных республик, а также За­коны об отдельных звеньях местных Советов, она нуждается в существенных коррективах. При этом ряд положений Ин­струкции 1931 года, оправдавших себя в практическом при­менении, должен быть в основе своей сохранен. Так, соглас­но этой Инструкции и с учетом внесенных нами корректив передача — прием территорий, выделяемых в новую админи­стративную единицу или передаваемых из одной администра­тивно-территориальной единицы в другую, проводится:

а)  согласительными комиссиями: республиканскими,    об­
ластными  (краевыми), районными и сельскими, в зависимо­
сти от того, территории каких звеньев Советов подлежат пере­
даче. Эти комиссии утверждаются соответствующими выше­
стоящими органами государственной власти или управления;

б)  фактическая  передача территорий, выделяемых в  но­
вую административную единицу или передаваемых из одной
административно-территориальной единицы в другую, может
производиться, «во избежание ломки бюджетных смет, лишь
в период с 15 ноября по 31  декабря» 
(подчеркнуто нами —
В. Н.);

в)  в случае изменения границ автономных республик, ав­
тономных областей, краев и областей акты о приемке-пере-

5 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 января  1931 года  (СУ РСФСР 1931 г., № 19, ст. 193).

67


даче территорий утверждаются соответственно вышестоящи­ми органами власти и управления тех автономных республик, краев и областей, из которых произведено выделение или передача части территории тех или иных административных единиц.

В качестве примера оформления передачи территории из ведения областного Совета депутатов трудящихся в ведение Совета Министров автономной республики сошлемся на имев­шую место в 1954 году передачу части территории Иркутской области Якутской АССР по инициативе последней, в целях уточнения границы между ними6.

Основанием изменения границы послужило то обстоятель­ство, что население, проживающее на спорном участке тер­ритории, практически и издавна администрировало^ органа­ми управления республики, поскольку населенные пункты, расположенные на этой территории, находятся ближе к цент­рам Ленского и Олекминского районов ЯАССР, чем к цент­рам Мамско-Чуйского и Бодайбинского районов Иркутской области, что при исключительной величине территорий как республики, так и области, имеет очень важное значение.

Необходимость изменения границы обосновывалась также тем, что пахотные и сенокосные угодья, которыми фактиче­ски пользовались колхозы ЯАССР, в основном расположены на правой (по течению) стороне реки Лены, т. е. в составе территории Иркутской области, что по формальным мотивам создавало затруднения, а иногда недоразумения при их экс­плуатации якутскими колхозами.

Передача территории была оформлена протоколом заседа­ния согласительной комиссии, состоявшей из официальных представителей ЯАССР и Иркутской области (см. приложе­ние № 5).

6 Принятый в этом случае порядок оформления передачи территории, как  мы полагаем,  представляет практический интерес и сегодня.

 


 

 


ЧАСТЬ   ВТОРАЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ   ДЕЛЕНИЕ И  ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Практика деятельности областных (краевых), районных и сельских Советов депутатов трудящихся свидетельствует о том, что успех управленческой деятельности, наряду с дру­гими факторами, в значительной мере зависит от размеров административно-территориальной единицы, правильности ее деления на другие, более мелкие образования.

Влияние Совета на территорию адекватно воздействию последней на хозяйственно-организаторскую деятельность Со­вета и его исполнительных и распорядительных органов '.

Вопросам организации управления, методам и способам его осуществления местными Советами посвящено значительное число публикаций, из которых заслуживают особого внима­ния работы И. А. Азовкина, В. Г. Вишнякова, Б. Н. Габри-чидзе, Б. М. Лазарева, А. И. Лепешкина, А. Е. Лунева» В. А. Пертцика, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета, Ц. А. Ямпольской. В них рассматриваются в теоретическом и практическом аспекте формы и методы работы аппарата уп­равления, вносятся хорошо аргументированные предложения о совершенствовании его системы и структуры.

Наряду с этими интересными и значительными работами имеется целый ряд брошюр и статей, в которых также рас­сматриваются вопросы совершенствования аппарата, причем основное место в них занимает описание форм и методов ра­боты органов управления. К сожалению, в ряде этих работ приемы и методы организаторской деятельности исполнитель-

1 См.  нашу  работу.  Районный  орган  власти  и его  территория.  «Со­ветское государство и право», 1969, № 8.

69



ных комитетов и их органов или неоправданно усложняются или рассматриваются упрощенно.

В литературе достаточно подробно описаны и поэтому мы не рассматриваем общепринятые и проверенные длительной практикой приемы и способы организаторской работы аппа­рата управления местных Советов: заседания исполкомов, различные совещания оперативного характера, проведение областных (краевых) и районных собраний актива советских работников, принятие решений и распоряжений, личное ин­структирование и письменный инструктаж как организацион­ного, так и информационного характера, контроль и провер­ка исполнения, издание приказов (внутри собственного ап­парата исполнительного комитета), проведение «Дней депу­тата», семинары с руководителями постоянных комиссий. Интересной и весьма оперативной, дающей значительный эффект, формой работы, являются совещания («переклич­ки») при помощи селекторной и радиотелефонной связи. Эта форма имеет особое значение в краях, областях, районах, об­ладающих большими территориями.

Следует отметить, что во многих случаях формы и методы работы переплетаются с функциями аппарата управления и по существу неотделимы друг от друга.

Результативность руководства и применяемых им раз­личных способов и методов во многом зависит от стиля рабо­ты руководящего состава исполнительных комитетов, от их умения использовать тактику и стратегию управления, пра­вильно оценить и учесть территориальный фактор.

В настоящей главе рассматриваются проблемы, формы и методы организаторской работы исполнительных комитетов, которые наряду с установившимися традиционными приемами, могут оказать некоторую помощь в повышении эффективно­сти деятельности Советов по организации управления хозяй­ственной и социально-культурной жизнью на определенной территории.

К ним, по нашему мнению, следует отнести: установление  оптимального  соотношения   компетенции   и

структуры   аппарата  управления  местных  представительных

органов;

определение степени управляемости хозяйственным и со­циально-культурным строительством районов;

административно-территориальные регионы; внутриобластные  промышленные (административные) районы.


Глава   шестая.    УСТАНОВЛЕНИЕ    ОПТИМАЛЬНОГО

СООТНОШЕНИЯ  КОМПЕТЕНЦИИ  И  СТРУКТУРЫ

АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ МЕСТНЫХ

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ   ОРГАНОВ

В настоящем разделе работы рассматриваются отдельные вопросы организации управления, относящиеся к трем основ­ным звеньям системы местных Советов депутатов трудящих­ся— областному (краевому), районному и сельскому, дея­тельность которых непосредственно и систематически связа­на с осуществлением руководства хозяйственным и социаль­но-культурным строительством на определенной территории.

§ 1. ОБЛАСТНОЙ (КРАЕВОЙ) СОВЕТ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ

Понятие и содержание компетенции исполнительного комитета областного (краевого) Совета

Прежде чем перейти к рассмотрению компетенции испол­нительного комитета областного (краевого) Совета следует хотя бы коротко рассмотреть вопрос о его функциях. Мы согласны с тем перечнем функций этого органа, который назван Б. Н. Габричидзе в его работе «Аппарат управления местных Советов». Он более или менее является исчерпы­вающим2. Однако    мы считали бы   необходимым дополнить

2 Б. Н. Габричидзе. Аппарат управления местных Советов. «.Юридическая литература», 1971, стр. 67. В этой работе Б. Н. Габрнчидзе выделяет следующие основные функции исполнительного комитета: 1) ру­ководство хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории; 2) сбор информации, подготовка и приня­тие управленческих решений; 3) организация выполнения принятых ре­шений и иных запланированных мероприятий; 4) контроль и проверка ис­полнения; 5) учгтно-статистическая деятельность; 6) функция прогнозиро­вания, 7)  функция социальною планирования.

<.' 71



этот перечень еще одной функцией — функцией координации деятельности всех как подведомственных, так и не подведом­ственных Совету и исполкому организаций, предприятий и учреждений 3.

Функции исполнительного комитета областного Совета, как равно всякого другого исполнительного и распорядитель­ного органа Совета непосредственым образом связаны с ком­петенцией органов управления.

Сейчас юристы много пишут и спорят о компетенции Со-Еета и его исполнительного комитета, о необходимости их разграничения4. Представляется, что прежде чем встать на ту или иную точку зрения в этой дискуссии, имеющей боль­шое практическое и теоретическое значение, следует опреде­лить место исполнительного комитета в системе представи­тельных органов.

В Конституции РСФСР указывается, что исполнительны­ми и распорядительными органами Советов являются изби­раемые ими исполнительные комитеты, которые осуществля­ют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений со­ответствующих Советов... (подчеркнуто нами — В. Н.).

Таким образом исполнительный комитет — это органи­ческая часть Совета, полностью подчиненная и подконтроль­ная избравшему его представительному органу. Отсюда воз­можен вывод о том, что компетенция исполнительного коми­тета производна от компетенции Совета, что она является единой для Совета и исполнительного комитета. Это* утверж­дение, в частности подтверждается ст. 43 Закона о районном Совете, в которой указывается, что «исполнительный комитет районного Совета рассматривает и решает вопросы, отнесен­ные к ведению Совета, за исключением тех вопросов, кото­рые... должны рассматриваться и решаться только на сессиях Совета».

Анализируя например, Закон о районном -Совете (по­скольку  Закон об областном [краевом]   Совете  до сих  пор

3   Функция   эта,   в   частности,   предусмотрена   ст.   4 Закона РСФСР
«О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР».

4   См.,  например,  работы:  К.  Ф. Шеремет.   Компетенция  местных
Советов.  Изд-во  Московского  ун-та,   1968;  Б.  М.  Лазарев.   Исключи­
тельные полномочия местных органов управления. «Советское государство
и право», 1970, № 8; И. А. Азовкин.  Местные Советы в системе орга­
нов    власти.    «Юридическая   литература»,.   Г971;   Б.   Н.   Габричидзе.
Аппарат  управления   местных  Советов. «Юридическая литература»,   1971

72


еще не принят) мы не можем не отметить, что в Законе права и обязанности районного Совета изложены отдельно в главе второй этого правового акта. В то же время в разделе 2 гла­вы III Закона, наряду с другими нормами, излагаются такие обязанности и права, которыми наделен только исполнитель­ный комитет, что дает основание присоединиться к мнению Б. М. Лазарева о наличии специальных полномочий местных органов управления 5.

Следовательно, несмотря на единство компетенции Сове­та и его исполнительного комитета, которое объясняется единством целей и задач, последний в тоже время по целому кругу вопросов обладает собственной компетенцией, прису­щей ему как исполнительному и распорядительному органу Совета 6.

В науке государственного права нет единого определения понятия компетенции государственного органа. Назовем лишь важнейшие высказывания правоведов7 и выскажем свои pro et contra.

Эти мнения «крупным планом» выглядят так: компетен­ция государственного органа — это совокупность полномочий или прав органа (А. И. Лепешкин, А. И. Ким, Н. Г. Мишин, П. И. Романов); сочетание или совокупность прав и обязан­ностей органа (Я- Н. Уманский, В. И. Попова, Н. Т. Савен­ков, В. И. Мамутов); совокупность полномочий государствен­ного органа и определенный круг вопросов его ведения (Ц. А.   Ямпольская,    К-    Ф.    Шеремет,   Л.    А.    Григорян).

5   Б.  М.   Лазарев.    Исключительные   полномочия  местных   органов
управления. «Советское государство и право», 1970, № 8.

6   Эти наши выводы в равной мере относятся к любому звену местных
Советов депутатов трудящихся.

7   См. по этому вопросу:  Ц. А. Ямпольская.   Субъекты сочегско-
го административного права. Автореферат докт. дис. М., 1968; А. И. Л е-
пешкин,   А. И. Ким,   Н. Г. М и ш и н,   П. И. Р о м а н о в.   Курс совет­
ского государственного права, т. 2, Госюриздат, 1962; Я. Н. Уманский.
Советское государственоне право.  Госюриздат,  1959; То же изд-во «Выс­
шая школа», 1970; В. И. Мамутов.  Компетенция государственных орга­
нов    в    решении    хозяйственных    вопросов.   «Юрид.   литература»,   1964;
К    Ф.   Шеремет.    Вопросы   компетенции   местных   Советов.   «Соыгтское
государство и право»,   1965,  № 4;  Л. А. Григорян.   Советы — органы
власти   и   народного   самоуправления.   «Юридическая   литература»,   1965;
А.   Е.   Лунев.   Демократизм   советского  государственного  управления.
«Юридическая литература», 1967; М. А. Ш а ф и р.   Компетенция СССР и
союзной республики. «Наука»,  1968; Ю. А. Тихомиров.   Власть и уп­
равление в социалистическом обществе. «Юридическая литература», 1968;
И. Н.
Кузнецов.   Компетенция высших органов  власти и управления.
«Юридическая литература», 1969.

73


■ррммомнминшш

Б. М. Лазарев в понятие компетенции включает также ука­зания на пространственные пределы деятельности органов и объекты самой деятельности8.

Внимательное изучение этих мнений, сопоставление их с практическим строем отношений, возникающих в процессе деятельности областных (краевых) Советов депутатов трудя­щихся, дает основание присоединиться к соображениям, вы­сказанным Ц. А. Ямпольской, К. Ф. Шеремет и Л. А. Григо­ряном, что «компетенция органа государства представляет собою круг вопросов его ведения и совокупность его полно­мочий, вместе взятых» 9.

Круг вопросов ведения Советов и их исполнительных ко­митетов чрезвычайно широк и разнообразен. В своем кон­центрированном выражении он содержится в ст. 79 Конститу­ции РСФСР. Вместе с тем мы полагаем, что определение задач Советов, данное в статье 79 Конституции РСФСР, наи­более полно отвечает кругу задач областного Совета. Что же касается их правомочий, т. е. конкретных прав и обязанно­стей, то они у различных звеньев Советов и их органов уп­равления конечно, различны 10.

Поэтому насущной задачей является необходимость про­ведения кодификационных работ в деле определения компе­тенции областных (краевых) Советов депутатов трудящихся и их органов общей и отраслевой компетенции. Сегодня в своей практической деятельности эти органы руководствуют­ся различными нормами, содержащимися в Законах, Указах Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, постанов­лениях Совета Министров СССР и РСФСР по вопросам хо­зяйственного и социально-культурного строительства.

Какой же представляется компетенция исполнительного комитета областного (краевого) Совета с точки зрения буду­щего Закона об этом звене Советов?

8   Б.  М.  Лазарев.   О  компетенции  органа советского государства.
«Советское государство и право», 1964, № 10.

9   Л.  А.   Григорян.   Советы — органы власти  и  народного  самоуп­
равления. «Юридическая литература». М., 1965, стр. 87. Ц. А. Ямпольская
в   автореферате   докторской   диссертации — Субъекты  советского   админи­
стративного
прана  (М., 1958) указывает, что нельзя установить компетен­
цию органа,   не  очертив  «..сферу  или   область  приложения данных ему
(т. е. органу — В. Н.)  властных полномочий».

10     См.  нашу  работу:   Компетенция   областного   (краевого)   Совета  де­
путатов   трудящихся   и   структура   его  аппарата. Межвузовский сборник
«Проблемы советского    государства    и   права»,    Иркутск,   1972,     1—2.
стр. 79—92.

74


Выдвигая предложения о компетенции исполнительного комитета Совета, мы исходили из того принципиального по­ложения, что областной (краевой) Совет депутатов трудящих­ся должен быть действительно полновластным органом го­сударственной власти на объединяемой им территории, по­скольку Советы «призваны решать ...в се вопросы мест­ного значения (разрядка наша — В. Н.), координиро­вать и контролировать в пределах своей компетенции работу всех предприятий и организаций, независимо от их ведомст­венной подчиненности» ".

Для обоснования наших предложений о правомочиях ис­полнительных комитетов областных (краевых) Советов де­путатов трудящихся нами проведено исследование действую­щих правовых норм, а также практики деятельности Крас­ноярского и Хабаровского краевых, Читинского и Иркутско­го областных Советов и их исполнительных комитетов 12.

Во взаимоотношениях с организациями и предприятиями общесоюзного  и  республиканского  подчинения  Совет и  его

11       См. постановление ЦК КПСС  «О мерах по дальнейшему улучше­
нию работы районных и городских Советов депутатов трудящихмя». «Из­
вестия», 1971, 14 марта,

12      Нами   подвергнуты   подробному   изучению и анализу:  Конституции
СССР и РСФСР, «Положение об областном Совете депутатов трудящих­
ся Украинской ССР», Закон РСФСР «О сельском, поселковом Совете де­
путатов    трудящихся   РСФСР»,   Указы   Президиума   Верховного   Совета
СССР   от   19   марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях район­
ных Советов депутатов трудящихся», Законы РСФСР «О районном Сове­
те депутатов трудящихся РСФСР», и «О городском и районном в городе
Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 г., а также при­
нятые за последние пятнадцать лет постановления правительства РСФСР,
направленные   на   дальнейшее   расширение  и  упрочение   обязанное;ей   и
прав  исполнительных комитетов  областного   (краевого)   и  других  звеньев
Советов и в частности:  постановления Совета Министров РСФСР  <Ю пе­
редаче  решения    некоторых   вопросов    Советам   Министров    автономных
республик, крайисполкомам, облисполкомам и горисполкомам городов рес­
публиканского   (РСФСР)   подчинения»  19 июля  1965 г. № 910,  опублико^
г.акное  в  Справочнике  по законодательству  для  исполнительных комите-'
тов Советов депутатов трудящихся. Изд-во «Советская Россия», М., 1967,
т.  1, стр.  153—158;  «О дополнительной передаче некоторых вопросов хо­
зяйственного и культурного строительства  на решение Министерств и ве­
домств   РСФСР,   Советов  Министров  автономных   республик,   крайиспол­
комов,     облисполкомов,     Московского     и     Ленинградского     гориспол­
комов», 5 июня,  1961, № 696, СП РСФСР,  1961, № 16, ст. 6»; О передаче
дополнительно на решение Министерств и ведомств РСФСР, Советов Ми­
нистров  автономных  республик,  крайисполкомов,  облисполкомов,  Москов­
ского  и  Ленинградского  горисполкомов  вопросов  хозяйственного  и  куль­
турного строительства 12 февраля 1966 г., № 153, СП РСФСР, 1966, № 4,
-ст. 23 и 13 октября 1967 г., № 771, СП РСФСР, 1967, № 24, ст. 139.

75


исполнительный комитет должны, как нам представляется, обладать не только правом координации. В будущем законе об областном (краевом) Совете должна быть предусмотрена ответственность руководителей организаций и предприя­тий в тех случаях, когда действия этих организаций войдут б противоречие с общегосударственными интересами, дейст­вующим законодательством или специфическими интересами области (края), так как иначе местные органы государствен­ной власти и управления практически не смогут осуществить полновластия на подведомственной им территории.

Наши предложения о компетенции исполнительных и рас­порядительных органов областных (краевых) Советов мы по­пытались сгруппировать следующим образом:

Вопросы планирования и координации

Чтобы осуществлять по уполномочию Совета повсе­дневное и оперативное руководство ВСЕМ хозяйственным и социально-культурным строительством на территории об­ласти (края), исполнительный комитет должен обладать чет­ко определенным правом координации деятельности всех ор­ганизаций, учреждений, и предприятий, вне зависимости от их подчиненности.

Главнейшей задачей координации, с нашей точки зрения, является разработка на строго научных основах комплекс­ных народнохозяйственных планов области (края) как теку­щих, так и перспективных. В этих планах, наряду с деятель­ностью организаций, учреждений и предприятий местного подчинения должна найти отражение деятельность организа­ций и предприятий союзного и республиканского подчинения по: а) использованию недр, земельного и лесного фондов об­ласти для промышленных целей; б) охране природы, в том •числе    воздушных    и    водных    бассейнов    от    загрязнения;

в)  строительству  жилья  и   социально-культурных объектов;

г)   трудоустройству и обеспечению предприятий рабочей си­
лой   из   числа   местного   населения   (баланс рабочей силы);

д)  производству и потреблению строительных материалов и
местного сырья на основе составляемых ежегодно материаль­
ных балансов; е) бытовому обслуживанию рабочих и служа­
щих; ж)  коммунальному   хозяйству   и    благоустройству   не
только территорий предприятий и заводских поселков, но и
участие в такого рода работах в масштабе области или от-

76


дельных городов; з) участию в производстве товаров народ­ного потребления из отходов производства предприятий, а также за счет использования местных видов сырья; и) уча­стию в реализации наказов избирателей; к) осуществлению санитарно-гигиенических и зооветеринарных мероприятий; л) выполнению обязательств перед государством и в том числе в области бюджета и финансов.

В будущем законе следует предусмотреть дальнейшее расширение прав исполнительного комитета в области бюд­жетно-финансовой деятельности, и в частности, право на фи­нансовый резерв, которым в необходимых случаях мог бы распоряжаться исполнительный комитет; право передвиже­ния кредитов между отделами и управлениями исполнитель­ного комитета; право решать все вопросы, связанные со структурой и штатами исполнительных комитетов всех ниже­стоящих звеньев Совета и их отраслевых органов управ­ления.

Необходимо предоставление исполнительному комитету более широких прав в области осуществления не только на­блюдения, но и контроля за работой местных органов ЦСУ в части их деятельности, связанной с анализом научно обосно­ванных статистических данных о ходе выполнения народно­хозяйственного плана области (края), что дало бы возмож­ность органам управления своевременно обнаруживать и устранять диспропорции, могущие возникнуть в процессе реа­лизации плановых заданий, определять и использовать воз­можные материальные и другие резервы в целях перевыпол­нения планов и т. д.

Исполнительные комитеты областных (краевых) Советов следует наделить правом контроля в исключительно важном сегодня деле правильного и эффективного использования тру­довых ресурсов области. Необходимо установить такой поря­док, при котором без предварительного согласования с ис­полнительным комитетом (а в особо важных случаях — с об­ластным Советом) ни одно Министерство или ведомство не могло планировать (а тем более осуществлять) строительст­во новых предприятий на территории области (края), посколь­ку оно связано с необходимостью обеспечения его рабочей силой, в которой в ряде краев и областей ощущается острый недостаток.

77


Использование и охрана земель, лесов, недр, водных источников и полезных ископаемых

В современных условиях бурного экономического разви­тия, огромного роста промышленности, транспорта, строи­тельства новых городов исключительное значение приобре­тают вопросы охраны всех природных ресурсов.

Поэтому следует предусмотреть не только обязанности исполнительного комитета, связанные с осуществлением контроля за рациональным использованием земель, лесов, недр, сырьевых ресурсов и полезных ископаемых, но и его ответственность за сохранность, правильное и экономичное использование природных богатств области 13.

Новый закон должен также предусмотреть предоставление исполнительному комитету конкретных прав (включая санк­ции) по отношению к колхозам, совхозам и другим земле­пользователям, если они допускают пользование землей в ущерб государственным интересам (например, неправильная эксплуатация земель, ведущая к эрозии почв, нарушению вод­ного режима и т. д.).

Так, очень много нарушений допускается промышленны­ми и строительными организациями при разработке полез­ных ископаемых (например, при добыче каменного угля от­крытым способом), в результате чего огромные земельные пространства надолго исключаются из какой-либо дальней­шей полезной эксплуатации.

Известно, что исполнительные комитеты ведают охот­ничьими и рыболовными угодьями. В новом законе необхо­димо предусмотреть возложение на исполкомы обязанности и ответственности за воспроизводство пушного зверя, птицы и рыбных запасов, поскольку эти вопросы имеют прямое от­ношение к охране природных ресурсов страны.

Исполнительные комитеты должны получить самые ши­рокие права в деле борьбы с загрязнением воздушных и вод­ных бассейнов, так как на сегодня эта проблема становится одной из самых актуальных, имеющих огромное значение для государства.

Не исключается, что в областях (краях) целесообразно соз­дать наряду с общественными организациями специальные государственные органы (комитеты, управления) для осу­