Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

ПАВЛО КИСЛИЙ, ЧАРЛЬ ЗВАЙЗ

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

НА ТЛІ СВІТОВОГО ДОСВІДУ

КИЇВ

Абріс 2000 р.


ББК 67.9 (4УКР) 300.6 К44

Ця публікація здійснена за підтримки Програми сприяння парламентові Украї­ни, яка фінінсується Агентством США з міжнародного розвитку (ІІ5АШ) в Україні через бюро СЮ5Т відповідно до угоди № 121-А-00-97-09003-00.

Позиція авторів може не співпадати з позицією ШАГО.

Кислий, Павло, Вайз, Чарльз.

Становлення парламентаризму в Україні: На тлі світового дос­віду. - К.: Абрис, 2000. - 414 с. - Бібліогр.: с.397-407. I5ВN 966-531-104-2

Книга охоплює широке коло проблем, які вирішує парламент у дер­жавному будівництві, становленні демократії, заохоченні народу до управ­ління державою через своїх представників - депутатів. Викладення всіх питань ведеться через призму діяльності Верховної Ради України з залу­ченням матеріалів стосовно діяльності Конгресу Сполучених Штатів Аме­рики та парламентів країн Європи. У книзі зроблена спроба розглянути весь спектр проблем, пов'язаних із практичною діяльністю парламенту, який є гарантом демократичного устрою держави. Призначена для студентів гума­нітарних вузів, аспірантів, наукових працівників, працівників державного управління, народних депутатів, їх помічників, а також виборців.

РЕЦЕНЗЕНТ

А. П. Засць

доктор юридичних наук,

перший заступник керівника Науково-експертного управління Секретаріату Верховної Ради України

ЛІТЕРАТУРНИЙ РЕДАКТОР Е. Р. Рахімкулов,

Науковий співробітник університету штату Індіана, США

 966-531-104-2

2000, Програма сприяння парламентові України


ПЕРЕДМОВА

ПЕРЕДМОВА

Парламент - це виборний колегіальний орган, який має пере­важні права у сфері законотворчості. Завдяки парламенту у країні створюються, розвиваються і зберігаються демократичні форми прав­ління.Роль парламенту в житті суспільства кожної країни є різною. Проте у діяльності парламентів світу є багато спільного, що заслу­говує на вивчення і використання набутого досвіду в діяльності інших законодавчих органів.

Перш за все слід усвідомити, що ідеали справедливості, при­родних прав і свобод людини можуть бути втілені у життя тільки тоді, коли держава базується на принципах народовладдя і розпо­ділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Ці прин­ципи, вперше проголошені Ш.Монтеск'є і Е.Сієсом, були зафік­совані у Конституції США, прийнятій у 1787 році. Вони стали наріжним каменем для конституцій країн Європи, що створюва­лися в результаті буржуазних революцій XIX століття. Як пока­зав досвід держав розвинутої демократії, саме парламенти є підва­линою демократичних свобод суспільства, ефективними інсти­туціями, що протидіють узурпації влади однією особою чи гру­пою осіб.Парламенти є центром ідеологічної сфери, ареною для постійних дебатів щодо суспільно-політичного устрою держави, на якій партійні лідери та суспільні діячі мають можливість по­стійно переконувати виборців у необхідності змін у відповідності до своїх програм, щоб в результаті демократичної боротьби от­римати владу із рук народу.

У цьому плані діяльність Верховної Ради України дещо відрізняється від діяльності парламентів країн розвинутої демократії. Якщо в останніх боротьба йде навколо вдосконалення існуючих сус­пільних відносин, покращення економічного та екологічного стану держави тощо, то у Верховній Раді ідеологічні дебати спрямовані на становлення нових суспільних та владних відносин в умовах широ­комасштабних політичних, економічних та соціальних перетворень. Однією з характерних рис цього процесу є намагання представників лівих партій повернутися до старого суспільного ладу.


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

Парламент виконує різні функції залежно від того, чи це краї­на з президентською, чи парламентською формою правління. Гро­мадяни повинні усвідомлювати це при обранні своїх представників до основного законодавчого органу. За президентської форми правл­іння, взірцем якої можуть бути США, парламент не тільки виконує законодавчі функції, але й відіграє значну політичну роль у системі владних відносин. У країнах з парламентською формою правління, взірцем якої може слугувати Великобританія (конституційна монар­хія), парламент формує уряд, але досить часто останній до певної ступені контролює діяльність законодавчого органу через партійну більшість, що сформувала цей уряд.

Різняться також функції законодавчого органу у країнах з од­нопалатним і двопалатним парламентами. Двопалатні парламенти притаманні державам з федеральним устроєм, де одна з палат уособ­лює інтереси суб'єктів федерації, як це має місце, наприклад, у Ве­ликобританії, Індії, Італії, Німеччині, Франції тощо. Але й тут серед схожих суспільних систем не існує повністю ідентичних парламен­тських інституцій. Так, за конституцією Німеччини Бундесрат не є палатою парламенту, хоча без нього законодавча функція неможли-ва.Після падіння соціалістичних режимів у країнах Східної Європи двопалатні парламенти були створені у Польщі, Румунії, Словенії та Чехії, де проходять схожі з українськими процеси трансформації суспільно-політичного устрою.

Однопалатні парламенти притаманні унітарним країнам. Вве­дення в деяких унітарних країнах двопалатної парламентської сис­теми не виправдало себе з точки зору представництва та ефектив­ності законодавчої діяльності. З одного боку, унітарний державний устрій фактично передбачає дублювання представницьких функцій депутатами за умови існування двопалатного парламенту. Це пояс­нюється тим, що адміністративний поділ країни не грунтується на окремості інтересів громадян, що проживають на території будь-якої адміністративно-територіальної одиниці, якщо лише ці громадяни не об'єднані у спільноту за етнічними чи історичними ознаками. Представництво інтересів громадян в законодавчому органі в тако­му випадку може повністю забезпечуватися правом, що визначає де-


ПЕРЕДМОВА

мократичну процедуру вибору депутата у цей орган незалежно від адміністративно-територіальної одиниці.

З іншого боку, ефективність законотворчого процесу залежить не стільки від структури парламенту, скільки від організації його діяльності і фахової підготовки його складу. Так, парламенти Греції, Данії, Португалії і Швеції після експерименту із двопалатною сис­темою вернулися до однопалатності.

Однак дискусія щодо відповідності двопалатної системи уні­тарному державному устрою не обмежується лише питаннями зако­нотворчої ефективності чи демократичного характеру системи пред­ставництва. Так, Ш.Монтеск'є передбачав двопалатну систему в ун­ітарній державі, мотивуючи це тим, що одна з палат представляла б народ, а друга - аристократію за походженням. В сучасних політоло­гічних дискусіях розглядаються також питання економічної доціль­ності однопалатного на противагу двопалатному парламенту, повнок­ровне забезпечення прав національних меншин та регіонів тощо.

Інколи система обрання депутатів у двопалатний парламент може не обумовлюватись основним законом країни, конституцією. Так, в Ісландії і Норвегії дві палати формуються після проведення загаль­них парламентських виборів. Щодо кількісного складу, він також може варіюватися і певним чином залежить від чисельності населення ок­ремої країни. Найчисельнішим у світі є парламент Китаю, де Всеки-тайські збори народних представників нараховують 3000 депутатів.

Правові норми функціонування парламентів обумовлюються конституцією, регламентом законодавчого органу, а також законами. Сутність парламентського права можна визначити так: Парламентське право - це сукупність нормативно-правових актів і положень, що обумовлюють порядок формування та за­сади організації парламенту країни, права і обов'язки його скла­дових ланок та депутатів з метою створення ефективного зако­нодавчого поля, що спрямоване на утвердження політико-пра-вового статусу людини як громадянина цього суспільства, засад державного та суспільного ладу, і яке визначає засади взаємовід­носин законодавчого органу з іншими державними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами і органі-


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

заціями незалежно від форм власності, а також їх посадовими та службовими особами.

Базовими документами парламентського права є Конституція держави, Регламент парламенту (внутрішня конституція законодав­чого органу), законодавчі акти, що регулюють діяльність парламен­ту, як наприклад, закони "Про комітети і комісії парламенту", "Про фракції у парламенті", "Про статус депутатів", а також рішення Кон­ституційного (Верховного) Суду про відповідність законів та інших правових актів парламенту Конституції держави.

У різних країнах норми парламентського права є різними, як відрізняються і конституційні засади суспільного ладу. Вони вироб­ляються на основі Конституції держави, що існує, як правило, у виг­ляді єдиного нормативного акту, або у вигляді низки законів, як це має місце у Великобританії, де перший закон Конституції, "Магна Карта" ("Велика хартія вольностей"), був прийнятий ще у 1215 році, а останній - у 1985 році ("Закон про місцеве правління"). Проте відмінності норм парламентського права у демократичних суспіль­ствах не змінюють основної суті відносин держави і суспільства, що обумовлюють поняття парламентаризму.

Залучення громадян до управління спільнотою відоме з дале­кої давнини, з часів об'єднання родів у племена і утворення первіс­них держав. Елементи народовладдя оспівані ще в епосах Гомера. Перші достовірні відомості про участь народних зборів в управлінні державами стародавньої Греції датуються 1300-м роком до н.е. Вже в 1045 році до н.е. вищим органом влади Афін стали Народні збори. Пізніше в Римі, у 509 році до н.е., після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого влада перейшла до народних зборів (центуріат-них і трибутних), виборних магістратів і Сенату.

На прикладі Республіканського Риму та інших стародавніх дер­жавних об'єднань можна прослідкувати тенденцію розвитку управ­ління суспільством як постійну боротьбу між демократичними і те­ократичними формами правління. На перших етапах розвитку циві­лізованого суспільства пряма демократія часів племінних об'єднань змінювалась деспотичною владою, яка згодом поступово, хоча й не­послідовно, набувала демократичних ознак.Однак процеси розвит-


ПЕРЕДМОВА

ку суспільства у напрямку становлення демократичних форм правл­іння неодноразово припинялися, чи навіть регресували. Яскравим підтвердженням цього є приклад Німеччини 1933-го року, коли на тлі затяжної світової економічної кризи відносно демократичний ре­жим змінився націнал-соціалізмом.

В Європі процеси поступового становлення демократії розпоча­лися з ХП-го століття у формі зборів громадян (комуни в Італії) чи ко­ролівських зібрань (кортеси в Іспанії, Генеральні штати у Франції, Ве­ликі королівські ради в Англії). Англійські королівські зібрання у 1258 році стали зватися "парламентом", а з 1295 року почали діяти як пост­ійний представницький орган.Право англійського парламенту подава­ти петиції королю розширилося в XV сторіччі до права видавати зако­ни і здійснювати певний контроль за діяльністю короля і уряду. Еволю­ція англійського парламенту призвела до того, що законодавчий орган Англії довгий час був взірцем для інших європейських парламентів, що виникли на етапі буржуазних революцій XVII - XVIII ст.

Перехід від теократії до демократичних форм правління, без сумніву, пов'язаний з економічним прогресом і суспільним розвит­ком впродовж XV - XX сторіч, а також є наслідком процесів, спря­мованих на поглиблення розуміння громадянами своєї ролі в дер­жавному управлінні і усвідомленні ними відповідальності за стан справ у суспільстві. Однак, для поступального розвитку демократії цього недостатньо.

Становлення та розвиток демократичного устрою базується на визначенні чітких законодавчих норм, що захищають демократію. Як показують події XX ст., в часи економічних та суспільних криз нестійкий демократичний режим може стати заручником ідеології, етнічної винятковості і месіанства нації, що в наслідку може сприя­ти встановленню тривалих диктаторських режимів. Однією з проти­ваг цьому є розвиток стабільних і ефективних демократичних інсти­тутів, одним з яких є незалежність гілок влади, закріплена в консти­туції країни. Однак термін "незалежність" у цьому контексті озна­чає не повну функціональну автономію, а таку систему, за якої кожній з гілок влади надана можливість ефективного контролю за діями інших.


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

В Україні, у зв'язку з втратою державності на початку XX сто­ліття, парламентаризм не мав можливості сталого розвитку. Але й до того періоди державності часто змінювалися тривалим гнітом за­лежності, який все ж не міг повністю зруйнувати прагнення еліти до створення своєї держави. Ідеї Джона Локка, Жан-Жака Руссо, Шар-ля Монтеск'є сповідувалися передовими мислителями і громадсь­кими діячами України, починаючи з декабристів, розробників "Русь­кої правди", таємного товариства "Слов'янський союз" і Кирило -Мефодіївського братства, розробників конституцій федеральної дер­жави, і кінчаючи розробниками конституцій з сучасними ідеями пар­ламентаризму М.Драгомановим, М.Міхновським, М.Грушевським.

Конституційні проекти М.Драгоманова і М.Грушевського не були власне конституціями незалежної України. Це були проекти пе­ретворення Російської імперії у федеративну державу. Вони прого­лошували забезпечення політичних свобод, свободу совісті, слова, друку, відокремлення церкви від держави, недоторканність особи і житла, скасування надзвичайних судів, запровадження суду присяж­них. Конституція М.Драгоманова передбачала утворення двопалат­ного парламенту: Державної думи, члени якої обиралися по окру­гах, і Союзної думи, члени якої обиралися обласними думами.

Україна мала трьохсотлітню державність за часів Русі, десяти­річну державність за часів Козацької республіки, стодвадцятирічну напівдержавність у складі Російської імперії до знищення гетьмана­ту, п'ятирічну державність за часів революційної доби і семидесяти-річну напівдержавність у складі СРСР.

Незалежна Україна постала 24 серпня 1991 року, коли Верховна Рада Української РСР 12-го скликання одностайно проголосувала за "Акт проголошення незалежності України". З цієї дати починається відлік власне парламентського правління в новоствореній державі. Пізніше, у лютому 2000 року, Верховною Радою України було прийняте рішення про зміну обчислення скликань, в результаті якого 12-е скликання стало першим. Перше скликання (12-е) було обране в результаті виборів 1990 року і працювало на постійній основі до 1994 року, перетворившись 24 серпня 1991 року на Верховну Раду України. З цього часу розпочалися процеси становлення парламентського інституту в України.

8


ПЕРЕДМОВА

До 1996 року Верховна Рада України працювала згідно з Консти­туцією 1978 року, до якої періодично вносилися зміни, щоб відобрази­ти зміни політичного та суспільного характеру, що відбувалися на той час в Україні. 28 червня 1996 року Верховна Рада в результаті напруже­них дебатів схвалила нову Конституцію України, яка визначила місце парламенту в державному управлінні і його повноваження.

Дана книга є аналітичним викладом досягнень і прорахунків у процесі становленні парламентаризму в Україні на основі діяльності Верховної Ради України за дев'ять років (1991-1999). Для кращого розуміння динаміки розвитку і становлення Верховної Ради як пар­ламенту автори використовують порівняльну методологію в контексті основних моментів діяльності парламентів країн розвинутої демок­ратії, в яких парламентська практика розвивалась і вдосконалюва­лась на протязі багатьох століть.

Книга починається з історичного огляду становлення парла­ментаризму у світі загалом і становлення законодавчої влади в Ук­раїні зокрема. Діяльність Верховної Ради, парламентських комітетів та народних депутатів аналізується у порівнянні з відповідними інсти­туціями парламентів країн розвинутої демократії з метою викорис­тання в Україні їх багаторічного досвіду. Звичайно, зарубіжний досвід не може бути зразком для прямого запозичення і бездумного копію­вання, однак застосування порівняльного аналізу дозволяє його сприйняття й використання для розвитку Верховної Ради як одного з основних елементів системи державної влади в Україні.

Основою для написання книги стали матеріали Програми сприяння парламентові України, перекладені на українську мову Віктором Поліщуком, Абрамом Волошиним, Валентином Дави­довим, Зіною Кравець, Людмилою Лісковською, Оленою Скрип­кою, а також статті до окремих тем, які надали співробітники університету штату Індіана Тревор Браун ("Еволюція Конгресу СПІА"), Едуард Рахімкулов ("Процес прийняття закону про бюд­жет", "Парламент і регіони"), Ірина Хмелько ("Апарат парла­ментів"), Володимир Пігенко ("Проблеми утворення парламен­тської більшості", "Роль Глави держави у законодавчому про­цесі") і Світлана Свєтова ("Роль депутатів у процесі лобіюван-


 


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

СТАНОВЛЕННЯ ітглп,..-.................

ня", "Норми депутатської етики"), за що автори книги вислов­люють їм щиру подяку.

Автори висловлюють також подяку народним депутатам Ук­раїни Верховної Ради України 1-го скликання, працівникам Програ­ми сприяння парламентові України Олександрові Барабашу, Леоні­ду Білому, Юрію Гнаткевичу, Якову Зайку, Анатолію Ткачуку, керів­никам Програми Богданові Радейко і Еллі Валентайн за активні дис­кусії з питань організації роботи, становлення Верховної Ради Ук­раїни як парламенту і утвердження парламентаризму в Україні.

Автори вдячні також Голові Верховної Ради 2-го скликання Олександрові Морозу, Керівникові апарату і секретаріату Верховної Ради Леонідові Горьовому і працівникові Секретаріату Аллі Погор-єловій за сприяння плідній роботі Програми.

Автори висловлюють також особливу подяку рецензентові ру­копису книги докторові юридичних наук Зайцю Анатолію Павлови­чу. Переважна більшість його зауважень врахована, що значно по­кращило структуру і зміст викладеного матеріалу.

Написанню книги сприяли також дискусії на численних семі­нарах, які організовувалися Програмою впродовж 1995-2000 років, обговорення з народними депутатами України, працівниками Сек­ретаріату Верховної Ради, Інституту законодавства Верховної Ради, Інституту держави і права НАН України, Кабінету міністрів Украї­ни, і Рахункової Палати. В дискусіях приймали активну участь спец­іалісти парламентського права з різних країн світу. Уїльям Браун, Надія Макконел, Томас Сінклер, Аллан Розенбаум, Тревор Браун, Роберт Агранофф, Лоуренс Шродер, Кетрін Ньюкамер, Шеррі Ріккарді, Уїльям Хойнацьки, Девід Рейнгольд, Семюел Валензуела, Джон Кілер, Луїс Готроп, Наомі Кейден, Фред Бредлі, Уве Леонарді, Вольфганг Дексхаймер, Пьотр Міщук, Джіл Бистиджинські, Ганс Кречмер, Майкл Маккваєр, Крістофер Сімпсон та інші.

Початковим поштовхом до написання книги слугував курс лекцій, які прочитав Павло Кислий для пошуковців магістерського звання Українського центру правничих студій Української правни­чої фундації при Київському національному університеті ім. Тараса Шевченка. 10


РОЗДІЛ І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

1.1. ІСТОРІЯ СТАНОВЛЕННЯ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ВЛАДИ 1.1.1. Давні форми народовладдя і представницької влади

Парламент - представницький орган влади у сучасній демок­ратичній державі. Він бере початок з доісторичних паростків прямої демократії, таких як зібрання роду чи племені для вирішення загаль­них справ.

Як далеко в глибину віків не зазирни, можна з певністю твер­дити, що управління суспільними формаціями, починаючи з племін­них утворень, здійснювалося через форми, що містили в собі еле­менти сучасного парламентаризму, що поступово збагачувався прак­тичними та теоретичними розробками. Спочатку це були народні збори (зібрання всіх членів племені), що були фактично формою прямого народовладдя, потім - рада старійшин, очолювана вож­дем. У випадку союзу племен народні збори ставали зібраннями представників племен, а рада старійшин - радою племінних вождів. На період війни один із племінних вождів ставав військовим началь­ником і після встановлення миру міг залишатися єдиним вождем племінного союзу, який з часом ставав основою державної формації.

Таким чином, в основі організації державного утворення пер­вісної держави з'являються елементи народовладдя і представниць­кої влади поруч з владою одноосібною, часто деспотичною. Кон­куренція влад з розвитком продуктивних сил суспільства приводила в основному до влади одноосібної, а з прогресом суспільних відно­син - до демократичних форм правління.

Та знову ж таки, цей процес не можна назвати однозначно лінійним чи незворотнім. Так, велика кількість держав Сходу і доте­пер залишаються деспотіями, або ж зберігають значні елементи дес­потичних форм правління. Законодавче поле там почасти базується на законах царя Хаммурапі, написаних на камені висотою 2 м і діа­метром 1,5 м ще у 1800 році до н.е. Основною спрямованістю цих

11


 


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

СТАНОВЛЕНИЙ ііп.цн~------ _______________

законів були захист особи і майна вищих верств населення та майна храмів, утримання в належному стані зрошувальних систем, одно­часно з регулюванням суспільних взаємовідносин класового держав­ного утворення. Закони були дуже жорстокими і визначали рамки відповідальності особи за дії, спрямовані проти суспільно устале­них майнових відносин:

6). Якщо чоловік украде майно бога (храму) чи палащ -його слід убити; і того, хто прийме з його рук украдене, слід уби­ти... (обопільна відповідальність).

23). Якщо грабіжника не буде спіймано, община і старо­ста, на землі чи в общині яких вчинено грабіж, повинні відшкодувати йому, що в нього пропало (общинна відпові­дальність).

53). Якщо чоловік полінується укріпити греблю свого поля, і, внаслідок того, що гребля не була укріплена ним, в його греблі станеться прорив і вода затопить польову ділянку, — чоловік у греблі якого стався прорив, повинен відшкодувати погублений ним хліб (відповідальність перед особою і перед державою).

Одночасно з визначенням рамок відповідальності, закони визначали також професійні суспільні відносини:

215). Якщо лікар зробить чоловікові тяжкий надріз брон­зовим ножем і вилікує чоловіка, або зніме більмо у чоловіка бронзовим ножем і вилікує око чоловіка, - він повинен отрима­ти 10 сиклів срібла (платна медицина).

218). Якщо лікар зробить чоловікові тяжкий надріз бронзо­вим ножем, заподіє смерть чоловікові або зніме більмо у чоло­віка бронзовим ножем і ушкодить око чоловіка, - йому слід відрізати пальці (позбавлення диплому). Що стосується держав Заходу, вони впродовж періоду станов­лення державних утворень базували суспільні відносини на прин-

12


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ципах народної демократії Елади і республіканського Риму. Вже в середні віки там почали обмежувати владу монархів представниць­кими органами, а після буржуазних революцій XIX століття позбу­лися й самих монархів, або ж значно обмежили їх владу.

Становлення правового поля державних формацій диктувалось необхідністю закріплення стабільних міжмайнових та міжособисті-сних стосунків між різними верствами населення, і досить часто слу­гувало інструментом в руках правлячих категорій суспільства для закріплення своєї влади, майнових прав, суспільного становища тощо.

Вже у стародавній Греції часів Гомера з'являється чітке соц­іальне структурування суспільства. Згідно цьому, геноси (роди) вхо­дили до фратрій (братств), а останні об'єднувалися у філи (племе­на). Кожне плем'я мало народні збори і філобасилея (царя). При цьому варто зазначити, що в роботі народних зборів могло брати участь тільки вільне населення, тобто чоловіки, що носили зброю. Пись­мові відомості про народні збори надійшли до нас з творів Гомера, "Одіссеї"" та "Іліади".

В "Іліаді" автор описує народні збори ахейців, які зібрав Ага-мемнон для вирішення питання про припинення чи продовження Троянської війни (цитується за перекладом "Іліади" Бориса Тена).

Отже, звелів Агамемнон окличникам дзвінкоголосим Всіх на збори народні скликать пишнокосих ахеїв. З кличем пішли вони, й от незабаром усі позбирались. Під кораблем державця пілоського Нестора спершу Раду старійшин, душею могутніх, у ряд посадив він. Скликавши їх, він мудру почав з ними радити раду. Пісня друга, 49 - 55

Як бачимо, Агамемнон зібрав спочатку Раду старійшин, вождів племен. На Раді вожді домовилися про пропозиції, які вони вине­суть на обговорення, і про свою поведінку на зборах, щоб пропо­зиції були прийняті. Після закінчення Ради Агамемнон відкрив на­родні збори.

13


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

Порозсідався насилу народ, всі місця позаймали, Й гамір затих. Підвівся володар тоді Агамемнон З берлом в руках...

Пісня друга. 98-100

Як видно з епосу на народні збори приходили з клейнодами -ознаками свого стану (берло), зі зброєю і часом билися як і тепер трапляється у парламентах.

От розмістились нарешті усі й по місцях посідали. Тільки Терсіт горлав ще один, язикатий без міри... Тяжко Ахілла ненавидів він і ще більш Одіссея Йлаяв їх завжди. Тепер ще нещадно ганьбить на весь голос Став Агамемнона він богосвітлого...

....................................... Та враз Одіссей підійшов богосвітлий,

Гнівно глянув спідлоба і мовив до нього суворо:

"Мелеш, Терсіте, пусте, хоч ти й балакун голосистий!

Замовкни й один мені тут не смій нападать на державців...

Мовлячи так, він берлом по плечах його і по спині

Бив, аж той ізігнувсь і рясними умився сльозами,

Зразу ж рубцями кривавими спина взялась від ударів

Берла того золотого. Увесь він аж сів з переляку,

Скорчивсь од болю і, дивлячись тупо, втирав собі сльози.

Хоч і обурені ним, всі щиро сміялися з нього.

Пісня друга. 210 - 215. 220 - 225. 240 - 250. 265 - 270

Постійна конкуренція влад привела з часом до становлення в державах Стародавньої Греції самодержавного правління (Спарта), або народної демократії з виборними органами управління (Афіни).

Проте, відомості про суспільний устрій і його становлення у державах Стародавньої Греції ми почерпуємо не лише з творів Гоме-ра. Плутарх у "Порівняльному життєописі" говорить про утворення держави з центром у новозбудованих Афінах приблизно в 1300 році до н.е. До цього призвело об'єднання царем Тезеем 12 племен (об­щин) в єдине суспільство. Для досягнення своєї мети Тезей ліквіду­вав у всіх містах Аттіки прітаніони (місце суду і управління) і цент­ралізував владу в єдиному прітаніоні Афін.

14


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Реформа Тезея не зачепила соціального поділу на роди, фратрії і філи. Населення складалося з чотирьох філ, кожна з яких поділяла­ся на три фратрії, а останні на ЗО родів. Схематично, кожну з чотирь­ох філ можна зобразити наступним чином:

У 1045 році до н.е. вожді пришлих еолян, іонян і місцевої ари­стократії об'єдналися в політичну аристократію, яка отримала назву евпатриди. Це призвело до усунення в Афінах царя і зміни системи правління державою. Афіняни спочатку обирали архонта на 10 років, а пізніше щорічно 9 архонтів, які відали всіма державними справа­ми і мали право видавати закони.

Аналогічну соціальну структуру мало також дореспублікансь-ке суспільство Стародавнього Риму. Найнижчою ланкою структури були фамілії (роди), що входили до куріатної коміції (племені). На­родні збори куріатної коміції вибирали рекса (царя), який фактично був тільки військовим вождем, тому що громадськими справами ке­рував сенат, членами якого ставали старійшини родів. Членів сенату називали батьками (раїгез), а їх дітей - патриціями. Всіх безрідних називали плебеями; вони не мали права зватися народом римської держави і, відповідно, були позбавлені будь-яких громадянських прав. Тільки на початку V століття до н.е. в результаті боротьби за власні права плебеї отримали право на утворення магістратури плебейсь­ких трибунів.

На північ від римлян, в німецьких племенах була інша сусп­ільна організація. Там справами племені фактично одноосібно керу­вали вожді. Щоправда, німці також мали й представницькі органи -

15


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

народні збори представників племен, проте, як пише Таціт у праці "Про походження німців", вони збиралися тільки для вирішення особ­ливо важливих питань: ухвалення рішень про військові походи і ком­плектування військ, суд над зрадниками і призначення для них пока­рання, укладення торгових договорів з іншими народами, та визна­чення меж родових володінь.

На збори німці приходили озброєні, проте кожен учасник по­винен був дотримуватись встановленого порядку. Збори вели жерці, що суворо стежили за порядком і мали право карати порушників. Зазвичай, порядок проведення був таким: спочатку виступав вождь племені, потім слово надавалося старійшинам за віком, знатністю та бойовою славою. Рішення на зборах приймалося підняттям пік, а незгода висловлювалася криками обурення.

У саксів (сучасна Саксонія), згідно з "Анналами" Ейнгарда (777 рік), народні збори мали назву "Сенат усього племені". Традиція скли­кання таких зборів у цього племені була надзвичайно сталою, про що свідчить те, що вони діяли протягом багатьох віків і завжди відбува­лися в одному місці, населеному пункті Маркло на Везері. Суспіль­ний поділ племені саксів складався з округів, і від кожного округу на Сенат усього племені посилалося по 12 представників від представ­ників знаті, вільних громадян, а також тих, хто сплачував податки.

Як бачимо, більшість народів і племен, що сягнули високих щаблів соціального розвитку, мали представницькі органи у різноман­ітних формах. В цьому розрізі не варто говорити про суцільне запози­чення, оскільки такі форми були традиційними для найрізноманітні­ших культур. Так, в племенах ірокезів існувала Рада всіх сахемів, яку з повним правом можна вважати органом народного представництва. Кожне плем'я цієї народності обирало кілька старшин племені - са­хемів, що автоматично входили до Ради всіх сахемів. Будь-яке з пле­мен мало право вимагати скликання Ради і призначати час і місце її проведення. Рішення на цій Раді могли прийматися лише одноголосно. Якщо одностайність не досягалась, рішення відкладалось до наступ­ного скликання Ради всіх сахемів. Під час проведення Ради плем'я, де засідала Рада, влаштовувало щоденні розваги, танці, атлетичні змаган­ня. Жінки цього племені готували для всіх учасників Ради їжу.

16


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Класичною родовою демократією в пізніші віки була Ісландія (приблизно у IX столітті). Племінними общинами ісландського сусп­ільства обиралися народні збори, що носили назву весняних і літніх тингів. Питання, що стосувалися всієї нації вирішувалися альтингом - народними зборами всіх ісландців. До альтингу входили громадянсь­кий вождь (лагман), рада старійшин (лагретта) і члени всіх тингів. Кожний учасник альтинга мав право говорити із Скелі Законів, вима­гати змін у законі, а також брати участь у судових процесах.

Що стосується державних об'єднань на території сучасної Ук­раїни, Геродот згадує про суспільства кімерійців (X - VII ст. до н.е.) та скіфів (VII ст. до н.е. - III н.е.). Скіфія була великим державним утворенням, що базувалося на принципах федеративного управлін­ня і об'єднувало землі від чорноморського узбережжя до річки При­п'яті і Карпатських гір, тобто охоплювало всю сучасну територію України. Ця держава управлялася царями, на чолі яких стояв цар племені царських скіфів. В історичних документах про Скіфію нема згадок про форми правління, що містили б елементи демократії.

Перші згадки про форми стародавньої демократії на території України відносяться до періоду від V століття до н.е. до II століття н.е. Вони існували в давньогрецьких полісах Північного Причорно­мор'я (Ольвія, Пантікапей, Херсонес), де практично повністю відтво­рювалася державна система Афін. Проте скіфський вплив на грецькі поліси був настільки сильним, що з часом первинні форми демокра­тичного правління були скасовані; низка грецьких міст-держав (Фа-нагорія, Феодосія та інші) об'єдналися в Боспорське царство, в яко­му Народні збори перестали бути чинними.

Згадки про становлення і зміцнення слов'янських народів на території України відносяться до II - VI століть. За свідченням готсь­кого історика Іордана, слов'янські племена управлялися народними зборами. На той час це була найпоширеніша форма демократичного правління, суть якого становило пряме народовладдя. У книзі "Ге-тика" Іордан пише, що "вони [слов'яни] не мають одного вождя, а управляються спільно ".

Однак за скупими даними Іордана неможливо більш детально визначити, як формувалися ці народні збори, коли вони скликалися

 юстиції У країни    |


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

та які питання вирішували. Лиш одне можна твердити з певністю: федеративний устрій попередників-скіфів не було перейнято слов'­янами. Слов'янські племена не обирали верховного вождя і не скли­кали спільних народних зборів, кожне плем'я мало власні народні збори і свого вождя.

Таке ревне ставлення до збереження територіальної незалеж­ності стало однією з причин того, що в IV столітті слов'янські пле­мена антів, що населяли тоді сучасну територію України, не змогли об'єднатися і виступити спільно проти готів, з якими вони вели без­перервні війни. Розуміючи переваги одноосібного керівництва військовими діями, але не в стані обрати єдиного вождя з своїх рядів, анти запросили для боротьби з готами сусідське плем'я гунів. Це сталося після того, як король готів Вінітарій після вдалого військо­вого наступу розіп'яв вождя одного з антських племен князя Божа і 70 його старійшин. У 395 році вождь гунів Даламбер, що виступив зі своїм військом на боці антів, особисто убив Вінітарія, метнувши стрілу з великої відстані.

Про те, що народні зібрання в соціальному устрої слов'ян відігравали значну роль свідчить також той факт, що в історичних літописах про цей період (приблизно чотири століття) ми знаходимо тільки окремі згадки про деяких слов'янських вождів: Кия, Мезами-ра та Бравліна. Прокопій Кесарійський, літописець другої половини VI століття, так описував звичаї антів і словен:

"Словенами й антами не володіє один муж, але споконвіку жи­вуть вони народоправством й тому спільно цікавляться тим, що для них приємне і прикре. Вірять, що є один Бог, володар грому й найви­щий пан і йому жертвують воли та всяку жертвенну тварину ".

А імператор Маврикій (582 - 601рр.) згадував про словен і антів таким чином:

"Словени й анти мають однаковий спосіб життя й однакові нахили. Вони вільні і ніколи не даються під ярмо чужої влади, а вже ніколи на власній землі. їх багато і вони витривалі, легко зносять і спеку і холод, негоду і наготу тіла і голод.... Коли посваряться між собою, ніколи вже не погодяться, ніколи не тримаються спільного

18


1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

рішення. Кожен із них має свою думку і ніхто не хоче уступити дру­гому. Тому, що в них багато князів, що живутьу незгоді, не важко їх направити один проти одних чи намовами, чи подарунками, головне тих, що живуть поблизу кордонів".

Ці свідчення - доказ того, що управління суспільством в ста­родавніх слов'янських племенах базувалося на трьох основних прин­ципах, два з яких були демократичними за своєю суттю:

1.                 Одноосібне правління - керівництво справами племені
вождем (князем), що визначався за родовим принципом;

2.                 Пряма демократія - народовладдя, влада народних зборів;

3.                 Представницька демократія - збори представників племені
чи кількох племен.

1.1.2. Народовладдя і представницька влада у Стародавній Греції

Стародавня Греція є яскравим прикладом системи народовлад­дя у давнину, особливо з огляду на те, що демократичні інститути там формувалися і вдосконалювалися на протязі кількох століть. З практичної точки зору надзвичайно цікавим є те, що в період розкв­іту Афінської демократії основні елементи цих інститутів цілеспря­мовано реформувалися і вдосконалювалися видатними державними діячами того часу.

Демократична організація суспільства в Аттіці почалася рефор­мами Солона. У 595 році до н.е після повстання громадян Солон отримав необмежені повноваження в питанні формування держав­них інститутів. Він видав низку законів про боргові відносини, що зокрема стосувалися погашення боргів, повернення волі боржникам, котрі через невиконання боргових зобов'язань стали рабами, і ска­сував владу кредиторів над особою боржників. Крім цього Солон оголосив загальну амністію і ліквідував закони царя Драконта, згідно з якими смертна кара була найпоширенішим покаранням за злочин незалежно від ступеня його обтяжливості. Переказують, що коли Драконта якось запитали, чому він за більшість злочинів призначив

19


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

смертну кару, він відповів, що дрібні злочини заслуговують смерт­ної кари, а для більших він просто не знайшов більшого покарання.

За конституцією Солона все населення Афін складалося з 10 філ і було поділено на 4 класи згідно з майновим станом. Четвертий клас не мав податкових зобов'язань, як і права обиратися на керівні державні посади. Перші три класи сплачували податки відповідно до майнового стану за прогресивною системою (більша вартість майна- вищий пода­ток) і обирали представників від свого класу до Ради п'ятисот (Буле).

Громадянські права в Афінах передавалися спадково: їх могли отримати тільки ті жителі, чиї батьки були громадянами. Для визна­чення цього існував список громадян, куди могли вносилися особи після досягнення ними вісімнадцятирічного віку. До процедури на­буття громадянства входило прийняття присяги громадянина.

Верховна законодавча влада в Афінах належала Народним збо­рам. В перерві засідань Народних зборів афінським суспільством керувала Буле (Рада п'ятисот). Буле поділялася на 12 комісій (при-таній), кожна з яких щорічно на протязі одного місяця (30 - 35 днів) була головною і утримувалася за рахунок держави. До Буле могли обиратися ті громадянини, котрі досягай віку 30 років. Спочатку бу-левти (представники) від кожного класу обиралися простою більшістю голосів, проте згодом процедура голосування була замі­нена жеребкуванням. Таким чином сліпий жереб став обирати членів Ради п'ятисот з громадян віком старших 30 років.

Як вже було сказано, окрім представників Буле, афіняни також обирали архонтів (спочатку одного на 10 років, а потім щорічно 9 архонтів), котрі відали всіма державними справами і мали право ви­давати закони. Архонти обиралися також за допомогою жеребкуван­ня з громадян, що належали до перших трьох майнових класів. Вони звітували про свою діяльність перед Народними зборами і їх особа вважалася священною, поки вони залишалися при владі.

Булевти ретельно перевірялися на благонадійність. Вони були зобов'язані звітувати про свою діяльність і за порушення законів підлягали суду. Кожен громадянин міг стати булевтом, але з часом така можливість для бідніших верств населення ставала все більш проблематичною, бо їх все частіше почали усувати від жеребкуван-

20


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ня, мотивуючи це тим, що їм важко одночасно виконувати обов'язки і керувати своїм господарством.

Організаційні питання Буле вирішувалися п'ятдесятьма булев-тами-пританами з чергової на той час філи. Щоденно, за винятком неслужбових днів (свята, "нещасливі дні"), притани обирали голову Буле (епістата) і скликали засідання Буле. Відповідно, до їх функцій належала підготовка засідань Буле.

Буле обговорювала законопроекти, які надсилалися Народним зборам, напрацьовувала проекти рішень Народних зборів, займала­ся фінансовими справами, розподіляла матеріальну допомогу, здійснювала нагляд за святилищами, накладала штрафи і розглядала адміністративні справи, а також вирішувала питання, що стосували­ся суднобудування та мореходства: побудова трієрів' і тетрерів2, спорудження доків та спорядження оснащення кораблів.

Буле вислуховувала звіт про діяльність та в разі потреби про­водила суд над посадовими службовцями, в тому числі розпорядни­ками фінансів. Вирок Буле міг бути оскаржений у Народному суді (гілеї). До функцій Буле також входило визначення кандидатур бу-левтів та архонтів на наступний рік.

Вище законодавче зібрання, Народні збори, скликалися рішен­ням Буле. На них були зобов'язані бути присутніми всі громадяни, що досягни 20-літнього віку. Загальна кількість таких громадян ся­гала близько 20 тисяч осіб. На збори не допускалися жінки та іно­земці, останні під загрозою смертної кари.

Конституція Солона надавала Народним зборам досить широкий обсяг повноважень: прийняття законів і декретів, підтримання диплома­тичних відносин з іноземними державами (зокрема зустрічі з іноземни­ми послами), призначення послів до інших країн, оголошення війн і ук­ладення мирних договорів, затвердження деяких посадових осіб (наприк­лад, стратегів), виконання бюджету, ведення митних справ, затверджен­ня витрат на будівництво та контроль за діяльністю виконавчої влади.

Народні збори скликалися чотири рази на місяць. Про прове­дення зборів та їх порядок денний (скільки справ заплановано розг-

1  Трієр - корабель з трьома рядами весел

2  Тетрер - корабель з чотирма рядами весел

21


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

лянути та які рішення обговорюватимуться) прітани повідомляли населення за чотири дні наперед. До кола питань для розгляду могли входити:

           перевірка діяльності властей - чи вважає народ їхні розпо­
рядження вірними або справедливими;

           забезпечення постачання продовольства та води;

           захист держави;

           розгляд заяв про зраду, змову проти демократії, підкуп та
спадкоємців.

Засідання Народних зборів відбувалися на горі Пнікс, навпроти Акрополя, де було влаштоване місце з трибунами для ораторів, стра­тегів, пританів, архонтів і писарів (почесна президія). Ця історична пам'ятка, місце найдавнішого в світі парламенту, збереглося до на­ших днів і його можна побачити, відвідавши столицю Греції, Афіни.

Участь у Народних зборах була обов'язковою, але громадяни Афін інколи нехтували цим обов'язком і тоді на зборах не було кво­руму, який було встановлено на межі 6000 учасників. В цьому ви­падку на вулиці міста пританами посилалися вартові, котрі відсліджу-вали прогульників і мітили їх кіноваром. Існувала також і фінансова мотивація участі в Народних зборах: громадяни, що приходили на збори вчасно, отримували платню, яка не сплачувалась тим, хто зап­ізнився або не з'явився зовсім. Крім того, громадяни, що запізнюва­лися, ставали окремо і відгороджувалися канатом, а мічені прогуль­ники повинні були виплатити штраф.

Історія впровадження цих мотиваційних заходів описана Арі-стотелем і висміяна в комедіях Арістофана. Арістотель писав, що коли громадяни перестали ходити на Народні збори, Агірій для зао­хочення відвідування почав сплачувати учасникам по одному оболу. Ця традиція була продовжена Гераклітом Клазоменським, який збільшив оплату до двох оболів, а потім знову Агірієм - до трьох оболів.

Кворум з 6000 громадян потрібен був для вирішення справ високої ваги. Цифра "6000" залишалася з давніх-давен; з античних

22


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

джерел нам відомо, що для вигнання жителя Афін з міста необхідно було 6000 черепків, які люди вкидали до спеціальної урни. Черепок грецькою мовою звався "острака", а процедура позбавлення грома­дянства називалася похідним від цього слова терміном "остракізм".

Одним з демократичних інститутів древніх Афін був Народ­ний суд - Геліея. Геліея займалась не тільки судовими справами, але й відігравала значну роль в законодавчому процесі. Народний суд мав право накласти вето на прийнятий закон і вимагати від народ­них зборів його перегляду. Суд також розглядав справи посадових осіб і скарги громадян.

До складу Геліеї входило 6000 членів, котрі обиралися жереб­куванням щороку з числа громадян, що досягай тридцятилітнього віку і не мали боргів. Судочинство велося загальним судовим зібран­ням або окремими комісіями по 500, 1000, чи 1500 членів. Комісії зазвичай розглядали важливі політичні справи.

Велика чисельність судців практично виключала можливість підкупу. Крім того, судді геліеї обиралися всього на один рік, що підтримувало реноме цього інституту як справді народного суду. Рішенням Солона було також створено Верховний суд, до якого оби­ралися громадяни, старші 60 років, і рішення якого були остаточни­ми.

Важливим інститутом управління стародавніми Афінами був Ареопаг, рада досвідчених і багатих громадян. До нього пожиттєво обирались тільки громадяни з числа архонтів. Ареопаг розглядав найважливіші справи, до яких належали, наприклад, перевірка рішень народних зборів, охорона релігії і народних звичаїв, заслуховування справ про зраду батьківщини і вбивства.

Засідання Ареопагу проводилося на горі бога війни Арея вночі при світлі факелів під головуванням другого архонта. Голосування велося камінцями, які ареопагіти вкидали до металевої урни мило­сердя або до дерев'яної урни смерті. За рівної кількості голосів ар­хонт кидав камінь до урни милосердя, і цей голос вважався голосом богині Афіни Паллади.

Важливу роль в управлінні державою відігравала Колегія де­сяти стратегів. Вони обиралися Народними зборами за допомогою

23


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ__________________________________________

відкритого голосування з числа багатих громадян, котрі проявили себе як досвідчені державні діячі. Під час війни перший стратег ста­вав главою держави.

Таким чином, Народні збори уособлювали владу народу, Буле - владу середнього класу, Ареопаг і Колегія стратегів - владу арис­тократії.

За життя видатного державного діяча Афін Перікла відбулась процедурна реформа у виборчій системі держави. Всі державні по­садові особи стали призначатися Народними зборами або визнача­тися за допомогою вдосконаленої процедури жеребкування. Задля жеребкування використовувалась спеціальна машина для жеребку­вання, яку сьогодні можна побачити в музеї Афінських Народних зборів: кам'яна стела з пазами для табличок з іменами кандидатів. Жеребкування проводилося спочатку в 10 філах, де визначалися кан­дидати від філи. Таблички з іменами цих кандидатів передавалися до Народних зборів у глиняних глечиках. Від кожної філи до Ради п'ятисот обиралося 50 булевтів, яких визначали, витягуючи таблич­ки з глечика. Глечик містив більше табличок з іменами кандидатів; таким чином, відбувалося подвійне жеребкування. 50 табличок кан­дидатів після цієї процедури поміщалися в пазах кам'яної стели.

За допомогою жеребкування визначалися всі військові чини, десять військових стратегів, а також посадові особи, що відали во­допостачанням, будівництвом кораблів, державними фінансами, збо­ром податків, ремонтом храмів.

Виконавча влада базувалася на принципах виборності, відсут­ності підпорядкованості, звітності, та щорічній зміні виконавців на всіх посадах. Часто жеребкування на посаду проводилося серед осіб, які висловили бажання посісти її. Проте дуже сувора процедура звітності посадових осіб про свою діяльність зменшувала кількість можливих кандидатів. Якщо чиновник був запідозрений у недобро-чесності, йому на час слідства забороняли покидати Афіни, а на майно накладали арешт. Це призводило до того, що прості громадяни Афін боялися посідати керівні посади.

24


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

1.1.3. Народовладдя і представницька влада у Стародавньому Римі.

Стародавній Рим зазнав трьох форм державного управління: царська держава, республіка та Римська імперія. Проте представниць­ка влада і елементи народовладдя тут не творили демократичного за своєю суттю устрою, як у Греції.

Після загибелі Трої Еней, син Анхиза і Афродіти, переселився з троянцями в Італію на землі царя Латина3. В 753 році до н.е. його потомки Ромул і Рем на семи пагорбах (Квірінал, Вимінал, Есквініл, Целій, Авентин, Палатин, Капітолій) заснували Рим.

Після об'єднання з сабінянами цар Ромул розділив населення цар­ства на три триби, до кожної з яких входило по 10 курій. Кожна курія мала свою землю, спільні храми і святі місця, а також окремі традиції і свята. В куріях на постійній основі скликалися збори, на які з'являлися всі дорослі чоловіки. Вони вирішували питання сімейних, майнових, релігійних відно­син, судили громадян за особливо важкі злочини. Збори курій (куріатні коміції) обирали царя (кожна курія мала один голос), влада якого обмежу­валася Сенатом, який також затверджував рішення куріатних коміцій. Цар мав обов'язки полководця, і судді, та виконував певні релігійні функції.

За царя Сервія Туллія (578 - 534 рік до н.е.) у Римі було введено май­новий ценз, згідно з яким усі військові і цивільні повинності (податки) роз­поділялись не подушно, а залежно від майнового стану. Римляни, що мали прибуток сто тисяч і більше асів, увійшли до 80 центурій, з яких половина (40 центурій) складалися з людей 46-60 років і половина - з 18-45-річних. Ці центурії отримали назву центурій першого розряду. До 20 центурій другого розряду входили римляни, прибуток яких становив від 75 до 100 тисяч асів. До 20 центурій третього розряду відносились ті, в кого прибуток був в ме­жах від 25 до 50 тисяч асів. 20 центурій четвертого розряду складали римля­ни з прибутком від 11 до 25 тисяч асів, а 30 центурій п'ятого розряду ті, хто мав менше 11 тисяч асів. Решта громадян була об'єднана в одну центурію, члени якої звільнялися від військової повинності.

Із видатних людей Сервій створив ще 12 кінних центурій і для купівлі коней виділив із казни по 10 тисяч асів.

3 Вергілій, "Енеїда "

25


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

Відповідно до цензового стану визначалися й права громадян. При ви­рішенні важливих питань управління державою для голосування першими запрошувалися центурії кіннотників, потім 80 піших центурій першого роз­ряду. Якщо згоди не досягалось, то для голосування запрошувались центурії другого розряду, проте до центурій нижчих розрядів справа не доходила.

Царі правили Римом 244 роки. У 509 році до н.е. після вбив­ства Тарквінія Гордого на зборах центурій замість царя було обрано двох консулів - Луція Юнія Брута і Луція Тарквінія Колатина. Так консули стали найвищими посадовими особами держави. Почалася ера Римської республіки.

Луцій Юній Брут і Луцій Тарквіній Колатин склали і змусили громадян прийняти присягу, згідно з якою ніхто і ніколи в майбутнь­ому не міг бути визнаний царем Риму.

Крім консулів, республіканським Римом правили також Сенат і магістрати. Сенат фактично був вищим управлінським органом Республіки, хоч і вважався дорадчим органом при магістраті: народні збори збиралися рідко, магістрати обиралися на один рік, а Сенат був постійно діючим органом.

За часів республіки Сенат мав значні повноваження. Він був верхов­ним органом для затвердження рішень зборів кожної з тридцяти курій. Сенат вів казначейські справи, визначаючи доходи і видатки. Без дозволу цього органу не можна було витрачати ніяких коштів. Сенат визначав внутрішню і зовніш­ню політику, керував будівництвом храмів і громадських споруд.

Сенат не мав постійного приміщення і засідав в різних місцях: у спорудах на Форумі, в храмі Аполлона на Марсовому полі (за ме­жами міста), в курії Помпея4.

Проте Сенат не був виборним органом. Щоб попасти до нього, потрібно було бути обраним на важливі державні і муніципальні посади, якими були посади двох консулів, чотирьох преторів5, цен­зорів6 , чотирьох квесторів7, та чотирьох едилів8. Тільки після пе-

4 В цій споруді було пізніше вбито Гай Юлія Цезаря

5 Претор - головний суддя Римської республіки

6 Цензори обиралися щоп'яти років для перепису населення і встановлення цензових груп

7 Квестори в Римській республіці відали казною

8 Едили керували громадськими роботами

26


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ребування на цих посадах можна було потрапити до сенатського списку.

Список сенаторів щоп'ять років укладався спершу консулами, а потім це право було надано цензорам. Після кожної зміни списку змінювався й порядок розміщення в ньому сенаторів. Сенатор на першій позиції звався "принцепсом". Сенаторами ставали пожиттє-во, досягнувши 27-літнього віку. Проте їх могли й позбавити місця в Сенаті за розпусту, казнокрадство чи боягузтво в бою.

Сенатори зодягали світлі тоги, займали почесні місця в теат­рах і цирках, двічі на рік за рахунок держави урочисто обідали на Капітолії, їздили у відрядження з почесним супроводом, та звільня­лися від багатьох повинностей. До їх обов'язків входило утримання будинку в Римі, організація багатих обідів, та навчання дітей у доро­гих учителів. З огляду на це для сенаторів було введено високий май­новий ценз, що складав 800 тисяч сестерцій.

За неявку на засідання без поважних причин сенатори сплачу­вали штраф. Процедура засідань була доволі проста: консули займа­ли спеціальні місця в центрі залу, а сенатори не мали постійних місць і розміщувалися будь-де. Вони говорили з свого місця стільки, скільки вважали за потрібне. Коли говорив сенатор, всі інші повинні були мовчати. За недотримання цього правила та інші порушення поряд­ку головуючий міг наказати лікторам арештувати порушника. Тільки народний трибун міг відмінити арешт.

Сенатори виступали по старшинству відповідно до списку один раз на день. Головуючий називав сенатора на ім'я, наприклад: "Мар­ку Антонію, говори!". Інколи для економії часу консули, претори чи трибуни призначали одного оратора від свого імені. Головуючий міг припинити дискусію, не опитуючи всіх сенаторів, або поставити питання на голосування без обговорення. Голосування відбувалося шляхом пересаджування сенаторів на правий і лівий боки. В залеж­ності від важливості питання потрібно було набрати одну третину, половину або дві третини голосів.

На початку республіканського правління плебеям не все подо­балося в керівництві державою, особливо нестерпним для них був гніт патриціїв. В 492 році до н.е. вони висловили протетст, озброї-

27


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

лись і покинули Рим. Цей організований протест був успішним для плебеїв, його результатом стала реформа структури правовідносин Стародавньої Римської республіки. В 494 році до н.е. була створена магістратура плебейських трибунів, що складалася з обраних 10 на­родних трибунів.

В 471 році до н.е. реформи продовжились заснуванням пле­бейських зборів з законодавчими повноваженнями. Таким чином, у республіканському Римі була встановлена система народних зборів, що складалася з трьох елементів - куріатних коміцій (народних зборів тридцяти курій), центуріатних коміцій (зборів воїнів центурій) та трибутних коміцій (зборів по міських і сільських округах).

З переказів стародавніх істориків ми довідуємося, що писане право було всатновлено в республіканському Римі через 21 рік, у 450 році до н.е. Воно було складене децемвірами (комісією з 10 чо­ловік), носило назву "Закони XII таблиць" і встановлювало загальне приватне право для патриціїв і плебеїв. Ось деякі витримки з цього права, що за сутністю перекликалося з законами царя Хаммурапі:

Таблиця III

1. Нехай буде дано боржникові ЗО пільгових днів після визнан­
ня ним боргу або після ухвали проти нього судового рішення.

2.     Якщо боржник не виконав добровільно судового рішення і
ніхто не звільнив його від відповідальності на судоговорінні,
нехай позивач веде його до себе і накладе на нього колодки або
кайдани вагою не менше 15 фунтів (6 кг). (Авл Геллій спові­
щав, що через 60 днів, якщо борг не повертався, боржника
страчували або відправляли на продаж: за кордон).

Таблиця VII

5. Якщо виникне спір за межу, то провести розмежування за участю трьох посередників.

8. Якщо струмок або водопровід, розташований на громадській
землі, завдав шкоди приватному володінню, то власникові слід
відшкодувати збитки.

9.  Власник повинен підрізувати дерева на висоті 15 футів

28


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

(близько 45 см), щоб їхня тінь не заподіювала шкоди сусідній ділянці.

Таблиця VIII

1.    Хто лиху пісню співає (лихословить), повинен бути покара­
ний палицями.

2.    Якщо заподіє каліцтво і не помириться з потерпілим, то
нехай і йому самому буде заподіяне те саме.

3.    Якщо рукою або палицею переламає кістку вільній людині,
хай сплатить штраф 300 асів, якщо рабу - 150 асів.

Республіканський Рим зміцнювався як держава і захоплював все нові й нові території, встановлюючи там своє правління. Армія ставала могутньою силою і починала відігравати все більшу роль в системі державної влади. Завдяки цьому зміцнювалась і влада на­родних трибунів, бо армія складалася переважно із плебеїв. Трибуни стали недоторканими, священними особами, а їх помешкання могло служити місцем притулку. Коли трибун говорив, його заборонялось перебивати, він мав право призупинити виконання розпоряджень консулів (накласти вето), рішень Сенату, голосування в коміціях чи виконання розпоряджень військових начальників. На вимогу народу трибун міг домогтися арешту будь-якого чиновника, в тому числі й консула.

Таким чином у республіканському Римі співіснували дві вла­ди: патриціянська - Сенат і плебейська - народні збори і трибуни. Крім того, Сенат Риму не був однорідним, в ньому завжди боролися дві течії: консерватори (оптимати) і демократи (популяри), які по різному дивилися на земельну і військову реформи. Проте сенатори фактично не мали прямого зв'язку з народом, тому що прямих ви­борів до Сенату не було.

Римський Сенат втратив свою владу при імператорах і припи­нив своє існування у 330 році, коли столиця імперії була перенесена до Костантинополя.

29


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

1.1.4. Представницька влада у Середньовічній Європі

За часів середньовіччя більшість європейських держав не були унітарними, складаючись з окремих земель. Сюзерен мав васалів, а ті мали своїх васалів, що відобразилося в приказці - "васал мого

васала — мій васал ".

Типовими парламентськими інституціями в країнах Європи на той час були іспанські Кортеси, французькі Генеральні Штати і анг­лійський Парламент. Ці представницькі органи виникли на основі примітивного народовладдя варварських племен із запровадженням елементів римської традиції державного управління. Тому, власне, і назву "парламент" представницькі органи країн, де була поширена латинь, перейняли від латинського "рагіаге" - говорити. Спочатку ці інституції були створені як ради при королі, що потім перетворили­ся на урочисті збори з державних питань, коли до них увійшли пред­ставники міст, які були під покровительством чи владою короля.

В Іспанії Каталонські кортеси вже в XI столітті закріпили нор­ми законодавчої, виконавчої і судової влади. До Кортесів поряд з дво­рянами і релігійними діячами міста входили синдики - представники міського населення (за конституцією Педро III 1282 року). Закони, що приймалися в Кортесах за поданням короля називалися конститу­ціями, а ті, що проходили за поданням дворян чи міст - капітулами.

Засідання Кортесів проводилися каталонською або латинською мовами. Якщо будь-який депутат заперечував проти прийнятого рішення, то засідання припинялося. На засіданнях могли приймати­ся будь-які, навіть неординарні чи революційні рішення. Так, у 1295 році представники міст зажадали від королеви Марії де Моліна поз­бавити архієпископа Толедо права засідати в Кортесах. Королева виконала цю вимогу, незважаючи на протести архієпископа, бо по­требувала фінансової підтримки міст.

У Франції щорічні збори представників міських магістратів і великих землевласників міста Арле збиралися з IV-V століть, коли Франція (Галлія) була ще провінцією Римської імперії. Пізніше ці збори стали взірцем для встановлення і розвитку структури пред­ставницької влади в країні. В XI столітті на півдні Франції виникла

ЗО


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ще одна ланка управління - органи комунального самоуправління, що носили назву виборних консулатів або комун.

Представницькі органи влади Франції на рівні всієї держави виникли лише на початку XIV століття, коли король Філіп Красивий скликав перші Генеральні Штати. Всі рішення цих зборів залежали від короля, за винятком фінансових. З 1421 по 1439 рік Генеральні Штати скликалися регулярно і мали великі повноваження, маючи право за необхідності відхиляти закони короля.

В Італії перший муніципальний орган влади, комуна, було ство­рено в 1078 році у Кремоні. В 1115 році комуною стала Флоренція, а у 1183 році імператор Фрідріх Барбароса признав комунальні свобо­ди за всіма італійськими містами. Саме в італійських комунах, у містах з повним самоврядуванням, були створені представницькі інститути, що пізніше стали основою сучасної муніципальної системи і переда­ли багато структурних елементів сучасним парламентам.

1.1.5. Еволюція парламенту Великої Британії

Парламент Англії почав формуватися у XIII столітті, а поштовх цьому дала політична боротьба баронів, церкви, рицарства і міст з королем за Конституцію. Знаменним на цьому етапі став 1215 рік, коли була підписана Велика хартія вольностей (Ма§па Сагіа), що встановлювала олігархічне правління 25-ти баронів Англії.

Після цієї поступки англійські королі вели постійну боротьбу проти Хартії. Після того як король Генріх III анулював усі її консти­туційні статті, в країні розпочалася громадянська війна, що закінчи­лась перемогою середнього класу (рицарів) і скликанням першого представницького органу (парламенту) у 1264 році.

На той час до англійського парламенту входили вищі сановни­ки церкви, барони, рицарі, та посадові чини міського і місцевого рівня. Після 1290 року він став постійно діючим органом. Тут ми зупинимося на деяких моментах діяльності парламенту Англії, що мають значення на розвиткові світового парламентаризму.

В 1330 році було прийнято Вестмінстерський статут, за яким парламент повинен був збиратися на сесію один раз на рік, а при

31


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

необхідності і частіше. Для зібрання парламенту король надсилав персональні запрошення баронам (лордам) і звертався до общин з проханням обрати і направити до Лондона своїх представників. До функцій лордів входило обговорення питань і прийняття рішень, а до обов'язків вибраних представників - обговорення і прийняття рішень, а також надання згоди на те, що буде прийнято лордами і "кращими людьми".

На початку XIV століття парламент почав довготривалу бороть­бу за обмеження прав короля. Вона почалася з лімітації кордонів ко­ролівських лісничих угідь (заповідників) і обмеження права контро­лювати призначення вищих посадових осіб, включаючи канцлера і скарбника. Цей наступ на королівські права завершився компромісом у 1301 році: король погодився розмежувати нові і старі заповідники, а парламент відмовився від втручання у призначення посадових осіб.

Незважаючи на напружені відносини між королем та парла­ментом, кожний англійський король дотримувався букви закону, дот­римуючись індивідуальних гарантій прав парламентарів. Це забез­печувало їм відносну безпеку політичної діяльності.

Парламент Англії вирішував важливі питання: багаторазово розглядав зміну податку на нерухомість, збільшення мита на шерсть і шкіру, оголошував каральні експедиції проти Уельса і Шотландії, розглядав петиції до короля, судові справи тощо. Він функціонував на постійній основі з 1290 до 1640 року. В 1640 році король Карл І вирішив встановити одноосібне кролівське правління. В роботі пар­ламенту настала перерва у 8 років. Однак в 1648 році для введення нових податкових законів Карл І змушений був скликати парламент (так званий "довгий парламент"), який в результаті скинув його з престолу і засудив до страти.

Парламент Англії став взірцем парламентської демократії і практичною основою для розбудови парламентів світу. Творці аме­риканської конституції при виписуванні її положень базувалися на парламентській практиці Англії, а структурування державно-політич­ної системи європейських країн після буржуазних революцій у значній мірі використовувало досвід Великої Британії.

Парламент Англії дотепер є досить консервативним, ревно

32


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

оберігаючи давні традиції. Щорічні сесії парламенту відкриваються надзвичайно урочисто. Герольдмейстер запрошує членів Палати Гро­мад до Палати Лордів, щоб заслухати тронну промову королеви. Го­лови палат проводять засідання у суддівських паруках і мантіях, а самі палати мають власні символи: чорне берло у Палати Громад і булава у Палати Лордів, засідання проводяться у залі старого Вестм-істерського палацу, де не вистачає місць для депутатів на депутатсь­ких стільцях (всього 427 місць).

Цікаво, що Велика Британія не має конституції у формі єдиного написаного і прийнятого законодавчим органом документу, і тому діяльність англійського парламенту базується на традиціях і конститу­ційних угодах. Парламентські механізми базуються на існуванні в країні двопартійної системи, під впливом якої унормовувався весь комплекс відносин між парламентом і урядом на протязі багатьох століть.

В умовах цієї системи уряд формується партією, що отримує більшість місць у Палаті Громад. Таким чином більшість законодав­чо забезпечує діяльність уряду. За такого порядку при високій про­фесійності постійно діючих урядових чиновників класична модель парламентського правління почала втрачати реальну базу. Відбуло­ся зміщення центра влади від парламенту до уряду. У зв'язку з цим за останні три десятиліття двадцятого сторіччя були проведені ре­форми, направлені на підвищенні ефективності діяльності парламен­ту: реорганізована система комітетів, введена практика розслідуван­ня діяльності міністерств, утворено комітет контролю за діями дер­жавних органів і посадових осіб, створена посада омбудсмена, на постійній основі стали проводитись навчальні семінари для депу­татів.

Парламент Великої Британії має вікові політичні традиції. Він є центром публічних дебатів, відкритим форумом, на якому гласно визначаються основи внутрішньої і зовнішньої політики. Його роль у цих питаннях є визначальною.

Парламент Великої Британії є двопалатним: Палата Лордів складається з 1195 членів, а Палата Громад - з 650 членів. До Палати Лордів входить 789 перів, для яких членство у палаті є спадковим, 26 архієпископів, які є членами палати за посадою, та 11 юристів,

33


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ____________________________

які займають високі суддівські посади. Решта членів палати лордів отримують це право пожиттєво за заслуги перед державою, як це мало місце у Римському сенаті. Звання пожиттєвого лорда надає ко­ролева. У 1999 році уряд Тоні Блейра розпочав реформу палати лордів, щоб усунути з палати спадкових перів.

Палата Громад обирається на пропорційній основі за партійни­ми списками на 5 років з громадян, що досягли 21-річного віку. Пра­во її розпуску належить прем'єр-міністрові, який може це зробити навіть з політичних міркувань, наприклад тоді, коли вважає, що на­став сприятливий момент для перемоги на виборах. Тому чергові вибори інколи можуть призначатися через 3-4 роки.

Членами Палати Громад не можуть обиратися професійні судці, службовці міністерств і центральних відомств, а також дипломати і військові. Перш ніж попасти до партійних виборчих списків вони повинні подати у відставку.

Лідер партії, яка перемогла на виборах, призначається прем'єр-міністром, а лідер переможеної партії становиться лідером опозиції. Ця посада з 1937 року має встановлену законодавчу базу. Лідеру опозиції призначається зарплата 48148 фунтів на рік, він формує "тіньовий кабінет", міністри якого виступають у парламенті з пи­тань компетенції відповідних міністерств.

Депутати Палати Громад голосують у відповідності з рішен­нями партії. Депутат може голосувати за власним бажанням, але тоді для нього існує загроза не бути висунутим партією на наступних виборах і втратити місце в парламенті. В деяких випадках оголо­шується вільне голосування, як це було останнім часом з таких пи­тань, як відміна смертної кари, заборона абортів тощо.

Засідання Палати Громад проводиться щоденно, крім суботи і неділі. Мова засідань - англійська, виступи на інших мовах не до­пускаються. Стенографічний звіт засідання публікується у збірни­ках "Парламентські дебати".

Кожне засідання Палати починається з "години запитань", коли депутати задають запитання міністрам. Потім розглядаються біллі (за­конопроекти) і пропозиції уряду, а також пропозиції депутатів, що но­сять назву справи приватних членів. Три чверті часу палата розглядає

34


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

урядові пропозиції. Депутат має право виступати у дебатах з конкретно­го питання лише один раз. Час виступу не обмежений, проте спікер при необхідності має право встановити ліміт виступу у 10 хв. Процедура голосування у Палаті Громад - відкрита. Депутати, що голосують "за", збираються по праву руку від спікера, ті, хто "проти" - по ліву. Вони проходять мимо клерка і називають своє ім'я. Рішення приймаються простою більшістю. Вимоги кворума відсутні, однак при наявності мен­ше 40 депутатів розгляд питання переноситься на наступне засідання. Читати промову не дозволяється. Встановлюються також вимоги щодо вбрання - чоловіки повинні бути у піджаках і при краватках.

Спікер є головною посадовою особою Палати. Він обирається із депутатів і на час спікерства призупиняє членство в партії. На переви­борах він обирається в окрузі, де не висуваються інші претенденти. Спікер не бере участі в дебатах і голосує тільки тоді, коли голоси депу­татів розділилися порівну. Він може затверджувати правила, що скла­дають основу парламентської процедури, припиняти засідання за відсут­ності кворуму, а також за власним бажанням, оскільки запис на виступи відсутній, надає слово депутатам. Якщо депутат бажає виступити, він повинен звернути на себе увагу спікера ("спіймати погляд спікера").

Спікер може в будь-який момент припинити виступ депутата або на день позбавити його права брати участь у засіданні. За порушення регламенту депутат на тиждень може бути позбавлений права брати участь у засіданнях, за повторне порушення - на місяць, а на третій раз - на невизначений термін. У веденні справ спікеру допомагає клерк -старша посадова особа Палати Громад, в обов'язки якої входить кон­сультування спікера щодо норм парламентської процедури.

Робочими органами Палати Громад є комітети, що створюють­ся для розгляду окремих біллів і після завершення їх розгляду роз­пускаються. В структурі робочих органів британського парламенту є й регулярні спеціалізовані комітети: Великий Шотландський комі­тет, Великий Уельський комітет, Північноірландський комітет.

Процедура засідань комітетів схожа на загальну процедуру Па­лати Громад: зліва від голови сидять члени опозиції, справа - члени уряду. При розгляді білля виступають міністри, та професійні чи­новники, обізнані з питанням, що розглядяється.

35


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В Палаті Громад є також 14 спеціальних комітетів для розслі­дування і перевірки діяльності міністерств. Вони були створені у 1979 році і відповідають структурі міністерств. Ось перелік сфер відповідальності цих комітетів: національна оборона, внутрішні спра­ви, закордонні справи, фінанси, енергетика, промисловість і торгів­ля, транспорт, сільське господарство, трудова зайнятість населення, охорона навколишнього середовища та питання науки і освіти. Ці комітети контролюють видатки уряду, керівництво справами і дер­жавну політику у відповідній галузі.

Комітети можуть призначати експертів для надання експерт­ної оцінки з певного питання, викликати у комітет для отримання інформації будь-яку посадову особу міністерства, відомства, а та­кож представників громадських організацій та політичних діячів. За відмову з'явитися в комітет для свідчень особа може бути позбавле­на волі (це рішення приймає Палата Громад). Міністри за статусом є членами парламенту, тому на виклик комітету з'являються тільки з дозволу прем'єр-міністра.

Існують також спеціальні "сесійні комітети": з питань проце­дури, петицій, що подані до Палати Громад, питань публікацій і скла­дення звітів засідань, сприяння депутатській діяльності.

Депутат не підлягає арешту за будь-які висловлювання в Па­латі, а також не може бути заарештований без дозволу своїх колег-депутатів, за винятком, якщо він скоїв кримінальний злочин.

Тепер розглянемо структуру Палати Лордів. Керівником цієї Палати є лорд-канцлер. Він є дійсним членом кабінету, призначаєть­ся прем'єр-міністром і є главою суддівської системи країни. З питань парламентської процедури його також консультує клерк парламенту.

Палата Лордів засідає потижнево з понеділка до четверга. Вона не має жодних правил про порядок припинення дебатів. Порядок ви­ступів узгоджується до засідання, тому в функції лорда-канцлера не входить виклик членів палати для дебатів. Члени Палати Лордів мо­жуть отримати дозвіл не брати участь у засіданнях, тож звичайно існує певний контингент Палати, що ніколи не присутній на засіданнях.

Палата лордів є вищою судовою інстанцією країни і має юрис­дикцію Вищого апеляційного суду, рішення якого є остаточними.

36


1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

На пропозицію прем'єр-міністра Великобританії у 1999 році Палата Лордів проголосувала за те, щоб позбавити перів спадкового права засідати у Палаті. Внаслідок цього голосування, очевидно, невдовзі відбудеться реформування Палати Лордів.

1.1.6. Еволюція Конгресу Сполучених Штатів Америки

Конституція 1789 року, прийнята Конституційним Конвентом 1787-1789 років у Філадельфії, була не першою, написаною чи прий­нятою у Сполучених Штатах. У період, що безпосередньо передував 1789 рокові, кожен із штатів, що входив до Сполучених Штатів (за винятком Конектикуту і Род-Айленду), прийняв і керувався власною письмовою конституцією. Таким чином, дехто з "конституційних батьків", що 1789 року брали участь у філадельфійському Конститу­ційному Конвенті, вже мав практику конституційного творення, ак­тивно працюючи до того над складанням конституцій у своїх штатах.

В той час, коли Конвент радився і вів дебати в Філадельфії, у Нью-Йорку зібрався Конгрес Сполучених Штатів, що обговорював питання національної політики. Конгрес отримав свої повноважен­ня в результаті угоди, укладеної делегатами всіх тринадцяти штатів у листопаді 1777 року і офіційно ратифікованої штатами у березні 1781 року. Конституційний Конвент 1787 року у Філадельфії фак­тично був скликаний цим Конгресом.

Поштовхом до скликання Конституційного Конвенту у Філа­дельфії були вади урядування що виявилися у прийнятих Конгресом Статтях. Відповідно до цих Статей Конгрес мав право, за згоди що­найменше дев'яти штатів, позичати гроші і "випускати векселі у кре­дит Сполучених Штатів", але не мав жодного джерела доходів, яки­ми б він міг гасити ці позики чи викупляти векселі. Дохід Конгресу забезпечувався оподаткуваням штатів, але сам Конгрес не мав жод­них механізмів для їх стягнення у випадку небажання штату сплачу­вати податки у державну скарбницю.

Крім того, Конгрес не мав права примусу явки делегатів на за­сідання і, як наслідок, на засіданнях часто бракувало кворуму, необ­хідного для виконання його функцій. Однією з основних проблем

37


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

була також неспроможність Конгресу забезпечити виконання своїх резолюцій. Метою філадельфійського Конвенту було забезпечення ефективної діяльності федерального уряду, який водночас поважав би автономію штатів.

Було вирішено, що для надання новій системі юридичної сили, конституцію має ратифікувати народ Сполучених Штатів, а не просто законодавчі органи штатів. Відповідно до цього Конвент погодився, що Конгрес надішле Конституцію спеціально скликаним конвентам декількох штатів, а Конвент у свою чергу передасть її делегатам, обра­ним населенням кожного штату. Ця резолюція Конгресу була ухвалена без Род-Айленду, незважаючи на спротив штату Нью-Йорк. Починаю­чи з грудня 1789 року Конституція була швидко ратифікована дев'ять­ма з тринадцяти штатів. Чотирма штатами, що зайняли очікувальну позицію, були Нью-Йорк, Вірджинія, Північна Кароліна і Род-Айленд.

Вірджинія зрештою підписала конституцію, а Нью-Йорк не­вдовзі наслідував її прикладу, тому що делегати від Нью-Йорку зна­ли, що якщо штат не ратифікує документу, то його південні округи і головне місто відколяться і одноосібно приєднаються до федерації. Невдові після Нью-Йорку й Вірджинії, підпис під Конституцією по­ставила Північна Кароліна, а Род-Айленд зробив це лише через рік після початку функціонування спільного уряду.

За положеннями Статей Конфедерації Сполучені Штати уп­равлялися виключно однопалатним законодавчим органом. Ухвалення Конституції 1789 року різко змінило структуру і повноваження фе­дерального уряду, а також структуру і функціонування Конгресу.

Конституція 1789 року створила стійку систему розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову. Главою виконавчої влади став президент, що обирався виборчою колегією представників від кожно­го штату. Судова система отримала право конституційного нагляду як за законодавчими актами Конгресу, так і за рішеннями президента.

Що стосується законодавчої влади, тут гору взяв "вірджинсь-кий план", представлений делегатами штату Вірджинія. Цей план передбачав створення двопалатного законодавчого органу, Конгре­су, що складався б із Сенату і Палати представників. "Вірджинський план" передбачав також пропорційне представництво в обох пала-

38


риз\.

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРЮ


тах, що відповідало б чисельності населення. Ця пропозиція була змінена, і Конституція 1789 року встановила пропорційне представ­ництво від кожного штату на основі чисельності населення для Па­лати представників, у той час як число сенаторів обмежувалося дво­ма делегатами від кожного штату.

Конституція 1789 року розширила законодавчі повноваження федерального уряду, надавши Конгресові право законодавчої ініціа­тиви у випадку "необхідності і належності" задля реалізації загаль­них цілей Конституції. Крім того, Конституція надала Конгресові право накладати і збирати податки, позичати гроші від імені Сполу­чених Штатів, регулювати торгівлю, карбувати гроші, оголошувати війну і формувати й утримувати збройні сили.

ПАЛАТА ПРЕДСТАВНИКІВ

Перший Конгрес США згідно з Конституцією 1789 року скла­дався з 59 представників. До 1912 року їх число зросло до 43 5 і більше не змінювалося. Основою для визначення кількості місць є населен­ня штатів; кількість членів перерозподіляється кожні десять років відповідно до перепису населення. Члени Палати обираються щодва роки за одномандатними виборчими округами з приблизно однако­вою кількістю населення. За наміром делегатів Конституційного Конвенту 1787-1789 років, Палата представників повинна була втілю­вати принцип народного представництва; звідси і короткий вибор­чий цикл (два роки) і пряме голосування.

Організація і статус Палати представників еволюціонували під впливом політичних партій, що мають механізми контролю за роботою цього органу і механізми мобілізації більшості, необхідної для ухва­лення законодавчих актів. З часом партійні лідери, такі як спікер і ліде­ри більшості й меншості, стали відігравати ключову роль у функціону­ванні Палати. Втім, партійна дисципліна у Палаті не завжди сувора, оскільки її члени кожні два роки підлягають переобранню, а отже тяж­іють до того, щоб мати тісніший зв'язок зі своїми виборчими округами.

Палата представників має право законодавчої ініціативи в сфері податкового законодавства, бо саме вона представляє волю народу.

39


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

Палата представників організована за системою комітетів, згідно з якою її члени поділені на менші групи з метою складання порядку денного, підготовки законопроектів до пленарних засідань і встанов­лення процедурних норм роботи Палати. Кожен комітет контролюється партією більшості (республіканцями або демократами). Майже всі законопроекти спочатку надсилаються до комітету. Конгреси перших скликань мали мало комітетів, але вони з часом зростали за чисельн­істю і важливістю. Нині існує понад 20 постійних комітетів, що відпо­відають головним чином за основні напрямки політики.

Кожен комітет має свій апарат і бюджет. Комітети можуть проводи­ти відкриті слухання, пропонувати законопроекти, які не були формально' внесені іншим суб'єктом законодавчої ініціативи, і вести розслідування у порядку нагляду за виконанням чи впровадженням профільних рішень. Періодично призначаються також тимчасові й спеціальні комітети.

Комітети Конгресу відіграють важливу роль у нагляді за міністерствами й відомствами виконавчої влади. Керівники міністерств та інші чиновники виконавчої влади часто викликаються до комітетів для роз'яснення своїх рішень або звіту про їх реалізацію.

СЕНАТ

"Батьки" Конституції США створили Сенат як гаранта прав штатів і думки меншості. Для урівноваження влади між великими й малими штатами Конституція дає кожному штатові однакове пред­ставництво у Сенаті. Крім того, щоб компенсувати ситуативні пол­ітичні рішення, термін повноважень кожного сенатора становить шість років - втричі більше, ніж термін повноважень членів Палати представників. Щоб запобігти появі сенатської еліти, Конституція вимагає, щоб одна третина його членів кожні два роки переобирала­ся. Таким чином, термін повноважень сенатора становить 6 років, і обирається він у числі однієї третини всіх сенаторів. Тож повна зміна членів Сенату можлива лише за 6 років.

Сенат має деякі повноваження, які відсутні у Палати представ­ників. Йому надане право затверджувати договори і призначати феде­ральних суддів, посадових осіб виконавчої влади, а також затверджува-

40


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ти послів, призначених президентом. Спочатку до обов'язків Сенату входило "шліфування" й доопрацьовування законопроектів, розробле­них Палатою представників, а в ширшому значенні - забезпечення і дотримання стратегічних і довгострокових інтересів держави. З часом Сенат став партнером Палати представників у законодавчому процесі і нині витрачає значний час на розробку своїх власних законопроектів.

За прикладом Палати представників, у 1794 році Сенат вжив цілеспрямованих заходів для встановлення більшої відкритості об­говорень. У відповідь на протести законодавчих органів штатів, які стверджували, що вони не мають засобів ефективної оцінки роботи обраних сенаторів, Сенат запровадив політику відкритих дверей щодо обговорень на пленарних засіданнях і в комітетах.

На початку 20-го сторіччя демократи вибороли більшість у Сенаті і для проштовхування законодавчої програми своєї партії зап­ровадили посаду лідера більшості на пленарних засіданнях. За де­сять років пост лідера партії на пленарних засіданнях набув велико­го значення у роботі Сенату, і залишився таким дотепер. Схоже но­вовведення відбулося і в Палаті представників.

Другою важливою зміною в структурі Сенату була 17-а поправ­ка до Конституції, яку сенатори ратифікували в 1913 році і яка пе­редбачала обрання сенаторів безпосередньо народом. До того часу сенатори обиралися законодавчими органами штатів.

У перші роки свого існування Сенат після досягнення одностай­ності щодо загальної спрямованості законопроекту (подібно до пер­шого читання в Україні) покладався на тимчасові комітети для розроб­ки конкретних положень цього закону. Війна 1812 року засвідчила по­требу у постійній наявності спеціальних знань і досвіду, носіями яких мають бути постійні комітети. У 1816 році Сенат заснував постійні комітети, організовані за основними функціями виконавчої гілки вла­ди. Впродовж кінця дев'ятнадцятого і початку двадцятого столітть число сенатських комітетів швидко зростало. В часи, коли Сенат міг дозво­лити собі мати апарат і службові приміщення лише для голів комітетів, кількість комітетів майже дорівнювала числу сенаторів.

У 1920 році, а потім після Другої світової війни Сенат ліквіду­вав багато комітетів. З 1950 року Сенат забезпечив комітети значни-

41


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ми професійними кадровими ресурсами і здійснив реформи, спря­мовані на зведення до мінімуму диктаторського контролю, який ра­ніше здійснювали голови комітетів.

1.2. СТАНОВЛЕННЯ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ 1.2.1. Народовладдя і представницька влада в Русі

Історія української державності починається з Русі (IX ст.н.е.). Ця держава, що проіснувала близько 350 років, була типовою фео­дальною монархією, у якій регіонами (волостями) управляли удільні, князі - васали Великого князя, який був главою адміністрації і військо­вим начальником. Русь не мала загальнодержавного представниць­кого органу. Проте влада Великого князя до певної мірі находилася під контролем народних зборів міста Києва, які мали назву Віче. Волості, якими керували удільні князі, також мали свої віча.

Власне, віче було продовженням традицій народовладдя давніх часів, про що вже було сказано вище. У Літописі говориться:

"Новгородці бо ізначала, Смоляне і Кияне і Полочане і вся вла-сти, якоже на думу на Віча сходяться, на що старійші здума­ють, на тому і пригороди стануть ".

Тож віча (народні збори) у Русі були явищем, поширеним в усіх землях. Вони беруть початок з антських часів, про що писали згаду­вані вище Іордан, Прокопій Кесарійський, Маврикій і Багрянородний.

Велике значення для розвитку представницьких органів Русі мало Віче Новгородської землі. Ще за часів Ярослава Мудрого Новгород от­римав особливі права, які встановлювали справжній республіканський устрій Новгорода і визнавалися наступниками Ярослава. Поступово у Новгороді виник політичний устрій з поділом влади і розвинутою судо­вою системою. Міста і села мали повну автономію. Народ вибирав Раду Панів, князя, архиєпископа і посадника. Рада Панів була законо­давчим органом (парламентом), архиєпископ виконував функції прези­дента, а посадник - голови уряду. Князь був головнокомандувачем армії

42


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

республіки. Народне віче, у якому мав право брати участь кожний голо­ва родини, міг скликати кожний громадянин, вдаривши у Вічовий дзвін.

Новгородська Республіка мала назву "Свята Софія", тому що іменем її схвалювалися закони і підписувалися міжнародні угоди. Республіка Свята Софія проіснувала до 1580 року, коли один з кро­вожерливих збирачів "земли русской" Іван Грозний загарбав Новго­род, вирізав майже всіх його жителів (опричники п'ять тижнів мор­дували населення), наказав відшмагати батогами Вічовий дзвін і перевіз його до Москви, щоб він більше не скликав новгородців на дворище Ярослава, місце збору Народного віча.

Віча в інших містах Русі могли скликатися для вирішення будь-яких проблем державного управління. В них мали право брати участь всі вільні громадяни, а підневільні (холопи, закупи, жінки і неповнолітні) на них не допускалися. У Літописі є багато вказівок на рішення віч. Так у 983 році віче із "бояр і старців" вирішило принести жертву погансь­ким богам, а віче із бояр, старців і "людей" у 987 році розглядало питан­ня про віру і вирішило послати послів до різних країн, щоб дізнатися про кращу віру. Князь також брав участь у вічах, тому їх можна вважати загальнонародною владою. Проте очевидно, що громадяни з пригородів, особливо далеких, не мали можливості брати участь у вічах.

Віче було формою справжнього народовладдя. Воно вирішу­вало найважливіші державні справи. Микола Костомаров писав:

"Віче встановлювало рішення по управлінню, договори з кня­зями та іншими землями, оголошувало війни, заключало мир, закликало князів, вибирало владик, робило розпорядження про збір війська і про захист країни, віддавало на власність або у "кормленіє" землі, опреділяло торгівельні права і якість мо­нети, встановлювало правила й закони - було отже законо­давчою владою, а разом з тим і судовою, особливо у справах, що торкалися громадянських прав ".

Віча мали право знімати і призначати князя, яке признавалося самими князями, тому що вони постійно боролися за контроль над волостями і шукали підтримки у населення. За традицією, в народі

43


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

було сильним переконання, що всі проблеми суспільного життя мо­жуть бути вирішені новим "добрим" князем. Тож місцеві громади шукали гарантій свого благополуччя і ефективного врядування не в законах, а в особі доброго князя. В історії ми знаходимо багато підтверджень цьому: в 1068 році віче Києва вигнало великого князя Ізяслава і запросило на князювання Всеслава, у 1113 році покликало на Київський стіл Володимира Мономаха, а у 1146 році - Ізяслава; віче Чернігова у 1078 році усунуло князя Всеволода і обрало Олега Святославовича.

В такій ситуації для убезпечення свого правління князь виму­шений був догоджати своїм підданим, а правління згідно з держав­ними інтересами відходило на другий план. Іноді вони наймали за-' морську дружину чи дружину з кочівних племен, наприклад, чорних клобуків для захисту своєї влади. В цьому аспекті віче мало нега­тивні наслідки для зміцнення державного правління слов'янських народів, особливо з огляду на те, що централізована влада в євро­пейських країнах поступово зміцнювалась і сприяла суспільному й економічному розвиткові.

Очевидно, на відміну від народних зборів Афін чи Риму, віча мали слабку організаційну структуру, принаймні жоден літопис не наводить будь-яких правил їх проведення.

Зазвичай, окремі громадяни не відстоювали свою гідність, а по­кладалися на милість доброго князя. Одним з наслідків цього було те, що рабство у вигляді кріпосного права проіснувало в Російській імперії до середини XIX століття і було ліквідовано не в результаті громадянської акції, а в результаті рішення "доброго" царя Олександра Визволителя.

Постійно діючою інституцією при князі була Боярська дума, до складу якої входило 10-15 бояр, що допомагали князеві управля­ти державою і отримували найвищі адміністративні та військові по­сади. Дума відала питаннями оголошення війни, укладення миру і прийняття нових законів. Це не була постійно діюча установа, бо князь запрошував бояр за власним бажанням і вибором, а її склад і діяльність не регламентувалися жодним законом.

Особливими повноваженнями володіла лише Боярська рада Галицько-Волинського князівства. Вона скликалася за ініціативою

44


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

самих бояр. Князь не міг видати жодного законодавчого акту без зго­ди Боярської ради, тому вона фактично була основним органом дер­жавного управління в князівстві.

Законодавча основа управління державою часів княжої доби зафіксовані у "Руській Правді", що була складена у XI ст. В цьому документі зафіксовані норми звичаєвого права, навіть право крива­вої помсти, проте смертної кари за вироком суду не передбачалося. Основні статті "Руської правди" були направлені на захист життя і честі знаті, захист землеволодіння, слуг князя та збирачів податків. За більшість злочинів це зведення законів тієї доби передбачало по­карання у вигляді штрафів на користь князя ("віра"), а також на ко­ристь потерпілого ("головщина").

1.2.2. Представницька влада часів Великого князівства Литовського

Під час татаро-монгольської навали давньоруський устрій збе­рігся тільки в Галичині (князь Данило отримав право на володіння Галичиною у Золотої Орди). Переяславщина позбавилася князів і, очевидно, підпала під пряме ханське правління. Чернігівщина под­рібнилася на малі князівства: Трубчеськ, Стародуб, Брянськ, Путивль, Рильськ і пізніше стала здобиччю Москви. Київська земля була зак­ріплена спочатку за Ярославом Суздальським, потім управлялася безпосередньо ханським баскаком і маловідомими князями (у 1300 році київский митрополит Максим "не стерпя татарського насилья" переїхав до Суздаля).

За літописом, Київська і Переяславська землі в 1360 році були захоплені литовським князем Ольгердом. А після окупації Литвою Поділля вже практично вся Україна підпала під владу Ольгерда, який на чолі литовсько-руського війська у 1362 році біля Синіх Вод розг­ромив військо Золотої Орди. Ольгерд перед смертю вихрестився за православним обрядом і Вільно9 стало столицею литовсько-руської держави, яка обєднувала землі Литви, Білорусії і України.

За своїм устроєм це була конфедеративна держава. В ній вста­новилися переважно давньоруські порядки. Судова і податкова сис-

9 Сьогодні - Вільнюс, столиця Литви

45


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

теми організувалися за прикладом аналогічних систем руських князівств.

На протязі кінця ХІУ-ХУІ століть держава поступово зміцню­валась. За князя Вітовта татарський хан Тохтамиш зрікся прав на руські землі і держава почала зростати і розбудовуватись. В усті Дніпра була збудована фортеця святого Івана, а ще одна фортеця була зведена біля сучасного Білгорода; на місці сучасної Одеси було зас­новано порт, через який до Візантії вивозили хліб. Про міць держави свідчить перемога у союзі з Польщею в 1410 році у Грюнвальдській битві над Тевтонським орденом.

Литовсько-Руську державу очолював Великий князь, який уособлював законодавчу, виконавчу і судову влади. З середини XV * століття влада Великого князя обмежувалася Пани-Радою, до якої входили і нащадки українських удільних князів (Радивили, Ост-рожські, Сапіги, Вишневецькі, Чарторийські, Збаражські, Ружинські, Сангушки, Любецькі, Добровицькі, Порицькі, Сокольські, Ма-сальські - всі нащадки Рюрика), бояри і духовні ієрархи.

У1492 році Пани-Рада видала спеціальну постанову, за якою влада Великого князя була обмежена, а на початку XVI століття Пани-Рада стала органом співвлади. Без неї Великий князь не міг видавати закони, вести дипломатичні переговори, організовувати військові походи.

У 1507 році Пани-Рада перетворилася на Сойм. Сойм був дво­палатний і складався з двох кіл:

1.                 Перше коло - лицарське, по два шляхетні депутати з по­
віту (Нижня Палата);

2.        Друге коло - Пани-Рада (Верхня Палата).

Таким чином, влада у державі від абсолютної переходила у конституційну. Великий князь обирався виключно Соймом, Сойм мав право скликати ополчення, оголошувати війни і встановлювати нові податки.

Сойм впорядкував Литовський Статут і поділив литовські і ук­раїнські землі на воєводства і судові повіти. На землях України було виділено п'ять воєводств: Берестейське (Берестейський, Кобринсь-

46


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

кий, Пинський і Туровський повіти), Волинське (Луцький, Володи-мирський і Кремянецький повіти), Брацлавське (Брацлавський, Вінницький і Звенигородський повіти), Підляське (Більський, Мель-ницький і Дорогочинський повіти) і Київське (Київський, Овручсь-кий, Мозирський, Житомирський, Канівський, Черкаський, Чернігі­вський, Новгород-Сіверський і Путивльський повіти). Воєвод при­значав Великий князь, а повітових старост обирала шляхта повіту з наступним їх затвердженням князем. Шляхта повіту була об'єднана у військову хоругву під командою хорунжого, хоругви об'єднували­ся у війскові з'єднання під командуванням воєвод. Головнокоманду­вачем війська був Великий Гетьман.

У кожному повіті було три суди: земський (для вирішення має­ткових справ), підкоморський (для вирішення суперечок про межі маєтків) і городський (для провадження карних справ).

Сойм у 1523 році прийняв Литовський Статут, що в основному діяв на протязі існування Литовсько-Руської держави. Основою його була "Руська Правда", складена ще за Ярослава Мудрого і Володими­ра Мономаха. Статут мав 13 розділів з 264 статтями. У 1554 році спец­іальна комісія Сойму внесла зміни до Литовського Статуту, а Сойм затвердив нову його редакцію у 1566 році. Статут отримав 14 глав і 366 статей. Ця редакція була затверджена польським королем Жиги­монтом II у 1588 році, після того як за рішенням Люблінського сойму (Люблінська унія), скликаного польським королем Жигимонтом II у 1569 році Литва стала автономією Польщі. Литовський Статут був основою українського законодавства до кінця 18 століття.

У Литві-Русі українська мова була мовою державної канцелярії, церкви, літописання, урядового і приватного листування. З цього приводу Литовський Статут вказує:

"Писар земський маєть по-руську літерами і слови руськими всі листи, виписи і назви писати, а не іним язиком і слови ".

Розвиток міст Великого князівства Литовського привів до фор­мування міщанства, якому надавалася самоуправа у формі Магде-бурського права, суть якого полягала в звільненні міського населен-

47


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

ня з-під юрисдикції урядової адміністрації. На чолі управи ставали виборні бургомістри , а на чолі суду - війти.

Магдебурське право у містах Галицько-Волинської держави почало запроваджуватися на початку XIV століття. Найдавніша згадка про чинність Магдебурського права у містах відноситься до Воло-димир-Волинського (1324 рік), а найдавніша грамота, що зберегла­ся, відноситься до 1339 року. її надав місту Сяніку Болеслав Тройде-нович. Пізніше це право отримали міста Кам'янець, Берестя (нині Брест), Київ, Кременець і Луцьк.

Бургомістр міста завідував доходами і видатками міського бюджету. Війт і присяжні обиралися на все життя, або призначалися князем. Незважаючи на це, життя міщан поступово погіршувалося. За князя Вітовта почалося витіснення православної віри, а торгівля переходила до рук вірменів і євреїв.

Сільське населення у Великому князівстві Литовському, як і у Русі, поділялося на вільних смердів, напіввільних закупів і не­вільників (полонені, народжені невільними батьками10).

В 1569 році була укладена Люблінська унія, що об'єднала Вели­ке князівство Литовське і Польщу. Вона утворилась у відповідь на та­тарські погроми на території України, що почалися з погромів Менглі-Гирея 1484 року, проведених на прохання московського царя Івана III. За Люблінським трактатом українські землі Волинь, Поділля, Брац-лавщина , Київщина отримали спеціальні привілеї. Всі стани урівню-валися з правами коронних громадян, а католицька і православна шлях­ти урівнювалися в правах. Литовський Статут залишався діючим ак­том. У судах та установах офіційною залишалася руська мова. З об­'єднанням Литви і Польщі законодавчу функцію став виконувати Сейм.

Після Люблінської унії суспільне життя в Україні почало до­корінно змінюватися. У 1572 році елекційний Сейм прийняв Кон­ституцію Речі Посполитої, якою проголошувалась дворянська рес­публіка. Кандидатура і процедура обрання короля визначалися кон-вокаційним (безкоролівським) Сеймом, сам процес обрання відбу­вався на елекційному Сеймі, а приведення правителя до присяги -

ш Статут князівства дозволяв судам карати засуджених неволею. Але у 1588 році не­вільництво було скасоване.

48


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

на коронаційному Сеймі. Наглядовою владою над королем слугува­ла "Прибійна Рада" у складі 16 резидентів.

Сейм був парламентом Речі Посполитої. Він мав дві палати -Сенат і Посольська ізба і збирався раз на два роки на шість тижнів. Членами Сенату були вищі посадові особи держави та вище духо­венство. Члени Посольської ізби обиралися на сеймиках із шляхет­ного стану. Чверть депутатів делегувалася литовсько-українськими землями. За два тижні до зібрання Сейму вони збиралися у місті Слонім (тепер Гродненська область Білорусії) для розробки своєї позиції і тактики на Сеймі.

Засідання Сейму починалося молитвою, після чого затверджував­ся регламент зборів і їх порядок денний. Сейм спочатку приймав поста­нови, які передавалися на розгляд Сенату і короля. В останні 5 днів ро­боти Сейм затверджував ті рішення, що були узгоджені Сенатом і коро­лем. Постанови Сейму, прийняті без такої згоди, не набували сили.

Постанови Сейму приймалися одностайно. У Сеймі був зап­роваджений принцип "НЬегшп уеіо", відповідно до якого будь-який депутат міг скасувати рішення Сейму. Це призводило до значного гальмування законодавчої роботи.

Сейм Речі Посполитої постійно взаємодіяв з козацьким та місцевим самоврядуванням на українських землях, бо козацьке са­моврядування признавалося Короною.

Люблінська унія фактично ліквідувала конфедеративну Литовсь-ко-Руську державу, в якій українці мирно жили понад 200 років з 1360 по 1569 роки. Після передачі українських земель під юрисдикцію Польщі почався планомірний наступ на права української шляхти та українсь­ких громадян. Через 50 років це спричинило козацькі війни з Короною.

Аналіз діяльності віч, Боярської ради, Пани-Ради, Сойму та Сейму дає підстави стверджувати, що вони стали базою для розвит­ку і закріплення традицій парламентаризму в Україні. Таке тверд­ження є закономірнимі в порівняльному аспекті з європейськими країнами, тому що і в країнах Європи часів Х-ХІУ століття ми спос­терігаємо схожі протопарламентські інституції (ради при королях іспанців, франків, англійців, угорців), які пізніше перетворилися у парламентські представницькі органи.

49


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

1.2.3. Влада часів Гетьманщини.

Другим етапом розвитку української державності були Козаць­ка республіка (1648-1667роки) і Гетьманщина у складі Російської імперії до скасування посади гетьмана у 1764 році (Кирило Розу-мовський зрікся влади під тиском Катерини II).

Козацька республіка була створена на базі Запорозької Січі, в якій вищим органом влади була Січова Рада (Коло). Рада збиралася тричі на рік: у перший день Нового року, на Великдень і на Покрову. Право участі в Раді мали всі козаки, а сама Раду скликали довбиші, б'ючи у литаври. Рада відкривалася в урочистій обстановці, козаки ставали в коло, осавул виносив військові клейноди - прапор і бун­чук, після чого кошовий оголошував Раду відкритою.

Рада розглядала найважливіші питання: вибори кошового ота­мана (щорічно у перший день Нового року), судді, писаря, осавула і курінних отаманів, а також перерозподіляла земельні, лісові і водні угіддя серед куренів, старшин і козаків.

Вибори кошового відбувалися за спеціальною процедурою. Кожен курінь пропонував свою кандидатуру, після чого кандидати покидали Січову Раду, що приступала до обговорення кандидатур, яке часто супроводжувалось сутичками між прихильниками канди­датів. Особа, яку обрала Січова Рада, повинна була двічі відмовити­ся від посади і лише на третій раз взяти булаву.

Кошовий наділявся надзвичайними повноваженнями під час війни, але в мирний час він не смів нічого зробити без відома Ради і старшин. Як пише Д.І.Яворницький, кошовий самовільно не мав права навіть розпечатувати листи, що були надіслані на його ім'я до Січі. Щорічний звіт і вибори, які відбувалися 1 січня, забезпечували контроль з боку козацтва за діями кошового.

При кошовому діяла група радників, до складу якої пожиттєво входили старійшини - військова старшина похилого віку. Велику вагу у Запорозькій Січі мали курінні отамани. Без погодження з ними кошовий не мав права на будь-які політичні акції.

Січова Рада здійснювала суд за нормами звичаєвого права. Вона виносила вироки за зраду, вбивства, пограбування, пияцтва в поході,

50   V


^^ИИ^"*     "'"*•

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

зневагу до прапора та образу старшини. Крім присудження смертної кари судді могли карати побиттям батогами чи камінням, прив'язу­ванням до ганебного стовпа та заслання до монастиря, який слугу­вав козакам за в'язницю.

Українське козацтво ще до початку війни з Річчю Посполитою самостійно вирішувало внутрішні і зовнішні справи. У 1617 році це було записано у Вільшанській угоді, укладеній з польським урядом, а потім і в Роставицькій угоді (1619 рік).

Боротьба України з Польщею за часів Богдана Хмельницького привела до встановлення гетьманської влади і незалежної Козацької республіки. За часів республіки були прийняті перші в Україні акти конституційного характеру - договори, що утверджували Україну як незалежну державу: Договір і Морська конвенція з Османською Пор­тою (1648 рік), Зборівська угода (1649 рік) та Білоцерківська угода (1651 рік) з Річчю Посполитою, а також договір з Московським цар­ством (1654 рік), так звана Переяславська угода. Остання склада­лась з "Березневих статей" Богдана Хмельницького про умови, на яких Україна об'єднується в союз з Московським царством, і жалу­ваних грамот царя Олексія Михайловича Богдану Хмельницькому та Війську Запорізькому. В договорі з Москвою Козацька республіка мала єдине обмеження: для зносин з Османською Портою і Річчю Посполитою потрібна була згода московського царя.

Союз за умовами Переяславської Ради 1654 року було анульова­но Московським царством в одноосібному порядку у 1667 році, коли Московське царство і Річ Посполита підписали Андрусівський мир, за яким Україна була поділена на Правобережну (що відійшла до Польсько­го Королівства) і Лівобережну (відійшла до Московського царства).

Правобережна і Лівобережна Україна окремо зберегли геть­манську владу під егідою відповідно Речі Посполитої і Росії. Тут продовжували збиратися козацькі ради для обрання гетьмана, прий­няття "статей" щодо суспільно-політичного устрою України і її відно­син з Річчю Посполитою і Росією.

Але з часом Лівобережна Україна потрапила у васальну за­лежність від Москви, де навіть вибори глави держави - Гетьмана залежали від милості Московського царя.

51


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

Гетьмана України обирала Січова Рада. Він був главою держави, головнокомандувачем війська і вищим суддею. Права Гетьмана не були обумовлені жодним документом. При наявності Генеральної Ради його права забезпечувалися авторитетом: наприклад, що інколи дозволялося Богдану Хмельницькому, то не дозволялося іншим гетьманам.

Гетьман України займався не тільки військовим керівництвом. Він був законодавцем і водночас адміністратором. Він видавав уні­версали - акти загальнодержавного значення, накази та розпоряд­ження (листи). Однак повноваження гетьмана у сфері законодавства були досить обмеженими.

Вся держава була поділена на території - полки, на чолі яких " стояли полковники, що обиралися військовою Радою і призначалися гетьманом. Вони уособлювали військову і адміністративну владу. На місцях діяли полкові та сотенні уряди. У містах діяли магістрати, виборні міські старшини і отамани, а у селах - сільські отамани.

Верховну владу в Гетьманщині мала Генеральна Рада, яка була вищою станово-представницькою установою. Вона не мала ніяких ознак парламенту. Це був швидше орган панівної козацької верстви. Козацька старшина відігравала провідну роль на всіх етапах її робо­ти (скликання, визначення порядку денного, підготовка та прийнят­тя рішень). Згодом основну роль у Гетьманщині почала відігравати Старшинська Рада, до якої залучалася полкова старшина, сотники, представники військового товариства і міської адміністрації, а та­кож вище духовенство. Ця Рада перебрала на себе функції обрання та усунення гетьмана.

Старшинська Рада була колективним органом управління Геть­манщиною, могла приймати законодавчі акти за відсутності гетьма­на і була верховною судовою інстанцією, тобто мала деякі ознаки парламентського правління. При зміні гетьмана більшість старшин зберігала свої посади, що свідчить про її реальну владу.

В Україні постійно існувала опозиція гетьманській владі. Ко­зацька аристократія не хотіла погодитися на абсолютну гетьманську владу, маючи за приклад обмеження прав короля у Польщі. При Бог­дані Хмельницькому старшина не мала відваги виступити проти, але наступні гетьмани мусили рахуватися з старшиною і поступатися їй.

52


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Після поділу України на Правобережну та Лівобережну, геть­ман втратив право призначати старшин і звільняти їх без дозволу Московського царя. Фактично козацька старшина перейшла на служ­бу Московському царю, формально залишаючись підпорядкованою гетьману. Вона писала царю скарги та доноси на гетьмана (загально­відомими є доноси Іскри і Кочубея на Івана Мазепу).

Влада гетьмана і української старшини залишалася сильною і після гетьмана Івана Мазепи, так що навіть Петро І не наважився ліквідувати Гетьманщину і дозволив спеціальною грамотою обрати у 1708 році гетьманом України Івана Скоропадського.

Після смерті гетьмана Івана Скоропадського у 1722 році влада перейшла до Малоросійської колегії. Однак у 1727 році у Глухові було обрано нового гетьмана, Данила Апостола, і відновлена діяльність Генеральної Ради.

Після смерті Данила Апостола гетьмана не обирали, а Гене­ральну раду і Раду старшин ліквідували. Влада перейшла до Правл­іння гетьманського уряду із трьох росіян і трьох українців.

У 1750 році було обрано останнього гетьмана України Кирила Розумовського, який був на цій посаді до 1764 року. Кирило Розу-мовський провів ряд політичних, економічних і судових реформ. Він переважно жив у Петербурзі, а державними справами займалася Рада старшин на чолі з Генеральним обозним Григорієм Кочубеєм. Рада старшин виконувала законодавчі, виконавчі і судові функції. її рішен­ня затверджувалися з'їздами старшин, що збиралися регулярно.

У 1763 році Рада старшин прийняла рішення про реформуван­ня системи управління та судочинства і звернулася до Катерини II з проханням закріпити спадковість гетьманства за родом Розумовсь-ких. Катерина II побачила в цьому замах на самодержавну владу і 10 листопада 1764 року підписала указ про скасування гетьманства в Україні, у 1775 році ліквідувала Запорозьку Січ, а в 1786 році ввела в Україні російську систему управління.

Впорядкування держаного життя України і регламентація діяль­ності вищих органів влади Української держави виписані Конститу­цією Пилипа Орлика (1710 рік). В цій Конституції враховано досвід Козацької республіки і тогочасні ідеї побудови демократичної дер-

53


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

жави. Конституція викладена у формі договору між владою (гетьма­ном) і народом. Вона складалася з розгорнутої Преамбули і 16 пара­графів. У Преамбулі подано два важливі положення:

1.                 обгрунтування природного права українського народу на
власну державу;

2.                 недодержання Росією пунктів "Березневих статей" Богда­
на Хмельницького.

У Преамбулі сказано:

"Московське царство взяло намір, дошукуючись багатьох за­собів і способів, позбавити Військо Запорізьке його вольностей, підтверджених власною присягою, привести його до остаточ- •> ного знищення і накласти рабське ярмо на вільний народ, який ніколи не дозволяв себе завоювати силою зброї".

За Конституцією Пилипа Орлика на чолі Української держави мав стояти гетьман, підконтрольний Генеральній Раді, до якої вхо­дить генеральна старшина, полковники і військові депутати. Пред­ставницька влада мала репрезентуватися Соймом. До нього входила полкова і сотенна старшина, представники запорізького війська. Сойм мав збиратися тричі на рік.

З відання гетьмана були вилучені фінансові питання та питання перегляду прав на володіння маєтностями. Проте він не втратив законо­давчі функції і мав право видавати універсали. Таким чином, Конститу­ція практично вводила принцип розподілу влад, формулювала основу представницьюго органу і надавала значні повноваження гетьману, тобто закладала модель парламентсько-президентської республіки. Вона пе­редбачала низку реформ у сфері верховної, законодавчої і виконавчої влади, розподіл прав і обов'язків козаків, міщан та селян.

Незважаючи на те, що Лівобережна Україна довгий час входи­ла до Російської імперії, її суспільно-політичні діячі намагалися роз­робити конституційні проекти, за якими передбачалося республі­канське правління в українській державі. А в кінці XIX ст. Михайло Драгоманов розробив конституційний проект, за яким Російська імпе­рія перетворилася б на демократичну федеративну державу.

54


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Монархічне правління було неприйнятне для українського на­роду, бо титул гетьмана не уособлював одноосібної влади монарха. В народі гетьман передусім асоціювався з військовим правителем, і тому Конституція Пилипа Орлика проголошувала виборність гетьмана.

На початку XX сторіччя в суспільно-політичній думці України починає перемагати національно-державницький напрям. Основопо­ложник ідеї національної самостійної Української держави М.Міхновський (Українська народна партія) у 1905 році розробив проект основного закону Спілки народу Українського, що впровад­жував принцип розподілу влад. За цим документом, законодавча вла­да належала двопалатному парламенту із Ради Представників та Се­нату. Депутати Ради Представників обиралися б від виборчих округів, а депутати Сенату - від кожної землі. Постанови палат ухвалювалися б більшістю голосів, а члени палат не могли поєднувати роботу в уряді.

Виконавчу владу уособлював Президент Всеукраїнської спілки, що обирався б всіма громадянами на 6 років. Він забезпечував вико­нання законів, але був позбавлений права вето. Президент у разі по­рушення ним Конституції міг бути притягнутий до відповідальності. У цьому випадку обидві палати парламенту і Вищий Касаційний суд утворювали б із своїх представників Народний суд, який мав право усунути президента і призначити нові вибори. Судова влада визна­валася незалежною ланкою державного управління.

Українська партія самостійників-соціалістів виступала за сис­тему державної влади, при якій головною законодавчою владою був би парламент, а інституціями виконавчої влади - президент і Рада міністрів. Президент повинен був обиратись парламентом на строк повноважень парламенту, а уряд формувався б парламентом і був йому підзвітним. Таким чином, самостійники-соціалісти проголо­шували створення типової парламентської республіки.

Українська партія соціалістів-революціонерів пропагувала ут­ворення республіки з однопалатним парламентом - Сеймом і вико­навчої влади у вигляді Ради міністрів, обраної Сеймом.

Звичайно, це не весь спектр політичної думки партій і громадсь­ких організацій на початку XX ст. В Україні, але він однозначно підтверджує, що українська суспільно-політична думка підтримува-

55


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

ла демократичну форму організації суспільства, започатковану Ко­зацькою республікою, узагальненням якої була Конституція Пилипа Орлика, чинна на Правобережній Україні до 1714 року.

1.2.4. Центральна Рада

Революційні змагання в Україні у період після петроградської Лютневої революції 1917 року переросли у спробу відновлення ук­раїнської державності. Російська імперія захиталася і її національно-територіальні складові почали боротьбу за автономію і незалежність.

З березня 1917 року у Києві лібералами з українських посту­повців разом із соціал-демократами була сформована Центральна Рада на чолі з Михайлом Грушевським. 4 березня Центральна Рада повідомила Тимчасовий Уряд про своє утворення, а вже 6-8 квітня скликала Всеукраїнський Національний Конгрес, на який прибуло 900 делегатів від усіх українських губерній, а також запрошені пред­ставники з Петрограда, Москви, Криму і Холмщини (разом близько 1500 чоловік). Конгрес проголосив курс на автономію України і до­ручив Центральній Раді розробити статут цієї автономії, обрав 300 представників до нового складу Центральної Ради, а її головою Ми­хайла Грушевського. Заступниками (товаришами) Грушевського були обрані Сергій Єфремов і Володимир Винниченко. Так був утворе­ний перший представницький орган України: громадяни обрали де­легатів, а ті - депутатів.

У травні 1917 року у Києві відбулися Всеукраїнські з'їзди — військовий, селянський і робітничий. Всі вони підтримали Централь­ну Раду і її курс на автономію.

Виконуючи волю Всеукраїнського Національного Конгресу і Всеукраїнських з'їздів, Центральна Рада 23 червня 1917 року прого­лосила автономію України 1-им Універсалом, а 28 червня сформува­ла тимчасовий уряд - Генеральний секретаріат на чолі з В.Винни-ченком, до якого ввійшло 8 міністрів: П.Христюк (генеральний пи­сар), Х.Барановський (міністр фінансових справ), С.Єфремов -(міністр міжнаціональних справ), С.Петлюра (міністр військових справ), Б.Мартос (міністр земельних справ), В.Садовський (міністр


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

судових справ), М.Стаскж (міністр харчових справ) та І.Стешенко (міністр освіти). За рішенням Центральної Ради було створено ком­ітет - Малу Раду, якій підпорядковувався Генеральний секретаріат. 29 липня Мала Рада затвердила "Статут Генерального секретаріа­ту", де були виписані права і обов'язки першого уряду України.

16-19 жовтня у Чигирині відбувся з'їзд вільного козацтва, який обрав Павла Скоропадського Наказним Отаманом і прийняв Статут вільного козацтва, який затвердив Генеральний Секретаріат 26 листопада 1917 року.

На той час до Центральної Ради входило 822 депутати (дода­лися депутати від Українського національного Конгресу і Всеукраї­нських з'їздів). 23 вересня Центральна Рада скликала у Києві з'їзд поневолених народів Росії, який одноголосно ухвалив, що "Росія має бути федеративною республікою ". Проте 7 листопада 1917 року у Петрограді відбувся більшовицький переворот і плани федералізації Росії зазнали краху.

У зв'язку з переворотом у Петрограді київські більшовики 10 листопада організували повстання робітників "Арсеналу". Воно було придушене, і владу в Україні перебрала до рук Центральна Рада.

20 листопада 1917 року Ш-ім Універсалом вона проголосила створення Української Народної Республіки (УНР). Цей Універсал скасовував приватну власність на землю, впроваджував 8-годинний робочий день, контроль держави над виробництвом, і проголошував свободу совісті, слова, друку, зборів та профспілок.

25 листопада 1917 року Центральна Рада прийняла закон, у якому закріплювалося "виключне право Української Центральної Ради видавати закони для УНР ".

Законодавча робота Центральної Ради була достатньо інтенсив­ною. У 1917 році вона прийняла низку важливих законів, наприклад:

           про створення суду в Україні іменем УНР;

           про вибори до установчих зборів УНР;

           про амністію;

           про виключне право Центральної Ради видавти законодавчі
акти УНР;

57


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

           про утворення Генерального Суду;

           про апеляційні суди в УНР;

           про прокурорський догляд;

           про шкільне правління;

           про державні кошти УНР;

           про головну скарбницю УНР;

           про Український державний банк;

           про скасування Дворянського і Селянського банків;

           про цукрову монополію.

Після проголошення УНР більшовики вирішили ліквідувати „ Центральну Раду і з цією метою 17 грудня 1917 року скликали Всеук­раїнський з'їзд Рад, але більшість із двох тисяч його делегатів підтри­мали Центральну Раду, обравши головою Михайла Грушевського. Тоді більшовики на чолі з Затонським (всього 124 делегати) переїхали до Харкова, де 24-25 грудня провели свій з'їзд, що проголосив Україну Республікою Рад у складі федеративної Російської Республіки.

Одразу ж після цього Петроградський Раднарком послав більшовицькі війська на чолі з Антоновим-Овсієнком і Муравйовим в Україну, які вже наприкінці грудня захопили Харків, Полтаву і Чернігів. Так почалася більшовицька окупація України.

У відповідь на це 25 січня 1918 року Центральна Рада затвер­дила ІУ-ий Універсал, яким проголосила:

"Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою ук­раїнського народу ".

Четвертий Універсал проголосив Україну парламентською рес­публікою, унітарною державою з демократичним режимом. Законо- ч давчі функції надавалися Українській Центральній Ради, а виконавчі - Раді Народних Міністрів.

Таким чином, з прийняттям Четвертого Універсалу Центральна Рада отримала юридичне право здійснювати законотворчу діяльність. Суб'єктами права законодавчої ініціативи визнавалися члени Малої Ради та Генеральний Секретаріат. Законопроекти вносилися до Малої

58


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Ради, розглядалися комісією Малої Ради і обговорювалися на її збо­рах. Для розгляду законопроекту встановлювався необхідний кворум, що складав 2/3 від загального числа членів Малої Ради. Законопроект приймався більшістю голосів, присутніх на зборах.

Українські більшовики за допомогою пропаганди домоглися нейтралітету основних українських полків: імені Сагайдачного, До­рошенка, Богдана Хмельницького, Шевченка, Грушевського. Тому проти більшовицьких військ Росії Центральна Рада змогла направи­ти тільки 600 курсантів Першої юнацької військової школи імені Богдана Хмельницького під командуванням сотника Аверкія Гонча­ренка і 130 студентів університету Святого Володимира під коман­дуванням сотника Омельченка. У бою з більшовицькими формуван­нями під Крутами 29 січня 1918 року загинуло 300 юнаків, з них близько 30-ти студентів.

Проголошення незалежності УНР і наступ більшовиків Росії активізували дії українських більшовиків, які підняли повстання кількох заводів у Києві. На придушення заколоту були направлені січові стрільці і полки вільного козацтва, які 4 лютого зайняли "Ар­сенал". Проте Центральна Рада не мала достатньо сил, щоб протис­тояти зовнішній і внутрішній більшовицькій навалі.

Більшовицькі війська під командуванням Муравйова 9 лютого 1918 року зайняли Київ, де розстріляли понад 6000 чоловік, голов­ним чином офіцерів царської армії. Проте в Києві більшовики про­трималися лише до 1 березня.

В березні 1918 року Центральною Радою було підписано Бре­стський договір і більшовики змушені були відступити під тиском німецьких військ, що зайняли Україну згідно з берестейськими до­мовленостями.

Центральна Рада повернулася до Києва 7 березня, але пропра­цювала вона тільки до 29 квітня. За цей період, у березні-квітні 1918 року після вигнання з Києва більшовиків, Центральна Рада (Мала Рада) прийняла ще низку законів:

           про ратифікацію Брестської мирної угоди;

           про державний прапор УНР;

59


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

           про випуск знаків Державної скарбниці;

           про випуск розмінних монет Державної скарбниці;

           про Вищу економічну раду республіки.

Останнім законодавчим актом Малої Ради було прийняття Кон­ституції УНР 29 квітня 1918 року. Цього дня на засіданні Централь­ної Ради голова Комісії з вироблення Конституції Степаненко до­повів про основні засади конституційного устрою України, що виз­началися "Статутом про державний устрій, права і вольності УНР" (Див. додаток 1.1).

"Статут" було підготовлено за зразками демократичних кон­ституцій Європи та США. Він запроваджував поділ влади на три гілки. Законодавчу владу здійснювали Всенародні Збори УНР, що обиралися шляхом всенародного голосування, виконавчу владу здійснювала Рада Народних Міністрів, а вищою судовою установою проголошувався Генеральний Суд, що обирався Всенародними Збо­рами, визначав касаційні функції для всіх судів і мав право судити членів Всенародних Зборів і членів Ради Міністрів.

За "Статутом" народ здійснював владу через Всенародні Збо­ри УНР. Вони обиралися на підставі "загального, рівного, безпосе­реднього, таємного і пропорційного голосування всіх, хто корис­тується громадянськими і політичними правами в Україні і в них судом не обмежений ". До структури Всенародних Зборів УНР вхо­дили Голова, Президія, Рада старшин та комісії Центральної Ради. "Статутом" передбачалася оплата праці депутатів, а їх повноважен­ня припинялися у разі закінчення повноважень Всенародних Зборів, що обиралися на три роки.

Суб'єктами законодавчої ініціативи призначалися Президія разом з Радою Старшин Зборів, партійні фракції Всенародних Зборів, група депутатів у кількості ЗО чоловік, Рада Народних Міністрів УНР та органи місцевого самоврядування, які об'єднують не менше 100 тисяч виборців. Законодавча ініціатива здійснювалася за допомогою подання законопроекту. Законопроекти подавалися на розгляд комісій Всенародних Зборів. За результатами розгляду в комісіях готувалася доповідь, в результаті обговорення якої приймався закон більшістю

60


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

голосів при кворумі 2/3 депутатів Всенародних Зборів. Конституційні закони приймалися більшістю у 3/5 присутніх депутатів і вводилися в дію тільки після обрання нового складу Всенародних Зборів.

Всенародні Збори формували Раду Народних Міністрів. Голо­ва Зборів погоджував кандидатури міністрів з Радою Старшин Зборів, після чого вони затверджувалися Всенародними Зборами. Рада На­родних Міністрів несла повну відповідальність перед Всенародни­ми Зборами.

Генеральний Суд УНР також обирався Всенародними Збора­ми, він ніс відповідальність за вибори до Всенародних Зборів і міг судити депутатів і членів Ради Народних Міністрів за поданням Все­народних Зборів (2/3 голосів). Суд був незалежним, тому що "судо­вих рішень не можуть змінити ні законодавчі, ні адміністративні органи влади ".

Дуже цікаво вирішував "Статут" питання національних мен­шин. Для них забезпечувалося право національно-персональної ав­тономії. Встановлювався вищий законодавчий орган, Національні Установчі Збори, що обиралися на основі пропорційного представ­ництва. Всі постанови, що стосуються Національного Союзу, мали розглядатися і затверджуватися Всенародними зборами УНР.

29 квітня 1918 року Українська Центральна Рада обрала Пре­зидентом УНР Михайла Грушевського, після чого передала владу гетьману Скоропадському.

Ці події були цілком закономірними: при розпорошенні пол­ітичних сил Центральна Рада була неспроможна керувати державою. По-перше, в Центральній Раді велася безкінечна боротьба між різни­ми групами. По-друге, Генеральний Секретаріат, а потім і Рада На­родних Міністрів постійно змінювалися, наслідком чого стало без­владдя на місцях. По-третє, Центральна Рада в умовах громадянсь­кої війни не мала війська. І, насамкінець, соціальні реформи, що про­водилися Центральною Радою, не були послідовними. Так, наприк­лад, спочатку була проголошена ліквідація приватної власності на землю, а потім Генеральний Секретаріат заявив, що ця заява є лише декларативною. Це, звичайно, не влаштовувало як землевласників, так і тих, хто хотів отримати землю.

61


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

1.2.5. Законодавча влада за Гетьманату.

У 1918 році, як вже згадувалося вище, Центральна Рада підпи­сала Брестський мир і вигнала більшовиків за допомогою німець­ких військ. Проте німці їй не довіряли і зробили все, щоб передати владу гетьману. З цією метою було скликано 29 квітня 1918 року Хліборобський конгрес за участю 8000 делегатів. Він одноголосно обрав Павла Скоропадського гетьманом України, а 30 квітня при­бічники новообраного гетьмана захопили всі державні установи. В Україні розпочався період Гетьманату.

Безпосередньо в перевороті німці участі не брали, але висуну-ли до майбутнього уряду ряд умов: визнання Брестської угоди, роз­пуск Центральної Ради, відновлення права власності на землю тощо.

Правовою базою діяльності Гетьманату слугували два доку­менти:

1.                  Грамота до всього Українського народу (Додаток 1.2).

2.        Закони про тимчасовий устрій України (Додаток 1.3).

Ці два документи були підписані Гетьманом всієї України Пав­лом Скоропадським і Отаманом Ради Міністрів Михайлом Устимо-вичем.

У "Грамоті до всього Українського народу" Гетьман проголо­сив існування незалежної "Української держави" і оголосив себе Геть­маном з правом призначати Кабінет міністрів. У цьому документі проголошувалося "право приватної власності, як фундамент куль­тури і цивілізації", свобода "купівлі - продажі землі", "повернення повної свободи торгівлі і приватного підприємництва".

"Закони про тимчасовий устрій України" складалися з семи розділів:

1.                 Про Гетьманську владу;

2.                 Про віру;

3.        Права і обов'язки українських козаків і громадян;

4.        Про закони;

5.                 Про Раду Міністрів;

62


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

6.                 Про Фінансову Раду;

7.                 Про Генеральний Суд.

Перший розділ визначав статус гетьмана та його компетенція. Без підпису гетьмана закони не мали сили. Він призначав Отамана Ради Міністрів, затверджував і скасовував Кабінет у повному складі, керував зовнішніми зв'язками, був головнокомандувачем і мав пра­во помилування засуджених. Як бачимо, всі традиційні гілки влади знаходилися під повним контролем Гетьмана.

Рада Міністрів була вищим органом державного управління. Відповідальність за ефективність роботи Ради Міністрів ніс Отаман Ради Міністрів і міністри. Отаман Ради Міністрів на правах члена входив до Фінансової Ради, що була "вищою народною інституцією у справах державного кредиту і фінансової політики ". Розглянуті справи у Фінансовій Раді завжди повинні були подаватися на пере­вірку гетьману.

Таким чином, як рішення Ради Міністрів, так і рішення Фінансо­вої Ради вимагали ухвали Гетьмана і без його санкції були недійсними.

Судова влада в "Законах" була представлена Генеральним Су­дом. Він мав статус "вищого " і виступав захисником закону "у спра­вах судових та адміністративних". Генеральний суддя та члени Ге­нерального Суду призначалися Гетьманом.

"Закони" визначали, що "Українська держава керується на твердих основах законів [...], без виключення обов'язкових для всіх українських підданих і чужинців".

За правління Павла Скоропадського було видано близько 500 за­конодавчих актів. Творцем законодавчих актів були міністерства, які по­давали законопроекти до Державної канцелярії для підготовки до розг­ляду Радою Міністрів. До Державної канцелярії входили: державний секретар, якого призначав гетьман, три товариші (заступники), Юридична рада, Департамент законодавчих справ, Термінологічна комісія, відділ кодифікації законів і секретаріат Ради Міністрів. Після схвалення Радою Міністрів Державна канцелярія вносила до тексту закону поправки міністрів і подавала на підпис Отаманові Ради Міністрів. Закон набував силу після підпису гетьмана і публікувався у державному бюлетені і пресі.

63


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Гетьман доручив Державній раді створити комісію для підго­товки закону про вибори до Сейму. Рада Міністрів подала Державній канцелярії рекомендації, щоб у законі було передбачено загальне пряме виборче право при таємному голосуванні. Сейм повинен був почати роботу 15 лютого 1919 року.

Але проти влади гетьмана виступила Директорія, створена 13 листопада 1918 року на таємних зборах Українського Національно­го Союзу, Селянської спілки і командирів січових стрільців. До складу Директорії входили В.Винниченко, С.Петлюра, Ф.Швець, О.Андрі-євський, А.Макаренко. Під знамена Директорії стали полк Січових стрільців, Осадний корпус Євгена Коновальця, Запорізька дивізія П.Болбочана, що зайняла Харків і Полтаву, а також Сірожупанна дивізія, що зайняла Чернігівщину.

Гетьман не зміг чинити опору. Країни Антанти не підтримали його уряд. Вони допускали тільки створення федерації народів включ­но з Україною, що входили б до Російської імперії. 18 листопада 1918 року гетьманські війська були розбиті під Мотовилівкою (Василькі­вський район Київської області).

14 грудня 1918 року гетьман Павло Скоропадський зрікся вла­ди. І знову, як і при падінні Центральної Ради, основну негативну роль відіграло роз'єднання національних патріотичних сил. Воло­димир Липинський у "Листах до братів-хліборобів" писав:

"Побили ми себе самі. Ідеї, віри, легенди про єдину, всіх українців об 'єднуючу, вільну і незалежну Україну провідники нації не створи­ли, за таку ідею не боролися " "Трьох синів рідних має сьогодні наша людська громада - Україна хлібороба - гетьманця і неомонархис-та; більш або менш соціалістичного інтелігента - демократа й республіканця, і пролетарія - большевика та інтернаціоналіста ".

Позитивними моментами існування гетьманської влади в Ук­раїні стало відкриття 150 українських гімназій, двох університетів, заснування Української Академії Наук, Українського історичного музею, Національної галереї мистецтв, Національної бібліотеки, Державного українського архіву, Театру драми та опери і Державно-

64


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

го симфонічного оркестру. За цей час до України виключно дипло­матичними зусиллями було прилучено Гомельський повіт Могилі-вської губернії, Річицький, Пінський, Мозирський повіти Мінської губернії, 12 повітів Берестейщини, Холмщина, Підляшшя, Путивльсь­кий, Рильський, Сунджанський, Гайворонський, Білгородський, Ко-рочанський повіти Курської губернії, а також Валуйський повіт Во-ронежської губернії. На правах автономії до України відійшов Крим.

1.2.6. Влада часів Директорії

Директорія утворила свій перший уряд 26 грудня 1918 року. Це були тяжкі часи: на заході територію України захопили польські війська, на сході - більшовицькі, на південному сході - денікінські, на півдні - французькі, а всю зосталу територію займали німецькі й угорські війська, що дотримувались нейтралітету.

Проте ідеї парламентаризму в Україні не відкидалися як за часів Гетьманату, так і за часів Директорії УНР. Гетьман Павло Скоропадсь­кий ухвалив 29 квітня 1918 року "Закон про тимчасовий державний устрій України", як тимчасову Конституцію "до обрання Сойму і відкриття його діяльності". За Директорії УНР роль тимчасової конституції виконували закони "Про тимчасове верховне управлін­ня та порядок законодавства в Українській Народній Республіці" і "Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки".

Ідеї створення демократичної республіки за часів Директорії були викладені у підготовленому комісією проекті "Основного дер­жавного закону Української Народної Республіки", який було оста­точно схалено комісією А.Ніковського у жовтні 1920 року і який пе­редбачав розподіл влад у державі на законодавчу, виконавчу і судову.

Директорія і уряд УНР видали близько 60 законодавчих актів, скликали Трудовий конгрес (близько 593 депутатів), який у перший день роботи (23 січня 1919 року) затвердив Універсал Директорії УНР про створення єдиної соборної України, що був проголошений на Софіївському майдані 22 січня 1919 року:

"Однині воєдино зливаються століттям одірвані одна від одної частини єдиної України - Західно- Українська Народна Респуб-

65


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ліка (Галичина, Буковина, Угорська Русь) і Наддніпрянська Ве­лика Україна. Здійснились віковічні мрії, якими жили і за які умирали кращі сини України. Однині є єдина незалежна Украї­нська Народна Республіка ".

Трудовий конгрес передав владу Директорії, ухваливши закон "Про форму влади в Україні". Для Директорії настали дуже важкі часи. На сторону більшовиків перейшли війська під командуван­ням отаманів М.Григор'єва та Н.Махна, а також Дніпровська диві­зія отамана Зеленого. Території, звільнені німецькими військами, захоплювали більшовики. Домовитися з Антантою Директорія та­кож не змогла, тому що та продовжувала виступати за відновлення єдиної Росії.

15 листопада 1919 року Директорія припинила своє існування, передавши владу С.Петлюрі, який підписав у Варшаві договір з Польщею, за яким землі по Збруч відходили до Польщі. А 18 берез­ня 1921 року Польща підписала у Ризі договір з Радянською Росією, де визнала Українську Соціалістичну Радянську Республіку, забрав­ши собі землі по Збруч.

1.2.7. Верховна Рада УРСР

Незважаючи на початкові успіхи, відновлена УНР протягом 1919 року зазнала поразок від Денікінських, а також більшовицьких червоноармійських військ, яких на допомогу закликала Українська Соціалістична Радянська Республіка (УСРР).

Прихід більшовиків до влади загальмував процеси становлен­ня і формування парламентської республіки. Більшовики оголосили безкомпромісну боротьбу "парламентськім забобонам", назвавши парламенти "буржуазними говорильнями".

У праці "Держава і революція" В.І.Ленін писав:

"Без представницьких установ ми не можемо собі уявити де­мократії, навіть пролетарської демократії, без парламенту можемо і повинні"

66


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Верховною державною владою були проголошені Ради, які за­безпечували виконання законів через депутатів рад всіх рівнів. Ради мали виконкоми, тобто одночасно здійснювали і виконавчу владу. По суті була створена система партійно-адміністративної диктату­ри, де про розподіл влади між різними гілками мова не йшла: "Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні радам народних де­путатів" (Конституція УРСР, стаття 2, 1978 рік).

Принцип народовладдя більшовиками визнавався, а принцип розподілу влади відкидався повністю. При цьому до виборів більшо­вики не допускали "нетрудовий елемент", а народ поділили на робі­тників, трудове селянство, солдатів і трудову інтелігенцію.

Проект Конституції Української Сціалістичної Радянської було прий­нято на III Всеукраїнському 3 'їзді Рад 10 березня 1919 року. Це був політич­ний документ, що базувався на основах марксистсько-ленінської ідеології і який було написано та опубліковано російською мовою. Ця Конституція не ставила за мету побудову незалежної Української держави. Вона проголо­шувала "найтісніше політичне обєднання для спільної боротьби за тор­жество світової комуністичної революції" разом з іншими радянськими республіками, що утворилися на просторах колишньої Російської імперії.

ЗО грудня 1922 року на І з'їзді Рад УСРР увійшла до складу СРСР. Цей крок в подальшому приніс трагічні результати для украї­нського народу, а саме: винищення української інтелігенції у 30-ті роки і голодомор у 1933 році, коли в Україні від голоду померло більше 6 млн. чоловік, тому що хліб було вивезено до Німеччини, як плату за інвестиції у промисловість.

15 травня 1929 року XI Всеукраїнський з'їзд Рад затвердив нову Конституцію УСРР. Це була Конституція анітрохи не відмінна від тодішньої Конституції СРСР. Вона проголошувала входженняя УСРР до СРСР, і визначала за республікою наступні декларативні права:

           ухвалення власної Конституції;

           територіальне верховенство;

           створення власних органів державної влади і державного
управління;

           обрання повноважних представників України до Ради націо­
нальностей ЦВК СРСР та делегатів на Всесоюзний з'їзд Рад;

67


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

           здійснення законодавства и управління у межах своїх по­
вноважень;

           право на законодавчу ініціативу у вищих органах СРСР.

Дія Конституції УСРР 1929 року припинилася з прийняттям Конституції УРСР XIV Всеукраїнським З'їздом Рад у 1937 році, яка була проголошена Конституцією соціалізму, що переміг. Відповідно до цієї Конституції у 1938 році була вибрана Верховна Рада Украї­нської РСР першого скликання.

До Вверховної Ради було обрано 304 депутати за нормою 1 депутат від 100 тисяч виборців. Поскільки кількість виборчих ок­ругів постійно збільшувалася, то у 1978 році обиралося вже 650 де­путатів.

За Конституцією 1937 року Верховна Рада визнавалася єди­ним законодавчим органом Української РСР. її сесії скликалися Пре­зидією Верховної Ради Української РСР два рази на рік. До структу­ри Верховної Ради входили:

           Рада Старійшин Верховної Ради УРСР;

           Президія Верховної Ради УРСР у складі Голови, Першого
заступника, заступника, секретаря і 19 членів Президії;

           Партійна група Верховної Ради УРСР;

           Слідчі та ревізійні комісії;

           Постійні комісії Верховної Ради УРСР - мандатна, бюд­
жетна, законодавчих передбачень.

Президія Верховної Ради, яка вважалася колегіальним главою держави, обиралася на сесії і була підзвітна Верховній Раді, як і Рада Міністрів та Верховний Суд. Вона мала право видавати укази. Та­ким чином, наступні елементи розподілу влад були присутніми у Конституції 1937 року:

           Верховна Рада проголошувалася єдиним законодавчим ор­
ганом;

           Верховна Рада не мала права втручатися в компетенцію

68


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

колективного глави держави - Президії Верховної Ради, а також Ради Міністрів;

           Президія Верховної Ради не мала права вносити зміни і
доповнення у чинні закони;

           Рада Міністрів проголошувалася вищим виконавчим орга­
ном державної влади.

При Верховній Раді утворювалася Рада Старійшин з рекомен­даційними функціями. До її складу входили Голова Верховної Ради та його заступники, Голова Президії Верховної Ради, його заступни­ки і секретар, голови постійних комісій і представники депутатів від областей.

До складу Партійної групи входили всі депутати-комуністи. Партійна група виробляла узгоджену позицію з усіх питань, які роз­глядала сесія. Група проводила засідання перед початком роботи сесії. Вона визначала порядок денний, регламент засідань, тези допові­дей, законопроекти та кандидатури на державні посади.

Четверту Конституцію УРСР було прийнято 20 червня 1978 року позачерговою сьомою сесією Верховної Ради Української РСР. Вона проголошувала побудову розвинутого соціалістичного суспіль­ства і, як і Конституція 1937 року, обмежувала суверенні права Ук­раїнської РСР, визначаючи, що на території республіки закони СРСР є обовя'зковими.

Статус Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади не змінився. Структура Верховної Ради не зазнала суттєвих змін. До Верховної Ради обиралося 650 депутатів строком на 5 років.

Відповідно до статті 106 цієї Конституції Президія Верховної Ради проголошувалася постійнодіючим органом Верховної Ради, що виконує функції найвищого органу державної влади у період між сесіями, тобто Президія була колективним органом з функціями гла­ви держави. Вона мала право видавати Укази, давати тлумачення дію­чих законів, проводити всенародні опитування, скасовувати поста­нови і розпорядження обласних рад, створювати і ліквідувати міністерства і державні комітети за поданням Ради Міністрів, звільня­ти з посад і призначати міністрів, надавати права громадянства, при-

69


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

своювати почесні звання, вручати нагороди від імені Президії Вер­ховної Ради СРСР, призначати і відкликати повноважних представ­ників Української РСР в іноземних державах, та приймати вірчі гра­моти дипломатичних представників іноземних держав.

Конституція чітко визначила статус постійних комісій, які діяли відповідно до Положення про постійні комісії Верховної Ради Українсь­кої РСР. Положення було затверджено Верховною Радою УРСР 25.03.1980 року. Воно регламентувало процедуру формування постійних комісій і визначало їх функції і повноваження. Верховна Рада УРСР фор­мувала Мандатну комісію, Комісію у закордонних справах і постійні комісії з питань державного і господарського будівництва та соціально-культурної сфери. Кількість постійних комісій не була обумовлена і мог­ла змінюватися протягом строку повноважень Верховної Ради УРСР. Діяльність постійних комісій координувалася Президією Верховної Ради.

Постійні комісії мали дуже широкі повноваження:

           Підготовка пропозицій для розгляду Верховною Радою;

           Підготовка висновків у питаннях, які виносяться на розг­
ляд Верховної Ради;

           Сприяння державним органам і установам у дотриманні
законів СРСР і УРСР;

           Контроль за діяльністю міністерств і державних комітетів УРСР,
республіканських організацій і місцевих державних органів;

           Контроль за діяльністю установ і організацій союзного
підпорядкування.

Конституція зобов'язувала всі державні органи, громадські організації і службових осіб виконувати вимоги комісій та надавати їм необхідні матеріали. Рекомендації комісій розглядалися держав­ними органами, а інформація про вжиті заходи обов'язково надсила­лася до комісій. Таким чином, постійні комісії отримали право ши­рокого контролю за діяльністю Ради Міністрів та інших державних установ і організацій.

Отже, Конституція 1978 року закріпляла за Верховною Радою статус найвищого органу державної влади, наділяючи його законо-

70


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

давчими і контрольними функціями. До повноважень Верховної Ради в сфері державного управління зокрема входило:

           проведення єдиної соціально-економічної політики;

           управління галузями народного господарства;

           управління житловим і комунальним господарством;

           управління житловим будівництвом і благоустроєм міст;

           керівництво шляховим будівництвом і транспортом;

           керівництво народною освітою, охороною здоров'я, зак­
ладами культури;

           соціальне забезпечення тощо.

До законодавчих повноважень належало:

           прийняття Конституції і змін до неї;

           розробка і прийняття законів;

           розробка і затвердження державних планів економічного і
соціального розвитку;

           розроблення і затвердження державного бюджету;

           встановлення порядку користування землею, надрами, во­
дами, лісами тощо.

До контрольних функцій входило:

           здійснення контролю за додержанням Конституції;

           затвердження звітів про виконання планів економічного і
соціального розвитку;

           затвердження звіту про виконання державного бюджету
тощо.

Верховна Рада Української РСР довший час працювала без Регламенту. Лише у 1980 році його було прийнято. Відповідно до цього Регламенту, Президія Верховної Ради скликала сесії двічі на рік, надсилаючи депутатам запрошення одночасно з переліком пи­тань, що вносились до розгляду.

Таким чином, Верховні Ради радянських часів формально мали багато спільного з парламентами, але за своєю суттю такими не були.

71


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Вони існували неавтономно і були на верхівці ієрархії рад всіх рівнів. Верховні Ради радянських часів не були парламентами ще й тому, що не діяли постійно. Сесії Верховної Ради скликалися двічі на рік на короткі проміжки часу. Це були декоративні зібрання депутатів для схвалення законів і оприлюднення рішень партійно-адміністративних органів.

Проте Верховна Рада радянських часів, як і парламенти інших країн світу, формувалася шляхом виборів народних депутатів. Ці вибори, однак, були специфічними. Партійні органи формували кон­тингент депутатів, виходячи з пропорційного репрезентування жінок, робітників, вчителів, лікарів, вчених та безпартійних. Тож до Вер­ховної Ради обиралися "кращі представники блоку комуністів і без­партійних" на безальтеративній основі при повному контролі парт­ійних структур. Як правило, оголошувалося, що за кожного канди­дата проголосувало не менше 99,9% виборців.

Ситуація з виборами до Верховної Ради України змінилася у 1990 році. Ці вибори проводилися на альтернативній основі: канди­датів у депутати висували трудові колективи, а Комуністична партія хоча й висувала своїх представників, але на загальних підставах. За законом депутати мали право працювати на своїх робочих місцях і одночасно бути депутатами Верховної Ради, що почала працювати на постійній основі.

1.2.8. Верховна Рада України

Законодавча діяльність, близька до стандартів законотворчості демократичних парламентів світу, почалася в Україні з Верховної Ради України 1-го скликання (на той час вона за обліком радянської хронології була Верховною Радою УРСР 12-го скликання). Вона була обрана на підставі "Закону про вибори в Українській РСР" відповід­но до Конституції Української РСР 1978 року і розпочала свою робо­ту 15 травня 1990 року.

Відповідно до вимог Декларації про державний суверенітет Ук­раїни, яка була прийнята Верховною Радою України 16 липня 1990 року, Верховна Рада почала вносити необхідні зміни до діючої Конституції Української РСР та інших законодавчих актів республіки. Нижче ми наводимо стислий перелік і короткий опис найважливіших з них.

72


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Перший закон, "Про зміни і доповнення Конституції Украї­нської РСР", було прийнято 24 жовтня 1990 року. У цьому Законі була анульована Стаття 6 Конституції, що проголошувала Комуні­стичну партію керівною і спрямовуючою силою суспільства. Стат­тею 7 проголошувалась багатопартійна система:

Політичні партії, громадські організації і рухи через своїх пред­ставників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших формах беруть участь у розробці і здійсненні політики рес­публіки, в управлінні державними і громадськими справами на основі їх програм і статутів, відповідно до Конституції Ук­раїнської РСР і чинних законів.

Не допускається створення і діяльність партій, інших громадсь­ких організацій і рухів, що ставлять за мету зміну шляхом на­сильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також: підрив її безпеки, розпалювання національної і релігійної ворожнечі"

Стаття 49 надала громадянам право об'єднання і участі в пол­ітичних партіях. Після цього в Україні з'явилось законодавчо закрі­плене право створення багатопартійної системи:

"Громадяни Української РСР мають право об 'єднуватись у політичні партії, інші громадські організації, брати участь у рухах, що сприяють задоволенню їх законних інтересів. Здійснення цього права не підлягає жодним обмеженням, крім тих, які передбачаються законом і є необхідними для інте­ресів державної чи суспільної безпеки, громадського порядку або захисту прав та свобод громадян.

Політичним партіям і громадським організаціям гарантують­ся умови для виконання своїх статутних завдань ".

Варто зазначити, що Україна тоді ще знаходилася у складі СРСР,

73


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

але у Статті 71 зазначалося: "На території Української РСР забез­печується верховенство законів республіки ". Фактично це означало, що Україна входить до Союзу РСР на правах незалежної держави.

Верховна Рада України 1 -го скликання вперше в Україні зап­ровадила Конституційний суд. Стаття 112 проголошувала:

"Конституційний суд Української РСР обирається Верховною Радою Української РСР на десять років з числа спеціалістів у галузі правау складі Голови, заступника Голови і 23 членів Суду ".

Також вперше захист кордонів країни і встановлення диплома­тичних стосунків з іноземними державами було покладено на Раду Міністрів Української РСР:

"Рада Міністрів Української РСР:

          вживає заходів у межах, встановлених Конституцією Ук­
раїнської РСР, щодо забезпечення державної безпеки і обо­
роноздатності країни;

          здійснює керівництво у галузі відносин Української РСР з
іноземними державами та її участі в діяльності міжна­
родних організацій "

Статтею 162 визначалася незалежна прокуратура:

"Найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів всіма міністерствами, державними комітетами і відомства­ми, установами та організаціями, виконавчими і розпорядчи­ми органами місцевих Рад народних депутатів, колгоспами, кооперативами та іншими громадськими організаціями, служ­бовими особами, а також: громадянами на території Украї­нської РСР здійснюється Генеральним прокурором Українсь­кої РСР і підлеглими йому прокурорами. "

Приймаючи перший закон про зміни до Конституції УРСР, Вер­ховна Рада того ж дня створила комісію з розробки нової Конституції. За

74


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

досить короткий час ця комісія розробила "Концепцію нової Консти­туції України", яка була ухвалена Верховною Радою 19 червня 1991 року.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верхов­на Рада прийняла ряд законів і постанов, що визначали незалежний статус державних установ і відомств, що раніше були підпорядко­вані союзним органам. Так, Постановою від 29 листопада 1990 року найвищим органам державної влади і управління республіки були підпорядковані внутрішні війська, а також навчальні заклади Міністерства Внутрішніх справ СРСР, розташовані на території УРСР, а 4 грудня 1990 року законом " Про державну податкову служ­бу" органам державної влади УРСР було підпорядковано податкову службу, до цього підвладну Москві. 5 грудня 1990 року було прийня­то Закон "Про бюджетну систему Української РСР", яка відокрем­лювала Бюджет Української РСР від Бюджету Союзу РСР.

21 травня 1991 року було прийнято Закон "Про зміни і допов­нення Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв'язку з удосконаленням системи державного управління". Цим законом до Конституції вводилися Статті 115 і 116, відповідно до яких замість уряду Верховна Рада призначала Кабінет міністрів, до складу якого входили прем'єр-міністр, віце-прем'єри і міністри.

5 липня 1991 року до Конституції Української РСР була внесе­но положення про заснування поста Президента Української РСР. Було введено главу 12-прім, стаття 114 якої визначала:

"Президент Української Радянської Соціалістичної Республі­ки є найвищою посадовою особою Української держави і гла­вою виконавчої влади, ...очолює систему органів державного управління, ... представляє Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду Прем 'єр-Міністра, за погодженням з Верховною Радою призначає міністрів з питань оборони, на­ціональної безпеки і надзвичайних ситуацій, внутрішніх справ, закордонних справ, фінансів, юстиції, Голову комітету дер­жавної безпеки ".

Крім цього, було прийнято закон про повноваження Президен-

75


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

та України, який надавав главі держави необхідні повноваження для управління державою.

До 24 серпня 1991 року Україна залишалася у складі СРСР, але закони, які приймала Верховна Рада визначали Україну, відповідно до Декларації про державний суверенітет, як суверенну державу.

24 серпня 1991 року Верховна Рада прийняла "Акт проголо­шення незалежності України", у якому проголосила "...незалежність України та створення самостійної української держави - УКРАЇ­НИ". 4 вересня 1991 року Верховна Рада прийняла постанову про підняття над Верховною Радою синьо-жовтого прапора, що "... символізує миролюбну українську державу в образі чистого неба і хлібного лану ".

17 вересня 1991 року було прийнято черговий закон, "Про вне­сення змін і доповнень до Конституції Української РСР", відповідно до якого у тексті Конституції назви "Українська Радянська Соціалістич­на Республіка" та "Українська РСР" замінялися назвою "Україна".

8 жовтня 1991 року Верховна Рада України прийняла Закон "Про громадянство України", а 25 жовтня 1991 року - "Основні напрями економічної політики України в умовах незалежності", де проголо­шувалося впровадження в Україні ринкової економіки, яке було за­декларовано ще союзним законодавством. 1 листопада 1991 року Вер­ховна Рада України прийняла "Декларацію прав національностей України", а 4 листопада закон "Про національну гвардію України".

5 листопада 1991 року були внесені зміни до статей 162,163 і 165 Конституції України, що стосувалися прокуратури і Генераль­ного прокурора та відповідно до яких Генеральний прокурор став призначатися Верховною Радою України та ставав їй підзвітний.

Суттєві зміни до Конституції України були внесені Законом від 14 лютого 1992 року. Ці зміни стосувалися державного і терито­ріального устрою, повноважень Верховної Ради, посади Президента України і Кабінету міністрів України. Суттю цих змін було розмежу­вання повноважень виконавчої і законодавчої влад.

1 липня 1992 року Верховна Рада України розглянула проект нової Конституції і прийняла постанову "Про проект нової Консти­туції України", у якій постановила винести проект Конституції Ук-

76


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

раїни на всенародне обговорення до 1 листопада 1992 року. Проект було опубліковано у засобах масової інформації, обговорено радами всіх рівнів з залученням громадськості і внесено зауваження та про­позиції на доопрацювання Верховній Раді. Однак новий варіант Кон­ституції так і не був розглянутий Верховною Радою, яка 21 листопа­да 1992 року прийняла Закон "Про тимчасове зупинення повнова­жень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передба­чених пунктом 7-4 Статті 114-5 Конституції України".

Протягом наступних двох років Верховна Рада України прий­няла ще ряд змін до Конституції України, які стосувалися доповнен­ня статей, що були внесені до Конституції раніше. Таким чином на протязі 1990-1994 років через законотворчий процес було напрацьо­ване необхідне правове поле для функціонування законодавчої і ви­конавчої влад.

8 червня 1995 року Президент України Леонід Кучма підписав з Верховною Радою Конституційну Угоду, яка обумовлювала, що нова Конституція України буде підготовлена і прийнята через рік, що і було здійснено 28 червня 1996 року. Стаття 85 цієї Конституції визначила повноваження парламенту України - Верховної Ради.

1.3. ОСНОВНІ ЗАСАДИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ 1.3.1. Формування основних ідей парламентаризму

Єдиним джерелом влади у демократичній державі є народ. Структура влади побудована так, що державні справи вирішуються за його волею. Оскільки пряме правління народу державними спра­вами в сучасних умовах є практично неможливим, народ здійснює свою волю через представників, яких обирає за допомогою законо­давчо закріпленої процедури виборів. Так обираються голова вико­навчої влади (президент) і представники законодавчої влади (парла­мент). Таким чином, народ опосередковано, через своїх представ­ників (депутатів) стає автором законодавчих актів, що визначають суспільно-політичні норми життя суспільства.

77


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ____________________________

У всіх демократичних країнах закони схвалює парламент, що є його основною функцією, яку він не повинен передавати виконавчій владі ні за яких обставин.

"Оскільки повноваження законодавчого органу походять від народу шляхом позитивного добровільного дозволу й установ­лення, вони не можуть порушувати межі цього дозволу; а ос­кільки він передбачає лише творення законів, а не законодавців, то законодавчий орган не має права передавати свої повнова­ження на творення законів до інших рук" (Джон Локк).

Діяльність парламенту є надзвичайно важливою і суттєво впли­ває на діяльність виконавчої і судової влад, а отже і на суспільно-політичне життя країни. Такий стан речей закріплено конституцією держави у положеннях про повноваження парламенту у системі уп­равління державою.

Парламент є органом представницької влади. Він є основною владною структурою держави, що може протистояти виконавчій владі у її прагненні отримати якнайбільше прав для виконання власних повноважень. Будь-який дисбаланс у протистоянні цих двох гілок влади завжди несе у собі елемент загрози для демократії. На протязі багатьох століть знані світові філософи, політологи та соціологи, працюючи над теоретичними засадами побудови демократичного суспільства, намагалися врахувати всі можливі прояви негативних рис характеру людей, які стоять при владі, щоб створити такі.умови, за яких неконтрольовані дії владних осіб були б неможливими.

"При створенні системи, за якою люди керуватимуть людь­ми, найбільша складність полягає в тому, що спершу треба надати урядові змогу контролювати підлеглих, а потім зму­сити його контролювати себе. Накопичення всієї влади - за­конодавчої, виконавчої і судової - в одних руках, чи то однієї особи, чи кількох, а чи багатьох, незалежно від того, чи вона спадкова, чи самозвана, чи виборна, - можна з певністю виз­начити як тиранію " (Джеймс Медісон).

78


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

У більшості європейських країн парламенти створювались як органи протидії необмеженій владі монарха. В Англії, наприклад, політичні тези проти королівської влади почали публікуватися по­чинаючи з XII століття. У цих творах говорилося, що законодавча влада повинна належати королю, знатним людям і народу. Перше розгорнуте вчення про владу містилося у творах Джона Локка, який був прихильником конституційної монархії. Він вперше запропону­вав теорію поділу влад, за якою вона б розподілялась на три гілки:

           законодавчу, яка приймає закони;

           виконавчу, яка виконує закони; і

           союзну (федеративну), яка відає зовнішньою політикою.

За теорією Локка влади повинні бути нерівноправними. За­конодавча влада має найвищий статус, але не є абсолютною. Вона є довіреною владою від народу, якому належить верховна влада. Ідеї Джона Локка мали важливе значення для ліквідації монархіч­ного правління у Великобританії: королю Карлу І у 1640 році відру­бали голову, а в 1688 році в Англії утвердилася конституційна мо­нархія.

Творцем класичної теорії розподілу влад вважається Шарль Монтеск'є. Він запропонував розрізняти три основні гілки влад: за­конодавчу, виконавчу і судову. їх статус був рівним, таким чином встановлюючи баланс між владами і запобігаючи узурпації влади будь-якою з гілок. Монтеск'є писав, що якщо влади знаходяться в різних руках, а їх керівництво належить до однієї партії, то свобода в країні знаходиться під загрозою.

Шарль Монтеск'є вважав, що найкращим правлінням є зміша­не, у якому присутні три елементи: монархічний, аристократичний і народний. У конституційній монархії король очолює виконавчу вла­ду, а законодавча влада належить парламенту. Монтеск'є підтриму­вав двопалатний парламент. Він вважав, що одна палата повинна бути народною, а друга палата репрезентуватися спадковою знаттю. Па­лати повинні контролювати одна одну. Палата спадкової знаті по­винна була бути арбітром між виконавчою і законодавчою владою.

79


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Праці Монтеск'є мали великий вплив на розвиток суспільної політологічної думки. На базі його ідей була розроблена Конститу­ція США, прийнята у 1789 році, що стала взірцем конституцій з чітким розподілом влад на законодавчу, виконавчу і судову.

Ідеї Монтеск'є грунтовно розвинув і розробив Емануїл Сієс. За його теорією прості люди не можуть правити державою. Це мо­жуть робити їх представники. Проте виборці певного депутата не можуть нав'язувати йому свою волю. Депутати є представниками всього народу, а не своїх виборців. Вони повинні здійснювати зако­нотворчість, визначаючи "загальний інтерес".

Будучи переконаним, що прості громадяни не здатні керувати державою, Сієс заявляв про абсолютні переваги представницької демократії над безпосередньою демократією. Він сформулював кон­цепцію депутатського мандату: мандат повинен бути вільним, депу­тат повинен діяти у відповідності зі своїми переконаннями і сумлін­ням. Народ під час виборчого процесу може визначити мету діяль­ності своїх представників, але повинен надати їм повну свободу Дій для досягнення мети. Народ у будь-який час може відкликати своїх депутатів, якщо вони відхиляються від визначених цілей.

Емануїл Сієс стверджував, що влада депутатів повинна бути необмеженою і дорівнювати владі народу. Його ідеї мали великий вплив на політичне життя Франції. Генеральні Штати під впливом його ідей прийняли постанову про неприйнятність імперативних мандатів для депутатів і вільний мандат став основою парламентсь­кого представництва. Наполеон навіть висловив думку, що ідея вільного мандату зробила для Франції більше від численних військо­вих перемог.

Ідеї Сієса впали на сприятливий грунт. У серпні 1789 року Ус­тановчі Збори Франції прийняли Декларацію прав людини і грома­дянина, зміст якої базувався на ідеях природного права. У 1791 році Установчі Збори прийняли Конституцію Францц, у якій були закла­дені ідея розподілу влад Шарля Монтеск'є і ідея вільного мандату парламентарів Еммануіла Сієса. Ці ідеї потім були використані у конституціях Нідерландів (1798 р.), Іспанії (1812р.), Португалії (1822 р.), Італії (1848 р.), Греції (1864 р.) та Німеччини (1871 р.).

ог\


1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Проте конституції вищеназваних країн проіснували недовго. Вони були ліквідовані прибічниками монархізму і лише згодом, на новому етапі історичного розвитку, відроджені в структурі держав­ного управління. Слід визнати, що теорія народного представництва, сформульована у Франції за часів революції не зазнала суттєвих змін до нашого часу. Щоправда, тепер ми не говоримо про те, що народ не може керувати країною, а посилаємося на організаційні перешкоди, які з великими труднощами можуть бути подолані у малих країнах. Таким чином, сучасна теорія парламентаризму криє в собі досвід французьких революційних ідей і англійського консерватизму.

Як було сказано вище, пряме народне управління державними справами у сучасних умовах є неможливим. Проте у деяких країнах Європи елементи прямого народовладдя мають місце. В Іспанії, Італії і Швейцарії за ініціативою певної кількості громадян можуть прово­дитися референдуми законодавчого характеру. Конституція Швей­царії передбачає проведення конституційного і законодавчого рефе­рендумів. Референдум є необхідним як для внесення часткових змін до конституції, так і для повної її зміни. Проте на всенародний рефе­рендум може виноситися і будь-який закон на вимогу 50 тисяч гро­мадян або восьми кантонів через 90 днів після опублікування зако­ну. Будь-який закон може бути затверджений або відхилений про­стою більшістю голосів громадян, які взяли участь у голосуванні.

В Україні відповідно до Конституції референдуми можуть проводитися з наступних питань:

           зміна території країни (призначається Верховною Радою
України);

           затвердження змін до розділів 1,3 і 13 Конституції України (при­
значається Президентом України). Законопроект про внесення
відповідних змін подається до Верховної Ради України Прези­
дентом України або не менше як двома третинами депутатів
від конституційного складу Верховної Ради України. Якщо за­
конопроект буде прийнято на пленарному засіданні Верховної
Ради України двома третинами голосів, то це рішення подаєть­
ся на затвердження референдумом Президентом України;

81


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

• вирішення будь-яких питань за народною ініціативою (Все­український референдум, призначається Президентом Ук­раїни). Для проведення референдуму необхідно, щоб не менше 3 мільйонів громадян, що мають право голосу, підписалися за підтримку референдуму у двох третинах областей України (не менше як по 100 тисяч підписів у кожній з областей).

Порядок проведення референдуму в Україні регулюється за­коном "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

1.3.2. Еволюція виборчого права

Сучасне виборче право суттєво відрізняється від виборчого права часів зародження парламентаризму. Право обирати депутатів спочатку було надане лиш обмеженій кількості громадян держави. Так, у Англії у 1832 році право голосу мали всього 5% дорослого населення. Всі мешканці графств чоловічої статі отримали право голосу лише у 1884 році. Жінки отримали право голосу у 1928 році. У 1969 році віковий ценз було зменшено з 21 до 18 років.

Раніше у багатьох країнах виборче право громадян обмежува­лося майновим цензом, освітою, сплатою податків і часом прожи­вання у даній місцевості. Законами часто встановлювався дуже ви­сокий віковий ценз - не молодше 30 чи 40 років. Проте з часом віко­вий ценз зменшувався і тепер становить від 18 до 25 років.

Еволюція виборчого права призвела до скасування і статевого цензу. На початку XX століття жінки США, Австралії, Норвегії і Фінляндії отримали право участі у виборах. Пізніше статевий ценз було відмінено і в інших демократичних країнах.

Ценз осідлості зберігається у законах більшості країн до цього часу: у США він становить 1 місяць, ФРН - 3 місяці, Франції - 6 місяців, Канаді - 12 місяців, Норвегії і Ісландії - 5 років.

Сьогодні обмеження виборчих прав громадян у більшості країн обумовлюються кримінальним законодавством чи банкрутством.

Для кандидатів у депутати у багатьох країнах вимагається вне-

82


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

сення застави, яка повертається, якщо кандидат набрав необхідну кількість голосів. У багатьох країнах для депутатів встановлене обо­в'язкове голосування, а в Австралії, Бельгії, Люксембургу та Нідер­ландах передбачаються штрафні санкції за неучасть у голосуванні.

Сучасне законодавство зарубіжних країн закріплює принципи загального, прямого, рівного виборчого права при таємному голосу­ванні.

Принцип загального виборчого права означає, що всі громадя­ни держави, які досягли певного віку на день виборів мають право голосу за винятком тих, хто позбавлений права голосу судом або не відповідає цензу осідлості, тобто проживає в країні або на території виборчого округу менший термін, ніж встановлений конституцією.

Принцип прямого виборчого права означає, що громадяни го­лосують безпосередньо за кандидата на виборну посаду. Проте відомі випадки, коли громадяни голосують за виборщиків, а ті обирають кандидата на посаду (так обирають президента США). Верхні пала­ти деяких країн обираються двоступеневими виборами, а парламент Китаю обирається триступеневими виборами.

Принцип рівного виборчого права означає, що:

           кожний виборець має один голос;

           всі беруть участь у голосуванні на рівних підставах;

           округи повинні бути рівночисельні.

Проте принцип рівночисельності виборчого права часто пору­
шується. Так, у Великобританії деякі виборчі округи можуть бути у
4 рази більші за чисельністю від інших, незважаючи на те, що від
кожного округу обирається один член Палати громад. Порушення
            обумовлюються діями правлячої партії, яка визначає межі округів

            так, щоб забезпечити собі вище представництво у парламенті. У США         такі географічні маніпуляції з виборчими округами отримали назву

"джерімендер" від прізвища губернатора штату Масачусетс Джері,
який "нарізав" округи, деякі з них мали обриси саламандри.
                     В системі виборчого права відомим є поділ суспільства на курії,

            так зване куріальне представництво. Так, за законом 1873 року сусп-

                                                                                                                      83

 

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ


І


ільство Австрії було поділене на 4 курії: 1) землевласників, 2) торг-івельних та промислових палат, 3) міст, та 4) сільських громад. Кож­на курія обирала до парламенту певну кількість представників. Ви­борці курії землевласників повинні були володіти нерухомим май­ном, курії міст і курії сільських громад - платити встановлений по­даток, курії торгівельних і промислових палат - бути членами палат.

Куріальне представництво було запроваджене також у Росії при виборах до Державної Думи у 1906 році. Все населення було поділе­не на 4 курії: землеробська, селянська, міська і робітнича. У земле­робській курії один депутат представляв 2000 чоловік, у селянській - 30000, у міській - 4000, а у робітничій - 90000, тобто вибори були нерівними і непрямими. Елементи системи куріального представ­ництва мають місце у процедурах формування верхніх палат і в наш час.

Проблема забезпечення рівного виборчого права пов'язана та­кож з виборчою системою: мажоритарною, пропорційною чи зміша­ною. За мажоритарної системи вибори проводяться на основі відкри­того змагання у територіальних виборчих округах, і перемагають ті кандидати, що отримують абсолютну більшість, відносну більшість або кваліфіковану більшість голосів:

           за абсолютної більшості обраним вважається той канди­
дат, який набрав більше половини голосів виборців
(50%+1 голос);

           за відносної більшості обраним вважається той кандидат,
який набрав більше голосів, ніж кожен з його конкурентів.
Такі вибори завжди результативні. Проте така система може
створити парадоксальну ситуацію, коли представники пев­
ної партії в межах країни отримають найбільшу кількість
голосів і не отримають жодного мандату.

           за кваліфікованої більшості обраним вважається той кан­
дидат, який набрав не менше обумовленої кількості голосів
(2/3, 3/4).

Наприклад, до Сенату Італії обраними вважаються ті, хто от­римав 65% голосів виборців.

84


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

За пропорційної системи зареєстровані партії змагаються за загальнонаціональними партійними списками. Чим більше голосів отримає партія, тим більше місць у парламенті вона матиме. У більшості країн з пропорційною виборчою системою встановлено своєрідний поріг - для того, щоб отримати принаймні одне місце, партія має набрати в загальнонаціональному масштабі певний відсо­ток голосів. Партії, які не подолали цей поріг (бар'єр), не отримують мандатів, а їхні голоси розподіляються між партіями, які цей бар'єр подолали. У Болгарії, Ізраїлі, Литві, Греції бар'єр становить 5%, в Україні - 4%. Така система позбавляє багатьох громадян, наділених виборчими правами, бути представленими у парламенті.

За змішаної системи виборці голосують за конкретних канди­датів у мажоритарних округах і за партійні списки у загальнодер­жавному виборчому окрузі. Так у ФРН (Бундестаг - нижня палата) половина депутатів обираються за мажоритарною системою віднос­ної більшості, а друга половина за пропорційною системою.

За теорією, мажоритарна система виборів пов'язується з дво­партійною системою (дві сильні партії в країні, наприклад, США), а пропорційна - з багатопартійною. Пропорційна система виборів має певні переваги у багатопартійному суспільстві. Вона спонукає партії до об'єднання з метою отримання представництва у парламенті, сприяє утворенню сильних партій, що мають сталий електорат, ут­воренню більшості у парламенті та стабільності уряду. У Австрії, Норвегії, Швеції передбачається голосування за список і за особу у списку. Але у більшості країн з пропорційною системою у списку позначається тільки кілька осіб із партійного керівництва.

Як приклад раціональної пропорційної виборчої системи можна навести вибори до Національної ради Швейцарії. Висунення канди­датів здійснюється політичними партіями. Кожна партія висуває таку кількість кандидатів, яка не перевищує числа депутатських мість від даного округу. У бюлетні для голосування подаються списки канди­датів від кожної партії. Виборець повинен проголосувати за ту кількість кандидатів, яка відповідає числу мандатів в даному окрузі. При цьому він має право голосувати за кандидатів різних партій, проголосувати два рази за одного і того ж кандидата, щоб забезпечити йому перемогу.

85


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У таких багатомандатних округах розподіл місць відбувається за спеціальною системою, відповідно до якої кількість голосів для обрання одного депутата визначається шляхом ділення дійсних го­лосів виборців на число мандатів округу плюс один (це називається "виборчим метром"). Щоб визначити, скільки мандатів округу отри­мала кожна партія, число поданих за партію голосів ділиться на "ви­борчий метр". Партія, яка набрала кількість, меншу від "виборчого метра", не отримує жодного мандата. За партійним списком мандати отримують ті кандидати, які набрали найбільшу кількість голосів.

Така система створює певні переваги для великих партій, чле­ни яких, потрапляючи до парламенту, можуть створити парламен­тську більшість, що матиме можливості для впровадження своєї ви­борчої чи партійної програми. Якщо партія виявиться неспромож­ною виконати свої обіцянки і приведе до погіршення економічної або політичної ситуації, то на наступних виборах народ віддасть пе­ревагу іншій партії, а перша втратить владу.

В Україні змішана система виборів була запроваджена на пар­ламентських виборах 1998 року, коли половина (225) депутатів Вер­ховної Ради обиралися по одномандатних округах, а половина - по одномандатному виборчому округу за партійними списками.

Ще рано підводити підсумки впливу нової електоральної сис­теми в українських умовах, бо часто для структурування системи політичних партій у суспільстві потрібен не один виборчий цикл. Після перших виборів за змішаною системою у 1998 році у Верховній Раді було створено більше 15 фракцій, що не змогли домовитися про утворення парламентської більшості і взяти на себе відповідальність за стан справ у державі. Верховна Рада виявилася розколотою на лівих, правих, націонал-патріотів, а також прихильників чи против­ників президента (виконавчої влади). Однак у січні-лютому 2000 року така більшість була створена.

86


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

1.4. ДОДАТКИ ДО РОЗДІЛУ І Додаток 1.1.

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ

(Статут про державний устрій, права і вольності УНР)

I. ЗАГАЛЬНІ ПОСТАНОВИ.

1.                  Відновивши своє державне право, як Українська Народна
Республіка, для кращої оборони свого краю, для надійнішо­
го забезпечення права і охорони вольностей, культури і
добробуту своїх громадян, проголосила себе і нині є дер­
жавою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною.

2.        Суверенне право в Українській Народній Республіці належить
народові України,  тобто громадянам УНР всім разом.

Це своє суверенне право народ здійснює через Всенародні Збори України.

3.        Територія УНР неподільна, і без згоди Всенародних Зборів
у дві третини голосів присутніх членів не може відбутися
ніяка зміна в границях Республіки, або в правових відно­
синах якоїсь території до Республіки.

4.        Не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм зем­
лям, волостям і громадам права широкого самоврядуван­
ня, дотримуючись принципу децентралізації.

5.        Націям України УНР дає право на впорядкування своїх
культурних прав в національних межах.

II. ПРАВА ГРОМАДЯН УКРАЇНИ.

1.                 Громадянином УНР вважається кожна особа, яка це право
набула порядком, наданим законами УНР.

2.        Громадянин УНР не може бути разом з тим громадянином
іншої держави.

3.                 Громадянин УНР може скласти з себе громадянські права
заявою до Уряду УНР.

87


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

4.                 Позбавити громадянських прав громадянина УНР може
тільки постанова Суду Республіки.

5.                 Активна, громадянська і політична правомочність громадя­
нина УНР починається з двадцяти літ. Ніякої різниці у пра­
вах і обов'язках між чоловіком і жінкою право УНР не знає.

6.                 Громадяни УНР рівні в своїх громадянських і політичних
правах. Народження, віра, національність, освіта, майно,
оподаткування не дають ніяких привілеїв. Ніякі титули в
актах і діловодстві УНР вживатися не можуть.

7.                 Громадянин УНР і ніхто інший не може бути затриманий
на її території без судового наказу, крім випадків затри­
мання на місці злочину. Але і в такому разі він має бути
випущений не пізніше, як за 24 години, коли суд не вста­
новить якогось способу його затримання.

8.                 Громадянин УНР і ніхто інший на її території не може бути
покараний смертю, а ні відданий будь-яким карам по тілу,
або іншим актам, які принижують людську гідність, а ні
підпасти конфіскації майна, як карі.

9.                 Домашнє вогнище визнається недоторканим. Ніяка реві­
зія не може відбутися без судового наказу. В наглих випад­
ках можуть органи правової охорони порушити недотор­
каність і без судового наказу, однак і в цьому випадку має
бути на вимогу громадянина доставлений судовий наказ
не пізніше, як протягом 48 годин.

10.           Установлюється тайна листування. Органам державної
влади не вільно відкривати листи без судового наказу, крім
випадків визначених законом.

11.           Громадянин УНР і ніхто інший на її території не може бути
обмежений у правах слова, друку, сумління, організації,
страйку, оскільки він не переступає при тому постанов
карного права.

12.           Кожний громадянин УНР і всі інші на території мають сво­
боду перемін місця перебування.

13.           Постанови п.14, 16, 17, 18 і 19 не торкаються нормування
спеціальними законами виняткового стану, який можна


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

встановляти лише кожен раз окремим законом, згідно з п. 79 і 80.

14.         Лише громадяни УНР користуються усією повнотою гро­
мадянських і політичних прав, беруть участь у правлінні
державним і місцевим життям через активну і пасивну
участь у виборах до законодавчих установ і органів місце­
вого самоврядування.

15.         Активне і пасивне право участі у виборах, як до законодав­
чих органів УНР, так і до всіх виборчих органів місцевого і
громадянського самоврядування, мають всі громадяни УНР,
коли їм до дня виконання виборчого акту вийде 20 літ. Ви­
няток становлять визнані законом за безумних або божев­
ільних, які знаходяться під опікою. Які карні провини тяг­
нуть позбавлення виборчого права, про те вирішують Все­
народні Збори звичайним законом. Ніяких інших обмежень
виборчого права не може бути. Окремі постанови про пра­
ва громадянства унормовує спеціальний закон.

III. ОРГАНИ ВЛАДИ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ

1.                  Вся влада в УНР походить від народу, а здійснюється в
порядку, встановленим цим статутом.

2.        Верховним органом УНР являються Всенародні Збори, які
безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу в УНР
і формують вищі органи виконавчої і судової влади УНР.

3.                  Вища виконавча влада в УНР належить Раді Народних
Міністрів.

4.        Вищим судовим органом є Генеральний Суд УНР.

5.                  Всякого роду місцеві справи впорядковують виборчі Ради
і Управи громад, волостей і земель. їм належить єдина без­
посередня місцева влада: міністри УНР тільки контролю­
ють і координують їх діяльність, безпосередньо і через
визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим
Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах
вирішує Суд УНР.

89


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

IV. ВСЕНАРОДНІ ЗБОРИ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ.

1.                 Всенародні Збори вибираються загальним, рівним, безпо­
середнім, тайним і пропорційним голосуванням всіх, хто
користується громадянськими і політичними правами в
Україні і в них судом не обмежений.

2.                 Вибори мають бути упорядковані так, щоб один депутат
припадав приблизно на сто тисяч громадян і щоб при ви­
борах ніхто не мав другого голосу.

3.                 Депутатом може бути вибраний кожний не обмежений у
своїх правах громадянин УНР, котрому минуло 20 років.
Він не може бути притягнений до відповідальності за свою
політичну діяльність. Під час виконання своїх депутатсь­
ких обов'язків він дістає платню в розмірі і в порядку ус­
тановлених Всенародними Зборами.

4.        Перевірка виборів належить судові УНР. Свої рішення в
цих справах він передає Всенародним Зборам. Признання
мандатів недійсними і скасування виборів і призначення
на їх місце нових виборів належить Всенародним Зборам.

5.                 Депутати до Всенародних Зборів вибираються на три роки.

6.                 Дочасно Всенародні збори розпускаються за їх постано­
вою, а також волею народу, виявленою не менш, як трьома
мільйонами виборців, писаними заявами, переданими че­
рез громади Судові УНР.

7.                 Нові вибори за постановою Всенародних Зборів розписує
виконавча влада.

8.                 Скликає Всенародні Збори і керує ними їх голова, вибра­
ний Всенародними Зборами. Нові Всенародні Збори скли­
кає і відкриває голова, вибраний попередніми Всенарод­
ними Зборами.

9.        Голова Всенародних Зборів, як їх представник, іменем Рес­
публіки виконує всі обов'язки, пов'язані з представницт­
вом Республіки.

10.           На допомогу голові обираються йому товариші в кількості,
яка установлена Всенародними Зборами. Один з них оби­
рається заступником Голови.

90


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

11.         Всенародні Збори збираються на сесію не менш як два рази
на рік. Перерва між сесіями не може бути більша трьох місяців.

12.         Для законності рішень Всенародних Зборів треба присут­
ності більш як половини депутатів. Всі справи вирішуються
звичайною більшістю присутніх. Тільки зміни території,
конституції, оголошення війни і віддання під слідство і суд
міністрів вирішуються спеціальною більшістю.

13.         Законодавчі проекти вносяться на розгляд Всенародних
Зборів:

 

           президією разом з Радою Старшин Зборів;

           поодинокими фракціями, зареєстрованими Всенародними
Зборами;

           окремими депутатами числом не менше тридцяти;

           Радою Народних Міністрів УНР;

           органами самоврядування, які об'єднують не менш сто ти­
сяч виборців;

           безпосередньо виборцями-громадянами Республіки, в числі
не менше сто тисяч.

 

14.         Законодавчі проекти передаються президією Всенародних
Зборів до комісії і після докладу комісії приймаються ос­
таточно Всенародними Зборами.

15.         Законодавчі проекти внесені, але не ухвалені на сесії мо­
жуть бути ухвалені новою сесією, але не можуть переда­
ватися для ухвали Всенародних Зборів нового складу.

16.         Внесення змін до Конституції проходить ухвалою трьох
п'ятих присутніх депутатів, а ухвала стає чинною тільки
тоді, коли ця ухвала буде поновлена звичайною більшістю
голосів Всенародних Зборів у новому складі.

17.         Закони і постанови Всенародних Зборів публікуються за
підписом Голови і одного з Секретарів Всенародних Зборів.

18.         Без ухвали Всенародних Зборів не можуть збиратися ніякі
податки.

19.         Без постанови Всенародних Зборів не можуть бути зроблені на
рахунок УНР ніякі позики, а ні закладення державного майна.

91


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

20.    Громадяни України не можуть бути покликані до обов'яз­
кової військової або міліційної служби інакше, як поста­
новою Всенародних Зборів.

21.    Війна не може бути проголошена, ні згода не може бути
заключена без постанови Всенародних Зборів. Для прого­
лошення війни треба ухвала двох третин присутніх членів
Всенародних Зборів.

22.    Всенародні Збори затверджують трактати політичні і еко­
номічні, що укладаються іменем УНР.

23.    Всенародні Збори установлюють одиниці міри ваги і мо­
нети УНР.

V. ПРО РАДУ НАРОДНИХ МІНІСТРІВ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ.

1.                 Вища виконавча влада УНР, Рада Народних Міністрів по­
рядкує всіма справами, які залишаються поза межами
діяльності установ місцевого самоврядування, координує
і контролює діяльність цих установ, не порушуючи зако­
ном установленої компетенції, та приходить їм на допо­
могу, коли вони до неї звертаються.

2.                 Рада Народних Міністрів дістає свої вповноваження від
Всенародних Зборів і тільки перед ними відповідає.

3.                 Формує Раду Народних Міністрів Голова Всенародних Зборів
разом з Радою Старшин Зборів, і потім Рада Народних
Міністрів подається на затвердження Всенародним Зборам.

4.        Кількість членів Ради Міністрів і спеціалізацію їх порт­
фелів установлюють Всенародні Збори.

5.                 Кожен депутат Всенародних Зборів має право ставити за­
питання Раді Народних Міністрів в цілому, чи поодино­
ким її членам, оголошуючи запити через президію Всена­
родних Зборів.

6.                 Фракція Всенародних Зборів, і депутати в числі не менше
п'ятнадцяти можуть вимагати у Ради Народних Міністрів
і поодиноких її членів пояснень. Коли Всенародні Збори
більшістю голосів підтримують таку вимогу, міністри не

92


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

пізніше семи днів мають дати пояснення у Всенародних Зборах - самі або через своїх представників.

7.                 Член Ради Народних Міністрів, котрому більшість Всена­
родних Зборів УНР висловить недовіру, складає свої впов­
новаження. Те саме розуміється про цілу Раду Народних
Міністрів, коли їй буде висловлено недовіра в цілому.

8.                 Постановою двох третин Всенародних Зборів члени Ради
Народних Міністрів можуть бути віддані під слідство і суд
за свою діяльність.

9.        Члени Ради Народних Міністрів мають право брати участь
у дебатах Всенародних Зборів з дорадчим голосом. Члени
Всенародних Зборів під час свого перебування у складі Ради
Народних Міністрів теж мають тільки дорадчий голос.

VI. СУД УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ.

1.                 Суд в УНР відбувається її іменем.

2.                 Судочинство має бути прилюдне і усне.

3.                 Судова влада в рамках цивільного, карного і адміністра­
тивного законодавства здійснюється виключно судовими
установами.

4.        Судових рішень не можуть змінити ні законодавчі, ні адм­
іністративні органи влади.

5.                 В яких випадках адміністративні органи можуть наклада­
ти кару, вирішує виключно закон.

6.                 Суд для всіх громадян Республіки один і той самий не вик­
лючаючи членів Всенародних Зборів та членів Ради На­
родних Міністрів.

7.                 Найвищим судом Республіки являється Генеральний Суд
УНР у складі колегії, вибраної Всенародними Зборами на
термін 5 років.

8.                 Генеральний Суд являється найвищою касаційною інстанцією
для всіх судів Республіки і не може бути судом першої та
другої інстанції та мати функції адміністративної влади.

9.                 У всьому іншому організація і компетенція судів установ­
люється законом.

93


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_____________________________

VII. НАЦІОНАЛЬНІ СОЮЗИ.

1.                 Кожна з націй, що населяють Україну, має право в межах
УНР на національно-персональну автономію, тобто право
на самостійне влаштування свого національного життя, що
здійснюється через органи Національного Союзу, влада
якого поширюється на всіх його членів незалежно від місця
і поселення в УНР.

2.        Націям, що населяють територію УНР - великоруській,
єврейській і польській - право на національно персональ­
ну автономію дається силою цього закону. Нації білорусь­
ка, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та
болгарська можуть скористатися правом національно-пер­
сональної автономії, якщо до Генерального Суду на те по­
ступить заява від кожної нації, підписана не менше як 10000
громадян УНР.

3.        Для здійснення права національно-персональної автономії
громадяни УНР, належні до даної нації, утворюють на те­
риторії УНР Національний Союз.

4.        Національний Союз користується правом законодавства і
впорядкування в межах компетенції, котра точно встанов­
люється в порядку зазначеному в п.75 цього закону.

5.        З загальних зборів УНР та органів місцевого самовряду­
вання відраховуються суми пропорційні кількості членів
даного Національного Союзу.

6.                 Національний Союз встановлює свій щорічний бюджет і
має право оподаткування своїх членів на підставах, уста­
новлених для загально-державного оподаткування, а також
під свою відповідальність брати позики для забезпечення
діяльності Національного Союзу.

7.        Обсяг справ, належних до компетенції Національного Союзу
і окремих його органів, і устрій установ визначається устано­
вою установчих зборів даної нації. Прийняті постанови, які
торкаються обсягу компетенції Національного Союзу нале­
жать до розгляду і затвердження Всенародними Зборами УНР.

94


1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

8.                 Національні Установчі Збори утворюються з членів, обра­
них належними до даної нації громадянами, котрим ви­
повнилося 20 років. На основі загального виборчого права
таємним голосуванням за принципом пропорційного пред­
ставництва.

9.        Органи Національного Союзу є органами державними.
Вищим представницьким органом Національного Союзу
є Національні Збори.

10.           Вищим виконавчим органом Союзу є Національна Рада,
котра обирається Національними Зборами.

11.           Всі суперечки по питанню компетенції, які виникатимуть
між органами Національного Союзу та органами держав­
ного урядування, місцевого самоврядування розв'язують­
ся адміністративним судом.

VIII. ПРО ТЕРМІН ПРИПИНЕННЯ ГРОМАДЯНСЬКИХ СВОБОД

1.                 У випадку надзвичайного стану громадянські свободи мо­
жуть бути частково обмежені, або припинені.

2.        Які громадянські свободи і в якій мірі мають бути припи­
нені, має визначити спеціальний закон, виданий звичай­
ним порядком.

3.                 Введення припинення громадянських свобод чи їх обме­
ження ухвалюють Всенародні збори.

4.        Коли Всенародні Збори не зібрані може припинити грома­
дянські свободи Рада Народних Міністрів на власну відпо­
відальність перед Народними Зборами.

5.                 Припинення громадянських свобод не може тривати дов­
ше, як три місяці, і продовження тоді повинні ухвалити
Всенародні Збори.

Київ                                                                       29 квітня 1918 року

95


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Додаток 1.2.

ГРАМОТА ДО ВСЬОГО УКРАЇНСЬКОГО НАРОДУ

Громадяни України!

Всім, Вам, козаки і громадяни України, відомі події останньо­го часу, коли джерелом лилася кров кращих синів України і знову відродившися Українська Держава стояла коло краю загибелі.

Спаслася Вона, дякуючи могутньому підтриманню централь­них держав, які вірні своєму слову продовжують і по цей час боро­тися за цілість і спокій України.

При такій підтримці у всіх народилася надія, що почнеться відбудовування порядку в Державі і економічне життя України ввійде нарешті в нормальне русло.

Але надії на це не справдились.

Бувше Українське Правительство не здійснило державного будування України, позаяк було зовсім не здатне до цього.

Бешкети й анархія продовжуються в Україні, економічна роз­руха й безробіття збільшуються і розповсюджуються з кожним днем і врешті для багатющої колись України стає грізна мара голоду.

При такому становищі, яке загрожує новою катастрофою Ук­раїні, глибоко сколихнуло всі трудові маси населення, які виступили з категоричним вимаганням збудувати таку Державну Владу, яка здібна була б забезпечити населенню спокій, закон і можливість твор­чої праці.

Як вірний син України, я вирішив відкликнутись на цей по­клик і взяти на себе тимчасово всю повноту влади.

Цією грамотою я оголошую себе Гетьманом всієї України.

Управління Україною буде провадитися через посередство при­значеного мною Кабінету міністрів і на остаточному обгрунтуванні нижче долучених до цього законів про тимчасовий державний устрій України.

Центральна і Мала Рада, а також всі земельні комітети з нині­шнього дня розпускаються, всі міністри і товариші звільняються.

96


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Всі інші урядовці, працюючи в державних інституціях, зостаються на своїх посадах і повинні продовжувати виконання своїх обов'язків.

В найближчий час буде видано закон установляючий порядок виборів до Українського Сойму.

До цього я буду твердо стояти на сторожі порядку і законності в Українській Державі, буду домагатися негайно виконання всіх дер­жавних розпоряджень і буду підтримувати авторитет влади, не спи­няючись ні перед якими крайніми мірами.

Права приватної власності - як фундамент культури і цивілі­зації відбудовується у повній мірі і всі розпорядження бувшого Ук­раїнського Уряду, а рівно Тимчасового уряду російського відміняється і скасовується. Відбудовується повна свобода по зробленню купчих по куплі - продажі землі.

Поруч з цим будуть прийняті міри по відчуженню земель по дійсній їх вартості від великих власників, для наділення земельни­ми участками малоземельних хліборобів.

Рівночасно будуть твердо забезпечені права робітничого кла­су. Особлива увага буде звернена на поліпшення правового станови­ща і умов праці залізничників, котрі при виключно тяжких умовах ні на один час не кидали своєї відповідальної праці.

В області економічній і фінансовій відбудовується повна сво­бода торга і відчиняється широкий простір приватного підприєм­ства і ініціативи.

Передбачаю всю трудність стоячої переді мною праці і молю Бога дати мені сил, аби гідно виконати те, що я вважаю своїм обо­в'язком перед рідною Україною в сучасний виключний і критичний для неї час.

Мені далекі і чужі які б то не були власні побудження і головною своєю метою я ставлю користь і благо народу і всім дорогої нам України.

У цій свідомості кличу всіх Вас громадян і козаків України -без різниці національності і віросповідування - помогти мені і моїм працівникам і співробітникам в нашому загальному великовідпові-дальному ділі.

Гетьман Всієї України Павло Скоропадський

97


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Додаток 1.3.

ЗАКОНИ ПРО ТИМЧАСОВИЙ ДЕРЖАВНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

ПРО ГЕТЬМАНСЬКУ ВЛАДУ

1.                 Влада управління належить виключно до Гетьмана Украї­
ни в межах всієї Української Держави.

2.        Гетьман стверджує закони і без його санкцій ніякий закон
не може мати сили.

3.                 Гетьман призначає Отамана Ради Міністрів. Отаман Ради
Міністрів складає Кабінет і представляє його в повному
складі на затвердження Гетьмана. Гетьман затверджує і
скасовує Кабінет у повному складі. Гетьман приймає і
звільняє інших урядових осіб у випадку, коли законом не
визначено іншого порядку призначення і звільнення.

4.        Гетьман є вищим керівником всіх зносин Української дер­
жави з закордонними.

5.                 Гетьман є Верховний Воєвода Української Армії і Флоту.
Гетьман оголошує області на військовому, осадному або
виключному положенні.

6.                 Гетьманові належить помилування засуджених, полегшен­
ня кари і загальне прощення зроблених, злочинних подій з
скасуванням проти них переслідування і звільнення їх з під
суду і кари, а також складання державних поборів і дару­
вання милості в особистих випадках, коли цим не порушу­
ються чиї охоронені законом інтереси і громадянські права.

7.                 Накази і розпорядження Гетьмана закріплюються Отаман-
Міністром або відповідним йому міністром.

ПРО ВІРУ

1.                  Первенствуюча в Українській Державі віра є християнсь­
ка, православна.

2.        Всі неналежні до православної віри громадяни Українсь­
кої Держави, а також всі мешканці на території України
користуються кожний повсемістно свобідним відправлен­
ням їх віри і богослужінням по обряду.

98


1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ПРАВА І ОБОВ'ЯЗКИ УКРАЇНСЬКИХ КОЗАКІВ І ГРОМАДЯН

1.                 Умови придбання прав Українського козацтва і громадян­
ства, рівно їх загублення визначаються законом.

2.        Захист вітчизни є святий обов'язок кожного козака і гро­
мадянина Української Держави.

3.                 Українські козаки і громадяни повинні платити установ­
лені законом податки і пошлини, а також відбувати повин­
ності згідно з постановленням закону.

4.        Ніхто не може підлягати переслідуванню за злочинні вчин­
ки тільки як в черзі, законом визначеній.

5.                 Ніхто не може бути затриманий під сторожою, крім як в
випадках, законом визначених.

6.                 Ніхто не може бути судимий і покараний, крім як за зло­
чинні вчинки, передбачені існуючими в час їх здійснення
законами.

7.                 Оселя кожного недоторкана. Робити обшукування і виїм­
ку в будинку без згоди його господаря можливе не інакше,
як в випадках і порядку, законом визначених.

8.                 Кожний український козак і громадянин має право вільно
вибирати мешкання і працю, придбати і відчужити майно
і без заборон виїзджати за кордон Української держави.

9.                 Власність є недоторкана. Примусове відчуження нерухо­
мого майна, коли це необхідно для якої-небудь державної
чи громадської користі, можливе не інакше, як за відпові­
дну платню.

10.           Українські козаки і громадяни мають право робити зібран­
ня з метою не забороненою законом, мирно і без зброї.

11.           Кожний може в межах установлених законом висловлюва­
тися і писати свої думки, а рівно розповсюджувати їх шля­
хом друку або іншими засобами.

12.           Українські козаки і громадяни мають право гуртувати гро­
мади і спілки в межах не противних законам.

99


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ПРО ЗАКОНИ

1.                 Українська Держава керується на твердих основах законів,
виданих в установленій черзі.

2.        Сила закону без виключення обов'язкова для всіх українських
підданих і чужинців в Українській державі перебуваючих.

3.                 Закон особисто виданий для якої-небудь області чи части­
ни населення, новим загальним законом не відсувається,
коли в ньому такої відміни не поставленоє

4.                 Закони обнародуються для загального освідомлення в ут­
вореному порядку і перш обнародування до діла не при­
кладаються.

5.                 Після обнародування законові надається обов'язкова сила
з часу призначеного в самому законі.

6.                 Закон не може бути скасований інакше як тільки силою
закону.

7.                 Ніхто не може відмовлятись незнанням закону, коли його
було обнародувано існуючим порядком.

8.                 Закони розробляються в кожному міністерстві по належ­
ності і передаються на загальне обмірковування Ради
Міністрів.

9.                 По ухвалі Радою Міністрів внесених законопроектів вони ■
передаються на ствердження Гетьманові.

10.           Закони, які торкаються деяких відомств, передаються в
Раду Міністрів після обговорення їх заінтересованими
міністерствами.

11.           Міністрам надається можливість видавати розпорядження в
розвитку і пояснення законів, при чому всі такі розпорядження
підлягають попередній ухвалі Радою Міністрів.

ПРО РАДУ МІНІСТРІВ І ПРО МІНІСТРІВ

1.                 Напрямок і об'єднання праці окремих відомств по пред­
метах як законодавства, так і вищого державного управлі­
ння накладається на Раду Міністрів.

2.                 Керування справами Ради Міністрів накладається на Ге­
нерального Секретаря і на підлягаючу йому Державну Ге­
неральну Канцелярію.

100


І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

3.                  Отаман-Міністр і Міністри відповідають перед Гетьманом
за загальний хід державного управління. Кожний з них ук-
ремо відповідає за свою діяльність і розпорядження.

4.        За преступні по посаді вчинки Отаман-Міністр і Міністри
підлягають громадській і карній відповідальності на осно­
вах, в законі визначених.

ПРО ФІНАНСОВУ РАДУ

1.                  Фінансова Рада є вища народна інституція в справах дер­
жавного кредиту і фінансової політики.

2.        Фінансова Рада складається з представників і членів, яких
представляє гетьман. Крім того, в склад Ради входять на
правах членів Отаман-Міністр, Міністр Фінансів і Держав­
ний Контролер.

3.                  На Раду накладається:

 

           обмірковування часу і умов здійснення державних пози­
чок;

           обмірковування справ дотичних державного кредиту, а та­
кож питань грошового обороту;

           попередній розгляд справ по фінансовій частині належа­
чих вирішенню в законодавчому порядку.

Обмірковування Ради передаються на обмірковування Гетьмана.

ПРО ГЕНЕРАЛЬНИЙ СУД

1.                 Генеральний Суд Української Держави являє собою вищо­
го охоронителя і захисника закону та Вищий Суд України
в справах судових та адміністративних.

2.                 Генеральний Суд оголошує до загальної відомості всі за­
кони і накази Уряду, слідкуючи за закономірністю їх ви­
дання.

3.                 Порядкуючий Генеральний Суддя та всі Генеральні Судді
призначаються Гетьманом.

Гетьман Всієї України Павло Скоропадський. Отаман Ради Міністрів М. Устимович

101


СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

102


II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТІВ

2.1.1. Законодавчі акти, що регулюють діяльність парламентів

Парламенти є структурно складними установами, що зумов­лено необхідністю організації їх ефективної роботи. Закони і поста­нови в них приймаються, як правило, більшістю або конституцій­ною більшістю голосів після обговорення питання. За відсутності чітко встановлених правил за таких умов дискусії з певних спірних питань ніколи не привели б до позитивного результату. Тому прави­ла роботи парламентів обумовлюються Конституцією, регламентом, окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.

Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру, порядок роботи, повноваження, а також права і обов'язки депутатів.

Регламент - це збірник процедурних правил роботи парламен­ту при вирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, вибори керівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій, формування органів виконавчої і судової влади, розгляд за­конопроектів, розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та інших законодавчих актів, здійснення конт­рольних функцій тощо.

Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює в умовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначається звичайними законами, деякі правила знаходяться в кон­ституційних угодах, а єдиного документу - регламенту - не існує.

Основним джерелом процедур Палати громад є постійні пра­вила. Вони приймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім постійних правил приймаються також сесійні прави­ла, які діють під час роботи сесії. У зв'язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти тимчасове правило асі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив правила розгляду фінансових зако­нопроектів і актів делегованого законодавства.

103


ГТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ_________________________ _^^

Депутати парламенту користуються збірником правил парла­ментської процедури "Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї парламенту". Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20 видань.

На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи На­ціональної Ради визначається регламентом, що є федеральним зако­ном і приймається конституційною більшістю у 2/3 депутатів Пала­ти. За дотриманням регламенту слідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються для нагляду за дотриманням регламенту.

В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, де сформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64 Конституції проголошує: "Кожна Палата приймає свій регла­мент абсолютною більшістю голосів своїх членів ". Таким чином, регламент не є законом, але приймається як спеціальний закон з до­держанням відповідних норм Конституції. Кожна палата має свій регламент, хоча основні їх положення загалом співпадають.

У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї республіки, також регламентується Конституцією, але крім того ще Й Органічним законом про Асамблею Республіки, Регламентом Асам­блеї Республіки і законом про статус депутата.

Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється Актом про Едускунту 1928 року.

Парламент Франції є двопалатним і складається з Національ­них зборів і Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ор­донансом № 58 - 1100 від 17 листопада 1958 року про діяльність па­лат парламенту і регламентами Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, які приймають Бюро кожної з палат.

Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:

          Конституцією України (Статті розділу IV);

          діючим Регламентом Верховної Ради України;<