Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина

Рекомендовано Министерством образования

Российской Федерации в качестве учебника

Закон и право • Москва • 2000

для студентов высших учебных заведений


УДК 342.25(075.8) BIK 67.400.6я73 М90

 

 

Коллектив авторов:

В.А. Баранчиков, С.Н. Бочаров, В.Н. Бутылин,

Е.Ю. Зинченко, А.М. Лимонов, A.M. Никитин,

А.С. Прудников, Б.В. Российский, М.И. Эриашвили

Рецензенты:

кафедра конституционного и муниципального права Юридического института МВД России;

д-р юрид. наук, проф. Н.М. Коршунов; д-р юрид. наук, проф. М.М. Рассолов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили

 

Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M. Никитина. – М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – 439 с.

ISBN 5-238-00215-7.

 

На основе новейшего федерального и регионального законодательства, обобщения практики работы органов местного самоуправления раскрываются теоретические, правовые, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, история становления местного самоуправления в России, гарантии и ответственность в системе местного самоуправления, зарубежный опыт развития местного самоуправления.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических высших образовательных учреждений, практических работников органов местного самоуправления, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также тех, кто интересуется вопросами осуществления государственно-правовой реформы в России.

 

 

ББК 67.400.6я73

© Коллектив авторов, 2000

© ООО "ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА", 2000.

ISBN 5-238-00215-7

 


ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Предисловие

Глава 1. Муниципальное право: современные подходы его понимания

§ 1. Муниципальное право как комплексная отрасль права

§ 2. Муниципальное право как наука

§ 3. Предмет и место муниципального права в системе права

§ 4. Общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права

§ 5. Источники муниципального права

§ 6. История возникновения и развития местного самоуправления в России

§ 7. Понятие и сущность местного самоуправления (местного управления) зарубежных стран

Глава 2. Понятие и функции местного самоуправления

§ 1. Понятие и сущность местного самоуправления

§ 2. Принципы местного самоуправления

§ 3. Функции местного самоуправления

§ 4. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

Глава 3. Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления

§ 1. Территориальная основа местного самоуправления

§ 2. Муниципальная собственность – экономическая база местного самоуправления

§ 3. Местный бюджет, внебюджетные средства

Глава 4. Органы и должностные лица местного самоуправления

§ 1. Понятие структуры местного самоуправления

§ 2. Виды и звенья местного самоуправления

§ 3. Предметы ведения местного самоуправления

§ 4. Представительные органы местного самоуправления

§ 5. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления

§ 6. Глава муниципального образования

§ 7. Исполнительные органы местного самоуправления

§ 8. Полномочия органов местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения

§ 9. Полномочия органов местного самоуправления в сфере безопасности и обороны страны, обеспечении законности и правопорядка

§ 10. Муниципальная служба и муниципальные служащие

§ 11. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях

§ 12. Организация местного самоуправления в городах, станицах и других поселениях, являющихся административными центрами районов (уездов)

Глава 5. Формы непосредственного волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления

§ 1. Система организационных форм осуществления местного самоуправления

§ 2. Местный референдум

§ 3. Муниципальные выборы

§ 4. Собрание (сход) граждан

§ 5. Народная правотворческая инициатива

§ 6. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления

§ 7. Территориальное общественное самоуправление

§ 8. Ассоциации, союзы и иные объединения органов местного самоуправления

Глава 6. Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления

§ 1. Понятие гарантий осуществления прав местного самоуправления

§ 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Приложение

Нормативные акты и документы

Литература

 


В оформлении использованы следующие произведения:

переплет Г.Г. Мясоедов «Земство обедает» (1872 г.)

Проект московского метро,

обсуждавшийся в Городской Думе в 1902 г.

Художник Н. Каразин

 

Учебник

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Главный редактор Н.Д. Эриашвши

Оригинал-макет О.В. Белынской, Н.В. Спасской Художник А. В. Лебедев

Лицензия № 071252 от 04.01.96 Подписано в печать 11.09.2000. Формат 60x88 1/16

Усл. печ. л. 27,5. Уч.-изд. л. 22,8 Тираж 20 000 экз. (1-й завод - 5 000). Заказ 1949

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Генеральный директор В.Н. Закаидзе

123298, Москва, Тепличный пер., 6

Тел. (095) 194-00-15. Тел/факс (095) 194-00-14

www.unity-dana.ru E-mail: unity@tech.ru

Отпечатано в ГУП ИПК «Ульяновский Дом печати» 432601, г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14

 

Предисловие

 

Муниципальное право – одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

Муниципальное право занимает особое место в системе российского права и отличается от других отраслей права не только предметом регулирования, но и широкой сферой регулирования, где проявляется его роль и значение.

Нормы муниципального права, во-первых, упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные отношения в сфере местного самоуправления, во-вторых, охраняют урегулированные правом общественные отношения, и наконец, способствуют развитию новых общественных отношений. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, организация и деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, нормы муниципального права регулируют и иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а также вопросы не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Все отмеченное позволяет говорить о важном месте муниципального права в системе российского права и его влияния на ход общественного развития. Соответственно этому и наука муниципального права занимает важное место в системе правовой науки, а следовательно, и среди учебных дисциплин, изучаемых в образовательных учреждениях.

Настоящий учебник написан на основе Конституции РФ, федеральных и региональных законов, с учетом сформированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Условные сокращения

Закон об общих принципах организации местного самоуправления –

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ

ГК – Гражданский кодекс РФ, части первая и вторая

ГПК – Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КЗоТ – Кодекс законов о труде РФ

КоАП – Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

УК – Уголовный кодекс РФ

МРОТ – минимальный размер оплаты труда, установленный законом

ВВС (РФ, РСФСР, СССР) - Ведомости Верховного Совета (РФ, РСФСР, СССР)

ВСНД (РФ, РСФСР, СССР) и ВС (РФ, РСФСР, СССР) - Ведомости Съезда народных депутатов (РФ, РСФСР, СССР) и Верховного Совета (РФ, РСФСР, СССР)

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ – Собрание законодательства РФ

 

Глава 1 Муниципальное право: современные подходы его понимания

§ 1. Муниципальное право как комплексная отрасль права

Непривычное для нас понятие «муниципальное право», давно ставшее обычным в развитых странах, уже дает все основания для его определения не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все вопросы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования.

Как форма публичной власти местное самоуправление (и местное население, и формируемый им аппарат, и соответствующие должностные лица) реализует нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского и др., поэтому местное самоуправление нельзя назвать отраслью права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку они всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного юридического анализа такого сложного юридического понятия, как муниципальное право. Например, положение ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющее осуществление народовластия через органы государственной власти и местного самоуправления, нельзя представить как норму муниципального права в качестве отрасли. Эта норма-принцип – важнейшая норма конституционного (государственного) права Российского государства как основной отрасли системы права. Она справедливо нашла свое место в гл. 1 «Основы  конституционного строя» раздела первого Конституции РФ.

В практике муниципального самоуправления часто применяются нормы как административного, так и иных отраслей права. Конечно, они входят в состав муниципального права, но не формируют ее как отрасль, а наполняют право содержанием. В составе муниципального права важное место принадлежит нормам, регулирующим отношения, возникающие по поводу владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью. Этот институт имеет конституционный статус (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), урегулированный Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1, 4, 5, 30–32 и др.), составляет один из основных институтов гражданского права (см., например, ст. 215 ГК).

Конечно, невозможно даже примерно перечислить совокупность юридических норм различных отраслей системы российского права, входящих в состав сложного юридического комплекса, получившего название «муниципальное право». Однако тщательный их анализ и обобщение позволяют дать определение муниципальному праву на данном этапе его становления и развития. Муниципальное право это отрасль системы российского законодательства, которая включает нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления и решение на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

 

§ 2. Муниципальное право как наука

Основные теории местного самоуправления. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела место практически на всех этапах развития местного самоуправления и не только в России, но и в других государствах.

В XIX в. сформировалось несколько научных разработок местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношения с государством.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   9

Л. Велихов называет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную1 .

Теория свободной общины. Впервые эта теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Франции и Бельгии. Ее создатели – представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. Они доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»2. Обосновывая свободу и независимость общин, представители этой теории ссылались на историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов.

Теория свободной общины основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления:

• местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

• разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, которые передаются ей государством;

• органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

• государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30–40-х гг. XIX в. В частности, многие идеи этой теории нашли свое отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., в которой наряду с законода-

1 См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. – М. Л., 1928. – Ч. И. – С. 236.

2 Там же.


тельной, исполнительной и судебной признавалась четвертая власть – муниципальная. Конституция содержала специальную статью, посвященную общинному управлению.

Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима, так как трудно доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой на их естественный характер. Поэтому во второй половине XIX в. проявляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Важным рациональным зерном этой теории, по нашему мнению, было признание наличия традиций в местном самоуправлении как основного условия успешного функционирования последнего. Это предполагает, что все современные попытки развивать местное самоуправление дальше должны основываться на глубоком изучении исторического опыта в данной местности.

Общественная (хозяйственная) теория. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, или общественно-хозяйственная, которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но с иными основаниями: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только собственными делами. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой.

Предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Так, Л. Велихов считает, что смысл этой теории заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] ]

Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»1.

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Другие – Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков – не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы общественной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»2.

Истоки этой теории, как отмечается в литературе, – в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины3. Известный русский ученый Н.М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали только своими собственными интересами»4. Еще более жесткую позицию занимал П.-Ж. Прудон, который отождествлял самоуправление и анархию. Л.С. Мамут указывает, что для обозначения самоуправления П.-Ж. Прудон избрал английский термин «selfgovernment, который точнее, по его мнению, передает социально-организационный смысл анархии5.

3 Велихов Л. Указ. соч. – С. 236.

2 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб., 1871. – Т. III. – С. 1.

3 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 281.

4 Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. П. – С. 489.

5 См.: Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания (домарксистский период). – М., 1989. – С. 211.

Приверженцы общественной (общественно-хозяйственной) теории отстаивали право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства1.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Более того, как отмечали критики этой теории, она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория. Во второй половине XIX в. общественная теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей постепенно уступала место так называемой государственной теории самоуправления. Ее основоположниками считаются немецкие юристы Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как

1 См.: Пешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864- года января первого. – М., 1865; он же. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] 3

часть единого целого»1. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное.

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX – начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

«Государственная теория самоуправления, – пишет Н.М. Коркунов, – видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».2

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного

1 Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882.

2 Коркунов Н.М. Указ. соч. – С. 491.

сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

По мнению В.И. Фадеева, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна. Но несмотря на это, в начале XX в. последователем Р. Гнейста выступил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского законодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть не зависимое от министерского управление, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.

Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуправления то, что оно является публичным управлением посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают, следовательно, управление осуществляется не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами. Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то согласно Г. Еллинеку община имеет свои права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, «порученную» ей государством.

По нашему мнению, эта идея Г. Еллинека нашла свое воплощение во многих странах Европы и сейчас применяется в России.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабатываться в России в 70-е гг. XIX в. По общему мнению государствоведов, практических работников, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление1. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую ор-

1 См.: Лазаревский ИМ. Самоуправление//Мелкая земская единица. – СПб., 1903. - С.

15

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 ганизацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах1. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление В.П. Безобразов.2

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев отмечает: коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной3. А.Д. Градовский считал, что система самоуправления есть система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти»4.

Кроме того, государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных русских юристов, как И.И. Евтихиева, Б.Н. Чичерина, В.П. Безобразова и др. Так, еще в 1866 г. Б.Н. Чичерин в своей работе «О народном представительстве» утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единства действий прежде всего в ходе внутренних дел. Отдельные местности, с одной стороны, имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но с другой – местные интересы находятся в тесной

1 См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. – М., 1908. - С. 40.

2 См.: Безобразов Б.П. Государство и общество: Управление и самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882. – С. 1.

3 См.: Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. – СПб., 1906. – С. 8–9.

4 Градовский А.Д. Система местного управления на Западе Европы и в Рос-сии//Собр. соч. – СПб., 1904. – Т. 9. – С. 118.

связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений.

Б.Н. Чичерин видел в местном самоуправлении присутствие двух начал – правительственного и общественного (т.е. само-управления). Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов. По его мнению, правительственное, или политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное – в местном представительстве, не совместимом с политической борьбой и имеющим чисто административное значение.

Настоящей почвой для самоуправления Б. Н. Чичерин считал федеративную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом «согласуется с верховным началом государственной жизни»1.

По нашему мнению, и в настоящее время актуальна мысль этого правоведа о том, что местное самоуправление служит школой для самодеятельности народа.

В начале XX в. в России правоведы стали поднимать вопрос о расширении нормативной функции органов самоуправления. В частности, И.И. Евтихиев высказывался, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной административной, но и нормативной функции. Нельзя не согласиться с И.И. Евтихиевым в том, что орган самоуправления правомочен издавать общие правила, определяющие его деятельность, в пределах конституционного закона.

Представляется, что на современном этапе становления органов местного самоуправления значимость той или иной системы самоуправления можно определить в значительной степени тем, насколько широки пределы пользования нормативной функцией.

Вопрос об отношениях государства и местного самоуправления не потерял своей актуальности и в наши дни, и представления о природе и взаимосвязи этих институтов, сформулирован-

1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – М., 1866. – С. 755–760.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] J

ные дореволюционной российской наукой, необходимы для его успешного разрешения.

В законченном виде идея самоуправления была сформулирована К. Марксом, который объяснял социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Он же сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и представляет собой «ассоциацию производителей», утвердится «управление народа посредством самого народа»1. Содержательное значение этой формулировки очень велико. В ней нашли отражение положения, раскрывающие сущность идеи самоуправления. Во-первых, самоуправление – это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Во-вторых, если управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Влияние на местное самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды, имевшие ограниченный характер, хотя весьма популярные в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в Англии в середине XIX в. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни. Первое требование, которое содержалось в муниципальных программах политических партий, – наделение городской и сельской общины правами более широкой автономии. Второе требование заключалось в увеличении представительства населения в органах местного самоуправления.

В русской литературе муниципальный социализм характеризовался как построение всей общинной жизни по одному широкому принципу: возможно более полная демократизация ме-

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 350.

стной жизни, служения интересам широких масс1. Приверженцы идеи муниципального социализма надеялись путем последовательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную им жизнь на новых основаниях. Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

Идеология муниципального социализма нашла поддержку у части русских социал-демократов. Так, Г. В. Плеханов писал: «Я как нельзя более твердо убежден в том, что самоуправление гораздо – несравненно! – лучше бюрократического режима в новом политическом строе»2. Во время революции 1905–1907 гг. и последовавшей за ней реакции между Г.В. Плехановым и большевистским крылом РСДРП, возглавляемым В.И. Лениным, возникли серьезные разногласия по вопросам организации местного самоуправления. В.И. Ленин критически воспринимал доктрину муниципального социализма, считая ее политически иллюзорной и теоретически ошибочной. По его мнению, местные органы всегда мелочны, несамостоятельны и зависимы от реакционного центра, который в условиях капиталистического государства безусловно уничтожит всякое местное самоуправление. По образному выражению В. И. Ленина, «если центральная власть не будет вполне демократической (республикой и пр.), тогда местные власти смогут остаться лишь в мелочах автономные, самостоятельны лишь в вопросе о лужении умывальников»3.

В итоге победила точка зрения В.И. Ленина. В резолюции IV съезда РСДРП «Временное революционное правительство и местные органы революционной власти» перед пролетариатом ставилась двуединая политическая задача: создание временного революционного правительства и организация революционного местного самоуправления во всех городах и общинах, поддержи -

1 См.: Курчинский МЛ. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. – СПб., 1907. - С. 35.

2 Плеханов Г.В. Соч. В 24 т. – Т. 16. – С. 177.

3 Ленин В.И. Полы. собр. соч. – Т. 10. – С. 30.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] 9

вающих новую власть1. Несомненно, что позиция сторонников муниципального социализма была неприемлема для большевистской партии, чужда ей. Ставя перед собой цель завоевать государственную власть, большевики концентрировали все усилия на решении этой задачи. Естественно, что организация местного самоуправления носила для них второстепенный характер.

Итак, русские юристы дореволюционной России широко исследовали понятие местного самоуправления, опираясь на позиции государственной теории. При этом самоуправление не оставалось отвлеченным, чисто теоретическим понятием, оно имело глубокое практическое значение. Еще тогда, в конце XIX – начале XX в., многие русские государственные и общественные деятели считали, что в основе конституционного устройства России должно лежать широкое местное самоуправление, а взаимоотношения между центральными и местными органами строиться на равноправных началах.

Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуправления до 1917 г. по поводу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными разных стран Европы и России, можно сделать ряд выводов с учетом актуальности этой проблемы в настоящее время.

Все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим. Многолетний опыт развития теорий местного самоуправления дает основание утверждать, что возведение «китайской стены» между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно.

После октябрьского переворота 1917 г. в России теоретическая мысль в области местного самоуправления развивалась неоднозначно. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотно-

1 См.: IV съезд РСДРП//КПСС в резолюциях и решениях... – М., 1983. – Т. I. – С. 184–185.

шений органов местного самоуправления с центральными органами, и большинство авторов склонялись к государственной теории самоуправления. С другой – во второй половине 20-х гг. появляются работы, в которых высказывалось мнение, что если термин «советское самоуправление» еще сохранился, то это только результат невыясненности проблемы. Постепенно появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющего по своей природе государством централизованным.

Теория местного самоуправления в России задержалась в своем развитии на длительный период. Более того, в 30–40-е гг. во многих научных исследованиях отвергается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С. Н. Братуся «Субъекты гражданского права» вновь появляется понятие «самоуправление», правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов. Так, отмечалось, что «Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле»1. Вслед за С. Н. Братусем идея местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в советской юридической науке. Правда, под самоуправлением понималось лишь расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсуждении подготовленных проектов решений. Термин «самоуправление» появился и в партийных документах2.

Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х гг. Публикуются специальные исследования, посвященные проблемам развития самоуправления, основой для

1 Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – М., 1950.

2 Например, термин «самоуправление» употреблялся во время работы XXI съезда КПСС в 1959 г., а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: «Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местного значения».

Муниципальное право: современные подходы его понимания          21

которого должны стать местные Советы. Так, в 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика с названием, характерным для нашей современной юридической литературы: «Проблемы местного самоуправления в СССР»1. Автор так определил признаки местного самоуправления в СССР: 1) оно отражает волю местного населения; 2) не имеет своих особых интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; 3) находится во взаимоотношениях с центральными органами власти на началах демократического централизма (в соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормо-творчество и планово-регулирующая деятельность); 4) вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти, их акты обязательными для исполнения нижестоящими советскими органами власти; 5) одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов (они подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов); 6) самоуправление предполагает полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесенных к их ведению.

Следует отметить, что В.А. Пертцик рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Таким образом, местные Советы рассматривались в СССР как органы, имеющие «двойственную» природу: 1) органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, и 2) органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Однако они так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволившие бы осуществлять не только нормотвор-ческую, но и управленческую функцию.

Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

В конце 80-х гг. возникает идея о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа. Признавалось, что управление все в большей степени должно становиться делом

1 См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. – М., 1963.

самого населения, а Советы рассматривались как главное звено государственной самоорганизации народа – субъекта управления, сочетающих государственные и общественные начала, одну из форм непосредственного взаимодействия народа с государством.

Движение общества в сторону расширения активности населения, поиск новых форм представительной и непосредственной демократии потребовали необходимости более глубоких теоретических разработок по вопросам местного самоуправления. В 1986 г. проблеме организации и развития местного самоуправления были посвящены работы таких ученых, как Ю.И. Скуратова, Б.Н. Топорнина, Н.В. Цвика, М.А. Шафира, А.Е. Волкова, Г.В. Дыльнова и др. Так, Б.Н. Топорнин, обобщая опыт и тенденции социалистического самоуправления, определял его как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности, а Г.В. Дыльнов – как способ, форму организации жизнедеятельности общества, демократическую систему управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и при их непосредственном и решающем участии.

К принципам самоуправления в тот период относили принадлежность власти всему коллективу, ее осуществление коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной и прямой демократии, государственных и общественных начал в управлении, централизованного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством принятых сообща социальных норм.

90-е гг. явились важнейшим этапом в утверждении и развитии идей местного самоуправления в нашей стране. И эти идеи нашли отражение в законодательстве того периода.

Принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 был первым актом в истории Советского государства, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Однако в существовавшей системе Советов сохранялась

1 См.: ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          23

присущая ей соподчиненность как Советов, так и их исполнительных и распорядительных органов. Как справедливо замечает В.А. Ясюнас в одной из своих работ, «местное самоуправление уже не противоречит государственному, а сочетается с ним, т.е. имеет «государственный» характер»1.

Правда, тогда существовала и другая точка зрения: постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о двойственной природе – государственной и общественной. Так, авторы учебника «Муниципальное право» считают, что в соответствии с положениями Закона СССР от 9 апреля 1990 г. и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г.2 «Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой, местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления»3.

Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может определяться однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание утверждать, что местное самоуправление содержит элементы как государственного, так и общественного институтов4.

Двойственный характер деятельности органов местного самоуправления нашел свое отражение в так называемой теории дуализма муниципального управления. Сущность этой теории состоит в том, что органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Принятие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в 1991 г. было первым шагом на пути утверждения прин-

1 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 7.

2 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29.- Ст. 1010.

3 Муниципальное право: Учебник/ Под ред. А.И. Коваленко. – М., 1997. – С. 208.

4 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. – Новосибирск, 1995. - С. 10.

ципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что свойствены советской организации власти. Этот Закон воспринял принцип разделения властей; «расписал» статус представительного органа (местного совета) и местной администрации как органа управления; закрепил единую для всей страны модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Закон стимулировал процесс формирования институтов самоуправления (особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках). Такое явление, как территориальное общественное самоуправление, привлекло в тот период внимание ученых. Впервые выделяются характерные признаки органов территориального общественного самоуправления: а) территориальный принцип организации и деятельности; б) представительный характер; в) самоуправленческая природа; г) общественная форма1. Приведено и определение этих органов как общественной формы местного самоуправления, образуемой на уровне микрорайонов, жилищного комплекса, села и поселка, для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующей территории, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных нормативных актов.

Однако эти Законы не привели к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системе местного самоуправления. При всей новизне ряда институтов и положений они отражали преемственность статуса и функций системы местных Советов народных депутатов. Концепция «полнота власти Советов на своей территории» сохраняла влияние при определении содержания функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления, их полномочия во взаимоотношениях с органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями. Трансформация местных Советов в органы местного самоуправления не удалась.

Российское законодательство начала 90-х гг. исходило из положительного опыта советской представительной системы, а также из существующих к этому времени различных теоретиче-

1 См.: Государство и право. – 1992. – № 7.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          25

ских разработок отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства1. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Они подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны, и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»2.

Необходимо отметить, что влияние зарубежного опыта на разработку нормативных актов в области местного самоуправления весьма противоречиво. Как правило, главное внимание в зарубежном опыте уделялось не столько содержанию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам, причем все большую популярность завоевывала модель «сильный мэр – слабый Совет». Ее пытались совместить как с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении, так и с определенным наследием статуса местных Советов народных депутатов: все это нашло отражение в Законе РСФСР 1991 г.

1 См.: Местное самоуправление. – М.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российских городов, 1995. – С. 18.

2 Коммунальное управление в Финляндии. – Хельсинки, 1985. – С. 38.

Распад системы Советов в конце 1993 г., Конституции РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. открыли путь к воссозданию местного самоуправления на демократических началах.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантировала его осуществление и определила его статус как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтвердив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Однако определение конституционных основ местного самоуправления не только не завершило многочисленных дискуссий, о судьбе местного самоуправления в России, но и не ликвидировало нарастающих противоречий в реальной политической практике. Во многом это объясняется принятием на уровне субъектов Федерации законодательных актов, противоречащих федеральному законодательству.

В этих условиях Закон об общих принципах организации местного самоуправления определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в России. Разработка, обсуждение и принятие этого Закона стали важным этапом в развитии не только муниципального права, но и муниципальной теории. Необходимо отметить, что Закон согласуется со всеми конституционными нормами, определяющими роль местного самоуправления в осуществлении народовластия. В основе его концепции лежит понятие «муниципальное образование», публично-правовой статус которого интегрирует главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Закон полностью соответствует основным положениям Европейской хартии о местном самоуправлении.

Хартия была открыта для подписания 15 октября 1985 г. Целью Хартии является провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении, которых до 1985 г. не существовало в

Муниципальное право: современные подходы его понимания          27

Европе. Хартия не затрагивает существующие виды и системы местного самоуправления, но содержит основные принципы, которым должно отвечать это самоуправление.

Европейская хартия о местном самоуправлении оказала влияние на разработку законодательства о местном самоуправлении России, в том числе базового Закона об общих принципах организации местного самоуправления. А 11 апреля 1998 г. был принят Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»1; Хартия вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.2

Статья 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Из этого определения можно вычленить ряд ключевых понятий, которые и характеризуют смысл местного самоуправления.

Прежде всего обратим внимание на то, кто в соответствии с Хартией является субъектом местного самоуправления. Это не органы власти и управления, а местные сообщества, т.е. сами люди, население самоуправляемых единиц. На первый взгляд выделение такого субъекта не очень-то согласуется с реальностью, даже на Западе. Действительно, мало где можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка такой «подлинности» еще не совершенна. И тем не менее законодательство демократических стран оперирует именно термином «местное сообщество». Таким путем общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная еще, в чем конкретно может выразиться реальное самоуправление людей на определенной территории, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое не сковывало бы инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления. Ведь фактически основное бремя ложится на организованные легитимные структуры – органы, должностных лиц. И все-

1 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1695.

2 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

таки данный акцент не случаен. Он высвечивает сердцевину философии самоуправления.

До сих пор идут споры, считать ли местное самоуправление просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов или же это еще и более глубинная идея – самоорганизация самих жителей. Другими словами, что это: автономия местной власти или самоуправление людей? На наш взгляд, местная автономия, разделение власти на государственную и местную – только условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей.

Еще один момент, отличающий местное самоуправление в приведенной дефиниции Хартии, заключается в праве и способности местных сообществ контролировать и управлять значительной частью общественных дел. Поскольку в разных странах Европы существуют весьма разнообразные системы местного самоуправления (местного управления), различный объем местных дел, постольку Хартия закрепила такую довольно общую формулу. Ее смысл не в том, что существует некий общий для всех перечень местных вопросов, которые доверяется решать местным сообществам, а в том, что если этот перечень установлен в национальном законодательстве (федеральном или региональном), то уже никто не вправе вмешиватвся в его осуществление. Другими словами, компетенция органов местного самоуправления является исключительной и защищается правом и институтами правовой охраны.

Следующий момент, характеризующий местное самоуправление и включенный в определение, даваемое Европейской хартией, – это собственная ответственность местных сообществ (под рвою ответственность). На наш взгляд, это вообще едва ли не самый специфичный признак местного самоуправления – возложение на ответственного субъекта необходимости нести все тяготы, неблагоприятные последствия, вызванные неправовым или неумелым использованием властных рычагов.

Практическое значение этой категории состоит в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью) государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий. Это, конечно, не означает, что государство бросает население на произвол


Муниципальное право: современные подходы его понимания          29

судьбы. Речь идет об ответственности лишь за тот круг вопросов, которые обязуются решать сами местные сообщества, т.е, граждане непосредственно или через создаваемые ими местные органы. Вот почему, кстати, очень многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения.

Фактически мы в общем виде описали основания ответственности местных сообществ, т.е. то, за что они должны отвечать. Однако остаются вопросы: перед кем сообщество несет ответственность и в чем выражаются неблагоприятные последствия? На первый вопрос ответ дает сама формула «под свою ответственность». Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести, точнее говоря, неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Следовательно, население само отвечает перед собой, и на каждом жителе лежит доля этой ответственности. Мы, кстати, здесь ответили и на второй вопрос – о «санкциях» в механизме ответственности местных сообществ. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества как раз и выступают в виде низкого уровня социальных благ (на минимуме того, что обязуется гарантировать государство), нездоровой и некомфортной среды обитания, высокого криминального уровня оперативной обстановки и многого другого.

В этом механизме нет ничего нового. Практически такую же ответственность несет и предприниматель. Ведь бизнес осуществляется под свою ответственность – ответственность собственника, индивидуального или коллективного. Если «дела не идут», то собственник может оказаться банкротом. И это для него самая суровая «санкция», мера ответственности.

Но что делать с местным сообществом, которое оказалось «банкротом»? В конце концов с гражданами государства, причем не просто гражданами как отдельными личностями, но еще и составляющими население? Пока эта проблема совершенно не разработана ни в российской теории муниципального права, ни тем более в законодательстве. Но именно она должна привлечь к себе особое внимание, ибо без ее решения нельзя вести речь о законченном механизме местного самоуправления. Выскажем лишь некоторые предварительные соображения.

Во-первых, в рамках муниципального права стоит ввести в правовой обиход понятие «банкротство» в отношении местного сообщества с одновременным установлением специальной процедуры его объявления или самообъявления.

Во-вторых, государство (в лице его органов, видимо, региональных) должно выяснить, не было ли вызвано «банкротство» сообщества объективными обстоятельствами, была ли оказана ему своевременная и достаточная помощь. Ведь известно, что р'азные территории, населенные пункты в силу природных, демографических и иных факторов находятся в неравных условиях. Не случайно законодательством развитых демократических стран предусмотрено выделение дотаций местным сообществам, иные меры для выравнивания их уровня жизни.

В-третьих, если выяснится, что «банкротство» вызвано субъективными факторами (непродуманными решениями, пассивностью и др.), то, возможно, на какой-то период данное местное сообщество должно быть передано под централизованное управление. Тем самым население временно лишается права осуществлять местное самоуправление, но без запрета, разумеется, общественных самоуправляемых структур. Неблагоприятные последствия в этом случае выражаются в том, что централизованное управление обязуется обеспечивать лишь гарантированный общегосударственный минимум социальных благ гражданам.

На все это могут возразить: о какой активности и солидарности населения можно сейчас говорить в России, где пока все зависит от властей, где у граждан нет рычагов воздействия на них, кроме, пожалуй, самых крайних – забастовок, голодовок, пикетов и др. Возражение это верное, но мы ведем речь о должном, а, к сожалению, не о действительном. Реальность такова, что и власти, и население существуют по-прежнему психологически и объективно в советских координатах. Немалое влияние на сохранение такого положения оказывает, с одной стороны, отсутствие навыков российской общинное™ (которые, напри-

Муниципальное право: современные подходы его понимания          31

мер, в узбекских махаллях-кварталах так и не были утрачены), развитого гражданского общества, вне которого также нельзя говорить о полноценном воздействии на власть со стороны общественности; а с другой – отсутствие строгих механизмов, рычагов установления и поддержания ответственной зависимости местных властей от населения. Последнее представляется наиболее значимым. Ведь когда мы говорим об ответственности местных сообществ, надо иметь в виду, что ответственность эта опосредованная. Опосредуют ее прежде всего органы местного самоуправления. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают большинство решений, именно они представляют сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами, вступают даже в международные отношения (разумеется, на местном уровне). Вот почему ответственность местных сообществ в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления. Отсюда вытекает довольно простая закономерность: принимая на себя ответственность за состояние местных дел в общесоциологическом смысле, местные сообщества должны иметь возможность контролировать органы местного самоуправления, в случае необходимости применять к ним меры уже юридической ответственности, с тем чтобы не доводить дело до неблагоприятных последствий для всего сообщества либо вовремя ликвидировать эти последствия.

Однако надо иметь в виду, что автономия местных сообществ при местном самоуправлении не означает устранения государства от контроля за состоянием дел в них. А поскольку государство взаимодействует не с сообществами непосредственно, а через органы местного самоуправления, постольку эти органы несут ответственность не только перед сообществом, но и перед государством.

Вообще вопрос о формах и способах контроля за местным самоуправлением – один из наиболее важных в муниципальном и конституционном праве. Эти две отрасли права соединяются, кстати, именно по данной проблеме, поскольку тут находится основная точка соприкосновения государства и местного самоуправления.

Таким образом, демократический правовой режим в местном самоуправлении, т.е. режим, который не позволяет местным


32________________________________________Глава 1

властям, с одной стороны, вставать над населением, ориентироваться лишь на собственные интересы (карьерного характера), а с другой – пренебрегать законом, в котором концентрируется общая воля, – такой режим с неизбежностью предполагает механизмы ответственности местных органов как перед населением, так и перед государством.

В чем же заключаются признаки, позволяющие отличать местное самоуправление от государственного управления? Во-первых, это различие в характере власти. Государственная власть есть власть суверенная, верховная, которая может самореформироваться. Органы же местного самоуправления действуют в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. Во-вторых, это разграничение сфер компетенции власти центральной и местной, т.е. очерченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения и прежде всего социальной сферы, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление должно иметь самостоятельные источники финансирования. В-четвертых, местное самоуправление строится на ограниченных территориях. В-пятых, обязательно наличие выборных органов местного самоуправления. Приведенные признаки – наиболее характерные, общепризнаны и существуют в большинстве государств мира.

 

§ 3. Предмет и место муниципального права в системе права

Известно, что предметом любой отрасли права является определенный вид однородных или родственных общественных отношений, урегулированных нормами права. Отрасль состоит из институтов, отдельных видов и групп норм, наконец конкретных норм. Эта четкая предметная определенность характеризует отрасль права, что позволяет избежать путаницы в непосредственном правоприменении. Конечно, право усложняется, от некоторых отраслей «отпочковываются» новые отрасли права с четко выделившимся предметом (например, право социального обеспечения совсем недавно выделилось из трудового права).

 

§ 4. Общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права

Осуществление местного самоуправления обусловливает вступление местного населения, всей структуры органов, определяемой им самостоятельно, всех должностных лиц и муниципальных служащих в разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Эти отношения можно классифицировать по характеру норм конкретных отраслей права. К первой группе относятся те отношения, которые по своему характеру и содержанию могут регулироваться только нормами муниципального права. Они возникают при определении населением структуры органов местного самоуправления, их формировании, принятии устава муниципального образования, подотчетности и подконтролъности перед населением, основывают взаимоотношения депутатов и местных должностных лиц с населением, служат основанием досрочного прекращения их полномочий, и т.п.

Вторую группу отношений составляют те, которые возникают при управлении всем социально-экономическим комплексом местного хозяйства, обеспечении и охране законных прав и интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования. Основными из них являются отношения по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальной собственностью; планирование комплексного экономического и социального развития подведомственной территории, решение перспективных и текущих вопросов жизнедеятельности

 

§ 5. Источники муниципального права

Система источников муниципального права. Местное самоуправление имеет важное значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее единственному источнику – народу. С имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет реализовано местное самоуправление, если отсутствует четкая система распределения полномочий между органами федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Этнические и исторические особенности России, сложив-


38

Глава 1

 

 

 

 

шаяся непростая социально-экономическая и политическая ситуация затрудняют и даже делают невозможным управление огромной страной только из центра, поэтому организация общественной жизни должна включать механизмы саморегуляции регионов и муниципальных образований. Чем больше действительно местных проблем будет передано на региональный и местный уровни, тем более эффективным будет их решение.

Местное самоуправление в России регламентируется международными правовыми актами о местном самоуправлении, Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституциями (уставами), законами и иными правовыми актами субъектов, уставами муниципальных образований и иными локальными (местными) правовыми актами.

Существуют две классификации источников муниципального права. Во-первых, их можно разделить на две большие группы по содержанию – систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении России и субъектов Федерации) и тематические, т.е. посвященные отдельным аспектам организации местного самоуправления (например, о местном референдуме, о выборах органов и должностных лиц органов местного самоуправления).

Во-вторых, с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить четыре группы источников муниципального права.

К первой группе источников относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ, которая содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. На этом же уровне принимаются федеральные законы, которые также являются важнейшими источниками муниципального права, и указы Президента РФ, например Указы Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          39

Основные направления внутренней и внешней политики российского государства Президент РФ ежегодно определяет в своих посланиях к Федеральному Собранию РФ. Начиная с 1994 г., в этих посланиях указываются основные проблемы на пути развития местного самоуправления в России и способы их решения.

Нормы муниципального права могут содержаться в постановлениях палат Федерального Собрания РФ, которые также относятся к источникам муниципального права, например постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации»'.

К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства РФ, в частности постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65, которым утверждено Положение о федеральном реестре муниципальных образований2, а также нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

И наконец, к ним относятся постановления Конституционного Суда РФ, например постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»3.

Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации. Это Конституции Республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, например Закон Московской области от 30 января 1996 г. «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области»4.

Кроме того, в эту группу входят акты Президентов Республик, глав администраций других субъектов Федерации, поста-

1 См.: Ведомости Федерального Собрания РФ. – 1994. – № 6. – Ст. 284.

2 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 4. - Ст. 486.

3 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

4 См.: Подмосковные известия. – 1996. – 8 февр.


40

Глава 1

 

 

 

 

новления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, содержащие нормы муниципального права.

В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, а также органами и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего акты муниципальных образований: уставы, общеобязательные правила по предметам ведения образования, принятие которых предусмотрено уставом, решения представительных органов местного самоуправления, акты главы муниципального образования и др.

Особенностью источников муниципального права, вытекающей из самой природы местного самоуправления, является высокий удельный вес локальных (местных) нормативных актов.

Четвертую группу источников муниципального права образуют международные правовые акты в сфере местного самоуправления, обязательные для исполнения в России. Сюда можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого в настоящее время является Россия, Европейская хартия местного самоуправления1, ратифицированная нашей страной.

Характер и пределы регулирования правовых отношений по местному самоуправлению в России связаны с федеративным устройством и политико-правовой природой местного самоуправления. Сложность поиска оптимального баланса системы, такого регулирования очевидна: от правильного распределения полномочий зависит ее эффективность.

Конституция РФ об основных принципах и статусе местного самоуправления. Конституция РФ определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления в России. Надо отметить, что ни одна конституция федеративного государства прошлого и настоящего не решала столь развернуто и фундаментально вопрос о местном уровне власти, как Конституция 1993 г.

1 См.: Народный депутат. - 1993. - № 11. - С. 57-59.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          41

''•' Конституционное решение вопроса об организации децентрализованной публичной власти основано на том, что муниципальные органы не могут быть агентами центральной власти на местах или органами государственной исполнительной ветви власти. Законодатель учитывал прежде всего необходимость развертывания системы народовластия в различных видах поселений. Причем эта территориальная публичная власть должна структурироваться таким образом, чтобы исполнять законодательные предписания органов государственной власти по всем вопросам обеспечения жизнедеятельности местного населения. Действенная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом федерального Правительства, а с другой – формой народоволастия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть1.

Политическое право граждан на местное самоуправления обеспечивается конституционно-правовыми нормами,.дающими гражданам возможность как путем непосредственного волеизъявления (референдумы, выборы и другие прямые формы прямой демократии), так и через активное и пассивное избирательское право, равный доступ к муниципальной службе обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также через возможность граждан получить другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Акцент на это политическое право гражданина не случаен, поскольку оно часто нарушается государственными органами и органами местного самоуправления.

Публичный характер этой территориальной власти обеспечивается правом местного населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конститу-

1 См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 49.


42________________________________________Глава 1

ции РФ). Территориальная публичная власть характеризуется наличием у нее полномочий на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Она осуществляет охрану общественного порядка, а также решает иные вопросы местного значения. Население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Следовательно, местное самоуправление по Конституции РФ является одновременно и публично-властным учреждением (корпорацией публичного права), осуществляющим публичную власть в пределах конкретной территории городских, сельских и иных видов поселений и корпораций, и субъектом гражданско-правовых отношений, решающим многие вопросы местного значения. Развивая конституционные нормы о муниципальной собственности ГК закрепляет ее как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215). Следовательно, местное население, как и другие субъекты права собственности, может участвовать в гражданско-правовых отношениях, т.е. обладать правоспособностью. Субъекты права муниципальной собственности могут заключать различные гражданско-правовые сделки, контракты, быть истцом и ответчиком в судебных спорах. Кроме того, население определяет форму управления муниципальной собственностью в уставе муниципального образования, или в иных нормативных актах, принимаемых на местных референдумах и в других формах прямой (непосредственной) демократии.

Публично-правовая и гражданско-правовая природа местного самоуправления неразрывно связана с организацией народовластия в государстве. Государство, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечивает его реализацию прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение законов осуществляется на местах, в пределах соответствующих территорий, не правительственными органами, а местным населением и образуемыми


43

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

им соответствующими органами местного самоуправления городов, районов и других поселений. На этом уровне организации публичной власти диалектически соединяются воля законодателя с конкретными интересами местного населения, которое может становиться основным субъектом управленческих, административно-правовых отношений, что является первой характерной чертой местного самоуправления. Вторая характерная черта муниципального управления вытекает из первой. Государственно-правовая природа местного самоуправления, следовательно, определяется не только необходимостью децентрализации публичной власти, но и более значимой проблемой организации государственной власти вообще. Административные органы местного самоуправления формируются с учетом обеспечения их тесной функциональной связи с органами государственного управления.

Однако само местное самоуправление как форма народовластия получает полномочия не только от Конституции РФ, но и конституций, уставов, субъектов Федерации, различных федеральных и региональных законов. Причем установление общих принципов организации системы местного самоуправления является предметом совместного ведения России и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ).

Местное самоуправление является конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную власть в пределах соответствующей территории, имеет свой бюджет и местные источники его наполнения.

Соответствующее положение и статус местной власти непосредственно закреплены в Конституции РФ и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Этот Закон ввел конституционно-правовое понятие муниципального управления, которое включает его территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме того, Закон закрепляет за выборными и иными органами местного самоуправления статус юридического лица (ст. 20), возможность устанавливать символику муниципальных образований (ст. 11) и другие атрибуты территориальной публичной власти.

Таким образом, Конституция РФ и федеральное законодательство предусматривают, что местное самоуправление образу-


44                                                                                       Глава

ет основу конституционного строя России, форму народовластия в городских, сельских и иных видах поселений. Эта власть решает вопросы местного значения и выполняет государственные полномочия, которые ей делегируют органы государственной власти. Она является субъектом не только административно-правовых отношений, но и активным субъектом различных гражданско-правовых сделок и контрактов, может быть истцом и ответчиком в судебных спорах.

Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности местного самоуправления, его гарантии. Этому посвящены гл. 8 «Местное самоуправление», а также ст. 3 и 12. Пункт «н» ст. 72 также относится к организации местного самоуправления. Помимо этого, в Конституции РФ упоминаются органы местного самоуправления (ст. 15, 24, 32, 33, 40, 46, 67), местное самоуправление (ст. 18), муниципальная собственность (ст. 8 и 9), муниципальные жилищные фонды (ст. 40), муниципальные учреждения здравоохранения (ст. 41), муниципальные образовательные учреждения (ст. 43). Таким образом, вопросам местного самоуправления в Конституции РФ посвящено 19 статей. Такого подробного регулирования местного самоуправления не знает ни одна зарубежная конституция.

Нормы Конституции РФ регулируют положение и деятельность местного самоуправления настолько полно и четко, что до принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления некоторые субъекты Федерации делали попытки организовать деятельность местного самоуправления на ос1 нове одних только конституционных норм, и в некоторых случаях их попытки оказались удачными. Эти регионы, в частности Нижегородская область, значительно опередили своих соседей в деле становления местного самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Федеральное законодательство по вопросам организации и деятельности местного самоуправления пока находится в стадии становления. Из большого числа федеральных законов, необходимых для регламентации создания и деятельности органов местного самоуправления, в России приняты и действуют всего лишь несколько: один систематизированный – об общих принципах организации местного самоуправления и несколько зако-


45

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

нов об отдельных аспектах организации местного самоуправления, в том числе от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1, от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 2, от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»3.

Некоторые отраслевые федеральные законы наряду с регуляцией отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, регламентируют и иные правоотношения. Для правовой регламентации местного самоуправления важное значение имеют Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4, Законы РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г., и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., Налоговый (часть первая) и Бюджетный кодексы РФ (оба приняты 31 июля 1998 г.) и др.

Наряду с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в ряде субъектов Федерации действуют некоторые положения Закона о местном самоуправлении, например ст. 49–76 и 80–86, в части, не противоречащей Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия соответствующих законов субъектами Федерации. Во многих субъектах Федерации законы о местном самоуправлении уже приняты. Такая сложность правового регулирования объясняется тем, что вопросы регламентации собраний (сходов) граждан, территориального общественного самоуправления, разграничения предметов ведения муниципальных образований отнесены к ведению субъектов Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении. Работа по созданию правовых основ местного самоуправления ведется субъектами Федерации. Для обеспечения формирования органов местного са-

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

2 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

3 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 2. - Ст. 224.

4 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.


46________________________________________Глава 1/

моуправления согласно рекомендациям Миннаца России дол?к-ны быть приняты следующие законы субъектов Федерации: /

об административно-территориальном устройстве субъекта Федерации;

о местном самоуправлении в субъекте Федерации;

о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте Федерации;

о муниципальной службе в субъекте Федерации;

о местном референдуме в субъекте Федерации;

о порядке регистрации уставов муниципальных образований в субъекте Федерации. Кроме того, к основному пакету законов, необходимых для эффективного функционирования местного самоуправления, относятся также акты о собраниях (сходах) граждан, о межбюджетных отношениях, о порядке передачи государственной собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Не следует забывать, что основополагающие положения о местном самоуправлении должны содержаться в конституциях и уставах субъектов Федерации.

Право принимать законы о местном самоуправлении все субъекты Федерации получили после вступления в силу в 1993 г. Конституции РФ. В некоторых из них сложилась ситуация, когда законы о местном самоуправлении приняты ранее уставов (основных законов). По оценке Миннаца России, лишь в шести субъектах Федерации (Калининградская, Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская и Тюменская области) создана удовлетворительная правовая база местного самоуправления. В тех регионах, где органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению (Алтайский край, Липецкая, Белгородская, Калужская, Псковская и Ярославская области) в целом завершается процесс формирования системы органов местного самоуправления, приобретен начальный опыт решения проблем в интересах населения муниципальных образований.

Вместе с тем многие нормативные акты Федерации противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству о местном самоуправлении. Наиболее типичными нарушениями, как об этом говорилось на Международной конференции по про-


\

Муниципальное право: современные подходы его понимания          47

блемам соответствия законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления, проводившейся в Тамбове в январе 1998 г., являются следующие:

установление ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне;

ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления;

превышение пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения;

передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без необходимой материальной и финансовой поддержки;

выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении, и др.

Эти нарушения наиболее характерны для республик в составе России и начинается уже с их конституций.

В Республиках Адыгея, Саха, Башкортостан, в некоторых других регионах было предусмотрено создание органов «местной государственной власти», «местного государственного управления» вместо органов местного самоуправления. Здесь органы власти на местах не отделены от системы органов федеральной власти и являются продолжением государственного управления. В частности, в Республике Саха (Якутия) создание местных представительных органов государственной власти на уровне поселка, наслега, села приостановлено до принятия окончательного решения Конституционным судом Республики Саха (Якутия) по делу о проверке соответствия Закона, содержащего эти положения, Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции РФ. Но окончательное решение так и не принято, что фактически саботирует реформу местного самоуправления.

Данная ситуация связана прежде всего с тем, что конституции многих республик в составе России приняты до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а некоторые – и до принятия Конституции РФ. В дальнейшем законодатели субъекта Федерации не утруждали себя приведением конституций своих Республик в соответствие с федеральным законодательством.


48

Глава

 

 

 

 

Некоторые субъекты Федерации устанавливают паралле.яь-ное существование местного самоуправления и местного государственного управления на уровне городов и районов –< это Республики Карелия, Ингушетия, Коми и некоторые другие. До тех пор, пока законодатель на федеральном уровне не решил вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти, субъекты Федерации могли устанавливать свою систему этих органов в соответствии с основами конституционного строя России.

Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Федерации, ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта, поэтому система таких органов на уровне субъекта Федерации может включать как высшие органы власти, так и территориальные, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных его административно-территориальным устройством.

Уставы краев, областей и законы субъектов Федерации о местном самоуправлении и по отдельным аспектам организации местного самоуправления в целом соответствуют федеральному законодательству о местном самоуправлении в отличие от правовых актов Республик в составе России, хотя и в них есть определенные несоответствия российскими законами. Среди наиболее часто встречающихся нарушений можно отметить стремление к регулированию решений тех вопросов, которые находятся в компетенции муниципальных образований, являются вопросами местного значения: структура и порядок формирования представительных органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления населения в решении вопросов местного значения, срок полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д. Для подобных нарушений безусловно есть и объективные причины, например не во всех субъектах Федерации завершен процесс формирования представительных органов местного самоуправления, не везде приняты уставы муниципальных образований, т.е. отсутствует правовая база на местном уровне. Вместе с тем часто характер и содержание устанавливаемых норм явно противоречат интересам муниципального образования, ог-


Муниципальное право: современные подходы его понимания_________49 \

раничивают их самостоятельность, создают дополнительные препятствия для деятельности органов местного самоуправления. Хуже всего, когда данные нарушения вызваны чисто политическими причинами, нежеланием делиться властью с органами местного самоуправления. Так, законами Астраханской и Московской областей в нарушение федерального законодательства установлена подчиненность одного муниципального образования другому, в Пермской, Архангельской, Вологодской и Кемеровской областях, Ставропольском и Красноярском краях утверждена структура органов местного самоуправления и установлена дата проведения в них выборов, что является вмешательством в их компетенцию. Практически во всех субъектах Федерации имели место такие факты, как отстранение от должности в административном порядке избранных глав муниципальных образований, ликвидация без учета мнения населения существующих муниципальных образований, назначение референдумов по вопросам местного значения органами государственной власти.

Многочисленность всех нарушений законодательства о местном самоуправлении объясняется прежде всего недостаточностью влияния на разрешение этой важной проблемы федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Миннаца России и Минюста России. Миннац России вправе издавать только рекомендации по данным вопросам, проведенные же Минюстом России экспертизы законодательных актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, правовых последствий не имеют. Сложившаяся ситуация объясняется тем, что процедура представления на экспертизу нормативных актов в должной степени не регламентирована и не является обязательной. Некоторые субъекты Федерации, в частности Республика Башкортостан, вообще не представляет свои законы в Минюст России, поэтому его заключение о несоответствии нормативного правового акта субъекта Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству носит, по сути, рекомендательный характер.

Судебный контроль за законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении также практически полностью отсутствует. Конституционный Суд РФ не может быстро рассматривать дела, к тому же его решения носят конкретный ха-


50

Глава

 

 

 

 

рактер и не распространяются на подобные нарушения в других субъектах Федерации.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»1 допускает возможность создания конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, который мог бы рассматривать вопросы соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации. Таким образом, сделана попытка переложить значительный объем работы по судебным спорам в сфере местного самоуправления на места. Однако это не решает проблему. Так, соответствие законов субъекта Федерации федеральному законодательству конституционный (уставный) суд субъекта Федерации проверять не вправе. К тому же конституционные (уставные) суды созданы пока только в 14 субъектах Федерации из 89.

В качестве причины несоответствия законов субъектов Федерации о местном самоуправлении федеральному законодательству следует назвать и непоследовательность федерального законодателя, и неразработанность многих аспектов организации местного самоуправления на федеральном уровне. Думается, что с создания семи федеральных округов и назначения представителей Президента РФ положение изменится в лучшую сторону.

Особенности правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Москва и Санкт-Петербург – два самых больших города России с огромным экономическим потенциалом, высоким уровнем развития культуры, в том числе правовой.

Местное самоуправление и в Москве, и в Санкт-Петербурге отсутствовало более четырех лет. Как и по всей стране, местные Советы в этих городах распущены президентским указом осенью 1993 г., но в отличие от других регионов восстановление самоуправления затянулось. И дело тут не только в нежелании городских властей – эти города оказались в «ловушке двойного статуса». Будучи и городами, и субъектами Федерации, Москва и Санкт-Петербург должны были – при буквальном соблюде-

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          51

нйи норм Закона об общих принципах организации местного самоуправления – иметь на городском уровне и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Если бы на территории городов было бы создано несколько самостоятельных муниципальных образований, то между ними пришлось бы поделить и ТЭЦ, и станции метрополитена, и теплотрассы.

Конечно, сложившаяся ситуация была абсурдна. В марте 1997 г. в Закон об общих принципах организации местного самоуправления внесена так называемая поправка Шишлова, устраняющая это противоречие. Москве и Санкт-Петербургу предоставлено право, во-первых, не создавать общегородских органов местного самоуправления, во-вторых, в целях сохранения единства городского хозяйства сохранить за городскими властями те полномочия, которые должны по-прежнему реализовываться на общегородском уровне (транспорт, энергетика и др.). Казалось бы, путь к становлению реального местного самоуправления открыт. Но местное законодательство этих двух городов существенно различалось (хотя можно выделить некоторые общие черты), да и противоречило федеральному законодательству и здравому смыслу.

Новый принцип организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге заключается в следующем. Муниципальными образованиями объявили не существовавшие 22 городских района, а 111 микрорайонов, границы которых совпадают с территориями, обслуживаемыми ремонтно-эксштутационными учреждениями (РЭУ), при этом пригороды Санкт-Петербурга (Пушкин, Кронштадт, Колпино и др.) сохранили свой статус единых самоуправляющихся территорий.

В день выборов на участки для голосования на всей внутригородской территории пришло от 10 до 15% избирателей, что значительно меньше необходимых 25%. Напротив, почти во всех пригородных муниципальных образованиях выборы состоялись и муниципальные Советы избраны. Почему? Думается, ответ прост. Неучастие в выборах есть форма протеста граждан против либо всех предлагаемых кандидатов, либо выборных органов в целом. Кандидатов граждане практически не знают, зато знают, что вместо понятных и знакомых райсоветов им предлагают избрать какие-то микрорайонные муниципалитеты с неиз-


52

Глава 1/

 

 

 

 

вестными функциями. Более того, большая часть граждан, придя на выборы, так и не могла объяснить, на территории какого муниципалитета они проживают1. Такую ситуацию можно оценить как очевидную дискредитацию самой идеи местного самоуправления.

В Москве городские органы власти поступили иначе, чем в Санкт-Петербурге. Устав г. Москвы, принятый Московской городской Думой 28 июня 1995 г,2, устанавливает двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации, обладая при этом всеми полномочиями указанных органов. Районы же Москвы являются не самостоятельными муниципальными образованиями, а территориальными единицами города Москвы. На наш взгляд, такая ситуация противоречит закрепленному в ст. 12 Конституции РФ положению о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовые акты муниципальных образований. Нормативные акты о местном самоуправлении в образованиях наиболее приближены к реальным условиям жизни местного сообщества. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются ими самостоятельно, их наименование и виды, а также полномочия должностных лиц по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу определяются самим муниципальным образованием в своем уставе в соответствии с законами субъектов Федерации.

Согласно п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав – основной нормативный

' См.: Вишневский Б. Дело Собчака живет. А как насчет побеждает?//Российская Федерация сегодня. – 1998. ~ № 3. – С. 22–24. 2 См.: Устав и законы города Москвы. – М., 1996.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          53

правовой акт местного уровня. Требования к содержанию устава установлены в ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В нем указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Уставом муниципального образования могут регулироваться и другие положения об организации местного самоуправления,


54

Глава I

 

 

 

 

о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами России и субъектов Федерации.

Таким образом, устав муниципального образования – особый документ для организации жизни местного сообщества. Он разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что позволяет полностью учитывать специфику конкретного образования, его исторические и иные местные традиции. Однако возможно, что устав разрабатывается на основе типового устава, который составляется, в частности, Департаментом местного самоуправления Миннаца России и соответствующими органами в регионах.

Устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением на референдуме. Предпочтительней было бы решать такой ключевой вопрос организации жизни местного сообщества, как принятие устава, самим населением, но это не всегда технически и экономически возможно. Проведение местного референдума обходится очень дорого, и практика показывает, что в настоящее время большая часть уставов муниципальных образований принимается представительным органом местного самоуправления после публикации проекта устава в местной печати и сбора замечаний, предложений и поправок. Принятый устав муниципального образования обязательно публикуется, только после этого он вступает в силу.

Дополнения и изменения в устав вносятся, как правило, в том же порядке, в каком он принимался. Предложения об изменениях в устав могут инициировать глава муниципального образования, группа депутатов представительного органа местного самоуправления или местное население.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия. Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют


Муниципальное право: современные подходы его понимания          55

законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.)- Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие его Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Длительное время дискутировался вопрос о влиянии государственной регистрации на порядок вступления в силу устава муниципального образования. В одних субъектах Федерации считали, что вступлению в силу устава муниципального образования предшествует его государственная регистрация; в других – что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) безотносительно к процедуре государственной регистрации, которая является самостоятельным актом. Такая позиция приводила к определенным и весьма значительным проблемам. Предположим, что устав муниципального образования принимается на местном референдуме. Решение референдума окончательно и может быть изменено только референдумом. Если же отдельные положения устава противоречат закону, то в регистрации устава может быть отказано, а это может привести к правовому тупику.

Ответ на дискуссионный вопрос дал Президиум Верховного Суда РФ в своем решении от 29 октября 1997 г. по делу о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области». В решении отмечается, что согласно п. 3 ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, а в соответствии с п. 5 этой же статьи устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Толкование данной статьи позволило сделать вывод о том, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией соответствующего нормо-творческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого


56

Глава 1

 

 

 

 

устав вступает в силу. Таким образом, Верховный Суд РФ решил затянувшийся спор о связи государственной регистрации уставов муниципальных образований и вступлении их в силу1. Однако представляется целесообразным внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления, которые уточнили бы формулировки в части определения вступления в силу уставов муниципальных образований.

Наряду с принятием устава муниципального образования органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и иные правовые акты. Их наименование и виды, полномочия по принятию (изданию), порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Иные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В теории муниципального права, помимо устава муниципального образования, выделяются следующие виды правовых актов:

а) регламент представительного органа местного самоуправления. В нем определяются порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его заседаниях, образования комиссий, комитетов, и т.д.;

б) решение (постановление). Этот акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления носит общий характер;

в) положение, в котором систематизируются нормы статусного (об органе) или тематического содержания, утверждаемые распорядительным актом;

г) распоряжение, т.е. документы оперативно-конкретного характера;

д) приказы и инструкции, содержащие положения оперативно-распорядительного характера.

Акты представительных органов местного самоуправления в большинстве случаев называются постановлениями и решениями, реже – резолюциями, заявлениями, обращениями. Глава

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1998. – № 3.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          57

муниципального образования, главы администраций издают, как правило, постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений – приказы и инструкции.

 

§ 6. История возникновения и развития местного самоуправления в России

Наиболее отличительной чертой политической истории России является приоритет государственных интересов над общественными. С момента образования русского централизованного государства (XVXVII вв.) гиперцентрализация была постоянным спутником российской государственности1. Такое положение приводило к тому, что центральная власть (царь, император) ограничивала инициативу снизу и сама проводила преобразования общественной жизни, в том числе местного самоуправления. Хотя местное самоуправление в России имеет давнюю историю, оно всегда создавалось государством, центральной государственной властью и отражало сословную структуру общества, которая юридически также была закреплена государственной властью".;

В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление XVIXIX вв., земское и городское самоуправление.

В одной из своих работ А. М. Кононов отмечал, что вечевая демократия – наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси2. Их развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины пред-

1 См.: Мулукаев Р.С., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (XVIXIX вв.) //Местное самоуправление: теория и практика/Труды Академии управления МВД России. – 1998. – С. 129.

2 См.: Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. – Саратов. 1997. - С. 43.


58________________________________________Глава 1

ставляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей – вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

^Наиболее распространенными формами местного самоуправления России средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в конце XV– начале XVIII в. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей и других должностных лиц, а основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела, безудержного расширения системы поборов.

Реформы местного управления на Руси, проведенные в середине XV в., имели своей целью ликвидировать систему кормлений (содержание должностных лиц разного уровня за счет населения) Л НА. Максимова отмечала: «Отмена кормленщиков должна" была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества в связи с возложением на них задач ранее ими не выполнявшихся, что в свою очередь приводило и к усложнению выборного аппарата. Осознавая необходимость реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия в этой


Муниципальное право: современные подходы его понимания          59

области, приводит сначала губную, а затем и земскую реформы»1.

(. Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда – основной территориальной единицы государства Русского XVIXVII вв>| Первоначально губные органы занимались сыском разбойников, «лихих людей», т.е. осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило^ губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы – губные избы создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть и из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские.

Основным принципом формирования губных учреждений как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии был принцип выборности представителей от местного сообщества. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Однако как в законодательстве, так и на практике в комплектовании аппарата допускались отступления от общего правила: неудовлетворительные результаты выборов, отсутствие в округе служилых людей могли повлечь назначение старосты приказом. Несоблюдение предъявляемых требований влекло отказ приказа утвердить в должности такого старосту с указанием на необходимость производства новых выборов. Кроме того, невозможность смены неугодного старосты губного учреждения, отсутствие действенных механизмов контроля за губными властями, неопределенность сроков пребывания в должности, ревностная охрана авторитета глав губных ведомств правительством, в силу чего жалобы на многочисленные злоупотребления выборных не

1 Максимова Н.А. Местное самоуправление России в XVIXVII вв. (историко-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов, 1996. – С. 14.


60

Глава 1

 

 

 

 

всегда влекли к их отставке, имели следствием рост злоупотреблений выборных и приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояния между населением и губными властями.

Рост значения в местном управлении с середины XVI в. губных органов, привлечение их к выполнению всевозможных правительственных распоряжений, возложение на выборные власти осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации губного ведомства наряду с административными, судебными и хозяйственными функциями очень скоро превратили эти органы в наиболее надежные и приемлемые, с точки зрения центральной власти, органы местного управления. » Крестьянское общинное самоуправление, корни которого можно обнаружить в самоуправлении свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана ГУ Грозного. Основные идеи реформы были закреплены в Уставной земской грамоте 1551 г. Их воплощением стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, создании новых органов, способных на местном уровне эффективно решать стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка и целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один-два


61

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

Помимо множества общих черт, свойственных губном и земскому самоуправлению, последние имели значительные особенности в организации и деятельности. В отличие от губного института земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью, осуществлял перевыборы земских властей и утверждал их отчеты, а также вел текущий контроль при рассмотрении наиболее важный вопросов на местных сходах.

Оценивая сущность проведенных правительством Ивана Грозного реформ местного управления, НА. Максимова приходит к заключению, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного самоуправления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Опыт земского представительства, живший сначала в обычаях, а затем закрепленный в грамотах наместничьего управления, был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления, претерпев при этом существенные изменения1,^

В своей работе Л.Е. Лаптева отмечает, что^земская реформа Ивана Грозного позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Позднее принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими2.

В начале XVII в. вводится институт воевод как основное звено местного самоуправления. Все воеводы назначались разрядным приказом, утверждались царем и боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. Воевода имел многочисленные права и обязанности: охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно-полицейские функ-

1 См.: Максимова Н.А. Указ. соч. – С. 14.

2 См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. – М., 1993. – С. 22.


62

Глава 1

 

 

 

 

ции, а также военные – набирал служилых людей, ведал местными служилыми людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т.д.), отвечал за городские учреждения, а на границе – за их охрану. Широкими были финансовые полномочия воеводы: он осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. Однако его обязанности четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит» – говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.

Существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, поэтому новый воевода Пскова князь Хованский ликвидировал органы городского самоуправления, что было типичным решением, отражавшим высокую степень бюрократического централизма, исключавшим какое-либо проявление самостоятельности мест.

В XVII в. продолжали существовать обе формы самоуправления – губная и земская, однако губное управление переживало кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. Несмотря на то что ст. 21 Соборного Уложения 1649 г. закрепляла независимость губных дел от воеводы, фактически губные старосты находились под надзором, а потом и в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником.

Петр I

Земские старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам1. Указом Петра от 30 января 1699 г. земские избы преобразованы в органы преимущественно городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности. Они состояли из выбираемых посадскими людьми

1 См.: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. – Новосибирск – Москва, 1997. – С. 27.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          £3

бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате в обход воевод и приказов.

В результате этих преобразований воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, управляли лишь служилыми людьми и их крестьянами либо вообще прекратили свое существование в качестве института государственного управления.

Как справедливо отмечают в своей работе В.В. Еремян и М.В. Федоров1, переход на бурмистерское управление был направлен на подрыв всевластия приказов и укреплял собственно местные органы управления, формируемые теперь снизу. Иначе говоря, прослеживалась тенденция на децентрализацию управления.

Указом Петра I от 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции. Вместо них на местах вводился элемент нового самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой. Более того, воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами.

Подобное управление и отношение к местному самоуправлению, игравшему незначительную роль, продолжалось до 1705 г. Выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей в городах. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий и не имели голоса в общей администрации2.

Начав реформы с создания условий для участия общества в делах областной администрации, Петр I закончил ее удалением общества от дел местного управления, передав их под опеку приказной администрации и военной силы. Компетенция местного самоуправления вновь ограничивается.

1 См.: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное управление в России XIIXX века. – М., 1998. - С. 100.

2 См.: Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. – М., 1879. – С. 29.


64

Глава 1

 

 

 

 

В ведении магистратов находилось все управление городом: финансы, развитие хозяйства, полицейские и судебные дела, образование. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов. Гильдии и цехи также подчинялись магистратам.

В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организовать городское самоуправление и установить его компетенцию. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистерской палаты был учрежден Главный магистрат, а в других городах – подчиненные ему магистраты и ратуши1. В 1721 г. был издан регламент, или устав Главного магистрата, а в 1724-м – инструкция магистратам.

В 1721 – 1724 гг. земские избы заменены ратушами и магистратами. Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президентов, 2–4 бурмистров и 2–8 ратманов. Должностные ^ица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цехи. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние принимали прямое участие в их образовании.

Система местных магистратов складывалась из провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. Магистраты стали звеньями бюрократического аппарата: деятельность городовых магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних – Главным магистратом. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост.

Принцип выборности членов магистратов не всегда соблюдался: иногда их назначали царскими и сенатскими указами, а выборных членов утверждал Главный магистрат. Утвержденные Главным магистратом чины составляли «присутствие» (бурго-

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – СПб. – Т. VI. – № 3840.


65

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

мистры и ратманы); они несли службу пожизненно и жалованья не получали.

Екатерина II

Введенные Петром I новые элементы в структуре управления со временем были преобразованы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления. В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным 7 ноября 1775 г. Екатериной II «Учреждениям для управления губерний» в стране вводилось  новое административно-территориальное деление. Отныне территория страны делилась на губернии и уезды по численности податного населения в них: 300–400 тыс. душ – для губерний и 20–30 тыс. – для уезда. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей дворянства. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия как опоры императорской власти, стало принятие 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства»1, известной в истории как «Жалованная грамота дворянству». Этот документ устанавливал ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян. Одним из наиболее важных среди них было право составлять дворянские общества и собрания.

По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать один раз в три года губернское дворянское собрание (в уезде – уездное дворянское собрание). В работе дворянских собраний могли участвовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями. Дворяне, ушедшие в отставку, не дослужившись до обер-офицерского чина, также были лишены права голоса.

Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители, из которых намест-

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16187.

3 Муниципальное право


ОО________________________________________Глава 1

ник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. В уезде дворяне избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов.

Имевшиеся в каждой губернии дворянские родословные книги помогали Сенату и местным властям вести точный учет дворянства, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения. Для составления и ведения этих родословных было создано постоянно действующее учреждение – дворянское собрание, которое снабжало необходимыми данными Герольдию Совета. Губернские и уездные дворянские собрания (каждое на своем уровне) делали представление о своих нуждах, заботились о составлении своей «особливой казны», проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей.

В функции губернских и уездных предводителей дворянства, кроме руководства деятельностью дворянских собраний, со временем стали входить и другие обязанности, например дела об опеке, раскладке рекрутской повинности в помещичьих имениях и т.д. В помощь предводителям дворянства выбирались особые депутаты. Как губернские, так и уездные предводители дворянства имели огромное фактическое влияние на губернскую и уездную администрацию.

Одновременно с Жалованной грамотой были приняты «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»1 и Городовое положение2, объединившие производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Статья 2 Городового положения устанавливала, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность. Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В Указе о введении в действие Городового положения зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны стремиться жители городов.

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16188.

2 См.: Полное собрание законов Российской империи. – СПб., 1830. – Т. 22. – С. 359.


Муниципальное право: современные подходы его понимания   £7

В соответствии с Жалованной грамотой на права и выгоды городов городским обывателям дозволялось собираться и составлять «общество градское», пользующееся определенными правами и выгодами. Обществу дозволялось составлять казну своими добровольными складками и использовать ее по «общему их согласию». Для занятия выборных должностей был установлен имущественный ценз. Низовую ячейку самоуправления образовывали ремесленные управы.

Грамота на права и выгоды городам восстанавливала органы сословного городского самоуправления. Городское общество получило права юридического лица, могло иметь собственность. Органом самоуправления было городское собрание всех «городских обывателей». Городское собрание избирало городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, а также распорядительный орган – городскую думу (городского голову и гласных от шести групп населения). Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Городской голова был и ее председателем, и председателем сиротского суда.

Однако органы городского самоуправления ограничивались в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.

Наряду с общими сословными органами создавались и частные – ремесленный сход, купеческие общества, купеческие управы и т.д., которые решали узкопрофессиональные дела.

Жалованная грамота действовала, хотя и со значительными поправками, до 1846 г., когда было принято так называемое Новое положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, которое дало городскому обществу право ведать своими местными, общественными интересами посредством особых учреждений и органов, выбранных из своего городского общества.


68

Глава 1

 

 

 

 

Новый порядок городского управления более отвечал требованиям времени.

Итак, при Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления. Опасаясь возрастания роли верхов городского населения, самодержавная власть существенно сузила компетенцию органов городского самоуправления по сравнению с петровскими временами. Основная задача городских дум состояла в «введении городского хозяйствам и всего того, что служит к пользе и нужде городам»: в вопросах благоустройства, продовольственном деле, развитии торговли и промыслов, защите сословных прав, надзоре за порядками на торгах и базарах.

Финансовая база городского самоуправления была весьма скудной. Бюджеты городов складывались из отчислений процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафов, мелких налогов (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей, других сборов с населения.

Городское самоуправление, созданное Жалованной грамотой, находилось под контролем государственных органов. Собрания городского общества могли созываться только с

«приказания и дозволением губернатора». Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Каждое дело, «нужное для общей пользы, для выгоды и украшения городам», могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.

Павел I

При Павле I государство укреплялось путем централизации власти, усиления военно-политического режима. В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением, ликвидировав управы и думы. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их со-


69

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

став входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. В его состав входили голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный – по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов – сотских и десятских. Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление (волостного голову и двух заседателей), сельский – сельского старшину и его помощников (старост, сборщика податей, сотских и десятских). Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав.

Новые учреждения местного управления оказались безжизненными, а кое-где так и не успели открыться. , „; . ; ;

Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда, сословные органы, созданные реформами Екатерины П.

Александр I

Таким образом, местное самоуправление в России носило узкосословный характер и имело довольно ограниченную компетенцию. Централизация государственной власти времен абсолютизма была не совместима с принципами народности и самоуправления. Идеи местного самоуправления как одного из способов социального управления в этот период отвергались. Сохранялись лишь отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан и купцов; сельские сходы, пред-


70

Глава 1

 

 

 

 

ставляющие собой форму крестьянского общественного самоуправления.

Как справедливо замечает Л.Е. Лаптева, потребность либерализации самодержавного строя в связи с развитием в России капиталистических отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы приспособить действующую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации. Излишняя централизация, бюрократизм в управлении местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в развитии местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей страны1.

В 40-х гг. XIX в. была предпринята попытка изменить состав городского управления. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространялось только на Петербург, Москву и Одессу2, а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора, что существенно снижало эффективность их деятельности из-за бюрократических методов работы.

Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений среди крестьян вынудили самодержавную власть в 1837 г. про: вести реформу управления государственными крестьянами: упорядочить оброчное обложение и несколько увеличить земельные наделы. Для управления ими было учреждено Министерство государственных имуществ3. Вместе с тем государственные крестьяне получили самоуправление: волостное (сход, правление и староста) и сельское (сход и староста), которые осуществляли ряд полицейских и судебных функций, а также вели дела по врачебному благоустройству, народному продовольствию, обеспечивали противопожарные мероприятия, проводили сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Вся деятельность крестьянского самоуправления проходила под усиленной опекой местных органов Министерства государственных имуществ.

1 См.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. – М., 1993. – С. 27.

2 Там же.

3 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. VIII. – Отд. 1. -№ 11189.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          71

;j Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60–70 гг. XIX в. Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество – основную единицу сельского управления. Теперь сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу. К функциям схода относились: выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; вынесение приговоров об удалении из общества его членов и прием новых членов; разрешение семейных разделов и назначение опекунов и попечителей; вопросы пользования землей; ходатайства об общественных нуждах; установление сборов на мирские расходы.

Исполнительным органом сельского схода был сельский староста, которому принадлежали общие полицейские функции. Он имел право за незначительные проступки подвергнуть виновного следующим наказаниям: назначить на общественные работы, наложить арест до двух дней или оштрафовать. Сельское общество могло назначать и других должностных лиц, например сельских писарей, сторожей и т.д.

Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись волостные сход, старшина, управление и суд.

Волостной сход организовывался на основе представительства и состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В компетенцию волостного схода входили следующие функции: выбор должностных лиц, выдвижение кандидатов в земские гласные, установление сборов на волостные нужды.

Волостной старшина, избиравшийся сходом, был исполнительным органом волостного схода. Он выполнял определенные полицейские функции: мог подвергать штрафу или назначению на общественные работы. Волостной старшина был председателем волостного правления, которое составлялось из всех сельских старост, сборщиков податей и одного или двух заседателей. Волостное правление разрешало следующие вопросы: производство расходов из волостных сумм, продажа частного крестьянского имущества по всякого рода взысканиям, определение и увольнение волостных должностных лиц, служивших по найму.

Проведение крестьянской реформы, оживление демократического движения в Европе, а также угроза буржуазной революции заставили


72

Глава 1

 

 

 

 

Александра II провести земскую и городскую реформы, которые, по мнению известного юриста М.М. Ковалевского, стали поворотным пунктом в развитии России"!

Под давлением буржуазной общественности и размаха революционного движения Александр II утвердил 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались следующие задачи:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

Александр II

4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей);

5) управление делами местного страхования имущества;

6) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

8) содействие к предупреждению падежа скота, а также по/ охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными1.

В основу реформирования земского самоуправления была • положена концепция «общественной» теории, наиболее подходящая для самодержавной России того времени.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях избирательная система основывалась на иму-

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIV. – Отд. 1. - № 40457.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          73

щественном, в значительной мере – сословном, началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии обладали землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или другого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие годовой доход не менее 6 тыс. руб.

Избирателями по городской курии становились обладатели купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы «недвижимой собственности» на сумму от 500 до 3000 руб.

Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание.

Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор. Его сословная принадлежность не была ограничена.

Деятельности земских учреждений замыкались на решении местных хозяйственных дел. В начале 60-х гг. правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые существовали между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией – с другой. Но уже с 1866 г. правительство постепенно ограничивало земское самоуправление, и виной этому, как замечает в одной из своих работ А.И. Васильчиков, стала «неопределенность закона, поскольку шаткость в определении власти более опасна, чем полезна для самостоятельности земских учреждений. Опасность эта заключается в том, что администрация и земства, действуя на одном и том же поприще, не могут избегнуть столкновения и пререка-


74

Глава 1

 

 

 

 

ний. Для разрешения этих спорных вопросов нужна власть законодательная, и пока власть не установилась в полной форме, дотоле и самостоятельность земских учреждений не может быть обеспечена. Все это приведет к расстройству основных начал самоуправления»1. Его предсказания, к сожалению, стали сбываться.

Так, с 1866 г. специальным циркулярным письмом министра внутренних дел ограничивалась материальная база земств. В том же году Сенат предоставил губернаторам право отказывать в утверждении всякому лицу, избранному земством, но признанному губернатором неблагонадежным. В 60-е гг. на земские издания была введена цензура губернатора.

Независимость от других властей – признак внешней самостоятельности самоуправления, тогда как для внутренней требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями.

На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления – уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван правительствующий Сенат2. Так, на рассмотрение этого верховного толкователя законов был представлен вопрос об отношениях между губернскими и уездными земскими собраниями, возникший вследствие отказа нижестоящих распорядительных органов исполнять постановления вышестоящих. Сенат, опираясь на Положение о губернских и уездных земских учреждениях, указал, что в соответствии с точным смыслом закона уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам,

1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. – СПб., 1872.

2 Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864–1917 гг.)//Государство и право. – 1994. – № 3. – С. 129.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          75

относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний. В связи с этим Сенат предписывал уездным земским собраниям принимать к исполнению все решения губернских земских собраний, касающиеся общегубернских дел1.

Нередко возникали проблемы и с толкованием другой нормы Положения, регламентировавшей дифференциацию компетенции земских собраний как носителей распорядительной власти и земских управ как исполнительных органов. В частности, рассмотрев представление уездной земской управы по вопросу о том, могут ли уездные земские собрания выбирать членов в училищные и попечительные советы не из своей среды, а из лиц посторонних, не принадлежащих к составу собраний, Сенат указал, что в соответствии со ст. 65 Положения земским управам предоставлены лишь исполнительные функции по распоряжениям земских собраний и ведение земских дел под контролем собраний; кроме того, согласно точному смыслу ст. 65 и 68 недоразумения в связи с исполнением обязанностей призваны разрешать земские собрания, а не правительствующий Сенат, в связи с чем последний признал представление уездной управы не подлежащим рассмотрению в Сенате. Поскольку земские управы подконтрольны земским собраниям, судебные органы, включая Сенат, неправомочны разрешать конфликтные ситуации между ними. Законодатель, а затем Сенат исходили из того, что исполнительный орган подчинен распорядительному органу того же уровня.

Самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления. Местная администрация, правительство болезненно реагировали на любой выход земских собраний и управ за пределы предоставленных им прав и полномочий. В качестве примера антиземских правительственных мер можно привести факт закрытия в 1866–1867 гг. земский учреждений Петербургской губернии за то, что они выступили против стес-

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIX. – Отд. 2. – № 40457. ,.it.,,.. .


76________________________________________Глава 1

нения прав земств, за созыв Центрального земского собрания1. С созданием такового разобщенные губернские и уездные земские учреждения объединились бы, земская деятельность поднялась бы на новый уровень, составив конкуренцию правительственным органам, бюрократическому аппарату. Усмотрев в этом реальную угрозу существующей самодержавной власти – с самого начала элементы представительства допускались не в центре, а лишь на уровне местного самоуправления – правительство обосновало факт закрытия земских учреждений формальным основанием: выходом их за рамки законодательно установленной компетенции.

Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, на наш взгляд, являлось установление судебного порядка рассмотрения и окончательного разрешения споров и коллизий между земскими учреждениями и коронными органами2. По мнению русского исследователя самоуправления В.П. Безобразова, «эта черта в устройстве земских учреждений не только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному развитию в будущем, но есть уже само по себе важный успех в нашей государственной жизни». Он подчеркивал, что «верховный судебный контроль есть необходимая принадлежность самоуправления»3.

Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях. Земские учреждения не могли выходить из круга указанных им дел, а губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам».

И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной полити-

1 См.: Веселовский Б. Земства и земская реформа. – Пг., 1918. – С. 13.

2 См. ст. 9, 11, 96, 97, 117, 118 Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – М., 1874. – С. 13.


77

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

ческой школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.

Принятое 16 июня 1870 г. Городовое положение1 было первым законодательным актом, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных управлений. Термин «самоуправление» не употреблялся, но ст. 5 устанавливала, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно.

Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве, а губернатору – надзор за его деятельностью. С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, дума и управа.

Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил одну третью общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали восемь избирателей первого разряда, 38 – второго и 298 избирателей третьего разряда.

Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией, они отстранялись от должности и передавались суду постановлением думы. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города губернатором либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую управу, но и являлся председателем городской думы.

Земские и городские органы местного самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и гу-

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XV. – Отд. 1. -№48498.


78______________________________________ Глава 1

бернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления был установленный порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц – председателей городских и земских уездных управ. Председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.

Земские и городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, земской медициной, «попечением» о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и др. Органы земского и городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом устанавливать местные налоги. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничить и стеснить самостоятельность их деятельности.

Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение. Кроме того, в руководство земств правительство законодательным путем внедрило предводителей местного дворянства, подчинив сверх того земские и городские органы самоуправления контролю со стороны губернаторов и министра внутренних дел. Слабая финансовая база также ограничивала их возможности.

Но даже в таком урезанном виде созданные в 60–70-е гг. новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию городов, породили в обществе надежды на более широкие возможности самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.


79

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

1: Наличие проблем, связанных с преодолением постоянного противодействия бюрократическо-чиновнического аппарата, сложности практической реализации далекой от совершенства «общественно-хозяйственной» теории самоуправления не умаляют значения проведенных реформ. Исторический анализ позволяет утверждать, что земская и городская реформы Александра II создали эффективную систему управления, которую по тем временам еще не знала просвещенная Европа.

Постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение контрреформ местного самоуправления.

На рубеже 90-х гг. Александр III принял реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления.

Александр III

В основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.1 и Городового положения 1892 г.2 были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления. Так, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. устанавливало сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству; представительство недворян-землевладельцев ликвидировано; лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи; сокращалось число уездных и губернских гласных. Кроме того, изменен порядок выборов от сельских обществ: гласные, выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. В земскую систему вво-

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. X. – № 6927.

2 Там же. - Т. XII. - № 8708.


80

Глава 1

 

 

 

 

дился посредник между земствами и администрацией – губернское земское присутствие, проверявшее законность и целесообразность постановлений земских собраний.

Кроме того, правительство приняло ряд указов, циркуляров, законов, регламентировавших и ограничивавших деятельность земств в* сферах здравоохранения, образования и других местных делах.

Участь земских учреждений постигло и городское самоуправление. Городовое положение 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания оценочного в пользу города сбора, а также содержатели торгово-промышленных заведений.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только ограничили самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность: крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно, они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.

Нельзя не согласиться с мнением В.А. Ясюнаса, что реформа 1890–1892 гг. отбросила устройство местной власти в России назад, а законы того периода внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало ни одно цивилизованное государство1.

Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905– 1907 гг., так и после февральской революции 1917 г. Идея самоуправления в период революции 1905–1907 гг. воплотилась в появлении Советов – органов классового представительства трудящихся масс. Их прообразом считается Совет Парижской Коммуны (1871 г.). Советы 1905–1907 гг. избирались на основе

1 См.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 41.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          81

прямых и равных выборов, были подотчетны избирателям, действовали по их наказам. В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них скорее органы политического, а не местного самоуправления.^

Одним из первых законодательных актов февральской революции стала Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г., которая предусматривала в числе наиболее важных преобразований проведение реформы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управления на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов местного самоуправления. Весной 1917 г. после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.) подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены все основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего принцип самофинансирования. Своими поспешными, необдуманными шагами Временное правительство во многом способствовало дискредитации и ликвидации земств, облегчив тем самым их окончательное уничтожение в 1918 г.

В ходе вооруженного восстания Временное правительство было низложено и власть перешла Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, вставших на путь реализации идей марксизма-ленинизма. Ее основоположники, разрабатывая модель самоуправляемого бесклассового общества нового типа, предполагали, что в обществе будущего государственное управление народом будет осуществляться посредством самого народа1. Как справедливо отмечает В.И. Фадеев, для последователей этой теории было бы логичным опираться на идеи самоуправления, наиболее выражающие приближение власти к народу. Однако известная децентрализация власти, относительная независимость и самостоятельность органов местного самоуправления противоречили практическим задачам государства проле-

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 341–347.


82

Глава 1

 

 

 

 

тарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным1.

После 1917 г. характер, направленность и соответственно правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились; были ликвидированы старые органы местного самоуправления и созданы новые – Советы. С современной точки зрения, уничтожение системы местного самоуправления представляется ошибкой Советского государства. Во всяком случае определенную пользу могли бы принести земские традиции, богатый опыт культурно-хозяйственной работы. Существование демократического учреждения, где решениями хозяйственных дел занимались бы органы, отстраненные от политического участия, могло бы стать важной гарантией прав личности в СССР.

В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. в систему органов государственной власти были включены: областные – из представителей городских Советов и уездных советов, губернские (окружные) – из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, уездные (районные) – из представителей сельских Советов и волостные – из представителей всех сельских Советов волости (гл. 10). Городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты, городские и сельские советы избирались населением непосредственно, а съезды Советов – опосредованно. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что «местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»2.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, формально допускавший самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявлявшийся в жесткой централизации государственной власти.

1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994. – С. 30.

2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. – Т. 36. – С. 481.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          83

В соответствии с этим принципом вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Они могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

В соответствии с гл. 12 Конституции РСФСР 1918 г. предметами ведения органов советской власти на местах были; 1) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; 2) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; 3) разрешение всех споров, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; 4) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

После перехода от военного коммунизма к нэпу и начала восстановления страны произошли изменения в организации местных Советов: утверждены новые положения о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах, а в 1925 г.– положение о городских Советах.

В последующие годы в связи с изменением территориально-административного деления страны были упразднены волости, губернии и другие территориальные единицы. К концу 1933 г. закончился переход к областному (краевому), окружному, районному делению. Вместо старых губерний, уездов, волостей образовываются новые территориальные единицы, затем упраздняются и округа. Центр тяжести всей работы переместился в низовое звено. Районным Советам передаются все права и обязанности, принадлежавшие округам, их финансово-материальная база.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Система съездов Советов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозглашала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся.

В полномочия Советов депутатов трудящихся входило: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйствен-


84

Глава 1

 

 

 

 

ным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97 Конституции СССР 1936 г.).

Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые продолжались один день.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Однако это часто выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, а от избирателей принимались лишь те, которые не требовали больших хлопот и материальных затрат.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты (ст. 149 Конституции СССР 1977 г.), куда входили председатель, заместитель председателя, секретари и члены исполкома.

Исполнительные органы местных Советов (исполкомы, отделы и управления) оказались в двойном подчинении, с одной стороны, местным Советам, которые их формировали, и соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов – с другой (ст. 150 Конституции СССР 1977 г.). Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Естественно, наиболее значимыми для местных органов управления оказывались не «горизонтальные», а «вертикальные» связи. Следовательно, приоритетными оказывались не интересы мест, а выполнение директив центра.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.


^Муниципальное право: современные подходы его понимания        85

(} Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны Советам, но практика была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Сессия местных Советов превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения.

В течение всего советского периода органы власти на местах, каковыми выступали Советы и их исполнительные комитеты, являлись звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации1. Представление о власти на местах как о власти негосударственной, как о самоуправлении населения городов и сел было отброшено, а понятие «местное самоуправление» стало рассматриваться лишь применительно к организации власти в буржуазных государствах. Вместо него в отечественных политической и юридической литературе того времени стало широко использоваться понятие «социалистическое самоуправление», под которым понимался социальный феномен, охвативший все сферы общественной жизни. Самоуправление в Советах, общественных организациях и трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривалось в качестве составных частей единой системы социалистического самоуправления народа2.

Однако попытки представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия граждан в управлении государственными и общественными делами не соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формально-ритуальный характер. Широко пропагандируемое полновластие Советов фактически оказалось завуалированностью всевластия сросшейся партийно-государственной элиты.

1 Так, по Конституции СССР 1977 г. систему Советов народных депутатов составляли Верховный Совет СССР, Верховные советы союзных и автономных республик. Советы автономных округов и областей, краевые, областные Советы, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские Советы, Советы иных административно-территориальных единиц.

2 См., например: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. – М, 1987; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. – М., 1986.


86

Глава 1

 

 

Как справедливо отмечает В.Ф. Абрамов, «советская модель, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Однако под этим натиском погромного «социализма» земская и муниципальная идеи уцелели, они пережили Советы и могут стать основой для построения в Российской Федерации государственного порядка на правовых основах, гражданского общества. При этом земская идея для России является не только либеральной, но и остается национально-государственной идеей»1.

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам.

Реформы, происходившие в государстве в те годы и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического» централизма, существовавшего ранее. На смену Советам приходит новая форма – местное самоуправление. Важным шагом в поисках оптимальных правовых форм местного самоуправления стал принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территори-

1 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт//Социологические исследования. – 1997.–№ 1. – С. 125.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          Q7

ального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно -территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность; предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления и т.д.

При всем своем несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти – он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.

Следующим шагом на этом пути был принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов России, конституций и законов республик в составе России.

В отличие от союзного российский Закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ссылался на понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный – на «коммунальную собственность». В соответствии с российским Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в пределах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а районными и городскими Советами – положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории.

В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделя-


88________________________________________Глава 1

лись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов.

Таким образом, Закон от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимать меры по сбалансированию местных бюджетов и решать предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе, однако не могли принимать решения, регламентировавшие деятельность органов местного самоуправления.

Законом определялись и разграничивались полномочия исполнительного органа (администрации) и представительного (Совета). Внеся изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно которой местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулировку о конституционном праве Верховного Совета РСФСР руководить Советами. Следовательно, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету РСФСР поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР «вниз», на места. В Законе прямо не предусматривалась соподчиненность администрации, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы она была восстановлена путем назначения всех глав администраций по предложению Президента РСФСР и по решению Съезда народ-


Муниципальное право: современные подходы его понимания          39

ных депутатов РСФСР. Указы Президента РСФСР, подписанные после 21 сентября 1991 г., оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливавшие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции РФ 1993 г. В нем установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе России признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона о местном самоуправлении. Правовой основой послужили Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления: от 21 сентября 1993 г.«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»1 и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»2. Деятельность местных Советов была прекращена, а их функции возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

В этот период принимаются следующие Законы: «О порядке назначения на должность и освобождение от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной

1 См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3924.

2 См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.


90

Глава 1

 

 

 

 

в городе, поселковой и сельской администрации» от 1 апреля 1993 г.1, «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.2 и др.

В соответствии с Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительные комитеты местных Советов сменили главы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически делегируются главе последнего – назначенному главе администрации, который организует работу представительных органов и ведет их заседания. Глава администрации подписывает решения представительного органа и обладает правом «вето» на эти решения, самостоятельно утверждая структуру администрации.

До 21 сентября 1993 г. должностные лица местной администрации не могли совмещать должность с депутатскими полномочиями соответствующего Совета, которому был подотчетен исполнительный орган. Реформируя местное самоуправление, Президент РФ своими указами изменил это положение и установил, что глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления3. Ранее было установлено, что представительный орган осуществляет контрольные полномочия по отношению к местной администрации4. Результаты проведенных в те годы выборов показали, что в представительные органы местного самоуправления было избрано значительное число должностных лиц и работни-

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 16. - Ст. 561.

2 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.

3 См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//Российская газета. – 1993. – 25 дек.

4 См. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 22 декабря 1993 г.) // Российские вести. – 1993. – 29 окт.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          91

ков администраций, которые по существу явились государственными служащими.

Таким образом, реализовать контрольные полномочия представительных органов на практике оказалось практически невозможно. Непосредственного участия граждан в местном самоуправлении тоже не ощущалось. В этот период исполнительная власть стремилась укрепить свои позиции и ослабить Советы. Одновременно было много сделано для того, чтобы не сложилась система представительных органов.

Местное самоуправление было декларировано, но не обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении. Невыполненными оказались и многие важные законодательные положения, касавшиеся бюджетных прав местного самоуправления, которые предусматривали, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части местного бюджета.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации. Указом Президента РФ были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления»1. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом этих Основных положений.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. издается Указ Президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»2, в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. 22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях мест-

1 См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4197.

2 См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3944.


92

Глава 1

 

 

 

 

ного самоуправления»1, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В частности, в нем предусматривалось, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке. Кроме того, Указ признал недействующими статьи гл. 2 Закона о местном самоуправлении, регулировавшие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.

Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы в их организации. Прежде всего надо отметить, что изменился характер представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Вместе с тем указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., поэтому в них содержались положения, уже не соответствующие Конституции РСФСР 1978 г., ограничивавшие конституционные права населения на участие в местном самоуправлении, например не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Попытка вписать самоуправление в существующую систему власти на местах не дала (да и не могла дать) желаемого результата, поэтому следующим принципиальным шагом, предпринятым в ходе конституционной реформы, было исключение местных Советов из числа органов государственной власти.

1 См.: СААП РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          93

Конституция РФ 1993 г. признала и гарантировала право граждан на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Конкретизация и развитие конституционных положений содержатся в федеральных законах и законах субъектов Федерации, важнейший из которых – Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, именно принятие Конституции РФ 1993 г. подытожило становление правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления.

В настоящее время система местного самоуправления находится в процессе становления: формируются органы местного самоуправления, совершенствуются правовые основы их деятельности, население приобретает навыки самоуправления, осваивает искусство народовластия. Для завершения этого процесса необходимы серьезные организационные усилия и материально-финансовые затраты.

 

§ 7. Понятие и сущность местного самоуправления (местного управления) зарубежных стран

Научное определение понятия местного самоуправления (муниципального управления) как социально-политического института предполагает прежде всего понимание его государственно-правовой природы. Муниципальное управление, его эволюция связаны с проблемами публичной власти, которая существует в классовом обществе как государственная власть (по Гегелю – общий интерес) и осуществление которой доверено общенациональным государственным органам и должностным лицам в соответствии с принципом разделения властей. Эта власть осуществляется также в государственной форме субъектами федерации в соответствии с разделением компетенции между федерацией и ее субъектами, а также на уровне крупных


94

Глава 1

 

 

 

 

административно-территориальных единиц в унитарных государствах.

Однако во многих крупных административно-территориальных единицах государства, на территориях, входящих в их состав, вплоть до низового звена (департаментов, графств, областей, а также небольших городов, деревень, приходов, коммун и т.д.), публичная власть уже осуществляется и не всегда государственными органами, а местным населением непосредственно и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами.

Эта власть приобретает свойства местной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью, поэтому на местном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения1. Здесь парламентский принцип отделения управления от правотворчества и исполнения почти не применяется, поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты считаются корпорациями публичного и частного права, т.е. учреждениями, обладающими правами и публичного содержания (субъектами административно-правовых отношений), и юридического лица. В такой правоспособности муниципалитета и проявляется его двойственная правовая природа как организации публичной власти на местах и как юридического лица.

И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого института различны в разных странах, однако политико-юридическая сущность и функции одинаковы. Например, историческая роль германского местного самоуправления в государственной истории страны принципиально отличается от влияния английского местного управления на формирование конституционной монархии в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Германии местное самоуправление всегда находилось под жестким контролем государственных чиновников суверенных князей, курфюрстов и королей, будучи одновременно их материально-финансовой опорой в решении вопросов общегосударственного характера. В Англии сформировалась система муниципального управления принци-

1 См.: Тихомиров ЮЛ. Публичное право. – М., 1995. – С. 5–80, 116–126.


Муниципальное право: современные подходы его понимания          95

пиально иного характера, ставшая составной частью парламентского правления страны1.

Но в настоящее время, несмотря на явные организационно-правовые различия между названными муниципальными системами (в Великобритании отсутствуют правительственные чиновники, осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением, а в Германии они есть), эти органы осуществляют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин (территориальных коллективов) на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, принимаемых ими в пределах своей компетенции.

Зарубежный опыт показывает наибольшую демократичность, экономность и эффективность мажоритарной избирательной системы относительного большинства в городах и населенных пунктах с численностью населения не более 50 тыс. человек (Великобритания, США, Канада, Индия, Мексика и др.). В некоторых государствах применяются другие формы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, иногда в их сочетании (Италия, некоторые африканские страны).

Развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутствует должность главы муниципального образования. Она действительно является искусственной, ненужной. Это – бюрократическое устремление чиновничества подчинить себе, своим интересам всю местную жизнь.

В Великобритании вообще упразднили должность мэра (за исключением муниципального управления Сити) как независимого должностного лица. Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа, его постоянных комиссий, других форм деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с общественностью, контролирует с помощью постоянных комиссий деятельность исполнительного муниципального аппарата, поддерживает связь с главой муниципаль-

1 См.: Омельченко О.А. Самоуправление в феодальной Германии//Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 105–124, 223–225; Козлова Н.Ю. Институты самоуправления в Англии/Дам же. – С. 81 – 103.


96

Глава 1

 

 

 

 

ного управления и его командой. Глава исполнительной власти и его аппарат являются наемными работниками муниципального совета, составляют штаб муниципальной службы, деятельность которой вместе с функционированием муниципального совета называется местным менеджментом (local management). В этом менеджменте участвуют муниципальные советники, их комиссии, общественность, наемные управленцы и их руководители. Получается команда, возглавляемая главным менеджером (chief executive with his team).

В США имеются различные организации местных властей в пределах отдельных штатов, которые поддерживают тесные связи с органами власти штатов, лоббируют в них свои интересы. То же осуществляется и на федеральном уровне, хотя здесь муниципальных лоббистских организаций меньше, чем в штатах. Наиболее значимой из них является, пожалуй, Национальная лига городов, главную задачу которой составляет лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном Правительстве. Эта лига объединяет все столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации, которые согласны платить членские взносы. В каждом штате имеется своя лига, так что крупный город может входить и в нее, и в Национальную лигу. В США ежегодно проводится конгресс городов США, на который обычно собирается представители 7–10 тыс. городов.

В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (приходских, коммунальных) звеньев муниципальной системы. Они, как правило, действуют самостоятельно, поддерживают связи с министрами центрального правительства. В Шотландии действует единая организация муниципальных властей, с помощью которой Министр по делам Шотландии распределяет государственные субсидии, выделенные Парламентом местному управлению этого региона Соединенного Королевства. Это весьма эффективный институт связи муниципального управления с государственной властью.

Такая форма муниципального управления, как собрание граждан, получила широкое распространение в развитых зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления. Например, в Великобритании население приходов с численностью от 150 до 200 человек может


Муниципальное право: современные подходы его понимания          97

самостоятельно решать вопрос о формировании муниципального совета или об осуществлении местного самоуправления через собрание (сход), который вправе избирать своего председателя. Председатель приходского собрания имеет печать, осуществляет некоторые права юридических лиц и т.д. Он отчитывается о своей деятельности перед местным населением и может быть им переизбран досрочно1. В низовых звеньях муниципальных систем многих зарубежных государств местная власть часто организована в аналогичной форме, что значительно повышает уровень демократизма всей системы организации публичной власти в любом гражданском обществе.

В развитых зарубежных демократиях численный состав муниципальных советов определяется с учетом многих факторов: количества и состава местного населения, экономики, социальной инфраструктуры, земельно-ландшафтного характера подведомственной территории и т.п. Кроме того, всегда учитываются число муниципальных советников, которые будут работать в муниципалитете на постоянной основе, функциональная нагрузка каждого муниципального советника, чтобы представительный орган местного самоуправления функционировал как «работающая корпорация». Например, а Англии и Уэльсе некоторые графские муниципальные советы состоят из 70–90 муниципальных советников, в некоторых крупных городах и городских агломерациях их число достигает 150; в округах и небольших графствах и средних городах – 25–35 человек; средняя численность приходских и коммунальных советов составляет 8–10 человек.

В США иная картина. Там коллегия из 15 человек считается очень большой. Численный состав муниципального совета определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США – 5–7 человек. Большинство американских специалистов по муниципальному праву и управлению считают эту практику порочной и сравнивают ее с тем временем, когда муниципальные советы были более многочисленными.

1 См.: Locnl government Act. – 1972. – Part I. – Sec. 2–17.

4 Муниципальное право


98

Глава 1

 

 

 

 

Мировая практика дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном управлении Великобритании реализацию отдельной управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Они составляют и утверждают стратегические планы развития территорий на десятилетний период, которые содержат задания по использованию дорог и улучшению их состояния, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (муниципальное жилье, школы, сельскохозяйственные и коммерческие заведения, обустройство парков и лесопарковых массивов, их содержание и охрана и т.д.). Планы разрабатываются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития территории графства в целом и входящих в него округов. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируются с представителями других корпораций (региональными правительственными учреждениями и публичными корпорациями, финансовыми органами, с муниципалитетами низового звена – приходскими или общинными советами). В соответствии с этими планами окружные советы составляют локальные планы, в которых воспроизведены показатели стратегического плана и учтены окружные особенности. Каждый уровень органов муниципального управления Англии и Уэльса, например, располагает конкретными полномочиями по контролю за эксплуатацией водоемов, состоянием энергетических коммуникаций, а также по охране природы. Они контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух отбросов, следят за состоянием шума на их территории, санитарными условиями на промышленных стройках, за деятельностью крематориев, содержанием кладбищ, уборкой улиц. Вся эта работа четко расписана за каждым видом муниципальных органов, определены условия принятия ими нормативных и


Муниципальное право: современные подходы его понимания          99

правоприменительных актов. Аналогично решены эти вопросы в законодательстве штатов США и земель ФРГ.

В этих и других развитых зарубежных странах уже давно апробированы организационно-правовые формы совместной деятельности выше- и нижестоящих муниципальных органов. Например, целенаправленное решение в законодательстве штатов США и Великобритании проблемы делегирования и укрепления взаимосвязей в муниципальной системе позволяет достичь: во-первых, укрепления самостоятельности нижестоящих муниципальных образований, расширения сферы их деятельности и в то же время сохранить вертикальные связи между муниципалитетами, поскольку на делегирующий орган возложены контрольные полномочия за реализацией исполнения функции, переданной нижестоящему муниципалитету; во-вторых, расширяется компетенция низовых звеньев муниципалитетов в решении вопросов местного значения; в-третьих, уточняется компетенция и управленческие возможности каждого звена местного самоуправления, особенно в решении вопросов хозяйственного содержания, заключении контрактов с местным бизнесом, при решении вопросов финансовых займов, строительства объектов общественного пользования и т.д.

Практика и законодательство Великобритании и других стран с аналогичной моделью муниципального управления вызвали к жизни удачные организационные формы совместной деятельности муниципальных органов различных звеньев системы. Так, графские и окружные муниципальные советы объединяют свою деятельность, создавая объединенные управления, совместные комитеты и параллельно с ними действующие объединенные комиссии и группы совместной деятельности муниципальных служащих (joint committees and parallel officer level). Эти органы, состоящие из муниципальных советников, муниципальных чиновников и представителей общественности, действующие параллельно, и в то же время согласованно, показывают высокую управленческую эффективность. Оба вида этих органов работают под контролем окружных муниципальных советов, выполняют их указания, а исполнительные органы графских советов обеспечивают материально-финансовые основы исполнения принятых совместными органами решений. Исследуя проблемы вертикальной организации муниципальных орга-


100

Глава 1

 

 

 

 

нов США и Великобритании, профессор Г. В. Барабашев отмечает комплексность их системы, которая представляет сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках организационной и функциональной общности •– местного управления. Он установил существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней1. Современные исследователи этих проблем в Великобритании подтверждают выводы, сделанные Г.В. Барабашевым, отмечая при этом усиление перечисленных им тенденций развития муниципальных систем в зарубежных развитых государствах. Например, крупный английский юрист, профессор публичного права'Ноттингемекого университета Д. Гарнер в своей монографии «Administrative Law», переведенной на русский язык2, проанализировал функционирование на всей территории Англии и Уэльса двухуровневую систему муниципалитетов там, где нет приходов и коммун, и трехуровневую организацию местного управления там, где есть приходы или общины. В этой системе разграничением полномочий занимается Парламент. Несомненно, что совет графства и совет округа в графстве, действующие сообща и выразившие согласие на разграничение предоставленных им полномочий, никоим образом не являются органами более высокого ранга по отношению к нижестоящим. Парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию. Д. Гарнер проследил взаимосвязь между различными муниципалитетами, учел пределы ведения и разнообразие функций, предоставленных Парламентом органам местного управления. Так, в ведении советов графств находятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки; планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и ме-

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 21.

2 См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. – М., 1984.


Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] Q ]

дикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании. Советы округов (district councils) решают вопросы борьбы с шумом и здравоохранения, жилищного строительства, городского и сельского планирования, зрелищ и реклам, уборки мусора, налогообложения и т.д. Низовые органы местного самоуправления распределяют земельные участки, определяют места отдыха, контролируют работу всех видов школьного образования, решают другие вопросы приходского и коммунального масштаба.

В системе муниципального управления широкое распространение получило делегирование полномочий. Эта концепция, заимствованная из права посредничества, допускает передачу одним органом управления другому одну или несколько своих функций, в связи с чем последний будет действовать как представитель первого. Этот способ может быть использован только при наличии указания в статуте. Парламент наделяет каждый местный орган полномочием исполнять управленческие функции в пределах, установленных законом. Передача полномочий другому органу может иметь место только с разрешения статута. Переданная функция должна оставаться его функцией, которая затем может быть передана им его комитету в соответствии с Законом о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. Делегирование осуществляется не только на основе соответствующих полномочий, но и по «лицензии и разрешению» некоторых других органов, по большей части совета графства. Объединенные управления и объединенные комитеты обычно получают свои функции именно этим путем, иногда – по указанию министра либо по соглашению между самими органами местного самоуправления. Кроме того, выше- и нижестоящие муниципальные советы могут создавать другие органы (ad hoc), кроме объединенных управлений, деятельность которых финансируется органами-учредителями. Ими могут быть объединенные комитеты, которые создаются двумя или более органами местного управления для проведения совместных мероприятий. Объединенному комитету полномочия предоставляют органы-учредители. Он не является корпоративным органом и финансируется органом-учредителем. Члены объединенного комитета являются также членами учредительного органа, создавшего


102

Глава 1

 

 

 

 

этот комитет. Неформальные отношения в системе муниципального управления поддерживаются посредством создания различных ассоциаций местных органов управления, проведения конференций и собраний, на которых обмениваются идеями и обсуждаются вопросы, которые нуждаются в правовом обеспечении или изменении. Конечно, такая практика придает динамизм муниципальным органам, обеспечивает системность и согласованность их деятельности, в которой отсутствует жесткая административная субординация.

С одной стороны, муниципалитеты выступают стороной в гражданском обороте, а с другой – публичной корпорацией, устанавливающей ряд правил экономических отношений, создающей социально-культурную и бытовую инфраструктуру на подведомственной территории. Они решают на своей территории различные вопросы социально-культурного, экономического и иного характера. Кроме того, на территории местного самоуправления решаются отдельные вопросы государственного характера, переданные им государственными органами. Это делегирование полномочий органами государственной власти может быть разовым, на определенный срок или бессрочным. Например, Закон о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. передал окружным и районным в Лондоне муниципальным Советам полномочия по обеспечению функционирования некоторых объектов государственного значения и решению других государственных вопросов. Эти полномочия затрагивают деятельность аэродромов, эксплуатацию земель различных форм собственности, древних монументов, охраны животных, ритуальных услуг, благотворительности, пожарной службы, санитарного контроля за состоянием продуктов, находящихся в торговле или поступающих в торговую сеть, дорог государственного значения, жилищного хозяйства, здравоохранения, регулирование водных источников и водозаборов, и т.д.1 По вопросам, решение которых передано парламентским законом в ведение муниципального управления, их представительные органы принимают правовые акты нормативного характера2.

1 См.: Cross S.A. Principles of Local Government Law. Fifth edition. – L., 1974. – P. 94-102, 525-529.

2 Там же. - P. 94-102.                    •< •


|0униципольное право: современные подходы его понимания________103

'-Ь Практика делегирования полномочий органов государственной власти органам муниципального управления свидетельствует об однотипности государственной власти и местного самоуправления, о различных формах организации одной и той же публичной власти. Как и государственная власть, местное самоуправление имеет свой бюджет и исполнительный аппарат. Но в отличие от государственной власти местное управление является только территориальной исполнительной властью, решает на местах вопросы общесоциального и иного характера, прежде всего управленческими структурами, самостоятельно определенными местным населением.

Эта форма территориальной организации власти в зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления, получила название (наименование) муниципальной корпорации. Основными чертами корпорации являются:

1. Двойственный характер ее полномочий и функций: а) выполняет собственные полномочия в интересах местного населения. Эти полномочия публичного и гражданско-правового характера; б) реализует делегированные ей государственные полномочия в интересах местного населения и государства. В силу этого она одновременно является и «управлением», и «местным» управлением;

2. Все органы местного управления различных звеньев являются «совокупными корпорациями», а в них, собственно, корпорациями именуются муниципальные советы;

3. Все органы местного управления являются самостоятельными юридическими лицами;

4. Органы местного управления обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории, хотя это требование распространяется не на все органы;

5. Руководство в органах местного управления осуществляется представителями, избранными путем прямых выборов на основе всеобщего избирательного права жителями территории;

6. Орган местного управления должен в состоянии осуществлять свои управленческие функции. Точное число и природа этих функций зависят от вида органа и в какой-то степени от его ресурсов. Эти функции могут определяться только законом1.

1 См.: Bleck S. Law Dictionary//Fifth Edition. – 1979. – P. 917; Garner J. Administrative Law//Fifth Edition. – P. 385–389.


104_____________________________________Глава 1

Процесс становления государственной организации и эволюции муниципального управления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло «раздвоение» публичной власти между двумя системами организации общественной жизни: государственной – централизованной и муниципальной (местной) – децентрализованной .

Известно, что публичная власть общества в процессе его эволюции материализуется в учреждениях, вырастающих как из родового строя, например королевская власть, так из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов древних общинно-родовых поселений. Такие реформы приводили к изменению этнического состава населения реорганизованных территорий, перемешивали в нем представителей древних триб, родов, иностранцев и т.д. Одновременно С созданием государства шло формирование права путем трансформирования обычаев прошлой эпохи, судебных решений, которым придавался нормативный характер, из нормативных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось не только на государственном уровне, но и в пределах действия муниципальной власти.

Территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации этой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур. В сущности это и означает «решение вопросов местного значения», поэтому формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: 1) вертикальной организацией государственной власти и 2) ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений.

Опыт развитых зарубежных государств дает удачные формы юридического решения этих вопросов. В Великобритании, например, изменение границы территории муниципального обра-


105

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

зования без учета мнения населения является грубым нарушением права граждан на местное управление. Этот вопрос решается Парламентом путем принятия местного закона. Правом ходатайства перед Парламентом о решении этого вопроса обладает местное население.

В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах. Причем основными юридическими средствами этой территориальной управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.

В то же время местное самоуправление – автономная деятельность самоорганизующегося населения. Действительно, муниципалитеты – это относительно децентрализованный элемент организации государства, включающий широкие начала демократии не в противовес государству, а, наоборот, являясь его продолжением в территориальных общностях. Муниципалитеты как система образуют фундамент государства и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Они учреждаются в интересах местного населения, обладая при этом финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции.

Еще одним важнейшим принципом организации и деятельности муниципалитетов является их подчиненность и подкон-трольность местному населению, которое их формирует. История показывает, что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной государственной власти против феодального сепаратизма, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил.

Не случайно, что Баварское королевство и другие германские монархии (в том числе Пруссия), с консервативной формой правления, двигаясь в своей эволюции от абсолютной монархии к буржуазной конституционной монархии, впервые закрепили основы местного самоуправления в основном законе. В


106_______________________________________Глава 1

преамбуле Конституции Баварского королевства 1818 г. предусматривалось «возрождение» общин путем возвращения им управления делами, касающимися собственных их интересов1.

Формирование централизованного государства всегда означало концентрацию властных полномочий у государства, ограничение функций публичной власти общин (нередко и насильственным путем), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. «Остаток» публичных полномочий у органов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управления и его автономии.

Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав различных общин в процессе этой интегративной деятельности, осуществляемой центром при формировании единого государства, сам этот процесс следует признать явлением прогрессивным, поскольку государство обеспечивало народное политическое единство, защищало государственную территорию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, гарантировало народный суверенитет.

Степень же децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, т.е. на местном уровне «власти» должно быть столько, сколько ее необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ (территориальных коллективов, общин, коммун, приходов и т.д.) и решения на местах, в пределах их территорий, вопросов государственного значения.

Муниципальное управление в функциональном отношении должно быть весьма эффективным. Особую роль призвано сыграть законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно невозможно без юридически оформленных институтов, без соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципалитетов. Короче говоря, местное

' См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 228.


107

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций.

Если местное самоуправление жестко «встроено» в государственную управленческую систему, теряет автономность, то можно говорить о ликвидации самоуправления или об утрате им самого важного свойства местного самоуправления – решения вопросов местного значения самим населением и формируемым им соответствующим исполнительным аппаратом и его служащими. Такими примерами изобилует история многих европейских государств и России.

Местное самоуправление представляет собой такую децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти на местах обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.

В зависимости от характера процесса формирования муниципального управления к настоящему времени сложились две основные мировые модели организации публичной власти на местах: 1) европейская континентальная, институты которой и характер взаимоотношений с государственной властью сложились и были апробированы в Римском античном государстве и 2) англо-саксонская, сформировавшаяся в Англии и получившая, как и первая модель, широкое распространение на всех континентах земного шара в различных вариациях.

 

Глава 2. Понятие и функции местного самоуправления

§ 1. Понятие и сущность местного самоуправления

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление снискало массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. Например, его называют «критической точкой всей конструкции новой российской государственности»1, «важнейшим элементом становления демократической России»2, «цементирующим раствором государственной целостности»3. За художественной образностью этих и других названий прослеживается осознание значимости данного правового института. Его широта и многогранность объясняют существование различных суждений, когда одни считают его укреплением государственности за счет усиления местного самоуправления, другие связывают самоуправление с идеалами демократии, третьи, напротив, представляют его как систему, которая на практике не работает. Иными словами, многомерный характер местного самоуправления и сопутствующая ему полярность мнений позволяют любой заинтересованной стороне найти то привлекательное или отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политики и права.

Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению с различными направлениями исследовательского поиска. К первому направлению относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на мес-

1 Становление новой российской государственности: реальность и перспектива (открытый доклад). – М., 1996. – С. 80.

2 Политические партии и блоки на выборах. – М., 1993. – С. 21.

3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию. – М., 1995. – С. 29.


Понятие и функции местного самоуправления                  ] 09

тах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан1; как основы конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; как формы народовластия2. Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости является опора их приверженцев на конституционные нормы. Что же касается возможных отличий, то они сводятся к несовпадениям скорее толковательного, чем сущно-стного характера. Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно-правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в России к настоящему времени3.

Исследователи другого направления анализировали соотношение местного самоуправления с социально-политическими идеями, признающими объективность и закономерность его происхождения и развития. Для них характерны определенные методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений лежат уже утвердившиеся институты, их анализ осуществляется через призму историко-философских, социологических и правовых идей, выработанных обществом. Так, они характеризуют местное самоуправление как одну из форм социального явления – самоуправления4, подсистему в системе самоуправления народа5, предмет регулирования отрасли муниципального права6.

' См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 1995. – С. 455, 456.

2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

- М., 1997. - С. 83.

3 См.: Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. – Новосибирск, 1997; Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления//Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 111 – 119; Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления//Городское управление. – 1996. – № 2. – С. 30–38; Широков А,, Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления/Дам же. – № 5. – С. 19–26.

4 См.: Государственное право Российской Федерации. – М., 1996. – С. 545.

5 См.: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). – Свердловск, 1987. – С. 76.

6 См.: Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. – Екатеринбург, 1994. – Вып. 1. – С. 6–8; Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли//Право и жизнь. – 1994.

– № 4; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – Екатеринбург, 1997. - С. 26-45.


110_______________________________________Глава У

Изучение местного самоуправления этих научных направлений преследует различные цели, обусловливает использование разнообразных средств исследования и в конечном счете предопределяет заданные целями анализа научные выводы. Так, И. В. Выдрин рассматривает местное самоуправление как социальную идею1, отмечая, что предназначение последней состоит в выполнении ею особых познавательных функций, поскольку идея дает первоначальные сведения о местном самоуправлении. Она отражает то существенное, что свойствено этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, признающих его. Иначе говоря, в идее сконцентрированы общие и особенные элементы любой системы местного самоуправления в их динамике.

Следует заметить, что идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно – на рубеже XVIIIXXIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождением понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству2.

Обращение к теме возникновения местного самоуправления, формирования его терминологии непременно приводит специалистов к необходимости установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о времени появления этих терминов, то местное самоуправление возникло ранее самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления: истори-ко-правовое исследование». Анализируя германское местное самоуправление XIX в., они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 50-е гг. XIX в., а до того и в законодательстве, и административной науке Германии речь шла

1 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). – Екатеринбург, 1998. – С. 6.

2 См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. – М., 1995. – С. 17.


111

Понятие и функции местного самоуправления

 

 

 

только о местном и территориальном управлении1. Следует заметить, что германское местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам – Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г.

Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления можно найти у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией2. Действительно, местное самоуправление в России именно в этот период становится предметом самостоятельного научного анализа, прочно входит в политический лексикон. Этой теме посвящены, например, работы А.Д. Градовского, А.В. Васильчикова, В.И. Лешкова3.

Точнее, сам термин «местное самоуправление» введен в оборот в ходе реформы. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин4. Под местным самоуправлением признавалась совместная деятельность общины по решению вопросов локального значения. М.А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом5. По мнению В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением6. Как «систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с

1 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 224.

2 См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. Ч. II. – М.: Л., 1928. – С. 235.

3 См.: Градовскип А.Д. История местного самоуправления. – СПб., 1868; Василь-чиков А.В. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. – СПб., 1869–1871; Лешков В.И. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

4 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. II. – С. 383.

5 См.: Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. – СПб., 1907. - С. 30-31.

6 См.: Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. – М., 1917. – С. 6.


112

Глава 2

 

 

 

 

соответствующими правами» характеризовал самоуправление А. Васильчиков 1.

Кроме установления времени возникновения термина «местное самоуправление», уточняется и определение обозначаемого им социального явления, в котором и сейчас немало путаницы. Так, Л. Велихов, говоря о местном самоуправлении, приводит некоторые его понятия, сформулированные русскими и зарубежными специалистами (Н.И. Лазаревским, И. Редлихом, П. Ашлеем)2. Следует заметить, что в российских земских кругах популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»3. В России было известно и определение, принадлежащее англичанам И. Редлиху и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»4.

Л. Велихов также ссылается на следующее суждение Г. Еллинека: «Самоуправление – это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными, государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»5. Очевидно, что это определение не местного самоуправления, а самоуправления (как считает Л. Велихов) в широком смысле слова. Аналогичным образом в наше время поступает В.Ф. Абрамов. Он утверждает, что существует более

1 Васильчиков А. О самоуправлении. – СПб., 1870. – Т. I. – С. 1–2.

2 См.: Велихов Л. Указ. соч. – С. 234–235.

3 Мелкая земская единица. В 2 т. – СПб., 1903–1904.

4 Ашлей Л. Местное и центральное управление. – СПб., 1910. – С. 3.

5 Ел/шнек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. – СПб., 1908.


Понятие и функции местного самоуправления                  113

30 различных определений самоуправления, смешивая их с понятием местного самоуправления. Но в отличие от Л. Велихова, который делал поправку на особенность этих институтов, В.Ф. Абрамов не замечает их специфики1. Самоуправление в широком смысле слова стало характеризоваться как управление делами, осуществляемое заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы.

Вместе с тем оправдывать некоторую двусмысленность, возникающую при определении понятия «самоуправление», только неточностями в высказываниях отдельных ученых было бы неверным. Трудность объясняется скорее многозначностью самого термина «самоуправление».

Одно из значений самоуправления – это олицетворение такого состояния государственного порядка, при котором функционирование органов и институтов самоуправления разного уровня (в том числе местного) обязательно. Самоуправление в самых различных его проявлениях обретает черты неотъемлемого элемента правового государства, становится особенностью внутренней организации государственной власти. В этом случае государство, располагающее представительными органами власти, рассматривается как самоуправляющаяся организация. Именно так с конца XVIII в. толкуется самоуправление при характеристике английского государственного строя2; так же толкует его И.А. Ильин применительно к России. Формой государства он считает «исторически наилучшую комбинацию», состоящую из солидарного самоуправления и властвующей опеки. По мнению И.А. Ильина, основная задача государственного устройства заключается в переходе от режима государственной опеки к режиму государственного самоуправления3.

В определенной исторической ситуации такой подход к самоуправлению преодолевался или изживался полностью либо, напротив, набирал силу. В частности, всплеск научного интереса к проблеме самоуправления произошел в России совсем не-

1 См.: Абрамов В. Местное самоуправление: идея и опыту/Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 120.

2 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 81–82.

3 См.: Ильин И.А. Родина и мы: Статьи. – М., 1995. – С. 344–348.


114

Глава 2

 

 

 

 

давно – в середине 80-х гг.1 Он был обусловлен демократическими преобразованиями в нашей стране и тесно увязывался с идеями правового государства, многопартийности, политического плюрализма. Однако исследовательский интерес к проблеме самоуправления довольно быстро угас, в основном переориентировавшись на одну из его форм – местное самоуправление.

Другое значение самоуправления устойчивость местной власти. В этом случае оно выступает синонимом местного самоуправления, самостоятельным институтом государственного права2. Думается, однако, что оно является институтом не только государственного права, но и социологии (не ограниченной рамками юридической действительности). При этом местное самоуправление выступает самостоятельным политико-правовым принципом организации местной власти, основанным на способности жителей любой административно-территориальной единицы без вмешательства центральных органов решать хозяйственные и иные дела.

Весьма приблизительное установление времени происхождения термина «местное самоуправление» не лишает нас возможности констатировать тот факт, что значительно раньше возникла обозначаемая им социальная идея. Такая уверенность основывается на фактах ее параллельного развития с самоуправленческой идеей вообще, свойственной общественному развитию на его определенных фазах. Во всяком случае такой трактовки событий придерживается советская и российская историко-юридическая наука3. Заостряя внимание на данной особенности функционирования местного самоуправления, Н.В. Постовой со ссылкой на работу русского исследователя И.А. Покровского пишет: «На объединенной территории Рима на основании зако-

' См.: Социалистическое самоуправление. – Саратов, 1987; Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. – М., 1988; Варламова Н.В. Самоуправление сквозь призму праксиоло-гии//Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. - М., 1991. - С. 55, 56.

2 См.: Институт самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 82.

3 См.: Самоуправление: от теории к практике. – М., 1988. – С. 7–40.


Понятие и функции местного самоуправления            ] ] 5

на 45 г. до н. э. возникло единообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления»1.

Как отмечает в своей работе И.В. Выдрин: «Интеграция самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления обусловлена несколькими признаками, которые в нашей литературе подразделяются на три группы»2. Первая по своему генезису раскрывает научно-управленческий аспект самоуправления, который означает его самоорганизацию, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль. Названные первичные признаки применительно к общественным системам и институтам дополняются признаками второй группы – социальными свойствами. Это принадлежность власти всему коллективу; ее осуществление коллективом непосредственно или через выборные органы; единство, совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм; совместное ведение общих дел, отстаивание и защита общих интересов на основе самодеятельности. Третья группа – политические свойства характеризуют самоуправление как форму управления. Сюда входят осуществление самоуправления с помощью политической власти и государства; всеобщее участие граждан в управлении; ведущая роль представительных органов в реализации самоуправленческих функций.

Перечисленные выше признаки длительное время остаются неизменными и подверглись лишь незначительной модификации, учитывающей обстоятельства времени, традиции, законодательные и теоретические подходы и т.д. Они затрагивают все виды самоуправления в обществе, в том числе местное.

Охарактеризуем названные признаки.

\. Взаимообусловленность и взаимозависимость идей самоуправления и местного самоуправления основана на общности субъекта и объекта управления в процессе регулирования разнообразных сторон государственной и местной жизни. В целом данный тезис может быть принят за общее правило, согласно которому функции субъекта и объекта управленческой деятельности выполняет народ. Вместе с тем это положение нуждается в уточнении. Уже с античных времен предпринимались попыт-

1 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М.,

1995. - С. 8.

2 Выдрин И.В. Указ. соч. – С. 18.


116

Глава 2

 

 

ки провести различия между демократией государственной и демократией самоуправляющихся граждан. Античная история дает примеры неоднозначного употребления понятия «демос» (народ), которое в тот период получает две качественно отличные трактовки. Это или целокупный, якобы мистически пребывающий вне времени народ, в котором теряются не только отдельные индивиды, но и целые поколения, или конкретная для данного места и времени совокупность граждан. В первом случае это могло быть нечто большее, чем просто население, во втором – напротив, значительная часть населения1.

Аналогично соответствующая проблема интерпретировалась позднее – в период вызревания идеи народного суверенитета. Находит она поддержку и в наши дни. Например, А. Борисов, настаивающий на различении самоуправления и местного самоуправления в зависимости от субъекта соответствующих отношений, отмечает: «Единственное непосредственно признаваемое в современной демократии сообщество – народ, проявляющий себя через принцип народного суверенитета, но это сообщество конституируется размерами и устройством голосовательного механизмам. Он полагает, что принцип политического равноправия граждан, составивший основу демократии и реализующийся в процедурах голосования, ориентирован на индивида, а не на корпоративное, местное сообщество2.

2. Взаимозависимость идей местного самоуправления и самоуправления обусловлена наделением городской и сельской общины статусом социальной основы как самоуправляющихся территориальных единиц, так и государства в целом. Эта мысль находит воплощение в многочисленных трудах отечественных и западных авторов. Согласно их доводам община служит основой всей структуры общества. Так, B.C. Соловьев, характеризуя главные черты сложившегося строя русской жизни, формулировал значение общины следующим образом: «Монастырь, дворец и село – вот наши общественные устои, которые не поколеб-

' См.: Ильин М.В., Мельвиль Ю.А., Федоров Ю.Е. Демократия и демо-кратизация/уПолитические исследования. – 1996. – № 5. – С. 149. 2 Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия//Городское управление. – 1996. – № 1. – С. 25.


Понятие и функции местного самоуправления                  117

лютея, пока существует Россия»1. О факторе общины, ставшей основообразующим институтом русского раннефеодального общества, упоминает А.Е. Пресняков. Он называет волостные соседские общины самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над территорией2. Обобщенную характеристику общины дает Э.Г. Соловьев. Оценивая взгляды славянофилов, он отмечает, что именно в общине протекала подлинная жизнь народа в соответствии с нравственными законами и авторитетом, освященная веками традиции, там формировались его нравственный и религиозный уклады. В представлении славянофилов община была квазисакральной ценностью, выступала традиционным институтом, обеспечивающим преемственность поколений и связь времен, регулятором социальных конфликтов и средством интеграции индивидов в систему общественных отношений3.

Итак, значение общины в жизни государства и местной самоуправляющейся единицы оценивалось и оценивается многими исследователями в самой превосходной степени, ибо они считают, что величие страны определяется не только размерами ее территории и богатством недр, но и традиционными учреждениями. «Выделение местных сообществ в качестве основного компонента местного самоуправления, – отмечает М.А. Краснов, – это совершенно новый принцип построения государства. Заключается он в том, что государство создается самими людьми, объединенными в сообщества в рамках определенной территории»4, т.е. государство предстает в виде ассоциации сообществ. Такой подход продуктивен и в негосударственной сфере. Анализируя политические прогнозы М.А. Бакунина, Ю.А. Тихомиров указывает, что последний представлял будущее негосударственной организации в виде свободной федерации вольных рабочих и крестьян, их артелей, ассоциаций. Разбирая проблемы власти (темы весьма популярной в начале 90-х гг.– нового этапа развития российской государственности), Ю.А. Тихомиров отмечает, что она нуждается в некоторой модификации. Направления возможных

1 Соловьев B.C. Сочинения. В 2 т. Т. I. – М., 1989. – С. 243.

2 См.: Пресняков А.Е. Российские самодержцы. – М., 1990. – С. 334.

3 См.: Соловьев Э.Г. У истоков российского консерватизма//Политические исследования. – 1997. – № 3. – С. 144.

4 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М., 1993. – С. 9.


118

Глава 2

 

 

 

 

изменений ему видятся в более полном выявлении феномена самоорганизации граждан, того духа народности, соборности, который отражает традиции, осознание, уклад жизни. Он полагает, что «надо поддерживать начало самоуправления и своего рода общественное согласие как социальную основу для получения мандата «управлять»1.

3. Общность идей самоуправления и местного самоуправления находит подтверждение еще в одном признаке – в принадлежности власти социальному сообществу, в ее осуществлении местным коллективом жителей непосредственно или через выборные органы.

На начальных стадиях исторического развития организационно-властный механизм местного самоуправления копировал государственное устройство. Позднее в отношениях государства и местного самоуправления возникли проблемы, связанные с разграничением полномочий между центральными и местными органами власти. Зачастую они порождали напряженность, гипертрофированное ужесточение требований к местному самоуправлению, что в конечном счете обрекало последнее на фактическое, а нередко и юридическое, бесправие. Истории известны подобные факты. Тем не менее местная община обладала устойчивой прерогативой в решении достаточно широкого круга вопросов (коммунальных, муниципальных, городских) по обеспечению жизнеспособности территории и проживающих на ней жителей. Юрисдикция общины распространялась на благоустройство и содержание домов, улиц, площадей, устройство рынков, дорог и пр. В сфере ее управления находились коммунальное хозяйство, призыв на воинскую службу, на определенном этапе истории – судопроизводство. В дальнейшем к ним присоединились здравоохранение и образование. Община вводила нормы-обязательства для своих членов, устанавливала различные статусы граждан по сословиям, цехам, длительности проживания и иным основаниям.

В принципе перечисленные вопросы за некоторыми исключениями составляют предмет ведения местного самоуправления

1 Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение?//Государство и право. – 1992. – № 9. – С. 13.


Понятие и функции местного самоуправления                  119

и в настоящее время. Этот признак свидетельствует о преемственности различных форм местного самоуправления, стабильности его интересов, ценности этого института в социальном и научном аспектах. Без сомнения, новации последних десятилетий в некотором отношении обновили понимание характера местных дел, особенностей полномочий органов самоуправления на местах. Причина тому – принятие последними на себя забот о социальном равенстве и экономическом развитии, которыми в прошлом нередко пренебрегали.

Итак, можно сформулировать следующие выводы.

Во-первых, связь идей самоуправления и местного самоуправления обеспечивается признанием социального сообщества в качестве субъекта самоуправленческих отношений. Во-вторых, их отличие обусловлено различием субъектов самоуправления и местного самоуправления, в одном случае таковым выступает народ, в другом – местное население. Однако народ не единственно признаваемое социальное сообщество. Российское законодательство относит к этой категории также население муниципальных образований, объединенное правомочиями по решению вопросов местного значения. Сообществами граждан, функционирующими по принципу самоуправления, признаются и социальные группы, реализующие свою деятельностную активность в общественных объединениях в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»1. Несравненно шире и механизм конституирования сообщества. Он не ограничивается процедурой голосования, а предусматривает установленные законом формы прямой демократии.

Триада названных признаков (общность субъекта и объекта управления, трактовка общины социальной основой самоуправ^ ления, принадлежность сообществу граждан властных функций) образует остов идей самоуправления и местного самоуправления. Вряд ли ошибочны признание их наиболее действенного влияния именно на уровне местного самоуправления, закрепленное законодательно, реализация на практике, освещение в теории. Хотя в середине 80-х гг., как мы уже отмечали, в нашей стране наблюдался интерес к проблемам самоуправления наро-

1 См.: Российская газета. – 1995. – 25 мая.


120

Глава 2

 

 

 

 

да, в тот момент о местном самоуправлении если и говорили, то только критически, негативно, называя его явлением сугубо буржуазной демократии. Однако научный акцент сместился в сторону местного самоуправления в силу его практической значимости, широкого юридического регулирования, политико-социальной актуальности. Вот почему местное самоуправление (во всяком случае, в современной России) предстает в виде наиболее развитой формы самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой многосторон-, нюю деятельность местного населения по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

Документом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г.1: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3).

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий..

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин «selbstverwaltung» – самостоятельное управление, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, – «self government» – самоуправление, «local government» – местное управление, «self administration» – местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для

1 См.: СЗ РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.


Понятие и функции местного самоуправления            ] 21

осуществления ее интересов на местном уровне – префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется и ему соответствует понятие «decentralisation» – децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.

Изучение политико-правовой природы местного самоуправления позволяет сделать вывод, что местное самоуправление является одной из основ социального управления в любом государстве, стоящем на принципах демократии.

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Как выражение власти народа местное самоуправление в России рассматривается как основа конституционного строя.

В Конституции РФ зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления. Они находят свое воплощение и развитие в федеральных законах, конституциях, уставах, законах и иных правовых актах субъектов Федерации.

Закон об общих принципах местного самоуправления, основываясь на конституционных положениях, устанавливает, что местное самоуправление в России – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что при некоторых отличиях все приведенные выше определения базировались на двух основных постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины и 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Очевидно, что современные определения анализируемого феномена в основе своей соответствуют прежним представлениям, так как опираются на те же положения. Именно в этом вопросе проявляется связь времен.

Таким образом, местное самоуправление это самостоятельная деятельность населения непосредственно или через вы


122

Глава 2

 

 

 

 

борные либо иные органы в рамках закона по решению вопросов местного значения.

Сущность местного самоуправления. В последние годы современные российские ученые сосредоточили свои усилия на разработке нового направления местного самоуправления. Учитывая, что местное самоуправление есть определенный вид общественных отношений, который характеризуется содержанием, формой, субъектно-объектным составом, исследователи делают вывод о том, что оно является социальной системой. Изучение системных качеств местного самоуправления обогащает его теорию новыми положениями, развивает практический инструментарий ее познания.

В чем же заключается сущность, содержание, форма местного самоуправления, которые определяют основные его параметры как системы?

Сущностная характеристика местного самоуправления заключается в том, что население само управляет собственными делами. Однако эту идею не так просто воплотить в жизнь, поскольку индивидуальные, коллективные, классовые и общесоциальные запросы общества теснейшим образом переплетены. Их реализация опосредуется через деятельность (в том числе управленческую) субъектов разного уровня и вида. Иными словами, субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления – с другой, зачастую не совпадают. Между множеством первых и вторых образуются сложные связи. Все это говорит в пользу того, что общая схема самоуправления нуждается в корректировке, что без необходимого видоизменения она останется лишь идеей.

В каком же направлении должны осуществляться возможные преобразования? В литературе мнения на этот счет разделились. Так, С.И. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие управления к местному самоуправлению, склоняется к тому, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации. Ему (самоуправлению) присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Местное самоуправление С.И. Кулиева определяет как адаптированную


Понятие и функции местного самоуправления                  123

систему, способную приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда вывод о неприменимости управленческого фактора к самоуправленческой системе1.

В.В. Шинкаренко, анализируя проблему соотношения самоуправления и управления, указывает, что первое зачастую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации2. Напротив, С. Сивова убеждена в том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации3.

Действительно, в силу целого ряда объективных и субъективных причин общество не может отказаться от «чистого» управления (управления, в рамках которого управляющие и управляемые – разные люди), отношений представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. Поэтому говоря о становлении подлинного самоуправления, мы должны понимать под ним особую модель, при которой: 1) найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самореализации населением своих запросов; 2) субъекты любых социально значимых интересов имеют действенные средства (прежде всего юридические) их заявления и отстаивания, а в необходимых случаях – и самостоятельного проведения в жизнь в одностороннем порядке; 3) структуры «чистого» управления, представительские институты действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, согласование и удовлетворение запросов населения.

Следовательно, самоуправление не только не означает изъятие из общественного организма институтов представительства, профессионально-элитарного управления, но, напротив, пред-

1 См.: Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. – М., 1994. – С. 18.

2 См.: Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве//Правительство – город – люди. Самоуправление в Москве: Мат-лы науч.-практич. конф. 21 мая 1996 г. – 1996. - № 14. - С. 3.

3 См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении? (анализ актуальных направлений развития организационных струк-тур)//Проблёмы теории и практики управления. – 1997. – № 3. – С. 82–83.


124

Глава 2

 

 

 

 

полагает их активное функционирование. По сути, самоуправление есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех названных принципов1.

И.В. Выдрин определил местное самоуправление как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей2.

Такое понимание местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы.

1. Подобное состояние саморегуляции не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. Поэтому конституционная формула «местное самоуправление» должна толковаться не как констатация того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех, на кого распространяет свое действие российская Конституция3.

2. Местное самоуправление представляет собой управленческую деятельность. Данная позиция о взаимосвязи самоуправления и управления занимает устойчивое положение в отечественной литературе по проблемам теории управления, права, политологии. Ее источником, как уже отмечалось, служит формулировка К. Маркса: «Самоуправление есть процесс управления народа посредством самого народа». Доказательствами такой сущности самоуправления являются определения этого института специфической составной части управленческого процесса4,

1 См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб пособие. – Екатеринбург, 1992. – С. 48–50.

2 См.: Выдрин И.В. Указ. соч. – С. 46.

3 См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или обществен-ное?//Советское государство и право. – 1990. – № 10. – С. 82.

4 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М., 1988. - С. 32, 39.


Понятие и функции местного самоуправления                  ] 25

вида социального управления в обществе1, явления, наделенного некоторыми свойствами, присущими управлению.

3. Приведенное выше определение свидетельствует о единстве местного самоуправления и демократии. Их содержательное отличие сводится к тому, что самоуправление есть прежде всего свойство, качество населения (социальной общности), его способность управлять собственными делами, а демократия – организационный механизм, обеспечивающий реализацию этого свойства. Ведь категория «демократия» раскрывает совокупность форм и способов участия граждан в управлении2.

4. Определение сущности местного самоуправления подчеркивает его неразрывную связь с властным фактором. В понятии «местное самоуправление» объединяются публично-властные и общественные начала. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции РФ, механизм публичной власти совмещает верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую органами местного самоуправления или непосредственно населением. Кроме всего прочего, это означает, что источником существования местного самоуправления как одной из основ конституционного строя является не государственная, а конституционная воля3.

5. Еще один важный вывод состоит в том, что приведенное выше определение местного самоуправления, которое можно рассматривать как теоретическое, совпадает с формально-юридическим определением этого института.

Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления: это «признаваемая и гарантируемая Конституцией

1 См.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления//Волросы философии. – 1983. – № 8. – С. 21.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. – М., 1984; Курашвили Б.П. Проблемы теории государственного управления в условиях совершенствования развитого социализма. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 1986. – С. 9; Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. – М., 1988.

3 См.: Выдран И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. – С. 11.


126

Глава 2

 

 

 

 

Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Конституция РФ не содержит определения местного самоуправления, она лишь указывает на социальную функцию этого феномена, которая состоит в необходимости предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности. Тем не менее близость конституционного и законодательного подходов к местному само-• управлению отчетливо просматривается, причем нормативное определение, ставшее благодаря Закону об общих принципах организации местного самоуправления общероссийским эталоном понятия «местное самоуправление», сходно по своему со-' держанию с соответствующей теоретической дефиницией (самоуправление есть управление народа посредством самого народа). Это довольно редкий случай, когда эффект законодательной формулы усиливается ее совпадением с традициями научного толкования.

Анализ конституционных положений и содержания данного определения позволяет выявить основные черты местного самоуправления в России:

а) правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане. Однако граждане – это сначала жители, а лишь потом участники правовых и политических отношений, поэтому выделяется особый субъект – население городских, сельских поселений и' других территорий, административные границы которых определяются с учетом географических условий, исторических и иных местных традиций. Известно, что населением называется совокупность людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих население.

Любое городское, сельское поселение (несколько или его часть), иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, признается законодательством в качестве муни-


Понятие и функции местного самоуправления                  127

ципального образования – основной единицы местного самоуправления;

б) местное самоуправление имеет и особую сферу управления – вопросы местного значения. Прежде всего это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации. Перечень вопросов местного значения дан в ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, однако он не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Кроме того, на органы местного самоуправления законом может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий;

в) местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности – специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит преимущественно публично-правовой характер, хотя и не исключает возможности использования частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных начал. Отличительным признаком выступает относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности;

г) в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий есть деятельность самостоятельная. Прежде всего это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного само-


128

Глава 2

 

 

 

 

управления не входят в систему органов государственной власти. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления государство предоставляет муниципальным органам право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления;

д) наделение ответственностью муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, населением, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населением. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий органы и должностные лица местного самоуправления несут в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствуюч^ими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований;

е) наличие двойственной природы. В муниципальной власти одновременно сочетается два начала: общественное и государ'ст-венное. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления, действуют в соответствии с единой государственной политикой, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Теоретические основы двойственного характера местного самоуправления ориентированы на современную концепцию теории дуализма муниципального управления.

 

§ 2. Принципы местного самоуправления

Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов1. Принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления, в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления и в других законодательных актах. Они определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, их соблюдение обязательно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением местных вопросов на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, а также с уставами муниципальных образований2. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается организационными формами и методами деятельности муниципальных органов.

В Конституции РФ названы следующие общие принципы местного самоуправления:

самостоятельность решения населением вопросов местного самоуправления (ст. 12 и 130). Муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, которая реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, через деятельность граждан в выборных и других органах местного самоуправления. Муниципальное образование разрабатывает устав, который принимает представительный орган местного самоуправления или непосредственно население. Органы местного самоуправления организационно обособлены, наделены в соответствии с

1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 90, 91.

2 См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 47–48.

5 Муниципальное право


130

Глава 2

 

 

 

 

уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Население самостоятельно определяет организационную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов. Местное самоуправление обеспечено финансово-экономической самостоятельностью, управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы;

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12). Местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в его ведении. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако строят отношения с другими муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и государственной властью. Предметы ведения разграничиваются между муниципальными образования, они не подчиняются другим муниципальным образованиям. Являясь юридическими лицами, муниципальные образования обладают правом на муниципальную собственность и являются участниками гражданского оборота;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131). Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Население может самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм представительной (выборные органы местного самоуправления) и непосредственной демократии (референдум, выборы, собрание), определять организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. Граждане могут реализовать свое право на народную правотворческую инициативу и на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132). Местное самоуправление должно иметь условия, позволяющие его органам обладать достаточными для осуществления своих функций сред-


Понятие и функции местного самоуправления                  ] 31

ствами. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Местному самоуправлению в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления гарантируется: обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных ему отдельных государственных полномочий; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133). Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

Кроме того, к принципам местного самоуправления относятся:

ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Органы местного самоуправления отвечают не только за принимаемые решения, но и за свои действия. Такая ответственность наступает в результате утраты доверия населения. Основания, виды, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Одним из видов данной ответственности предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов субъекта Федерации. Органы и должностные лица несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, которые обеспе-

5*


132

Глава 2

 

 

 

 

чены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами; органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами, которая может возникнуть из гражданско-правовых отношений;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, а также равный доступ к муниципальной службе. Права и свободы человека, закрепленные в Конституции РФ (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающие права и свободы человека и гражданина, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, получать образование, медицинскую помощь, и т.д.), реализуются прежде всего на местном уровне. Даже незначительное нарушение законности, несоблюдение прав и свобод человека и гражданина в деятельности местного самоуправления воспринимается как попрание принципов демократии и гражданского общества. Гарантированные Конституцией РФ основные права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления;

законность в организации и осуществлении местного самоуправления – организация и деятельность местного самоуправления должна осуществляться на основе закона, на обязанности органов соблюдать Конституцию РФ и нормативные правовые акты. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В судебном порядке могут обжаловаться решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц. Общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться в различных формах: обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчетов депутатов


Понятие и функции местного самоуправления                  ] 33

представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; участия общественных наблюдателей в работе избирательных комиссий при проведении выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, и др.;

гласность местного самоуправления – позволяет проконтролировать деятельность органов власти и управления всех уровней, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Законы и любые нормативные акты должны публиковаться; органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответ по существу обращений граждан в течение месяца;

использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления – позволяет учесть местные особенности народностей, проживающих на территории муниципального образования, и отразить многообразие моделей местного самоуправления. Органы местного самоуправления выражают интересы и потребности жителей, должны способствовать проявлению инициативы и самодеятельности всех групп населения. Особенности организации и деятельности местного самоуправления обусловлены: историческими традициями, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления; составом населения (национальностей, общностей, коренных жителей и т.д.); социально-экономическим развитием особых социальных групп со своими интересами и потребностями; культурными традициями, отраженными в наименовании муниципального образования (например, муниципальное образование может иметь свою символику); иными местными традициями (например, проживание в закрытых административно-территориальных образованиях).

 

§ 3. Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельностью. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все' вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)1.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции управления, основанные на принципах демократии и децентрализации власти:

1 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М., 1999. - С. 108-109.


Понятие и функции местного самоуправления                  ] 35

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования полномочны принимать и вносить изменения в свои уставы, контролировать их соблюдение; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации; утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, образуют целевые внебюджетные фонды; устанавливают местные налоги и сборы; разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов. Местное население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добро-


1 36_______________________________________Глава 2

вольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения, местное население, кроме того, может определять на референдуме порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; управление местными финансами; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; координирование участия предприятий, учрежде-•ний и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности;

4) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления. Создание условий жизнедеятельности населения – самая обширная функция, в нее входит: содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном


Понятие и функции местного самоуправления                  ] 37

образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании; создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; утилизация и переработка бытовых отходов; ритуальные услуги и содержание мест зат хоронения; организация и содержание муниципальных архивов;

5) охрана общественного порядка и обеспечение противопожар~ ной безопасности. Сюда входят вопросы обеспечения обществ венного порядка на территории муниципального образования,, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), создание народных дружин; организация муниципальной противопожарной службы;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Эту функцию осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться также в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению. Граждане, население муниципальных образований участвуют в реализации данной функции, используя прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным


138_______________________________________Глава 2

(например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России. Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных функций, которые включают:

1) сбор и анализ информации. От полноты и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят прежде всего из интересов населения, необходимости постоянно изучать мнения населения по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной информационной службы;

2) выработка и принятие управленческого решения. Процедура выработки и принятия решения по вопросам, отведенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. На-


139

Понятие и функции местного самоуправления

 

 

 

именование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

3) организация – воздействие на сознание и поведение людей. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и неправовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований;

4) регулирование – оперативное внесение изменений и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления;

5) координация – обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности;

6) контроль и учет: проверка качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит в использовании форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

 

§ 4. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

От характера и объема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и его должностными лицами во многом зависит эффективность осуществ-


140

Глава 2

 

 

 

 

ления региональной политики. На местном уровне решаются вопросы обслуживания населения, социально-экономические, политические и гуманитарные проблемы, и от того, как они решаются, реализуются государственные задачи: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы. Для согласованности действий в механизме государственного регулирования органам местного самоуправления делегируются государственные полномочия.

К полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ российскими законами обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями России, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных социальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным и местным бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;


Понятие и функции местного самоуправления                  141

И) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;

13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной службы и т.д.

Взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления можно классифицировать на отдельные направления полномочий:

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства. Законодательная основа местного самоуправления формируется преимущественно на региональном уровне. Вопросы местного самоуправления прежде всего регулируются в уставах субъектов Федерации. Основные направления законодательной деятельности субъектов Федерации в области местного самоуправления составляют представление об объеме правотворческой деятельности, который предстоит осуществить органам государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В основной пакет законов также входят нормативные акты о местном референдуме, о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, о бюджетном регулировании, о муниципальной службе, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Наряду с законами субъекты Федерации разрабатывают положения, которые регламентируют порядок решения следующих вопросов местного самоуправления: передача объектов собственности субъектов Федерации в муни-


142

Глава 2

 

 

 

 

ципальную собственность, регистрация уставов муниципальных образований и др. Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления предусматривает одновременный контроль со стороны субъектов Федерации за реализацией соответствующих законов;

2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления. Здесь должны быть предусмотрены: формирование правовой базы местного самоуправления; обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления; создание системы подготовки и переподготовки кадров для системы местного самоуправления; формирование в соответствии с законодательством системы и механизма контроля органов государственной власти субъектов Федерации за деятельностью местного самоуправления;

3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления',

4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;

5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций. Учет исторических и иных местный традиций является в соответствии с законодательством одним из общих принципов организации и деятельности местного самоуправления. В законах субъектов Федерации должны предусматриваться особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Осуществление региональной политики в значительной мере зависит от того, насколько органы государственной власти субъектов Федерации учитывают интересы отдельных муниципальных образований. Необходимо добиться взаимодействия, взаимопонимания между соответствующими органами и их должностными лицами.

 

Глава 3 Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления

§ 1. Территориальная основа местного самоуправления

В процессе становления системы местной власти возникают различные вопросы юридического характера, а также другие аспекты формирования «вертикальной организации» местного самоуправления. К их числу следует отнести: территориально-поселенческий аспект проблемы; трудности решения вопроса о взаимосвязях и вертикальной субординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также полномочий по их решению. Сюда же следует отнести и все трудности организации территориального общественного местного самоуправления.

Системность организации муниципального управления по вертикали проявляется вовне как слаженно действующий механизм, который, конечно, требует модернизации и т.д. Применительно к системе местного самоуправления все это должно стать объектом постоянного внимания и заботы органов государственной власти всех уровней.

От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависит его организация и деятельность. Становление вертикальной структуры (системы) муниципального управления в значительной мере


144

Глава 3

 

 

 

 

предопределено административно-территориальным и территориальным делением субъектов Федерации. Вопрос этот сейчас является дискуссионным, он иногда приводит некоторых исследователей к характеристике существующей системы административно-территориального устройства Российского государства как территориальной системы крепостничества1, что, конечно, может подталкивать законодателя к выводу о необходимости коренной ломки территориальной организации государства. Следует отметить, что в развитых зарубежных странах реформирование муниципального управления осуществляется с минимумом территориальных изменений, имевших место, как правило, лишь в крупных городских агломерациях. Осуществленная в Великобритании муниципальная реформа в 70-х гг. проведена без серьезного изменения границ между графствами, городами, округами, а в низовых звеньях муниципального управления (приходах, общинах, коммунах) этот вопрос почти не ставился. Результат реформ оказался весьма эффективным.

Наша территориальная организация, в основном сложившаяся во времена царствования Екатерины II, приспособлена к новым историческим условиям и свою положительную роль в решении экономических и социально-политических задач она выполнила весьма успешно: аппарат властвования и управления был максимально приближен к объектам управления экономикой и сферой социально-культурного и бытового обслуживания населения, само население принимало активное участие в государственной и общественной жизни. Конечно, нельзя не учитывать негативные факторы той политической реальности, но это не основание для ломки существующей системы административно-территориального устройства субъектов Федерации. Уже имеющаяся практика организации местной власти показывает оптимальность территориального устройства России. Дело не в этом, а в характере организации государственной власти и местного самоуправления и во взаимоотношениях между ними.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая конституционные нормы, закрепил территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований. В соответствии с нормами этого Закона мест-

1 См.: Российская Федерация. – 1994. – № 7. – С. 24.


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 45

ное самоуправление осуществляется на всей территории России: в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, п. 1 ст. 12 Закона). Следовательно, законодатель исключает существование каких-либо поселений без местного самоуправления, доводит необходимость его существования до низовых поселенческих звеньев – сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Конституция РФ допускает изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Здесь опре* делены общие подходы к формированию территориальных границ местного самоуправления.

 

§ 2. Муниципальная собственность – экономическая база местного самоуправления

Понятие муниципальной собственности. Ее место в экономической системе России. Муниципальная собственность как одна из экономических основ местного самоуправления впервые появилась в виде коммунальной собственности, закрепленной Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г.1 Согласно этому Закону она служила источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории (ст. 8). Коммунальная собственность была закреплена как основа местного хозяйства, распоряжение и управление ею осуществлялось от имени населения административно-территориальных единиц соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными .ими органами.

1 См.: ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 6. - Ст. 267.


146

Главо 3

 

 

Закон СССР впервые закрепил нормы о местном хозяйстве, динамике его функционирования и развития (ст. 9). Сам Закон пронизан идеей нэповской эпохи оказания помощи центральному аппарату с мест, «с низов, с образцовой постановки небольшого «целого», но именно «целого», т.е. не одного хозяйства, не одной отрасли хозяйства, не одного предприятия, а суммы всех хозяйственных отношений, суммы всего хозяйственного оборота, хотя бы небольшой местности»1.

Закон СССР установил автономность местных Советов по отношению к иным государственным органам в пределах своей компетенции. Основу этой независимости должны были обеспечить местное хозяйство и коммунальная собственность. В Законе СССР были заложены начала преобразования и совершенствования публичной собственности в советском государстве. Ее разгосударствление в различных юридических формах осуществлялось по нескольким направлениям. Одним из важнейших было формирование нового вида публичной собственности – муниципальной.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы однотипны по своему содержанию и целевому назначению. Обе они являются публичными формами собственности, т.е. социально-экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенных видов поселений или народа России в целом. Юридический статус этих форм публичной собственности также во многом однозначен.

Формирование института муниципальной собственности в России началось с момента вступления в силу Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г.2, который действовал до введения в действие ГК.

«Отпочкование» муниципальной собственности от государственной было юридически продолжено Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.3 В нем впервые выделена муниципальная собственность как один из видов собственности, на право которой не допускалось ка-

1 Ленин В.И. О продовольственном налоге. Поли. собр. соч. – Т. 43. – С. 234.

2 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст. 416.

3 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 147

кое-либо государственное ограничение (п. 3 ст. 2). Закон включил в имущество муниципальной собственности финансовые средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объекты жилищно-коммунального хозяйства, инженерно-энергетические установки, хозяйственные комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объекты социально-культурного назначения. В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные бумаги и т.д. Закон в отличие от предшествующих ему аналогичных актов закрепил конкретные полномочия представительных органов и местной администрации каждого уровня местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Например, соответствующий район-5 ный Совет имел право устанавливать в соответствии с законода-' тельством местные налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями; принимать решения о выпуске и размещении лотерей, займов; определять в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муни-'" ципальной собственности; утверждать перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия Совета. Он (ст. 55) устанавлих вал порядок признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания и порядок их перевода jtf нежилые; устанавливал в соответствии с законодательством порядок и условия создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на подведомственной Совету территории; устанавливал квоты на разработку находящихся в его ведении месторождений полезных ископаемых и плату за их использование; определял льготы и преимущества, в том числе налоговые, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности; определял правила пользования природными ресурсами, выносил решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории; определял порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории; устанавливал границы земель, передаваемых в ве-


148

Глава 3

 

 

дение поселковых, сельских Советов по согласованию с ними, и т.д. Совету было предоставлено право вносить в соответствии с законодательством предложения в соответствующие органы о статусе языков компактно проживающих национальных групп и малочисленных народов.

Закон имел большое значение для становления системы местного самоуправления и разграничения компетенции между различными его звеньями.

Существенное значение для формирования муниципальной собственности имело постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г.1 Постановление закрепило порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную. Причем в ст. 2 постановления предусматривалась передача объектов государственной (федеральной и региональной) собственности только в муниципальную собственность двух видов поселений: городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Субъекты Федерации, получившие из федеральной собственности соответствующие объекты, могли передать их в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав по решению их Верховных Советов, Советов народных депутатов (ст. 4). Кроме того, Верховные Советы, Советы народных депутатов могли передавать на договорных началах объекты (кроме указанных в приложении 2 к постановлению), находящиеся в государственной собственности республик в составе России, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальной собственности городов, районов, в административное управление министерствам, ведомствам.

Органы государственной власти и управления республик в составе Федерации, краев, областей, автономной области, авто-

1 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 89.


Территориальная и финанаэво-экономичеасая основа местного самоуправления ] 49

номных округов, органы местного самоуправления могли участвовать в решении вопросов регулирования деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством (ст. 10 постановления). Следовательно, правовые нормы позволяли регулировать некоторые аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам использования государственной и муниципальной форм собственности.

Общий перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности, приведен в приложении 3 постановления. К муниципальной собственности были отнесены:

объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (з'а исключением районов в городах) Совета народных де-"дутатов:

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении ис-"полнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроено-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении ис-<полнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации); •'"'• объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе России, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов;


150

Глава 3

 

 

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта;

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети).

Таким образом, названные и другие акты федеральных органов государственной власти создали важные юридические предпосылки для решения вопросов муниципальной собственности в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления, законодательстве субъектов Федерации.

Конституционно-правовое развитие института муниципальной собственности. Конституция РФ, принятый на ее основе Закон об общих принципах организации местного самоуправления, последующее законодательство федерального и регионального уровней развили социально-экономическое и юридическое содержание понятия муниципальной собственности. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления всесторонне разработана и закреплена юридическая связь муниципальной собственности с главными ее материальными объектами и финансами, ценными бумагами и другими финансовыми эквивалентами (ст. 28–42). Закон признает муниципальную • собственность обязательным компонентом муниципального образования (ст. 1). В ст. 28 (ч. 1) и 29 (ч. 1) перечисляются основные объекты муниципальной собственности и источники ее формирования. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 29 в состав муниципальной собственности включаются: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество орга-


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 51

нов местного самоуправления, земли и другие природные ресурсы, предприятия и организации, банки и другие финансово-кредитные организации, жилищный фонд и нежилые помещения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Такое законодательное закрепление позволило углубить содержание института муниципальной собственности в ГК. Эта собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215 ГК). Следовательно, в составе муниципальной собственности имеются объекты денежно-финансового и имущественного характера.

Объекты муниципальной собственности. Материально-финансовые и иные средства, составляющие объекты муниципальной собственности, являются непременной основой деятельности муниципального управления. Характер решаемых задач определяет виды объектов, находящихся в муниципальной собственности. В ее составе находятся, как правило, такие хозяйственные и иные объекты, которые позволяют решать вопросы жизнеобеспечения местного населения, а также необходимые финансовые средства или соответствующие эквиваленты. Так, в ведении муниципалитетов всех уровней находится жилой фонд и социально-культурные объекты (больницы и другие медицинские объекты, учреждения основного общего, а также дошкольного образования, сеть различных торговых точек, продовольственных и промтоварных магазинов, учреждения благотворительности и попечения).

В России в отличие от многих развитых зарубежных стран имеются промышленные комплексы и аграрные хозяйства, функционирующие в режиме оперативного управления имуществом или на правах хозяйственного ведения, учреждения среднего и малого бизнеса.

Формирование муниципальной собственности требует четкого обособления ее объектов в пределах конкретных видов муниципальных образований. Это особенно актуально в условиях, когда в пределах одной территории находятся несколько муниципальных образований. Эти вопросы решаются законодательством субъектов Федерации и в нормативных актах органов муниципального управления.

В некоторых субъектах Федерации приняты законы, закрепляющие порядок разграничения объектов муниципальной соб-


152

Глава 3

 

 

ственности, бюджетных источников выше- и нижестоящих муниципальных образований. Нередко эти вопросы решаются одновременно с разграничением предметов ведения между названными видами муниципальных образований. Например, в соответствии с Законом Мурманской области от 18 декабря 1997 г. разграничение объектов муниципальной собственности, если одно из муниципальных образований находится в границах территории другого муниципального образования, осуществляется законом Мурманской области. Порядок разграничения объектов муниципальной собственности между различными видами местного самоуправления, как правило, одинаковый. Органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований оформляют протокол о разграничении объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов, в котором перечисляются закрепляемые за каждым муниципальным образованием предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники . доходов местных бюджетов, а также предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов, по которым соглашение не достигнуто. Протокол рассматривается Представительными органами соответствующих муниципальных образований и вместе с решениями о результатах его рассмотрения представляется губернатору Мурманской области (ст. 2). На ,основе этих документов разрабатывается соответствующий законопроект, который вносится губернатором области, края и т.д. на рассмотрение Мурманской областной Думы (ст. 3).

Юридическое оформление местного хозяйства требует постоянного учета объектов муниципальной собственности, их регистрацию. Для достижения этих целей создается и ведется реестр муниципальной собственности, утверждаемый представительным или иным выборным органом муниципального образования и не выходящий за рамки федерального и регионального законодательства. На его основе разрабатывается единая система учета и управления объектами муниципальной собственности. Он предназначен для учета объектов муниципальной собственности (зданий, сооружений, имущественных комплексов и финансовых вложений), переданных в хозяйственное ведение, оперативное управление, возмездное или безвозмездное пользование, для осуществления совместной деятельности, в качестве


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 53

вклада в уставный капитал или залога юридическим и физическим лицам.

Определяющим признаком муниципальной собственности, включаемой в реестр, являются юридические и физические лица, за которыми закреплена данная собственность. Содержание реестра имеет определенную структуру. Так, первая его часть обычно включает перечень объектов, составленных по отраслям хозяйства, – предприятия, находящиеся в оперативном управ-, лении или наделенные правом хозяйственного ведения: предприятий торговли; общественного питания, бытового обслуживания населения, транспорта и связи; учреждения здравоохранения, образования, спортивные комплексы и отдельные объекты. В реестр включены также предприятия, имущественные комплексы которых переданы в аренду, объекты незавершенного строительства, нежилые помещения в жилых и нежилых домах, муниципальные жилые помещения по разделам, в которые включены соответствующие отрасли местного хозяйства с указанием предприятий, входящих в эти отрасли.

Ответственным за ведение реестра, его полноту, правильность и сохранность информации является держатель реестра, как правило, комитет по управлению имуществом, который своим приказом имеет право назначить ответственных за ведение отдельных разделов реестра.

Заполнение граф перечня реестра и карт объектов на бумажном носителе, а также введение данных в карты объектов на магнитном носителе производится держателем реестра. Конкретные исполнители назначаются держателем реестра соответствующим приказом по подразделению.

Ведение реестра означает: включение объекта в реестр, изменение объекта, исключение объекта из реестра. В нем содерг жатся также юридические основания всех операций с конкретными объектами муниципальной собственности, законодательные и иные нормативные акты субъекта Федерации, нормативные правовые и ненормативные акты соответствующих муниципальных органов и должностных лиц. В реестре содержатся копии решений суда и договоры на передачу имущества частной собственности в муниципальную.

Решение о включении объекта собственности в реестр ил-исключение объекта из реестра оформляется приказом предо


154

Глава 3

 

 

дателя комитета по управлению имуществом1. Необходимая для ведения реестра информация предоставляется структурными подразделениями мэрии, муниципальными предприятиями и учреждениями, иными юридическими и физическими лицами, которым передано право владения и пользования муниципальным имуществом в соответствии с законодательством России, нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Комитет по управлению имуществом имеет право получать информацию, необходимую для ведения реестра, от всех региональных статистических, налоговых и регистрирующих учреждений и ведомств. К реестру прилагается информация об объектах муниципальной собственности с соответствующими им кодами, другие сведения о различных объектах муниципальной собственности.

Право муниципальной собственности. С экономической точки зрения, любая собственность является присвоением общественного продукта. Это экономические отношения между людьми по присвоению материальных и духовных благ, и характер этих отношений во многом определяется уровнем жизни людей, принадлежащих к различным социальным классам и сословиям, которые по многим причинам не могут быть равны в этом присвоении. Существует объективная предопределенность социальных отношений собственности, они самые сложные, имеют экономические, социальные, юридические, национально-культурные и бытовые аспекты. Как экономические эти отношения предполагают прежде всего получение благ от объектов собственности2.

Муниципальная собственность представляет собой прежде всего такие социально-экономические отношения, которые обеспечивают жизнедеятельность местного населения муниципального образования. Она является собственностью населения соответствующего городского, сельского или иного поселения, поэтому и собственность, и управление ею не могут быть безразличны жителям муниципальных образований прежде всего как налогоплательщикам.

1 См., например, inicj мювление мэрии г. Новосибирска от 27 мая 1996 г. «Об утверждении Положения о реестре муниципальной собственности».

2 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – М., 1995. - С. 272.


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 55

В юридическом обеспечении использования и управления объектами муниципальной собственности большое значение имеют не только федеральные законы, но и нормативные акты субъектов Федерации и органов муниципального управления. Нормотворческая деятельность регионов и органов местного самоуправления ускорила разработку института права муниципальной собственности и его применения в гражданско-правовом обороте, активными участниками которого становятся муниципальные образования и другие виды местного самоуправления.

Право муниципальной собственности является одним из сложнейших среди вещных прав. Оно позволяет собственнику – местному населению, его уполномоченным органам владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в интересах конкретного муниципального образования. Однако правоспособность местного населения и его органов, как государства и его органов, обладает рядом особенностей, связанных с тем, что местное самоуправление, является субъектом публичного права, носителем власти, формой народовластия, каналом реализации суверенной власти народа1. На своей территории местное население, органы и должностные лица муниципального управления принимают правовые акты, веления и предписания которых обязательны для всех, кому они адресованы. Следовательно, «местная» власть, осуществляя в основном исполнительскую деятельность посредством актов правопримени-тельного характера, в то же время занимается местным нормо-творчеством. Принимая решения нормативного характера, органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия во взаимоотношениях со всеми организационными структурами и гражданами.

Как публично-правовая корпорация местное самоуправление принимает акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско-правовые отношения, независимо от воли другой стороны. Местное самоуправление не теряет своих властных функции, вступая в гражданско-правовые договоры, другие виды гражданско-правовых отношений, основывающиеся на принципе равенства сторон. Эти и

1 См.: Гражданское право. Часть первая. – СПб., 1996. – С. 152.


156____________________________'а*":______Глава 3

другие свойства публично-правового характера позволяют говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве1.

В данном случае возникает проблема уравнивания муниципальных органов, как и с государством, в отношениях с субъектами частного права, не обладающих властными полномочиями. Эта проблема решается на основе ст. 124 ГК, в соответствии с которой субъекты публичного права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К публично-правовым участникам гражданско-правовых отношений применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124).

Тесно связана с решением этой проблемы и другая проблема – использование властных полномочий местного самоуправления в интересах комплексного социально-экономического и культурного развития подведомственной территории. Однако при реализации ряда норм ГК муниципальные органы (как нередко государство и его органы) злоупотребляют своими властными, публично-правовыми возможностями (например, при реализации нормы ст. 445 ГК, когда при заключении договоров задерживают извещение об акцепте, проекты договоров, протоколы разногласий более 30 дней со дня получения оферты и т.д.). А это недопустимо в гражданско-правовых отношениях. Такие правонарушения уже встречаются в деятельности органов местного самоуправления, особенно в управлении муниципальной собственностью, решении земельных вопросов, жилищного строительства, при выдаче лицензий. Большая схожесть деятельности государства и муниципальных образований во многих гражданско-правовых отношениях позволяют нередко рассматривать данную проблему совместно, особенно затрагивающую формы участия этих субъектов публичного права в гражданском обороте.

Субъекты права муниципальной собственности. В настоящее время в России институт муниципальной собственности, его

' См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 153.


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 157

введение в гражданский оборот, вопросы управления объектами муниципальной собственности решены в федеральных и региональных законах, нередко весьма противоречиво и непоследовательно. Это относится прежде всего к вопросу о субъектах права муниципальной собственности. Так, Конституция РФ (ч. 1 ст. 130), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1) считают население муниципального образования и его представительные органы субъектами права собственности соответствующего материального имущества и местных финансов. Закон наделяет органы местного самоуправления правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20). Однако в этих и других нормативных актах (в том числе в ряде норм ГК) несколько усложнен процесс реализации права собственности местного населения. В частности, ГК, закрепляя правоспособность местного населения в муниципальной собственности, сразу же конструирует механизм реализации права муниципальной собственности, в котором от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ряде статей ГК. Причем закрепление этого права осуществлено с указанием прав на совершение конкретных действий муниципальных органов, по аналогии с государственными органами. В круг этих прав и деяний, например, входят: от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности; выступать в суде в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1, 2 ст. 125). Это право органов местного самоуправления подтверждено ч. 2 ст. 215 ГК. В случаях и порядке, установленных государственными органами и нормативными актами муниципальных органов, от имени муниципальных образований могут выступать государственные или муниципальные органы, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК). Конечно, множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда и полную его принадлежность населению муниципального образования. Статья 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет юридический механизм управления муниципальной собственностью. Он полностью соответствует кон-


158

Глава 3

 

 

ституционной норме об органах местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. I ст. 132 Конституции РФ). Вместе с тем в ч. 2 ст. 29 расширены пределы регулятивного воздействия названной конституционной нормы. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно. Следовательно, эта статья также закрепляет правоспособность местного населения в реализации права муниципальной собственности. Кроме того, они могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования (п. 3 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от ее приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет (п. 3 ст. 29). Следовательно, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления население и его представительные органы считаются основными субъектами права муниципальной собственности.

Юридически грамотно проводимая приватизация объектов муниципальной собственности под контролем местного населения способствует значительному пополнению местной казны и укрепляет бюджетные ресурсы местного самоуправления. Об этом свидетельствует пример приватизации в Красноярске. Городские органы муниципального управления, исходя из факта полного отсутствия юридической базы проведения приватиза-


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 59

ции муниципальных объектов (с 1994 г. не было ни одного правового акта по вопросам местной приватизации), приняли программу городской приватизации (к сожалению, она принята администрацией города). В 1995 г. к приватизации были подготовлены 21 предприятие и 105 производственных помещений. Всего было приватизировано 106 магазинов, ателье, парикмахерских на сумму 8,4 млрд руб. Основными покупателями стали юридические лица – акционерные общества, а также трудовые коллективы. Новые собственники хозяйствуют так, как и должны решать экономические и социальные вопросы заинтересованные полноправные собственники. Вместе с тем все это активизировало работу арбитражных судов по рассмотрению различных исковых заявлений участников гражданского оборота1.

Вопрос о правосубъектности в области муниципальной соб^ ственности весьма сложен, поэтому во многих регионах России представительные органы крупных муниципальных образований приняли ряд нормативных актов о правоспособности местного населения и органов местного самоуправления при решении различных вопросов муниципальной собственности. В качестве примера можно назвать Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности г. Архангельска, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов 25 июня 1997 г. Принятое на основе федерального и областного законодательства, с учетом ГК, это Положение субъектом права муниципальной собственности признает муниципальное образование – г. Архангельск. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют: представительный орган городского самоуправления (городской Совет депутатов), глава муниципального образования – мэр г. Архангельска и мэрия города в пределах своих полномочий, а в случаях, предусмотренных законами субъекта Федерации и Уставом города, – непосредственно население.

До принятия устава и законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований в Положении установлены полномочия субъектов управления муниципальным имущест-

1 См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 305–329.


160

Глава 3

 

 

вом. К компетенции городского Совета депутатов были отнесены следующие вопросы:

установление порядка управления и распоряжения муници-•пальным имуществом;

определение перечня (категорий) имущественных объектов, приобретение объектов, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия городского Совета депутатов;

соучредительство с предприятиями смешанной формы собственности;

передача имущества в безвозмездное пользование;

определение порядка и условий приватизации муниципальных унитарных предприятий и муниципального имущества, условий использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

установление порядка использования, передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи в аренду;

установление порядка использования нежилых помещений и распоряжения ими;

определение порядка предоставления и изъятия, передачи в собственность и продажи земли, находящейся в муниципальной собственности, и установление условий использования земель на территории города;

установление квот на разработку находящихся в муниципальной собственности природных ресурсов;

установление местных налогов, сборов, а также льгот по их уплате для пользователей муниципального имущества, цен и тарифов на продукцию и услуги, производимые и оказываемые муниципальными унитарными предприятиями;

установление порядка использования имущественных и неимущественных прав, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них (интеллектуальная собственность).

К компетенции главы муниципального образования – мэра города были отнесены вопросы: определение полномочий отраслевых, функциональных и территориальных органов мэрии города по управлению имущественными объектами, руководство, координация и контроль за их деятельностью; издание нормативных и распорядительных документов по вопросам учреждения, реорганизация и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, и др.


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ^ ]

Мэрия города осуществляет свои полномочия по управлению и распоряжению имуществом через отраслевые, функциональные и территориальные подразделения в пределах компетенции, определенной положениями о соответствующих подразделениях.

Организация управления и распоряжения муниципальным имуществом (передача в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, безвозмездное пользование, осуществление приобретения, отчуждения, залога, мены, приватизации и др.) в порядке, установленном городским Советом депутатов, возлагается на департамент муниципального имущества мэрии г. Apr хангельска.

Вопрос о юридических лицах в структуре отдельных видов местного самоуправления остается сложным, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении в качестве юридических лиц предусматривает только выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 20 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Между тем муниципальной собственностью (как и государственной) могут обладать юридические лица различных видов унитарных предприятий, учреждений социально-культурного, жилищно-комму-нального и бытового характера (их администрация) с разнообразными полномочиями организации в отношении этих юридических лиц. В свою очередь объекты муниципальной собственности как юридические лица также обладают различными гражданско-правовыми полномочиями. Все это оказывает значительное влияние на характер экономической деятельности определенных видов объектов муниципальной собственности и в конечном счете на укрепление материально-финансовой базы местного самоуправления.

Источники формирования муниципальной собственности. Основу муниципальной собственности составляют материальные объекты, а также местные финансы и другие денежно-финансовые эквиваленты. К числу наиболее важных материальных объектов относятся: имущество муниципальных унитарных предприятий, учреждений и органов местного самоуправления; жилищный фонд, нежилые здания и встроенно-пристроенные помещения, социально-культурные комплексы и отдельные учреждения; объекты инженерной инфраструктуры; земля; при-

6 Муниципальное право


162______________.________________________Глава 3

родные ресурсы; принадлежащие муниципальному образованию доли (паи, акции) в капитале предприятий различных организационно-правовых форм; иное недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права, являющееся муниципальной собственностью. Материально-финансовое состояние и хозяйственно-экономические объекты муниципальной собственности пополняются в соответствии с нормами административного и гражданского права.

Формирование муниципальной собственности началось с разгосударствления публичной собственности в общенародную (государственную) и колхозно-кооперативную (коллективную) собственность. Реформирование этой собственности пошло по пути ее приватизации и передачи материально-производственных объектов в муниципальную собственность. К настоящему времени процесс формирования муниципальной собственности продолжается.

Можно выделить следующие основные направления формирования экономического комплекса муниципальной собственности:

передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную;

формирование унитарных предприятий и управление ими; приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности (п. 2 ст. 217, ст. 235 ГК);

иные формы приобретения объектов муниципальной собственности.

Передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную как процесс формирования материально-экономической основы муниципальной собственности началась с распоряжения Президента РФ от 18 марта 1992 г. «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этого распоряжения органы государственной власти России и ее субъектов приняли сотни правовых актов о передаче объектов соответствующего вида государственной собственности в муниципальную. В частности, Правительство РФ передало органам местного самоуправления весь жилищный фонд предприятий и других объектов федерального значения, десятки тысяч объектов социально-культурного и бытового назначения, тысячи спор-


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] £3

тивных комплексов, плавательных бассейнов, стадионов, энергетических установок. Кроме того, в муниципальную собственность перешли объекты производственного назначения различного профиля.

Передача предприятий государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную продолжается и в настоящее время. Например, губернатор Мурманской области принял постановление от 2 апреля 1998 г. «О передаче предприятий государственной собственности Мурманской области в муниципальную собственность ЗАТО города Североморска». В постановлении содержится перечень объектов, передаваемых муниципальному образованию Североморска. В январе 1998 г. в муниципальную собственность переданы основные средства многих государственных предприятий, расположенных в Мурманской области, что значительно расширило возможности органов местного самоуправления по созданию муниципальных унитарных предприятий, работающих на условиях хозяйственной самостоятельности. Развитие промышленного и иных видов хозяйствующих субъектов в системе муниципальной собственности, поддержка малого и среднего бизнеса способствуют ускорению развития рыночных социально ориентированных отношений.

Администрация Воронежской области приняла постановление от 26 января 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта в муниципальную собственность». Перечень объектов соцкультбыта закреплен в приложении № 1 к постановлению. Комитетам по управлению госимуществом Воронежской области и муниципальным имуществом г. Воронежа было поручено: после передачи объектов по актам приема-передачи внести соответствующие изменения в реестры собственности; обеспечить правопреемство по действующим договорам в соответствии с законодательством. Контроль за выполнением данного постановления был возложен на заместителя главы администрации Воронежской области.

Муниципальные унитарные предприятия и управление ими. Хозяйственно-экономические предприятия и учреждения муниципальных образований субъектов Федерации являются в составе объектов муниципальной собственности основными формами организации малого, среднего и даже крупного бизнеса в город-


164

Глава 3

 

 

ских, сельских и иных поселениях. Такие предприятия были основными хозяйствующими субъектами в административно-командной экономике, а их имущество находилось в оперативном управлении государственной администрации. В гражданском праве постоянно подчеркивалась ненормальность для рыночных отношений существования организации-несобствен-ника, опасность этого явления для торгово-экономических отношений и развития предпринимательства. Поскольку государство (несмотря на огромный управленческий аппарат) не могло решать все вопросы хозяйственных связей, появился вид юридических лиц-несобственников, получивших от государства особое вещное право – оперативного управления, а впоследствии и право полного хозяйственного ведения1.

В 1990–1991 гг. стала уходить в прошлое демагогическая идеология равенства всех «форм собственности». ГК закрепляет важнейшее правовое положение для предпринимательской экономики: равенство прав всех видов собственников (п. 2 ст. 212 ГК). Вместе с тем, учитывая реалии отечественной экономики и традиции общественного сознания, прирученного к существованию хозяйственника-несобственника, ГК сохранил названную конструкцию только для предприятий государственного сектора экономики и для объектов муниципальной собственности (абз. 3 п. 1 ст. 113 ГК). Такого рода организации названы унитарными, что подразумевает неделимость их имущества ни на вклады, ни на паи или доли, в том числе его работников, поскольку оно целиком принадлежит собственнику-учредителю. Этим исключается всякая почва для имевшихся ранее суждений о наличии некой «коллективной» или иной «собственности работников», иных лиц на имущество государственных и муниципальных организаций. Все эти лица могут быть заинтересованы в улучшении результатов своего труда дополнительно через создание разного рода фондов, участия в прибылях (экономического стимулирования) и т.п. Но такие фонды могут создаваться лишь по прямому указанию собственника и не становятся объектом долевой или иной собственности работников, а принадлежат собственнику до момента осуществления из них соответствующих выплат или выдач конкретным лицам.

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 170, 171.


Территориальная и финансово-экономичеосоя основа местного самоуправления 165

Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве оперативного управления и казенные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Особенности их правового статуса будут закреплены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях1.

Муниципальные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Основанием для передачи имущества в оперативное управление может быть: постановление (распоряжение) главы муниципального образования об учреждении такого предприятия или муниципального учреждения, обращение муниципальных учреждений и (или) отраслевых органов администрации города (района), другого вида поселения или комитета по управлению имуществом. Этот комитет своим актом закрепляет имущество в оперативное управление предприятием. Решение комитета согласовывается с отраслевым органом администрации города или другого поселения.

Для оформления договора о закреплении имущества в оперативное управление при создании предприятия на базе действовавшего необходимо предоставить следующие документы: заявление о закреплении имущества в оперативное управление, баланс предприятия, опись имущества по акту инвентаризации или акту последней ревизии, свидетельство о регистрации, устав и др. Имущество, находящееся у муниципального учреждения на праве оперативного управления, отражается на самостоятельном балансе и находится в муниципальной собственности города или другого поселения.

Надо отметить, что такие предприятия на муниципальном уровне создаются очень редко, хотя законодательство не препятствует их появлению и функционированию. Их статус во многом схож с госбюджетными учреждениями, хотя они не финансируются по смете, поэтому их нельзя признать «хозяйственными учреждениями». Поскольку юридическая природа государственных и муниципальных унитарных предприятий аналогична, то ст. 115 и 296 ГК применима и в отношении унитарных муниципальных предприятий, основанных на праве оперативного управления: на собственника-учредителя возлагается вся

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации, Часть первая: Комментарий. – С. 170, 171.


166

Глава 3

 

 

гражданско-правовая ответственность, в том числе субсидиар-

ная1.

Форма унитарного предприятия предполагает наличие у него уставного фонда, размер которого не может быть менее минимума, определенного законом; при отсутствии такого закона сохраняет силу п. 3 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с ним размер уставного капитала государственного и муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000 МРОТ на дату представления устава предприятия для регистрации.

Помимо сведений о размере и источниках формирования его деятельности, устав является единственным учредительным документом такого юридического лица (абз. 2 п. 1 ст. 113 ГК). Ведь унитарное предприятие – единственный вид коммерческих организаций, имеющий специальную (целевую), а не общую правоспособность (п. 1 ст. 49). Органом такого предприятия является его единоличный руководитель (директор), назначаемый собственником и подчиненный ему, а не общему собранию коллектива или иному аналогичному органу (п. 4 ст. ИЗ ГК). Это предприятие обязано иметь фирменное наименование с указанием собственника его имущества, например «муниципальное предприятие».

Унитарное предприятие не отвечает по обязательствам своего учредителя-собственника, последний же не несет ответственности своим имуществом по долгам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, но может быть привлечен к дополнительной ответственности по долгам предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия). По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом, вплоть до банкротства (если опять речь идет о казенном предприятии, основанном на праве оперативного управления имуществом собственника-учредителя, т.е. муниципального образования). Это не исключает действия общих правил ГК о возможности дополнительной ответственности собственника-учреди-

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 568, 373-375.


Территориольноя и финансово-экономическая основа местного самоуправления 1 67

теля по долгам созданной им организации в случаях, когда такая организация стала банкротом из-за выполнения обязательных для нее указаний собственника (п. 8 ст. 114, п. 3 ст. 56 ГК).

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. К имуществу этого предприятия предъявляются повышенные требования, поскольку учредитель его освобожден от большинства видов гражданско-правовой ответственности. Весь уставный капитал этого предприятия представляет собой минимальную гарантию удовлетворения имущественных претензий его кредитора, поэтому не может быть менее минимума, установленного специальным законом, а в его отсутствие – действующим законодательством. При этом к моменту государственной регистрации предприятия весь его объявленный уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником-учредителем, и никаких рассрочек в этом отношении закон не допускает (п. 3 и 4 ст. 114 ГК).

При уменьшении чистых активов такого предприятия менее объявленного размера уставного фонда оно должно объявить и зарегистрировать это уменьшение (на конец финансового года) (п. 6 ст. 114 ГК). Об этом уменьшении должны быть поставлены в известность кредиторы предприятия, получающие при этом право на досрочное исполнение или прекращение соответствующих обязательств. Кроме того, исключается передача учредителю-собственнику причитающейся ему в соответствии с уставом унитарного предприятия части доходов последнего. Если размер чистых активов станет меньше установленного законодательством минимума, предприятие подлежит ликвидации по решению суда (п. 5 ст. 114 ГК).

Эти унитарные предприятия могут создавать другие унитарные предприятия путем выделения, т.е. дочерние предприятия (п. 7 ст. 114), которые не являются особой разновидностью коммерческих организаций или даже унитарных предприятий. Они также не являются собственниками своего имущества, а получают на него ограниченное вещное право хозяйственного ведения. Основная его особенность состоит в том, что оно имеет своим учредителем другое предприятие-несобственника. Передача имущества дочернему предприятию осуществляется на основе распорядительного акта собственника-учредителя унитарного предприятия (п. 2 ст. 295 ГК). На эти отношения рас-


I 68_______________________________________Глава 3

пространяются также общие правила ГК о выделении как способе реорганизации юридических лиц (ст. 57–60).

Учредитель дочернего предприятия выполняет в отношении последнего (не будучи его собственником) все функции собственника-учредителя: утверждает устав; не отвечает по его долгам, кроме случаев, когда банкротство дочернего предприятия вызвано исполнением обязательных для него указаний учредителя (п. 3 ст. 56, п. 8 ст. 114 ГК). Дочернее предприятие также не отвечает по обязательствам своего учредителя.

Основы управленческих отношений между органами муниципального образования – учредителями этого вида унитарных предприятий (хозяйственного ведения) закреплены в ст. 294, 295 ГК и ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, т.е. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью; собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (п. 1 ст. 295 ГК).

Приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности. Впервые муниципальная собственность была выделена как новый вид собственности Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г. Закон запрещал какое-либо государственное ограничение на эту собственность, но предоставил возможность приватизации объектов этой собственности на основе актов местных органов власти, изданных ими в пределах своей компетенции (ст. 25). Затем правовая основа приватизации была значительно расширена федеральными, региональными и муниципальными нормативными актами.

В настоящее время муниципальная собственность, особенно больших муниципальных образований, достигла высокого уровня рыночного развития. Это касается унитарных предприятий, сферы социально-культурного обслуживания населения, эксплуатации муниципального жилищного фонда, его акциониро-


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 69

вания и совершенствования управления объектами муниципальной собственности.

Основное внимание в планировании развития муниципальной собственности было уделено приватизации с четко обозначенными социально значимыми целями и объектами приватизации, направлениями расходования денежных средств, полученных от приватизации, и способами приватизации. Так, Калининградская городская Дума приняла постановление от 18 июля 1996 г. об утверждении Порядка и условий приватизации объектов муниципальной собственности и Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной, муниципальной собственности. В Положении закреплено использование следующих форм приватизации (ст. 5.1):

продажа объектов и предприятий на аукционе;

продажа объектов и предприятий по коммерческому конкурсу, в том числе с инвестиционными условиями;

продажа объектов и предприятий по инвестиционному кой* курсу;

выкуп арендованного имущества;

безвозмездная передача акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с льготами, предоставленными им действующим закенодатель-ством;

продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам предприятий и приравненным к ним лицам по закрытой подписке в соответствии с льготами, предоставленными им действующим законодательством;

внесение объектов муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц, в уставный капитал (фонд) коммерческих и некоммерческих организаций по решению мэра города;

продажа долей (паев, акций), находящихся в муниципальной собственности, на аукционе, по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным составом участников по решению городской Думы.

Развитие и юридическое обеспечение муниципальной собственности позволяют значительно повысить статус этой важной


170

Глава 3

 

 

формы публичной собственности. В настоящее время федеральное законодательство обеспечивает значительное совершенствование процесса приватизации объектов муниципальной собственности, повышение коэффициента ее отдачи в финансирование местного самоуправления. Этот процесс затрагивает в основном муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых положительно сказывается на материально-финансовом положении местного самоуправления. По своей природе публичная власть в форме местного самоуправления в основном решает задачи социально-экономические, жилищно-коммуналь-ные и бытового обслуживания населения. Для нее целесообразнее стимулировать развитие местного мелкого и среднего бизнеса, привлекать инвестиции в строительство жилья, больниц, школ, культурно-просветительных учреждений и т.д.

Унитарные промышленные предприятия, в значительной мере обеспечивающие функционирование местного хозяйства и наполнение муниципального бюджета, тем не менее создают -определенные трудности при обеспечении управления ими. Решению этой проблемы и повышению их экономической эффективности способствует акционирование унитарных предприятий, урегулированное Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»1. Этот Закон не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 3), но предусматривает возможность акционирования унитарных предприятий с сохранением за собой определенного количества акций и права участия муниципальных органов в управлении акционированными предприятиями – открытыми акционерными обществами («золотая акция»). С этой целью Закон наделяет необходимыми полномочиями органы муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных обществ. Например, органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества ли-

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3595.


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ~J \

бо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решение об использовании в отношении них специального права на участие муниципальных образований в их управлении (далее – специальное право («золотая акция»).

Органы местного самоуправления, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают представителей муниципальных образований в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей муниципальных образований. Представители муниципальных образований имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Они имеют право на участие в общем собрании акционеров, а также право вето при принятии общим собранием акционеров решения:

о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении устава в новой редакции;

о реорганизации;

о ликвидации, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

об изменении уставного капитала;

о заключении указанных в гл. X и XI Закона об акционерных обществах крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

Представители муниципальных образований имеют право:

доступа ко всем документам общества и несут ответственность за разглашение служебной и коммерческой тайны;

получать у держателя реестра ценных бумаг общества данные об имени (наименовании) зарегистрированных в этом реестре владельцев ценных бумаг, количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг;

обратиться в суд с иском к члену совета директоров (наблюдательного совета), единоличному исполнительному органу (директору, генеральному директору), члену коллегиального ис-


172

Глава 3

 

 

полнительного органа (правления, дирекции), а равно к управляющей организации (управляющему) о возмещении в соответствии с п. 2 ст. 71 Закона об акционерных обществах убытков.

Представители муниципальных образований являются членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого акционерного общества, но их места в этом совете не учитываются при выборах членов совета директоров (наблюдательного совета). Представители-члены совета директоров (наблюдательного совета) имеют права и обязанности, предусмотренные законодательством .

Решения о прекращении действия специального права («золотой акции») принимают органы местного самоуправления, принявшие решения об использовании специального права («золотой акции»). Специальное право («золотая акция») действует до принятия решения о его прекращении.

Одновременное закрепление в муниципальной собственности акций открытого акционерного общества и использование в отношении него специального права («золотой акции») не допускаются, оно не подлежит замене на акции открытого акционерного общества.

Представителями муниципальных образований могут назначаться муниципальные служащие, которые осуществляют свою 'деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ (ст. 5 Закона).

Органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения о закреплении акций обществ в муниципальной собственности. Они также назначают представителей муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в муниципальной собственности. Ими назначаются муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ.

Представители муниципальных образований в органах управления открытых акционерных обществ, являющиеся муниципальными служащими, не могут получать в этих обществах воз-


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 173

награждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет указанных обществ и третьих лиц расходы на осуществление своих функций (ст. 6).

Закон содержит нормы, запрещающие покупку муниципальных унитарных предприятий самими муниципальными образованиями, если в их уставном капитале доля муниципальных образований превышает 25% (п. 1 ст. 9). Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В Законе определен порядок перечисления денежных средств от приватизации в местный бюджет. Эти денежные средства подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее 25 числа соответствующего месяца. Денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества с 16 по 31 число каждого месяца, подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее десятого числа месяца, следующего за соответствующим месяцем. За несвоевременное перечисление денежных средств в местные бюджеты муниципального имущества (продавцы имущества) уплачивают пени за каждый день просрочки в размере 1/300-процентной ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату выполнения продавцами имущества денежных обязательств перед соответствующими бюджетами (ст. 13). Закон регулирует другие важные отношения приватизации и акционирования муниципальных унитарных предприятий, которые направлены на совершенствование всего института муниципальной собственности.

Иные формы приобретения объектов муниципальной собственности. Источниками формирования имущества муниципальной собственности, кроме того, могут быть: приобретение права собственности на имущество юридического лица при его реорганизации и ликвидации (п. 7 ст. 63 и абз. 3 п. 2 ст. 218 ГК), обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 238 ГК), конфискация (ст. 243 ГК).

Приобретение бесхозяйного имущества закреплено нормами ряда статей ГК (п. 2 ст. 225, ст. 226). Бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органа местного самоуправления принимаются на учет органом, на который возложена государственная регистрация прав на недвижимое имущество (п. 3 ст. 225 ГК).


174

Глава 3

 

 

Учет ведется по месту нахождения недвижимости. Через год после постановки на учет орган по управлению муниципальным имуществом может обратиться в суд с требованием о признании недвижимости муниципальной собственностью. Если суд не признает недвижимость муниципальной собственностью, она может быть вновь принята оставившим ее собственником либо приобретена в собственность по давности владения (ст. 225). Вопросы о собственности с движимыми вещами решаются судом на основании ст. 226 ГК1.

Муниципальная собственность на землю. В состав муниципальной собственности входят муниципальные земли различного функционального назначения и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления являются субъектами права земельной собственности местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление владеет землей различного назначения на правах собственника и может вступать в различные правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации, рекультивации земель, законодатель предусмотрел муниципальную собственность на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения2. Опыт зарубежных стран свидетельствует о высокой эффективности муниципального землепользования и значения земли как для местных бюджетов, так и для решения социально-культурных и иных задач населения муниципального образования.

В России пока отсутствует новый Земельный кодекс, который позволил бы комплексно решать вопросы собственности на землю и распоряжения ею. Этот фактор во многом сдерживает рост экономики и прежде всего российских городов.

 

§ 3. Местный бюджет, внебюджетные средства

Местные финансы в финансовой системе России. Финансы являются экономическими отношениями, связанными с форми-

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 168, 169.

2 См. ст. 10, 12 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О мелиорации зе-мель»//СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 142.


Территориальная и финансдво-экономичеасая основа местного самоуправления ] 75

рованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и местного самоуправления по обеспечению условий расширенного воспроизводства1.

Финансы – неотъемлемая часть денежных отношений государства и местного самоуправления с обществом, которые всегда выступают в юридической форме. Среди этих отношений важнейшее место принадлежит бюджету – главному инструменту государственного вмешательства в экономику и его участия в денежно-финансовом рынке. Федеральное и региональное законодательство подразумевает под местными финансами совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения2, а также определяет состав местных финансов. Так, Закон о финансовых основах местного самоуправления включает в состав средств местного бюджета государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Закон предусматривает формирование и использование местных финансов на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Кроме того, в соответствии с Законом о финансовых основах местного самоуправления права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 2).

Правовую основу местных финансов составляют нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Принцип местного самоуправления – соответствие полномочий финансовым возможностям местного самоуправления юридически обеспечивается всеми уровнями нормотворчества. Федеральное законодательство решает вопро-

1 См.: Общая теория финансов/Под ред. Л.А. Дробозиной. – М., 1995. – С. 8.

2 См. ст. 1 Федерального закона от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1997. – № 39. – Ст. 4464; см. ст. 1 Закона Пензенской области от 6 марта 1998 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» //Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. норм, правовых актов. – М., 1998. – С. 644.


176

Глава 3

 

 

сы финансового обеспечения местного самоуправления, имеющие общее значение на всей территории России. Эти нормы, основанные на конституционных положениях, закрепляют муниципальную собственность, материально-финансовое содержание этой собственности, право муниципальной собственности и ее субъектов, важнейшие положения бюджетно-налогового характера, правового статуса различных внебюджетных фондов и т.д. Кроме того, федеральное законодательство определяет основные направления участия органов государственной власти в решении вопросов организации местных бюджетов. Эти органы в пределах своих полномочий содействуют развитию местных финансов. В этих целях они: 1) регулируют отношения между бюджетами различных звеньев (в рамках федеральных целевых программ); 2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых и региональных программ; 3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств; 4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы; 5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов; 6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства России и субъектов Федерации; 7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации (п. 1 ст. 4 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

Уставы муниципальных образований закрепляют порядок осуществления прав собственника в отношении местных финансов соответствующими субъектами права муниципальной собственности. Эти нормы распространяются на все муниципальные образования. В отношении закрытых административно-территориальных образований нормы, регулирующие местные финансы, действуют в части, не противоречащей Закону о закрытом административно-территориальном образовании (см. п. 2 ст. 3 Закона о финансовых основах местного самоуправления).


|ёрригориольная и финаноовоэкономическая основа местного самоуправления ] 77

\, Местные бюджеты. Их место в бюджетной системе России.

Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления, его хозяйства. Они формируются из средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, других финансовых эквивалентов (п. 1 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Бюджеты являются главной формой концентрации денежных средств, которые направляются на финансирование всех расходов государствами местного самоуправления. ^Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций гасударетвагТ! местного самоуправления (ст. 6). Следовательно, бюджет – это важнейшая материально-финансовая основа осуществления функций государства -» местного самоуправления по решению задач социально-экономического характера] и соответственно решению вопросов местного значения органами муниципального управления. Вместе с тем в качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования (см. п. 6 ст. 5 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

С юридической точки зрения,Шюджет – это закон (нормативный акт представительного органа местного самоуправления), положения которого обязательны для исполнения участниками бюджетно-правовых отношений.< Однако бюджетные полномочия государства и других участников финансового рынка являются их правами и обязанностями в области бюджетной деятельности, осуществляемой представительными и исполнительными органами власти1.

Правовую основу бюджетных полномочий органов местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Бюджетный

1 См.: Финансовое право/Отв. ред. Н.И. Химичева. – М., 1995. – С. 145–146.


178___________________________________•_____Глава 3

кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о финансовых основах местного самоуправления, Законы об основах бюджетного устройств и бюджетного процесса и об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и другие нормативные акты России, ее субъектов и муниципальных органов.

В бюджетной системе местные бюджеты играют особую роль. Они являются одним из основных элементов муниципального образования (см. ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), обеспечивают решение всех вопросов местного значения. Через местные бюджеты государство решает большинство своих задач социального характера. I

В настоящее время публичный характер бюджетной системы предопределяется не только ее федеративным государственным устройством, но и новыми социально-экономическими и политическими подходами. Эти новации обусловлены формирующимися рыночными отношениями и соответствующими им демократическими институтами управления. Так, Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (п. 2 ст. 35). ^Понимание социально-экономического характера бюджетно-финансовых категорий (ст. 36) говорит о новизне в материально-финансовой основе местного самоуправления. Норма этой статьи зачисляет в местные бюджеты, помимо местных налогов, сборов и штрафов, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами ее субъектов, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий. Эта же статья предусматривает зачисление в доход местного самоуправления поступлений от приватизации имущества (не только муниципальной собственности), сдачи муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей. Все перечисленные источники муниципальных доходов, в том числе местные поступления, являются новыми. Например, налоги – обязательные платежи, взи-


Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 79

маемые государством или органами местного самоуправления с физических и юридических лиц, являются частью распределительных отношений в общественном воспроизводстве, с их помощью осуществляется две функции: фискальная и регулирующая. Эти функции государство выполняет в условиях плюрализма форм собственности и равенства прав ее субъектов.

Новизна налоговой системы, помимо появления новых налогов, характеризуется более справедливым распределением налогового бремени между отдельными категориями доходополу-чателей, юридическими лицами. Кроме того, она состоит из двух основных видов налогов: прямых и косвенных (последние включаются в стоимость товара и оплачиваются покупателем). Почти половина этих налогов поступает в федеральный бюджет, оставшаяся часть – в бюджеты субъектов Федерации. Отчисления от этих доходов в местные бюджеты обусловлены полномочиями федеральных органов государственной власти по: установлению государственных минимальных социальных стандартов; регулированию отношений между федеральным и местными бюджетами; принятию программ развития местного самоуправления; обеспечению федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления (ст. 4, п. 6–9 ст. 11 Закона об основных принципах организации местного самоуправления). Отчисления от источников доходов субъектов Федерации предопределены полномочиями последних по: регулированию порядка передачи объектов их собственности в муниципальную собственность; регулированию отношений между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами; обеспечению сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; принятию региональных программ развития местного самоуправления; обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечению государственных минимальных социальных стандартов (ст. 3–5, 7–10 Закона).

Доходная часть местных бюджетов. Институт местных налогов и сборов претерпел существенные изменения после вступления в силу с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ.

В развитых зарубежных странах этот вид финансовых источников муниципального управления обеспечивает значительные


180________________________,_______________Глава 3

финансовые поступления местным властям. В России до 1991 г. было всего три таких платежа: 1) налог с владельцев строений, 2) земельный налог и 3) налог с владельцев транспортных средств1. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.2 кардинально изменил это положение. Первоначально в нем перечислялись 22 таких платежа, которые впоследствии дополнялись новыми.

Российское законодательство в целом отражало тенденцию укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления, что титло свое юридическое закрепление в федеральных законах о финансовых основах местного самоуправления, о приватизации объектов муниципальной собственности и т.д. Однако с введением части второй Налогового кодекса РФ предполагается упразднить 13 местных налогов, которые были закреплены за муниципальными органами Законом об основах налоговой системы. Низовому звену налоговой системы оставят четыре местных налога и один вид сбора: это положение закреплено в ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ, которая вступит в силу с введением в действие части второй Кодекса. В соответствии с нормой этой статьи к местным налогам и сборам будут относиться: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Разумеется, эти источники муниципальных бюджетов могут составить лишь незначительную часть необходимых финансовых средств для решения вопросов местного значения. Остальные денежные средства должны поступать из регулирующих источников местных бюджетов.

Такое положение ставит местное самоуправление в жесткую финансовую зависимость от федеральных и региональных органов государственной власти, снижает демократический потенциал народовластия, уменьшает экономические возможности жизнеобеспечения населения городов, сельских и иных поселений.

1 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О местных налогах и сборах» от 26 января 1981 Г.//ВВС СССР. - 1981. - № 5. - Ст. 121; 1984. - № 45. -Ст. 790; 1988. - № 12. - Ст. 186.

2 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 11. - Ст. 527.


территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] Q ]

Следует отметить, что укреплению финансовой самостоятельности муниципального управления органы федеральной власти уделяли большое внимание. 30 июля 1997 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери»1. Закон определил налог на недвижимость местным налогом, который вводится представительными органами местного самоуправления. Средства от этого налога поступают в доход бюджетов названных городов. Расчеты с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации не изменялись (ст. 3 Закона). Объектами налогообложения являлись земельные участки (в том числе лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество (ст. 4). В Законе определена на-логооблагаемая база, причем методика оценки рыночной стоимости объектов недвижимости для целей налогообложения устанавливалась представительными органами местного самоуправления Новгорода и Твери (ст. 5). На этот период налого-облагаемая база налога на недвижимость жилого назначения составляла не более 50% оценки рыночной стоимости квартир и жилых помещений (ст. 6).

Плательщиками налога на недвижимость являлись: по недвижимости, находящейся в государственной и (или) муниципальной собственности, – юридические и физические лица, обладающие вещными и (или) обязательственными правами на недвижимость, находящуюся в государственной и (или) муниципальной собственности; по недвижимости, находящейся в частной и иных формах собственности, – собственники недвижимости (ст. 7). Ставка налога на недвижимость и порядок налогообложения устанавливались представительными органами местного самоуправления городов проведения эксперимента.

Закон предусмотрел необходимые организационно-правовые и финансовые основы проведения эксперимента. Эксперимент дал прекрасные результаты, которые, однако, не были учтены при подготовке части первой Налогового кодекса РФ.

Регулирующие источники местных бюджетов. Бюджетный кодекс РФ закрепляет регулирующие доходы бюджетов как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3582.


182

Глава 3

 

 

устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее трех лет) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы России, который передает регулирующие доходы либо распределяет их из бюджета другого уровня. При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета России (ст. 48 Кодекса). Эти налоговые поступления субъектов Федерации являются регулирующими источниками формирования местных бюджетов. Они могут передаваться на постоянной основе (полностью или частично) в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. Срок нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство России.

1 ^Законодательство о местных финансах не ограничивает бюджетное регулирование нормативным отчислением в местные бюджеты денежных средств из доходов бюджетов субъектов Федерации. К бюджетному регулированию относятся также дотации и субвенции местным бюджетам, а также средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований или поступающие по взаимным расчетам из федераль- • ного бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Дотаций выделяются местным бюджетам из федерального бюджета в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. Субвенции – денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти.

В консолидированном бюджете каждого субъекта Федерации создается фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда формируются путем отчислений части федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет


Территориальная и финансовоэкономическая основа местного самоуправления ] 33

субъекта Федерации. Их распределение осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения, долю детей дошкольного и школьного возраста, а также лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах, утверждается законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований ежемесячно публикуются в средствах массовой информации.

Внебюджетные средства. Принимать решение об образовании целевых внебюджетных фондов может представительный орган местного самоуправления (см. ст. 22 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»1, а также Федеральный Закон от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Закон об общих принципах организации местного самоуправления при регламентации правового положения внебюджетных фондов содержит лишь отсылочную норму о том, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством. Таким образом, сохраняется правовой порядок, касающийся внебюджетных фондов, закрепленный Законом об основах бюджетных прав, и правовое регулирование основ в этой сфере остается за федеральными органами.

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.


184

Глава 3

 

 

Муниципальные внебюджетные (в том числе валютные) фонды создаются только как целевые. Право на их образование является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Они же самостоятельно, в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, утверждают положение о внебюджетном или валютном фонде, устанавливают порядок формирования и использования средств муниципальных внебюджетных фондов, осуществляют контроль за использованием этих средств.

Муниципальные внебюджетные фонды формируются за счет следующих источников:

добровольных взносов юридических и физических лиц;

доходов от аукционов, за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества (актива) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также не завершенных строительством объектов;

штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий;

штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы штрафов и платежей также используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Муниципальный валютный фонд формируется за счет добровольных валютных взносов юридических и физических лиц и других поступлений.

Средства целевых внебюджетных фондов должны находиться на специальных счетах, открываемых органом местного само-


Территориольноя и финонсово-экономическсм основа местного самоуправления ] Q5

управления и (или) органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, не подлежат изъятию и расходуются в соответствии с целевым назначением, определяемым утвержденным представительным органом местного самоуправления положением о фонде. Право распоряжения средствами внебюджетного фонда в соответствием с положением о данном фонде принадлежит органу местного самоуправления или, если это предусмотрено положением, органу управления данного фонда. В орган управления внебюджетным фондом могут входить представители органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и организаций, иные заинтересованные лица.

Во внебюджетные фонды не направляются платежи, налоги и другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет на основе законодательных актов органов государственной вла»-сти и правовых актов органов местного самоуправления.

 

Глава 4 Органы и должностные лица местного самоуправления

§ 1. Понятие структуры местного самоуправления

Конституционное право местного населения – самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) – обеспечивает большое разнообразие моделей организации аппарата публичной власти на местах. Этот конституционный принцип, общий для всех субъектов Федерации, позволяет местному населению сформировать такой аппарат управления муниципальной собственностью, другими социально-экономическими отраслями местного хозяйства, который будет осуществлять свои полномочия в соответствии с интересами развития территории муниципального образования. Конституционные нормы и федеральное законодательство о местной организации власти дают необходимые основания для определения структуры местного самоуправления в узком и широком смысле слова. В узком смысле – это система органов, через которую осуществляется местное самоуправление на данной территории, в широком – это понятие охватывает совокупность всех структурных подразделений местного самоуправления, а также функциональные связи между ними, возникающие в процессе решения вопросов местного значения1.

1 См.: Мирошниченко Е.В. Исполнительный механизм в системе органов местного самоуправления/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 81.


фрганы и должностные лица местного самоуправления  ] Q7

, В сущности, структура органов местного самоуправления – это система управления, действующая на территории конкретного муниципального образования, не имеющая вертикальной подчиненности. Виды составляющих ее органов и должностных лиц закреплены в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 14 к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Это тоже конституционный принцип, который должен быть реализован всеми субъектами Федерации, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Статья 14 Закона закрепляет общие положения о наделении в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией органов местного самоуправления по вопросам местного значения, определяет, что наименование этих органов устанавливают законы субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Следовательно, население муниципального образования является главным «суверенным» участником важнейших управленческих отношений на его территории.

При решении вопроса о компетенции местного самоуправления российское законодательство не предусматривает разделения власти местного населения по парламентскому методу, а закрепляет лишь формы ее осуществления: непосредственно населением и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ст. 2 Закона). Причем федеральное законодательство не употребляет термин «местная администрация», а предоставляет решать вопрос о наименовании органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Надо отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления выдвигает на первое место представительные органы муниципального управления при формировании структуры ор-


188________________________________________Глава 4

ганов местного самоуправления. Проблема формирования структуры решается двумя основными правовыми средствами: 1) путем закрепления обязательности наличия выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (п. 3 ст. 14) и 2) возможностью предусмотрения уставом муниципального образования должности главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (п. 1 ст. 16).

В структуре органов муниципального образования, помимо выборных представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, уставом могут предусматриваться и иные органы и должностные лица местного самоуправления (п. 1 ст. 17). Все вопросы наименования этих органов и должностных лиц, порядок формирования и компетенции, сроки полномочий, подотчетность и другие вопросы их организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 2 ст. 17).

Для структуры органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20 Закона). Наконец, следует отметить, что в структуру органов муниципального образования входит муниципальная служба, все вопросы деятельности которой определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации и федеральным законом (ст. 21).

Системность структурной организации местного самоуправления обусловливают наличие в ней иерархии отношений между различными органами и должностными лицами местного самоуправления, подконтрольности и подотчетности соответствующих органов и должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционным принципом этих отношений является нахождение в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления права контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований (п. 6 ст. 15).

 

§ 2. Виды и звенья местного самоуправления

В основе концепции Закона об общих принципах организации местного самоуправления лежит понятие «муниципальное образование», публично-правовой статус которого интегрирует главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Законодательное определение этой категории позволяет значительно расширить возможности юридического решения территориальных и функциональных проблем становления системы местного самоуправления. Это касается: территориально-поселенческого принципа установления границ муниципальных образований; учета мнения населения при определении и изменении границ муниципальных образований; возможности двухуровневой организации местного самоуправления; единства требований для создания любого муниципального образования (фиксированная территория, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов)1. Кроме того, закрепление двух уровней муниципальных образований предопределяет необходимость формирования двузвенной системы местного самоуправления в этих муниципальных образованиях, определение которым дает Закон об общих принципах организации местного самоуправления: в соответствии с п. 1 ст. 1 муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления. Следовательно, муниципальное образование это та территория, на которой функционирует организованная публичная власть в форме местного самоуправления. В свою очередь территориальные пределы осуществления местного самоуправления предопределяют его двузвенность. Действительно, данным Законом юридически закреплены два вида, два базовых уровня

1 См., например: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998.


190

Глава 4

 

 

 

 

местного самоуправления: 1) городские, сельские поселения и иные территории, в том числе муниципальных образований-городов всех видов (районного значения, которые называются иногда малыми городами, закрытые и курортные города, ака-демгородки, города республиканского значения, республик, входящих в состав России, города областного, краевого, окружного значения (автономного округа) и т.д.)- Следовательно, в Законе термин «город» употреблен в родовом смысле. Это понятие охватывает своим содержанием все виды городских поселений; 2) поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), территории других муниципальных образований. Все эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1ч. 1 ст. 12 Закона). Это положение Закона конкретизирует содержание соответствующей нормы основного закона (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Закон также содержит норму-принцип, в соответствии с которой «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ч. 3 п. 1 ст. 12).

Однако практика формирования системы муниципального управления до сих пор осуществляется с нарушением этой конституционной нормы-принципа. Почти повсеместно сформирована однозвенная система муниципального управления городами всех видов и другими видами поселений. С целью обеспечения права граждан на местное самоуправление было принято два Закона. Первый – об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления должен применяться при нарушениях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если одной из причин такого нарушения является отсутствие установленного законом субъекта Федерации порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (ч. 6 п. 6 ст. I). Учитывая сложившееся положение, законодатель уточнил содержание понятия «муниципальное образование», которое должно быть обязательным для субъектов Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муници-


Органы и должностные лица местного самоуправления 191

пальных образований. Закон дал более подробное определение этого понятия, в соответствии с которым муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами (п. 1 ст. 2).

Следовательно, этот Закон закрепил двухуровневую схему муниципальных образований в городских (городах с районным делением) поселениях и в сельской местности: район и поселения на его территории.

Наличие двух видов муниципальных образований предопределяет формирование выше- и нижестоящих по отношению друг к другу муниципальных территорий, в пределах которых создаются и действуют отдельные ячейки местного самоуправления. Все это ставит вопрос о взаимоотношениях между ними при решении вопросов местного значения, как правило, яв-, ляющихся общими для нескольких муниципальных территорий. Они по существу являются системообразующими факторами для органов местного самоуправления, обусловливают неизбежность их совместной деятельности при полном отсутствии административной субординации. Без взаимодействия между различными видами и звеньями муниципальных образований говорить о них как о системе бессмысленно.

Современная жизнь требует кардинального изменения основ организации и деятельности системы местного самоуправления. Для этого необходимо, во-первых, решить проблему важнейшего системообразующего фактора местного самоуправления – территориальный вопрос муниципальных образований в городах, имеющих районное деление. Некоторые субъекты Федерации уже решили его принципиально в своем законодательстве. Так, в Устав ]у!осковской области включены нормы (Законом области от 4 февраля 1998 г.), закрепляющие осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях, порядок решения вопросов о границах муниципальных образований. Статья 67 Устава предусматривает осуществление местного са-


192________________________________________Глава 4

моуправления в муниципальных образованиях. В границах территорий одних муниципальных образований могут находиться другие муниципальные образования. Порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований устанавливается законами Московской области. Статья 68 конкретизирует содержание предыдущей статьи. В соответствии с ней территориями муниципальных образований могут быть территории, находящиеся в границах административно-территориальных единиц Московской области либо совокупность этих территорий или их частей, если границы муниципальных образований не совпадают с границами административно-территориальных единиц. Границы муниципальных образований утверждаются в порядке, установленном Законом Московской области, на основе исторических и иных местных традиций с учетом мнения населения. Однако в большинстве уставов городов, имеющих районное деление, городские районы не имеют статуса муниципальных образований и, следовательно, местного самоуправления. Такое положение типично для 12 городов, областных, краевых центров (Архангельск, Барнаул, Екатеринбург, Калининград, Краснодар, Петрозаводск, Нижний Новгород, Новосибирск, Псков, Ростов-на-Дону, Самара и Томск). В уставах этих и других городов их районы не являются муниципальными образованиями (см., например, ст. 1 Устава г. Екатеринбурга). Решением представительного органа городского самоуправления по представлению главы города могут быть образованы новые районы, произведено слияние районов и изменение границ районов города. Порядок образования и ликвидации, изменения границ районов города определяется городской Думой. Новый населенный пункт включается в состав территории города в порядке, определенном действующим законодательством. Отсутствие местного самоуправления заменяется администрацией района, которая является территориальным органом управления администрации города, имеет статус юридического лица, обладает правами по созданию собственных структурных подразделений, осуществляет на территории района исполнительно-распорядительные функции в пределах своей компетенции. Структура районной администрации разрабатывается на базе типовой структуры главой администрации района и утверждается главой города. Основные полномочия районных администраций утверждаются постановлением главы города (ст. 24


193

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

Устава г. Екатеринбурга). Глава администрации района назначается на должность главой города. Он на основе единоначалия и персональной ответственности осуществляет руководство деятельностью районной администрации по выполнению решений городской Думы и главы города и реализации программ социально-экономического развития города и района, назначает на должность сотрудников районной администрации, участвует в подготовке и обсуждении решений администрации города, отчитывается перед главой города, городской Думой и населением о деятельности администрации района, выполнении планов и программ социально-экономического развития района (ст. 25). Это – типичное решение проблемы местного самоуправления почти во всех областных, краевых и окружных центрах (автономных округах). Не в полном соответствии с федеральными законами сформирована система местного самоуправления в сельских районах. Типичным примером такого решения является Закон Самарской области от 26 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области». Согласно этому Закону территориями местного самоуправления являются: территории муниципальных образований – районы (уезды), волости, населенные пункты (города, поселки, села); иные территории, не являющиеся муниципальными образованиями (район, жилой массив, квартал, микрорайон и другие территории в городе), хутор и другие территории в муниципальном образовании.

Требует своего юридического решения и проблема компетенции различных звеньев местного самоуправления.

Российское законодательство пошло по пути «позитивного» закрепления компетенции муниципалитетов, регламентации организации и деятельности местного самоуправления, о чем свидетельствуют нормы федеральных правовых актов и законов некоторых субъектов Федерации. Например, ст. 6–18, 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления достаточно полно закрепляют предметы ведения и полномочия органов муниципального управления в целом, без какой-либо дифференциации их по уровням муниципального управления, хотя есть норма, которая имеет принципиальное значение для вопроса о системности в местном самоуправлении.

В соответствии с п. 3 ст. 6 в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения

7 Муниципальное право                                                          ,


194________________________________________Глава 4

муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а отношения внутригородских муниципальных образований – уставом города. Кроме того, муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. В принципе этот вопрос должен конкретно решаться в законодательстве субъектов Федерации, которое данной проблеме уделяет недостаточно внимания, хотя уже есть нормы, обеспечивающие начала разграничения компетенции между различными звеньями местного самоуправления. Например, ст. 69 Устава Московской области закрепляет перечень вопросов местного значения, право муниципальных образований принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Часть 2 этой статьи закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий по предметам ведения между муниципальными образованиями, одно из которых находится в границах территории другого, а ч. 3 исключает подчиненность одного муниципального образования другому. Аналогичные Законы Вологодской области и Красноярского края содержат положения о видах муниципального управления (районы, города областного, краевого подчинения), а также сельсоветы, города, поселки, села и деревни. На этих территориях формируется система местного самоуправления, которая включает: представительные органы (городские, районные); исполнительные органы (городские, районные администрации); управляющих территориями административного управления (п. 2 ст. 2 Закона Вологодской области). Создание органов территориального общественного самоуправления предусмотрено на территориях поселков, небольших сельских поселений, а также уличные, домовые комитеты и т.д. (п. 3 ст. 2). В этом же Законе содержится норма, закрепляющая право местных сообществ на объединение городских, сельских поселений и других территорий, которое может осуществиться только на основе решения, принятого населением названных видов поселений. При объединении образуется


Органы и должностные лица местного самоуправления ] 95

новая единая территория нового местного сообщества и создаются новые органы местного самоуправления, которым передаются полностью или частично полномочия органов местного самоуправления объединившихся местных сообществ (ст. 11). Эти правовые нормы можно считать весьма удачным решением вопроса об основной роли населения в решении вопроса о создании нового муниципального образования и о самостоятельном решении населением вопроса о структуре органов местного самоуправления. Однако в этом Законе компетенционные вопросы и материально-финансовые проблемы местного самоуправления решаются так же, как они решались раньше в отношении местных Советов, т.е. безадресно. В Законе Красноярского края предусмотрено право местных сообществ и их органов на объединение и передачу полномочий (ст. 7). Кроме того, органы местного самоуправления, решая вопрос о перераспределении полномочий между различными звеньями, исходят из необходимости передачи полномочий (делегирования) тем органам, которые ближе к гражданам, населению и будут осуществлять их наиболее эффективно и экономно. «Органы местного самоуправления могут на договорной основе установить сферы совместной компетенции» (ст. 10).

Решение вопросов компетенции, делегирования и совместной деятельности органов местного самоуправления имеют особое значение для местной власти в сельских регионах. В этом плане сельский район должен стать объектом пристального внимания федеральных и региональных законодателей. Как муниципальное образование сельский район должен стать основным, узловым звеном административно-территориального деления в сельской местности. Без него низовые поселенческие звенья, их местное самоуправление будут неработоспособными. Конечно, в условиях местного самоуправления не может быть речи об административной субординации, но без скоординированной деятельности района в целом и составляющих его территорий самоуправленческой деятельности населения не обойтись. Такая скоординированность действий хорошо отработана во многих государствах.

Это очень важная работа для формирования системы местного самоуправления. Скажем, районное звено может стать мощным рычагом возрождения и подъема малых городов в эко-


196

Глава 4

 

 

 

 

комическом, социальном, культурном и бытовом отношении. Сами районные центры повсеместно являются такими городами. Их в России сейчас 1064, из них 894 имеют население, не превышающее 100 тыс. человек, а к категории «малых» относятся лишь города с населением до 50 тыс. человек. Таких городов в России 727. Они очень разные по своей истории, составу населения, традициям, социально-культурному состоянию и экономическому положению.

Районное муниципальное образование может совместно с другими уровнями местного самоуправления решать задачи стратегического планирования комплексного экономического и социально-культурного развития всей территории района, совместно решать вопросы экологии, рекреации, образования, здравоохранения и т.д. Иногда такие устремления проявляются в проектах законов о местном самоуправлении и уставах. Все это отражает реальные потребности объединения усилий органов местного самоуправления различных звеньев в решении идентичных проблем развития территорий. Районный уровень осуществления местной власти может обеспечить кооперирование финансовых средств в муниципальных банках для финансирования местного бизнеса, их связь с близлежащими селами позволит быстро создать объекты производства экологически чистых продуктов питания, инфраструктуры отдыха и лечения. Используя положительный опыт местных советов и земств зарубежных стран, можно успешно и быстро решить многие проблемы образования и культуры. Надо обеспечить районному звену возможность превращения его в центр, объединяющий все виды местного самоуправления на территории района.

Районное звено надо не упразднять, а укреплять. В настоящее время во многих районах органы местного самоуправления действуют параллельно с государственными, и это двоевластие отрицательно сказывается на управляемости территориями. Конкретного правового решения этого вопроса нет, но решать его придется, и наилучшим выходом из создавшейся ситуации будет постепенный перевод всего сложного управленческого образования в режим местного самоуправления при обязательном учете мнения населения.

Становление системы местного самоуправления требует решения и других сложных проблем территориального, социаль-


Органы и должностные лица местного самоуправления ] 97

но-экономического и юридического характера. Известно, что есть города, которые превосходят областные центры по своему экономическому и интеллектуальному потенциалу, численности населения, но вынуждены терпеть произвол областной государственной власти. Таким городом, например, является Череповец.

Не менее важной является проблема формирования территорий местного самоуправления различных уровней. Необходимым условием решения территориального вопроса является учет мнения местного населения. Этот вопрос имеет место при образовании, объединении и преобразовании или при упразднении внутригородских муниципальных образований, изменении территорий. Эти вопросы решаются представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города (см. п. 3 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Вопрос об установлении и изменении границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Федерации (п. 1 ст. 13). Причем органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление; устанавливается и порядок осуществления названных выше изменений в границах местного самоуправления (п. 2, 3 ст. 13).

Решение вопроса о территориальной определенности местного самоуправления связывается с социально-экономическими факторами. В настоящее время границы самоуправления не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления требуют учета исторических и иных местных традиций при решении вопроса о границах местного самоуправления. К этим факторам можно отнести: национальный состав населения, культуру, географические особенности территории и другие социально значимые факторы. Эти факторы даже учитываются при организации местного самоуправления в административно-территориальных образовани-


198________________________________________Глава 4

ях, правовой статус которых закреплен Федеральным законом от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»1. Но все же непременным условием решения вышеназванных вопросов остается обязательный учет мнения населения по решаемому вопросу, что, однако, на практике порождает определенные трудности.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационный зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 2 ст. 12). Такое положение серьезно затрудняет решение земельного вопроса в системе местного самоуправления в городских поселениях и сельской местности. Конечно, земли общего пользования, рекреационные зоны и некоторые другие виды земель, включаемые в территорию местного Совета, юридически были определены в ранее действовавшем земельном законодательстве и в законах о местных Советах, хотя и тогда возникало немало коллизий по вопросам землепользования. Сейчас же введение в состав муниципальной территории земель, необходимых для ее развития, других земель с различным правовым статусом в условиях формирующегося земельного рынка территориальные проблемы местного самоуправления становятся гораздо сложнее. Их решение надо начинать с определения земель, которые должны стать муниципальной собственностью. При наличии одного муниципального образования в составе другого проблема еще более усложняется. В этих условиях практически невозможно обеспечить нормальный режим землепользования, создать механизм контроля за рациональным использованием земель, за правильностью распорядительных решений в области земельных отношений органов исполнительной власти района, города, сельских и других поселений.

Неурегулированность земельного вопроса мешает формированию системы муниципального управления в городах, имеющих районное деление. Случаи незаконного упразднения город-

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5503.


Органы и должностные лица местного самоуправления ] 99

ских районов показывают нежелание городских властей расставаться с таким доходным капиталом, как земля. Причем нежелание иметь районные муниципальные образования объясняется необходимостью улучшить руководство городов. Довод совершенно несостоятелен. Во всех крупных городах и столицах зарубежных государств существуют муниципалитеты различных уровней. Например, в пределах Большого Лондона действуют 32 районных (borough) муниципальных совета. Париж как территориальный коллектив остается одновременно коммуной и департаментом, включающим 20 муниципальных округов (districts). В составе Токио до 1974 г. было 23 специальных района, которым сейчас придан статус специальных городов с муниципальной организацией. В России эта работа остановилась, хотя есть и позитивный опыт субъектов в законодательном решении этой проблемы (Карелия, Чувашия, ряд областей).

Нежелание субъектов Федерации решать земельно-территориальные проблемы муниципальных образований различных уровней должно быть преодолено федеральными государственными органами. Некоторые попытки в этом направлении уже сделаны. Так, Департамент местного самоуправления Миннаца России разработал Примерное положение о местном самоуправлении города (устав), в котором многие вопросы создания муниципальной системы решены с учетом зарубежного опыта. В этом документе проведена идея определяющей роли населения в решении вопроса о структуре городского самоуправления, в установлении границы города (городской черты) и деления территории города на районы и другие единицы с целью создания в них муниципальных образований. Устав (проект) рекомендует решать эти вопросы с учетом экономико-географических и демографических особенностей, территории, ее социально-культурных и бытовых возможностей обслуживания жителей, а также исторических традиций города и целостности землепользования. Такой подход подскажет возможность и целесообразность наличия в городе территориального общественного самоуправления населения.

Многие территориальные проблемы развития системы местного самоуправления порождены психологическими факторами, непониманием сущности и социально-политического назначения института местного самоуправления, оценкой муниципаль-


200________________________________________Глова 4

ного управления как второстепенного, менее значимого, чем государственное управление. Однако без местного самоуправления невозможно существование и развитие демократического, правового государства (в Германии институт местного самоуправления как неотъемлемый элемент формирования правового государства был признан еще в середине прошлого столетия1). И это не случайно, поскольку муниципальное самоуправление выполняет работу социально-экономического и политического значения всей страны. По существу, система муниципального управления является «местным» продолжением государственной исполнительской деятельности при самом активном участии местного населения, т.е. при максимуме демократии и минимуме чиновничества. В местном самоуправлении, в его функциях соединены публичные и частные интересы, обеспечены оптимальные уровни их реализации, поэтому местное самоуправление даже в относительно небольших странах не может быть однозвенным. Да ее и нет нигде. Например, в Великобритании, Франции, Италии, США муниципальная система дву- или трехзвенная. В этих странах она тоже организационно обособлена от системы государственной власти, но функционально неразрывно связана не только с ней, но и с парламентом. В такой муниципальной системе законодательно решен вопрос о функциях каждого звена и вида муниципальной системы, что и позволяет ей работать как отлаженной управляющей системе, без административно-правового подчинения, при тесном взаимодействии и сотрудничестве. Правовое решение вопросов компетенции различных органов местного самоуправления устраняет дублирование работы выше- и нижестоящих муниципалитетов при осуществлении ими одной и той же функции и решении одинаковых задач. Четкое разграничение по управлению исключает какую-либо подмену вышестоящими органами нижестоящих. Закрепляя компетенцию муниципалитетов различных звеньев как корпораций публичного и частного права одновременно, законодатель должен исходить из их объективных правовых, организационных, материально-финансовых и иных возможностей. В России эта задача решена Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

1 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 224.


201

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

Конечно, вопрос о вертикальных отношениях в муници-»; пальном управлении сложный, поскольку речь идет об осущест^ влении публичной власти в соответствующих административно-* территориальных образованиях и территориях. Местное самоуправление – это проблема не столько децентрализации и коммунального устройства, сколько организации государственной власти и управления. На местном уровне организации публичная власть обретает новую форму, модифицирует свою деятельность, т.е. ее осуществляет самоорганизующееся население непосредственно и через конкретные институты, самостоятельно устанавливаемые этим же населением. Здесь власть осуществляется непосредственно в обществе, которое только в этих условиях может превратиться в гражданское общество – самоорганизующееся, самоуправляющееся общество граждан с их демократическими институтами, которые связывают общество с государством. Г.В. Барабашев, отмечая особенность системы муниципального управления в федеративном государственном устройстве США, подчеркивал исключительную компетенцию власти штатов (а не федерации) по решению вопросов организации местного самоуправления, в результате чего система муниципальных органов США распадается на 50 штатных систем. В каждом штате имеется свой «ассортимент» муниципальных единиц1.

В России установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении России и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). Тем не менее общие принципы организации местного самоуправления, сформулированные в соответствующих федеральных законах, обязательны для законодательной власти всех субъектов Федерации. Такие принципы составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление2. Одним из его важнейших составляющих является нормативное определение понятия «муниципальное образование», данное в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 п. 1 ст. 1). Его содержание было расширено двумя федеральными законами о гарантиях граждан избирать

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 21.

2 См.: Шеремет К.Ф. Указ. соч. – С. 48.


202

Глава 4

 

 

 

 

и быть избранными в органы местного самоуправления. Эта юридическая норма-принцип должна ускорить формирование системы местного самоуправления во всех субъектах Федерации. Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению как вида собственности наряду с государственной, частной, собственностью общественных формирований и др. Надо отметить, что основным пробелом в юридической регламентации этой собственности является отсутствие в законодательстве четко очерченного круга субъектов муниципальной собственности, расплывчатость формулировок (в том числе в ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Для формирования системы местного самоуправления это состояние препятствует решению многих финансово-экономических проблем конкретных звеньев и даже отдельных муниципальных формирований. Между территориями, на которых действует местное самоуправление выше- и нижестоящих уровней и которые в силу этого могут успешно решать вопросы местного значения общие для их территорий только вместе, объективно должна существовать постоянная функциональная связь1.

Однако вертикальные связи между различными уровнями местного самоуправления следует еще налаживать, юридически закреплять, поскольку здесь недопустимы отношения соподчи-ненности. Во многих зарубежных государствах, где эти взаимосвязи существуют постоянно, многие юридические вопросы уже решены.

 

§ 3. Предметы ведения местного самоуправления

Федеральное законодательство относит к предметам ведения муниципальных образований вопросы местного значения, а

1 Это дает основание для признания ошибочным мнения, в соответствии с которым «местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании» (Кута-фин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997. - С. 124).


Органы и должностные лица местного самоуправления 203

также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Следовательно, содержание деятельности местного самоуправления составляет решение им этих вопросов и осуществление отдельных государственных полномочий. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к их ведению законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (п. 2 ст. 6). Законодательство и уставы муниципальных образований относит к вопросам местного значения положения о компетенции органов местного самоуправления (абз. 5 п. 2 ст. 8). В законодательстве (федеральном и региональном) используется различная терминология, отражающая и закрепляющая компетенцию местного самоуправления. Нередко передаются полномочия и «вопросы местного самоуправления» (п. 2, 3 ст. 7), собственная компетенция органов местного самоуправления (п. 3 ст. 14), сфера исключительного ведения представительного органа местного самоуправления (п. 3 ст. 15). В федеральном и региональном законодательстве, в уставах муниципальных образований закреплены вопросы, решаемые местным населением только в формах прямой (непосредственной) демократии.

Таким образом, правильное уяснение смысла предметов ведения местного самоуправления возможно лишь в их связи с другими категориями функционально-юридического характера, с понятием компетенции местного самоуправления как вида народовластия, организованного в городах и других видах поселений.

Следует отметить, что включение вопросов местного значения в предметы ведения местного самоуправления означает юридическое закрепление тех сфер деятельности, в решении которых участвуют все структурные элементы конкретного уровня местного самоуправления. В этой структуре исключительные полномочия конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления не только определены и закреплены, но и юридически связаны с осуществлением функций всех субъектов местного самоуправления по решению вопросов ме-


204________________________________________Глава 4

стного значения. Например, решение таких вопросов, как тепло- и водоснабжение, медицинское, торговое или культурное обслуживание населения всегда связано с организацией этой работы, с деятельностью по содержанию учреждений, финансированию этой работы местного самоуправления, и т.д. А это означает, что вместе с вопросами местного значения закреплены функции и задачи по их решению. Законодательство о местном самоуправлении развивается именно в таком направлении. Оно закрепляет исключительные полномочия местного населения по решению ряда вопросов, исключительные полномочия представительных органов и некоторых должностных лиц, полномочия других субъектов в различных предметах ведения местного самоуправления. Такая организация публичной власти на местах позволяет ей превратить волю местного населения в решающий элемент местного самоуправления.

Следовательно, компетенция местного самоуправления – это юридическое единство полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов, обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений.

Кроме того, включение в предметы ведения отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления, которыми они могут наделяться, может расширить круг этих предметов ведения. Закон об общих принципах местного самоуправления закрепляет порядок и условия осуществления этих государственных полномочий. В соответствии с Законом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству; условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. 4 ст. 6).

В практике закрепления предметов ведения этот вопрос представляет наибольшую сложность, если в пределах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В таких случаях (за исключением города) предме-


Органы и должностные лица местного самоуправления 205

ты ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается (п. 3 ст. 6).

Конституция РФ однозначно признает местное самоуправление разновидностью народовластия, ее особую форму – власть самоорганизующегося местного населения, осуществляемую им под свою ответственность. Для местного самоуправления общность предметов ведения вполне логична, поскольку в рамках местного самоуправления каждого звена и вида решаются однотипные экономические и иные социальные вопросы. Однако следует отметить, что юридическое проявление такой однозначности (закрепление единых предметов ведения и равное право принимать юридические акты нормативного и ненормативного характера) требуют раскрытия юридического понятия «компетенция», поскольку в единстве с вопросами местного значения, задачами деятельности субъектов местного самоуправления и их функциями только компетенция является юридической категорией и представляет единство прав и обязанностей субъектов местного самоуправления по осуществлению соответствующих функций в отношении вопросов местного значения.

При решении вопросов местного значения субъекты местного самоуправления действуют в двух юридических формах: 1) исполняют нормы действующего законодательства по различным вопросам местного значения или 2) принимают нормативные акты по различным вопросам формирования управленческих структур местного самоуправления и решения задач, стоящих перед местной властью.

Сама юридическая модель закрепления предметов ведения позволяет относительно четко выделить две группы вопросов, которые входят в предметы ведения муниципальных образований. К числу первой группы следует отнести вопросы, решение которых создает структуру конкретной ячейки местного само-


206                                                                                     Глава 4

управления: формирование структуры местного самоуправления, образование его органов и замещение соответствующих должностей, статус которых регулируется нормами законодательства о муниципальной службе или нормами других отраслей права и законодательства, организация муниципальной службы. К этой группе вопросов относятся и проблемы организации и функционирования институтов прямой (непосредственной) демократии. Большинство перечисленных вопросов решаются на основе норм конституционного и трудового права, а также законодательства о муниципальной службе. Вторую группу вопросов составляют предметы ведения, решение которых обеспечивает комплексное социально-экономическое развитие территории местного самоуправления и хозяйственного, культурно-бытового и иного обслуживания местного населения. Наконец, важнейшим направлением деятельности публичной власти на местах является охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение режима законности на подведомственной территории.

Юридическая форма решения этих и других вопросов местного значения зависит прежде всего от полноты правовой урегулированное™ компетенции субъектов местного самоуправления в соответствующих сферах местного хозяйства. Местное нормо-творчество, исполнение правовых предписаний и правоприменение являются юридическими формами муниципальной деятельности, использование которых зависит от характера решаемых местных вопросов, правовой урегулированное™ отношений, возникающих в процессе решения этих вопросов. Наконец правовая деятельность органа местного самоуправления зависит от характера его компетенции. Так, осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления возможно только путем исполнения юридических предписаний органов государственной власти, наделивших их этими полномочиями. Уже имеющийся опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наделение его органов государственными полномочиями создает однотипность государственной власти и местного самоуправления (две формы народовластия). Поэтому на государственном уровне институ-циализация народовластия не заканчивается и, следовательно,


207

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

взаимосвязь этих форм не только не исключается, а наоборот, необходима и неизбежна. Этот процесс способствует уточнению компетенции различных уровней власти, степени децентрализации и деконцентрации государственно-властных полномочий в управлении экономикой, сферой социально-культурного и бытового обслуживания населения. Конечно, этот процесс не может не быть управляемым и, разумеется, он имеет свои пределы. Передача органам муниципального управления государственных полномочий может затрагивать вопросы государственных социальных стандартов социального обслуживания населения, например требований к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренных Основами законодательства об охране здоровья граждан, или к уровню и содержанию основного общего и среднего, начального профессионального образования, решению ряда неотложных задач по оказанию материальной и иной помощи отдельным категориям граждан, и т.д. К числу таких полномочий государственного характера можно отнести права органов муниципального управления по участию в установлении правового статуса предприятий и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также регистрации актов гражданского состояния (регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация местных общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия и т.п.). Можно также предоставить государственные полномочия органам некоторых видов муниципальных образований по государственному контролю и учету использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды, осуществлению градостроительного контроля, контроля за деятельностью некоторых государственных учреждений (например, военкоматов, санитарно-эпидемиологической службы, пожарной безопасности), осуществление некоторых юрисдикционных функций (разрешение споров между некоторыми землепользователями или субъектами градостроительной деятельности).

При решении столь важного, вопроса государственной значимости должны соблюдаться три обязательные условия: 1) правовой основой решения этого вопроса должен быть только за-


208________________________________________Глава 4 /

кон России или ее субъекта; 2) этот вопрос решается одновременно с передачей соответствующим местным органам необходимых материально-финансовых средств; 3) сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления по осуществлению предоставленных им государственных полномочий. Такой контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению государственных полномочий, оценку этой деятельности по качеству и содержанию принимаемых соответствующими местными органами правовых актов, отмену последних и т.д. Но контрольная деятельность государственных органов должна соответствовать требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении, т.е. чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить1.

Основные полномочия местного самоуправления по принятию нормативных актов. Решение многих вопросов, входящих в предмет ведения муниципальных образований, требует от соответствующих субъектов местного самоуправления осуществления нормотворческой деятельности. Надо отметить, что исполнительская деятельность – это основная форма реализации компетенции местного самоуправления, но и нормотворчество также занимает важное место в работе муниципального управления, поэтому его можно выделить в самостоятельное направление деятельности местного населения и других субъектов муниципального управления.

Правовая основа местного самоуправления позволяет ее субъектам (населению, формируемым им органам и назначаемым должностным лицам) решать многие вопросы своей компетенции в форме правовых актов, многие из которых могут содержать общие и обязательные правила поведения, т.е. нормы права. Например, местное население может осуществлять свои конституционные полномочия по самостоятельному осуществлению права муниципальной собственности (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ) только на основе утвержденного им нормативного правового акта; таким же образом решается вопрос об органах, самостоятельно управляющих муниципальной собственностью

1 См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий. – М., 1994. – С. 564-567.


209

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

(ч. 1 ст. 132), о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и др., в том числе утверждение устава муниципального образования. В этих нормативных актах нередко содержатся нормы конституционного права других отраслей, которые должны быть реализованы теми, кому они адресованы, если нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции принявших их органов.

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» по вопросам местного значения в трех случаях: 1) когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании. Это касается вопросов как компетен-ционных (например, местного налогообложения, благотворительной деятельности, лицензирования), так и собственной организации и деятельности (формирование собственного управленческого аппарата, образование постоянных комиссий, принятие регламентов и др.; 2) когда вопросы урегулированы нормами права в общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация» (в законодательстве закреплены основы, общие принципы или намечена правовая фиксация общих гарантий муниципальной деятельности), например установление процентной ставки налога на недвижимость, конкретизация в решении вопроса о принудительном отчуждении земельных участков по различным правовым основаниям и для различных целей, реализация законодательных норм по вопросам содержания рекреационных территорий и других зон отдыха; 3) когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, в нем нередко правовая регламентация деятельности муниципальных органов осуществляется закреплением их функций как задач, позитивных обязываний, поэтому местное позитивное правовое регулирование неизбежно. В этом отношении особенно примечателен Градостроительный кодекс РФ1. В Кодексе закреплены предметы ведения субъектов градостроительных отношений, в том числе органов местного самоуправления, к числу которых относятся: определение видов использования земельных участков, проектирование, строительство и реконструкция объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также на-

1 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 19. - Ст. 2069.


210________-_______________________________Глава 4/

^

циональных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений; разработка градостроительной документации (о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке); зонирование (деление территории на зоны при градостроительном планировании, развитие территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование, и т.д.). В Кодексе также закреплены полномочия соответствующих органов по предметам их ведения: принятие решений, содержащих правила застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, за исключением утверждения градостроительной документации, предусмотренной законодательством, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий; разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности и т.п. (п. 1 ст. 23).

Для выполнения этих нормативных предписаний органы местного самоуправления обеспечивают разработку экспертизы, согласование и представление на утверждение в установленном порядке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, проведение научно-исследовательских работ в области градостроительства; участвуют во всех стадиях реализации нормативных градостроительных актов (районных планировок), осуществляют контроль за градостроительством.


211

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

Конечно, местное нормотворчество, особенно при осуществлении дискреционных полномочий, таит в себе опасность административного усмотрения, противоречащего законности. Однако оно позволяет устранить юридические пробелы законодательства и уставов муниципальных образований.

 

§ 4. Представительные органы местного самоуправления

Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, выбранных путем свободного тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других принципах. В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления. Они, состоящие из депутатов, решают от имени избравшего их населения наиболее важные вопросы местной жизни. В российском законодательстве обязательность наличия выборных органов местного самоуправления установлена Законом об общих принципах организации местного самоуправления, в соот,ветст-вии с которым наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14).

Однако в 1995–1996 гг. получила широкое распространение практика противодействия глав субъектов Федерации возникновению самостоятельной местной власти. В ряде регионов не принимались законы, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов; отсутствовали принятые в установленном порядке уставы муниципальных образований, имелись другие нарушения. Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления не назначались и не проводились, так как отсутствовали соответствующие законы субъекта Федерации.

Исходя из закрепленного в законодательстве принципа обязательности наличия выборных органов местного самоуправления для устранения подобных ситуаций был принят Федераль-


212

Глава 4

 

 

 

 

ный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1. Этот Закон применяется при нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:

законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначать выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.


Органы и должностные лица местного самоуправления 213

Дата выборов представительных органов местного самоуправления может назначаться судом. Такие выборы уже назначались судом в ряде муниципальных образований Кемеровской, Брянской и других областей.

В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Реально это осуществимо только в небольших муниципальных образованиях. Например, Закон Мурманской области от 18 ноября 1996 г. «О собраниях (сходах) граждан в Мурманской области» устанавливает, что в поселениях с числом избирателей до 500 человек полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляется собраниями (сходами) граждан, предусмотренными уставом муниципального образования. Только в этом случае представительные органы местного самоуправления не избираются.

Наименование представительного органа местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Так, Московская областная Дума, принимая Закон «О местном самоуправлении в Московской области», заложила в нем единое для всех муниципальных образований области наименование органов местного самоуправления. В соответствие со ст. 16 этого Закона представительный орган местного самоуправления называется Советом депутатов. Поясняется, что это сделано для удобства граждан, так как «приезжая из одного региона области в другой, они будут знать, как и к кому обратиться в случае необходимости»1. Такая позиция не выдерживает критики: название органа не влияет на его полномочия, да и наши граждане не такие уж безграмотные. Представляется, что если структуру органов местного самоуправления устанавливает

1 Баранов Ю.В. Комментарий к решению Московской областной Думы «Об исполнении органами и должностными лицами местного самоуправления Московской области Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области»//Подмосковные известия. – 1996. – 10 окт.


214

Глава 4

 

 

 

 

население, то оно должно и название представительного органа определять самостоятельно.

Численный состав представительного органа местного самоуправления. В уставе муниципального образования устанавливается численный состав представительного органа местного самоуправления. Его численность зависит от размеров муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В советский период, например, численный состав Советов народных депутатов был искусственно раздут. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов 1989 г. в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные – до 75, а в городские – до 200 депутатов1. Считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению2. Однако это верно только отчасти. Деловое рассмотрение вопросов и организованная работа при такой численности Советов были значительно затруднены.

В то же время сокращение численности представительных органов местного самоуправления приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Представительные органы вынуждены либо сокращать число своих комитетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их эффективной работе.

Ориентиры в определении численного состава представительного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен его численный состав, а также если на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися, или избрано

1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.

2 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. – С. 179.


Органы и должностные лица местного самоуправления 215

недостаточное для осуществления полномочий представительного органа число депутатов, то он избирается в составе:

50 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек;

30 – с численностью населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек;

20 – с численностью населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек;

10 – с численностью населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек;

7 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек.

8 соответствии с Законом Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае»1 численность представительных (выборных) органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такое вмешательство в компетенцию муниципальных образований безусловно противоречит федеральному законодательству.

Вопрос о численном составе представительного выборного органа местного самоуправления является весьма важным для эффективности его деятельности. Как правило, члены представительных органов осуществляют свою депутатскую деятельность без отрыва от постоянного места работы. Вся их деятельность в представительном органе функционально не определена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде не обозначена.

Видимо, научное обоснование численного состава муниципальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов при установлении единой цели: превращение представительного органа в эффективно работающее учреждение.

Предметы ведения представительного органа местного самоуправления. В п. 3 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:

1 См.: Ведомости Думы Приморского края. – 1996. – № 16.


216

Глава 4

 

 

 

 

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) формирование порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного самоуправления и исключительные полномочия их представительных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представительных органов местной власти обеспечивает им возможность оказывать решающее влияние на руководство хозяйственным комплексом муниципального образования. Не случайно они выделены из общего перечня предметов ведения местного самоуправления. Их содержание и значимость показывают, что выборный представительный орган местного самоуправления постоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.

К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации.

Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут


Органы и должностные лица местного самоуправления 217

передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимо вышеперечисленных, называет следующие: установление порядка создания, деятельности и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности муниципального образования; утверждение договоров, подписанных от имени Истринского района; определение порядка назначения и проведения районных народных обсуждений; толкование устава и решений, принятых Советом депутатов Истринского района.

Однако практика показывает, что полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Если же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамки,, гарантированные федеральным законодательством. Это свидетельствует о том, что реальная власть на местах принадлежит главе муниципального образования.

В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных полномочий представительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и не запрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональным законодательством. Здесь уместно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня контрольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключительные полномочия представительных органов как производные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населением, которое вправе контролировать их исполнение.

Организация работы представительного органа местного самоуправления. Деятельность представительного органа местног самоуправления определяется регламентом соответствующе!


218____________________________Глово 4

"2»

органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведения заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются местной прессой.

В советский период основной формой работы местных Советов были сессии. Сессия (от лат. sessioзаседание) – это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий1. Регулярность проведения сессий местных Советов жестко закреплялась союзным и республиканским законодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР» (в ред. от 3 августа 1979 г.2) сессии районного Совета народных депутатов проводились не реже четырех раз в год. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессии проходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созывались исполнительными комитетами Советов и длились один день3.

В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Организационно-правовые формы работы предусматриваются в уставах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово «сессия», а говорится, как правило, о заседаниях.

Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленарном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессионной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собраний).

Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе

1 См.: Конституционное (государственное) право: Справочник/Под ред. В.И. Лафитского. – М.: Юрист, 1995. – С. 146.

2 См.: ВВС РСФСР. - 1979. - № 32. - Ст. 785.

3 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.


219

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования. Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.

По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии – основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа.

В уставе муниципального образования или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа. Например, сессии Совета депутатов Подольского района созываются не реже одного раза в два месяца, а председатель Тверской городской Думы назначает заседание не реже одного раза в квартал.

Виды заседаний представительного органа местного самоуправления. Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Очередную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправления, который может быть главой местной администрации. Первая сессия созывается не позднее 14–20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сессии представительного органа решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Некоторые вопросы конституционного свойст-


220_______________________________________Глава 4

ва решаются на сессии представительного органа квалифицированным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.

Внеочередные заседания созываются при наличии необходимых для этого обстоятельств. Регламенты представительных органов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно регламенту Тверской городской Думы внеочередные заседания проводятся по предложению главы города, председателя Думы, не менее одной трети числа избранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недельного срока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов о повестке дня.

Заседания могут быть пленарными, когда в работе принимают участие все депутаты одновременно, и проводимыми по комиссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, принимаются представительным органом местного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов в комиссиях, к ведению которых относятся данные вопросы.

Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципального образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного самоуправления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания проводятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом. При этом следует от-


221

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

метить, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органа местного самоуправления, в том числе на закрытых.

Принятие правовых актов представительным органом местного самоуправления. Правовые акты представительных органов обычно называются решениями. Представительный орган принимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и конкретизируется регламентом.

Для принятия решения представительным органом необходим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в несколько стадий (чтений). Например, при первом чтении происходит обсуждение документа, принятие его за основу, при втором – вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.

Многие решения представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов. Гарантией исполнения этих актов является обязательность исполнения решений представительного органа всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (п. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования обычно принимается квалифицированным большинством в две трети голосов. Если это предусмотрено законодательством региона, акты представительного органа подписывает глава муниципального образования, ему может быть предоставлено право вето. Например, в соответствии со ст. 16 Устава г. Тулы глава города обладает правом отлагательного вето на решения городской Думы, которое в течение семи календарных дней с момента принятия решения в письменном виде направляется в городскую Думу. Вето главы города может быть отклонено городской Думой на повторном заседании по рассматриваемому вопросу двумя третями установленной численности ее


222

Глава 4

 

 

 

 

депутатов. В случае преодоления городской Думой вето главы города последний обязан подписать решение и обнародовать его в течение трех дней.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

 

§ 5. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления

Решение жизненно важной проблемы повышения эффективности деятельности представительного органа муниципального управления во многом зависит от правового и фактического статуса депутата, члена представительного органа местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая нормы Конституции РФ, весьма удачно решил проблему политико-правового статуса депутата, других членов выборных органов. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 1 ст. 15). Действительно, этот орган состоит именно из депутатов, а не из муниципальных советников, что существенно отличает статус депутата от других избираемых членов коллегиальных органов. В то же время Закон не закрепляет характера депутатского мандата. С одной стороны, ст. 18 предусматривает гарантии депутатам для беспрепятственного выполнения ими своих обязанностей, а с другой – предоставляет возможность закрепления в уставе муниципального образования отзыва депутата населением в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 5 ст. 18). Таким образом, федеральное законодательство не исключает закрепления императивности депутатского мандата в региональном законе и в уставах муниципальных образований, которые должны соответствовать зако-


Органы и должностные лица местного самоуправления 223

нодательству субъектов Федерации. Известно, что в мировой истории становления демократических начал императивный мандат сыграл решающую роль при формировании парламентского верховенства и местного самоуправления. Теория и практика императивного мандата в муниципальном управлении отвечали интересам широких народных масс, обосновывали их право на равное участие в управлении местными делами. Это поднимало роль выборных представительных учреждений как средство реализации общественных интересов, формы внеклассовой, внеполитической деятельности «государства благоденствия». Муниципалитеты теоретически обосновывались как средоточие демократических начал местной жизни, оплот народного суверенитета. Т. Джефферсон видел в них (и не без оснований) «республики в миниатюре», в которых прямые формы демократии, широкое избирательное право и императивный мандат обеспечивали демократическое развитие американского государства1.

В законодательстве субъектов Федерации имеет место и свободный, и императивный мандат в весьма причудливом их сочетании с ответственностью депутатов перед избирателями и с правом избирателей отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления. Например, Закон Самарской области от 26 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области» закрепляет выборы в органы местного самоуправления по одномандатной мажоритарной системе (п. 2 ст. 34). При этом депутат выражает волю населения, проживающего на территории местного самоуправления (п. 2 ст. 35), и в то же время руководствуется в своей деятельности предвыборной программой и наказами избирателей (п. 4 ст. 35). Невыполнение предвыборной программы и наказов избирателей может послужить основанием для отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления (п. 6 ст. 35).

Таким образом, законодательство субъектов Федерации, закрепляя свободный мандат депутата представительного органа местного самоуправления, тем не менее включает полномочия, свойственные депутатскому мандату императивного характера

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – С. 10–20.


224

Глава 4

 

 

 

 

(подконтрольность своим избирателям, ответственность перед ними, право избирателей на досрочный отзыв депутата из представительного органа местного самоуправления за неисполнение им своих депутатских обязанностей, в том числе наказов избирателей своего округа).

Конституционно-правовая основа депутатского мандата имеет различную государственно-правовую природу в субъектах Федерации. Причинами такого решения конституционно-правового вопроса являются многие проблемы становления системы организации новой публичной власти на местах, где главным субъектом властеотношений является местное население. Без этого формирование местного самоуправления невозможно. Непонимание этого конституционного принципа ведет к ликвидации института местного самоуправления. Последнее является едва ли не самой важной причиной медленного становления и развития структуры и системы местного самоуправления.

Депутат это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения1.

Правовой статус депутата обладает следующими особенностями: 1) это выборное лицо, избранное непосредственно населением; 2) он представляет интересы всего населения соответствующей территории, т.е. не только тех, кто голосовал за него на выборах, но тех, кто голосовал против или вообще не участвовал в выборах; 3) он представляет соответствующий орган перед населением, объясняет его позицию по тому или иному вопросу, и т.д.

В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы особенности правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, хотя основы такого статуса и связанные с ними ограничения в соответствии с п. 6 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. Пока данный правовой пробел восполняют законы субъектов Федерации.

1 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999. –

С. 182.


Органы и должностные лица местного самоуправления 225

До 1998 г. в субъектах Федерации принимались законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, например в Законе Саратовской области от 5 июня

1997 г. «О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Саратовской области». Начиная с

1998 г. принимаются законы, устанавливающие особенности правового статуса всех выборных должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований), так как их правовой статус обладает сходными чертами.

Срок полномочий депутата представительного органа определяется в соответствии с теми же правилами, что и срок полномочий главы муниципального образования. Он устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации, однако как увеличение, так и сокращение срока полномочий нарушают права граждан на самоуправление1.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. С момента избрания депутат вправе приступить к исполнению своих обязанностей: знакомиться с документами, осуществлять прием населения и т.д.

Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Число депутатов, работающих на постоянной основе, обычно определяется уставом муниципального образования, регламентом или иным актом представительного органа. Например, в соответствии с Уставом Дмитровского района Московской области на постоянной основе могут работать не более трех (из 16-ти) депутатов.

Формы депутатской деятельности. Как правило, основными формами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:

участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах, создаваемых представительным органом местного самоуправления;

1 См. подробнее: Васильев В.И. Указ. соч. – С. 238, 239.

8 Муниципальное право


226

Глава 4

 

 

 

 

выполнение поручений представительного органа местного самоуправления;

обращение с депутатским запросом;

работа с избирателями.

Основания для досрочного прекращения полномочий депутата. Основаниями для досрочного прекращения полномочий депута-т,а представительного органа местного самоуправления могут быть:

письменное заявление депутата о сложении полномочий;

утрата гражданства России;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда при назначении ему наказания, связанного с лишением свободы;

отзыв депутата избирателями;

прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

решение представительного органа местного самоуправления о самороспуске;

избрание или назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата;

признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

реорганизация или ликвидация муниципального образования;

смерть депутата.

Законы некоторых субъектов Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают такое основание досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, как выезд (выбытие) депутата на постоянное жительство за пределы соответствующего муниципального образования. Но Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме не увязывает право быть избранным с проживанием на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, установление данного основания на региональном и местном уровнях противоречит федеральному законодательству.

Права депутата представительного органа местного самоуправления. Законодательство России и ее субъектов, уставы муниципальных образований, другие нормативные акты, принимаемые


Органы и должностные лица местного самоуправления 227

местным населением и подотчетными ему органами и должностными лицами, предоставляют депутату соответствующие права, необходимые для исполнения своих обязанностей, гарантирует депутату условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства (п. 1 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В законодательстве субъектов Федерации и уставах муниципальных образований решены многие вопросы депутатского статуса. Все законы о местном самоуправлении субъектов Федерации предусматривают право депутатов на материально-финансовое обеспечение их деятельности в избирательном округе и обязанность местной администрации обеспечить возможность реализации этого права.

В целях эффективного осуществления своих полномочий депутату обычно предоставляется право:

участвовать в рассмотрении любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей, в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования;

контролировать исполнение решений, принятых представительным органом местного самоуправления, по поручению этого органа;

проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе сведения о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, привлекая для этих целей соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественные объединения;

контролировать ход рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, направленных им в органы местного самоуправления, на предприятия, учреждения и организации, принимать личное участие в их рассмотрении;

проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых


228________________________________________Глава 4

коллективов, граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям1.

Гарантии депутатской деятельности. На территории муниципального образования депутат не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации. Неприкосновенность депутата распространяется и на его жилье, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортное средство, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, то социальные гарантии, связанные с этим, устанавливаются законами субъектов Федерации (п. 7, 8 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Действующее законодательство не требует обязательного согласия представительного органа местного самоуправления на лишение депутатской неприкосновенности, поэтому установление такой процедуры в актах субъектов Федерации и муниципальных образований будет противоречить закону.

Содержание ст. 110 и 111 КЗоТ, устанавливающих гарантии для работников, избранных на выборные должности, во многом устарело и не учитывает статус представителей местного самоуправления. В соответствии со ст. ПО КЗоТ работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, предоставляется после окончания их полномочий по выборной должности прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная работа (должность) на том же или, с согласия работника, на другом предприятии, в учреждении, организации.

На время выполнения государственных или общественных обязанностей (в том числе участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут осуществляться в рабочее время) работникам гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка (ст. 111 КЗоТ).

1 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999. – С. 188.


Органы и должностные лица местного самоуправления 229

Депутату возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых решением представительного органа местного самоуправления. Во многих законах субъектов Федерации закреплено право депутата на бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта (за исключением такси) на территории муниципального образования.

Дополнительные социальные гарантии депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются законами субъектов Федерации. Так, в Законе Мурманской области от 7 июля 1997 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Мурманской области» закреплено, что депутату, работающему в представительном органе местного самоуправления, предоставляются следующие социальные гарантии и льготы:

выплачивается оплата труда в размере, установленном представительным органом местного самоуправления;

сохраняется право на очередной оплачиваемый отпуск;

действует отсрочка от призыва на военную службу и военные сборы на срок его депутатских полномочий1;

сохраняется размер заработной платы до устройства на новое место работы, но не более трех месяцев со дня увольнения с должности в представительном органе местного самоуправления;

время выполнения депутатом своих депутатских полномочий засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы), стаж работы (службы) по специальности, стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок к заработку (должностному окладу) или на получение единовременного вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы по специальности на данном предприятии).

 

§ 6. Глава муниципального образования

Правовой статус главы муниципального образования. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации

1 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» отсрочки от призыва на военную службу по этому основанию не предусматривает в отличие от ранее действовавшего законодательства.


230________________________________________Глава 4

местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Норма этого пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна.

Этот институт в структуре местного самоуправления занимает особое место. Глава муниципального образования соединяет в своем правовом и фактическом статусе черты префекта департамента Франции и председателя исполкома местного Совета. В муниципальном управлении эта должность обеспечивает координацию деятельности всех органов структуры местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Термин «глава муниципального образования» введен в научный оборот Законом об общих принципах организации местного самоуправления, до вступления в силу этого Закона последовательно применялись понятия «глава местной администрации»1 и «глава местного самоуправления»2, хотя четкого толкования их не было. А в Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»3 они рассматриваются как синонимы.

Наименование главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Однако следует отметить некоторые общие тенденции. В городских муниципальных образованиях глава обычно именуется мэром, а в сельских районах – главой района.

Срок полномочий главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования в соответст-

' См. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. //ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

2 См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//САПП РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5071.

3 См.: САПП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.


Органы и должностные лица местного самоуправления 231

вии с законами субъекта Федерации, однако он не может быть менее двух лет (согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления) и более пяти лет (в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан), поэтому в большинстве уставов муниципальных образований он равен четырем годам. Изменить срок полномочий главы муниципального образования можно только после истечения срока полномочий действующего органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования, как правило, осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Широкий круг вопросов, решаемых им, делает практически невозможным совмещение этой должности с другой основной работой.

Законы субъектов Федерации предусматривают полномочия, права, обязанности и гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований. Так, согласно Закону Ленинградской области от 22 декабря 1997 г. «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ленинградской области» выборные лица местного самоуправления не вправе:

занимать государственную должность, а также иную выборную муниципальную должность, за исключением случая избрания выборного должностного лица местного самоуправления выборным органом местного самоуправления из своего состава;

использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий выборного лица местного самоуправления, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им обязанностей выборного лица местного самоуправления;

: выезжать в командировки, связанные с исполнением полномочий выборного лица местного самоуправления, за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе;


232________________________________________Глава 4

заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

получать гонорары за выступления и публикации в качестве выборного лица местного самоуправления;

принимать участие в забастовках.

Выборное должностное лицо, в том числе глава муниципального образования, обязано передать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время нахождения на выборной муниципальной должности находящиеся в его собственности доли (пакеты акции) в уставном капитале коммерческих организаций.

На первый взгляд может показаться, что для глав муниципальных образований устанавливаются такие же ограничения прав, как и для муниципальных служащих, однако это не так. Для последних правовой статус предусмотрен Законом об основах муниципальной службы и детализируется в местных законах, а для выборного должностного лица – только региональным законодательством. Кроме того, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления выборные должностные лица местного самоуправления имеют определенные гарантии. Так, глава муниципального образования на территории муниципального образования не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации (п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Выборы главы муниципального образования. Закон об общих принципах организации местного самоуправления допускает альтернативу выбора главы муниципального образования. Он может избираться либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, рав-


Органы и должностные лица местного самоуправления 233

ного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Непосредственно этот вопрос решается в уставах муниципальных образований и зависит от расклада политических сил. Если в уставе предусмотрено, что главу муниципального образования избирает представительный орган, то последний может оказывать определенное влияние на деятельность главы муниципального образования. Если в уставе отдано предпочтение варианту избрания главы муниципального образования непосредственно населением, то население может и отозвать главу муниципального образования, да и то только в тех случаях, когда такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования. Избранный населением глава муниципального образования может наделяться правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях, а также в соответствии с уставом данного образования может быть подотчетен непосредственно населению и представительному органу.

Таким образом, вопрос о механизме выборов главы муниципального образования решается законами субъектов Федерации. Так, Уставом Астраханской области от 28 марта 1997 г. не определено однозначно, как избирается глава муниципального образования. Допускаются несколько возможных вариантов его избрания: путем всеобщего равного, прямого и тайного голосования; собранием (сходом) граждан в случае наделения его полномочиями представительного органа или органа местного самоуправления; представительным органом местного самоуправления из своего состава. В Законе Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» глава местного самоуправления является должностным лицом, совмещающим должности председателя Совета и главы местной администрации. Председатель Совета избирается из числа депутатов на первой сессии вновь избранного Совета; его кандидатуру предлагает Президент Кабардино-Балкарской Республики. Президент Республики назначает его главой администрации соответствующего муниципального образования, который одновременно также становится главой местного самоуправления.


234____________________________Глово 4

Законы субъектов Федерации могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но с 21 года; установление максимального возраста не допускается. Не допускается также установление ценза оседлости (т.е. срока постоянного проживания кандидата на территории субъекта Федерации или муниципального образования), так как федеральным законодательством это не предусмотрено; не может устанавливаться и образовательный ценз.

Законы некоторых субъектов Федерации предусматривают участие в выборах главы муниципального образования органов государственной власти субъекта Федерации. Например, в соответствии со ст. 69 Устава г. Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г., глава Управы района избирается советниками районного Собрания по представлению мэра города. Закон Саратовской области от 21 ноября 1995 г. «О местном самоуправлении в Саратовской области» предоставляет право губернатору области предложить представительному органу кандидатуру на должность главы администрации. Такое положение безусловно ущемляет права местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству. Тем более незаконно прямое назначение главы муниципального образования органами государственной власти субъекта Федерации. Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Башкортостан. Это положение Закона признано Конституционным Судом РФ не соответствующим ст. 5 (ч. 3) и 10 Конституции РФ.

Полномочия главы муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования, как и иного выборного должностного лица местного самоуправления, начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Вступление в должность часто оформляется торжественно. Например, в соответствии с Уставом Шатурского района Московской области глава района в торжественной обстановке в присутствии депутатов Совета депутатов и членов избирательной комиссии при вступлении в должность приносит присягу: «Клянусь при


Органы и должностные лица местного самоуправления 235

осуществлении полномочий главы Шатурского района обеспечивать и защищать права граждан на осуществление местного самоуправления, твердо отстаивать их интересы, верно служить народу».

Глава муниципального образования компетентен решать вопросы местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он обладает, как правило, обширными полномочиями по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления. Конкретные полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований, законодательных актах субъектов Федерации.

Так, в соответствии с Уставом г. Воронежа, утвержденным постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 29 декабря 1995 г., работой муниципального Совета руководит глава города (председатель муниципального Совета), который председательствует на заседаниях муниципального Совета и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса в случае, когда при голосовании голоса депутатов разделились поровну. А согласно Уставу г. Калининграда, утвержденному решением городской Думы от 25 сентября 1996 г., глава местного самоуправления входит в состав городского Совета, председательствует на его заседаниях и участвует в принятии решений только с правом совещательного голоса. Широкие полномочия имеет глава города в Пензе. В соответствии с Уставом города (утвержден решением Пензенской городской Думы от 29 января 1996 г.) он председательствует на сессиях городской Думы и подписывает принимаемые решения, участвует в принятии решений Думы с правом решающего голоса. Глава города осуществляет также полномочия городской Думы в случае досрочного прекращения ее деятельности до первого заседания вновь избранной Думы.

В Челябинске глава города, будучи выборным должностным лицом и возглавляя деятельность по осуществлению городского самоуправления, также входит в состав городской Думы, является ее председателем, созывает и ведет заседания Думы, координирует работу депутатов и комиссий Думы, осуществляет целый ряд других полномочий. В соответствии с Уставом г. Челябинска, принятым 17 декабря 1995 г., его администрация, будучи


236

Глава 4

 

 

исполнительным и распорядительным органом городского самоуправления, осуществляет свою деятельность под руководством главы города. Однако глава города формально не является главой администрации города. Но в Челябинске, как и во многих других больших городах, предусмотрены должности глав администраций районов города. Они назначаются и освобождаются главой города по согласованию с городской Думой.

Е.С. Шугрина в своей работе пишет, что в крупных городах в границах административных районов или внутри муниципальных образований города создаются структурные подразделения городской администрации – районные администрации, окружные управы и др. (аналогичные схемы используются, если в границах города расположены сельские поселения). Руководители таких территориальных структурных подразделений городской администрации назначаются на должность и освобождаются от должности, как правило, по согласованию с представительным органом местного самоуправления1. Такой подход, кроме Челябинска, закреплен в Уставах Новосибирска, Краснодара и многих других крупных городов. Однако такой крупный город, как Ярославль, состоящий из шести территориальных районов, не имеет внутригородских муниципальных образований, т.е. его территориальные районы не являются муниципальными образованиями.

Интересна организация самоуправления в Москве. Уставом г. Москвы устанавливается двойной статус органов власти города – правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Исполнительным органом городского самоуправления (и исполнительным органом государственной власти Москвы) является Московская городская администрация (мэрия). В ее структуру входят коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, иные органы. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах – Управы.

1 См. Шугрина Е.С. Указ. соч. – С. 171 – 172.


237

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

В соответствии с Уставом г. Москвы и Законом г. Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной управе в городе Москве» в состав Управы входят районное Собрание и глава Управы, который возглавляет районное Собрание и администрацию района. Глава Управы имеет право решающего голоса, председательствует на заседаниях Собрания, поручает выполнять функции председательствующего заместителю председателя районного Собрания либо одному из советников. Глава Управы избирается советниками районного Собрания по представлению мэра. При этом мэр Москвы может предложить в качестве главы Управы одного их советников районного Собрания или другого кандидата. В случае, если советники районного Собрания отклоняют кандидатуру, предложенную мэром, то последний вносит другую кандидатуру либо назначает ранее предложенного кандидата исполняющим обязанности главы Управы на срок до шести месяцев. По истечении этого срока проводится повторное голосование по кандидатуре на должность главы Управы. Если и она отклоняется, то мэр обязан представить другую кандидатуру. Срок полномочий главы Управы – два года. Глава Управы: обеспечивает на территории района реализацию единой общегородской социально-экономической политики; выполняет исполнительно-распорядительные, координирующие и контрольные функции; организует работу Управы; осуществляет правомочия Управы как юридического лица; является распорядителем финансовых ресурсов района, открывает и закрывает счета Управы в банках; представляет Управу во всех организациях и учреждениях, судебных органах; обеспечивает работу районного Собрания; руководит деятельностью администрации района; выполняет некоторые другие функции.

Муниципальные образования существуют и на территории Санкт-Петербурга. Согласно Уставу г. Санкт-Петербурга, принятому Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г., и Закону Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – главы местной администрации. Подобным наименованием этого должностного лица особо подчеркивается его двойной статус. Выборы главы муниципального образования производятся депутатами муници-


238

Глава 4

 

 

 

 

пального совета из своего состава. Глава муниципального образования – глава местной администрации наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Таким образом, можно выделить три варианта статуса глав муниципальных образований, влияющего на его полномочия:

1) глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь депутатом и главой местной администрации;

2) будучи избранным депутатом, глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию;

3) глава муниципального образования, являясь главой местной администрации и представляя муниципальное образование, может в отдельных случаях председательствовать на заседаниях представительного органа.

Различается и характер взаимоотношений между главой местного самоуправления и местной администрацией. Так, глава местного самоуправления:

лично руководит деятельностью местной администрации. При этом в наименовании его должности либо в сочетании со словами «глава местного самоуправления», «глава муниципального образования» присутствуют слова «глава администрации», «глава местной администрации» (например, «глава муниципального образования – глава администрации»), или он называется только главой местного самоуправления, главой муниципального образования и т.д. (хотя руководит в том числе исполнительно-распорядительной деятельностью в муниципальном образовании), или только главой администрации, главой местной администрации;

осуществляет общее руководство муниципальным образованием, деятельностью по осуществлению местного самоуправлению, обладает незначительным объемом полномочий исполнительно-распорядительного характера. Оперативное же руководство различными сферами жизни образования, подавляющее большинство исполнительно-распорядительных функций осуществляется руководителем местной администрации, назначенным представительным органом (или нанятым на контрактной основе) и подотчетным представительному органу (главе местного самоуправления);


Органы и должностные лица местного самоуправления 239

практически не участвует в осуществлении исполнительных полномочий, в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации.

Если параллельно с главой местного самоуправления имеется глава администрации, то статус главы местного самоуправления принципиально отличается и в зависимости от формы его участия в назначении на должность руководителя местной администрации. Последний может назначаться самим главой местного самоуправления, главой местного самоуправления по согласованию с представительным органом, представительным органом по согласованию с главой местного самоуправления, представительным органом по представлению главы местного самоуправления (или даже без такого представления).

Полномочия главы муниципального образования можно разделить на несколько групп:

представительские. Он является представителем интересов населения в отношениях с органами государственной власти, другими органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями; официально представляет муниципальное образование внутри страны и за ее пределами; имеет право принимать участие в работе органов государственной власти субъекта Федерации, пользуется правом законодательной инициативы; содействует развитию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования;

руководство исполнительными органами местного самоуправления. Глава муниципального образования руководит аппаратом местной администрации, определяет ее штат; организует работу с кадрами муниципальных служащих (назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и других служащих администрации, применяет к ним меры поощрения и налагает на них дисциплинарные взыскания в соответствии с действующим законодательством); в необходимых случаях отменяет приказы руководителей структурных подразделений администрации;

взаимоотношение с представительным органом местного самоуправления. Он может наделяться правом входить в состав представительного органа, принимать участие в заседаниях с правом решающего голоса, председательствовать на заседаниях; вносит


240________________________________________Глава 4

в представительный орган местного самоуправления проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проекты иных нормативных правовых актов; представляет программы и планы социально-экономического развития муниципального образования; отчитывается о своей деятельности; подписывает нормативные акты представительного органа местного самоуправления, организует их исполнение, может быть наделен правом вето на решения представительного органа;

управление муниципальным хозяйством. Глава осуществляет функции, связанные с разработкой порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; распоряжается средствами местного бюджета; открывает и закрывает счета администрации в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы, заключает договоры и соглашения с государственными органами и общественными объединениями, органами местного самоуправления других муниципальных образований, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными; формирует муниципальный заказ; управляет муниципальной собственностью; создает, реорганизует и ликвидирует муниципальные предприятия, утверждает их уставы; назначает и освобождает руководителей муниципальных предприятий; обеспечивает законность, правопорядок, охрану прав и свобод граждан на территории муниципального образования; осуществляет мероприятия по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций; ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений, и т.д.

Приведенный перечень полномочий главы муниципального образования не является закрытым и обязательным, а может дополняться и детализироваться в законах субъектов Федерации.

 

§ 7. Исполнительные органы местного самоуправления

Работа исполнительных органов традиционно связывалась с осуществлением государственного управления, реализацией государственных административно-властных полномочий. До принятия Конституции РФ 1993 г. не существовало концепту-


Органы и должностные лица местного самоуправления 241

альных различий в организационно-правовом положении органов, осуществляющих исполнительную деятельность в различных территориальных образований, все они рассматривалась как субъекты государственного управления; после принятия Конституции положение существенно изменилось.

В соответствии с положениями Конституции РФ исполнительная власть, являясь составной частью государственной власти, осуществляется в России и в ее субъектах. Органы местного самоуправления в систему органов государственной (в том числе исполнительной) власти не входят, хотя безусловно обладают существенными административно-властными полномочиями. Поэтому говоря об исполнительной деятельности, надо иметь в виду не только работу органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, но и органы, которые реализуют исполнительные полномочия на местном уровне, в муниципальных образованиях, участвуют в организации местного самоуправления.

Однако государственное управление и местное самоуправление не сводятся только к деятельности исполнительных органов. На основе многовекового опыта управления различными территориальными и государственными образованиями выработаны оптимальные системы и механизмы управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры, как законодательная и исполнительная власть разных уровней, органы местного самоуправления, суды, банковская система, прокуратура и др. Все это – субъекты государственного управления в широком смысле этого слова. Каждому из них присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему специфические методы осуществления управленческой деятельности.

Такой подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 г. Конституции РФ. Ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты Советов) признавались органами государственного управления. Они создавались и контролировались органами государственной власти (Советами народных депутатов всех уровней).


242

Глава 4

 

 

 

 

Конституция РФ, отказавшись от термина «органы государственного управления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов. Однако реализация методов государственного управления занимает разный объем в законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с тем, что управление включает не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, т.е. исполнение принятого решения.

Законодательные (представительные) органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов, других актов, в определенной степени и контролем за их исполнением. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе законодательных органов. Аналогичная ситуация сложилась в работе органов судебной власти и прокуратуры.

Исполнительные же органы, помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества административно-правовых актов, ведут огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных и иных актов. Реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, других актов, называется исполнительной деятельностью, что и лежит в основе названия этих органов.

Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными полномочиями. Реализация этих полномочий путем ч использования соответствующих средств называется распорядительной деятельностью, что также присуще работе исполнительных органов. Не случайно поэтому деятельность исполнительных органов нередко обозначается как исполнительная и распорядительная.

Управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления и местного самоуправления должны


Органы и должностные лица местного самоуправления 243

ежедневно, а иногда в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих значительный объем всей государственно-управленческой деятельности, в деятельности по осуществлению местного самоуправления под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, – вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие органы в системе государственного управления или местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для них обязательно. Подобная организация системы исполнительных органов, не свойственная ни законодательным (представительным), ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.

Однако, несмотря на фактический отход после принятия Конституции РФ от узкого понимания государственного управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юридической литературе, науке и практике государственного управления оно, как правило, традиционно трактуется по-старому и рассматривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномочий продолжает считаться синонимом государственного управления. В таком устоявшемся терминологическом подходе, традиционном отождествлении исполнительной деятельности с государственным управлением в принципе нет ничего страшного. Во-первых, это привычно, во-вторых, работа исполнительных органов действительно направлена прежде всего на осуществление государственного управления, и наконец, государственно-управленческая деятельность безусловно осуществляется за счет функционирования системы исполнительных органов. Важно лишь при этом понимать, что работой органов исполнительной власти, других исполнитель-


244

Глава 4

 

 

 

 

ных органов, их должностных лиц не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность.

Подобной терминологической неоднозначности нет при рассмотрении сущности управления муниципальными образованиями. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления под органами местного самоуправления понимаются как выборные органы (в том числе представительные, осуществляющие законодательную деятельность в муници- : пальных образованиях), так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом в уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления.

В Законе не уточняется, какие органы и должностные лица местного самоуправления следует относить к «иным». Однако несложный анализ показывает, что эти так называемые иные органы и должностные лица осуществляют исполнительные и распорядительные функции в муниципальных образованиях. Действительно, в системе местного самоуправления нет своих структур судебной власти, прокуратуры, банка, являющихся государственными (федеральными или субъектов Федерации) органами. Нет и выполняющих соответствующие функции муниципальных должностных лиц.

В отличие от Федерального закона в законах многих субъектов Федерации, касающихся местного самоуправления, закреплено, что в число органов местного самоуправления входят исполнительные органы. Нередко перечисляются их основные функции, порядок образования, состав и другие вопросы организации и деятельности. Например, в Законе Воронежской области от 28 декабря 1994 г. «О местном самоуправлении в Воронежской области» содержится положение о том, что местное самоуправление осуществляется в городах и населенных пунктах, сельсоветах и районах через представительный орган, избираемый всем населением, и исполнительный орган, который или избирается, или нанимается в соответствии со схемой организации местного самоуправления данного поселения. Этот Закон определяет и название исполнительных органов во всех му-


245

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

ниципальных образованиях Воронежской области: местная администрация, которая подотчетна представительному органу. Местная администрация осуществляет исполнительные и распорядительные функции в целях организации выполнения законов, иных нормативных актов органов государственной власти, правовых актов и решений представительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и законных интересов граждан.

О наличии исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления говорится в Уставе Свердловской области, принятым 28 октября 1994 г., Законах о местном самоуправлении Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г., Вологодской области от 5 сентября 1994 г., Рязанской области от 10 января 1996 г. и ряда других областей. В этих Законах определяется название исполнительных органов: администрация районов, городов, поселков, сельских поселений – местная администрация, в ряде случаев – ее структура, полномочия.

Однако как в федеральном законодательстве, так и в законах субъектов Федерации, не закреплено обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления исполнительных органов, этот вопрос зачастую оставлен на усмотрение муниципальных образований. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности – все это нередко определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Так, в Уставе Астраханской области от 28 марта 1997 г., Законе «О местном самоуправлении», в законах некоторых других субъектов Федерации вопросы структуры органов местного самоуправления, организационных форм их деятельности отнесены к ведению муниципальных образований.

В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительную деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются. В городах органом общей компетенции являются, как правило, администрации, или мэрии, в районах – администрации, хотя встречаются и иные наименования, например управа.


246____________________________________             Глава 4

Во многих более или менее крупных муниципальных образованиях (в основном в городах и районах) действуют такие структурные подразделения органов общей компетенции, как управления, департаменты, комитеты, службы, отделы и др. Они выполняют отраслевые, межотраслевые, специальные функции в области здравоохранения, образования, жилищно-коммуналь-ного комплекса, транспорта, связи и решают другие вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования. Например, в Уставе г. Чебоксары – столицы Чувашской Республики (принят Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики 29 августа 1996 г.), Уставе местного самоуправления Одинцовского района Московской области (принят решением Собрания представителей Одинцовского района от 10 марта 1995 г.) предусмотрено наличие структурных подразделений администраций, которые осуществляют конкретные функции отраслевого характера, относящиеся к ведению данных муниципальных образований. На основании Устава г. Новосибирска, утвержденного решением Новосибирского городского Собрания (Совета) депутатов от 5 октября 1995 г., мэрия города является исполнительным органом, в состав которой входят департаменты, управления, комитеты, отделы. Уставом г. Челябинска, принятым населением на городском референдуме 17 декабря 1995 г., предусмотрено, что администрация города имеет структурные подразделения, которые занимаются: жи-лищно-коммунальным обслуживанием населения, транспортом, связью и благоустройством города, поддержкой предпринимательской деятельности'и развитием малого бизнеса, торговлей и бытовым обслуживанием, здравоохранением, образованием, культурой, спортом, градостроительными вопросами и архитектурой, социальной защитой населения, охраной общественного порядка, управлением муниципальной собственностью, бюд-жетно-финансовой деятельностью и рядом других вопросов. Устав не определяет конкретные названия соответствующих структурных подразделений администрации города, оставляя это на усмотрение главы города.

На основании Устава г. Иркутска, утвержденного решением городской Думы от 4 августа 1995 г., городская администрация является органом городского самоуправления, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции. В ее состав вхо-


Органы и должностные лица местного самоуправления 247

дят структурные подразделения – комитеты, которые реализуют исполнительные и распорядительные функции в конкретных сферах управления. В Барнауле в соответствии с Уставом города, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 16 ноября 1995 г., органом управления также является городская администрация, которая включает такие структурные подразделения, как комитеты, главные управления, отделы, центры, инспекции, обеспечивающие права и законные интересы граждан и органов местного самоуправления на территории города.

В ряде городов (например, в Саратове) исполнительным органом общей компетенции является городская Управа, которая включает: управление делами, аппарат городского головы, управление планирования, бюджета, финансов и учета и др.

В больших городах нередко организуются территориальные органы администраций или мэрий – префектуры, районные управы и др. В Челябинске, например, в структуру администрации города входят администрации районов в городе и поселков в соответствии с внутригородским территориальным устройством города. Администрация района (районное отделение администрации города) наделена исполнительно-распорядительными и контрольными функциями в районе. Администрация поселка является отделением администрации района в городе и осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории поселка1.

В Чебоксарах система самоуправления включает исполнительные органы, которые также состоят из администрации города и администраций районов. При этом последние, созданные для управления районными территориальными образованиями и осуществления контроля за хозяйственной деятельностью, жи-лищно-коммунальным и социально-культурным обслуживанием населения, исполнением других управленческих функций, входят в общую структуру администрации города. В состав мэрии Новосибирска, помимо уже указанных выше департаментов, управлений, комитетов, отделов, входят также администрации районов города как структурное подразделение мэрии.

1 См. Устав г. Челябинска, принятый населением на городском референдуме 17 декабря 1995 г.


248________________________________________Глава 4

Уставом г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) устанавливается двойной статус органов власти города: они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Исполнительным органом городского самоуправления (и исполнительным органом государственной власти Москвы) является Московская городская администрация (мэрия). В ее структуру входят коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, иные органы! Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах – Управы.

В соответствии с Законом г. Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной управе в городе Москве» в состав Управы входят районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы. Администрация района состоит из заместителей главы Управы и руководителей структурных подразделений администрации, возглавляет администрацию района глава Управы.

Муниципальные образования существуют и на территории Санкт-Петербурга1. При этом уставом муниципального образования могут быть предусмотрены избираемая муниципальным советом местная администрация и иные, избираемые советом органы и должностные лица местного самоуправления.

В целом, как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство. Она включает совокупность руководящих должностных лиц (главу муниципального образования и его заместителей), аппарат администрации, отраслевые и функциональные структурные подразделения администрации2.

В аппарат администрации обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юри-

1 См. Устав Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. (с изм. от 28 февраля 1998 г.) и Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».

2 См.: Выдрин КВ., Кокотов А.Н. Указ. соч. – С. 219–229.


Органы и должностные лица местного самоуправления 249

дический отдел или управление, информационно-аналитическая служба и некоторые другие подразделения. Отраслевые структурные подразделения администрации осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Наиболее важными и крупными из них, как правило, являются следующие управления (комитеты, отделы): здравоохранения, образования, внутренних дел, юстиции, культуры, благоустройства, архитектуры, жилищного и коммунального комплекса, транспорта и т.д. Функциональные подразделения местной администрации организуют свою деятельность во всех сферах му-" ниципального хозяйства, нередко координируют и контролируют работу отраслевых управлений и отделов. В число функциональных подразделений администрации обычно входят: финансовые управления или отделы, комитеты по экономике, экологии, земельным ресурсам и землеустройству и др.

В небольших муниципальных образованиях (в основном в сельских поселениях) подразделения, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции, малочислены. Нередко в сельских и поселковых округах отсутствуют такие подразделения, а соответствующие функции исполняют от двух до пяти работников, которые занимаются земельными проблемами, муниципальным жильем, записью актов гражданского состояния, нотариальными действиями и некоторыми другими вопросами. В этих поселениях может быть избран староста, осуществляющий, помимо представительных, исполнительные, распорядительные и контрольные полномочия. Например, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района (Московская область) в сельских населенных пунктах и в поселках, входящих в сельский округ, местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через сходы и выборными представителями этого населения – старостами1. Староста сельского населенного пункта: содействует претворению в жизнь решений органов местного самоуправления; организует на добровольных началах участие населения в работах по строительству, ремонту, благоустройству и озеленению общественных мест отдыха, дорог и тротуаров, лечебных и детских учреждений; организует население на систематическое

1 См.: Местное самоуправление: Нормативная база. – М., 1998. – С. 268–270.


250

Глава 4

 

 

 

 

проведение работ по благоустройству жилых домов, надворных построек и территорий домовладений, по своевременному ремонту и покраске жилых домов, ограждений, по посадке декоративных и фруктовых деревьев и кустарников на приусадебных участках; выдает главам индивидуальных хозяйств предписания в случаях самовольного строительства и ставит в известность об этом местную администрацию; осуществляет контроль за соблюдением противопожарных и санитарных правил, за содержанием в чистоте дворовых территорий, тротуаров и проезжей части дорог, а также мест общего пользования, культурно-бытовых и торговых предприятий, расположенных на территории населенного пункта; следит за состоянием прудов, водоемов, колодцев и подъездами к ним; оказывает содействие органам милиции в укреплении общественного порядка и соблюде* нии паспортного режима; содействует своевременной уплате населением налогов и иных платежей и выполнению ими других обязательств перед государством; принимает участие в разрешении земельных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, проявляет заботу об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения, жалобы граждан.

Во многих муниципальных образованиях структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (в Омской области, Раменском районе Московской области, Астрахани, Тюмени, Хабаровске, Ярославле и др.). В Вологде, например, наоборот, структуру администрации определяет представительный орган.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации муниципальных образований. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации, хотя имеются исключения. Так, в Саратовской области в соответствии с областным Законом о местном самоуправлении данные положения утверждаются местными представительными органами; в Ногинском районе Московской области определение статуса отделов и управлений предоставлено самим руководителям этих подразделений администрации.


Органы и должностные лица местного самоуправления 251

В различных субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:

формируется представительным органом местного самоуправления;

создается главой местного самоуправления самостоятельно;

формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные – главой местного самоуправления самостоятельно1.

Вместе с тем назначение руководителей (в ряде случаев – и заместителей руководителей, других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности – прерогатива главы администрации. Исключение составляют некоторые должности, согласуемые с представительным органом. Руководитель администрации может сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Е.В. Мирошниченко в своей работе отмечает, что крайне важным является вопрос о взаимоотношениях между главой местного самоуправления и местной администрацией. Здесь можно выделить три варианта, когда глава местного самоуправления: 1) лично руководит деятельностью местной администрации; 2) осуществляет общее руководство; оперативное же руководство принадлежит назначенному представительным органом или нанятому на контрактной основе руководителю местной администрации, который подотчетен представительному органу; 3) не участвует в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации2.

Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка; комплексное социально-экономическое

1 См.: Мирошниченко Е.В. Указ. соч. – С. 91.

2 Там же. – С. 92.


252________________________________________Глава 4

развитие на своей территории; жилищно-коммунальный комплекс; муниципальное здравоохранение; муниципальное образование; пожарная безопасность; регулирование земельных отношений; охрана окружающей среды; муниципальные дороги и муниципальный транспорт; муниципальные статистика и архивы; торговля, общественное питание и бытовое обслуживание; культура, физическая культура и спорт; социальная поддержка населения; муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.

В целом структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.

 

§ 8. Полномочия органов местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения

Полномочия в хозяйственно-экономической сфере. Хозяйственно-экономическая деятельность местного самоуправления, его содержание обусловлено проводящимися реформами, порождающими новый характер работы местной власти в условиях становления рыночного предпринимательства. Право очерчивает лишь примерный круг вопросов экономического содержания в муниципальной практике. Надо отметить, что организующим началом здесь является реализация муниципалитетами права на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, возможность составления ими местных финансовых балансов и свободное распоряжение всеми объектами муниципальной собственности.

Публичная власть на местах в России становится ключевым звеном в проведении экономических реформ, хотя здесь еще не заработали по-настоящему правовые и экономические рычаги1. Однако

1 См.: Кудрин А.Л. Особенности создания финансовой базы реформ в Санкт-Петербурге//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. - СПб., 1996. - С. 265-267.


Органы и должностные лица местного самоуправления 253

создана правовая основа для включения местного самоуправления в экономические и социально-культурные отношения.

Многие органы местного самоуправления, создавая новую экономическую инфраструктуру в условиях почти полного прекращения централизованного финансирования местных расходов, тем не менее не прибегли к апробированному методу решения бюджетного дефицита – повышению налогообложения населения, а наоборот, или установили лимиты на повышение налогов, или даже освободили многие хозяйствующие субъекты от налоговых платежей, провели налоговую «амнистию». Это выразилось в том, что учреждения, успешно работающие в новых условиях, увеличивающие объем производства и дающие прибыль за счет этого роста, оставляют в своем распоряжении 50% прибыли, зачисляемой в местный бюджет, т.е. льготная ставка составила 11, а не 22%. В Челябинской области, например, с многих учреждений списаны штрафы за просроченные платежи, различные пени. В результате такой амнистии в отношении 20 учреждений было погашено 6867 млн руб. долгов, в том числе актами взаиморасчетов 3364 млн. Это позволило не только продолжить наращивание объемов производства, но и привлечь все учреждения к финансированию социальной и коммунальной служб городов на пропорциональной основе1.

Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики на местах, которая работала бы на всех жителей муниципального образования. И местные власти стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое право на приватизацию объектов муниципальной собственности (см. ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Особое внимание уделяется прежде всего «малой приватизации», которая создает условия для развития среднего и малого бизнеса. Так, Магнитогорский городской муниципалитет приватизировал в 1994 г. 14 промышленных предприятий, на которых занято около 14 тыс. человек. На 1 января 1995 г. из 219 муниципальных предприятий розничной и оптовой торговли города приватизировано 217 (99%), из 50 предприятий общепита – 49 (98%), из 131 объекта бытового

1 См.: Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 267-270.


254________________________________________Гпова 4

обслуживания – 103 (78,6%). В этом же городе идет процесс приватизации земельных участков юридическими лицами. Получаемые финансовые средства дают муниципалитету возможность поддерживать малый и средний бизнес. При содействий муниципальной администрации создан Фонд поддержки развития предпринимательства, среди основных направлений кото-' рого нашлось место оказанию консультационных услуг, организации различных форм учебы и переподготовки кадров и т.д. Муниципальные органы города проводят инвестиционные конкурсы, обеспечивают организационно-правовую основу реализации инвестиционных проектов в сооружении производственных объектов, возводящихся с участием финансов города и иностранных инвесторов1.

Во многих городах муниципальные органы связывают выполнение программы возрождения российских городов с интенсивным развитием малого и среднего бизнеса. Примером может служить деятельность органов местного самоуправления г. Сызрань. Администрация города создала с помощью государственных органов Самарской области центр по оказанию помощи бизнесу и предпринимательству при городской администрации. Этот центр зарегистрирован как юридическое лицо и принимает непосредственное участие в решении государственной задачи возрождения российских городов. На центр возложена обязанность определения приоритетных направлений развития малого и среднего бизнеса в городе. К таким приоритетным направлениям относятся: производство и переработка сельскохозяйственной продукции; производство продовольственных товаров, товаров народного потребления, для детей; строительство жилья и объектов производственного, социального и природоохранного назначения (включая ремонтно-строительные работы). Задача центра состоит в том, чтобы постоянно обосновывать изменения в приоритетах и выдвигать новые направления хозяйственно-экономической деятельности муниципального управления. В период первоначального накопления муниципального капитала центр превратился в орган стратегического планирования и прогнозов в различных отраслях городской экономики –

1 См.: Клювгант. А. Ход реформ в г. Магнитогорске//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 281–285.


255

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

это, в сущности, весьма удачное и творческое использование зарубежного опыта (Великобритании, Франции, Японии, Германии и др.).

Центр не только оказывает консультационно-методическую и юридическую помощь, но сам становится крупным участником различных экономических и гражданско-правовых отношений. Он, в частности, добился включения в бюджет на 1995 г. отдельной статьей расходов на поддержку малого и среднего бизнеса. Малому бизнесу было выделено из городского бюджета 658 млн руб. льготных кредитов. Фонд занятости оказал финансовую поддержку в размере 273,5 млн. руб. на создание 303 новых рабочих мест; в 1994 г. на эти цели из бюджета выделено 1 млрд руб., а Фондом занятости – 307 млн руб. для создания 266 новых рабочих мест1.

Законодательство России и ее субъектов закрепляет полномочия местной власти по решению других вопросов местного значения, которые позволяют ей обеспечивать нормальные условия жизни населения, в частности муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, планировка застройки территории муниципального образования, использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; эксплуатация и развитие муниципальных энергетических коммуникаций и пультов их управления; охрана окружающей среды, и т.д. (см. п. 5, 9, 12–15, 16, 20, 29 и др. ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Все эти и иные задачи муниципалитеты решают в пределах имеющихся у них полномочий.

Муниципальный заказ. Закон об общих принципах организации местного самоуправления решает эту важную проблему путем закрепления муниципального заказа, в соответствии с которым органы местного самоуправления наделяются правом выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию

1 См.: Клювгант. А. Указ. соч. – С. 277–280.


256

Глава 4

 

 

 

 

услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств (ст. 33). Эта норма вводит местное самоуправление в гражданско-правовой оборот, который значительно расширяет материально-финансовые и юридические возможности решения экономических, социальных и иных вопросов местного значения1.

Муниципальный заказ направлен на возведение школ, больниц, жилого фонда, сооружений и обслуживание различных коммуникаций социальной инфраструктуры.

Муниципальное хозяйство является тем экономическим комплексом, в котором имеется множество объектов с различными производительной мощностью, назначением, возможностями для удовлетворения потребностей населения. На территории города или другого вида поселения могут быть организации и учреждения, не находящиеся в ведении местной власти, но отнюдь не безразличные ей. И этот фактор тоже свидетельствует о необходимости многозвенности местного самоуправления, о причастности каждой местной общности к местному хозяйству, а не к хозяйству местного подчинения, о чем в конце 20-х гг. писал Л. Велихов. Он справедливо замечал, что необходимо наделять компетенцией все городские общины, их органы, но и учитывать их объективные и субъективные возможности. Еще до принятия Конституции СССР 1936 г. он давал характеристику самоуправленческой деятельности местных советских органов. В те годы местные советские органы действовали как органы местного самоуправления, решали вопросы местного значения2.

Неравнозначность и неравноценность объектов местного хозяйства предопределяло в то время предоставление различной по объему и содержанию компетенции выше- и нижестоящим муниципальным образованиям, другим территориям, имеющим местное самоуправление. Основной недостаток законодательства о местных советах состоял в том, что в законах о различных ви-

1 См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

2 См.: Основы городского хозяйства: В 2 ч. Ч. I. – М., 1928. – С. 48.


Органы и должностные лица местного самоуправления 257

дах местных органов власти закреплялись одинаковые функции, а также полномочия по их осуществлению, что порождало дублирование в работе местных советов различных звеньев безответственность их исполнительного аппарата, грубый диктат со стороны исполкома вышестоящего совета по отношению к нижестоящему.

Муниципальный заказ состоит в том, что органы местного самоуправления заключают различные гражданско-правовые сделки с контрагентами на конкурсной основе. Эта форма хозяйствования порождает добросовестную конкуренцию, обеспечивает снижение цен на товары и услуги, их качественное и своевременное выполнение.

Вопрос о муниципальном заказе решает не глава муниципального образования или его заместители, а конкурсная комиссия, положение о которой утверждает представительный орган местного самоуправления. Комиссия работает не на постоянной основе, ее организационная деятельность обеспечивается специальным департаментом или отделом местной администрации.

Основой муниципального заказа могут быть профильные заявки соответствующих департаментов в местную администрацию, которые поступили еще до утверждения местного бюджета. Но в этих условиях возникают противоречия между интересами органов местной администрации.

Муниципальный заказ может формироваться на основе разработанных целевых программ (например, «Семья», «Образование», «Здоровье», «Мой дом» и др.). К подготовке этих частей муниципального заказа привлекаются не только муниципальные служащие, но и специалисты, общественность, население. Программы утверждаются одновременно с решением об утверждении местного бюджета.

Для того, чтобы стать исполнителем муниципального заказа или части его, претендент должен подтвердить: право на ведение предлагаемого вида деятельности (представить лицензию, если этот вид деятельности лицензируется), знания, квалификацию, опыт, наличие оборудования и материальных средств, стабильность финансового положения и т.д.1

1 См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

9 Муниципальное право


258

Глава 4

 

 

 

 

Местное самоуправление и кооперация. Это направление деятельности местного самоуправления становится настолько значимым в настоящее время, что федеральное законодательство содержит нормы, рекомендующие органам исполнительной власти решать вопросы развития кооперации совместно с органами местного самоуправления. Примером таких нормативных актов может быть постановление Правительства РФ от 7 января 1999 г. «О повышении роли потребительской кооперации в обеспечении населения продовольствием»1. В п. 2 постановления рекомендуется исполнительным органам субъектов Федерации совместно с органами местного самоуправления:

оказывать организациям потребительской кооперации поддержку в их деятельности по увеличению объемов закупок сельскохозяйственных продуктов и сырья, переработки этой продукции, продажи населению и поставок для государственных нужд за счет максимального восстановления сети приемозагото-вительных пунктов, складов, овощехранилищ, торгово-закупочных предприятий, магазинов, перерабатывающих предприятий и эффективного использования имеющихся производственных мощностей;

выделять организациям потребительской кооперации площади на муниципальных и других рынках для осуществления торгово-закупочной деятельности;

предусматривать выделение средств региональных лизинговых фондов для обеспечения организаций потребительской кооперации оборудованием для пищевых и перерабатывающих предприятий, складским и торговым оборудованием, автотранспортом;

осуществлять меры по межрегиональному вовлечению в оборот закупаемой в крестьянских (фермерских) и личных хозяйствах граждан сельскохозяйственной продукции, гарантируемому ее сбыту, обеспечению активного участия организаций потребительской кооперации в проводимых ярмарках и торгах, создании розничной торговой сети по продаже сельскохозяйственных продуктов в городах и промышленных центрах;

привлекать организации потребительской кооперации к участию в создании оптовых продовольственных рынков, эффек-

1 См.: СЗ РФ. - 1999. - № 3. - Ст. 338.


Органы и должностные лица местного самоуправления 259

тивно используя для этих целей их материально-техническую базу и кадры;

содействовать открытию магазинов «на дому» в отдаленных малонаселенных деревнях и поселках в целях бесперебойного снабжения продуктами питания и товарами повседневного спроса проживающего в них населения;

рассматривать финансовое состояние организаций потребительской кооперации и определять меры по повышению их деятельности. При необходимости подготавливать в соответствии с установленным порядком предложения о поддержке убыточных организаций потребительской кооперации, в том числе о введении единого налога на вмененный доход, и выносимых на обсуждение общих собраний пайщиков;

содействовать выполнению организациями потребительской организации требований Закона о потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) об активном участии пайщиков как хозяев потребительских обществ, в управлении ими и контроле за их деятельностью, а также обеспечению информирования пайщиков о работе потребительских обществ через средства массовой информации и кооперативную газету «Российская кооперация»;

содействовать реализации принятых потребительскими обществами и их союзами программ стабилизации и развития потребительской кооперации до 2002 г., предусматривающих практические меры по расширению заготовительной, производственной и торговой деятельности.

Полномочия в сфере образования. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1 учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта, находящиеся в ведении органов государственной вла-

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 9. - Ст. 89.


260

Глава 4

 

 

 

 

сти и управления республик в составе России, краев, областей, автономной области и автономных округов, были переданы в муниципальную собственность. Органы местного самоуправления, кроме муниципальной собственности, получили и ряд полномочий по управлению этими объектами, которые определены в принятых в последующем законах.

В соответствии со ст. 31 Закона об образовании органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования, а также за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.

Закон об образовании не разграничивает компетенцию представительных органов и местной администрации в области образования. Это разграничение регулируется в порядке, устанавливаемом уставом муниципального образования.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относятся:

планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления


Органы и должностные лица местного самоуправления 261

образованием руководителей местных органов управления образованием;

назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Между муниципальными образованиями разных уровней компетенция в области образования разграничивается в порядке, устанавливаемом законодательством субъекта Федерации, а между органами самоуправления данного уровня – в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Федеральный закон от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию» (с изм. от 12 апреля 1999 г.)1 в целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение гражданами России доступного и бесплатного образования ввел мораторий на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов. К ним, кроме образовательных учреждений, относятся объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в том числе: жилые помещения, располагающиеся в учебных корпусах, составляющих единый архитектурный ансамбль, а также в домах, находящихся в сельской местности; клинические базы учреждений медицинского образования; учебно-опытные, учебно-производственные хозяйства и другие научные, проектные, производственные предприятия, учреждения и организации, ведущие научные ис-

1 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1922.


262________________________________________Гпова^

I

следования и обеспечивающие функционирование и развитие' образования. Первоначально этот мораторий был введен сроком на три года, но потом продлен на неопределенный срок.

В соответствие со ст. 3 указанного Закона изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается только в случае включения в него других учредителей из числа законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления.

Ликвидация образовательного учреждения, учредителем которого является наряду с другими учредителями орган местного самоуправления, возможна только с согласия представительного органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится это учреждение. Условия ликвидации, реорганизации или изменения статуса муниципального образовательного учреждения и изменение состава его учредителей должны определяться договором между учредителем и самим образовательным учреждением.

Полномочия в сфере здравоохранения. В соответствии со ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. В России принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека.

При разграничении государственной собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную учреждения и объекты здравоохранения в субъектах Федерации (кроме областных больниц и диспансеров) переданы в муниципальную собственность и составили основу муниципальной системы здравоохранения.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами и осущест-


263

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

вляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами, законами и иными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-I1 муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.

Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных источников, не запрещенных российским законодательством.

Органы местного самоуправления лицензируют медицинскую и фармацевтическую деятельность на подведомственной территории по поручению органов государственного управления соответствующего субъекта Федерации.

Полномочия в сфере труда и занятости населения. Целями правового регулирования отношений в сфере труда и занятости органами местного самоуправления являются создание условий для непрерывного и эффективного функционирования всех предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, а в случае невозможности обеспечить это по той или иной причине – снизить, насколько возможно, негативное воздействие этого фактора на местную жизнь. От того, как справляются органы местного самоуправления с этой задачей, зависит решение многих социальных проблем на местном уровне.

Среди правовых актов, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в области регулирования трудо-

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 33. - Ст. 1318.


264

Глава 4

 

 

 

 

вых отношений и занятости населения, следует выделить Закон РСФСР «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (с изм.)1 и Положение об организации общественных работ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 8752.

Закон о занятости населения определяет занятость как деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и об-щественных потребностей, не противоречащую законодательству, и приносящую, как правило, им заработок, трудовой доход. Государственная политика России направлена на обеспечение возможно более полной занятости. В связи с этим в случаях массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве органы местного самоуправления по предложению службы занятости, профсоюзных органов могут приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного их высвобождения в течение года, осуществляя финансирование данных мероприятий за счет средств местного бюджета.

При поисках подходящей работы для безработного учитываются его профессиональная подготовка, условия последнего места работы, состояние здоровья и транспортная доступность рабочего места. При этом максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется соответствующим органом местного самоуправления с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности.

Закон О' занятости населения устанавливает, что жены (мужья) военнослужащих, уволенных с военной службы, при прочих равных условиях имеют преимущественное право поступления на работу на государственные и муниципальные унитарные предприятия (п. 4 ст. 13).

Органы местного самоуправления имеют право устанавливать квоты для приема на работу лиц, особо нуждающихся в социальной защите. Квота – это минимальное число рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите (в процентах от среднесписочной численности работников предприятий, учреждений, организаций), которых работодатель обязан

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 17. - Ст. 1915.

2 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3533.


Органы и должностные лица местного самоуправления 265

трудоустроить на своем предприятии. К группам населения, для которых в первую очередь производится квотирование рабочих мест, относятся: инвалиды; выпускники образовательных учреждений основного общего, начального и среднего профессионального образования; молодежь из числа сирот и лишенных попечения родителей; лица моложе 18 лет; лица, освобожденные из мест лишения свободы; женщины, воспитывающие детей-инвалидов. Естественно, работодатель не заинтересован в приеме таких лиц на работу, поэтому квотирование рабочих мест производится не волевым решением органов местного самоуправления, а на основании договора с предприятиями, учреждениями, организациями. Рабочие места для данных категорий лиц могут создаваться за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ, местного бюджета и внебюджетных фондов, а также за счет средств работодателей. В тех случаях, когда работодатели выделяют средства или самостоятельно создают рабочие места, органы местного самоуправления устанавливают им льготы в пределах своих полномочий в соответствии с действующим законодательством.

Деятельность местного самоуправления по организации общественных работ. Переориентация экономики на работу в условиях рыночных отношений, избрание для российских условий ошибочной монетаристской модели реформирования хозяйственных связей привели к серьезным негативным последствиям в занятости населения, к увеличению безработицы, понижению жизненного уровня. В Положении об организации общественных работ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г.1, установлены порядок организации оплачиваемых общественных работ и условия участия в этих работах граждан. Положение определяет оплачиваемые общественные работы как общедоступные виды трудовой деятельности, как правило, не требующей предварительной профессиональной подготовки работников, имеющей социально полезную направленность и организуемой для обеспечения временной занятости граждан, ищущих работу (ст. 2). В организации этих работ участвуют государственные органы и органы местного самоуправления. Общественные работы внедряются на предприятиях, в

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3533.


266

Глава 4

 

 

 

 

учреждениях и других организациях региона независимо от формы собственности. Эти предписания правительственного акта полностью соответствуют нормам Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Закон закрепляет юридические основы взаимоотношения органов местного самоуправления с неподчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. В соответствии с Законом отношения строятся на основе договора. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, но не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Федерации (ст. 32).

Статья 6 Положения так определяет порядок организации общественных работ и их основные направления:

строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;

заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление истори-ко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;

обслуживание пассажирского транспорта, работа учреждений связи;

эксплуатация жилищно-коммунального комплекса и бытовое обслуживание населения;

озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;

уход за престарелыми, инвалидами и больными;

обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;

организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов,


Органы и должностные лица местного самоуправления 267

проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.).

Для обеспечения временной занятости населения органы местного самоуправления могут организовывать оплачиваемые общественные работы на предприятиях, находящихся в муниципальной собственности, и в других учреждениях – по договорам. Они вправе разрабатывать и принимать районные, городские программы развития общественных работ и формировать на их базе систему организации временных рабочих мест. С лицами, которые принимают участие в общественных работах, заключается срочный трудовой договор (на срок не более шести месяцев), и они считаются временно занятыми. Участие в общественных работах засчитывается в общий трудовой стаж.

Общественные работы помогли многим государствам обеспечить в период экономического кризиса своих граждан минимальными средствами к существованию. Широко использовались общественные работы в Германии и США в 20–30-х гг. В Германии, например, вся существующая ныне сеть магистральных автодорог создана именно таким способом. В России же, несмотря на массовую безработицу, общественные работы организуются достаточно редко. Причин этому явлению можно назвать несколько. Так, безработица распространена в основном в мелких и средних городах и поселках, которые испытывают трудности с доходной частью бюджета: денег на организацию общественных работ просто нет. В тех же случаях, когда общественные работы все-таки организуются, не всегда удается привлечь к ним безработных, так как оплата труда не намного превышает размер минимальной оплаты.

Полномочия в сфере социальной защиты населения. В компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы обеспечения социальной поддержки населения. Местные органы вправе устанавливать доплаты к пенсиям, пособиям за счет собственных средств.

Федеральный закон от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»1 определяет права органов местного самоуправления по созданию му-

1 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 32. - Ст. 3198.


268________________________________________Глава 4/

/

ниципального сектора социального обслуживания. В него вхб-дят местные органы управления социальным обслуживанием и учреждения муниципального подчинения, предоставляющие со1 циальные услуги.

Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания.

Органы местного самоуправления предоставляют муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания, а также выделяют площади для создания специализированных производств для трудоустройства инвалидов и граждан пожилого возраста.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные центры социального обслуживания на подведомственных территориях. Муниципальные центры социального обслуживания организуют практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг.

Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 36 утверждено Примерное положение о центре социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. В соответствии с ним этот центр является некоммерческой организацией, создаваемой в форме учреждения социального обслуживания, находящегося в ведении органов социальной защиты населения субъектов Федерации или муниципальных органов социальной защиты населения. Он осуществляет организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам на территории муниципального образования. Центры создаются, реорганизуется и ликвидируется органами исполнительной власти субъектов Федерации или местного самоуправления на подведомственной территории.

Муниципальные центры социального обслуживания занимаются выявлением граждан пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в социальном обслуживании, определяют необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивают их пре-