Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

МОСКОВСКИЙ  УНИВЕРСИТЕТ  МВД  РОССИИ ФОНД СОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМ "ЗАКОН И ПРАВО-

МУНИЦИПАЛЬНОЕ

ПРАВО

РОССИИ

Под редакцией

доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова, доктора юридических наук, профессора А.М. Никитина

Третье издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерством образования

Российской Федерации в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция*

юн и т и

UNITY

Закон и право • Москва ■ 2004


УДК 342.25(075.8) ЬБК 67.400.6x73 М90

Коллектив авторов: А.С. Прудников, В.И. Авсеенко, И.Н. Глебов,

ММ. Эраашвили, A.M. Лимонов, Т.А. Прудникова, И.Я, Корешкова, Е.Ю. Зинченко, В.В. Еремян, НЛ. Алексеев

Рецензенты:

кафедра конституционного и муниципального

права Московского университета МВД России',

д-р юрид. наук. проф.  В.В. Гущин;

д-р юрид. наук, проф.  A.M. Кононов

Главный редактор издательства кандидат юридических наук, доктор экономических наук  И.Д. Эриашвили

Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. М90    проф. А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. — 399 с. — {Серия «Высшее профессиональное образование: Юриспруденция»).

ISBN 5-238-00789-2

Изложены современные подходы к пониманию местного самоуправ­ления, главные направления государственной политики России в области местного самоуправления. Представлены понятие муниципального права и местного самоуправления, основы местного самоуправления, формы его осуществления, гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Учтены как действующее законодательство (Федеральный закон об общих принципах организации местного само­управления от 28,08.1995 г.), так и новый Федеральный закон об обших принципах организации местного самоуправления от 06.10.2003 г., всту­пающий в силу с 1 января 2006 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических образовательных учреждений, органов и должностных лиц местного са­моуправления.

ББК 67.400.6*73


ISBN 5-238-00789-2


© Коллектив авторов, 2000, 2002, 2004 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2000, 2002, 2004. Воспроизведение всей книги или какой-либо ее части любыми средствами или и какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства


ОГЛАВЛЕНИЕ


ib-KAjf&TPAGHb, ЦИПЛЙНА

r ^(^"муниципального права.

^^МуниципальйД-правоЙыа Отношения, их субъекты /1.2. Система и.1?гочники му^щипального права. Муници-&/       пально.1|равовые нр^Ъл. Место муниципального права

всийЦЭме права РосОйи

1.3. Муниципальное право как наука и как учебная дисциплина

Глава 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Понятие, принципы и функции местного самоуп­равления

.    2.2. Местное управление и самоуправление, их соотно­шение

2.3.       Основные теории местного самоуправления

2.4.       Развитие теоретической мысли в области местного
самоуправления в России после 1917 г.

2.5.       Основные направления государственной политики
России в сфере местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти России
и субъектов Федерации в этой области

2.6.       Осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий

Глава 3. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

3.1.       Самоуправление в XII—XVI вв.

3.2.  Самоуправление в XVII—XIX вв.


 17

 24

 29

 29

 47  62

 68

 78  82

 85

 85  96


3.3.  Местное управление и самоуправление в XIX в.             110

3.4.       Развитие институтов самоуправления в XX в.                126

Глава 4. ПРАВОВАЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ                            134

4.1.     Правовая основа местного самоуправления:
международно-правовые акты, федеральное,
региональное и местное законодательство                     134

4.2.  Территориальная основа местного самоуправления:
понятие и структура                                                        145

Глава 5. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ                            154

5.1.       Понятие и структура финансово-экономической
основы местного самоуправления                                  154

5.2.       Муниципальная собственность и порядок

ее формирования                                                            158

5.3.  Местный бюджет                                                           168

Глава 6. ПРЯМОЕ ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЕ ГРАЖДАН
И ДРУГИЕ ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ                             186

6.1.           Сочетание прямой и представительной демократии

в системе местного самоуправления                             186

6.2. Формы непосредственной демократии и другие формы
участия граждан в осуществлении местного само­
управления
                                                                      190

6.3.      Органы местного самоуправления                                  221

Глава 7. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ                                                  Z26

7.1.      Понятие представительных органов и их место в системе
органов местного самоуправления                                 226

7.2.      Выборы, структура и организация работы представитель­
ных органов местного самоуправления                          230

7.3.      Статус депутата                                                             236

7.4.      Компетенция представительных органов, их норматив­
ные правовые акты                                                         239

Глава 8. ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ИНЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА    243

8.1. Соотношение полномочий представительных, иных

органов и должностных лиц местного самоуправления     243


8.2.      Глава муниципального образования: порядок избрания,
компетенция                                                                   246

8.3.      Муниципальная служба: понятие, основные принципы,
условия и порядок ее прохождения                                 252

8.4.      Роль органов местного самоуправления в охране
общественного порядка                                                  256

Глава 9. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ

ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

КОНТРОЛЬ НАД ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ                   261

9.1.       Понятие и система гарантий местного самоуправления 261

9.2.       Ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления                                                              271

9.3.       Контроль деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления
                                               276

Глава 10. МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ                                      280

10.1. Модели соотношения государственной власти

и самоуправления на местах                                        280

10.2.      Модели местного самоуправления в России                 284

10.3.      Местное самоуправление за рубежом                          291

КРАТКИЙ СЛОВАРЬ                                                                 308

ПРИЛОЖЕНИЕ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»      312

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК                                      . 397


ОТ АВТОРОВ

Муниципальное право, выделенное в самостоятельную от­расль права, включено в перечень дисциплин, обязательных для изучения в системе юридического образования. Изучение дисцип­лины позволит не только освоить основные понятия науки и от­расли муниципального права, но и сформировать профессиональ­ный уровень правового сознания и правовой культуры, а также овладеть навыками применения полученных знаний в практиче­ской деятельности, правильно оценивать сущность, особенности и перспективы развития местного самоуправления.

В книге рассмотрены современные подходы к пониманию местного самоуправления, главные направления государствен­ной политики России в области местного самоуправления.

Представлены предмет, метод, система и источники муни­ципального права, принципы, функции, гарантии и система местного самоуправления, основные полномочия органов ме­стного самоупраапения, а также ответственность органов и долж­ностных лиц местного самоуправления, ответственность и по­рядок осуществления контроля их деятельности.

Материал изложен с учетом законодательства, в том числе действующего Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. No 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 1 января 2006 г.


------------------------------------  Глава 1 ---------------------------

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1.1.        Понятие, предмет, метод отрасли муниципального права. Муници-
пально-правовые отношения, их субъекты

1.2.        Система и источники муниципального права. Муниципально-пра-
вовые нормы. Место муниципального права в системе права России

1.3.        Муниципальное право как наука и как учебная дисциплина

1.1. Понятие, предмет, метод отрасли

муниципального права.

Муниципально-правовые отношения,

их субъекты

Муниципальное право понимается как отрасль системы права, как наука и как учебная дисциплина. Они тесно взаимосвязаны, од­нако каждое из них имеет специфическое содержание, свой предмет.

Муниципальное право как отрасль представляет собой совокуп­ность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, как наука — совокупность научных теорий и знаний о нормах муниципального права, регулирующих общественные отношения, и практике реализации этих норм, как учебная дисциплина — совокупность знаний, включающая наиболее существенные вопросы, связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления.

Как любая другая отрасль права, муниципальное право имеет свой предмет и метод правового регулирования.

Предметом отрасли муниципального права являются обществен­ные отношения, которые возникают в процессе организации и дея­тельности местного самоуправления в городских, сельских поселени­ях и других муниципальных образованиях.

Местное самоуправление — особый, специфический уровень вла­сти в государстве. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государст­венная власть), а также через органы местного самоуправления (му-


ниципальная власть). Кроме того, народ реализует свою власть непо­средственно через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Одна из особенностей муниципальной власти состоит в том, что именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее эффективно. Свое­образие местного самоуправления обусловлено также тем, что его ор­ганы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Кон­ституции РФ), однако могут наделяться отдельными государствен­ными полномочиями.

Особенности организации и осуществления местного самоуправ­ления обусловлены спецификой муниципальных отношений, состав­ляющих предмет муниципального права.

Отличительные признаки муниципальных отношений:

     локально-территориальный характер — эти отношения возника­
ют в основном на местном (муниципальном) уровне в процессе осу­
ществления самоуправления населением городских, сельских посе­
лений и других муниципальных образований, территории которых
устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Фе­
дерации с учетом исторических и иных местных традиций;

     комплексный характер — предмет муниципального права охва­
тывает различные по содержанию и характеру общественные отноше­
ния: организационные, управленческие, имущественные, финансовые
и др. Нормы муниципального права, регулирующие на местном уров­
не эти отношения, составляют одновременно нормы гражданского,
финансового, земельного и других отраслей права. Однако всех их
объединяет то, что они возникают в процессе решения населением
муниципальных образований вопросов местного значения непосред­
ственно или через органы местного самоуправления;

     субъекты — это либо население муниципального образования,
которое непосредственно (путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления) решает вопросы местного значения, либо
орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенное
полномочиями по решению этих вопросов.

Каждая отрасль права имеет свой специфический метод правово­го регулирования. Метод правового регулирования — это совокупность юридических средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование качественно однородных общественных отношений.

Под методом правового регулирования отрасли муниципального права следует понимать совокупность юридических приемов, спосо­бов, средств воздействия муниципальных норм на возникающие в этой сфере отношения.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как обязывание. доз-

8


воление, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. В зависимости от преобладания того или иного пра­вового приема различают два основных метода правового регулиро­вания — императивный и диспозитивный.

Императивный метод характеризуется преобладанием властных предписаний (запреты, обязывания, наказания) юридического воздей­ствия на общественные отношения. Он предполагает такое правовое положение субъектов, которое построено на субординации и прямом подчинении. Так, руководители структурных подразделений админи­страции муниципального образования подчиняются его главе. Эта субординация закреплена в уставе муниципального образования.

Для диспозитивного метода характерно дозволение, предоставляю­щее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, основанное на их равноправии и координации. Основа­нием для возникновения правоотношений при этом обычно высту­пает договор. Субъекты муниципальных образований в пределах сво­их полномочий могут заключать между собой различные договоры по вопросам их жизнедеятельности.

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регу­лирования, используются методы гарантий и рекомендаций.

Гарантии — средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления. Метод гарантий широко применяется в правовом регулировании местного самоуправления. Так, федераль­ные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нор­мы муниципального права, не могут ограничивать права местного самоуправления, гарантированные Конституцией РФ и Федераль­ным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон об общих принципах организации местного само­управления 1995 г.).

Гарантии содержатся, в частности, в ч. 3 ст. 17 Закона, в которой закреплено, что образование органов местного самоуправления и на­значение его должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Кроме того, в ч. 1 ст. 37 установлено, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обес­печивают муниципальным образованиям минимальные местные бюд­жеты путем закрепления доходных источников для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов.

Рекомендации — советы по осуществлению конкретного жела­тельного для общества и государства поведения. Применение метода

См.: СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

9


рекомендаций обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного само­управления в пределах его полномочий (ст. 12). Рекомендации в ад­рес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, в муниципальном праве используется совокуп­ность норм правового регулирования. Это обусловлено комплексным характером муниципальных отношений, затрагивающих сферы и пуб­личного, и частного права.

Муниципальное право — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регу­лирующих общественные отношения, возникающие в процессе ор­ганизации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения — регулируемые нормами му­ниципального права общественные отношения, возникающие в про­цессе организации и деятельности местного самоуправления в город­ских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори­ческих и местных традиций.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания мож­но разделить на три группы. В первую входят отношения, связанные с образованием, объединением муниципальных образований, установ­лением и изменением их границ, утверждением собственной симво­лики, определением структуры и наименования, формированием, а также с контролем над их деятельностью, установлением меры ответ­ственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения (например, вопросы управления муниципальной собственностью, формирования, утвер­ждения и исполнения местного бюджета, планировки и застройки территорий, содержания дорог местного значения, организации и развития муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры).

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления конкретными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, определяет условия и порядок контроля их осуществления.


Муииципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов (участников) и по другим основаниям. Субъекты правоотношений — это индивиды и организации, которые в соответствии с нормами права являются носителями субъектных прав и юридических обязанностей.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

     муниципальные образования;

     население муниципальных образований;

     собрание (сход) граждан;

     органы местного самоуправления;

     граждане;

     депутаты представительных органов местного самоуправления;

     члены других выборных органов местного самоуправления;

     должностные лица местного самоуправления;

     органы территориального общественного самоуправления;

     ассоциации и союзы муниципальных образований;

     государственные органы;

     общественные объединения; предприятия, учреждения, орга­
низации.

Субъекты муниципально-правовых отношений условно состав­ляют три группы.

К первой группе Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. относит особый субъект — муниципальное образование, определяя его как городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть посе­ления, иную населенную территорию, в пределах которых осуществ­ляется местное самоуправление, имеются муниципальная собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собст­венности. Согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ (ГК) муници­пальные образования не являются юридическими лицами, однако выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодатель­ством, наравне с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, регламентирующие участие юридиче­ских лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявля­ется и в том, что именно к их ведению закон относит вопросы мест­ного значения, а также отдельные государственные полномочия, ко­торыми могут наделяться органы местного самоуправления. В сово­купности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-пра­вовых отношений принадлежит право создавать объединения в фор-


ме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. В соот­ветствии со ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. для организации взаимодействия органов ме­стного самоуправления, выражения и защиты общих интересов му­ниципальных образований в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Федерации.

В целях организации взаимодействия муниципальных образова­ний, советов муниципальных образований субъектов Федерации, вы­ражения и защиты общих интересов муниципальных образований, в том числе представления своих интересов в федеральных органах го­сударственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований России с международными организациями и иностран­ными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть обра­зованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами пред­ставительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и согла­шения. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полно­мочиями органов местного самоуправления.

Муниципальные образования в соответствии с федеральным за­конодательством и геральдическими правилами вправе устанавли­вать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Права и обязанности муниципальных образований реализуются через соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной правовыми актами, либо населением муниципального образования непосредственно.

Ко второй группе относятся субъекты, наделенные правом при­нимать решения (участвовать в их принятии) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного решения населением вопросов местного значения закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Население избирает свой представительный орган, должностных лиц, определяет структуру органов местного самоуправления, решает иные вопросы местного значения. Непосредственно населением мо­жет быть принят устав муниципального образования, выражено недо-


верие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения решаются вопросы об образовании, объединении, о преоб­разовании или упразднении муниципального образования, об уста­новлении или изменении его территории. Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворче­скую инициативу в вопросах местного значения.

Некоторые вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан (например, вопрос о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования различных программ местного значения).

В отдельных поселениях, где отсутствует представительный орган местного самоуправления, собрание (сход) граждан может осуществ­лять его полномочия. В этом случае в собрании (сходе) вправе участ­вовать все дееспособные жители муниципального образования. Кро­ме того, собрание (сход) может создаваться по инициативе граждан на части территории муниципального образования (собрания жите­лей дома, улицы, микрорайона и т.п.) для решения соответствующих вопросов.

Субъектами мунииипально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним отно­сятся орган, представляющий интересы населения и принимающий от его имени решения, а также выборное должностное лицо, наде­ленное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут предусматриваться должности главы муниципаль­ного образования и иных выборных лиц местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией.

Полномочия депутата представительного органа местного само­управления определяются его статусом. Он обладает правом пред­ставлять интересы населения и принимать от его имени соответст­вующие решения. Депутат участвует в принятии решений об утвер­ждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполне­нии, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции пред­ставительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления уча­ствуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к веде­нию этого выборного органа.

Полномочия депутата или члена выборного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с начала работы выборного ор­гана местного самоуправления нового состава.


Помимо представительных органов и выборных должностных лиц, в уставе предусматриваются иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями. Выборные и другие органы местного самоуправления управляют му­ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным во­просам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального об­разования, являются юридическими лицами.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, от­ношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане имеют также равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредст­венно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Им гарантируется возможность получения и другой полной и достовер­ной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов муници-пально-правовых отношений — связывается с достижением опреде­ленного возраста. Например, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избран­ными в эти органы — по достижении возраста, установленного зако­нами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Фе­дерации. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации»1 предусматривает, что ми­нимальный возраст кандидата не может быть меньше 21 года.

Ограничения же пассивного избирательного права, связанного с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Уста­новление федеральным законом или законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории муниципального образова­ния в качестве основания для приобретения пассивного избиратель­ного права не допускается.

К третьей группе относятся субъекты, содействующие осуществ­лению местного самоуправления, а именно:

См.: СЗРФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.


     органы территориального общественного самоуправления;

     ассоциации и союзы муниципальных образований;

     государственные органы;

     общественные объединения;

     предприятия, учреждения, организации.

Органы территориального общественного самоуправления, соз­даваемые гражданами по месту жительства на части территории му­ниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют собственные инициати­вы в вопросах местного значения.

В соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Эти органы участвуют в организа­ции акций милосердия и благотворительности, общественного кон­троля над использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т.п.

Для эффективного осуществления территориального обществен­ного самоуправления, координации деятельности его органов созда­ются городские, районные, сельские и другие ассоциации (объеди­нения) органов территориального общественного самоуправления (советы, комитеты), а также ассоциации (объединения) уполномо­ченных выборных лиц (советы старост).

Объединения в форме ассоциаций и союзов муниципальных об­разований (например, Союз малых городов России) создаются в це­лях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований. Однако им не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они ре­гистрируются в порядке, установленном законодательством для неком­мерческих организаций.

Государственные органы работают в тесном контакте с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддерж­ку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, ор­ганизационные, финансово-экономические условия для становления и развития местного самоуправления, содействуют населению в осу­ществлении права на местное самоуправление.

Они обязаны рассматривать обращения органов местного само­управления и их должностных лиц, взаимодействовать с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-пра-вовых отношении, осуществляя контроль над соблюдением законно­сти в их деятельности, а также над реализацией отдельных государст­венных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Ряд предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, находится в муниципала


ной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают уставы, назначают и увольня­ют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организа­циями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе коор­динировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Общественные объединения в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают собственные права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местно­го самоуправления.

Согласно ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1 вопросы, затрагивающие интере­сы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответст­вующих общественных объединений или по согласованию с ними.

В законодательстве о местном самоуправлении ничего не гово­рится об участии в осуществлении местного самоуправления ино­странных граждан и лиц без гражданства, проживающих на террито­рии муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со ст. 62 Конституции РФ поль­зуются правами и имеют обязанности наравне с российскими граж­данами, кроме случаев, установленных федеральным законодатель­ством или международным договором России.

Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории муниципального образования, взаимодействуют с орга­нами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их пра­ва и интересы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. обязывает органы и должностных лиц местного само­управления обеспечить каждому возможность ознакомления с докумен­тами и материалами, непосредственно затрагивающими права и сво­боды человека и гражданина.

В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражда­нами данного государства, допускаются к участию в выборах муни­ципальных органов. Обычно это право предоставляется по истечении установленного срока проживания в стране. Закон об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме до-

См.: СЗРФ. - 1995.-№21.-Ст. 1930.


пускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального об­разования, в муниципальных выборах и местном референдуме в соот­ветствии с международными договорами России.

1.2. Система и источники муниципального права.

Муниципально-правовые нормы.

Место муниципального права

в системе права России

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в ко­торой выделяются правовые институты. Последние представляют собой совокупность норм муниципального права, регулирующих определен­ный вид (группу) общественных отношений, входящих в его предмет.

Система муниципального права основывается на логическом, по­следовательном разделении норм и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. Она отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регу­лирования вопросов местного самоуправления как целостного соци­ального явления.

Система муниципального права имеет объективную основу: ее по­строение обусловлено не только структурой Закона об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г., но и потребно­стями практики развития местного самоуправления. Она оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помо­гает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Таким образом, под системой муниципального права понимается объединение муништально-правовых норм в муниципально-право­вые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципаль­ных отношений.

Эта система включает следующие структурные группы:

     местное самоуправление в системе народовластия;

     основы деятельности местного самоуправления (правовая, ор­
ганизационная, территориальная и финансово-экономическая);

     предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

     гарантии местного самоуправления;

     ответственность органов и должностных лиц местного само­
управления.

Муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение ме­стного самоуправления в системе народовластия, определяет его роль

17


в развитии демократических начал в управлении обществом и госу­дарством. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких, как местное самоуправление, му­ниципальное образование, вопросы местного значения, местный ре­ферендум, органы местного самоуправления, должностное лицо ме­стного самоуправления и др.

В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принци­пы и функции местного самоуправления. Последнее как форма орга­низации власти на местном уровне характеризуется взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демо­кратии. Нормы муниципального права этой группы закрепляют фор­мы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе ме­стного самоуправления, другие элементы данной системы.

Нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправ­ления (правовую, территориальную, организационную и финансово-экономическую), определяют порядок создания, объединения, преоб­разования или упразднения муниципальных образований, установ­ления и изменения их границ и наименований, а также принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и по­рядок осуществления муниципальной службы, статус муниципального служащего.

Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправле­ния является финансово-экономическая основа деятельности насе­ления муниципальных образований. Нормы муниципального права устанавливают порядок формирования муниципальной собственно­сти, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоя­тельности местного самоуправления.

Предмет ведения и полномочия местного самоуправления (а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления) определяет компетенцию органов местного самоуправления, регулирует отношения, которые возникают в процессе реализации их полномочий в различных сферах общест­венной жизни.

Гарантии местного самоуправления обеспечивают организацион­ную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы его защиты.

Нормы, устанавливающие ответственность органов и должност­ных лиц местного самоуправления, определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного само­управления перед населением муниципального образования, государ­ством, а также перед физическими и юридическими лицами.

18


Источниками муниципального права являются нормативные право­вые акты, регулирующие мушшипально-правовые отношения.

С учетом различных уровней такого регулирования (международ­ный, федеральный, региональный, местный) можно выделить сле­дующие группы источников муниципального права:

     общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры России;

     нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном
уровне;

     нормативные акты, принимаемые органами государственной
власти субъектов Федерации;

     нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого во­
леизъявления населения муниципального образования, органами и
должностными лицами местного самоуправления.

К источникам муниципального права относятся общепризнан­ные принципы и нормы международного права и международные до­говоры России по вопросам организации местного самоуправления (ст. 15 Конституции РФ).

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам мест­ного самоуправления является Европейская хартия местного само­управления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.1 (Россия является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 г.) Европейская хартия ратифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 г. и всту­пила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. Хартия уста-нашшвает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав мест­ного самоуправления.

К нормативным правовым актам в области местного самоуправ­ления, принимаемым на федеральном уровне, относятся:

     Конституция РФ — главный источник муниципального права,
в которой содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и
принципы организации местного самоуправления, гарантии прав ме­
стного самоуправления;

     Закон об общих принципах организации местного самоуправ­
ления 1995 г. и федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­
сийской Федерации» (вступает в силу с 1 января 2006 г.; далее — Закон
об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.),
от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации"2, от 8 января 1998 г. «Об

' См.: СЗРФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466. 1 См-; СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

19


основах муниципальной службы в Российской Федерации»1, от 26 но­ября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав гра­ждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»2 и др.;

     указы и распоряжения Президента РФ (например, Указ «О Кон­
грессе муниципальных образований Российской Федерации»);

     постановления и распоряжения Правительства РФ, норматив­
ные акты федеральных органов исполнительной власти (например,
постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о
продаже государственного или муниципального имущества на аук­
ционе»3);

     постановления палат Федерального Собрания РФ, решения
Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления
(например, постановление «По делу о проверке конституционности
п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации ме­
стного самоуправления 1995 г.).

К нормативным актам, принимаемым органами государственной власти субъектов Федерации, относятся: конституции республик, ус­тавы, законы субъектов Федерации по вопросам местного само­управления, акты президентов республик, глав администраций дру­гих субъектов Федерации, постановления законодательных (предста­вительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого воле­изъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, — это уставы му­ниципального образования, решения представительных органов, по­становления и распоряжения должностных лиц, приказы руководи­телей структурных подразделений исполнительных органов местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры нормативного содержания, которые могут заключать между собой муниципальные образования (например, когда одно из них на­ходится в границах территории другого).

Источники муниципального права можно также классифициро­вать и по другим основаниям, например:

   по юридической силе, которая зависит от вида акта, его места в
системе правовых актов (законы и подзаконные акты);


}См. !См.

jCm.


СЗРФ.- 1998.-№2. -Ст. 224. СЗ РФ. - 1996: - № 49. - Ст. 5497. СЗ РФ. - 2002. - № 33. - Ст. 3229.

20


     по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих
источниках затрагиваются (акты, касающиеся управления муниципаль­
ной собственностью, местными финансами, определяющие порядок
принятия и изменения уставов муниципальных образований, и т.д.);

     по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает
население муниципального образования, и акты, которые принима­
ют органы местного самоуправления; акты органов государственной
власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципаль­
ных образований).

Государство регулирует общественные отношения посредством их закрепления в правовых нормах. Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. Для них характерны такие призна­ки норм иных правовых отраслей, как общеобязательность, установ­ление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, зашита от нарушений принудительными средствами, формальная определенность, волевой характер и т.д.

Вместе с тем муниципально-правовым нормам присущ и ряд спе­цифических особенностей. Во-первых, некоторые из них одновремен­но выступают в качестве норм других отраслей права (это определяет комплексный характер муниципального права как отрасли права); во-вторых, значительная часть муниципально-правовых норм содер­жится в нормативных актах органов местного самоуправления, а значит, не является государственно-правовой; в-третьих, не все отношения, возникающие в сфере организации и деятельности местного само­управления, являются предметом правового регулирования (порядок проведения сходов граждан, деятельность органов территориального общественного самоуправления).

Нормы муниципального права можно классифицировать по сле­дующим основаниям: по объекту правового регулирования, характе­ру содержащихся в них предписаний, методам правового регулиро­вания, юридической силе, территории действия.

По объекту правового регулирования (по кругу регулируемых отно­шений) нормы бывают закрепляющие, т.е. закрепляют:

     местное самоуправление в системе народовластия (понятие,
принципы, функции);

     основы деятельности местного самоуправления (правовая, тер­
риториальная, организационная, финансово-экономическая);

     предметы ведения и полномочия;

     гарантии местного самоуправления;

     ответственность органов местного самоуправления и его долж­
ностных лиц.

По характеру содержащихся предписаний нормы делятся на:

21


     управомочивающие — предоставляют права на совершение оп­
ределенных действий (например, определяют предметы ведения ме­
стного самоуправления);

     обязывающие — содержат указание на обязательное исполнение
определенных требований (например, обеспечение каждому возмож­
ности ознакомиться с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы человека и гражданина). Устанавли­
вают также обязанности государственных органов по отношению к
муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципаль­
ного права;

     запрещающие — не допускают каких-либо действий. Эти нор­
мы-запреты обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав
местного самоуправления (например, запрещается ограничение прав
местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, феде­
ральными законами).

Классификация по методам правового регулирования:

     императивные — включают властные предписания (например,
устанавливают порядок вступления в силу нормативных правовых
актов органов и должностных лиц местного самоуправления, кото­
рые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина),
требующие их официального опубликования (обнародования);

     диспозитивные — содержат свободу усмотрения (например,
устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Феде­
рации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления — ст. 49 Закона об общих принципах организации
местного самоуправления 1995 г.);

     поощрительные — стимулируют социально полезное поведение;

     рекомендательные — предлагают наиболее приемлемый для го­
сударства и общества вариант поведения.

По юридической силе нормы могут содержатся либо в законах (в том числе в Конституции РФ), либо в подзаконных актах. Нормы по территории действия:

     федеральные, действующие на всей территории России;

     субъектов Федерации, действие которых ограничивается тер­
риторией конкретного субъекта Федерации;

     местные, действующие в пределах отдельного муниципального
образования.

Нормы муниципального права могут также подразделяться на:

     материально-правовые — закрепляют полномочия органов и долж­
ностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граж­
дан, других субъектов муниципального права;

     процессуальные — определяют порядок (процедуру) выборов и
деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия
решений непосредственно населением муниципальных образований,

22


процедуру реализации права граждан на правотворческую инициати­ву в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм может осуществляться и по другим основа­ниям и критериям (рис. 1.1).

Классификация источников муниципального права

 

 

 

По территории действия

 

международные; федеральные; региональные;

 

 

 

муниципальные

 

По юридической сипе

 

законы; подзаконные акты


По предметам

ведения местного

самоуправления


касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами; определяющие порядок установления уставов муниципальных образований и т.д.


 


По кругу

объектов,

их принявших


принимаемые населением муниципального
образования
;

              принимаемые должностными лицами
местного
самоуправления,

принимаемые органами местного
самоуправления
;

              принимаемые органами государственной
власти
и по вопросам местного самоуправ­
ления
и др.


Рис. 1.1. Классификация источников муниципального права

В совокупности муниципально-правовые нормы образуют муни­ципальное право как отрасль права.

Место муниципального права в системе права России. Муниципаль­ное право — комплексная отрасль. Своеобразие такого правового об­разования проявляется в том, что его нормы выступают как нормы других отраслей права и вместе с тем входят в самостоятельную ком­плексную отрасль права. В связи с этим муниципальное право взаи­модействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право связано с конституционным (государствен­ным) правом, которое, являясь ведущей, отраслью права, определяет Основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы ею осуществления, место в системе народовла-

23


стия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы, муниципального права, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в со­ответствии с законом административной правосубъектностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции (со­гласно Кодексу РФ об административных правонарушениях; далее — КоАП) административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осу­ществлять другие полномочия административно-правового характера.

Кроме того, КоАП предусматривает административную ответст­венность за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с граж­данским правом, определяющим гражданско-правовой статус муни­ципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собст­венника в отношении имущества, входящего в состав муниципаль­ной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления. Они в соответствии с Законом об общих принципах организации местно­го самоуправления 1995 г. формируют, утверждают и исполняют ме­стный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают дру­гие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль над использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей среды, создают усло­вия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

1.3. Муниципальное право как наука и как учебная дисциплина

От понятия муниципального права как отрасли правовой системы следует отличать понятие муниципального права как науки.

Каждая наука имеет свой предмет исследования, под которым понимается изучаемая ею сторона объективной действительности.

Предметом науки муниципального права являются возникнове­ние, развитие и функционирование местного самоуправления, сис-

24


тема норм муниципального права и регулируемые ими общественные отношения.

Наука муниципального права изучает:

     теоретические взгляды, идеи, концепции, содержащие пред­
ставления ученых о сущности, природе и предназначении местного
самоуправления, его месте в обществе, соотношении с государствен­
ной властью;

     муниципально-правовые нормы, систему общественных отно­
шений (складывающихся в процессе организации и деятельности мест­
ного самоуправления), регулируемых отраслью муниципального пра­
ва с присущими ей методами правового регулирования;

     взаимодействие норм муниципального права с нормами других
отраслей права, тесно связанных с муниципальным правом;

     исторический и современный отечественный опыт местного
самоуправления в целях разработки научных рекомендаций, направ­
ленных на совершенствование законодательства о местном само­
управлении, а также на повышение эффективности его организации
и деятельности;

     зарубежный опыт организации и деятельности местного само­
управления;

     формы осуществления гражданами права на местное само­
управление, формы непосредственной и представительной демокра­
тии в системе местного самоуправления;

     условия и средства, обеспечивающие самостоятельность муни­
ципальных образований, их органов в решении вопросов местного
значения, а также ответственность муниципальных органов и долж­
ностных лиц перед населением, государством, физическими и юри­
дическими лицами и др.

Следовательно, наука муниципального права — это совокупность знаний, идей, представлений о возникновении, развитии и функцио­нировании местного самоуправления, о системе норм муниципаль­ного права и регулируемых ими общественных отношениях.

Наука муниципального права имеет свои методы исследования совокупность приемов и способов, с помощью которых постигается предмет. К ним относятся методы всеобщие, общенаучные и частно-научные.

Всеобщие методы — философские, мировоззренческие подходы, выражающие наиболее универсальные принципы мышления. Среди них можно выделить диалектику, с позиций которой местное само­управление рассматривается в развитии, конкретной исторической обстановке и во взаимосвязи с другими явлениями.

Общенаучные методы — приемы, которые не охватывают всего научного познания, а применяются лишь на отдельных его этапах в отличие от всеобщих методов.

25


Общенаучные методы:

     логический, включающий в себя: анализ — условное разделение
сложного явления на отдельные части, например разделение основ
местного самоуправления для более детального изучения на правовые,
территориальные, организационные, финансово-экономические; син­
тез — изучение сложного явления путем условного объединения его
составных частей, например изучение форм осуществления местного
самоуправления путем объединения отдельных форм непосредствен­
ной (муниципальные выборы, местный референдум) и представи­
тельной (представительные органы местного самоуправления, вы­
борные должностные лица) демократии;

     системный, раскрывающий целостность объекта, выявляющий
многообразные связи в нем (например, изучение местного самоуправ­
ления в системе, выявление связей между ее отдельными частями);

     функциональный, выясняющий функций одних социальных
явлений по отношению к другим, например местного самоуправления
по отношению к функциям государства;

     исторический, рассматривающий местное самоуправление в
его развитии, исходя из дореволюционного опыта (земского, город­
ского) и деятельности местных органов советской власти, и др.

Частнонаучные методы — приемы, которые выступают следстви­ем усвоения научных достижений технических, естественных и гума­нитарных наук:

     конкретно-социологический — получение с помощью анкети­
рования, интервьюирования, наблюдения и других приемов данных о
фактическом поведении субъектов (например, о работе органов ме­
стного самоуправления);

     статистический — получение количественных показателей того
или иного явления (например, статистических данных об участии
граждан в муниципальных выборах, свидетельствующих об их граж­
данской активности).

Среди частнонаучных следует выделить два юридических метода:

1) формально-юридический — определение юридических поня­
тий, выявление их признаков, классификация, толкование содержа­
ния правовых предписаний и т.п. (например, определение понятия
местного самоуправления, муниципального образования, классифи­
кация норм и правовых институтов муниципального права);

2)     сравнительно-правовой — сопоставление различных правовых
систем либо отдельных элементов — законов, юридической практики
и т.д. в целях выявления их общих и особенных свойств (например,
сравнение норм муниципального права с нормами других отраслей и
установление их общих черт: формальная определенность, волевой
характер и др., а также специфики).

Наука муниципального права — составная часть системы юриди­ческих наук, объединенных общим понятием «юриспруденция». Ее

26


место в системе правовых наук обусловлено особенностями муници­пального права как комплексной отрасли права, а соотношение и взаимосвязь с правовыми науками — соотношением муниципально­го права с отраслями права.

Конституционное (государственное) право закрепляет основопо­лагающие начала организации и деятельности местного самоуправ­ления, разграничивает компетенцию России и субъектов Федерации в этой области.

Наука конституционного права использует многие категории и понятия («местное самоуправление», «органы местного самоуправ­ления», «компетенция органов местного самоуправления», «общие принципы организации местного самоуправления» и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права как науки, тесно взаимодействует с науками административного, финансового, граж­данского, земельного, экологического права. Они в рамках своих предметов исследуют вопросы, связанные с деятельностью муници­пальных органов в разных сферах общественной жизни (проблемы муниципальной службы, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др.).

Таким образом, наука муниципального права интегрирует теоре­тические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, в целостную систе­му научных знаний о муниципальном праве.

Формирование и развитие специальной правовой отрасли и науки муниципального права— один из важнейших факторов, способст­вующих созданию и функционированию в стране эффективной сис­темы местного самоуправления.

Муниципальное право представляет собой учебную дисциплину, изучаемую во всех юридических образовательных учреждениях и на юридических факультетах. Она является обязательной для препода­вания в соответствии с Государственным стандартом.

Муниципальное право как учебная дисциплина — это совокупность знаний, включающих в себя наиболее существенные вопросы, связан­ные с организацией и деятельностью местного самоуправления.

Задачей учебной дисциплины является оказание помощи буду­щим юристам в изучении основ местного самоуправления, организа­ционно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов своей компе­тенции, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и др.

Муниципальное право как учебная дисциплина имеет свою сис­тему, под которой понимается логическая последовательность теоре­тических положений, знаний, составляющих ее содержание.

Система учебной дисциплины муниципального права имеет в ос­нове следующую структуру:

27


     введение в муниципальное право — понятие муниципального
права как отрасли права и науки, предмет, метод и источники отрасли
муниципального права; предмет и метод науки муниципального права;

     местное самоуправление в системе народовластия — понятие,
система, принципы и функции местного самоуправления; соотноше­
ние в системе местного самоуправления прямой и представительной
демократии; ассоциации и союзы муниципальных образований и др.;

     основы местного самоуправления — правовая, территориаль­
ная, организационная и финансово-экономическая основы местного
самоуправления;

     предметы ведения и полномочий местного самоуправления —
понятие и правовое регулирование предметов ведения местного само­
управления, компетенция органов местного самоуправления в раз­
личных сферах жизнедеятельности населения;

     гарантии местного самоуправления — понятие и система га­
рантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие орга­
низационную и финансово-экономическую самостоятельность мест­
ного самоуправления; судебная и иные правовые формы защиты ме­
стного самоуправления;

     ответственность органов местного самоуправления и их долж­
ностных лиц — понятие и формы ответственности в системе местного
самоуправления, а также система обеспечения законности в деятель­
ности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.        Дайте определение местного самоуправления.

2.        Назовите особенности муниципального права как отрасли права,
ее предмет и метод.

3.        Какие   общественные   отношения   составляют   предмет   муници­
пального права?

4.        Назовите особенности муниципального права как науки, ее предмет
и метод.

5.        Дайте определение науки муниципального права. Назовите ее ос­
новные источники, предмет и метод.

6.        Какова система и источники муниципального права?

7.        Какие положения Конституции РФ определяют местное само­
управление как одну из основ конституционного строя России?

8.        В чьем ведении находится установление общих принципов орга­
низации местного самоуправления?

9.        По каким видам, критериям классифицируются муниципальное
правовые нормы?

 

10.          Что понимается под системой муниципального права и какова ее
структура?

11.          Перечислите задачи муниципального права как учебной дисцип­
лины.

12.          Какова государственно-правовая природа местного самоуправле­
ния по Конституции РФ?

28


Глава 2

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ.

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПОЛНОМОЧИЯ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1.   Понятие, принципы и функции местного самоуправления

2.2.   Местное управление и самоуправление, их соотношение

2.3.   Основные теории местного самоуправления

2.4.   Развитие теоретической мысли в области местного самоуправле­
ния в России после 1917 г.

2.5.   Основные направления государственной политики России в сфере
местного самоуправления. Полномочия органов государственной
власти России и субъектов Федерации в этой области

2.6.   Осуществление органами местного самоуправления отдельных го-
сударственных полномочий

2.1. Понятие, принципы и функции местного самоуправления

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ «носителем суверени­тета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Это означает, что народ об­ладает всей полнотой власти на территории страны, а также на терри­ториях отдельных административно-территориальных единиц, в том числе муниципальных образований. Власть народа исполняет роль объединяющего начала в системе управления обществом и выступает гарантом обеспечения единства и целостности России.

Понятие местного самоуправления является многоаспектным. Для его раскрытия необходимо выделить четыре основных аспекта, кото­рые характеризуют сущность местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.

Местное самоуправление является одной из основ конституцион­ного строя, поскольку закрепляется в Конституции РФ (ст. 3, 8, 9, 12, 15). Речь идет о следующих конституционных положениях:

29


     народ осуществляет свою власть непосредственно, а также че­
рез органы государственной власти и органы местного самоуправле­
ния (ч. 2 ст. 3);

     в России признаются и защищаются равным образом частная, го­
сударственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);

     земля и другие природные ресурсы могут находиться в част­
ной, государственной, муниципальной и иных формах собственно­
сти (ч. 2 ст. 9);

     в России признается и гарантируется местное самоуправление,
которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы мест­
ного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти (ст. 12);

     органы государственной власти, органы местного самоуправ­
ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны со­
блюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

Право граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) конкретизируется в Законе об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г.

В ст. 3 Закона определены пределы его осуществления (город­ские, сельские поселения и другие муниципальные образования), формы реализации этого права (прямое волеизъявление, через вы­борные и другие органы местного самоуправления).

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. закрепил равные права граждан России на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национально­сти, языка, происхождения, имущественного и должностного поло­жения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще­ственным объединениям.

Граждане России вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, иметь равный доступ к муниципальной службе, а также право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

Право граждан на осуществление местного самоуправления кон­кретизируется и в региональном законодательстве.

Принцип деятельности населения по решению вопросов местного значения зафиксирован в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, гласящей, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное ре­шение населением вопросов местного значения.

Самостоятельность муниципальной власти выражается в обособ­ленности местного самоуправления от государства и его структур, что закреплено в Конституции РФ: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). Струк­тура этих органов определяется населением самостоятельно (ст. 131).

30


Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной вла­сти проявляется в обязательности исполнения руководителями пред­приятий, учреждений и организаций (независимо от их организаци­онно-правовых форм), расположенных на территории муниципаль­ного образования, органами местного самоуправления и гражданами всех решений, принятых путем прямого волеизъявления населения, а также решений органов и должностных лиц местного самоуправле­ния, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полно­мочий. Вопросы местного значения — это совокупность дел, которые, во-первых, нацелены на обеспечение оптимальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей, во-вторых, решаются этими коллективами самостоятельно или посредством органов мест­ного самоуправления.

Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня таких вопросов, а лишь называет некоторые из них. Например, органы местного са­моуправления самостоятельно управляют муниципальной собствен­ностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, ус­танавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общест­венного порядка, решают иные вопросы местного значения (ст. 132).

Предметом местного самоуправления могут быть и иные государ­ственные дела, вопросы государственного значения. Так, в соответ­ствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправле­ния могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

В соответствии со ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. установлено 30 предметов ведения местного самоуправления. Кроме того, «муниципальные образова­ния вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отне­сенные к вопросам местного значения законами субъектов Россий­ской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и ор­ганов государственной власти».

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. сократил число вопросов местного значения и разбил их на три группы: 1) вопросы местного значения поселения; 2) вопросы местного значения муниципального района; 3) вопросы местного значения городского округа.

К вопросам местного значения, помимо указанных в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, Закон также относит:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль над их соблюдением;

31


     комплексное социально-экономическое развитие муниципаль­
ного образования;

     содержание и использование муниципального жилищного фонда
и нежилых помещений;

     организация, содержание и развитие муниципальных учрежде­
ний дошкольного, основного общего и профессионального образо­
вания, учреждений здравоохранения;

   обеспечение санитарного благополучия населения и др.
Местное самоуправление — одна из форм народовластия. В ст. 3

Конституции РФ сказано, что единственным источником власти яв­ляется народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления.

Население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно (путем референдума, выборов, других форм прямо­го волеизъявления), так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

В законодательстве местное самоуправление определяется по-разному. Так, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и ре­альную способность органов местного самоуправления регламенти­ровать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Согласно ст. 2 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления 2003 г. под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непо­средственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций.

В Конституции РФ зафиксированы следующие основополагаю­щие черты местного самоуправления, которые находят свое вопло­щение и развитие в законодательстве России.

В местном самоуправлении выделяется особый субъект — населе­ние муниципальных образований, т.е. сообщество граждан, постоянно или временно проживающих на определенной территории и состав­ляющих ее население. Территориальные рамки управленческой дея­тельности низовых коллективов жителей по решению вопросов ме­стного значения законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование».

В соответствии с ч. 1 ст. ] Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 2003 г. муниципальным образованием

32


признается любое городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населен­ная территория, в пределах которой осуществляется местное само­управление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, главным территориальным принципом органи­зации местного самоуправления является поселенческий: основой местного самоуправления выступают территории поселений разного типа, хотя законодательная формулировка «иная населенная терри­тория» оставляет возможность для выделения в качестве муници­пальных образований территории административно-территориаль­ных единиц — сельсоветов (сельских округов, волостей), районов, уездов и т.д.

Местное самоуправление имеет и особый объект управления — во­просы местного значения. На органы местного самоуправления за­коном может быть возложено и исполнение отдельных государствен­ных полномочий.

Местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности — специфической управленческой деятельности по реше­нию вопросов местного значения или исполнения отдельных госу­дарственных полномочий. Это означает, что население само управ­ляет собственными и иными предусмотренными законодательством делами. В пределах своих полномочий местное самоуправление есть деятельность самостоятельная.

Важнейшей чертой местного самоуправления является собствен­ная ответственность муниципальных образований. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное само­управление. Вот почему многое зависит от четкости разделения госу­дарственных и местных функций, от того, насколько реален круг во­просов местного значения.

На вопрос, перед кем сообщество несет ответственность, ответ дает сама формула— «под свою ответственность». Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в ор­ганы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих ра­бочих местах, нежелание участвовать в организационных формах контроля над местными властями, отсутствие активного сотрудниче­ства, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести, а точнее, неизбежно приводят к низкому уровню бла­госостояния основной массы населения в городе, поселке, селе (на


2 Муниципапьнсие право


33


минимуме того, что обязуется гарантировать государство), к образо­ванию нездоровой и некомфортной среды обитания, высокому кри-минальнолгу уровню оперативной обстановки и др. Следовательно, население отвечает само перед собой и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.

Характерная черта местного самоуправления — его двойственная природа, В нем одновременно сочетаются два начала — общественное и государственное. Муниципальная деятельность строится на соче­тании местных и государственных интересов, взаимодействии орга­нов местного самоуправления и государственной власти.

Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы ме­стного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное са­моуправление одновременно содержит в себе элементы государст­венного и общественного институтов.

Следовательно, местное самоуправление — процесс управления, при котором местные жители непосредственно или через избран­ных ими представителей имеют право и широкие возможности са­мостоятельно решать собственные и другие стоящие перед ними вопросы с целью улучшения качества жизни населения соответст­вующей территории.

Таким образом:

     состояние саморегуляции не факт действительности, а идеаль­
ная цель, к которой необходимо стремиться. Конституционная фор­
мула «местное самоуправление» должна толковаться не как конста­
тация того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех,
на кого распространяет свое действие Конституция РФ;

     местное самоуправление представляет собой управленческую
деятельность. Доказательством служит определение этого института
как специфической части управленческого процесса1, вида (формы)
социального управления в обществе2, наделенного некоторыми свой­
ствами, присущими управлению;

     определение муниципального образования, данное в Законе об
общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.,
свидетельствует о единстве местного самоуправления и демократии.
Их отличие заключается в том, что самоуправление — это прежде
всего свойство, качество населения (социальная общность), его спо-

1 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки, — М,-1988. - С.32, 39.

7 См.. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления //Вопросы фило­софии. - 1983,-№8. -С. 21.

ад


собность управлять собственными делами, а демократия — организа­ционный механизм, обеспечивающий реализацию этого свойства. Ведь категория «демократия» раскрывает совокупность форм и спо­собов участия граждан в управлении1;

   сущность местного самоуправления проявляется в его нераз­
рывной связи с властным фактором. В понятии «местное самоуправ­
ление» объединяются публично-властные и общественные начала.
Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация госу­
дарственной власти с выделением местного самоуправления в каче­
стве негосударственного элемента публичной власти подразумевает
неоднозначность категорий «публичная власть» и «государственная
власть», которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу
Конституции РФ механизм публичной власти совмещает власть, осу­
ществляемую органами местного самоуправления и непосредственно
населением.

Под принципами местного самоуправления понимаются исходные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности насе­ления муниципального образования и формируемых им муниципаль­ных органов.

Основные принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления. Применительно к государственному устройству России они закреплены в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. и других нормативных правовых актах.

Вопросы, связанные с установлением общих принципов органи­зации местного самоуправления, Конституция РФ относит к совме­стному ведению России и субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72). На федеральном уровне регулируются только основные, принципиаль­ные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, конкретное же их регулирование осуществляется в конституциях, ус­тавах и законах субъектов Федерации, а также в уставах муниципаль­ных образований.

В законодательстве нет исчерпывающего перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет отнести к ним такие, как:

   самостоятельность местного самоуправления;

     организационное обособление местного самоуправления и его
органов в системе управления государством и обществом;

     взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

     сочетание местных, региональных и общегосударственных ин­
тересов;

См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (субъекты и объекты управле­ния в социалистическом обществе). — М., 1984.

35


     многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления;

     соответствие материально-финансовых ресурсов местного са­
моуправления его полномочиям;

     соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение
законности в деятельности органов и должностных лиц местного са­
моуправления;

     гласность деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления;

     ответственность органов и должностных лиц местного само­
управления перед населением, государством, физическими и юриди­
ческими лицами;

     государственные гарантии и поддержка местного самоуправле­
ния и др.

Каждый из этих принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с дру­гими принципами.

Самостоятельность местного самоуправления находит свое закре­пление в ряде конституционных положений. Местное самоуправле­ние призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом самостоятельность осуществ­ляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему госу­дарством. Государственные органы не просто вправе, а обязаны вме­шиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности.

Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении него санкции в случае нарушения за­конодательства. Кроме того, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе с точки зрения целесообразности при­нимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных ему государственными органами полно­мочий или ставится вопрос об использовании государственных средств, выделенных под конкретную задачу.

Самостоятельность местного самоуправления реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм пря­мого волеизъявления граждан, а также через их участие в деятельно­сти выборных и других органов местного самоуправления.

Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением. Оно вправе иметь собственную символику, отражающую исторические, культурные и иные местные традиции. Население само определяет организацион­ную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов.

36


Реализация этого принципа обеспечивается финансово-эконо­мической самостоятельностью местного самоуправления. Его органы вправе управлять муниципальной собственностью, формировать, ут­верждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Муниципальное законодательство запрещает органам государст­венной власти вмешиваться в деятельность органов местного само­управления в части решения вопросов местного значения. Осуществ­ление местного самоуправления органами государственной власти или государственными должностными лицами законом не допуска­ется. Самостоятельность местного самоуправления — это и недопус­тимость отмены актов местного самоуправления без решения суда.

Организационное обособление местного самоуправления и его органов в системе управления государством и обществом проявляется в том, что созданные демократическим путем органы местного самоуправ­ления имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении. Предос­тавляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

На основе этого принципа строятся взаимоотношения муници­пальных образований, органов местного самоуправления и органов государственной власти, определяется статус муниципальных слу-жаших. В ч. 3 ст. 6 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления 1995 г. предусматривается возможность разграни­чения предметов ведения между муниципальными образованиями, не допускается подчиненность одного другому.

Кроме того, не допускается образование органов местного само­управления, назначение его должностных лиц и осуществление ме­стного самоуправления органами государственной власти и государ­ственными должностными лицами (ст. 14, 17). Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих, их деятельность является муниципальной службой (ст. 1, 21).

Органы местного самоуправления обособлены не только в орга­низационном, но и в правовом отношении. Являясь юридическими лицами (в соответствии с уставом муниципального образования), они обладают правом на муниципальную собственность, могут от сво­его имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести соответствующие обязанности, быть истцом или ответ­чиком в суде, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заключать договоры, совершать иные предусмотренные за­коном юридически значимые действия.

Органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

37


Двойственный характер муниципальной деятельности обусловливает необходимость взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти не только при реализации отдель­ных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, но и в порядке оказания содействия государственным органам в выполнении их за­дач и функций на местном уровне.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. наделяет представительные органы местного самоуправ­ления правом законодательной инициативы, а также закрепляет обязан­ность органов государственной власти, государственных должност­ных лиц рассматривать направленные в их адрес обращения органов и должностных лиц местного самоуправления. Государственные ор­ганы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

Взаимодействие как одна из функций процесса управления пред­полагает обмен значимой информацией, планирование и осуществ­ление совместной деятельности. Формы взаимодействия местного самоуправления и его органов с органами государственной власти могут быть достаточно разнообразными.

Сочетание местных, региональных и общегосударственных интере­сов в местном самоуправлении осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Органы ме­стного самоуправления, самостоятельно решая свои вопросы, наде­ляются определенными государственными полномочиями и дейст­вуют в рамках единой государственной политики.

Говоря о разграничении предметов ведения на вопросы «местно­го значения* и вопросы, отнесенные законодательством к компетен­ции органов государственной власти, следует иметь в виду довольно условный характер такого разграничения: вопросы местного значе­ния решаются на определенной территории конкретными субъекта­ми местного самоуправления.

Многообразие организационных форм осуществления местного само­управления в соответствии с Конституцией РФ реализуется граждана­ми непосредственно, а также через выборные и иные органы местно­го самоуправления. При этом населению предоставлена возможность самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм предста­вительной и непосредственной демократии, определять организаци­онно-правовые способы реализации местного самоуправления.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г. названы такие формы прямого волеизъявления граж­дан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход), право на народную правотворческую инициативу и право на

38


индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, местное самоуправление может осуществляться в форме территориального общественного самоуправления и в иных не противоречащих зако­нодательству формах.

Одной из организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления являются органы местного самоуправления (выборные и иные), наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, структура которых определяется населением самостоятельно.

На выбор формы реализации и структуры органов местного са­моуправления влияет федеративное устройство нашего государства, административно-территориальные, экономические, национальные особенности муниципального образования, исторические и иные ме­стные традиции.

Реализации принципа соответствия материально-финансовых ре­сурсов местного самоуправления его полномочиям дает возможность обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местно­го самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления закрепляет право органов местного самоуправления на обладание собственными финансовыми ресурсами, достаточными для осущест­вления своих полномочий.

Гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, Конституция РФ предоставляет его орга­нам право самим управлять муниципальной собственностью, фор­мировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

В целях обеспечения соответствия материально-финансовых ре­сурсов местного самоуправления его полномочиям Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устанавли­вает необходимость сбалансированности минимальных местных бюд­жетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченно­сти, выделения материальных и финансовых средств для осуществ­ления переданных ему отдельных государственных полномочий, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате ис­полнения решений, принятых органами государственной власти.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение за­конности в деятельности местного самоуправления занимает особое место среди конституционных принципов местного самоуправления. Это связано с тем, что права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, т.е. там, где власть наиболее тесно соприкасается с человеком, его правами и свободами.

Непосредственно с осуществлением местного самоуправления свя­заны следующие конституционные права граждан:

• избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

39


     обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол­
лективные обращения в органы местного самоуправления;

     знакомиться с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

     обжаловать в суде решения и действия органов местного само­
управления;

     получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее про­
фессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее
образование в муниципальных образовательных учреждениях;

     получать бесплатно медицинскую помощь в муниципальных
учреждениях здравоохранения и др.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе и в рамках за­кона. Обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и другие законы является конституционной нор­мой. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. «О про­куратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор над исполнением федеральных законов, законов субъектов Федера­ции и уставов муниципальных образований органами и должност­ными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.

Важным инструментом в обеспечении законности в деятельности местного самоуправления является суд. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граж­дан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц.

Суд вправе дать оценку соответствия деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления Конститу­ции РФ, федеральным законам, конституции, уставу и законам субъ­екта Федерации, уставу муниципального образования.

Одно из важных мест в системе обеспечения законности в орга­низации и деятельности местного самоуправления занимает общест­венный контроль, который может осуществляться в различных фор­мах: обращения граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчеты депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; участие общест­венных наблюдателей в работе избирательных комиссий при прове­дении выборов депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

40


 


Важную роль в деятельности местного самоуправления играет гласность. Реализация этого принципа обеспечивает должную «про­зрачность» деятельности органов власти и управления всех уровней, позволяет поставить их работу под контроль общества, дает возмож­ность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливает обязательность офици­ального опубликования нормативных правовых актов в части прав и свобод человека и гражданина, закрепляющих обязанность органов го­сударственной власти, органов местного самоуправления и их должно­стных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с докумен­тами и материалами, непосредственно касающимися его прав и свобод,

Эти конституционные положения получили свое развитие в му­ниципальном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устав муниципального образования, а также нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затраги­вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, всту­пают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Подлежат также официальному опубликованию результаты рас­смотрения проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением в органы местного самоуправления в порядке народной правотворческой инициативы. При этом такое рассмотре­ние должно проходить на открытом заседании с участием представи­телей от населения.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить возможность получения гражданами полной и достовер­ной информации о своей деятельности. В целях реализации этих тре­бований предусматриваются организация муниципальной информа­ционной службы и создание условий для деятельности средств мас­совой информации муниципального образования. Законодательно закреплена обязательность ответа органов и должностных лиц мест­ного самоуправления по существу обращений граждан.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ­ления перед населением, государством, физическими и юридическими ли­цами в соответствии с Законом об общих принципах организации ме­стного самоуправления 1995 г. наступает в результате утраты доверия населения. Основания, виды, порядок и условия такой ответственности определяются уставами муниципальных образований. Отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления является одним из видов такой ответственности.

Закон об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления устанавливает

41


ответственность должностных лиц органов местного самоуправления за нарушение конституционных прав граждан избирать и быть из­бранными в эти органы: виновное должностное лицо может быть привлечено к административной или уголовной ответственности.

Государственная гарантированность и поддержка местного само­управления в соответствии с Конституцией РФ признается и устанав­ливается государством как право прежде всего на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате ис­полнения решений, принятых органами государственной власти, как запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Местному самоуправлению гарантируется право на муниципаль­ную собственность, местный бюджет, налоги и сборы, составляющие его экономическую основу. Муниципальная собственность обеспе­чивается защитой наряду с частной, государственной и иными фор­мами собственности.

Конституционные гарантии конкретизируются в федеральных законах и законах субъектов Федерации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г. устанавливается правовая обязательность исполнения решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений органов и должностных лиц местного самоуправления (принятых в пределах их полномочий) всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учрежде­ниями и организациями независимо от организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами.

Неисполнение решений, принятых на местном референдуме, со­браниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц ме­стного самоуправления влечет административную ответственность.

Муниципальным законодательством предусматривается обяза­тельность рассмотрения органами государственной власти, государ­ственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями обращений, направленных в их адрес органами и должностными лицами местного самоуправления.

В целях защиты местного самоуправления граждане, проживаю­щие на территории муниципального образования, органы и должно­стные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов орга­нов государственной власти или государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, нарушаю­щих права местного самоуправления.

Государство принимает на себя обязанность осуществлять поддерж­ку местного самоуправления. С этой целью принимаются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.

42


С принципами местного самоуправления тесно связаны цель, за­дачи и функции местного самоуправления.

Целью местного самоуправления валяются развитие народовластия и создание общедоступной системы институтов, обеспечивающих ши­рокое участие граждан в управленческой деятельности, а также благо­приятных условий жизнедеятельности местных сообществ.

Задачами, стоящими перед местным самоуправлением, являются:

     укрепление основ конституционного строя;

     обеспечение реализации права граждан на местное самоуправ­
ление;

     создание условий для обеспечения жизненно важных потреб­
ностей и законных интересов населения;

     проведение необходимых мер по социальной защите населения;

     подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов;
и др.

Исходя из задач, строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной дея­тельности.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуще­ствлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, полномочий местного самоуправления и в зависимо­сти от сферы общественной жизни можно выделить такие основные функции местного самоуправления, как политическая, экономиче­ская, социально-культурная, охраны общественного порядка, эколо­гическая (рис. 2.1).

Функции конкретизируются в предметах ведения и включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные пол­номочия, которыми наделены органы местного самоуправления.

Политическая функция включает деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав граждан на осуществление ме­стного самоуправления. В целях создания организационно-правовых условий для участия населения в местном самоуправлении Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. на­деляет муниципальные образования полномочиями принимать и вносить изменения в свои уставы, осуществлять контроль над их со­блюдением, определять формы, порядок и гарантии непосредственно­го участия граждан в решении вопросов местного значения, образовы­вать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия, проводить выборы депутатов представи­тельных органов и должностных лиц местного самоуправления, оп­ределять условия и порядок организации муниципальной службы.

Экономическая функция представляет собой деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собствен-

43


ностыо, финансовыми средствами, обеспечению комплексного раз­вития территории муниципального образования.

Функции местного самоуправления

 

 

 

 

 

деятельность по управлению муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления, обеспечению ком­плексного развития территории муниципаль­ного образования

Экономическая

 

 

 


Политическая


деятельность по обеспечению прав граждан на осуществление местного самоуправления


 


Социально-культурная

 

деятельность по обеспечению удовлетворения потребностей населения в коммунально-быто­вых, социально-культурных и других жизненно важных услугах

 

 

Охрана общественного порядка

——

деятельность по решению вопросов охраны общественного порядка

Экологическая

участие в решении вопросов природополь­зования и прироохраны

Рис. 2.1. Функции местного самоуправления

Вопросами местного значения в этой области являются:

     владение, пользование и распоряжение муниципальной собст­
венностью;

     управление местными финансами;

     формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

     установление местных налогов и сборов;

     осуществление хозяйственной деятельности;

     создание и управление муниципальными предприятиями, учре­
ждениями, организациями;

     комплексное социально-экономическое развитие территории
муниципального образования;

     осуществление внешнеэкономической и иной предусмотрен­
ной законом деятельности и др.

44


Социально-культурная функция включает деятельность по удовле­творению потребностей населения в коммунально-бытовых, соци­ально-культурных и других жизненно важных услугах.

Эта группа вопросов самая обширная. В нее входят:

     содержание   и   использование   муниципального  жилищного
фонда и муниципальных нежилых помещений;

     организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и профессионального образования;

     организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

     регулирование планировки и застройки территорий муници­
пальных образований, создание условий для жилищного и социаль­
но-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство
и содержание дорог местного значения;

     организация транспортного обслуживания населения и муни­
ципальных учреждений;

     обеспечение населения услугам связи;

     организация, содержание и развитие муниципальных энерго-,
газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабже­
ния населения и муниципальных учреждений топливом;

     обеспечение населения услугами торговли, общественного пита­
ния и бытового обслуживания;

     создание условий для деятельности учреждений культуры в му­
ниципальном образовании и др.

Функция охраны общественного порядка. Принято считать, что общественный порядок — это определенная система отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения правовых и других социальных норм, регулирующих поведение людей в об­щественных местах.

Общественный порядок можно рассматривать и как систему упо­рядоченных связей и общественных отношений, в которой обеспечи­ваются нормальные условия жизнедеятельности людей. Примени­тельно к местному самоуправлению общественный порядок является важнейшим условием жизнедеятельности населения муниципально­го образования.

Согласно ст. 132 Конституции РФ задача осуществления охраны общественного порядка названа одной из наиболее важных. В на­стоящее время основную роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования играет милиция общест­венной безопасности, которая в соответствии с Законом РФ «О ми­лиции» входит в систему органов внутренних дел МВД России.

В то же время Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. предоставляет муниципальным образованиям

45


право на организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля над их деятельностью.

С общественным порядком тесно связана общественная безопас­ность, под которой понимается система отношений, складывающих­ся в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровью граждан и их имуществу.

Муниципальное законодательство закрепляет за местным само­управлением решение вопросов обеспечения противопожарной безо­пасности, являющейся составной частью системы общественной безо­пасности. В этих целях органам местного самоуправления предоставле­но право на организацию муниципальной противопожарной службы.

Экологическая функция предполагает участие граждан, органов местного самоуправления в решении вопросов природопользования и природоохраны. В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обес­печения экологической безопасности находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Государство регулирует отношения, возникающие по поводу использования природных ресурсов, коорди­нирует деятельность различных органов и учреждений, выполняю­щих природоохранные функции.

Важную роль в этом деле играют органы местного самоуправле­ния, которые обладают широким кругом полномочий в области ис­пользования земли и других природных ресурсов, охраны природы и обеспечения экологической безопасности населения.

В соответствии с Законом об общих принципах организации ме­стного самоуправления 1995 г. органы местного самоуправления осуществляют контроль над использованием земель на территории муниципального образования, регулируют использование водных объектов местного значения и месторождений полезных ископае­мых, участвуют в охране окружающей среды и др.

Формы осуществления функций местного самоуправления — это однородная деятельность органов местного самоуправления по их реализации. Можно выделить правовые и организационные формы. Первые в отличие от вторых связаны с принятием правовых актов и влекут юридические последствия.

К правовым формам деятельности относятся:

• правотворческая — подготовка и издание нормативных актов, в том числе уставов, положений муниципального образования и дру­гих актов, принятых в результате местного референдума, собрания (схода) граждан и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятых (изданных) органом или должностным лицом мест-

46


ного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, поря­док их принятия и вступления в силу определяются уставом муници­пального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

     правоприменительная — реализация нормативных документов
путем принятия актов применения права. Это повседневная работа
по исполнению законов и других подзаконных актов и решению во­
просов управленческого характера на территории муниципального
образования;

     правоохранительная — защита прав и свобод человека и граж­
данина, предупреждение правонарушений на территории муниципаль­
ного образования и привлечение виновных лиц к юридической от­
ветственности.

К организационным формам деятельности относятся:

     организационно-регламентирующая — повседневная работа оп­
ределенных структур по обеспечению функционирования органов
местного самоуправления, связанная с подготовкой проектов докумен­
тов, организацией выборов (сбор и анализ информации, выработка и
принятие управленческого решения; контроль и учет и т.п.);

     организационно-хозяйственная — оперативно-техническая и хо­
зяйственная работа органов местного самоуправления (бухгалтерский
учет, статистика, снабжение и т.д.);

     организационно-идеологическая — повседневная воспитатель­
ная работа по идеологическому обеспечению выполнения различных
функций местного самоуправления (разъяснение вновь изданных
нормативных актов, формирование общественного мнения, подготовка
и воспитание кадров для муниципальных органов).

2.2. Местное управление и самоуправление, их соотношение

Процесс становления государственной организации и генезиса ме­стного самоуправления (муниципального управления) был длительным и противоречивым. Следствием формирования централизованных госу­дарств явилось как бы раздвоение публичной власти между двумя сис­темами организации общественной жизни: государственной — центра­лизованной и муниципальной (местной) — децентрализованной.

Известно, что публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в учреждениях и институтах, вырастающих как из родового строя, так и из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, поя­вившаяся в условиях административно-территориального реформиро­вания городов-полисов и других видов общинно-родовых поселений.

47


Параллельно с созданием государства шло формирование права путем трансформации обычаев и традиций, придания нормативного характера судебным решениям, практического закрепления норма­тивных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось как на государственном (централизованном) уровне, так и в пределах действия местного самоуправления (муниципальной власти).

При этом формирование систем местного управления (самоуправ­ления) было связано чаще всего с двумя общественными проблемами: во-первых, «вертикальной» организацией государственной власти и, во-вторых, ее взаимосвязями с различными городскими (коммуналь­ными) и сельскими (соседскими) общинами, местным населением различных поселений1.

В сложившемся классовом обществе самоуправление, с одной сто­роны, выступает звеном (подсистемой) управленческих отношений, обеспечивающим (в различных организационно-правовых формах) в интересах местного населения или самим населением единообразное исполнение законодательных актов, а с другой — является автоном­ной деятельностью самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы.

Со временем основным признаком местного самоуправления становится относительно децентрализованный характер его организа­ции, действующей не в противовес государству (и не подменяя его), а в качестве местного (городского, общинного, сословного или терри­ториального) его продолжения (причем важнейшим принципом ор­ганизации и деятельности органов самоуправления выступает их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует).

В современном виде местное управление и местное самоуправле­ние (муниципальное управление) сформировались в основном в ре­зультате конституционных и муниципальных реформ конца XVIII начала XIX в. Их становление и развитие исторически было связано с процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу.

Оплотом нарождавшейся буржуазии выступали прежде всего го­рода, одним из принципиальных требований которых было предос­тавление им (с нормативным закреплением соответствующих приви­легий и иммунитетов в хартиях и прочих актах) самостоятельности (самоуправления) в управлении местными делами, правовой автоно­мии, подсудности своему суду и подвластности своей администрации,

1 См.: Муниципальное право: Учебник для вузов /Под ред. A.M. Никитина. — М., 2000. - С. 105.

48


обеспечение свободы общинного самоуправления от опеки и вмеша­тельства со стороны центральных (прежде всего королевских) властей.

С середины столетия управление на местах стало называться «ме­стным самоуправлением» (что отражало известные реалии того вре­мени), которое явилось, по существу, продуктом либерально-демо­кратического государства XIX в.

Местное управление и самоуправление являются весьма специ­фической частью государственного механизма (публичной власти), обладающей известным своеобразием и самостоятельностью. Тем не менее эта самостоятельность имеет несколько иную природу, чем при автономии, так как местные представительные органы чаще все­го не обладают собственными законодательными, полномочиями и действуют на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями.

«Отличие автономии от самоуправления сводится прежде всего к тому, — отмечал в 1906 г. известный российский ученый Н.И. Ла­заревский, — что автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления, есть поня­тие, охватывающее большее число сторон государственной дея­тельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоя­тельность (или известный род самостоятельности) местных учреж­дений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление мест­ными учреждениями известной доли законодательной власти. Тем, что в понятие автономии входит осуществление известной доли именно законодательной власти, обусловливаются... отличитель­ные черты между автономией и самоуправлением»1.

И все же уровень реальной самостоятельности местных институ­тов управления не следует преувеличивать, поскольку закрепление за ними тех или иных полномочий на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центральной и мест­ной администрацией в рамках единого государственного механизма.

Местные органы не обладают так называемой компетенцией ус­танавливать свою компетенцию, т.е. они не вправе самостоятельно определять круг своих полномочий, который устанавливается выше­стоящими органами страны или субъекта федерации (если государст­во федеративное), а также судами^.

Если по соответствующему вопросу, как считает Н.И. Лазарев­ский, самоуправляющейся единице предоставляется право издания

1 Конституционное право. Общая часть: Учеб. пособие. В 2 ч. Ч. 2: Конституцион­но-правовая мысль XIX — начала XX века: Хрестоматия. — М., 19%. — С. 194. 7 См.: Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные мо­дели //Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 674.

49


обязательных постановлений, то все правила, уже существующие относительно этого вопроса в законах, сохраняют свою силу, кото­рая правом самоуправляющейся единицы по изданию обязатель­ных постановлений ни в чем поколеблена быть не может. При этом административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принци­пов и может включать контроль (опеку) вышестоящих органов вла­сти над надлежащим исполнением муниципальными органами деле­гированных им полномочий. Однако он должен осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующей инстанции была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Таким образом, юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления (муниципального управления) но­сит особый, специфический характер.

Для того чтобы адекватно оценить роль местного управления в государственном механизме и проанализировать взаимоотношения отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, целе­сообразно разобраться в соотношении определений «местное управ­ление» и «местное самоуправление», так как отечественные (советские и российские) исследователи вкладывали в них порой совершенно разный (часто весьма противоречивый) смысл1. Более того, иногда эти понятия пытались развести, обозначая ими как бы две различные сис­темы управления, параллельно функционирующие на местном уровне.

Некоторыми авторами местное управление рассматривалось как управление на местах, осуществляемое посредством назначае­мых центром органов местной администрации и выборных органов местного самоуправления, имеющих некоторую самостоятельность по отношению к центральной власти.

Под местным управлением, таким образом, понимают органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государствен­ную администрацию, а под местным самоуправлением — местные представительные органы. Однако, как отмечает А.И. Черкасов, более правильным представляется «не противопоставлять местное само­управление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление — сложный и гибкий ме­ханизм и может включать в себя как государственную администра­цию на местах, так и местные представительные органы (органы самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая... значительной спе-

1 См.: Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность //Государство и право. — 1996. — № 11. — С. 138.

50


цификой и самостоятельностью по сравнению с другими его эле­ментами»1.

В последние годы ушедшего XX в. многие отечественные иссле­дователи сосредоточили свои усилия на изучении системных качеств этого института публичной власти, обогатив теорию муниципализма новыми положениями, развивая практический инструментарий по­знания местного самоуправления как особой социальной системы.

СИ. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие «уп­равление» к местному самоуправлению, склоняется к тому, что по­следнее следует рассматривать в качестве особого типа самооргани­зации, выражающей упорядоченность системы. Исходя из этого, СИ. Кулиева определяет местное самоуправление как адаптиро­ванную систему, способную приводить себя в соответствие с усло­виями внешней среды. Отсюда вывод о неприменимости управлен­ческого фактора к самоуправленческой системе2.

В.В. Шинкаренко, в свою очередь, анализируя проблему соот­ношения управления и самоуправления, признает, что первое за­частую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объ­ектом, т.е. его управленческая деятельность ориентирована на са­мого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управ­ления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, самоорганизации3.

Не соглашаясь с подобным утверждением, С. Сивова делает вы­вод о том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управ­ленческой организации4.

Г.В. Барабашев, А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Посто­вой определяют местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, имеющей основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляемой гражданами, прожи­вающими в пределах соответствующего муниципального образова­ния. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть5.

] ЧеркасовА.И. Указ. соч. С. 675-676.

1 См.: Кулиева СИ. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и

механизм функционирования. — М., 1994. — С. 18.

3  См.: Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве //Правительство —люди. Са­
моуправление в Москве: Материалы научно-практич. конф. 21 мая 1996 г. — М.,
1996.-С. 3.

4  См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении?
(Анализ    актуальных    направлений    развития     организационных    структур)
//Проблемы теории и практики управления. — 1997. — № 3. — С. 82—83.

3 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление — 1-рудное дитн России //Местное самоуправление. — М., 1996. — С. 292; Коваленко А.И. Конституционное право России.— М., 1996.— С. 179; Васильев В.И. Местное самоуправление.— М., 1999. — С. 24; Постовой Н.В, Муниципальное право России. — М„ 2000. — С. 18—24.

51


Вместе с тем местное самоуправление, помимо признаков пуб­личной власти, обладает качествами, позволяющими охарактери­зовать его как разновидность соиизльной (общественной) власти, так как кроме властных функций местному самоуправлению при­суши управленческие отношения — совокупность социальных свя­зей, складывающихся в результате решения жителями той или иной административно-территориальной единицы задач местного значения.

Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления как бы «пронизаны элементами управленческой деятельности»1, основанной на отношениях, с одной стороны, вла­стного характера, а с другой — социального характера.

Итак, при рассмотрении диалектики взаимосвязи местного управ­ления и самоуправления как институтов публичной власти принципи­ально важным является следующее. Если управление — это совокуп­ность отношений между теми, кто управляет (субъектами управле­ния), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — это управление, субъекты и объ­екты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качест­ве управляемых одни и те же лица.

«Однако эту ...схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), клас­совые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные узлы, сцепки», осуществление которых «опосредуется через деятельность (вклю­чая управленческую) субъектов разного уровня и вида»3.

Следовательно, под подлинным самоуправлением понимается осо­бая система местного (регионального, городского, общинного и пр.) управления, сочетающая в себе: во-первых, адекватное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществ­ления, саморегуляции людьми своих повседневных запросов; во-вторых, наличие у субъектов сколько-нибудь социально значимых интересов, действенных, прежде всего правовых, средств определе­ния, закрепления, реализации и отстаивания своих запросов; в-третьих, действия (по возможности согласованные) институтов «чис­того» управления и самоуправления (местного представительства), связанные с выявлением, согласованием и удовлетворением всех имеющихся запросов общества.

1   Тихомиров Ю.А.  Власть и управление в социалистическом обществе- — М.,

1968. -С. 107.

1 Выдрин И.В., Кокотов АИ. Муниципальное право России: Учебник для вузов. —

М.,2000. -С. 32-33.

52


Таким образом, самоуправление не только не означает изъятия из публично-общественного организма институтов представительства и профессионально-элитарного управления, но и предполагает их ак­тивную деятельность. Представляется, что местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, бази­рующимся на этих принципах1.

Способы и методы местного управления и самоуправления, исполь­зуемые в современном мире, весьма разнообразны.

Российский исследователь проблем местного управления и са­моуправления Л.А. Велихов различал два наиболее характерных типа муниципальной организации: «...один — возникший стихийно в эволюционном развитии местных сил (английский) и другой — по­строенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты приближаются то к первому, то ко второму типу»2. Разумеется, что при этом ни одна из форм не сущест­вует в чистом виде.

В научной литературе различают две основные модели (системы) местного управления: 1) англосаксонскую (английскую) и 2) конти­нентальную (французскую).

Представитель континентальной концепции местного управления отечественный ученый В.П. Безобразов отмечал: «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит как органическая часть единого целого»1.

По мнению Г. Еллинека, местное самоуправление — это «государ­ственное управление через посредство лиц, не являющихся профес­сиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»4.

Сторонники англосаксонской концепции местного управления (А.Д. Градовский, А. Васильчиков), в свою очередь, полагали, что самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального прави­тельства5.

1 См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие. — Екате­
ринбург, 1992. — С. 48—50; Муниципальное право; Учебник /Под ред. A.M. Ники­
тина. С. 122-124.

2 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. В 2 ч. — М.-Л., 1928.

J Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судеб­ная масть. — СПб., 1882. — С. 1.

4  Еяяинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 1908. — С. 466.

5  См., например: Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы
и в России: Сб. государственных знаний. — СПб., 1883. — Т. 5. — С. 12,

53


Крупнейший советский исследователь Г.В. Барабашев призна­вал, что местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредст­венно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмеша­тельства центральной власти1.

Современный российский муниципалист В.И. Фадеев пишет в одной из своих работ: «Местное самоуправление — это система ор­ганизации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоя­тельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения».

Схожую точку зрения имеет В.В. Таболин: «Местное само­управление — это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регули­рованию, управлению и решению непосредственно или через фор­мируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной терри­тории, с учетом развития всего общества»2.

Существующие модели местного управления и самоуправления складывались на протяжении длительного времени параллельно со становлением гражданского общества. Более того, они и сегодня на­ходятся в состоянии постоянного совершенствования и изменения.

Особенности сложившихся на сегодняшний день систем местно­го управления и самоуправления зависят от традиций и обычаев, на­циональной психологии, форм административно-территориального деления страны и т.д.

В целом же под местным самоуправлением понимается право и ре­альная способность местных органов регламентировать значитель­ную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией, под свою ответствен­ность и в интересах местного населения.

Вторая половина XX в. примечательна в истории государства и права Западной Европы целой серией реформ региональной и муни­ципальной власти. Есть все основания говорить то же самое и о дру­гих странах (например, Мексика, Перу, Эквадор, Венесуэла).

Эти реформы вызвали острые дискуссии, в ходе которых выска­зывались и поныне высказываются подчас полярные, взаимоисклю­чающие точки зрения. Среди ученых-государствоведов и политиков нет согласия даже в вопросе о том, в какой мере эти реформы высту­пают продолжением предшествующего хода конституционной и му­ниципальной истории, а в какой означают разрыв преемственности.

1 См.: Барабашев Т.В. Указ. соч. С. 292.

г Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного само­управления в крупных городах, — М., 1998. — С. 10.

54


Одни авторы, высказывавшиеся по проблемам конституцион­ных и муниципальных реформ второй половины XX в., стремятся оправдать ограничение прав и общее ослабление позиций выбор­ных муниципальных органов и расширение полномочий исполни­тельной власти всех уровней, возникшее к концу 70-х гг. Они объ­являют «устаревшей» концепцию естественных и неотъемлемых прав местных коллективов (сообществ), доказывая, что она не от­вечает требованиям современности.

Отстаивая концепцию огосударствления местного самоуправ­ления, эти ученые рассматривают институты муниципальной пуб­личной власти (неважно, выборные или назначаемые) составной частью единого государственного административного аппарата. При этом утверждается позиция, согласно которой выборный ха­рактер данных органов отражает лишь известную степень децен­трализации управления.

Для сторонников так называемой концепции дуализма местное го управления вообще характерен отказ от идеи муниципальной ав­тономии. По их мнению, органы местного самоуправления (муни­ципального управления) сохраняют автономию, обладая самостоя­тельностью в чисто местных делах. Они обосновывают правомер­ность вмешательства государства в местные дела всякий раз, если этого требуют общенациональные интересы.

При этом сторонники концепции дуализма ссылаются на то, что ряд местных дел (просвещение, строительство, здравоохране­ние, экология) приобрели общегосударственное значение, в связи с чем необходима координация усилий и ресурсов в националь­ном и региональном масштабах, что под силу лишь центральной администрации.

Расширение функций государства обусловило появление муни­ципальной концепции, согласно которой органы местного само­управления (муниципального управления) объявляются инструмен­том социального обслуживания, в равной мере обеспечивающим ин­тересы всех классов и социальных слоев общества.

Сторонники так называемой муниципальной концепции исхо­дят из того, что субъекты местного самоуправления — это не орга­ны государственной власти и управления, а местные сообщества. Местное самоуправление, по их мнению, не просто форма децен­трализации власти и самостоятельности (автономии) местных ор­ганов, а способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории.

Они отстаивают идею не просто автономии муниципальной публичной власти, а подлинного самоуправления жителей, при кото­рой сами люди, составляющие население соответствующей админи­стративно-территориальной единицы, являются субъектами муни­ципального права.

55


В конституциях большинства современных государств местное самоуправление закреплено и гарантировано как одна из основ демо­кратической системы управления обществом и государством. Причем в основных законах используются, как правило, схожие понятия: «самостоятельное управление» (Германия), «самоуправление», «ме­стное управление», «местная администрация» (Великобритания). Во Франции термин «самоуправление» в законодательстве не использу­ется и ему соответствует понятие децентрализации (процесс наделе­ния местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления им широкого круга полномочий).

Европейская хартия местного самоуправления закрепляет прин­цип местного самоуправления следующим образом: «Право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к об­щим... демократическим принципам ...это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне».

Говоря словами Г.В. Барабашева, смысл самоуправления со­стоит в том, что именно на низовом уровне «наиболее рельефно реализуется право граждан на непосредственное участие в управле­нии местными делами»1.

Сложившееся в современной муниципальной практике понятие местного самоуправления включает в себя два вида органов:

1)     представительных — местный совет, муниципалитет, собрание,
кабильдо, ассамблея и т.д., избираемые населением соответствую­
щей административно-территориальной единицы и принимающие
решения нормативного характера по наиболее важным местным
вопросам;

2)     исполнительных — единоличный (мэр, бургомистр, алкальд, пре­
фект и др.) либо коллегиальный (комитет, магистрат и т.д.), призван­
ный исполнять решения, принимаемые местным представительным
органом и осуществлять повседневное управление муниципальной
собственностью и местным хозяйством.

В рамках англосаксонской модели местного управления местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

В Англии в XIX в. утвердился принцип, согласно которому му­ниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разре­шено законом. В противном случае акты местных властей считают -

1 Барабашев Г.В. Указ. соч. С. 140.

56


ся совершенными с превышением полномочий и могут быть при­знаны судом не имеющими силу1.

Эта модель характеризуется следующими признаками:

     избираемые населением представительные органы самостоя­
тельны в вопросах своей исключительной компетенции;

     отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местно­
го самоуправления вышестоящим по каким бы то ни было вопросам
(при этом государство предъявляет единственное требование — что­
бы местные нормы и обычаи не нарушали общегосударственного за­
конодательства) ;

     главная роль в управлении местными делами принадлежит не
столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным
комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа;

     не предусматривается учреждение на местах представительств
центрального правительства, опекающих местные органы и надзираю­
щих за ними.

В ряде европейских государств, стран Азии, Африки и Латинской Америки получила распространение континентальная модель местно­го управления, которая основывается на сочетании прямого государ­ственного управления, т.е. государственной администрации на мес­тах, и местного самоуправления.

Эта модель предусматривает наличие на соответствующей терри­тории чиновников государственной администрации, осуществляю­щих опеку деятельности органов местного управления, что принци­пиально отличает ее от англосаксонской. Кроме того, в рамках этой муниципальной системы обычно сохраняется соподчиненность ор­ганов самоуправления различных уровней.

В Италии области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые органами самоуправления территориальных единиц, входящих в конкретную область, не противоречили действующему законодательству, а также определяют основные направления раз­вития данных территорий, распределяют между ними финансовые поступления центральных властей.

В отличие от стран с англосаксонской моделью местного само­управления в государствах с континентальной системой местные органы вправе участвовать в осуществлении власти на националь­ном уровне.

1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994. С. 21—22; Баранчи­ков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных ор­ганов Великобритании //Реформы местного управления в странах Западной Ев­ропы. — М., 1993. — С. 10—24, идр.

57


Во Франции муниципалитеты участвуют в выборах верхней па­латы парламента — Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий.

Различия между двумя моделями в настоящее время не носят принципиального характера. Фундамент местного самоуправления в обеих моделях составляют представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов. Во мно­гих странах одновременно действуют (в тех или иных сочетаниях) обе модели управления местными делами.

Таким образом, возникают смешанные системы управления на мес­тах, сочетающие начала прямого государственного управления (госу­дарственной публичной власти) и местного самоуправления (муни­ципальной публичной власти). Доминирующее положение принад­лежит обычно представителю центральной администрации (префекту, алкальду и пр.).

Говоря о соотношении дефиниций «местное управление» и «мест­ное самоуправление», следует отметить, что, по мнению большинства зарубежных авторов, система местного самоуправления (муниципаль­ного управления) имеет более демократический характер по сравне­нию с системой прямого государственного управления на местах.

Во-первых, местные сообщества представляют собой один из ос­новных элементов любого демократического режима, а право граж­дан на участие в управлении общественными делами является со­ставной частью демократических принципов построения большинст­ва современных государств1.

Во-вторых, выборные органы местного самоуправления высту­пают как составная часть представительной системы государства, а их муниципальные права и свободы представляют собой один из основных элементов демократического режима соответствующего государства.

Существенные различия между этими системами просматрива­ются и в практике политической жизни, так как местное само­управление (в отличие от прямого государственного управления) исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном (муниципальном, региональном, коммуналь­ном) уровне. Если органы местного управления назначаются из центра и отвечают только перед центральной (или федеральной) администрацией, то они нередко не считаются с соотношением по­литических сил в данном регионе.

1 См.: Тихомиров ЮЛ. Публичное право: падение и валеты //Государство и пра­во. - 1996. - № 1. — С. 7-8.

м


Известно также, что исторически органы местного (городского, территориального, сословного) самоуправления возникли и развива­лись как прямой и естественный противовес абсолютной власти цен­тра. В силу этого они часто оказывались в оппозиции центральному (федеральному) правительству, и их взаимоотношения часто харак­теризовались откровенным противостоянием по вопросам распреде­ления компетенции, финансово-экономическим проблемам и т.д.1

Говоря о диалектике взаимоотношений между органами государст­венного управления, отвечающими за исполнение законов в масштабах страны, и местными органами, следует иметь в виду определенную спе­цифику этих отношений. Органы государственного управления обяза­ны проводить в жизнь акты, принятые высшими законодательными органами.

Решения общего характера, принятые на уровне центральной власти, могут потребовать определенной корректировки на местном уровне. В таких случаях исполнение различных элементов законода­тельства осуществляется органами местного самоуправления.

В связи с этим возможны две ситуации, связанные:

1)     с собственными полномочиями, когда специальный законода­
тельный акт (или конституция) определяет сферы компетенции мест­
ных властей, их ответственность. Исходя из этого, местные публичные
органы вправе действовать (или бездействовать) по своему усмотре­
нию, но в рамках, определенных законом, а в случае нарушения за­
кона — нести ответственность в судебном порядке. В рамках подоб­
ной практики управленческих отношений  не предусмотрены ни
предварительный контроль (опека) со стороны вышестоящего органа
или представителя центра на местном уровне, ни контроль по при­
чине целесообразности;

2)     с делегированными полномочиями, когда решение о передаче
или делегировании полномочий местной администрации принимается
центральным органом государственного управления (правительством).
Вследствие этого местные органы становятся объектом непосредст­
венного контроля (опеки) со стороны центральной администрации.

Итак, принципиально важно, что две стороны управления — са­моуправленческая и государственная — следуют в общем русле изме­нений и трансформаций социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институциональ­но-нормативный комплекс публичной власти.

При этом механизм управления страной в целом, ее региональ­ными и местными (территориальными) самоуправляющимися еди­ницами постоянно дифференцируется, отклоняясь в сторону либо

1 См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 291—292; Анимица Е.Г., Тер-/пышный А.Т. Основы местного самоуправления. — М., 2000. — С. 10—13.

59


централизации, либо децентрализации власти. Следовательно, цен­трализация и децентрализация — это как бы две обязательные состав­ляющие публичной власти, которые объективно взаимодействуют, взаимодополняют и уравновешивают друг друга.

Во многих странах мира проблемы соотношения местного само­управления и централизованного государственного управления в по­следние десятилетия XX в. вышли на передний план. Практика по­следних десятилетий свидетельствует о том, что роль местного само­управления все более возрастает.

Как представляется, причиной тому являются как минимум два обстоятельства:

1)     увеличение количества связей и все более стремительный ритм
жизни, требующий изменения системы взаимодействия (управле­
ния), координации, которые в принципе не могут осуществляться
исключительно на уровне центра. Координация (управление) должна
основываться на принципиально ином механизме, а именно на меха­
низме децентрализации. Таким образом, сама логика общественных
отношений требует расширения местного самоуправления;

2)     темпы протекания социально-технологических процессов по­
стоянно растут. Центральное правительство не в состоянии прини­
мать решения, исходя лишь из собственных оценочных критериев. В
последнее время центральные исполнительные структуры все чаще
принимают решения, которые требуются нижестоящим органам,
чтобы определить масштаб действий и их содержание'.

«Европейская» волна децентрализации, перераспределения пол­номочий и ответственности между администрациями различных уров­ней 70—80-х гг. XX в. (а вслед за ней и «латиноамериканская» 80—90-х гг.) была отчасти вызвана новыми задачами, которые призвана осуществ­лять государственная власть (в том числе на местном уровне), и от­части новыми социально-техническими процессами, требующими развития скорее горизонтальных отношений, нежели вертикальных.

Европейская хартия местного самоуправления определила сле-дуюшие базовые принципы, на которых должно строиться самоуправ­ление в конце XX — начале XXI в.:

     местное самоуправление должно быть признано в законодатель­
стве страны и по возможности в ее конституции;

     органы местного самоуправления в пределах, установленных за­
коном, обладают полной свободой действий для осуществления соб­
ственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их
компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

1 См.: Авилова А. Федеративная модель решения регионального вопроса в Италии: экономический аспект //Проблемы теории и практики управления. — 1996. -№5,-С. 55-59.


     предоставляемые органам местного самоуправления полномо­
чия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они
могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, централь­
ным или региональным только в пределах, установленных законом;

     при любом изменении местных территориальных разграниче­
ний необходимо предварительно консультироваться с соответствую­
щими органами местного самоуправления;

     статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное
осуществление их полномочий;

     любой административный контроль над деятельностью орга­
нов местного самоуправления, как правило, должен быть предназна­
чен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституцион­
ных принципов.

Децентрализация, перераспределение полномочий и ответствен­ности между различными уровнями публичной власти, провозгла­шенные и закрепленные в Европейской хартии, имели своей целью: а) дифференцировать и передать по возможности большее количест­во полномочий на местный уровень (главным образом в сфере оказа­ния услуг); б) найти соответствующие критерии для улучшения управ­ления, повышения его эффективности в решении задач, делегирован­ных (или переданных) на уровень регионов и местных властей.

Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что именно в местном самоуправлении видится один из важнейших элементов демократии. Во-первых, сводя роль государства к необхо­димому минимуму, граждане приобщаются к ценностям подлинного народовластия. Во-вторых, в демократическом обществе местное са­моуправление как бы уравновешивает власть государства, ограничи­вает ее и не допускает произвола с ее стороны.

Передача властных полномочий на местный уровень позволяет избежать перегрузки центральной администрации несущественными или частными проблемами. Органы местного самоуправления (му­ниципального управления) исполняют роль своего рода посредника между гражданином и государством.

В городах и сельской местности повседневная работа муници­пальных органов затрагивает буквально каждого и представляется местным жителям более понятной, конкретной и необходимой, чем деятельность центральной администрации или ее представителей.

В-третьих, зная подлинное положение дел на местах, органы ме­стного городского и сельского самоуправления способны тем самым более эффективно и рационально решать местные проблемы, макси­мально быстро реагировать на непредвиденные ситуации и коллизии. При этом возможностей для экспериментов и нововведений у муни­ципальных властей на их уровне значительно больше, чем у централь­ной власти.

М


В-четвертых, муниципальные выборы проводятся чаще, чем об­щенациональные, что дает местному населению дополнительную воз­можность реализовать свои гражданские права и выразить отношение к тем или иным вопросам.

2.3. Основные теории местного самоуправления

Теория свободной общины и общественно-хозяйственная теория ме­стного самоуправления. Проблема взаимодействия местного самоуправ­ления с органами государственной власти существовала практически на всех этапах развития местного самоуправления не только в России, но и в других государствах.

В XIX в. сформировалось несколько научных теорий, по-разному трактующих сущность этого института, особенности его взаимоот­ношений с государством.

Впервые теория свободной общины, объясняющая сущность мест­ного самоуправления, возникла в середине XIX в. во Франции и Бель­гии. Ее создатели — представители французской и бельгийской право­вых школ Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естествен­ным и неотчуждаемым, как права человека. Община первична по от­ношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления.

Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

Теория свободной общины основывалась на следующих основ­ных принципах организации местного самоуправления:

     местное самоуправление— это управление собственными де­
лами общины, отличными по своей природе от дел государственных;

     разделение дел, которыми ведает община, на собственные и
дела, которые передаются ей государством;

     органы местного самоуправления являются негосударствен­
ными органами;

     государственные органы не имеют права вмешиваться в дела,
отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы
община не выходила за пределы своей компетенции.

Эти принципы оказали определенное влияние на развитие зако­нодательства 30—40-х гг. XIX в. В частности, многие идеи нашли свое отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., при­знавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной вла­стями четвертую власть— муниципальную. В Конституции содержа­лась специальная статья, посвященная общинному управлению.

62


Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин была доста­точно уязвима, ибо трудно доказать неприкосновенность прав, до­пустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, ре­гионов и др.), установленных государством, только ссылкой на их ес­тественный характер. Поэтому во второй половине XIX в. стала выявляться несостоятельность теории свободной общины.

На смену ей приходит общественно-хозяйственная теория, кото­рая также исходила из противопоставления государства и общины, но основание для этого было уже иное — противопоставление обще­ственных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами.

Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональ­ные — с другой. Предполагалось, что в противопоставлении общест­венных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления.

Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важ­ный идеологический элемент, как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со свои­ми собственными приоритетами.

Одни представители этой теории (например, О. Ресслер) считали, что самоуправление — это результат общественной свободы, следова­тельно, оно есть нравственная необходимость. Другие (Р. Моль, А. Ва-сильчиков, В. Лешков) делали упор не только на признании само­управляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы обще­ственно-хозяйственной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управле­ния, при котором «местные дела и должности заведываются и заме­щаются местными жителями — земскими обывателями»1.

Приверженцами общественной (общественно-хозяйственной) тео­рии отстаивалось право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Истоки этой теории, как отмечается в литературе, — в славяно-фильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о естественных правах общины2.

1 Васильчикоя А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностран­ных земских и общественных учреждений- — СПб., 1871. —Т. 3. — С. 1.

См.; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. — М., 1995. — С. 281.

63


Известный русский ученый Н.М. Коркунов, характеризуя об­щественно-хозяйственную теорию самоуправления, отмечал, что она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Еще более экстремистской была точка зрения П.Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию.

П.А. Кропоткин как представитель политической теории анар­хизма, в свою очередь, развивал идею о необходимости скорейшего утверждения свободного федеративного самоорганизующегося коммунистического общественного строя. В качестве основопола­гающих принципов отношений между людьми он выдвигал взаи­мопомощь и гуманизм.

Взглядам П.А. Кропоткина были присущи характерные для анархизма аполитичность, негативное отношение к любой государ­ственности, законодательству, ориентация на скорую предстоящую замену государства различными общественными организациями и союзами.

Государство, считал П.А. Кропоткин, монополизировало те функции, которые без него еще лучше осуществлялись догосудар-ственными органами управления. Государство подразумевает «со­средоточение управления местного жизнью в одном центре, т.е. территориальную концентрацию, а также сосредоточение многих отправлений общественной жизни в руках немногих»1. П.А. Кро­поткин предлагал крайний вариант решения проблемы: сфера не­обходимой деятельности государства в его теории фактически сво­дилась к нулю.

Как справедливо замечает С.Ф. Ударцев, он не учитывал мно­жества обстоятельств, заставляющих исходить из реально сущест­вующей формы организации общества и вызывающих потребность сочетания государства с общественным самоуправлением2.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществова­ли относительно недолго, так как противопоставление общин госу­дарству не способствовало его укреплению. Кроме того, из поло­жений следовало, что государство должно состоять из независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.

Более того, как отмечали критики, эта теория смешивала само­управляющиеся территориальные единицы со всякого рода част­ноправовыми объединениями (промышленные компании, благо­творительные общества и т.п.). Но принадлежность человека к ка­кому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и

1 Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. — Пг.-М., 1920. — С. 149.

1 См.: Ударцев С.Ф. Кропоткин (из истории политической и правовой мысли).

М., 1989.-С. 78.

64


выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляюшимся единицам и подчинение органам самоуправ­ления самоуправляющейся территориальной единицы устанавли­ваются законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория самоуправления и другие современные кон­цепции. Во второй половине XIX в. общественная теория постепенно уступила место государственной теории самоуправления, основополож­никами которой считаются немецкие правоведы Р. Гнейст и Л. Штейн. В России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов, АД. Градовский, Н.И. Лазаревский и др.

Согласно государственной теории самоуправления местное само­управление представляет собой прежде всего одну из форм организа­ции государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как обмечал В.П. Безобразов, самоуправ­ление не может рассматриваться иначе, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого. Поскольку местные органы на­деляются своими полномочиями государством, то, следовательно, категорическое противопоставление государства и местного само­управления лишено смысла.

Распространение «государственной» теории было вызвано изме­нившимися реалиями второй половины XIX — начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации изолирован­ность и самодостаточность отдельных территорий начали ощутимо снижаться.

Государственная концепция местного самоуправления базирова­лась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интере­сах. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправлен­ческих органов, а определяется государством.

Н.И. Лазаревский утверждал, что местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управле­ние. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию го­сударственной власти на местах, основанную на выборных началах. Н.М. Коркунов отмечал, что в отличие от центрального государст­венного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями.

Большое распространение получила юридическая теория самоуправ­ления, сторонниками которой были Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чиче-


3 Муниципалъние праъо


65


рин. Юридическую теорию можно считать вариантом дуалистической теории. Органы самоуправления в соответствии с этой теорией явля­ются органами государства, но оно уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и непри­косновенность. Самоуправление есть заведование не государственным управлением, а собственными делами общины.

Б.Н. Чичерин утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует един­ства действий, прежде всего в ходе внутренних дел.

Отдельные местности имеют собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Однако местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным ведением мест­ных учреждений'.

Автор видел в местном самоуправлении присутствие двух на­чал — правительственного и общественного (т.е. самоуправления). Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов.

По мнению Б.Н. Чичерина, правительственное или политиче­ское начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное — в местном представительстве, несовместимом с по­литической борьбой и имеющим чисто административное значение.

Мысль правоведа о том, что местное самоуправление служит школой для самодеятельности народа, актуальна и в настоящее время.

Иногда выделяют политическую теорию самоуправления. Ее сто­ронники противопоставляли царским чиновникам выборных лиц от местного населения и считали отличительным признаком самоуправ­ления совокупность юридических гарантий, способных обеспечить большую или меньшую самостоятельность самоуправляющейся об­щественной группе. Так, русский ученый Б. Нольде определял само­управление как форму осуществления государственных функций с помощью независимых лиц и учреждений.

Влияние на местное самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и имевшие ограничен­ный характер, хотя и весьма популярные в свое время. Это, в частности, идея муниципального социализма, зародившаяся в Англии в середине XIX в. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни.

Первое требование, которое содержалось в муниципальных про­граммах политических партий, — наделение городской и сельской

1 См.: Чичерин Б. И. О народном представительстве. — М„ 1866. — С. 755—760.

66


общин правами более широкой автономии. Еще одна задача заклю­чалась в увеличении представительства населения в органах местного самоуправления.

В русской литературе муниципальный социализм характеризо­вался как построение всей общинной жизни по одному принципу: максимальная демократизация местной жизни и служение интересам широких масс. Приверженцы этой теории надеялись путем последо­вательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную жизнь по новым принципам.

Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

Идеология муниципального социализма нашла поддержку у части русских социал-демократов.

Г.В. Плеханов писал: «Я как нельзя более твердо убежден в том, что самоуправление гораздо — несравненно! — лучше бюрократи­ческого режима в новом политическом строе»1.

Во время революции 1905—1907 гг. и последовавшей за ней ре­акции между Г.В. Плехановым и В.И. Лениным возникли серьезные разногласия по вопросам организации местного самоуправления.

В.И. Ленин критически воспринимал доктрину муниципально­го социализма, считая ее политически иллюзорной и теоретически ошибочной. По его мнению, местные органы всегда мелочны, не­самостоятельны и зависимы от реакционного центра, который в условиях капиталистического государства, безусловно, уничтожит всякое местное самоуправление.

По образному выражению В.И. Ленина, «если центральная власть не будет вполне демократической (республикой и пр.), тогда мест­ные власти смогут остаться лишь в мелочах автономны, самостоя­тельны лишь в вопросе о лужении умывальников»2.

В итоге победила точка зрения В.И. Ленина. В резолюции IV съез­да РСДРП «Временное революционное правительство и местные органы революционной власти» перед пролетариатом ставилась двуединая политическая задача — создание временного революци­онного правительства и организация революционного местного самоуправления во всех городах и общинах, поддерживающих но­вую власть3.

Несомненно, позиция сторонников муниципального социализма была неприемлема для большевистской партии, чужда ей. Ставя пе-

1 Плеханов Г.В. Соч. В 24 т. - Т. 16. - С. 177.

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. - Т. 10. - С. 30.

! См.: 1Усьезё) РСДРП //КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и

пленумов ЦК (1898-1986 гг.). - М., 1983.-Т. I.-C. 184-1S5.

67


ред собой цель завоевать государственную власть, большевики кон­центрировали все усилия на решении этой задачи. Организация ме­стного самоуправления носила для них второстепенный характер.

Проанализировав аргументы различных теорий местного само­управления, сформулированных учеными разных стран Европы и Рос­сии, можно сделать следующие выводы:

     все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию
между местным самоуправлением и государственным управлением в
сущности сводились к одному — определялся какой-либо признак,
обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность
по отношению к государству, и он считался доминирующим;

     многолетний опыт развития теорий местного самоуправления
дает основание утверждать, что возведение «китайской стены» между
местным самоуправлением и государственным управлением необос­
нованно.

2.4. Развитие теоретической мысли

в области местного самоуправления

в России после 1917 г.

После октябрьского переворота 1917 г. в России теоретическая мысль в области местного самоуправления развивалась неоднознач­но. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотношений с центральными органами, и большинство авторов склонялось к «государственной» теории самоуправления, с другой — стали появляться идеи, отрицаю­щие это понятие.

Развитие государства пошло по пути, при котором самостоятель­ности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоре­чие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным.

В условиях централизованного государства, единства системы пред­ставительных и исполнительных органов не могло быть и речи об ином виде управления, кроме государственного, как в центре, так и на местах1.

1 См.: Банит И.Л. Функции органов управления: Правовые проблемы оформления и реализации. — М., 1996; Советское административное право. Методы и формы госу­дарственного управления /Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, И.И. Пискотина. — М., 1997; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. — М., 1980; Советы народных депутатов: Конституционные основы орга­низации и деятельности. — М., 1981; Барабашев Г.В., Старовойтов И.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. — М., 1986.

68


Теория местного самоуправления в России задержалась в своем развитии на долгое время. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Бра-туся вновь появляется понятие «самоуправление»1, правда самоуправ­ление связывается с деятельностью местных советов. Советы, по мне­нию автора, являются также местными органами власти, т.е. само­управлением в подлинном смысле этого слова.

Вслед за С.Н. Братусем идея местных советов как органов само­управления начала активно разрабатываться в советской юридической науке. Однако под самоуправлением понималось лишь расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны над деятельно­стью органов управления и должностных лиц, участие в обсуждении подготовленных проектов решений. Термин «самоуправление» поя­вился и в партийных документах.

Особенно широко проблемы самоуправления обсуждались в 60-х гг. Появились специальные исследования, посвященные проблемам раз­вития самоуправления, основой для которого должны были стать ме­стные советы.

В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика2, который так определил характерные признаки местного самоуправления в СССР:

   отражает волю местного населения;

   не имеет своих особых интересов, расходящихся с интереса­
ми центральных органов власти;

   находится во взаимоотношениях с центральными органами
власти на началах демократического централизма (в соответ­
ствии с этим принципом в ведении вышестоящих советов со­
средоточивались нормотворчество и планово-регулирующая
деятельность);

   вышестоящие советы осуществляют руководство деятельно­
стью нижестоящих органов государственной власти, их акты
обязательны для исполнения нижестоящими советскими ор­
ганами власти;

   одним из организационно-правовых выражений демократи­
ческого централизма является двойное подчинение исполни­
тельных органов местных советов (местным советам, которые
их формировали, и одновременно соответствующим органам
аппарата вышестоящих советов);

   предполагает полновластность местных советов в решении
всех вопросов, отнесенных к их ведению.

В.А. Пертцик рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Итак, местные советы рассматривались в СССР как органы, имею­щие двойственную природу: 1) органы государственной власти на мес-

1  См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. — М., 1950.

2  См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. — Иркутск, 1963.

69


тах, входящие в единую систему советов, и 2) органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Одна­ко они так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конститу­ционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормо-творческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на мес­тах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых исполняли советы.

Как отмечает Г.В. Барабашев, в 60—70-е гг. XX в. в странах За­падной Европы произошел почти повсеместный отказ от противо­поставления местного самоуправления государству. На смену этой доктрине пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином интеграционно-нормативном комплексе публичной власти. Это позволяет многократно усилить государственную природу муни­ципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственны­ми интересами1.

В конце 80-х гг. в нашей стране возникла идея о проведении в жизнь принципа самоуправления народа, а советы стали рассматри­ваться как главное звено государственной самоорганизации населе­ния (субъекта управления), сочетающее в себе государственные и общественные начала, как одна из форм непосредственного взаимо­действия народа с государством.

Движение общества в сторону расширения активности населения, поиск новых форм представительной и непосредственной демократии потребовали более глубоких теоретических разработок по вопросам местного самоуправления. В 1986 г. проблеме организации и развития местного самоуправления были посвящены работы таких ученых, как Б.Н. Топорнина, Н.В. Цвика, М.А. Шафира, А.Е. Волкова, Г.В. Дыль-нова и др.

Б.Н. Топорнин, обобщая опыт и тенденции социалистического

самоуправления, определяет его как способ управления, основан­ный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности.

К принципам самоуправления в тот период относили: принад­лежность власти всему коллективу, осуществление ее коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представи­тельной и прямой демократии, государственных и общественных на­чал в управлении, централизованного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование по­средством принятых сообща социальных норм.

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). — М., 1971. — С. 13.

70


90-е гг. XX в. стали важнейшим этапом в утверждении и развитии идей местного самоуправления в нашей стране, которые нашли от­ражение в законодательстве того периода.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и ме­стного хозяйства в СССР»1 был первым актом в истории советской власти, которым в государственную систему вводилось местное само­управление и отменялся прежний статус местных советов народных депутатов. Однако в существовавшей системе сохранялась присущая ей соподчиненность как советов, так и их исполнительно-распоряди­тельных органов.

С принятием этого Закона было сформулировано положение, со­гласно которому местное самоуправление уже не противоречило госу­дарственному, а сочеталось с ним, т.е. имело государственный харак­тер'. Правда, уже тогда существовала иная точка зрения, сторонники которой считали, что правильнее будет говорить о двойственной при­роде местного самоуправления — государственной и общественной.

Авторы учебника «Муниципальное право», исходя из положе­ний Закона СССР 1990 г. и Закона РСФСР 199! г.3, утверждали, что местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного са­моуправления4.

Однако принятие этих законов не привело к формированию отвечающей интересам населения системы местного самоуправле­ния. При всей новизне ряда институтов и положений они отражали определенную преемственность статуса и функций местных сове­тов народных депутатов.

Концепция «полнота власти советов на своей территории» сохра­няла влияние при определении функций представительных и испол­нительных органов местного самоуправления, их полномочий во взаимоотношениях с органами государственного управления, пред­приятиями, учреждениями, организациями. Простая трансформация местных советов в органы местного самоуправления не удалась.

Российское законодательство начала 90-х гг. исходило из положи­тельного опыта советской представительной системы, а также из су­ществовавших в то время различных теоретических разработок отече­ственных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муни­ципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

1 Сч.: ВСНДСССР и ВС СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267.

2 См.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. — М., 1998. —
С. 17.

3 См.: 5СЯДРСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

4 См.: Муниципальное право: Учебник /Под ред. А.И. Коваленко. — М., 1997.— С. 208,

71


По мнению датских ученых, муниципалитеты, не являясь регу­лируемым «государством в государстве», выступают тем не менее в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства1.

Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государством, вместе с тем отмечают: «Фактом остается, что тра­диции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государ­ства как органа, который дал права на самоуправление, и представ­лять его как первоначальный субъект общественного правления»2.

Заимствование зарубежного опыта при разработке нормативных актов в области местного самоуправления было весьма противоречи­вым. Как правило, главное внимание уделялось не столько содержа­нию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам. Причем все большую популярность завоевывала модель «сильный мэр — слабый совет». Ее пытались совместить как с принципами Ев­ропейской хартии местного самоуправления, так и с определенным на­следием статуса местных советов народных депутатов. Все это нашло отражение в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г.

Ликвидация советов в конце 1993 г., принятие Конституции РФ и Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. ознаменовали начало создания системы местного самоуправ­ления на демократических принципах.

Статья 12 Конституции РФ закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, определила его статус как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтвердив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти, и гарантировала его осуществление.

Однако конституционные положения не только не завершили многочисленных дискуссий о судьбе местного самоуправления в Рос­сии, но и не ликвидировали нарастающих противоречий в реальной политической практике. Во многом это объяснялось принятием на уровне субъектов Федерации законодательных актов, противореча­щих федеральным.

В этих условиях Закон об общих принципах организации местно­го самоуправления 1995 г. определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, его правовые, экономические и фи­нансовые основы, а также государственные гарантии осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в России.

1 См.: Местноесамоуправление. — М., 1995. — С. 18.

7 Коммунальное управление в Финляндии. — Хельсинки, 1985. —С. 38.

72


Вопрос о положении местного самоуправления в государстве весьма важный. В России одним из концептуальных положений тео­рии местного самоуправления является то, что оно отделено от госу­дарственной власти как в сущностном плане (и государственная власть, и местное самоуправление — разные формы единой власти народа — ст. 3 Конституции РФ), так и в организационном (органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен­ной власти — ст. 12), но они взаимодействуют между собой.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. уделил большое внимание полномочиям органов государ­ственной власти России и субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Из широкого перечня полномочий федеральных органов (ст. 4 За­кона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.) следует отметить, что Россия не только принимает закон об общих принципах организации местного самоуправления, но и кон­тролирует его соблюдение, соответствие ему законодательства субъ­ектов Федерации о местном самоуправлении, а также обеспечивает гарантии осуществления последнего.

Федеральные органы в отношениях «Россия — местное самоуправ­ление» регулируют следующие вопросы:

     порядок передачи федеральной собственности в муниципальную;

     наделение органов местного самоуправления отдельными го­
сударственными полномочиями с передачей соответствующих мате­
риальных и финансовых средств;

     регулирование отношений между федеральным и местными
бюджетами;

     обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятель­
ности местного самоуправления.

Важными являются федеральные полномочия, обеспечивающие единое «сквозное» решение ряда проблем применительно к местному самоуправлению:

     установление государственных минимальных социальных стан­
дартов;

     федеральные гарантии избирательных прав граждан на муни­
ципальных выборах;

     установление порядка судебной защиты и судебная защита прав
местного самоуправления;

     осуществление прокурорского надзора за соблюдением закон­
ности в реализации местного самоуправления;

     регулирование и установление ответственности органов и долж­
ностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

     регулирование основ муниципальной службы;

73


   отнесение к ведению органов государственной власти России
принятия федеральных программ развития местного самоуправления.

Практика зарубежных федеративных государств и опыт нашей страны свидетельствуют о том, что проблемы местного самоуправле­ния не могут быть только собственным делом муниципальных обра­зований и заботой лишь субъектов Федерации. Без единой общегосу­дарственной политики в области местного самоуправления трудно рассчитывать на его успехи. В то же время решение целого ряда про­блем во многом зависит от активности государственных органов именно субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. к важнейшим полномочиям этих органов относятся:

     принятие закона о местном самоуправлении;

     регулирование порядка передачи объектов собственности субъ­
екта в муниципальную собственность, а также отношений между
бюджетом субъекта и местными бюджетами, обеспечение государст­
венных минимальных социальных стандартов;

     наделение органов местного самоуправления отдельными пол­
номочиями субъекта и передача им необходимых средств для осуще­
ствления таких полномочий.

Субъект Федерации в своих законах, должен отразить особенно­сти осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Именно к его ведению относятся установ­ление и изменение порядка формирования, объединения, преобразо­вания или упразднения муниципальных образований, установление их границ и названий. Он устанавливает порядок регистрации уставов муниципальных образований, в соответствии с федеральными осно­вами принимает свое законодательство о муниципальной службе.

Местное самоуправление не может находиться вне системы госу­дарственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Ведь, по существу, интересы государственные и мест­ные — это общие интересы страны1.

Самоуправление в практическом и теоретическом смысле тесно связано с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация.

Одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит А. де Токвилю. Он различал два типа централизации: 1) правительственную (политическую) и 2) административную. При первом власть сосредоточивается в едином центре для защиты об­щих для всех слоев общества интересов (установление общих зако-

1 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М., 1999- -С. 15.


74


 


нов и взаимоотношения с иностранцами). При втором типе подоб­ная же концентрация власти происходит для защиты интересов от­дельных слоев общества, например тех или иных действий и начи­наний общины'.

Большинство либеральных ученых, будь то западники или сла­вянофилы, сходились в мнении, что увлечение централизацией не проходит даром ни для общества, ни для государства. В этом смысле они вполне разделяли мнение Токвиля, который считал, что цен­трализация хороша в случаях, когда определенный этап общест­венного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению2.

Совершенно особую позицию занимал в этом вопросе Б.Н. Чи­черин, который утверждал, что только государство в состоянии ру­ководить судьбой современных наций, а настоящий либерализм вовсе не предполагает отрицания принципа государственности. Он высказывался за централизацию как административную, так и пра­вительственную, но не возражал против делегирования известных полномочий центра местным представителям.

Чтобы лучше уяснить вопрос о соотношении государственной вла­сти и органов местного самоуправления в системе управления общест­вом и государством, обратимся к характеристике понятий «децентрали­зация» и «деконцетрация», посредством которых современные полити­ческая и юридическая теории рассматривают местное самоуправление.

В самом общем виде деконцентрация —- это передача полномочий местным чиновникам, назначаемым из центра, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация — передача центром ряда властных полномочий отдельным органам. Между этими понятиями существуют весомые различия.

Согласно Г. Брэбону реформы по деконцентрации носят «управ­ленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они ника­кой властью не наделяются»1. При децентрализации, напротив, вла­стные полномочия одного юридического лица делегируются другому, полномочия государства — местному коллективу, органу, избирае­мому населением.

Таким образом, под децентрализацией следует понимать пере­мещение властных полномочий от государства, государственных уч­реждений негосударственным субъектам, а под деконцентрацией — внутригосударственную децентрализацию.

Если воспользоваться изложенным подходом, то конституцион­ное обособление муниципальных образований и органов местного

1 См/. ТоквильЛ. Демократия» Америке. — М., 1992, — С.83.

3 Там же. С. 86.

1 Брэбон Г. Французское административное право. — М, 1988. — С. 87.

75


самоуправления в нашей стране необходимо определить как децен­трализацию в собственном смысле этого слова.

Принципы демократии и децентрализации власти — базовые, принципиальные начала, формирующие всю стратегию проводимых в России политических преобразований. Децентрализация предпола­гает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих решений и надежную обратную связь по всей вертикали: от федераль­ного центра до органов местного самоуправления.

Для государства органы местного самоуправления важны прежде всего как властные структуры, находящиеся в непосредственном кон­такте с населением. Они должны замыкать управленческую цепочку, обязаны стать основным источником информации как для населе­ния, так и для органов государственной власти1.

Как же в условиях децентрализации государственный центр, субъ­екты Федерации реализуют свои полномочия на местном уровне? Го­сударство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях, а именно:

     принятие законов и иных нормативных актов, в том числе закре­
пляющих права и обязанности субъектов местного самоуправления;

     создание собственных органов на местах, действующих наряду
с муниципальными;

     возложение на муниципальные органы задач по исполнению
отдельных государственных полномочий;

     разработка и принятие финансово-экономических и иных феде­
ральных и региональных программ в области местного самоуправления.

Сегодня децентрализацию государственного управления в России (а реформа местного самоуправления выступает одной из главных со­ставляющих этого процесса) называют третьей, решающей попыткой создания в стране демократического гражданского общества, основан­ного на частной собственности3. При этом упускают из виду, что пере­распределение полномочий между ветвями и уровнями власти сопро­вождается ослаблением государственной власти, ростом сепаратизма.

Задача сохранения и упрочения российской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов,

Природу местного самоуправления нельзя определить однознач­но: порой нелегко отделить собственно местные дела от общегосу­дарственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание

1 См.: Минц Б. От порядка во власти — к порядку в стране //Муниципалитет. — 1997. — № 1. — С. 13.

1 См.: Говоренкова Т. Не ускользнула бы удача и на этот раз //Муниципальная власть. — 1997. - № ]. - С. 10.

76


утверждать, что местное самоуправление содержит в себе элементы как государственного, так и общественного института1.

Местное самоуправление как политико-правовая категория пред­ставляет такую форму организации, в которой реализуются законо­мерности, присущие всякому управленческому процессу вообще и го­сударственному в частности. Поэтому не удивительно, что все теории местного самоуправления, в сущности, отличаются друг от друга од­ним — оценкой взаимосвязи местного самоуправления с государст­венной властью.

При всех индивидуальных особенностях, отмечает Л.А. Велихов, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить некоторые общие признаки, свойственные ему, отличаю­щие его от центральной правительственной власти2:

     различие в характере власти. Центральная государственная власть
есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать,
органы же местного самоуправления — это власть подзаконная, дейст­
вующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью;

     разграничение сфер компетенции центральных и местных вла­
стей. В той или иной форме такое разграничение проводится повсеме­
стно. Обычно к ведению местного самоуправления отнесены дела мест­
ного хозяйства и создаваемого им благоустройства, а также те общегосу­
дарственные дела, которые государство по закону возлагает на него;

     более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя
говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по
государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные
определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач;

     территориально ограниченный выборный принцип. Хотя он час­
то свойствен и центральной верховной власти (государственное само­
управление), но не может служить для разграничения двух понятий.

Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного само­управления и органов государственной власти. Самостоятельно ре­шая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наде­ляться законом отдельными государственными полномочиями.

Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одно­временно содержит в себе элементы государственного и обществен­ного институтов.

Принцип самоуправления — один из наиболее древних и универ­сальных среди тех, которые применяются в управлении. Он отвечал

1 См.: ШугршшКС. Муниципальное право: Учеб. пособие. — Новосибирск, 1995.— С. 10.

2 См.. Велихов Л.А. Указ. соч. 4.2. С. 234-235.

77


потребностям общества начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени оставался единственным средством со­циальной организации.

2.5. Основные направления

государственной политики России

в сфере местного самоуправления.

Полномочия органов государственной

власти России и субъектов Федерации

в этой области

Государственная политика в области развития местного само­управления основывается на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах России и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Целью государственной политики в этой сфере является даль­нейшее совершенствование и повышение эффективности деятельно­сти местного самоуправления как необходимого условия для станов­ления экономически и социально развитого демократического госу­дарства. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 13701.

Обеспечение реализации конституционных прав граждан на осущест­вление местного самоуправления означает:

     создание условий для реализации конституционных прав гра­
ждан, прежде всего прав избирать и быть избранными в органы ме­
стного самоуправления, осуществлять местное самоуправление через
выборные и иные органы местного самоуправления, участвовать в
решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявле­
ния, а также путем организации и деятельности территориального
общественного самоуправления;

     законодательное определение порядка учета мнения населения
при изменении границ муниципальных образований;

     создание эффективной системы взаимодействия органов мест­
ного самоуправления с населением (в том числе формирование ме­
ханизма контроля над эффективностью деятельности органов мест­
ного самоуправления со стороны населения);

     формирование механизма ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц перед населением;

1 См.: СЗ РФ. - 1999- - № 42. - Ст. 5011.

78


   организация системы разъяснения населению конституцион­
ных основ местного самоуправления и государственной политики в
области его развития в России.

Создание условий для реализации конституционных полномочий ор­ганов местного самоуправления предполагает:

     обеспечение прав на самостоятельное решение таких вопросов,
как владение, пользование и распоряжение муниципальной собст­
венностью (включая землю), формирование, утверждение и испол­
нение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов,
осуществление охраны общественного порядка, участие наряду с ор­
ганами государственной власти в обеспечении прав граждан;

     формирование в рамках налоговой и бюджетной реформ фи­
нансово-экономической базы местного самоуправления, совершен­
ствование системы бюджетного и налогового регулирования;

     разграничение полномочий и соответствующих материальных
и финансовых ресурсов между федеральными органами государст­
венной власти и органами государственной власти субъектов Феде­
рации, органами государственной власти и органами местного само­
управления, органами местного самоуправления (в случае, если на
территории муниципального образования имеются другие муници­
пальные образования);

     формирование системы эффективного государственного кон­
троля соблюдения органами местного самоуправления федерального
законодательства и законодательства соответствующего субъекта Фе­
дерации;

     организацию взаимодействия муниципальных образований (в том
числе на региональном, федеральном и международном уровнях);

     научно-методическую и организационно-методическую под­
держку со стороны государства;

     создание эффективной государственной системы подготовки,
переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в ор­
ганах местного самоуправления;

   информационную поддержку местного самоуправления.
Государственные гарантии местного самоуправления — это:

     зашита прав местного самоуправления, установленных Консти­
туцией РФ и федеральными законами;

     обеспечение минимальных местных бюджетов (путем закреп­
ления доходных источников для покрытия минимально необходимых
расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики му­
ниципальных образований), стабильной нормативной правовой базы
экономической деятельности муниципальных образований;

79


     предоставление самостоятельной деятельности органам мест­
ного самоуправления в пределах их компетенции, конституционного
права местного самоуправления на судебную защиту, на компенса­
цию дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти, материальных и финан­
совых средств, необходимых для осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми
они наделяются;

     формирование муниципального права как комплексной отрас­
ли права, выработка стратегии законодательной деятельности в об­
ласти местного самоуправления;

     проведение фундаментальных научных исследований в области
местного самоуправления;

     разработка современных муниципальных управленческих тех­
нологий.

Выработкой и реализацией государственной политики в области ме­стного самоуправления занимаются федеральные и региональные госу­дарственные органы. Координационным центром, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов, является Совет по местному само­управлению в РФ, который возглавляет Президент РФ. Деятельность Совета строится в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 13 ноября 1998 г.

Государственные полномочия в сфере местного самоуправления можно сгруппировать следующим образом: принадлежащие России и признаваемые за органами государственной власти субъектов Фе­дерации.

Разграничение этих полномочий нашло отражение в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Так, в ст. 4 установлены полномочия органов государственной власти Рос­сии в области местного самоуправления. В их числе:

     принятие и изменение федеральных законов об общих прин­
ципах организации местного самоуправления, контроль над их со­
блюдением;

     обеспечение соответствия законодательства субъектов Федера­
ции о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному за­
конодательству;

 

     обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Кон­
ституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в
области местного самоуправления;

     регулирование законами порядка передачи объектов федераль­
ной собственности в муниципальную собственность;

     наделение органов местного самоуправления федеральным за­
коном отдельными государственными полномочиями, передача им

80


материальных и финансовых средств, необходимых для осуществле­ния этих полномочий, контроль над их реализацией;

     установление государственных минимальных социальных стан­
дартов;

     регулирование отношений между федеральным бюджетом и
местными бюджетами;

   принятие федеральных программ развития самоуправления и тд.
Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации

в области местного самоуправления установлены ст. 5 Закона об об­щих принципах организации местного самоуправления 1995 г. К ним относятся:

     принятие и изменение законов субъектов Федерации о мест­
ном самоуправлении, контроль над их соблюдением;

     обеспечение соответствия законов субъектов Федерации о ме­
стном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам;

     регулирование порядка передачи и передача объектов собст­
венности субъектов Федерации в муниципальную собственность;

     регулирование отношений между бюджетами субъектов Феде­
рации и местными бюджетами;

     обеспечение сбалансированности минимальных местных бюдже­
тов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

     наделение органов местного самоуправления отдельными пол­
номочиями субъектов Федерации, передача материальных и финан­
совых средств, необходимых для осуществления переданных полно­
мочий, контроль над их реализацией; и т.д.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. иначе строит отношения в сфере нормативного регулиро­вания ряда вопросов местного самоуправления. Он усилил федераль­ную составляющую в правовом регулировании местного уровня пуб­личной власти.

Субъекты Федерации согласно Закону 2003 г. сохранили некото­рые свои полномочия, но их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления не предусмотрено. Из ведения субъектов Федерации изъяты вопросы:

     принятия и изменения региональных законов о местном само­
управлении;

     разграничения предметов ведения между муниципальными об­
разованиями при многоуровневой организации местного самоуправ­
ления;

     определения условий и порядка контроля над осуществлением
органами местного самоуправления отдельных государственных пол­
номочий субъектов Федерации;

81


• установления порядка регистрации уставов муниципальных образований и др.

2.6. Осуществление органами местного

самоуправления отдельных

государственных полномочий

К предметам ведения местного самоуправления относится осу­ществление органами местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ орга­нам местного самоуправления могут передаваться отдельные госу­дарственные полномочия в области обороны, мобилизационной подготовки и мобилизации, гражданской обороны, градостроитель­ства, использования и охраны водных объектов, объектов животного мира, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, ис­пользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химиче­ского оружия и в других областях в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 31 мая 1996 г. «Об обороне»1 органы местного самоуправления во взаимодейст­вии с органами военного управления в пределах своих полномочий обеспечивают:

   исполнение законодательства в области обороны;

    воинский учет и подготовку граждан России к военной службе,
их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мо­
билизации;

    учет и мобилизационную подготовку транспортных и других
технических средств в целях обороны;

    работу по военно-патриотическому воспитанию граждан Рос­
сии;

    потребности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских
формирований и органов в материальных средствах, энерге­
тических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке,
установленном законодательством в области обороны;

    исполнение законодательства России о социальных гаранти­
ях для граждан и членов их семей в связи с военной службой,
их участием в военных действиях и др.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. предусматривает возможность наделения отдельными го-

1 См.: СЗРФ. - 1996. - Ne 23. - Ст. 2750.

82


сударственными полномочиями, как правило, муниципальных рай­онов и городских округов. Сельские и городские поселения обладают ограниченными возможностями, поэтому в принципе освобождают­ся от такой передачи полномочий.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определяет порядок наделения органов местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти, тем самым защищая органы местного самоуправления от про­извола государственных органов различных уровней. Несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями, признанное в судебном порядке, яв­ляется основанием для отказа от их исполнения.

Для осуществления государственных полномочий органам мест­ного самоуправления выделяются материальные и финансовые сред­ства, которые ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Федерации. Реализация переданных полно­мочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля над их осуществлением определяются соответственно федеральными за­конами и законами субъектов Федерации.

Наделение полномочиями может осуществляться в формах пере­дачи или делегирования. Передача — это способ наделения полномо­чиями органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетен­ции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование — предоставление государственным органом принадле­жащего ему права решения какого-либо вопроса органу местного са­моуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно.

Понятие «наделение» предполагает временное или постоянное делегирование полномочий, но не полную передачу их органам ме­стного самоуправления. Иное понимание означает, что эти полномо­чия приобретают местное значение.

Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что послед­ние утрачивают государственное значение и государственный харак­тер, так как передаются не функции государства, а только некоторые полномочия по их использованию.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу­дарственными полномочиями влечет за собой ряд правовых послед­ствий, а именно:

• обязательную передачу необходимых для их осуществления ма­териальных и финансовых средств; эта обязанность лежит на феде­ральных и региональных органах государственной власти;


• контроль над реализацией переданных полномочий со стороны органов государственной власти.

Несмотря на то что органы местного самоуправления реализуют переданные им полномочия под свою ответственность (в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми ресурсами), при определенных условиях такая ответственность мо­жет быть солидарной.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.        Дайте определение функций местного самоуправления.

2.   Каковы принципы и функции местного самоуправления?

3.        Раскройте содержание общественной теории самоуправления и го­
сударственной теории самоуправления.

4.        Каково соотношение понятий «местное управление» и «самоуправ­
ление»?

5.        Раскройте содержание теории свободной общины.

6.        Обозначьте основные этапы развитие теоретической мысли в об­
ласти местного самоуправления в России после 1917 г.

7.        Каковы основные направления государственной политики России
в сфере местного самоуправления на современном этапе?

8.        Каковы полномочия органов государственной власти России и
субъектов Федерации в области местного самоуправления?

9.        Как органы местного самоуправления осуществляют отдельные го­
сударственные полномочия?

 

10.           Назовите основные группы предметов ведения муниципальных об­
разований.

11.           В какой мере несут ответственность органы местного самоуправле­
ния за осуществление отдельных государственных полномочий?

84


Глава О

ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИНИ

3.1,   Самоуправление в XII— XVIвв.

3.2,   Самоуправление в XVII—XIX вв.

3.3,   Местное управление и самоуправление в XIXв.

3.4,          Развитие институтов самоуправления в XX в.

3.1. Самоуправление в XIIXVI вв.

Самоуправление в период создания Древнерусского государства. Формирование на огромных пространствах Восточно-Европейской равнины славяно-русской общности, основанной не на родоплемен-ных, а на территориально-общинных принципах управления и само­управления, обозначившееся во второй половине IX — начале X в., привело к серьезным переменам и социальным трансформациям, внесшим известные коррективы в отношения населения к земству, вождям-правителям и многочисленным подвластным племенам.

При этом становление принципиально иных общественных от­ношений должно было привести не только к определенным социаль­ным осложнениям, но и к противоречиям между древнерусским об­ществом — территориальными (посадские, сельские и волостные) общи­нами и традиционной, тем более привнесенной извне («варяжской»), княжеской властью. Поэтому не случайно, что первые признаки формирования самоуправляющихся городских общин, например Ки­евской и Новгородской, связываются с конфликтами между ними и князьями (как славянскими, так и приглашенными).

По существу, создавалось своего рода двоевластие: с одной сто­роны, органы и институты общинного самоуправления, опирающе­гося на кровнородственные и все более проявлявшиеся (а в чем-то значительно преобладавшие или доминировавшие) соседские связи, с другой — вожди-князья, стремящиеся к созданию собственных во­енной, управленческой и ритуально-клановой организаций в проти­вовес стесняющим, регламентирующим и контролирующим их ини­циативу обшинно-вечевым структурам.

Причем «исторический парадокс» состоял в том, что общинное самоуправление было более демократичным, но все более неэффек-

85


тивным, а военно-клановая организация публичной власти была менее демократична, но давала более действенные средства и механизм принуждения и насилия, что и обеспечивало лучшие условия жизне­обеспечения разросшимся общностям — племенам, союзам племен и городам-землям.

На этапе возникновения древнерусской государственности ин­ституты непосредственной демократии и самоуправления в целом получили значительное развитие. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением тех исследователей, которые считают, что этот процесс носил, по существу, двоякий характер.

С одной стороны, это является лишним подтверждением значи­тельного демократизма в жизни восточно-славянских племен, более того — отличительным моментом всего образа их жизни и повсе­дневного быта, устойчивости традиционных самоуправленческих ин­ститутов архаичной демократии и их ведущей, иногда определяющей роли в становлении древнерусской государственности.

С другой стороны — по мере развития государственности публич­ные структуры становились все более неадекватными, рудиментар­ными, изживали себя, использовались для навязывания большинству посадского и волостного населения авторитарных решений, абсолю­тизации не только великокняжеской, но и местной власти, достиже­ния корыстных целей.

Представляется обоснованным рассматривать следующие «пуб­личные прообразы» русско-славянской ранней (полисной) государ­ственности и «народоправства»:

     народное собрание (сходка) представителей восточнославянских
и ряда угро-финских племен, населявших территорию Древней Руси
(Русской земли), в последующем эволюционировавшее в общерас­
пространенный коллегиальный самоуправленческий институт славя­
но-русской демократии и народовластия — вече;

     вождь (князь), «владевший и судящий», должность которого
первоначально, вероятнее всего, была выборной (факт приглашения
на княжение Рюрика и его братьев говорит именно о том, что их сна­
чала выбрали из какого-то числа претендентов и лишь затем пригла­
сили); в доваряжский период княжеская власть была и в славянских
родовых союзах (у восточных славян князем и княгиней назывались
новобрачные — родоначальники будущего рода) и в общинных (у
южных славян князем именовался общинный старшина-староста);

     дружина — особый вооруженный отряд, не только сопровождав­
ший славянского князя или приглашенного скандинавского конунга-
правителя в военных походах, но и помогавший ему выполнять значи­
тельный объем новых обязанностей, связанных как с осуществлением
чисто военно-оборонительных или полицейских функций и прерогатив,

86


так и судебных, административных, финансовых, дипломатических и иных «гражданских» властно-управленческих полномочий.

Вполне естественно, что со временем варяжский военный и управ­ленческий опыт сыграл свою положительную роль в генезисе государст­венного и муниципального строительства восточных славян, привнеся с собой на Русь некоторые элементы, дополнившие традиционные ин­ституты «народоправства» и непосредственной вечевой демократии.

Однако эти привнесенные элементы институционально лишь ката­лизировали сложившиеся на Руси публично-властные отношения, которые уже длительное время находились в состоянии динамичного развития, видоизменив их архаичную внешнюю атрибутику, оставив неизменными саму суть, содержание и логику: территориальную децен­трализацию, посадское и волостное вечевое самоуправление, общинную дифференциацию и иерархичность, выборность и представительство.

Решающее влияние на эволюцию славяно-русского обшества и становление ранней (полисной) государственности оказал синтез ва­ряжской военной организации, традиционных общественных инсти­тутов «народоправства» восточных славян и привнесенного греко-византийского (прежде всего канонического) права, ставшего из­вестным и довольно распространенным на Руси после ее крещения и утверждения в Киеве византийской церковной иерархии.

Несмотря на особенности взаимодействия древнерусских инсти­тутов непосредственной и представительной демократии в течение всего «киевского» периода, в основном вечевые собрания на протя­жении нескольких веков были весьма заметными и влиятельными органами публичной власти.

Факт того, что даже введение христианства в Киевской, а затем Новгородской Руси «осуществлялось с ведома и одобрения местной (посадской общины Киева. — Авт.) вечевой общины»1, свидетельст­вует об огромном авторитете и политической значимости этого древ­нейшего славянского института народовластия, решение которого проигнорировать (и на то были объективные причины) не смог бы даже князь Владимир Святой — креститель Руси.

Об этом же говорят и дошедшие до нас сведения о числе пригла­шенных на соответствующий «стол» князей или выборных лиц по-садско-городской администрации.

Известно, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX—X вв., почти одна треть (14) были приглашены вечем. В Вели­ком Новгороде с 1126 по 1400 г. выбрано 275 посадников2.

1  Фроянов И.Я. Древняя Русь. Опыт исследования истории социальной и полити­
ческой борьбы. — СПб.. 1995. - С. 180.

2  См.:  Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. - М„ 1968. - С. 2з—?5.

87


Вместе с тем было бы не совсем верным отрицать и то, что имен­но коллективно-вечевые структуры способствовали институциональ­ному укреплению княжеской власти и системы княжеского управле­ния. Как справедливо признавал в свое время известный дореволю­ционный историк С.Ф. Платонов, рядом с властями городскими, посадскими стала власть княжеская, и на Руси, по существу, опреде­лились два политических авторитета — княжеский и городской (вече­вой). Иными словами, речь шла об образовании своего рода полити­ко-правового двоевластия, сочетавшего элементы представительства и прямого народовластия.

Таким образом, несмотря на то что роль князя, его личной дру­жины и администрации претерпела значительное, прежде всего каче­ственное, изменение, а древнерусское общество из общества, по­строенного на родоплеменной основе, постепенно трансформирова­лось в социальную структуру, базирующуюся на территориально-общинных связях, это не привело к отмиранию традиционных сла­вянских самоуправленческих коллегиальных институтов публичной власти и «народоправства» — вечевых собраний и советов старейшин («старцев градских»).

Следовательно, нет никаких весомых историко-правовых аргумен­тов оспаривать мысль о том, что вечевые собрания-сходки и другие традиционные славянские самоуправленческие институты являлись непосредственными публичными предшественниками, предтечами древнерусской полисной государственности, а не продуктом истори­ческого развития государственного аппарата и никак не связаны с приглашением на княжение варяжских князей-конунгов.

Изменения непосредственно затрагивали взаимоотношения двух важнейших публичных институтов древнерусской государственности всего домонгольского периода: веча, олицетворявшего собой власт­ное начало подлинного народовластия и непосредственной демокра­тии, и князя, призванного осуществлять управление на вверенной ему удельной общинно-волостной территории. «Веча собираются во всех волостях. Они составляют думу волости. Решения, принятые на вече главными представителями волости, — отмечал В.И. Сергее­вич, — старшими городами, по общему правилу, принимаются к ис­полнению пригородами»1.

Каждая древнерусская земля концентрировалась вокруг столи­цы — старшего города (стольного града-крепости) и его самоуправ­ляющейся общины. Все остальные города в земле считались только пригородами, т.е. меньшими городами. Сельские районы были из­вестны как волости.

С точки зрения ряда современных авторов, совокупность древне­русских самоуправляющихся населенных пунктов укладывалась в

1 Сергеевич В.И. Русские юридические древности. — М., 1968. — Т. 2. — С. 1.

88


сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую территориально-общинную пирамиду.

В ее основании находилась масса рядовых сельских поселений, а вершину венчали крупные стольные города — центры самостоятельных земель-княжений (земель-городов) Руси. Ступени между ними занима­ли самоуправляющиеся поселения переходных типов, связанные друг с другом отношениями административно-хозяйственного соподчинения1.

К последней трети X— середине XI в. процесс формирования древнерусских городов-государств (земель-городов) на соседско-тер-риториальной, а не родоплеменной основе зашел довольно далеко: социально-психологические и публично-управленческие процессы протекают уже в совершенно иных условиях, чем в рамках архаично­го родового и племенного быта.

Достаточно привести в качестве примера процесс трансформации киевского городского веча, прошедшего путь от народного собрания племенного союза полян до коллегиального верховного органа зако­нодательной и судебной власти восточно-славянского государствен­но-племенного «суперсоюза», от племенного вечевого собрания до органа "народоправства» и непосредственной демократии общины старшего города.

Каждая древнерусская земля (город-государство) представляла собой многоступенчатую, иерархически выстроенную территориаль­ную организацию общинного типа— союз соподчиненных общин разного ранга.

Главной, «правящей», являлась община старшего (стольного) го­рода, решения которой были обязательны для пригородов и тянув­шихся к ним сельских округов. В качестве «политического центра» старшие города не только функционально, но чаще всего и генетиче­ски были связаны с бывшими центрами племенных союзов.

Не случайно, что по мере распада родовых связей племенные назва­ния повсеместно заменяются территориальными. Именно старший го­род являлся административным, военным, финансовым, конфессио­нальным и культурным центром соответствующей древнерусской земли.

Древнерусская городская территориальная община имела слож­ную внутреннюю административно-организационную структуру, со­стоявшую из вечевых общин более мелких территориальных образо­ваний — концов и улиц.

Кроме этого, она включала в себя архаичный родоплеменной элемент— тысячно-сотенную организацию (первоначально военную, а затем военно-административную и государственно-управленческую),

1 См.: Даркевич В.Л. Происхождение и развитие городов Древней Руси //Вопросы истории. — 1994. — N° 10. — С. 52; Древнерусские поселения //Древняя Русь: Го­род, замок, село. — М., 1985. — С. 39.

89


сохранившую свое значение и действовавшую со времени колониза­ции и расселения восточно-славянских племен.

Весьма успешно функционировавшая система городского об­щинного управления и территориального самоуправления представ­ляла собой совокупность традиционных органов «народоправства» и публичных институтов, привнесенных извне скандинавскими вож­дями-конунгами, и включала «наследственного» или «приглашенно­го» князя, посадников, воевод — тысяцких и сотских.

Однако важнейшим звеном ее публичной организации по-преж­нему было вече, осуществлявшее всю полноту верховной законода­тельной и судебной власти. Тем самым городская община Древней Руси воплощала в себе прежде всего государственное начало, явля­лась носителем государственных отношений и источником власти.

В период, предшествовавший призванию на княжение сканди­навских вождей-конунгов, города (посадские общины) управлялись выборными людьми (по мнению летописных источников, называв­шихся «старейшими мужами, державшими землю»). Над выборными посадскими должностными лицами стояло вече, их выбиравшее. Над пригородным вечем главенствовало вече старшего города, в котором первоначально было сосредоточено племенное управление.

У некоторых славяно-русских племен, например у древлян, наря­ду с вечевым собранием действовала и княжеская власть. Решение, принятое вечем старшего города, было непреложным законом для всех пригородов.

Следовательно, у русских славян так же, как и у древних эллинов, шумеров, хеттов и др., наиболее ранней формой территориально-поли­тической организации являлись города-государства. В них самоуправ­ляющиеся территориальные общины входили в определенные адми­нистративно-иерархические структуры, а несколько территориальных общин в совокупности составляли общину-государство или группи­ровались вокруг центральной общины-города (старшего города).

Что же представлял собой самоуправляющийся древнерусский город-укрепление, город-крепость как территориально-политичес­кая основа национальной государственности южных, северных и вос­точных славян? Древнерусский город IX—XII вв. был не чем иным, как крупным поселением замкового характера.

Город являлся прежде всего военно-административным и управ­ленческим центром для тянувшейся к нему волости или совокупно­сти волостей. Он был не только постоянным местом пребывания не­большого воинского гарнизона (профессиональной дружины князя или боярина-посадника), но и сборным пунктом всех военных сил данной земли (ополчения) или округи во время неприятельской оса­ды либо иных подобных мероприятий. Кроме того, древнерусский город был и финансово-административной единицей, центром осо­бого финансового округа.

90


Территориальный округ, примыкавший к древнерусскому полису (городу-государству, земле-княжению), был так тесно с ним связан, что, когда говорили о передаче города, это означало передачу и всей городской округи.

Город без окружавших его территорий в этот период не мыслит­ся, поэтому именно таким «замковым» характером русских городов и можно объяснить их громадное количество, характерное для XII в. Каждая земля oбладaлa десятками городов.

Вокруг каждого города-замка как военного укрепления посте­пенно образуется город-посад как ремесленно-торговый центр. Каж­дый древнерусский город-государство территориально включал три соподчиненные самоуправлявшиеся общины: посадскую, волостную и сельскую.

Самоуправление и административно-территориальное управление в период создания Московского централизованного государства. После свержения татаро-монгольского ига Русское централизованное госу­дарство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся за нацио­нальное освобождение народы как исконно славянских земель, так и неславянского мира, становится на путь самостоятельного развития.

Развиваясь по общим историческим законам, русская средневе­ковая государственность имела ряд специфических особенностей, связанных с географическим, военным и внешнеполитическим по­ложением страны, требовавших в условиях почти непрерывного от­ражения внешней агрессии резкого усиления центральной государст­венной власти. Эта ситуация обусловила и ряд черт общественно-государственного строя и системы управления, сохранение опреде­ленных самоуправленческих традиций, существовавших вне зависи­мости от того или иного к ним отношения.

По мере воссоединения исконно русских земель (а также освое­ния новых территорий на востоке) в состав Московского государства постепенно вошли многие бывшие удельные княжества, вольные го­рода, области со своим общественным укладом и царства — Казан­ское, Астраханское и Сибирское. Землям (Новгородской, Псков­ской, Вятской и т.д.), как правило, оставлялись их обычное право и уставы. Вместе с тем местное население этих территорий приводи­лось к присяге («целованию креста») московскому государю, а мест­ное право, традиционно действовавшее на протяжении нескольких веков, становилось частью общегосударственного.

Примерно к середине XVI в. в Руси в основном складываются предпосылки для формирования того государственного строя, кото­рый будет в последующем определен как сословно-представителъная монархия, где каждый подданный принадлежал к определенному со­словию, исполняющему свои обязанности — службу или тягло.

Собирая русские земли, Москва собирала и их уклады. При не­зыблемости положения верховной власти способы управления меня-

91


лись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории.

Это было естественным, исторически обусловленным процессом, предполагающим возможность различных способов и вариантов управления в пределах существовавшего государственного строя. Данное обстоятельство в полной мере относится к местному само­управлению как разновидности управления вообще.

Центральная власть в состоянии создать ту или иную систему управления на любой возможной для нее основе: централизованная система управления, когда управление исходит непосредственно из правительственных органов; управление на базе местного само­управления и децентрализации; наконец система, сочетающая в себе варианты централизации и децентрализации управления на местах.

В муниципальной истории нашей страны были периоды, когда развитие централизации (самодержавия) и самоуправления шло одновременно или параллельно.

Практика местного самоуправления в Средние века неразрывно связана с историей уезда (провинции) как части административно-территориального деления складывавшегося государства. Уезд фор­мировался из пригородов или воссоединяемых по мере освобождения от татаро-монгольского ига древнерусских земель. В этом коренится политико-правовое и территориальное неравенство базовой единицы административного деления, выраженное в том числе в дифферен­циации ее официальных названий — уезд, земля, царство.

Древнерусские земли со временем распадались на части (волос­ти), которые также становились областями государства с особой сис­темой управления.

Трансформация земель продолжается и далее, вплоть до создания особых единиц — станов, третей, четвертей. К концу XVI в. по сво­ему политико-правовому положению уезд становится выше не толь­ко более мелких территориальных единиц (волостей), но и более крупных (земель).

Вместе с тем волость по-прежнему остается, особенно на Севере, основной хозяйственной, самоуправляющейся единицей, большинст­во населения которой составляли свободные крестьяне-общинники. Волость ведала земельным фондом, защищая его (как крестьянская общность) от устремлений феодалов, и закрепляла {посредством раз­работанных форм учета) за каждым крестьянским двором-хозяйством его надел, фиксируя изменения в его составе.

Именно в рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, перераспределенными сенокосами с общим выпасом скота и т.д. Наконец волость играла основную роль в раскладе повинностей и налогов, в их сборе. На ней базировалась вся

92


система фискальной (налоговой) организации Руси того времени и через нее доходила до каждого налогоплательщика.

История развития местного управления в XV — первой половине XVII в. можно разделить на три условных периода:

1)     «кормление» (управление через наместников и волостелей) — до
середины XVI в.;

2)    земское и губное управление (самоуправление) — вторая половина
XVI-началоXVIIв.;

3)     приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным
местным самоуправлением — вторая половина XVII в.

Земли, не приписанные к княжескому двору, бывшие в частном владении, и «черные» входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял непосредственно сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа (уезды). Впрочем, уезд не был админист­ративной единицей в том смысле слова, каким он стал в XIX в.

Территориально уезд включал в себя уездные города и несколько сельских сообществ («миров») — волостей и станов. Стан — это та же сельская волость, основное отличие которой состояло в том, что она территориально располагалась очень близко к уездному городу, нахо­дилась в «окологородьи». Иногда значительные по территории волос­ти делились на станы, а обширные станы — на волости. Так, в одном из уездов XVI в. было 11 станов и девять волостей.

Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного го­рода и пригородных станов в соответствии со специальным назначе­нием на эту должность — пожертвованием. Волости управлялись во­лостелями, которые обычно руководили соответствующей террито­рией независимо от наместника уездного города, за исключением некоторых уездов, в которых наместник осуществлял судопроизвод­ство по наиболее тяжким уголовным преступлениям, совершавшим­ся в тех или иных волостях руководимого им уезда.

Наместники и волостели, являясь представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат, в частности на тиунов, творивших правосудие от их имени, доводчиков и праведников, которые занимались вызовом в суд участников процесса, исполнением судебных решений, осуществляли функции судебных следователей и судебных приставов.

Характерно, что ни тиуны, ни доводчики, ни праведчики не со­стояли, если говорить юридическим языком, на государственной службе, т.е. не были государственными чиновниками. Как правило, они являлись дворовыми людьми, или холопами, наместников и во­лостелей.

93


Главной целью удельного областного управления было макси­мальное извлечение доходов из управляемой территории. Не случай­но поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля (ли­бо подчиненного им административно-судебного аппарата) был свя­зан с соответствующим местным сбором или пошлиной, а сами действия лиц местной администрации были направлены не столько на поддержание общественного порядка и охрану прав граждан, сколько на сбор податей, являвшихся источником дохода или доход­ных статей для наместника или волостеля.

Должность главы удельно-областного управления называлась кормлением, так как глава местной администрации «кормился» за счет управляемой территории в буквальном смысле этого слова1. Оплата его труда (содержание) состояла из кормов и пошлин. Кормы вноси­лись в местный бюджет не отдельными лицами, а их различными общностями и корпорациями, т.е. крестьянскими «мирами*, купече­скими гильдиями, ремесленными и промысловыми артелями.

Пошлины уплачивались отдельными гражданами за осуществле­ние определенных действий или за оформление им различных адми­нистративно-судебных документов в органах уездного суда.

Все кормы распределялись по так называемым сохам. Соха пред­ставляла собой единицу подати, включавшую либо определенное число тяглых городских дворов (определявшихся по уровню зажиточ­ности горожан той или иной общины), либо соответствующий раз­мер тяглой крестьянской пашни (определявшийся качеством земли и родом землевладельца).

В начальный период Московского государства пометная и вот­чинная сохи включали в себя 1200 десятин добротной земли в трех

полях, 1500 десятин земли среднего качества и 1800 десятин земли

плохого качества.

В период удельных княжеств кбрмы чаще всего взимались в нату­ральной форме (мясом, хлебом, зерном и др.). Таким образом, можно определить кормы как особые (окладные) местные сборы, взимав­шиеся в строго определенном, редко менявшемся размере.

Еще одним не менее распространенным источником дохода для кормленщиков были так называемые неокладные сборы и пошлины, к которым, в частности, относились денежные штрафы, налагавшиеся за незначительные преступления.

Непосредственная деятельность удельно-областных администра­ций по большей части была сконцентрирована в судебно-поли-цейской сфере, раскрытии преступлений, розыске преступников и татей, в осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам.

1 См.: Полное собрание русских летописей (Никоновская летопись). — СПб., 1862. - Т. [X; 1885. - Т. X. - С. 196-197 (ч. 7).

94


Основными взимаемыми пошлинами, известными практике ме­стного управления, были:

     судебные — известный процент с суммы иска или штраф с ви­
новного в размере всей суммы иска;

     таможенные, взимаемые с продаваемых в уезде товаров;

     свадебные, взимаемые при выдаче замуж как в рамках соответ­
ствующего административного округа, так и за его пределами.

Институт кормлений не представлял собой вознаграждения за го­сударственную службу, а являлся наградой за службу придворную и военную, которая была обязанностью каждого служилого человека и