Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

Закон: создание и толкование / Под ред. А. С. Пиголкина

ББК67.0 3 19

Закон: создание и толкование / Под ред. А. С. Пиголкина. - М: Сиарк, 1998. - 283 с.

Издание посвящено актуальной проблеме правотворчества и толкования норм права. Рассмотрение теоретических аспектов сопровождается анализом и обобщением законотворческой деятельности прежде всего субъектов Россий­ской Федерации, нормативного регулирования самой этой деятельности, проти­воречий и пробелов принятых нормативных актов.

Авторы сборника - высококвалифицированные ученые-юристы, прини­мающие непосредственное участие в консультировании правотворческой прак­тики, формулируют предложения но организации, программированию, плани­рованию, методическому' и юридико-техническому обеспечению нормотворче-ской работы.

Предназначено для депутатов законодательных (представительных) орга­нов Российской Федерации, сотрудников органов и организаций, осуществляю­щих подготовку законопроектов, работников государственного аппарата. Может быть использовано студентами юридических образовательных учреждений в качестве учебного пособия

Авторы:

Пиголкин А.С, доктор юридических наук, профессор. Мицкевич А.В., доктор юридических наук, профессор. Чсрнобсль Г.Т., кандидат юридических наук. Абрамова А.И., кандидат юридических наук. Рахманина Т.Н., кандидат юридических наук. Желялстдинова З.С., кандидат юридических наук. Студеникина М.С., кандидат юридических наук Юртасва Е.А., кандидат юридических наук. Митрофанов Ю.А., аспирант.


ISBN 5-88914-094-9


© Коллектив авторов, 1998

© Оформление. Издательство «Сиарк», 1998


ПРЕДИСЛОВИЕ

На всех этапах развития российской государственности законода­тельство было важным и эффективным инструментом руководства об­ществом. И в настоящее время правильное отражение потребностей жизни, эффективность, полнота и своевременность законодательных реше­ний, высокое качество законов становятся во многом определяющими фак­торами политического, социального и духовного обновления России, эконо­мических преобразований в стране.

Темпы законодательной деятельности в современном Российском государстве как никогда высоки. С начала 90-х годов принято около 600 федеральных законов. Значительна также законотворческая работа в субъектах Федерации, особенно в республиках. Практически складыва­ется новая правовая система, обеспечивающая потребности дальнейшей демократизации всех сторон жизни российского общества, развития и охраны прав и свобод личности, становления рыночных отношений.

На фоне несомненных достижений правотворческой деятельности федеральных и региональных законодательных органов (значительное число принятых законодательных актов, свободное и деловое обсужде­ние проектов, широкое привлечение ученых и иных специалистов) яснее проявляются се существенные недостатки, препятствующие эффектив­ному воздействию законодательства на темпы и содержание рыночных реформ, укрепление демократических основ общественной и государст­венной жизни страны. Это бессистемность, хаотическое развитие зако­нодательства, отсутствие научно обоснованной системы нормативных актов, недоработанность их формы, отсутствие в ряде случаев организа­ционно-юридического механизма реализации принимаемых законода­тельных решений, в первую очередь санкций за их нарушение. Харак­терная черта современных законодательных работ - чрезмерная по­спешность подготовки и принятия законопроектов, отсутствие разумной неторопливости и тщательности при принятии важных государственных решений, вследствие чего нередко возникает необходимость оперативно вносить в них изменения и дополнения.

Следует отметить также наличие противоречий и нссогласованностей между актами законодательной и исполнительной власти, между федераль­ными законами и указами Президента Российской Федерации, между феде­ральными законами и законами субъектов Федерации, хотя все правовые акты действуют в едином правовом пространстве, основывающемся на Кон­ституции Российской Федерации и (]юдсральном законодательстве. Внутрен-


няя противоречивость законодательства федерального и регионального уровней, наличие в конституциях, уставах и других нормативных актах субъектов Федерации норм, которые расходятся с положениями Конститу­ции и законов Российской Федерации, противоречат основным принципам создания и функционирования федеративного государства, подрывают ста­бильность и единство правового регулирования, так необходимые в совре­менных условиях, порождают неразбериху и беспорядок в юридической практике, способствуют проявлениям сепаратизма.

Существенное значение в условиях качественного обновления боль­шинства сфер правового регулирования на современном этапе приобретает также правильное понимание новых нормативных решений, их глубокое и всестороннее толкование, установление соотношения недавно принятых норм с действующим законодательствам.

Настоящее издание направлено на то, чтобы определить основные параметры законодательной деятельности Российской Федерации и ее субъектов, проанализировать ее недостатки и упущения и сформулиро­вать ряд практических предложений по совершенствованию процесса подготовки и принятия законопроектов, а также наметить имеющие зна­чение для правильного применения нормативных предписаний «точки соприкосновения» между правотворчеством и толкованием правовых норм.

Авторы стремились ответить на ряд жизненно важных для судьбы Российского государства вопросов, касающихся работы законодателей страны: каковы общая система нормативных актов в России и взаимо­отношения между ними, каким путем следовало бы нормативно урегу­лировать и поставить на правовую основу подготовку законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов; как преодолеть сущест­вующие ныне противоречия между нормами федерального и региональ­ного законодательства и каким должен быть механизм недопущения та­ких противоречий в будущем; как привести в единую научно обоснован­ную систему весь комплекс действующих нормативных актов. Значи­тельное внимание уделяется проблемам соотношения правотворчества и толкования права. В книге проведен также анализ законотворческой практики Российской Империи в начале XX в. с целью пропаганды и восприятия всего положительного из законодательной деятельности Го­сударственной Думы дооктябрьского периода.

Авторы предлагают настоящий сборник к использованию в прак­тической деятельности депутатам Государственной Думы, законода­тельным органам российских регионов, сотрудникам органов и органи­заций, осуществляющих подготовку законопроектов.  Кроме того, на-


стоящая работа может быть использована как учебное пособие при изу­чении студентами юридических образовательных учреждений проблем правотворчества Российского государства, при повышении квалификации работниками государственного аппарата.

Издание снабжено специальным приложением, в котором помеще­ны подготовленные коллективом ученых Ин|титута законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проекты законов и разного рода методические правила и рекомендации, способствующие совершенствованию законодательной деятельности.


Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор


Л.С. Пиголкип


Доктор юридических наук

профессор

А.В. Мицкевич

ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ ВЫРАЖЕНИЯ) РОССИЙСКОГО ПРАВА ИсторикЪ-теоретический очерк

Понятие источника, или формы, права не ново для российской пра­вовой науки и практики. Однако сегодня, применительно к новой, демо­кратической России, полезно уяснить те новые черты и особенности, ко­торые приобретают источники права в Российской Федерации. Такие черты обусловлены не только внутренними условиями, сложившимися в самой современной России, но и новыми подходами к взаимосвязям с ее прошлым, а также с современным мировым сообществом Советская правовая наука отгораживала труднопроходимой стеной различные пра­вовые понятия, категории от соответствующих категорий и выраженных ими правовых явлений своей истории и современного мирового опыта. Юристы как бы жили интересами выработки правовых категорий со­циалистической мировой системы, противоположных категориям капи­талистической системы. Это коснулось даже международного права, хо­тя и не разрушило его основных понятий. Что же касается категорий и теоретических понятий внутригосударственного «национального» права то они интерпретировались если не как «противоположные» категориям буржуазной юриспруденции, то обязательно существенно отличные от них.

На примере понятия источников, или форм, права в данной статье преследуется противоположная цель: наряду со специфическими осо­бенностями современного российского права проследить взаимосвязи понимания и практического использования источников права в право­вых системах прошлых эпох, в истории правовых источников прошлого, а также взаимосвязи и отличия источников российского права от источ­ников правовых систем в зарубежных государствах.

Понятие источников (форм) права

Нормы позитивного права устанавливаются в особом, установлен­ном Конституцией или законом порядке, именуемом правотворчеством.

Правотворчество в Российском государстве осуществляется полно­мочными федеральными и региональными (т. с. субъектами Федерации) органами государственной власти:  законодательными или представи-

6


тельными органами, президентами, главами администраций и иными органами исполнительной власти, а на местном уровне - органами ме­стного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа в России являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, решениями государственных органов, органов ме­стного самоуправления, а также путем народного голосования (референдума) могут устанавливаться, изменяться и отменяться нормы российского права. Такие решения правотворческих органов и референ­дума закрепляют официальное содержание правовых норм В правовой теории и практике они получили название источников, или форм, права.

Источниками, или формами, официального выражения и закрепле­ния норм права в государствах прошедших эпох и в современных госу­дарствах служат также правовые обычаи, судебные прецеденты и иные формы судебной практики, международные договоры Известно, что наиболее древним официальным источником права были обычаи, ут­вердившиеся у возникающих народов с их переходом к цивилизации и санкционированные нарождающимся государством. В странах англо­саксонского права издревле правом считалось то. что установлено су-' дом. особенно - высшими судами. В истории Древней Руси обычай со временем становился «правдой» для всего народа, когда он был под­твержден волей князя или съезда князей. Таковыми были Русская Прав­да Ярослава Мудрого 1061 г.. Устав Владимира Мономаха и «Про­странная правд;!» XII в. В значительной мерс источником древнерусского права являлись и церковные книги, поскольку церковь обладала широкой ajiepoii юрисдикции в Древней Руси, заимствуя судебные правила из Закона Моисея и других православных источников, привнесенных из Византии 1.

В советской правовой теории значительное место занимала дискус­сия о правильности терминов, обозначающих соответствующие поня­тия - «источник права» или «форма права» Одни ученые признавали более правильным употребление термина «форма права» (например. А.Ф Шсбанов), другие склонялись к термину- «юридический (формальный) источник права» (С.А. Голунский, Е.Ф. Ксчекьян. М.С Строгович. С.Л. Зивс)2.

Предлагалось также отличать источник права «в материальном смысле» (материальные условия жизни и воля господствующего класса) от источника права «в формальном смысле», т. с от формы объективно­го выражения и закрепления обязательности правовых норм.

' Ключенскии И.О. Соч. М., 1987. Т. 1. Лекция XIII. С. 214 231

~ Ofnop них дискуссий см. в кни1с: Зивс С.Л Источники прап;.. Гл. 1. М., 1981. Гл. I.


В настоящее время эти споры можно считать преодоленными, по­скольку термины «форма права» и «источник права» употребляются при освещении данной проблемы в одном и том же значении внешней фор­мы объективации, выражения права1 или нормативной государственной воли2.

Значение термина «источник права» в юридическом смысле следу­ет понимать только как специфическую форму выражения правовых норм и придания им значения обязательности3. Как отмечали советские теоретики права, термин «источник права» - специальный и условный, но является удобным в употреблении и к тому же традиционным для мировой юриспруденции4.

Термин «форма» менее удачен для выражения названного явления или свойства права, так как он гораздо более многозначен (внутренняя и внешняя формы, особенности языка законодательства, его систематиза­ция и т. п.). Советский теоретик права Б.В. Шейдлин насчитал пять зна­чений термина «форма», применимых к праву5, хотя в те годы еще не были известны некоторые современные аспекты широкого понимания права, не были развиты и исследования о законодательной технике.

Таким образом, юридическими источниками, или формами, права являются официальные формы выражения и закрепления (а также изме­нения или отмены) правовых норм, действующих в данном государстве.

Такое понятие «источника» права нельзя путать с понятием источ­ника, порождающего или объективно обусловливающего возникновение правовых норм (т. с. с причиной возникновения правовых норм). В та­ком контексте источник - не форма выражения, а корень, исток возник­новения, укрепления и развития тех или иных норм права или даже це­лых правовых систем. Это понятие должно раскрываться при характе­ристике сущности, содержания права, как и любого иного общественно­го явления. Такое понимание «социальных истоков» права (материальных, социально-психологических, политических, нравствен­ных) важно для юриспруденции, но несопоставимо с понятием юриди­ческого источника как формы выражения права.

Приведенное понятие юридического источника права и его отличие от других аспектов формы права, а также от «истоков» («причин») воз-

Теория государства и права: Курс лекций   Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 336 338. 2 Общая теория права: Курс лекций II Новгород, 1993. С 247 249.

ЗивсС.Л. Ука:) соч. С. 21; 1'олунскипС.Л., Стригович М.С. Теория государства и прака. М., 1940. С. 173; Кеченьян С.Ф. Теория государства и права. М., 1949. 4 Зине C..JI. У кат соч. С. 21.

Шейнддин В.В. Сущность советского права. Л., 1959. С. 95.

8


никновения правовых норм было подробно обоснованно в дореволюци­онной русской теории права. Так. Н.М. Коркунов видел значение поня­тия «источник права» (в юридическом смысле. - A.M.) прежде всего в том, что «с его помощью всякий может определить наперед, с возмож­ной точностью, при соблюдении каких обязательных правил он может быть обеспечен от притязания со стороны других... Именно эти формы объектирования юридических норм, служащие признанием их обяза­тельности... называются источниками права»1. При этом он отличал та­кое понятие «источника» от «силы, творящей право», поскольку «законодатель не произвольно творит право», а также от субъективного правового сознания и таких понятий, как «природа вещей», «спра­ведливость» и даже от «науки права», поскольку понимание этих кате­горий разными людьми различно и само по себе не может служить ме­рой общеобязательности2. Аналогично объясняли значение понятия «источник (форма) права» Е.Н Трубецкой, В.М. Хвостов3. Напротив, Г.Ф. Шершсневич, признавая, что названия источника права издавна носят те формы, в которых выражаются нормы права, предпочитал тер­мин «формы права»4.

Основные виды источников права в современных государствах

Источники права разных правовых систем. Правовые системы со­временных государств различаются, в частности, тем, какой из источни­ков права превалирует в национальной правовой системе данного госу­дарства. Так. в странах англосаксонского права - Англии, США, Кана­де. Австралийском Союзе и других - основной особенностью правовой системы является признание и широкое использование судебного преце­дента, т. с. решений судов, приобретающих значение «образца» для по­следующих решений и тем самым устанавливающих нормы права. В странах континентальной Европы, в том числе и в России, основным видом источников права являются законы и иные нормативные право­вые акты: законы парламента, указы, декреты или иные акты главы го­сударства и регламентарные акты правительства и отдельных минист­ров (Франция, Испания. Австрия. Германия и др.).


Коркунов Н.М. Лекции но общей теории права. СПб., 1883. С. 283.

2 Там же. С. 284 285.

1 .,

Трубецкой КМ. Энциклопедия права. VI.. 1917. С. УЗ 954; Хвостов В.М. Общая теория |рава. :).чементарш.!Й очерк. М.. 1914. С. 85.

4

Шершеневич Г.Ф. Общая 1еория права. М., 1911. С. 378 380.


В странах азиатского континента важную роль в развитии права наряду с законами и другими актами государственных органов играет религия - мусульманское, индусское, иудейское право, основанные на религиозных источниках, а также традиции общинного быта. Традици­онное право характерно (наряду с государственными актами) также для многих государств Африки, Латинской Америки

Обычаи, или обыкновения, политической жизни, торгового оборо­та, семейных отношений, иных бытовых отношений, хотя и в ограни­ченных пределах, имеют юридическое значение и во многих других со­временных государствах. В парламентской и административной практи­ке ряда европейских государств многие правовые институты королев­ской власти, формирования правительства, деятельности традиционных органов управления основаны на неписаных обычаях, весьма строго со­блюдаемых, но в то же время модернизированных по сравнению с про­шлым (например, формирование и состав кабинета министров Велико­британии1).

Наконец, в некоторых государствах сохраняется непосредственное влияние традиционных нравственных норм на правовые отношения. Это касается религиозных и традиционных правовых систем мусульманско­го, индусского, иудейского права, о которых сказано ранее. Но особое значение приобрело влияние нравственных норм на правовые отноше­ния в Японии и Китае, где наряду с религией на основные отношения собственности, имущественных обязательств, судебного права сущест­венное влияние оказывают нравственные представления конфуцианства и иных учений. В разрешении споров и ответственности, как пишет АХ. Саидов. предпочтение отдается примирению сторон, нравственным нормам перед государственными законами, в особенности - перед об­ращением в суд:. Вместе с тем современная правовая система Японии и Ки ая существенно модернизирована под влиянием западных правовых систем и «социализма с китайской спецификой».

Влияние источников международного права на внутригосударст­венные правовые системы. В современном мировом сообществе упро­чились и развились отношения мира и сотрудничества, позволяющие разрешать споры и конфликты между государствами, а также организо­вывать единообразное применение общих для всех государств правовых норм, основанных на Уставе ООН. Всеобщей декларации о правах чело-

Гарнср Д. Великобрикшия. Центральное и меетпое управление. М., 1984. С. 63 (Л; Ми­шин А А. Констигуциошюе (государственное) право -шрубежпых стран. М, 1996. С. 211. 214 217.

2 Общая юория права   Под ред. Л.С. Ииюлкииа. М., 1996. С. 350 351. 353.

10


века и выработанных на их основе пактах, конвенциях и договорах ме­жду государствами, а также на общепризнанных нормах (обычаях) меж­дународного права.

После двух мировых войн XX в.. признав недопустимыми и губи­тельными для народов агрессивные войны, государства - члены ООН создали международную систему сотрудничества, обеспечивающую со­блюдение норм международного права не только во внешнеполитиче­ских отношениях между государствами, но и во внутренней жизни каж­дого государства. Поэтому общепризнанные принципы и нормы между­народного права и договоры между государствами (двусторонние и мно­госторонние) признаются конституциями, законами и обычаями госу­дарств - членов мирового сообщества составной частью их правовой системы, т. е. источниками внутригосударственного права.

Так, ст. 55 Конституции Франции устанавливает, что договоры, ра­тифицированные или одобренные «имеют силу, превышающую силу внутренних законов с момента опубликования, при условии применения каждого договора или соглашения другой стороной».

Согласно ст. 10 Конституции Италии «Правовой порядок Италии со­гласуется с общепризнанными нормами международного прав;!», а ст. 11 провозглашает, что отвергается война как орудие посягательства на свободу других народов, и предусматривает согласие на условиях взаимности с дру­гими государствами на «ограничения суверенитета, необходимые для по­рядка, обеспечивающего народам мир и справедливость...».

Согласно ст. 25 Основного Закона ФРГ общие нормы международ­ного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории.

Аналогичные нормы закреплены в Конституциях Испании (ст. 93-96); Греции (ст 28); Японии (ст. 98) и других государств. Соответствующие положения отражены и в ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в современных государствах основными источни­ками, или формами, официального выражения и закрепления норм по­зитивного внутригосударственного права выступают:

-   законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые пол­
номочными государственными органами или всенародным голосованием;

-   судебные прецеденты либо иная правотворческая роль судебной
практики.

-   религиозные источники (священные писания, книги, трактаты);

-   обычаи и обыкновения, сложившиеся в практике экономической
и государственной жизни;

11


- общепризнанные принципы международного права и междуна­родные договоры, пакты, конвенции, ратифицированные в установлен­ном порядке каждым государством.

Основные особенности источников права современных нацио­нальных правовых систем. Национальные правовые системы отличают­ся немалым своеобразием источников права, используемых в данном государстве. Такое своеобразие «действует» наряду с общими чертами, присущими «родственным» правовым системам, образующим общую правовую семью.

Так, во Франции - классической стране романо-германского права, которой присуща ведущая роль законодательства. - в сфере админист­ративного права в силу существования развитой системы администра­тивной юстиции (т. е. специальной системы судов для рассмотрения ад­министративных дел) ощущается огромное влияние специфического су­дебного прецедента - решений судов административной юстиции. Глав­ную роль в создании таких прецедентов играет Государственный совет ; Франции, являющийся высшей инстанцией административной юстиции. По авторитетному мнению Ж Ведсля. именно судебная практика «сформзлировала основополагающие нормы административного права без ссылки на писаные нормативные акты»1

В отличие от этого гражданское право Франции основывается на нормах закона, прежде всего ГК Франции, а также регламентарных правительственных нормах, и только в этих рамках нормативное значе­ние имеет судебная практика при разрешении гражданских споров2 Од­нако и при этом толкование судом ГК и законов, данные судебной прак­тики являются обязательным элементом понимания и применения французского гражданского права'.

В США. где традиции и значение прецедентного «общего права» (common law) очень велики, закон, тем не менее, занимает ведущее ме­сто в системе источников права4.

В ряде современных государств Азии и Африки, прежде бывших колониями, сочетаются различные правовые системы с присущими им особенностями и сферой действия источников права. Так, в современной Индии действуют религиозные в своей основе источники мусульманско-

Ведель Ж. Административное право Франции. М. 1973. С. 57 -61.

Жюппио де .та Моринпер. Гражданское право Франции ' Перевод и вступительная статья К.Л. Флейшиц. М.. 1958. С. 41  42. 3 См. там же. С. 125   128.

Жидков О.А. Вступительная статья "' США конституция и  ижонодательные акты.  М, 1993. С. 10.

12


го и индусского права наряд}' с источниками государственного, админи­стративного, торгового права, базирующимися на законодательстве ев­ропейского англосаксонского типа. В странах Африки традиционные ис­точники, обычаи различных общественных групп также сочетаются с законодательством централизованной и судебной власти, заимствую­щим право бывших метрополий и специальные колониальные законы.  Обычное право (правовые обычаи) охватывают главным образом зем- левладение, семейное и наследственное право1.

Возникновение и развитие источников (форм) нрава в истории Российского государства

Русское право принадлежит к европейской континентальной систе­ме права, для которой основным видом источников права являются за­коны и другие нормативные правовые акты государственных органов. Однако эта его характеристика сложилась далеко не сразу.

В развитии источников русского дореволюционного права следует различать две основные тенденции и два соответствующих периода:

-    тенденцию и период господства восточнославянских источников
самобытного развития русского права, опиравшегося также на визан­
тийскую православную культуру2 (примерно
IX-XVII вв. н. э);

-    тенденцию влияния преимущественно западно-европейского за­
конодательства государств имперского, абсолютистского типа на зако­
нодательство в дореволюционной России.

В период становления русского государства - Древней Руси, как и в процессе образования других раннефеодальных государств в Европе, основным источником формирования правовых норм являлись древние обычаи славянских племен, объединившихся в первые раннефеодальные государства-княжества, а также княжеская судебная практика.

Свидетельствами об этих обычаях и «судах» (судебной практике) являются тексты договоров Руси с Византией (X в.). содержащие нормы византийского и русского права («устав» и «закон русский»), а также церковные уставы X-XI ввЛ регулировавшие брачно-семейные отношс-

См.: Общая теория права / Под ред. Л.С. Пш олкина. М., 1996. С. 370 372. " Самостоятельность традиций рачвития российской правовой системы, в гам числе се от­личие от романо-германской, отстаивает В.II Сипюков. В частности, он выделяет XIII-XVII вв. как период русского npaBORoro классицизма, апеллируя, в частности, к источникам права Московской Руси (Синтков R.H. Российская правовая система. Саратов, ] 994. С. 86).

Церковные уставы получали утверждение княжеской, а позднее и царской власти, в том числе Соборным уложением 1649 г.

13


ния. определявшие преступления против церкви (религии) и нравствен­ности, юрисдикцию церковных иерархов и судов.

Обобщением этих обычаев и отношений, ими закрепляемых, яви­лись правовые уставы киевских и новгородских князей, вошедшие затем в Русскую Правду Ярослава (1016 г.), Покон вирный- акт о размерах даней и штрафов (около 1024-1026 гг.), Правду Ярославичсй (около 1072 г.). Дальнейшее развитие исконно русские и византийские церков-но-славянскис правовые начала получили в Уставе Владимира Монома­ха (1113 г.). В середине XII в. сложился первый общерусский юридиче­ский кодекс- Пространная редакция Русской Правды (около 1111 г.), объединившая Суд Ярослава (т. с. нормы Краткой Правды) и Устав Мо­номаха.

Свободное развитие русского права было прервано монгольским нашествием. После освобождения Руси от монгольского ига славянская, или древнерусская, традиция развития источников русского права была продолжена в Новгородской и Псковской судных грамотах (1467 г.). в общероссийских великокняжеском Судебнике 1497 г. и царском Судеб­нике 1550 г., уставах и указных книгах царских приказов XVI-XVII вв., а также в источниках церковного права: Кормчей книге, Стоглаве 1551 г., Правосудии Митропольчьсм.

Свое завершение восточнославянская традиция развития источни­ков русского права получила в Соборном Уложении 1649 г.. явившимся крупнейшей вехой правового развития Московского государства первой половины XVII в.

Эта традиция господствовала до начала XVIII в., а нормы Собор­ного Уложения и «новоуказные статьи» (т. с. царские указы, боярские или думские, приговоры, приказные книги и статьи, изданные после 1649 г.) продолжали действовать вплоть до 1835 г. (когда был введен в действие Свод законов Российской Империи), если они не были отмене­ны новым, имперским законодательством XVIII - начала XIX вв.

Можно сделать следующие выводы:

1. В рассматриваемый период русской истории, несмотря на сохра­нение действия обычного права и судебной практики, складывалась тен­денция создания законодательства как главного, важнейшего источника правовых норм.

2 Это законодательство исходило не столько от централизованной самодержавной власти, сколько из обобщения сложившейся юридиче­ской (в том числе договорной) практики и опиралось не только на волю князя, царя, но и на мнение боярской, дворянской, а также посадской

14


знати путем действия таких органов, как съезды князей и их окружения, боярская дума, земские соборы.

3. В течение названного периода большое влияние на законода­тельство и его применение оказывала русская православная церковь, пе­ренесшая в русское право ряд византийских традиций.

Период самостоятельной восточнославянской традиции в развитии русского права сменился в XVIII в. другой тенденцией - становлением и развитием законодательства абсолютистского, имперского Российского государства. Начало его было положено реформами Петра I.

В этот период законодательство России прямо ориентировалось на европейские, прежде всего германские и шведские, образцы. Воля мо­нарха. Императора, была официально провозглашена единым юридиче­ски источником закона. Для се выражения не требовалось согласия Се­ната или иного органа. Сенат при Петре I мог издавать указы от имени царя.

Петр I учредил Священный Синод как высший орган церковного управления. Государству стали подвластны даже вопросы организации церковной жизни, в том числе назначение иерархов православной церк­ви. Тем самым правотворческая юрисдикция церкви подпала под силь­ное влияние государственной власти, хотя и не была уничтожена.

В дальнейшем, в течение всего XVIII в., верховная законодатель­ная власть Императора всецело сохранялась и упрочивалась. Она опи­ралась уже не на сословные или выборные советы или коллегии, а на бюрократические учреждения (Тайный совет. Кабинет министров. Им­ператорский совет и т. п.), формируемые из «верных государю людей». Законодательные акты регламентировали все стороны жизни государст­ва и общества. Они имели самые разнообразные наименования: мани­фесты, уставы, именные указы, регламенты, учреждения, объявленные (устные) указы и т. п.

В течение длительного времени предпринимались попытки коди­фикации законодательства путем разработки нового Уложения (вместо Соборного Уложения 1649 г.). Они не увенчались успехом. Однако в 1832 г. была завершена подготовка Свода законов Российской Империи, который хотя и не стал новым Уложением, т. е. новым законом, но су­щественно упорядочил законодательство и облегчил его применение.

Вторая половина XIX в. характеризовалась некоторой либерализа­цией и модернизацией русского законодательства: были проведены кре­стьянская, судебная и земская реформы.

Однако самодержавный, имперский характер законодательства из­менился лишь в незначительной степени. В начале XIX в. был учрежден

15


Государственный Совет, а в 1810 г. - приняты Основные государствен­ные законы. Статья 47 этих законов закрепила, что «Империя Россий­ская управляется на твердом основании положительных законов, учреж­дений и уставов, от Самодержавной власти исходящих». Никто другой не мог и толковать законы. Допускалось только применение законов, «по их точному и буквальному смыслу» (ст. 65). Согласно ст. 50 Основных законов «все предначертания законов рассматриваются в Государствен­ном Совете»1. Тем самым устанавливалось отличие законов от других актов (указов и повелений) высшей власти.

Это. однако, не означало, что в Российской Империи не было дру­гих источников права. Такими источниками являлись правовой обычай и судебная практика. Так, на основе различных уставов (торгового, гра­жданского судопроизводства) и отдельных законов в России допуска­лось применение местных обычаев при наследовании имущества кре­стьян и при решении других гражданских дел. Местные обычаи приме­нялись волостными судами, мировыми судьями, другими гражданскими судами; применялись также обычаи инородческие, торговые2.

Судебная власть после судебной реформы 1864 г. получила само­стоятельность (от власти исполнительной), и было отменено прежнее запрещение толкования законов, поскольку при решении судебных дел нельзя стало ссылаться на неполноту и неясность закона.

Кроме того, указы и иные акты Верховной власти, издаваемые в порядке управления (ст. К) Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г.). должны были соответствовать законам (ст. 11 Основ­ных законов). Однако они издавались по широкому кругу вопросов, не входящих в компетенцию Государственной Думы и Государственного Совета: внешние сношения, устройство вооруженных сил и обороны, го­сударственная служба, учреждения и имущество царской фамилии и двора.

Источниками права, подчиненными законам и актам верховного управления, являлись указы и иные акты подчиненных органов управ­ления: министров и главноуправляющих отдельными частями управле­ния и местными органами управления1.

Таким образом, согласно российским законам все иные источники (формы) права должны были соответствовать законам, указам и повеле­ниям, издаваемым Верховной властью. Эта Верховная власть и в начале

1 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1883. С. 308 309.

Хвостов В.М. Общая теория права. М, 19)4. С. 94.

? Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1883. С. 306 307'. Шершеиевич Г.Ф. Общая теория нрава. М, 1911. С. 459 464.

16


XX в. оставалась в руках самодержца - Императора Всероссийского, без одобрения которого ни один чакон не мог «иметь своего свершения» (ст. 9 Основных законов 1906 г.). Император должен был. однако, осу­ществлять законодательную власть «в единении с Государственным Со­ветом и Государственной Думой» (ст. 7 Основных законов). Это не от­носилось к самим основным государственным законам, почин пересмот­ра которых принадлежал исключительно Императору (ст. 65). Импера­тор имел право роспуска Государственной Думы до истечения полномо­чий: а над самой Думой стоял еще консервативный Государственный Совет.

Следовательно, имперский характер законодательства и в начале XX века лишь немногим изменился, главным образом путем допуска избранных депутатов к процедуре обсуждения законопроектов (в каче­стве уступки давлению народных масс в предреволюционные годы).

Господствующая роль законодательства императорской власти ха­рактеризует систему источников права царской России, как присущую европейской континентальной системе права.

Однако прежние старорусские (восточнославянские) обычаи и нра­вы сохранили свое значение, прежде всего в крестьянской среде и быту, в системе помещичьего землевладения, в церковном праве, относящемся к браку и семье, управлению внутрицерковной жизнью. По этим причи­нам источники дореволюционного русского права нельзя характеризо­вать, как свойственные исключительно романо-германской правовой системе, которой была присуща рецепция римского права, никогда в России не действовавшего1. Поэтому следует относить правовую систе­му России и ее источники к европейской континентальной «семье», но со значительными самобытными чертами.

Об источниках советского права. Источники (формы выражения и закрепления) советского права важно рассмотреть по двум основным причинам. Во-первых, именно они непосредственно предшествовали ис­точникам ныне действующего права Российской Федерации. Во-вторых, ряд законов и иных нормативных правовых актов бывших Союза ССР и РСФСР продолжают действовать в Российской Федерации, подлежат практическому применению, систематизации и учету для целей право­вой информации.

В зарубежных компаративистских исследованиях советская право­вая система была отнесена к особой, по форме - романо-германской. а по сути - социалистической правовой семье. Такая особая, социалисти-

Обочрение исторических сведений о своде законов СПб., ] 833.С. 83-85.

 юстишГ УкпяТни    \


ческая правовая система, продолжает и сейчас действовать в Китае, Се­верной Корее, на Кубе. Она имеет существенные общие для всех социа­листических стран особенности, которые, в свою очередь, обусловлены особенностями социалистического общества и государства и определя­ют, скорее, содержание и принципы права и правовых институтов, чем их форму. Р. Давид в своей книге замечает, что когда разговор идет о юридических понятиях и институтах советского государства, то по фор­ме они те же. что и институты романо-германской правовой системы. Но по содержанию они различны, собственность, договор, административ­ное или гражданское право и т. п. в СССР исходят из принципов социализма (преимущественная защита социалистической собственности, плановый до­говор, общественные интересы, отказ от естественного права и т. п.) 1.

Каковы же были особенности источников советского права?

Сходство с континентальной европейской правовой системой со­стоит в том, что в СССР и Советской России главными источниками права признавались законы и иные нормативные правовые акты. При­чем формально достаточно строго выдерживалась иерархия между зако­нодательными и подзаконными нормативными актами, между актами вышестоящих и подчиненных органов управления

В Союзе ССР и его республиках было невозможным не только принятие закона Советом Министров или областным советом, но и не допускалась никакая форма делегации законодательства органам испол­нительной власти.

С 1918 г. - в РСФСР, а с 1924 г. - в Союзе ССР и союзных респуб­ликах действовали Конституции, которым должны были соответство­вать обыкновенные законы (соответственно - СССР и союзных респуб­лик). Все иные нормативные акты (за исключением указов) признава­лись подзаконными; любые другие источники права (обычай, судебная практика) либо должны были соответствовать законам, либо не призна­вались таковыми.

Иерархия нормативных актов во главе с законом обеспечивалась путем закрепления в Конституциях СССР и РСФСР принципа демокра­тического централизма, согласно которому акты вышестоящего органа обязательны для нижестоящего Тем самым «централизованная верти­каль» действовала как в самом законодательстве, так и в сфере управле­ния. Законы республик не могли расходиться с законами СССР, а в слу­чае такого расхождения действовал союзный закон (ст. 74 Конституции

Репе Давид. Основные правовые системы современности. Ч. II. Социалистическое право. М„ 1967. С. 229-230.


СССР 1977 г.). Это приводило к тому, что законы союзных республик были полностью подчинены законам СССР. Предоставленная республи­кам компетенция на издание кодексов и законов ограничивалась Осно­вами союзного законодательства для каждой отрасли права, а создание кодексов республик контролировалось путем согласований с союзным законодателем. Это приводило к почти полному единообразию респуб­ликанского законодательства, а законодательство автономных респуб­лик ограничивалось узкими рамками местных организационно-управленческих и социально-культурных дел.

Так демократическая по форме законодательная власть Советов использовалась для централизации законодательства единого федера­тивного государства не менее жестко, чем это было в единой и недели­мой Российской Империи.

В советском государстве принципиально отрицалось разделение властей: все исполнительные органы власти формально были подотчет­ны Советам всех уровней, избирались или назначались ими. Такой же порядок был установлен для выборов судей. Низшие звенья - народные суды - избирались населением и подобно депутатам отчитывались перед собраниями избирателей, могли быть ими отозваны.

Отсутствие разделения властей приводило к формальному всевла­стию Советов, которые могли решать любые вопросы, в том числе и за­конодательного, нормативного характера.

Однако сама власть Советов, начиная с выборов депутатов, долж­ностных лиц советов и кончая принятием любого решения, находились под контролем руководящей и направляющей силы - единственной в стране Коммунистической партии. При В.И. Ленине это была незыбле­мая доктрина, обязательная для партийных органов и коммунистов, че­рез которых и проводились все решения, включая выдвижение кандида­тов в депутаты, народные судьи и заседатели. При ЛИ. Брежневе руко­водящая роль КПСС была закреплена в Конституции 1977 г., чем была легализована верховная, фактически надзаконная. власть КПСС и власть се органов на местах.

Руководство КПСС стало главным стержнем законодательной и иной правотворческой деятельности: все проекты законов, постановле­ний Совета Министров, нормативных актов местных органов власти со­гласовывались с соответствующими партийными органами. Поэтому за­коны, иные нормативные правовые акты союзных, республиканских и местных органов воплощали нормативно оформленную волю народа, местного населения, ведомств, «отрепетированную» партийными орга­нами. Поэтому, например, Рене Давид сплошь и рядом видит подчине-

19

ние права политическим целям и социалистической идеологии, не свой­ственное буржуазному праву и правосознанию. Он не относился к этому враждебно, принимал как должное, но не свойственное романо-германской правовой семье1.

По нормам Советской Конституции правотворческой компетенцией были наделены высшие и местные органы государственной власти и управления всех ступеней. Поэтому источниками права признавались*.

-    Конституции и чаконы,  принимаемые Верховными Советами
Союза ССР, союзных и автономных республик - каждым в пределах
своей компетенции;

-    указы Президиумов Верховных Советов всех уровней;

-    постановления (и некоторые распоряжения - граница между эти­
ми актами была установлена лишь в общей форме, лапидарно, без уточ­
нений) Советов Министров Союза ССР. союзных и автономных республик;

-    решения местных Советов народных депутатов;

-    решения (иногда и распоряжения) исполкомов местных Советов
всех уровней;

-    приказы, инструкции и постановления министерств и государст­
венных комитетов всех уровней;

-    постановления ВЦСПС - высшего органа профсоюзов СССР, на­
деленного правом принимать обязательные для всех постановления по
вопросам охраны труда и социального страхования;

-    акты центральных органов других общественных организаций
(например, потребительской кооперации) - в отношении внутрикорпо-?
ративных норм;

-    акты директоров предприятий и учреждений о внутреннем трудо­
вом распорядке и иной внутриорганизационной деятельности. Они со­
гласовывались с комитетами профсоюзов и трудовыми коллективами.

В целом почти все названные виды нормативных актов находили свое место в иерархической системе: в отношении всех подзаконных ак­тов в конституциях прямо закреплялось, что они издаются на основе и во исполнение законов и всех других нормативных актов вышестоящих органов (следовал их перечень). За выполнением этих норм «нижестоящими» органами (кроме Советов и Совета Министров) строго следил общий надзор прокуратуры.

Однако роль закона была серьезно принижена как некоторыми нормами Советской Конституции, так и практикой.

Гене Давид. Указ. соч. С. 182.

20


Во-первых, многие законодательные функции выполняли Прези­диумы Верховных Советов, издавая указы, подлежавшие последующему утверждению на очередной сессии соответствующего Совета Утвер­ждались указы «списком». JOC3 обсуждения. Эта функция Президиумов была конституционно урегулирована только в 1977 г До этого законода­тельная роль указов вообще ничем не регламентировалась, кроме нор­мы: «Президиум Верховного Совета... издает указы». Лишь в годы пе­рестройки имели место отдельные случаи обсуждения указов при утвер­ждении Верховным Советом СССР. Таким образом, десятилетиями ука­зы Президиумов по существу заменяли собой нормально обсуждаемые и принятые на сессии Верховных Советов законы.

Во-вторых, .многие сферы жизни страны вообще регулировались не законами, а актами Советов Министров СССР, союзных и автономных республик

Широкое распространение получила практика принятия совмест­ных постановлений партийных и советских органов, в особенности по­становлений ЦК КПСС. Совета Министров СССР (иногда еще и Прези­диума Верховного Совета СССР или ВЦСПС) Объяснялось это повы­шением роли партии в руководстве жизнью страны и стремлением при­влекать общественные организации к государственным делам, даже пе­редавать им отдельные полномочия государственных органов.

В результате важнейшие вопросы управления промышленностью, материально-технического снабжения народного хозяйства, экономиче­ского стимулирования производства, строительства, а также такие акты, как Положения о поставках. Устав железных дорог, положения о произ­водственных объединениях, и многие другие вопросы вообще регулиро­вались не законами, а только или главным образом подзаконными акта­ми государственных органов, часто принимаемыми совместно с партий­ными органами.

Иные источники права, кроме нормативных правовых актов гост -дарственных органов и общественных организаций, в Советском госу­дарстве почти не признавались.

Так. не раз вносились предложения о принятии законов в порядке референдума, в том числе и на партийных съездах и конференциях. Од­нако общенародное социалистическое государство так и не решилось предоставить право «прямого народного законодательства», о котором писали еще основоположники марксизма и которое давно было вопло­щено в практике многих современных «буржуазных» государств

В крайне ограниченных пределах признавался правовой обычай (при разделе имущества колхозного двора, обычае морского порта).

21


Не признавалась самостоятельным источником права и судебная практика, хотя закон предусматривал право Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик давать руководящие рачъяснения о порядке применения законов судами. Такие разъяснения имели общее обязательное значение для судов, но несмотря на это источником права не признавались.

В результате сложилось парадоксальное положение.

1.       Законы как главный источник права применялись в ограничен­
ной мере и зачастую подменялись указами Президиумов Верховных Со­
ветов, т. с. не обсуждалась законодательными органами.

2.       Там. где не принимались ни законы, ни указы, фактически роль
первоначального основополагающего нормативного акта переходила к
постановлениям Совета Министров СССР и другим совместным актам
государственных, партийных и общественных органов.

3.    Несмотря на очевидные пробелы законодательства, судебная
практика имела возможность восполнить эти пробелы путем норматив­
ного толкования решениями высших судов. Но эта практика не признава­
лась источником права.

4.   Обычай, во многих странах используемый для решения бытовых
проблем народной жизни, мог применяться только при прямом указании
закона, и не допускалось его санкционирование ни судебной, ни адми­
нистративной юрисдикционной практикой. Эти тенденции по существу
были не только равносильны тому положению с обычаями крестьянской
жизни, действия которых не признавала, но и не запрещала верховная
власть русского царизма, но и в гораздо большей мере лишали народ
права решать бытовые, насущные и простые вопросы без вмешательства
официальных властей.

Очевидно, что все эти отступления от начал законности следует преодолевать в теории и практике правотворчества и издании источни­ков права в новой демократической России.

Источники (формы) нрава в Российской Федерации

Основные принципы системы источников права в Российской Фе­дерации. В современной России весьма длительное время не удавалось преодолеть привычные для советских политиков и управленцев пред­ставления об иерархии законов и подзаконных актов, о всесилии зако­нодательной власти съезда Советов как высшего представительного ор­гана власти и сопротивление подлинно свободной (в рамках предметов ведения) законодательной деятельности органов субъектов Федерации. С другой стороны, ложно понятый лозунг суверенитета не только рее-


публик, но и краев, областей и иных субъектов Федерации приводил к явному несоответствию некоторых норм Конституций и законодательст­ва субъектов Федерации федеративной Конституции и чаконам

После принятия новой Конституции 1993 г. многие из этих трудно­стей преодолены или во всяком случае не стоят так остро, как это было прежде. Поэтому, не возвращаясь к первым годам самостоятельного развития России, остановимся на системе источников права в Россий­ской Федерации после принятия ныне действующей Конституции.

Во-первых, следует признать, что правовая система современной России была и остается системой государства европейской континен­тальной семьи Поэтому ей присущи особенности источников права го­сударства континентальной Европы. Вряд ли в современных условиях можно согласиться на столь радикальные перемены правовой системы, чтобы в России было «вес как в США» или Великобритании, в том чис­ле прецедентная по своим главным источникам правовая система «общего права» или какая-либо иная, например, система права, прису­щая странам Латинской Америки

Во-вторых, малоперспсктивны призывы «идти своим путем», воз­вращаясь, в частности, к правовой системе государств восточнославян­ской культуры Признавая справедливыми положения В.Н. Синюкова о реально существовавшей самобытной для России правовой системы вос­точнославянского типа, об особенностях состояния правосознания насе­ления России1, трудно увидеть те особенные формы законодательства или иных источников права2, которые обеспечивали бы успешное разви­тие российской государственности в современных условиях. Россия вряд ли может избрать «самобытное», без ориентации на международный опыт развитие права, не рискуя снова (как это было совсем недавно) оказаться в международной изоляции. Сейчас у нес нет даже тех союз­ников, которые были объединены экономическими, идейными и произ­водственно-торговыми интересами в бывшую социалистическую миро­вую систему во главе с СССР. Нам предстоит жить теперь не в «особой мировой системе», а в единстве, содружестве со всеми странами мира.

Естественно, что для этого российская правовая система должна находить пути развития, рассчитанные, кстати, отнюдь не только «на Запад», а на сближение со странами мирового содружества - ООН. При этом вряд ли можно и нужно избегать ориентира на правовые стандар­ты, принятые в передовых государствах мира, в частности - в странах

Синюков. Российская правовая система. Саратов. 1994 - 1) данном случае речь идет то.ц>ко об источниках (формах) права.

23


Европы. Поэтому' европейская континентальная система права даст Рос­сии не только давно возникший и упрочившийся выбор основных источ­ников права, но и иные преимущества, вытекающие из признания меж­дународных договоров и принципов права частью правовой системы России.

Все это свидетельствует о том, что европейская континентальная система источников права в основном остается для России правильным выбором. Поэтому закрепление в Конституции Российской Федерации системы источников права, включающей саму Конституцию России и все другие конституции, уставы республик и иных субъектов Федерации, федеральные законы всех видов и законы субъектов Федерации, а также основанные на них указы, постановления правительств (администрации), другие подзаконные нормативные правовые акты, со­ставляет как бы главный «становой хребет» всей системы источников российского права

Вместе с тем Конституция Российской Федерации закрепляет опре­деленные принципы системы источников права, позволяющие прово­дить в жизнь основополагающие положения демократического и право­вого государства и избегать, а зачастую прямо отвергать те искажения или «умолчания», которые в прошлом приводили к лицемерно замаски­рованным нарушениям прав человека и демократического устройства государства на «правовых началах»

1. Первым и главным из этих принципов является признание и за­крепление в Конституции прав и свобод человека высшей ценностью, а защиту прав человека и гражданина - обязанностью государства (ст. 2).

Почему речь ведется о правах человека в связи с характеристикой источников (форм) права'7 Разумеется, что во всем своем объеме эта важнейшая проблема имеет более обширное и важное значение, нежели вопрос об источниках права.

Здесь важно подчеркнуть, что действующая Конституция признает права и свободы человека и гражданина «непосредственно действую­щими». Эта формула ст. 18 Конституции не развернута до конца, как это сделано в Конституции Германии, где прямо сказано о правах человека как «действующем праве» (ч. 3 ст 1). Но смысл этих статей разных кон­ституций один: добиться, чтобы никакой закон не мог попирать права человека, записанные в Конституции и в международных обязательст­вах государства. Именно права человека «определяют смысл, содержа­ние и применение законов, деятельность законодательной и исполни­тельной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосуди­ем» (ст  18).

24


Такая характеристика дана в Конституции для того, чтобы любой чакон и иной акт государственной власти мог считаться правомерным только при условии обеспечения и соблюдения ими прав человека и гражданина. А указание на обеспечение прав человека правосудием воз­водит эти права в ранг, равнозначный чакону, который, как известно, тем и отличается от моральных норм и обыкновений, обычаев, сужде­ний, что соблюдение закона обеспечивается судебной защитой. Поэтому права человека и гражданина по действующей Конституции - это основа законов, их смысла и содержания, а значит, источник конституционно­сти тех или иных положений законов и законности иных источников права.

Как известно. Конституционный Суд Российской Федерации исхо­дит именно из этих позиций. Допущение законом подобных нарушений имеет своим естественным законным последствием утрату силы соот­ветствующих положений законодательства.

Значение данного принципа законодательства, обязанного соблю­дать права человека, раскрывается в сравнении с положением, когда за­кон защищал прежде всего и преимущественно интересы государства. Ведь современное демократическое государство фундаментальную осно­ву своей деятельности видит именно в защите интересов своих граждан и других лиц. законно пребывающих на его территории. В советском уголовном, гражданском и административном праве эта главная задача стояла лишь на третьем плане, после интересов государственных и об­щественных, что привело к отрицательному эффекту действия советско­го права: пренебрежение правом граждан, а тем более иностранцев при­обрело в карательной и даже правозащитной практике государственных органов гипертрофированные масштабы.

2. Второй фундаментальный принцип системы источников совре­менного российского права состоит в закреплении за Конституцией Рос­сийской Федерации и федеральным законодательством верховенства на всей территории России (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

Этот принцип конкретизируется в ч. 1 ст 15 Конституции, закреп­ляющей высшую юридическую сил}' и прямое действие Конституции Российской Федерации. Все законы или иные правовые акты, прини­маемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конститу­ции. Он должен соблюдаться неукоснительно. Однако его соблюдение обусловлено применительно к федеративному устройству России двумя главными положениями:

а) разграничением предметов ведения и полномочий между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции);

25


б)  прямым закреплением соотношения юридической силы феде­
ральных конституционных и федеральных законов по предметам веде­
ния Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 76
Конституции). В данной статье, наряду с правомерным признанием при­
оритета федеральных законов Федерации, закреплен и приоритет зако­
нов субъектов Федерации, принятых по предметам их собственного ве­
дения;

в)  наконец, законы Российской Федерации уступают свой приори­
тет перед нормами международных договоров Российской Федерации
(ч. 4 ст. 15 Конституции)

Таким образом, вопрос о верховенстве законов регулируется с уче­том особенностей разграничения полномочий и предметов ведения меж­ду Федерацией и се субъектами и общего принципа приоритета между­народного права перед правом внутригосударственным.

В советском государстве подобные положения были бы признаны некорректными, поскольку приоритет союзного закона перед республи­канским был абсолютным, а приоритет международных договоров при­знавался не для всех случаев, а только в отдельных отраслях права.

Виды источников права в Российской Федерации. Из числа из­вестных истории права в юридической практике современных госу­дарств источников (форм) права в Российской Федерации прочно сло­жилась главная подсистема источников континентального европейского права - нормативные правовые акты государственных органов, а также акты1. принимаемые в порядке всенародного голосования (референдума) либо органами местного самоуправления, негосударственными органи­зациями в соответствии с законом. Кроме нормативных правовых актов, в Российской Федерации имеют определенное нормоустановительнос значение правовой обычай, судебная практика и внутригосударственные договоры и соглашения нормативного содержания, а также междуна­родные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы ме­ждународного права.

Нормативные правовые акты имеют главное значение в системе источников российского права. Этим система российского права отлича­ется от правовых систем общего, религиозного или обычного права Ве­дущее значение нормативных актов в системе источников права доста­лась современной России в наследство от всех предшествующих эпох развития се правовой системы, начиная с X1I-XIV вв. Оно прошло через

Термином «акты» в данном случае для краткости обозначаются нормативные правовые акты, т. е. все формы актов, устанавливающих, изменяющих или отменяющих нормы права, если в тексте не оговорено иное

26


всю историю Российской Империи и советского государства. Вместе с тем система нормативных правовых актов Российской Федерации суще­ственно отличается от соответствующих систем источников русского права прошлых эпох.

Как и во многих других современных государствах, основными ви­дами нормативных актов в современной России выступают Конституция и акты се субъектов, чаконы как акты высшей верховной законодатель­ной власти в государстве, указы главы государства - Президента, а так­же подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, имеющие свои разновидности: постановления правительства как акты «верховного управления», обязательные к исполнению в Российской Федерации; акты федеральных органов исполнительной власти - мини­стерств, государственных комитетов федеральных служб, являющиеся актами органов «подчиненного управления» (по терминологии Н.М. Коркунова).

Однако система нормативных правовых актов в Российской Феде­рации не исчерпывается федеративным уровнем. Свои подсистемы та­ких актов создаются в субъектах Федерации: Конституции и законода­тельство в республиках; уставы и законодательство - в других субъектах Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции).

Наконец, есть и третья самостоятельная подсистема нормативных правовых актов в Российской Федерации - акты местного самоуправле­ния. Самостоятельность данной подсистемы актов обусловлена тем, что местное самоуправление не входит в систему государственных органов, а осуществляется в городских, сельских поселениях и на других терри­ториях с целью обеспечить самостоятельное решение населением вопро­сов местного значения. Население на местах самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 130 и 131 Конститу­ции). Органы местного самоуправления принимают правовые акты, имеющие общеобязательное значение в пределах прав этих органов1.

Выделение этих трех подсистем нормативных правовых актов в Российской Федерации имеет принципиальное значение. Прежде, в Рос­сийской Империи, все общегосударственные нормативные акты издава­лись для всей страны из единого центра - самодержавным Императором (для законов - с учетом мнения совещательных органов). Местное управление осуществлялось как подчиненное центральной власти Импе­ратора. В советском государстве, несмотря на федеративное устройство,

Часть 5 ст. 22 Федерального чакона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации».

27


все нормативные правовые акты охватывались единой системой по принципу демократического централизма, республикам и местной вла­сти разрешалось только то, что позволит союзный закон. Здесь также фактически господствовал централизм.

Выделение самостоятельных подсистем нормативных правовых ак­тов - федеральной, субъектов Федерации и местного самоуправления -при сохранении единых основ обеспечивает подлинную самостоятель­ность субъектов Федерации и местного самоуправления в издании нор­мативных правовых актов в пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации и опреде­ляемых также в некоторых случаях в договорном порядке.

Каждая из названных подсистем нормативных правовых актов взаимосвязана с двумя другими с учетом пределов и юридической силы федерального, республиканского и регионального, а также местного правового регулирования. Вместе с тем каждая подсистема названных актов имеет свои задачи и особенности в обеспечении полноты, рацио­нальности и скоординированности нормативного правового регулирова­ния в масштабах всей страны - Российской Федерации

Федеральная система нормативных правовых актов характеризуется следующими основными звеньями

Коне in lYiuisi Российском Федерации Она является норматив­ным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верхо­венство и прямое действие на территории всей страны Ей должны соот­ветствовать все законы и иные правовые акты, принимаемые в Россий­ской Федерации (ч. 1 ст. 15).

Особенность действующей Конституции заключается также в том. что она принята в порядке всероссийского референдума 12 декабря 1993 г. Основные положения Конституции (главы 1. 2 и 9) могут быть пересмотрены только в особом порядке - путем созыва Конституцион­ного Собрания. . выработкой проекта новой Конституции, подлежащего утверждению в особом порядке Конституционным Собранием и вынесе­нию на всенародное голосование (ст. 135). Поправки к другим главам Конституции также принимаются в особом порядке (ст. 136).

Конституция устанавливает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, а также сипему и полномочия Президента РФ. органов законодательной, исполнительной и судебной власти, отправные нормы местного само­управления. Ее назначение - обеспечить соблюдение прав и свобод гра­ждан, стабильность гос\дарственного строя, экономического и социаль­ного развития страны, се международных отношений. Поэтому трсбова-

28


ние соблюдения Конституции в равной степени необходимо как для Рос­сии в целом, так и для отдельных субъектов Федерации и муниципаль­ных образований. Именно эти цели обусловливают верховенство, выс­шую юридическую силу и прямое действие норм Конституции, обяза­тельных для издания актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Законы Российской Федерации также имеют верховенство на всей ее территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Феде­рации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71-72). Они имеют прямое дей­ствие на территории России (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ве­дения законы Федерации издаются вместе с законами и иными актами субъектов Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции).

В случае противоречия между федеральным законом, изданным в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч 5 ст 76 Кон­ституции РФ). Это положение о приоритете федеральных1 законов обес­печивает единство основ правового регулирования в России.

Законы Российской Федерации различаются на федеральные кон­ституционные и федеральные (в узком значении термина, т. е. не отне­сенные к конституционным) законы.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным кон­ституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции). Иначе говоря, послед­ние обладают более высокой юридической силой.

Всякий закон есть акт выражения высшей власти в государстве. В древние времена, например, в государствах Древнего Востока, не знав­ших не только совершенного конституционного строя, но и республики по типу даже афинской или римской, высшей властью обладал верхов­ный правитель, согласно религиозным и нравственным убеждениям по­лучавший власть и сами законы от бога.

Традиция божественной власти царя, воплощаемой в законах, гос­подствовала при феодализме в Европе и России Поэтому не всякий за­кон обладает теми признаками, которые ему придаст конституционный строй. Но и при конституционном строе закон остается актом высшей вла­сти в государстве.

Термин «федеральный» применен в ч. 4 ст. 76 Констшуции в широком смысле, т. е. как всякий закон Российской Федерации.

29


В Российской Федерации законы должны обладать именно призна­ками, присущими конституционному строю.

Во-первых, эти признаки состоят в том, что законы принимаются только (или преимущественно1) органами народного представительства или непосредственно народным голосованием.

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает принятия законов в порядке референдума, но в действующем Законе РСФСР «О референдуме»2 нет запрета на вынесение законопроектов на референдум (см. ч. 2 ст. 1). И если можно принимать новую Конститу­цию и вносить изменения в нес (ст. 37 Закона), то есть ли основания для исключения такой же процедуры для федеральных законов?

Закон, как правило, всегда принимается как акт нормативный, т. е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Это общепризнанная практика современных государств. Однако исключения из общего правила считаются допустимыми, например, в Великобрита­нии, где любой акт парламента (обеих его палат), промульгированный королевой, считается законом. Тем самым устанавливаются персональ­ные пенсии, иное содержание должностным лицам или иные социаль­ные акции. В истории России практиковались «именные» указы царя или Сената, боярские «приговоры», часто тоже именные. В Российской Федерации принимаются «именные» законы, например, о назначении содержания семьям погибших депутатов. Разумеется, они не меняют общего правила нормативности законов Федерального собрания.

Во-вторых, в государствах современной парламентской демократии закон принимается представительным органом власти по определенной регламентом законодательной процедуре. Такая процедура обеспечивает прежде всего внесение законопроектов по действительно важным вопро­сам жизни страны. Это закрепляется обычно ограничением крута субъ­ектов законодательной инициативы, т. с. органов, лиц либо определен­ного числа граждан (народная инициатива в Австрии, Италии). К числу таких субъектов относятся, как правило, глава государства, правитель­ство (но не отдельные ведомства), депутаты или группа депутатов, выс­шие судебные инстанции, некоторые другие органы. В Российской Федера­ции это - Президент, Правительство, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд и другие высшие суды Россий­ской Федерации по вопросам их ведения (ст. НИ Конституции РФ).

Имеется в виду делегированное законодательство в зарубежных государствах. 2 Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.

30


Кроме того, законодательная процедура призвана обеспечить все­стороннее обсуждение принятых к рассмотрению законопроектов. Она предусматривает планирование законодательной деятельности, рассмот­рение их в трех стадиях (чтениях), обеспечивающее всем депутатам, фракциям и группам возможность внести свои предложения как по кон­цепции проекта, так и его конкретным статьям (главам, разделам), и в конечном счете - голосование по статьям (разделам) закона и затем - по принятию закона в целом. Установлены процедура голосования законо­проектов и порядок их принятия палатами. Дтя принятия конституцион­ных законов требуется квалифицированное большинство голосов депу­татов каждой из палат Собрания (ст. 108 Конституции).

Рассмотрение проектов и принятие законов происходит по палатам: закон принимается Государственной Думой с последующим утвержде­нием Советом Федерации.

Принятый закон направляется на подписание и обнародование Президенту, который вправе отклонить принятый закон. Федеральное собрание может повторно рассмотреть законопроект, подтвердив его ра­нее принятую редакцию. В этом случае президентское отклонение счи­тается преодоленным и Президент обязан подписать и обнародовать по­вторно принятый Федеральным Собранием закон (глава 5 Конституции).

Указы Президента Российской Федерации издаются по широ­ком^' кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конститу­цией Российской Федерации (глава 4 раздела 1 Конституции).

Указы Президента Российской Федерации обязательны для испол­нения на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конститу­ции). На этом основана обязательность указов Президента РФ, изданных в пределах его компетенции и предметов ведения и полномочий Россий­ской Федерации, по отношению к действиям и актам органов субъектов Российской Федерации. В случае возникновения разногласий между ор­ганами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации Президент может использовать согласи­тельные процедуры для разрешения разногласий, а в случае недостиже­ния согласованного решения - передать разрешение спора на решение соответствующего суда (ч. 1 ст. 80 Конституции).

Что же касается федеральных органов исполнительной власти и администрации президента, то в силу полномочий главы государства, формирующего состав правительства и назначающего в установленном порядке высших должностных лиц исполнительной власти, высшее ко­мандование Вооруженных Сил, указы Президента обязательны для всех названных органов и должностных лиц «по прямой вертикали».

31


Кроме указов. Президент Российской Федерации издает распоря­жения, которые, по общему правилу, не имеют нормативного значения

Указы Президента не должны противоречить Конституции Россий­ской Федерации и федеральным1 законам (ч. 3 ст 90 Конституции).

Это положение иногда даст основание для вывода о безоговороч­ном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов2. Однако при этом забывают о принципе разделения властей и о полномочиях президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражда­нина, принимающего меры по обеспечению независимости и целостно­сти государства, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции). Такие меры Президент полномочен принимать не только «на основе законов» (главная формула подзаконного характера акта), но и в отсутствие зако­на. Такие ситуации, к сожалению, в настоящее время переходного, не­стабильного развития страны возникают неоднократно. Так. например, обстоит дело с осуществлением права частной собственности граждан на землю, предусмотренного ст. 9 и ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, осуществ­лением второго этапа платной приватизации и даже с принятием зако­нов о военном положении. Можно ли, например, ожидать, что Прези­дент обратится в Федеральное собрание с предложением принять закон о военном положении, не приняв самостоятельных мер по отражению агрессии против России7 Вряд ли это вытекает из Конституции Россий­ской Федерации. Наоборот, ст. 80 Конституции прямо уполномочивает президента на самостоятельные действия в таком случае.

Аналогично обстоит дело и с обеспечением прав граждан, единого экономического пространства и свободного перемещения товаров и ус­луг и многими другими нормами Конституции.

Президент обязан в подобных случаях принимать нормативно-правовые меры для обеспечения норм Конституции впредь до принятия федеральных законов. Сам Президент не раз обращал на это внимание в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию3. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика пред­ставляется просто необходимой. На принятие подобных правовых реше­ний не уполномочен ни один другой из федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации (кроме введения чрезвычайного

Термин «федеральные» в данном контексте относится к rccm чаконам Российской Федера­ции, п том числе и к федеральным конституционным чаконам " Общая теория права ' Под ред. Л.С. Пиголкина. М., 1996. С. 170, 173.

Послание Пречидента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газе­та. 1996. 27февр.

32


положения). В условиях отсутствия закона указы Президента, воспол­няющие законодательные пробелы, являются настоятельной необходи­мостью. Такая возможность и вытекает из формулы «указы... не долж­ны противоречить Конституции и законам».

Постановления Правительства Российской Федерации соглас­но Конституции Российской Федерации издаются на основании и во ис­полнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Пре­зидента. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федера­ции (см. 115 Конституции).

Из этой конституционной формулы прямо вытекает подзаконность и даже «подуказность» постановлений Правительства.

Исполнение постановлений Правительства обеспечивается в преде­лах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совмест­ного ведения Федерации и ее субъектов. В этих пределах «органы ис­полнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конститу­ции). Поэтому каких-либо юридических коллизий, не предусмотренных Конституцией РФ, включая ст. 85 Конституции о согласительных про­цедурах и возможности судебных споров, не возникает. Практические несоответствия и споры, конечно, имеют место, но они вполне разреши­мы в рамках взаимодействия органов власти Федерации и се субъектов на основе действующих законов.

Акты федеральных органов исполнительной власти издаются всеми полномочными органами, входящими в утверждаемую Президен­том структуру этих органов в порядке ст. 112 Конституции. К таким ор­ганам относятся министерства, государственные комитеты и федераль­ные службы (ФСБ, СВР, ФПС), входящие в состав Правительства, а также ведомства различных наименований (федеральные службы, ин­спекции и т. д.).

Все федеральные органы исполнительной власти издают норма­тивные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и госпредприятий данного ведомства.

В раде случаев федеральные органы исполнительной власти изда­ют нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организа­ций, не подчиненных данному ведомству. Примером могут служить ак­ты министерства финансов, министерства транспорта, санитарно-эпидемиологического надзора, налоговой службы и ряда других орга-

33


нов. Издание подобных «ведомственных», как их часто называют, актов предусматривается федеральным законом о Правительстве Российской Федерации, положениями о министерствах и других федеральных орга­нах исполнительной власти. Такие акты именуются приказами, инст­рукциями, положениями, даже письмами, направляемыми подчиненным органам для срочного исполнения (письма Центрального банка!, налоговой службы, министерства финансов).

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затраги­вающие права и законные интересы граждан или носящие межведомст­венный характер, подлежат государственной регистрации в Министер­стве юстиции РФ и должны быть в установленном порядке опубликова­ны для всеобщего сведения. Любые нормативные правовые акты, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не мо­гут применяться, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Подсистема законодательства субъектов Рос­сийской Федерации характеризуется прежде всего наличием Конституций республик и Уставов других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), принимаемых ими самостоятельно. Федераль­ные органы государственной власти не уполномочены издавать какие-либо предписания на сей счет.

Конституции и Уставы субъектов Федерации имеют, таким обра­зом, значение первоначальных, исходных конституционно-правовых за­конов, реально закрепляющих формирование государственного устрой­ства, системы органов власти, порядка выборов и т. п. Единственным условием является соответствие Конституций и Уставов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение такого со­ответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). Это означает, что в дос­тижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны -и Федерация, и ее субъекты - предпочтительно путем согласительных процедур (ст. 85 Конституции РФ) и заключения договоров о дополни­тельном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъ­екта Федерации. Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), с одной стороны, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации (ст. 73 Конституции), с другой.

Центральный банк России не входит в чисто федеральных органов исполнительной вла­сти. Он независим от Правительства, его председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ. Однако ЦБР выполняет функции руководства в сфере валютных отношений, банковской деятельности, использования золотого займа и т. п.

34


Статья 77 Конституции Российской Федерации прямо предусмат­ривает также, что система органов государственной власти устанавлива­ется субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государст­венной власти, установленными федеральным законом. Проект такого закона в настоящее время находится на рассмотрении Государственной Думы. Тем не менее и сейчас очевидно, что не могут не учитываться в Конституциях и Уставах субъектов Федерации такие основы, как вы­борность органов законодательной власти, разделение властей, само­стоятельность местного самоуправления, признание и защита прав и свобод человека.

Законодательство (законы) субъектов Федерации также устанавли­вается их законодательными органами самостоятельно. Оно должно со­ответствовать Конституции и законам Российской Федерации.

В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации, взаимные претензии и разногласия между сторонами. Они, однако, постепенно преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях - решениями Конституционного Суда РФ.

Наряду с законами субъектов Федерации, президенты республик, губернаторы, главы администрации краев, областей, автономных окру­гов и автономной области, мэры городов федерального значения, а так­же правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструк­ции в соответствии с их полномочиями, определенными Конституциями, Уставами. Эти акты издаются на основе полномочий каждого из орга­нов, в соответствии с Конституциями, Уставами и законами субъекта Феде­рации, а также в соответствии с <|>едсральными Конституцией и законами.

Нормативные правовые акты местного салюуправления. Само­стоятельной, независимой от органов государственной власти, но под­чиненной Конституции и законам Российской Федерации и субъектов Федерации является система нормативных правовых актов органов ме­стного самоуправления. Их издают муниципалитеты, советы и старосты самоуправляющихся территорий - городских и сельских поселений, а также непосредственно само население. Нормативными правовыми ак­тами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.

Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов (собраний) граждан устанавливают обязательные

35


нормы права для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в пределах этих территорий.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Феде­ральным законом «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» органам местного самоуправле­ния могут быть переданы отдельные полномочия государственных орга­нов при условии передачи вместе с ними материальных и финансовых средств из бюджета города, района (ст. 132 Конституции). Акты органов местного самоуправления устанавливают статус муниципальной терри­тории и се органов, порядок управления муниципальной собственно­стью, налоги и сборы, правила общественного порядка и иные нормы местного значения.

Исполнение актов местного самоуправления обеспечивается мера­ми административного воздействия и защищается в судебном порядке.

Корпоративные нормативные правовые акты. В соответствии с Конституцией и законами России и субъектов Федерации на государст­венном и общественном уровне образуются различные учреждения, предприятия, их объединения, общественные и хозяйственные, в том числе коммерческие, организации. Каждое учреждение, предприятие или организация имеют свой устав, положение или иной учредительный документ, правила внутреннего распорядка для работников и админист­рации, правила участия членов данной организации в управлении ее деятельностью, правила учета хозяйственной и финансовой деятельно­сти, правила взаимоотношений с клиентами и т. п.

Все подобные правила, если они установлены самой организацией, ее органами на основе законов и иных актов государственных органов, носят название «корпоративных» актов и норм', имеющих значение для внутренней деятельности учреждения, предприятия, акционерного обще­ства или иной коммерческой организации и т. п. Характерными приме­рами в настоящее время могут быть уставы и правила внутренней орга­низации акционерного общества, некоммерческого фонда, общественной организации, государственного учреждения

Все эти акты подлежат либо регистрации, либо утверждению госу­дарственными или корпоративными органами. Их действие имеет пра­вовое значение, значительно возросшее в современных условиях свободного образования и деятельности общественных и коммерческих организаций.

Другие источники российского права. К ним, в частности, относят­ся некоторые договоры, правовые обычаи, судебная практика.

В советской правовой литературе они назывались «локальными» нормами.

36


Договоры нормативного содержания. В Российской Федерации вошик новый вид нормативного договора, имеющий важное значение для федеративного устройства России и его упрочения. Это -договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между ор­ганами Российской Федерации и органами субъектов Федерации.

Первый из таких договоров был заключен 31 марта 1992 г. между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъек­тов. Совокупность всех договоров и приложенных к ним протоколов, подписанных сторонами, получила единое название Федеративного До­говора. Этот договор сыграл важную роль в деле сохранения и упроче­ния единства России как федерации нового типа.

Конституция Российской Федерации 1993 г. прекратила действие прежней Конституции 1978 г. со всеми последующими ее изменениями и дополнениями. При этом было сохранено действие договора и закреп­лено, что в случае несоответствия положений Федеративного Договора новой Конституции действуют положения Конституции (п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения»).

Впоследствии практика заключения договоров и соглашений между органами Федерации и ее субъектами получила дальнейшее развитие. Они заключаются по разным вопросам их совместного ведения. Многие положения договоров носят оперативно-хозяйственный характер (о по­мощи в природоохранной деятельности, поддержке отраслей хозяйства и т. п.). Однако большинство положений направлено на уточнение и расширение разграничения предметов ведения и полномочий в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Другим видом нормативных договоров в России являются коллек­тивные договоры между профсоюзами и работодателями. Такие догово­ры заключались ранее между трудовыми коллективами в лице ФЗМК и администрацией предприятий и учреждений. Сейчас они заключаются между профсоюзами, представляющими рабочих и служащих данной профессии, и их работодателями. Во многих случаях коллективным ра­ботодателем выступает само государство в лице ведомства или админи­страции субъекта Федерации.

Правовые обычаи. В новом законодательстве России стали получать большее признание правовые обычаи как источники права. ГК РФ признал в общей форме, а не для отдельных отношений, возмож­ность применения обычаев делового оборота, не противоречащих закону или договору (ст. 5 и 6 ГК РФ). Это значительное расширение сферы применения правового обычая, который прежде применялся только при прямом указании закона, относящегося к тому или иному виду отноше-

37


ний (раздел имущества крестьянского двора, обычаи морского порта). На новом основании возможно широкое применение обычаев, в частно­сти местных, национальных, а также деловых обыкновений, сложив­шихся в различных отраслях хозяйства. Применение обычая предусмот­рено и Семейным кодексом Российской Федерации.

Судебная практика. Признание судебной практики судов общей юрисдикции по-прежнему остается на уровне половинчатого ре­шения о роли «разъяснений» Верховного Суда, а также Пленума Выс­шего Арбитражного Суда РФ1. Однако и в теории, и на практике при­знано, что суды вправе и обязаны решать конкретные дела, применяя эти разъяснения. Опираясь на толкование, данное в решениях высших судов, вес больше утверждается мнение о том. что если Верховный или Высший Арбитражный Суд защитил те или иные интересы, требования или поведение как законные или отверг как незаконные, то тем самым дал основание к новому пониманию и применению данных правовых норм. И как это было показано на примерах признания значения судеб­ной практики в дореволюционном российском праве и в других странах континентальной «правовой семьи», именно в этом, а не в противопос­тавлении закону судебного прецедента состоит роль судебной практики как особого источника права в странах континентальной системы права. То понимание, которое укрепится в судебной практике и будет обобщено и подтверждено высшим судом, выступает как бы вторичным, углуб­ляющим и дополняющим закон и другие нормативные правовые акты2 источником права.

Принципиально новую роль в воздействии на законодательство иг­рает деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, раз­решающего дела о соответствии Конституции законов и иных норма­тивных актов высших органов Российской Федерации, Конституций. Уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также дающего толкование Конституции. Акты или их отдельные положе­ния, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат применению (ст. 125 Конституции). В результате законодатель приводит нормы закона в соответствие с постановлениями Конституционного Суда,  а

Федеральный конституционный чакон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

2 В советской юридической литературе Л.Ь. Вешеровым и СИ. Братусем были высказаны нетрадиционные для тех времен мысли о признании руководящих разъяснений Верховного Суда СССР неким «прецедентом толкования» или выработкой правоположений на основе раскрытия смысла и содержания правовых норм». См.: Судебная практика в советской пра­вовой системе / Отв. ред. С.II. Ьратусь. М. 1975. С  16, 58 -61, 63 66.

38


Такой правовой порядок был принципиально неприемлем для со­ветской правовой системы, где не было ни разделения властей, ни ка­кой-либо формы правотворческой роли суда. Суд был подчинен закону, но не было судебного влияния на законодательство, обязательного и официально признанного государством.

Международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы междуна­родного права и международные договоры Российской Федерации яв­ляются составной частью ее правовой системы. Таким образом, назван­ные источники международного права даже имеют приоритет перед за­конами или иными источниками внутригосударственного права. Поря­док применения указанных норм международного права весьма разно­образен для разных отношений и обычно оговаривается в договорах России с иностранными государствами, в международных конвенциях и уставах международных организаций.

Конституция Российской Федерации прямо предусматривает дейст­вие норм международного права при определении юрисдикции на кон­тинентальном шельфе и в экономической зоне (ч. 2 ст. 68), в сфере га­рантий прав коренных малочисленных народов (ст. 69). Практика при­менения норм международного права в Российской Федерации все более расширяется. Она охватывает не только сферу частного права (гражданского, семейного, трудового), но и права публичного, прежде всего относящегося к деятельности правоохранительных органов, судов.

39


Кандидат юридических наук Г.Т. Чернобель

ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ Ретроспективный аспект проблемы

Исторический тип государства, уровень его правовой культуры, иные объективные и субъективные факторы определяют способ уста­новления правовой нормативности, ее компетентную легитимность, ие­рархическую соподчиненность.

На заре государственной цивилизации основополагающие право­вые нормативы вытекали, как правило, ил личной воли государственно­го лидера (фараона, царя, императора), воплощаясь вовне в самых раз­личных формах. Лидер, стоявший во главе государства, считал себя слу­гой Бога и единолично осуществлял верховную власть управления, со­средоточивал в своих руках важнейшие государственные функции. Все нормативные решения государственного лидера имели высшую «юридическую» силу, все было в его единоличной компетенции. Изда­ние законов как дело «мудрых правителей» концептуализировали фило­софы, правоведы, историки. Кратковременный опыт древних Афин (VI в. до н. э), когда принятие некоторых нормативно-правовых реше­ний общегосударственного значения являлось исключительно компетен­цией народных собраний, не получил развития.

Все государственные функции в средние века были сосредоточены в руках монархов, и все нормативные акты, исходившие от них, имели силу закона, оставшись в памяти потомков, как законодательные персо­налии («законы Карла Великого»- VTII в., «законы Кнута»- XI в., «законы Эдуарда Исповедника» - XII в. и т. д.). С королевского трона открыто постулировалось: «Я - король, следовательно, моя воля - за­кон». Как замечал Т.Н. Грановский, можно было законодательствовать, не выходя из королевский апартаментов1. В качестве законодателя вы­ступал также и всякий феодальный владелец.

Лишь в XIII в. созревает представление о пределах властвования и делаются серьезные попытки определенным образом сузить законода­тельные полномочия королевского трона. Пример в этом отношении по­казали, как известно, английские бароны, посредством вооруженного восстания принудившие короля подписать знаменитую Великую хартию

Грановский. Т.Н. Лекции по истории средневековья. М., 1987. С. 26.

40


вольностей, в которой была заложена идея верховенства парламентского закона. Комитет и:? 25 баронов, созданный для контроля за выполнением Хартии, явился предтечей английского парламента, который собрался на свое первое заседание в 1258 г. Постепенно закреплялись законодатель­ные прерогативы парламента. Уже к началу XV в. английский король без согласия парламента не вправе был вносить какие-либо новшества в действующее законодательство. Билль о правах 1689 г. (в самом тексте документ именуется декларацией) лишал короля права приостанавли­вать действие законов или освобождать от их исполнения, без согласия парламента (как представителя «всей нации») отменять законы, взимать налоги, содержать в мирное время постоянную армию. Исключительной компетенцией парламента объявлялось решение вопросов о свободе слова. Подзаконный характер принимают административные акции ко­роля. И хотя процесс развития английского парламентаризма протекал неровно, сложно, это не помешало английскому парламенту прочно ут­вердиться на властном Олимпе. «Нет никакой власти, - констатировали со временем правоведы, - которая, по английской конституции, могла бы соперничать с верховной, законодательной властью парламента»1.

Получив широкое распространение, идея верховенства парламента как законодательного органа находила реальное воплощение, конститу­ционное закрепление. Закон как выражение общей суверенной воли (воли всех или воли большинства), т. е как явление определенного кон­венционального порядка, все более выступает в качестве главного пра-вообразующего фактора в системе государственного правообразования. Общепризнанной становится генерирующая, стержневая роль в этом процессе конституции (писаной или неписаной) как основополагающего юридического документа, закладывающего принципиальные начала правовой организации государства, компетенций государственных орга­нов, правового статуса граждан. Закрепляются понятия «конституционная власть» (ст. 60 Конституции Бельгии), «конституци­онная законность»2. Всяческие эксперименты с авторитарным октроиро-ванием конституций («цезаристский конституционализм») осуждаются правоведческой мыслью. Нормативно-правовому урегулированию под-

Дапси А.В. Основы английского государственного права / Пер. с англ. М., 1907. С. 82.

Ксли государство связано лишь законами, которые оно само создает, писал Л. Дюги, «оно нисколько не связано правом», т. с. это еще не правовое государство. Концепция «самоограничения - очень хрупкая гарантия против произвола государства» (Дюги Л. Кон­ституционное право: Общая теория государства / Пер. с франц. М., 1908. С. 95). Правоведы различали понягия «правовое государство» и «конституционное государство» UоренбергМ. Юридическое значение Манифеста 17 октября 1905 года //' Юридический Вестник. Кн. XI. 1915. С. 87 88).

41


вергается порядок изменения действующих конституций (в научный оборот вошли понятия: «власть изменять конституцию», «закон, изме­няющий конституцию», «пересмотренная конституция» и др.).

Выделяются суверенные и институциональные уровни правотвор­ческой компетенции, понятие ее тесно увязывается с конкретными нор­мативно-правовыми формообразованиями (закон, декрет, постановление и т. д.) Конституция США, например, говорит о трех уровнях полномо­чий: народа, субъектов федерации (штатов) и самой федерации как та­ковой. Определение предметов ведения законодательных органов («предметов законодательства») базировалось на постулате, что законо­дательному регулированию должны подвергаться правоотношения, наи­более важные и сложные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав. В частности, мнение правоведов было единодушным в том, что право­отношения, связанные с организацией государственного властвования, бюджетами, налогами, уголовными наказаниями должны регулировать­ся исключительно в форме законов.

Труднейшим для конституционного регулирования явился вопрос о правотворческой компетенции «исполнительной власти» и соответст­венно о видах нормативных правовых актов, порождаемых этой компе­тенцией. Один из аспектов проблемы - вправе ли «исполнительная власть» законодательствовать? Как известно, создатель теории разделе­ния властей отвечал на этот вопрос утвердительно, указывая, что ука­занная власть «должна быть в руках монарха, так как эта сторона прав­ления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими...»1. Было признано, что абсолютная независимость «трех властей» в действительности не может существовать, во всех го­сударствах (как монархического, так и республиканского типа) исполни­тельная власть принимает участие в законотворчестве, имея собствен­ную волю. Различные формы этого участия закреплялись конституцион­но. На передний план выступали полномочия главы государства (короля, императора, президента). В научный и конституционный обо­рот вошли понятия «королевская компетенция», «компетенция импера­торского законодательства», «президентские полномочия».

Различали конституционные полномочия главы государства, пре­доставляющие возможность самостоятельного нормативно-правового выбора и решения, и полномочия, предоставленные исключительно «для исполнения законов» Первый уровень полномочий охватывал право за-

1 Монтескье III. Ичбранныс произведения. М, 1955. С. 297, 298. 295.

42


конодатсльной инициативы, право санкции чакона и его промульгирова-ния. право на издание правовых актов общенормативного значения, или «актов управления» в отличие от «актов исполнения» (распоряжений, приказов, посланий, резолюций и др.)

Правовые акты общенормативного значения (указы, декреты и т. п.). исходящие от главы государства, характеризовались в правове­дении, как «акты, подобные закону», как «вспомогательное и производ­ное законодательство», как «соперничество в компетенции» Отличи­тельной чертой таких актов в условиях республиканского режима было то. что они издавались, как правило, по согласованию с коллегиальными структурами государственной власти1. Во Франции указы президента рассматривались как «законодательная форма» права, образующая «второй порядок» в системе действующего законодательства, аргумен­тировалось различие между юридической природой закона и указа как нормативно-правовых формообразований Подчеркивалось, что указ «не может ни отменять закона, ни входить с ним в противорсчис»:. Иначе говоря, «указная власть» рассматривалась как власть подзаконная, что определяло характер издаваемых ею нормативных правовых актов, их функциональную значимость. Одним из институциональных способов поддержания это:! подзаконное™ выступал принцип контрассигнации, согласно которому нормативный правовой акт. исходящий от главы го­сударства, не имеет юридической силы и не может применяться, если он не контрассигнован (не завизирован) соответствующим министром или другим должностным лицом, принимающим на себя определенную до­лю юридической ответственности за данный акт Стало общепризнан­ным, что в парламентской республике, в отличие от президентской, гла­ва государства «управляет вместе с министрами, то есть государствен­ное управление основано на министерской ответственности, гаранти­рующей от произвола»1 Конституционные положения расходились с действительностью, идеал глазы государства, толкуемый неоднозначно, оставался недостижимым, тем не менее вышеозначенная конституцион­ная практика в целом сыграла положительную роль в дальнейшей кон­ституционной концептуализации правотворческих проблем.

В России длительное время понятие закона ассоциировалось ис­ключительно с единоличной волей «государя».  Сам характер право-

Зя порогом ной системы акюв находились акп.т. порождаемые чрешмчайнымн полномо­чиями, как но предусматривалось, например. Веймарской Конституцией, согласно которой президент ьнраве 6i.lt издавать «чрезвычайны.: декреп.1» беч санкции парламента. " Покровский СП. Нревишопие власти во французском административном праве и его ог-личие ог".лоу|1О!реблени;1 иласнло. Ярославль. 1VM С 222. 205 229.

А.пекссеп.■!..•]. Министерская влаеп, в констилционпом iосударстве. Харьков. 1910.

43


творческой деятельности не способствовал выработке конституционного понятия закона, его надлежащей семиотической репрезентации. Как из рога изобилия сыпались грамоты, указы, уставы, положения, регламен­ты, артикулы, рескрипты, циркуляры, инструкции - все это не отлича­лось какой-либо родовидовой сбалансированностью, переплеталось са­мым неожиданным образом, функционировало без какой-либо последо­вательности. Дошло было до того, что законом считалось устное распо­ряжение («указ») Императора.

Понятие закона в его правовом смысле стало приобретать права гражданства лишь в начале XIX века. В частности, в 1809 г. советник императора Александра I MM. Сперанский осмелился составить План государственного преобразования (Введение к Уложению государствен­ных законов), предусматривавший ряд конституционных реформ. Про­водя идею верховенства закона, Сперанский в составленный им на ос­нове Полного собрания законов Российской империи (1830 г.) «Свод за­конов Российской империи» (1832-1839 гг.) включил выработанное по­ложение (ст. 47 Основных Законов 1832 г.): «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учрежде­ний и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». И хотя государь оставался «источником» закона, а верховенство последнего выглядело бутафорией (ст. 70 Основных Законов гласила: «Высочайший указ. по частнолгу делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел со­стоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие зако­нов общих»), понятие закона утверждалось в общественном сознании, способствовало его развитию, углублению. Постулировалась мысль, что закон - это не просто «установление высшей власти», «общее правило, изданное верховной властью»; его «родовой» смысл увязывался с об­щим понятием государственной власти, идеей народного представитель­ства, «правильно организованной» законодательной властью. Доказыва­лось, что только такое понимание закона позволяет квалифицировать его как основной, верховный «источник» права'.

Много споров вызывала проблема различения понятий «закон» и «указ» «Империя Российская, - гласила ст. 84 Основных Законов 1906 г., - управляется на твердых основаниях законов, изданных в уста­новленном порядке». О каком «порядке» шла речь? «Никакой новый за­кон. - определяла ст. 86 Основных Законов, - не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспри­нять силу без утверждения Государя Императора». Основные Законы

См.   труды   11.1.   Виноградова,   В.М.   Гессена,   Н.М.   Коркунова,   П.И. Лазаревского,

С. А. Муромцева и др.

44


(ст. 11) закрепляли право Императора издавать в порядке верховного управления указы для устройства и приведения в действие различных частей управления и давать повеления, необходимые для исполнения за­конов, под условием соответствия их (указов и повелений) законам. Из этого не следовало, что указ Императора являлся нормативно-правовым формообразованием, отличным по каким-либо признакам от закона, и даже подзаконным, как доказывали правоведы1. Согласно ст. 53 Основ­ных Законов законы издавались «в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утвер­ждения». Следовательно, любой указ изначально приобретал значение (силу) закона.

В Основных Законах, отмечал Н.М. Коркунов, была предпринята попытка установить определенное «различие между законами и другими высочайшими повелениями». Однако это не удалось сделать. Фактиче­ски никакого различия между законом и указом не было, любой указ подходил под понятие закона2. Основные Законы были последовательны в своей основополагающей идее: «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (ст. 10). Понятие подзаконного ак­та3 применительно к актам, перечисленным в ст. 53 Основных Законов, практически лишалось смысла и соотносилось главным образом с обя­зательными постановлениями, инструкциями и распоряжениями, исхо­дившими от Совета Министров, отдельных министров, других должно­стных лиц, которые согласно ст. 122 Основных Законов не должны были противоречить закону. Так называемые «чрезвычайные распоряжения» Императора «с силою закона» (ст. 87 Основных Законов) в вышена­званную категорию распоряжений не включались.

С установлением Советской власти была предпринята, как извест­но, попытка вообще обойтись без понятия закона. Нормотворчество на­чиналось с «революционных» декретов, деклараций, инструкций, резо­люций, воззваний, обращений, выступавших в качестве документов кон­ституционной значимости. Многие распорядительные постановления ВЦИК. его Президиума не облекались в особую форму акта, хотя со­держали в себе нормативы и включались отдельными статьями в зако-

Гриповскип Н.Х1. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 64, 108 и др.

' Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1908. С. 308, 302.

Подзаконный нормативный правовой акт в правоведческой литературе определялся обыч­но как акт с законом согласный, на законе основанный и не имеющий силы в том, в чем он противоречит закону.

45


гадательные решения. Один и тот же орган власти осуществлял и зако­нодательные, и исполнительно-распорядительные функции. Различия в наименовании издававшихся актов не свидетельствовали о разнице в их содержании. Законодательный акт мог издаваться и в форме декрета, и в форме постановления, и в форме инструкции. Особого нормативного порядка оформления, принятия, вступления в силу законодательных ак­тов не существовало; он был одинаков для решений ВЦИК. СНК, нар­коматов.

Конституция СССР 1936 г. и последовавшие за ней конституции союзных и автономных республик закрепили понятие закона без каких-либо дефиниций, родовидовых характеристик. Правоведы в особую ка­тегорию выделяли «подзаконные нормативные акты», понимая под ни­ми акты, основанные на законе, подчиненные ему. Среди таких актов первое место занимали указы и постановления президиумов Верховных Советов. Являясь высшими органами государственной власти в период между сессиями Верховных Советов, президиумы при неотложной не­обходимости принимали «указы законодательного характера»1, которые действовали «как бы временно» и вносились на утверждение ближай­шей сессии Верховного Совета. При решении организационно-оперативных вопросов, разъяснении и толковании действующего зако­нодательства президиумы Верховных Советов принимали постановле­ния. Однако грани между указами и постановлениями президиумов Вер­ховных Советов зачастую бьши «весьма зыбкими и даже малозамстными»2.

Существенную роль в нормативном регулировании общественных отношений играли министерские инструкции, приказы, однако законо­дательно не были определены какие-либо критерии для отграничения вышеназванных актов от таких нормативных правовых актов, как По­ложения, Правила, Уставы и др. В соответствии с Общим положением о министерствах СССР (1967 г.) получила распространение практика из­дания правовых нормативов в виде «указаний», которые были обяза­тельными «для исполнения одноименными министерствами союзных республик, предприятиями, организациями и учреждениями системы министерства» (ст. 117). Данный вид нормативов не имел конституци­онного закрепления и оценивался учеными как неконституционный, не согласующийся с принципом законности3. Весьма многочисленными оказались нормативные документы в  виде различных министерских

Термин был введен в научный оборот государствоведами (см.: КириченкоМ.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 234). 2 Там же. С. 219. Васильев Р.Ф. Правовые акгы органов управления. М., 1970. С. 46.

46


«писем» (директивных, инструктивных, циркулярных и др.), не преду­смотренных действовавшим законодательством. За пределами консти­туционного регулирования оказались вопросы о нормативных правовых актах, издаваемых государственными комитетами, критериях их разли­чения от соответствующих актов других ведомств.

Несколько пополнилась правовая терминология после принятия в 1977 г. новой Конституции СССР. В частности, кроме общего понятия закона были обозначены такие видовые понятия его, как «закон СССР» («общесоюзный закон»), «закон союзной республики», «закон автоном­ной республики». В конституционный текст были включены термины «законодательный акт», «Основы законодательства». Однако, поскольку дефинитивной ясности не было, возникали трудности при отграничении законов от подзаконных нормативных правовых актов. Конституционно закреплялось, что министерства и государственные комитеты в пределах своей компетенции издают акты «на основе и во исполнение» законов, других решений Верховного Совета, правительства (ст. 129 Конститу­ции РСФСР 1978 г.). Какой-либо обязательной формы для нормативных правовых актов министерств и государственных комитетов не преду­сматривалось.

Ничего не изменилось по существу в период так называемой «перестройки». Престиж закона падал. Появились «указы Президента», которые всерьез не воспринимались. По-прежнему доминировало пра­вительственное и ведомственное правотворчество, бравшее за основу различные разъяснения, прямые указания вышестоящих инстанций, конкретизируя нормативы того или иного закона, хотя нормативно кон­кретизация закона не была урегулирована.

Зарубежная конституционная практика

Анализ действующего законодательства современных буржуазных государств различной политико-правовой ориентации указывает на ус­тойчивость общей тенденции правотворческой эволюции. Конституци­онно закреплены сами понятия, «нормотворческая компетенция», «законодательная компетенция», «разграничение компетенции». Гене­рализуется идея неприкосновенности компетенции. В конституционный оборот вошло понятие «уполномочивающий закон», охватывающее за­конодательные акты, определяющие компетенцию государственных ор­ганов (см., например. Конституцию Испании). Утвердился принцип, со­гласно которому правотворческая компетенция регулируется конститу­ционными законами. Как правило, общая схема нормативных правовых

47


актов или основные виды их определяются в самой Конституции или в других законодательных актах конституционной значимости1.

Проблема предметной компетентности правотворческих органов конституционно решается, как и прежде, в зависимости от социальной значимости, важности вопроса, повергаемого правовому регулированию В Англии по-прежнему правотворческая компетенция парламента прак­тически ничем не ограничена, и законом, например, можно регулиро­вать любой вопрос, относящийся к сфере правовых отношений. Консти­туция США одна из первых подала пример перечневого способа выде­ления вопросов, регулируемых исключительно законом, которому по­следовали конституции других государств, включая новейшие.

Распространена конституционная практика делегирования (передачи) некоторых законодательных полномочий исполнительным органам власти, что позволяет последним принимать решения в форме законодательных актов («законодательная компетенция правительст­ва»), определяемых обычно как «декреты, обладающие силой закона» (ст. 77 Конституции Итальянской Республики), «акты, имеющие силу закона» (ст. 82 Конституции Испании), «декреты-законы правительства» (ст. 168 Конституции Португалии). Конституционно закреплено обоб­щающее понятие «делегированное законодательство». Делегирование обставлено, как правило, рядом специфических юридических условий, соблюдение которых обеспечивает конституционный порядок в право­творческой и правоприменительной деятельности (ст. 76 и 77 Конститу­ции Итальянской Республики, ст. 82 Конституции Испании, ст. 168 Кон­ституции Португалии). Существуют определенные «табу» при делегиро­вании законодательных полномочий. Например, в Италии только пар­ламентским законом решаются вопросы, связанные с бюджетом, уста­навливаются положения о судоустройстве, компетенции судов.

Неоднозначно регулируется в современных зарубежных государст­вах вопрос о правотворческих полномочиях главы государства. В целом ряде государств (например, в Бельгии, Великобритании, Дании, Индии, Иордании, Ирландии, Исландии, Нидерландах, Норвегии, Финляндии, Швеции и др.) закреплена конституционная формула, согласно которой «законодательная власть» осуществляется совместно парламентом и главой государства. Конкретно это выражается в том, что главе государ­ства предоставляются: 1) право законодательной инициативы; 2) право

1 Серия таких актов издана, например, в Италии: Полномочия Совета Министров (1901), Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы (1926), Общие положе­ния о законе (1942), Образование и деятельность областных органов (1953) (см.: Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988).

48


санкционирования (одобрения, утверждения) принятого парламентом законопроекта; 3) право промульгации чакона. Право санкционирования осуществляется посредством удостоверения (подписания) законопроекта или наложения на него вето, и процедура эта в большинстве случаев не сводится к чистой формальности. Широко распространены нормативные правовые акты главы государства, порождаемые его собственной право­творческой компетенцией (декреты, указы, постановления). Одни из них издаются в рамках применения законов, другие имеют силу закона, тре­тьи выступают при чрезвычайных обстоятельства («чрезвычайные ука­зы»). Конституции, соотнося правотворческие полномочия главы госу­дарства с правотворческими полномочиями других органов власти, обычно не уточняют, какие именно вопросы могут регламентироваться актами, порождаемыми собственной компетенцией главы государства, что приводит в ряде случаев к определенной гипертрофии его право­творческих полномочий и прерогатив.

В целом палитра нормативных правовых актов подзаконного ха­рактера весьма калейдоскопична. В Англии, например, акты, исходящие от правительства, выражаются как постановления, приказы, указания, распоряжения, циркуляры. Нормативные правовые акты Президента США как главы государства и главы «исполнительной власти» издаются в форме исполнительных приказов, административных приказов, военных приказов, различных директив, прокламаций. Министерства, иные цен­тральные федеральные ведомства США издают приказы, инструкции, директивы, меморандумы, другие нормативные акты. Система норма­тивных правовых актов французского правительства, имеющих подза­конный характер, состоит из ордонансов, постановлений, циркуляров, инструкций.

Современное состояние проблемы в Российской Федерации

Анализ современного состояния рассматриваемой проблемы в Рос­сийской Федерации не дает оснований для оптимистических выводов. В частности, параметры компетенции на различных уровнях правотворче­ской деятельности остаются недостаточно определенными, размытыми. Отсутствуют общие принципы, содержательные критерии субординации нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами го­сударственной власти в Российской Федерации. Несогласованность в правотворческой деятельности различных государственных органов, не­своевременность принятия подзаконных актов во многом обусловлены

49


отсутствием в федеральной Конституции нормы, закрепляющей порядок издания (принятия) последних'.

Между властными структурами идет открытая борьба за право­творческие полномочия. Принцип компетентности подменяется «принципом» самоуправного корректирования действующего законода­тельства. Количество «незаконнорожденных» нормативных правовых актов растет, однако регулятивная ценность их зачастую нулевая. Все­возможных нормативов все больше, а конституционной законности -все меньше.

Закон как таковой, высшая юридическая сила которого в цивилизо­ванном обществе всегда служила и служит выражением его иерархиче­ской соотносимости с подзаконными актами2, в сущности, теряет свою регулятивную престижность. Теоретические основы правотворческой праксеологии (с учетом общемирового опыта) не разработаны. Право­применителю порой трудно разобраться, чем отличается тот или иной закон от того или иного постановления законодательного органа, указа Президента, правительственного постановления. Роль президентских указов в становлении и развитии современного российского законода­тельства явно гипертрофирована. Остается острой проблема соотноше­ния закона и указа, не решенная ни в Конституции Российской Федера­ции, ни в теоретических исследованиях3.

Принимаются указы, противоречащие действующему законода­тельству. В качестве примера можно сослаться на ныне отмененный Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 г «О некото­рых мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений ор­ганизованной преступности», допустивший нарушения прав личности, установленные федеральной Конституцией, а также норм уголовно-процессуального законодательства.

Из действующей российской Конституции «неясно, какие права в законодательной сфере принадлежат Государственной Думе, а какие -Президенту». Формула нормативных указов «впредь до принятия феде­рального закона» не придает указам легитимности. Необходимо четко,

Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. № 3.

2  Самощенко И.С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистиче­
ского государства // Учен, записки ВНИИСЗ. 1968. Вып. 15. С. 5; ТихомировЮ.А. Теория
закона. М., 1982. С. 56.

3  Предприняты лишь первые попытки в этом отношении (см., например. Конституция. За­
кон. Подзаконный акт. М., 1994. С. 54 58, 81  88; Окуньков Л Л. Президент Российской Фе­
дерации. М, 1996. С. 94 95).

50


недвусмысленно конституционно определить пределы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации1.

Нарушается ось «закон - подзаконный акт» в правительственном правотворчестве, где «отсутствует общая ориентация на закон, и прави­тельственные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента»2. В общем доминирует тенденция подмены закона подза­конными нормативными правовыми актами, которые приобретают са­модовлеющее значение, «смещают» закон в сторону. Произвольное ад­министративное усмотрение «заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе»3.

Действующая российская Конституция, закрепляя понятие закона, его разновидности (без каких-либо дефиниций), не закрепляет понятие подзаконного акта, хотя в других законодательных актах (см., например, Закон «О языках народов РСФСР» 1991 г.), указах Президента Россий­ской Федерации, а также в научной литературе это понятие активно ис­пользуется. Закреплены лишь терминологические обозначения: «законы и иные правовые акты»; «правовые акты, принимаемые в Российской Федерации»; «нормативные правовые акты субъектов Российской Феде­рации».

Думается, что конституционное закрепление и дефиниция понятия «подзаконный нормативный правовой акт»,4 определение его видов оп­тимизировали бы проблему родовидового различения нормативных правовых актов, установления критериев такого различения, что в свою очередь упорядочило бы некоторые процессы в механизме правотворче­ства и, следовательно, способствовало бы совершенствованию право­применительной деятельности.

Следовало бы, по нашему мнению, разработать и принять особый законодательный акт о видах и пределах конкретизации текущего зако­нодательства в подзаконных нормативно-правовых актах, имея при этом в виду, что всякая конкретизация правовых нормативов общей регуля­тивной значимости может осуществляться лишь в процессе правотвор-

Пиголкин А.С. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. М., 1995. № 1. С. 38, 39.

Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 91, 96.

Тихомиров ЮЛ. Механизм реализации законов // Законы области как субъекта Россий­ской Федерации. Воронеж, 1996. С. 150-151.

В научной литературе подзаконный нормативный правовой акт дефинируется как «юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противо­речит», как акт, изданный «на основе и во исполнение закона», в соответствии с законом (см.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1960. Т. II. С. 227; Конституция. Закон. Подза­конный акт. С. 52; Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов. С. 149).

51


чества, «но не в процессе применения права»1. Законодательно должна быть закреплена система требований, определяющая пределы указанной конкретизации. В законодательстве необходимо четко обозначить, что включает в себя система подзаконных нормативных правовых актов -на федеральном и региональном уровнях.

В самой федеральной Конституции следовало бы закрепить общую формулу: недействительным является подзаконный нормативный пра­вовой акт, противоречащий действующему законодательству Российской Федерации. Большим пробелом в федеральной Конституции является то, что о некоторых актах (в частности, об актах, издаваемых министерст­вами и другими ведомствами) она вообще умалчивает.

Конституция, видимо, должна содержать специальный раздел об основополагающих принципах правотворческой деятельности государ­ственных органов. В ней следовало бы четко определить конституцион­ную компетенцию каждого правотворческого органа на принятие (издание) нормативно-правовых актов в определенной форме, по кон­кретному кругу вопросов (предметов ведения). Каждый вид подобного акта должен иметь конституционную дефиницию (например, в особом приложении к Конституции). При определении в Конституции верти­кальных и горизонтальных уровней нормативно-правовых формообра­зований необходимо выделить органы общей правотворческой компе­тенции и органы специальной правотворческой компетенции. Право­творческая компетенция государственных органов (в центре и на местах) должна быть оптимально сбалансирована, иерархически выдержана.

Аномально, когда в федеративном государстве нормативные пра­вовые акты составляющих его субъектов находятся в противоречии с федеральным законодательством, когда эти субъекты «вводят свои принципы построения правовой системы» вопреки действующим обще­федеральным принципам2. Для федеративной государственности непре­ложным является принцип, который на языке сопромата именуется как «закон цепи», цепь прочна, если равно прочны все ее звенья.

Ученые справедливо акцентируют внимание на функциональной значимости территориальных аспектов действия правовых нормативов, иерархически взаимосвязанных в условиях федеративной государствен­ности3, для которой характерна, как правило, двухуровневая система за­конодательства: общефедеральная система (первичный уровень) и сис-

1

ведомствами Союза ССР // Учен, записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 12. С. 73.

Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 19, 20, 110, 112. 3 Там же. С. 228.

52

Ноздрачев А.Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и


тема законодательства субъектов Федерации (вторичный уровень). Чет­кое разграничение указанных уровней чрезвычайно важно для понима­ния и реализации принципа конституционного закона, правильного ре­шения проблемы подзаконности нормативных правовых актов субъек­тов Федерации, не нашедшей достаточно полного и ясного отражения в действующей Конституции Российской Федерации. В данной связи, оче­видно, можно было бы оптимально использовать конституционный опыт зарубежных федераций по разграничению предметов ведения и полно­мочий (компетенции) между федеральными органами государственной власти и органами власти федерации.

«Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Рос­сийской Федерации по предметам совместного ведения Российской Фе­дерации и субъектов Российской Федерации, - гласит ст. 73 Конститу­ции Российской Федерации, - субъекты Российской Федерации облада­ют всей полнотой государственной власти». Содержание приведенной статьи весьма абстрактно. Если внимательно проанализировать статьи 71 (предметы ведения Российской Федерации) и 72 (предметы совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов) Конституции, то трудно понять, в чем же все-таки заключается «полнота государствен­ной власти» субъектов Российской Федерации. В этом плане, например, конституционное право Канады устанавливает исключительную компе­тенцию федеральных органов власти и исключительную компетенцию органов провинций, «остаточные полномочия» составляют исключи­тельную компетенцию федерации. Основной Закон ФРГ устанавливает исключительную компетенцию федерации, совместную компетенцию федерации и ее субъектов (гражданское и уголовное право, судоустрой­ство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консульта­ция, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, охрана памятников культуры, социальное обеспечение, гражданство земель, по­печение об инвалидах войны, хозяйственное право и другие вопросы), а также издание общих нормативных предписаний в определенных облас­тях правового регулирования, относя их конкретизацию на усмотрение субъектов федерации (правовой статус службы земель, общее правовое положение печати и кино, охотничье дело, охрана природы и живопис­ных мест, распределение земли и организация территории, водный ре­жим, прописка и выписка). Субъектам федерации отданы «остаточные полномочия».

Понятие «исключительная компетенция» следовало бы включить в содержание действующей федеральной Конституции, что существенно прояснило бы многие вопросы, касающиеся предметов ведения и пол-

53


номочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, подзаконное™ издаваемых (принимаемых) ими норматив­ных правовых актов.

Все большую остроту приобретает проблема обеспечения подза­конное™ нормативных правовых актов, принимаемых органами мест­ного самоуправления. Решение проблемы усугубляется тем, что ни дей­ствующая федеральная Конституция, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (1995 г.) не дают полного представления о сущности данного ин­ститута, его функциональном назначении. В федеральной Конституции говорится лишь о том, что органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12), но могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация ко­торых подконтрольна государству (ст. 132). Правовая дефиниция мест­ного самоуправления в Конституции отсутствует. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» дефиниция местного самоуправления не соотносится с категорией государственности (см. ст. 2 Федерального закона).

На региональном уровне аргументируется мысль, что в федератив­ном государстве местная власть как таковая «не является составной ча­стью центральной власти (подобно провинциальной власти в унитарном государстве). В определенной мере она даже противостоит центру как самостоятельное целое»1. Соответственно в основополагающих норма­тивных правовых актах субъектов Российской Федерации (например, в краевых и областных уставах) закрепляются положения, что местное самоуправление осуществляется на основе «законов области» (ст. 45 Ус­тава Новгородской области), органы местного самоуправления «вправе принимать собственные правовые акты» (ст. 77 Устава Ставропольского края). Возникают вопросы: распространяется ли на местное самоуправ­ление федеральное законодательство и как «собственные правовые акты» соотносятся с нормативно-правовыми актами федерального значения?

Думается, что положения федеральной Конституции о местном са­моуправлении, отличающиеся абстрактностью, нуждаются в совершен­ствовании. Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» также оставил без нормативно-правовых ответов многие вопросы. Управлять в государстве определенной сферой общественных отношений и быть совершенно сво-

Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 3. С. 52.

54


бодным от государства - это миф. Как замечал в свое время Г. Еллинек, концептуализируя проблему децентрализации в форме самоуправления, никакие местные органы не могут «функционировать без органов госу­дарства, а государственные органы, по крайней мере в определенных случаях, без содействия местных органов». Саму политико-правовую сущность института самоуправления Еллинек понимал как «государственное управление через посредство лиц. не являющихся профессиональными государственными должностными лицами»1. Сле­довало бы принять во внимание данный теоретический постулат при со­вершенствовании действующего российского законодательства о мест­ном самоуправлении, который, собственно, нашел свое воплощение в Европейской Хартии о местном самоуправлении2 и практическая реали­зация которого в условиях российской действительности оптимизирова­ла бы решение многих вопросов, связанных с подзаконностью норма­тивных правовых актов местного значения.

Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 431.

«Под местным самоуправлением понимается, - гласит ст. 3 Хартии, - право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть госу­дарственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

55


Доктор юридических наук

профессор

АС. ПИГОЛКИН

ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Систематизация законодательства - это постоянная форма его раз­вития и упорядочения. Правотворчество не может остановиться на опре­деленном этапе, но все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей об­щественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объек­тивно обусловливают упорядочение действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную сис­тему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.

Вместе с тем в разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового мате­риала, когда действует значительное число нормативных актов, приня­тых в разные периоды жизни государства и к тому же «перекрывающих» друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация за­конодательства особенно необходима. В условиях же существенного, ка­чественного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие сущест­венному реформированию отношения, когда, по сути дела, создастся ка­чественно новая общественно-экономическая система, объективно тре­бующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.

Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как нельзя высоки, соз­даются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно ме­няющих характер и основные принципы правового регулирования. Од­нако если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, в будущем возникнут большие трудно­сти в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбе­риха   в   российском   нормативном   «.хозяйстве».   Правильно   пишет

56


Т.Н. Рахманина, что «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем буду­щем они встанут со всей остротой»'. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу тех формально дейст­вующих нормативных актов России и их частей, которые полностью ли­бо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту ус­тарели.

Подготовка и издание Свода законов Российской Федерации - не­обходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже нача­лись. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»2. В со­ответствии с ним Свод законов должен стать официальным системати­зированным и полных! собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемым в действующем состоянии.

В Своде законов должны быть помещены все действующие норма­тивные акты одинаковой юридической силы (разумеется, кроме офици­ально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником о законодательстве. Вполне уместно ус­тановить правило, согласно которому не помещенные в Свод норматив­ные акты соответствующего уровня не являются действующими и не подлежат применению.

Одной из наиболее важных проблем создания Свода является про­блема уровня нормативного материала, помещаемого в его тома. Следу­ет ли включать в него лишь федеральные законы и иные действующие законодательные акты либо наряду с ними помещать также и норматив­ные указы Президента и постановления российского Правительства'? От ответа на этот вопрос во многом зависит общественный авторитет бу­дущего Свода, его роль в правовом регулировании как достоверного ис­точника информации о действующих нормативных актах.

Свод законов РСФСР, изданный в 80-х годах, включал, как извест­но, наряду с законодательными актами также и нормативные постанов­ления Правительства. Для того периода такая практика была оправдана, поскольку собственно законов было мало, многие из них носили декла­ративный характер и не могли служить непосредственной основой для

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 89. ' СЗ Рф. 1995. № 7. Ст. 509.

57

решения конкретных дел, а большинство постановлений Правительства издавались без соответствующей законодательной основы и содержали так называемые первичные нормы, первоначально регулирующие обще­ственные отношения. Один из основных принципов правотворческой деятельности - подзаконные акты должны издаваться на основании и во исполнение закона - явно нарушался.

Ныне, в условиях интенсивной законодательной деятельности, не­обходимость повышения социальной значимости и авторитета закона как акта, обладающего высшей юридической силой и призванного непо­средственно регулировать общественные отношения, содержать первич­ные нормы, обусловливает необходимость помещения в Свод лишь за­конов и иных нормативных актов, принятых российским парламентом, а также официальных разъяснений Конституции, даваемых Конституци­онным Судом Российской Федерации. Роль закона как акта, принимае­мого высшим представительным органом страны и призванного нахо­диться на вершине правовой системы, постоянно возрастает, и эта тен­денция в обществе, строящем правовое государство, вполне закономер­на. С усилением роли закона возрастает стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчи­вые, типичные отношения, не подвергающиеся быстрым изменениям, и потому должны быть в принципе более стабильными, чем акты испол­нительных структур - Президента, Правительства и тем более мини­стерств и ведомств.

Идея помещения в Свод законов лишь федеральных законодатель­ных актов тем более оправданна (учитывая потребность предстоящих кодификационных работ, постепенного превращения в будущем разде­лов и глав Свода в единые укрупненные блоки), что предполагает по­мещение в его тома актов одинаковой юридической силы.

В процессе обсуждения проблем создания будущего Свода законов высказывается и иное мнение, состоящее в том, что целесообразно по­мещать в его тома три рода актов - законы, нормативные указы Прези­дента и нормативные постановления Правительства. Такое мнение обосновывается в первую очередь чисто практическими соображения­ми - помещение всех такого рода актов в одном месте будет более удоб­но для пользования, для решения конкретных дел. Если исходить из этих положений, то наилучшим вариантом было бы помещение в Свод также и ведомственных актов, что еще более облегчит пользование нор­мативными материалами Однако в этом случае Свод законов превра­тится в обычное справочное издание всех нормативных актов Россий­ской Федерации. С нашей точки зрения, необходимо поместить норма-

58


тивные указы Президента и постановления Правительства Российской федерации в ином систематизированном и тоже официальном собрании, издаваемом параллельно со Сводом законов. Именно такая практика ха­рактерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

Представляется целесообразным принять закон о подготовке и из­дании Свода законов, где четко определить основные принципы форми­рования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных во­просов (проект такого закона подготовлен коллективом Института зако­нодательства и сравнительного правоведения). Следует также разрабо­тать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и ма­териально-финансовых проблем.

Официальный характер Свода предполагает, что на него можно бу­дет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные официальные источники опубликования нормативных актов. Поэтому очевидно, что акты, помещенные в Свод, должны снабжаться опреде­ленными реквизитами и символами, определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других подразде­лов Свода, снабжение помещенных в него актов специальными номера­ми и т. д.).

Следует решить также вопросы распространения Свода, в частно­сти его официальной рассылки. Субъектами такой рассылки могли бы быть федеральные министерства и ведомства, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, суд, прокурорские орга­ны, а также все государственные библиотеки - начиная с центральных и кончая районными и городскими.

Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным источни­ком информации о действующем законодательстве, крайне важно про­вести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и про­должающих формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования, т. е. с октября 1917 г. Освобождение от ненуж­ного и даже вредного балласта в российском законодательстве - это важная общегосударственная задача, решение которой упростит россий­скую правовую систему, повысит уровень ее эффективности.

Все действующее законодательство Российской Федерации можно условно разделить на три крупных блока. Один из них - это акты, при­нятые с момента образования Советского государства и до окончания

59


так называемого «периода застоя», т. е. до начала деятельности Верхов­ного Совета Российской Федерации последнего созыва (1990 г.). За этот период издано сравнительно небольшое число законов в собственном смысле слова, поскольку правотворческой деятельностью занимались сначала российский СНК, а затем Совет Министров РСФСР, в то время как ЦИК РСФСР, а затем российский Верховный Совет фактически представляли собой декоративные органы, не оказывающие существен­ного влияния на формирование правовой системы России.

Правотворческая практика тех лет характеризовалась тем, что в процессе принятия новых актов практически редко принимались реше­ния об отмене действующих актов и их частей, которые противоречили новому регулированию, а также о внесении в них соответствующих из­менений. В результате уже в тот период многие формально не отменен­ные акты фактически не действовали или действовали в измененном объеме. В период подготовки Собрания действующего законодатель­ства, а затем Свода законов РСФСР многие фактически утратившие значение акты были, отменены либо изменены. Однако эта работа не была доведена до конца, и многие безнадежно устаревшие акты или их отдельные части формально еще остаются действующими.

Очевидно, что в настоящий момент, когда в нашей стране про­изошли качественные преобразования в экономической, политической и духовной жизни, такие архаичные акты стали для российской правовой системы еще более тяжелым грузом, от которого необходимо быстро и решительно освобождаться. Поэтому представляется, что необходимым подготовительным этапом создания Свода законов должны стать полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые устарели и фактически не дейст­вуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные по­ложения, которые частично утратили сил)'.

Каков оптимальный порядок отмены всех устаревших актов, при­нятых в тот период? Дело в том. что среди них могут остаться дейст­вующими целые акты, их отдельные предписания и иные отделимые части. Интересы точности и четкости правового регулирования, повы­шение юридической культуры правотворчества требуют, чтобы каждый официально не отмененный акт, все его части были тщательно проана­лизированы, а затем решена судьба каждого из них решением соответ­ствующего компетентного правотворческого органа: Государственной Думой - относительно законодательных актов и Правительством - отно­сительно правительственных решений. Очевидно, что эта работа очень трудоемка, кропотлива, длительна, однако она, как представляется, обя­зательно должна быть проделана до начала издания Свода законов.

60


Возможен и иной путь освобождения от фактически утративших силу, но формально не отмененных актов, - это признание всех актов, принятых в определенный период времени, утратившими силу суммар­но, без поименного перечисления. Такой путь, как представляется, воз­можен относительно актов, изданных сравнительно давно (например, с 1917 г. по 1953 г.). Одновременно с такой общей отменой законодатель мог бы конкретно определить, какие принятые в тот период акты или их части остаются действующими и. естественно, подлежат включению в Свод законов. Такая практика освободит от весьма трудоемкой работы по обоснованию причин признания утратившими силу каждого норма­тивного акта, подготовке и оформлению соответствующих перечней. Однако очевидно, что и в этом случае необходим тщательный анализ каждого формально не отмененного акта.

Вторая часть законодательства - это нормативные акты, принятые с начала проведения реформ в российском обществе, начиная с 1990 г., когда начал функционировать новый состав Верховного Совета, был уч­режден пост Президента Российской Федерации. За этот период было принято около 500 законов, большое число нормативных указов Прези­дента и постановлений Правительства. Эти акты в подавляющей части продолжают действовать. Однако и они должны быть подвергнуты вни­мательному анализу на предмет их законности, обнаружения противоре­чий и расхождений между ними. Приведение такого рода актов в соот­ветствие с Конституцией Российской Федерации, позже изданными за­конами и иными актами - необходимое предварительное условие для подготовки разделов Свода законов.

Наконец, существует третья составная часть российского законода­тельства - те действующие на территории России акты бывшего Союза ССР, которые не противоречат Конституции и законам Российской Фе­дерации и изданы по вопросам, по которым российский законодатель еще не принял соответствующих актов. Если их не поместить в Свод за­конов, он будет явно неполным. Поэтому должна быть проведена тща­тельная экспертиза всех такого рода актов на предмет продолжения их действия на территории России, а затем официально определена судьба их действия и соответственно необходимость помещения в Свод законов.

Как уже говорилось, в России создается качественно новая право­вая система, и с самого начала создавать ее наиболее целесообразно не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованную и взаимоувязанную систему кодификационных актов, ко­торые должны быть базой, основой системы российского законодатель­ства. Кодификация способствует усилению стабильности законодатель-

61


ства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в зако­нодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совер­шенствовать и содержание, и форму законодательства.

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика - это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, уг­лубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пробелы в действующем регулировании, потреб­ность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразо­ваний объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет и возникает еще больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.

В перспективе издание кодификационных актов должно превра­титься в основную форм}' законотворчества) Не следует «растаскивать» наше законодательное «хозяйство» по отдельным кускам. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов т, противоречивости регулирования - это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укруп­ненным блокам регулирования. Уместно сочетать отраслевую и ком­плексную кодификацию, отдавая предпочтение первой. Целесообразно кодифицировать такие недавно отпочковавшиеся отрасли законодатель­ства, как банковское, налоговое, активно использовать практику подго­товки и принятия одновременно целой серии, комплекса кодификацион­ных актов по близкой и взаимопересекающейся тематике.

Принятие кодификационных федеральных законов под наименова­нием «Основы законодательства» вполне оправданно по предмету со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В них целесо­образно помещать наиболее общие, принципиальные нормы, которые должны развиваться и конкретизироваться в законах, принимаемых субъектами Федерации. Уместно использование в Основах рекоменда­тельных норм, формулирование разных вариантов регулирования.

Работу по созданию качественно новой правовой системы следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема лик-

62


видации множественности нормативных актов по одному вопросу. Зада­ча объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обес­печивает компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была акту­альна ранее и осталась таковой ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых «лоскутных» ак­тов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствую­щих изменений, так и в объединении действующих норм из разных ак­тов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации дейст­вующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ны­не становится одним из приоритетных направлений упорядочения зако­нодательства.

Как известно, работа по консолидации законодательства проводи­лась в бывшем Союзе ССР в период подготовки Собрания действующе­го законодательства СССР. Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительст­венных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпро­дукции. Осуществлялись свойственные консолидации устранение проти­воречий и повторений, редакционная обработка включаемых в новый акт нормативных положений, создание объединенных статей, включающих близкие между собой по содержанию или повторяющие друг друга нормы, расположение всех предписаний в их логической последовательности.

Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтом)' соз­дать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствую­щая работа не получила широкого развития и затем полностью прекра­тилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупне­ния нормативных актов не совмещался с отражающим интересы време­ни обновлением действующего регулирования, его модернизацией. В литературе правильно указывается, что ныне речь идет о создании ук­рупненных актов, которые не только объединят нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные но­веллы правового регулирования1.

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 94.

63


Представляется, что такого рода работа по объединению норматив­ных актов не может быть названа кодификацией, хотя внешне налицо два признака этой формы упорядочения законодательства - объединение в одном акте действующего регулирования и одновременная его модер­низация. Дело в том, что для кодификации характерны и другие призна­ки - создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющего­ся головным в той или иной отрасли права или законодательства, отли­чающегося стабильным содержанием. Эти признаки отсутствуют при консолидации законодательства.

Генеральной линией совершенствования российского законода­тельства на длительную перспективу следовало бы избрать курс на по­степенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодифи­кации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя законодательство, создавая крупные кодификационные «блоки», кото­рые бы не только отвечали задачам текущего упорядочения законода­тельства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных час­тей в будущий кодификационный свод. Текущие акты следует состав­лять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения - в кодек­сы, единые тома Свода.

Кажется своевременным начать подготовку научной концепции создания так называемого «Кодекса кодексов» Российской Федерации -создаваемого на базе Свода законов единого систематизированного за­конодательного акта, имеющего многоуровневую структуру и объеди­няющего все действующее законодательное регулирование Российской Федерации.

64


Доктор юридических наук

профессор

А.С. ПИГОЛКИН

ТОЛКОВАНИЕ НОРМ ПРАВА И ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ

Толкование юридических норм является необходимым и важным элементом механизма правового регулирования в современном цивили­зованном обществе. Основной принцип правового государства - господ­ство закона во всех сферах государственной жизни - объективно пред­полагает повышенное внимание к правильному и глубокому пониманию действующих правобых норм, установлению их точного смысла, места в общей системе правового регулирования и социальной направленности.

В современных условиях жизни Российского государства, характе­ризующихся бурными темпами законодательной деятельности и указно­го правотворчества как в Российской Федерации, так и в ее субъектах, в принципе вечная для юриспруденции проблема толкования закона при­обретает еще более актуальный характер.

Ряд положений Конституции Российской Федерации непосредст­венно регулирует вопросы толкования. Так, ч. 5 ст. 125 Конституции предоставляет Конституционному Суду Российской Федерации по за­просам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Прави­тельства, органов законодательной власти субъектов Федерации давать толкование Конституции Российской Федерации.

На основании ст. 126 Конституции Верховный Суд Российской Фе­дерации уполномочен давать судам разъяснения по вопросам примене­ния законодательства при рассмотрении ими гражданских, уголовных, административных и иных подсудных этим судам дел. Разъяснения да­ются в виде постановлений Пленума Верховного Суда и основываются на обобщении судебной практики, анализе судебной статистики и реше­ний, принятых по рассмотренным делам.

В соответствии со ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской Федерации правомочен давать разъяснения по вопросам су­дебной практики. Они принимаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда и обязательны для всей системы арбитражных судов. Задача таких разъяснений - обеспечить единство практики решения дел всей систе­мой арбитражных судов в России.

Толкование норм права в условиях становления правового государ­ства должно служить цели правильного, точного и единообразного по­нимания и применения закона, цели выявления его сути, которую зако-

65


нодатель вложил в словесную формулировку, призвано противодейство­вать любым попыткам отойти от точного смысла правовых норм, про­тивопоставлять под разными предлогами «буквальный» и «действительный» смысл, букву и дух закона, его содержание и внеш­нюю форму, что является на самом деле скрытой формой изменения за­кона. Очень трудно, даже невозможно понять, что представляет собой действительный внутренний смысл нормы в отличие от ее буквального текста, где содержатся объективные критерии нахождения и исследова­ния этого действительного смысла. Основной идеей, которой должно быть проникнуто все учение о толковании, является идея охраны и все­мирного укрепления законности.

Многозначность понятия толкования норм права

В самом общем виде толкование правовых норм можно определить как установление содержания нормативных актов, направленное на рас­крытие выраженной в них воли законодателя. В процессе толкования ус­танавливаются смысл и сфера действия нормативного предписания, его основная цель и социальная направленность, место в системе правового регулирования, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование.

Правотворчество невозможно без толкования, поскольку в развитой системе права большинство вновь издаваемых норм так или иначе свя­заны со многими уже существующими правовыми предписаниями. Ус­тановление всех таких связей невозможно без толкования, и сама необ­ходимость издания новой нормы, ее содержание, а также та форма, в ко­торой эта норма должна быть воплощена, окончательно становятся яс­ными лишь после тщательного изучения уже имеющегося законодатель­ства по соответствующем}' вопросу. Немаловажное значение имеет тол­кование и для подготовки разного рода собраний и справочников по за­конодательству, учета нормативных актов. Процесс толкования является также необходимой предпосылкой, предварительной стадией реализа­ции правовых норм.

Толкование направлено на то, чтобы установить действительный смысл юридических предписаний, выраженной в них государственной воли. При этом такая воля находит свое воплощение (и, естественно, яв­ляется объектом толкования) в формально установленных письменных документах, имеющих официальный характер и оформленных как пуб­личное выражение воли законодателя. Поэтому толкованию подлежит не то, что думал законодатель при принятии нормы, не его мысли и на-

66


мерения, а то, что внешне воплощено в нормативном акте. Объект тол­кования - это воплощенная в официальной письменной форме норма­тивных предписаний воля законодателя, т. е. воля закона, которая суще­ствует отдельно и независимо от воли создателя закона1.

Едва ли можно согласиться с идеей болгарского исследователя Б. Спасова о том, что под толкованием закона следует понимать лишь об­щеобязательное (т. е. обязательное для всех) разъяснение смысла право­вой нормы2. Очевидно, что толкование - более обширное и многоас­пектное явление юридической практики. Оно представляет собой слож­ное комплексное понятие, имеющее две хотя и тесно связанные, но все же самостоятельные стороны. Под толкованием, во-первых, необходимо понимать внутренний мыслительный процесс, происходящий в сознании лица, применяющего или иным способом использующего правовую норму, уяснение и объяснение ее смысла. Это необходимый подготови­тельный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, для проведения кодификационных работ, для издания актов - разъясне­ний норм права и т. д. Во-вторых, толкование - это выраженное вовне разъяснение содержания нормы. Оно выступает как деятельность опре­деленных органов и лиц, имеющая самостоятельное, специальное значе­ние. Ее цель - обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки, которые могут быть допущены в буду­щем при ее применении. Толкование - разъяснение обязательно должно быть объективировано или в форме официального акта компетентного органа, или в форме даваемых общественными организациями, коллек­тивами ученых или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

Исследуя проблему толкования в первом аспекте, следует говорить о различных приемах уяснения норм права, о соотношении грамматики и логики при толковании. Кроме того, эту же проблему можно исследо­вать с точки зрения тех результатов, к которым приходит интерпрета­тор, использовав все приемы уяснения. Отсюда возникает вопрос о воз­можных неясностях смысла норм права и способах их преодоления, об объяснении соотношения между буквальным текстом и реальным смыс­лом нормы (буквальное, распространительное и ограничительное толко­вание).

Недбайло U.K. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 331; Шяопочников А.С. Толкование уголовного закона. М., 1960. С. 106; Алексеев С.С. Общая теория права. М, 1982. С. 297.

Спасов Б.П. Закон и его толкование. М., 1986. С. 143.

67


Толкование во втором аспекте предполагает такие его виды, как официальное, которое может быть нормативным и казуальным, и не­официальное.

Отчетливо видно различие указанных аспектов при применении правовых норм: лицо или орган, применяющие норму права, должны уяснить ее смысл и в то же время ознакомиться с ее разъяснениями. Уяснение нормы - это установление ее смысла всегда в полном объеме, в то время как разъяснение может ставить перед собой и более конкрет­ную цель - раскрыть смысл того или иного термина, объяснить, на кого норма распространяет свое действие, каково соотношение с другой близкой нормой и т. д. Уясняться должны, в принципе, все нормативные акты, разъясняются лишь те, по поводу которых тот или иной орган или лицо считают необходимым издать специальное разъяснение в силу их неясности, обнаружившейся неправильной практики применения, и т. д.

При строгом режиме законности лицу, издающему или предла­гающему разъяснение, необходимо предварительно осмыслить, понять содержание разъясняемой нормы. В этом смысле можно говорить, что разъяснение является как бы этапом, следующим за уяснением нормы права. Однако уяснение и разъяснение норм нельзя рассматривать как часть единого процесса толкования, тем более, что за уяснением вовсе не обязательно должно следовать разъяснение и иногда, чтобы вынести решение по делу, достаточно лишь уяснить смысл применяемой нормы.

Нормативное толкование и правотворчество

Официальное разъяснение норм права дается уполномоченными на то органами, формулируется в специальном акте и формально связывает исполнителей толкуемой нормы. Это официальная общеобязательная директива, как правильно понимать определенную норму. Одним из ви­дов официального разъяснения является нормативное толкование, под которым в юридической литературе обычно понимается официальное разъяснение, обязательное для всех лиц и органов, которые прямо под­падают под юрисдикцию органа, производящего толкование, и распро­страняющееся на весь круг случаев, предусмотренных толкуемой нор­мой, обеспечивая тем самым единообразное и правильное проведение в жизнь ее предписаний. Оно издается обычно в той же форме, что и тол­куемые нормативные акты. Сила нормативного толкования зависит от правомочий органа, издавшего такое разъяснение, и от юридической си­лы актов, в которых оно воплощается.

Такому толкованию подвергаются те акты, которые с точки зрения определенного органа нуждаются в дополнительном разъяснении в силу

68


обнаружившихся затруднений, неправильной или противоречивой прак­тики их применения, неясности их текста или в силу каких-либо иных причин. Целью толкования является устранение неправильной и проти­воречивой практики применения нормы, обеспечение ее единообразия. Любой орган, имеющий право на нормативное толкование, не ограничен в пределах своей компетенции ни в поводах, ни в основаниях разъясне­ния норм права. Подобные разъяснения обычно связаны с анализом значительного числа дел определенной категории.

Нормативные разъяснения не содержат и не должны содержать са­мостоятельных правовых норм. Они лишь уточняют, объясняют и кон­кретизируют положения толкуемого акта: кого касается действие норма­тивных предписаний, каковы права и обязанности субъектов права, что конкретно предписывает правовая норма, при каких условиях она долж­на осуществляться. В нормативных разъяснениях также указывается, как изменение условий, новая практика влияют на примерные нормы (разумеется, в рамках закона), подпадают ли определенные новые фак­ты под действие этой нормы и т. д.

Важно четко проводить грань между разъяснением уже сущест­вующих норм и созданием новых правовых установлений. Цель разъяс­нения нормы - установление действительного смысла, установленного законом правила, его объяснение и уточнение, поскольку в силу каких-то причин оно выражено не с должной полнотой, четкостью и ясностью.

Толкование не вносит и не может вносить поправок и изменений в действующие нормы. Оно призвано лишь объяснять и уточнять то, что сформулировано в норме, раскрывать юридическую волю законодателя. Естественно, нормативное толкование не может осуществляться в отры­ве от окружающей обстановки, но это вовсе не должно означать, что в процессе толкования под предлогом учета изменившихся условий, по­требностей политического и экономического развития можно отходить от точного смысла правовых норм, вкладывать в норму то содержание, которое расходится со смыслом, вложенным в нее законодателем. В ус­ловиях становления правового государства, укрепления законности нор­мативные акты изменяются и приспосабливаются к новым условиям не в процессе их толкования и применения, а в установленном порядке са­мим правотворческим органом.

Правотворчество и толкование в условиях твердого режима закон­ности- несовпадающие понятия. Интерпретатор не создает право, а лишь выявляет, устанавливает государственную волю, выраженную в норматив­ном акте Предмет исследования при толковании - правовая норма, за пре­делы которой при строгом режиме законности выходить нельзя.

69

Положение о том, что нормативное толкование является конкрети­зацией, детализацией закона, что разъяснение может быть выражено по­средством конкретизирующей нормы, как представляется, нуждается в существенных коррективах. Конкретизация закона бывает различной. С одной стороны, она состоит в издании новых правовых норм, которые, не выходя за рамки законов, развивают и детализируют его положения, являются вспомогательными по отношению к нему (различного рода правила, положения, инструкции правительственного и ведомственного характера). Такие конкретизирующие положения представляют собой самостоятельные нормы в общих пределах действия закона. С другой стороны, нормативное толкование - это такая конкретизация, которая связана с разъяснением уже имеющейся нормы и состоит в объяснении и уточнении ее смысла, детализации ее содержания строго в рамках са­мого предписания. Признать нормативное толкование правотворчест­вом - это значит причислить к рангу правотворческих органов такие, которые по закону не имеют полномочий творить право (например, Вер­ховный Суд. Высший Арбитражный Суд и т. п.).

При обнаружении неполноты закона, пробела в праве также нет места толкованию в собственном смысле слова, поскольку отсутствует соответствующая юридическая норма как объект толкования. В процессе применения аналогии закона и аналогии права осуществляется толкова­ние соответственно аналогичных норм или общих принципов, основных начал соответствующей отрасли права, однако решение конкретного де­ла при обнаружении пробела в праве само по себе является не толкова­нием действующих норм либо общих правовых принципов, а их приспо­соблением к случаям, где отсутствует необходимая норма. Применение аналогии закона либо аналогии права есть преодоление полной или час­тичной неполноты правового регулирования в отношении тех случаев, которые в целом входят в сферу действия права.

Не может быть актом создания права так называемое распростра­нительное (расширительное) толкование как форма выражения норма­тивного разъяснения. Такое толкование направлено на то, чтобы рас­крыть действительное содержание закона при обнаружении определенного несоответствия между реальной волей законодателя и внешней формули­ровкой нормативного акта. В процессе распространительного толкования ус­танавливается действительный смысл нормы, который в силу тех или иных причин несколько расходится с ее словесным выражением.

Акт нормативного толкования- это не нормативный акт. Пред­ставляется обоснованной идея, что наряду с нормативными и индивиду­альными актами, а также с так называемыми актами общего значения

70


существуют в качестве самостоятельного вида также интерпретацион­ные акты - как внешняя форма, результат нормативного толкования.

Очевидно, что интерпретационный акт имеет определенное норма­тивное содержание - он носит общеобязательный характер, распростра­няется на тот или иной комплекс, серию случаев, действует на заранее неперсонифицированный круг субъектов права. В этом он во многом схож с нормативным актом. Но главная функция нормативного акта -это устанавливать новые нормы права либо изменять или отменять дей­ствующие. Этого свойства у интерпретационного акта нет. Он лишь объясняет и уточняет объем действия и содержание действующих норм.

Можно считать интерпретационный акт в определенной степени составной частью, неотъемлемым элементом нормативного акта, но су­губо условно. Такой вывод можно отнести в первую очередь к аутен­тическому толкованию, под которым обычно понимается разъ­яснение, исходящее от органа, установившего толкуемую норму. Что же касается так называемого легального толкования, т. е. того второго вида нормативного разъяснения, осуществляемого органами, наделенными специальными полномочиями издавать инструкции и разъяснения по применению действующего законодательства, либо органами, которым поручается издать разъяснение того или иного действующего норматив­ного акта, то на них этот вывод явно не может быть распространен. Иначе можно констатировать, что у нормативного акта имеется два ав­тора - сам правотворческий орган и орган, осуществляющий легальное толкование.

Нормативные разъяснения не имеют самостоятельного значения, не могут применяться отдельно и независимо от толкуемого акта и полно­стью разделяют его судьбу. Они действуют там и тогда, где и когда дей­ствует сам нормативный акт. В частности, отмена или изменение норма­тивного акта должны приводить к отмене или соответствующему изме­нению его нормативного разъяснения.

Акт нормативного толкования имеет обратную силу, т. е. распро­страняет свое действие на факты, события, которые имели место до принятия соответствующего акта, поскольку он не создает новых пред­писаний, а разъясняет смысл уже действующих. Такой акт начинает действовать с того момента, когда вступает в силу толкуемый норматив­ный акт. А нормативный акт обратной силы не имеет, кроме тех случа­ев, которые специально предусмотрены законодательством.

Право аутентического толкования, естественно, специально нико­гда не оговаривается, поскольку оно логически вытекает из права того или иного органа на правотворчество. Акт такого толкования имеет те

71


же признаки и юридическую силу, что и сам толкуемый нормативный акт. Он издается обычно в том же порядке, что и разъясняемые норма­тивные акты. При этом необязательно, чтобы аутентическое толкование было сформулировано в особом акте. Часто в нормативных актах наряду с новыми нормами имеются положения, содержащие нормативные разъяснения уже существующих правовых предписаний.

Аутентическое толкование наиболее близко соприкасается с право­творчеством, поскольку оно производится тем органом, который принял толкуемый акт. Это создает возможность посредством толкования вно­сить изменения в действующее регулирование. Однако такая практика явно нежелательна и противоречит назначению толкования, которое сводится к раскрытию того смысла, который вложил законодатель в уже действующий акт. Поэтому представляется необходимым, чтобы акт ау­тентического толкования издавался в виде особого акта, отличающегося по форме от толкуемого, либо чтобы в таком акте (например, в заголов­ке) обязательно отражалось то обстоятельство, что он принимается в по­рядке разъяснения действующего акта. В этом отношении вполне умест­на практика Государственной Думы, где разъяснения законов издаются в форме постановлений.

Рассмотрим пример аутентического толкования нормативных ак­тов. Государственная Дума 11 октября 1996 г. приняла постановление № 682-НГД «О порядке применения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»1. В постановлении разъяснены нормативные положения, неоднозначно применяемые в юридической практике и вы­зывающие споры в регулировании финансовых отношений. При этом постановление растолковывает не одно, а сразу несколько неясных по­ложений, касающихся применения ст. 855 ГК. Сначала в постановлении разъясняется, какие финансовые отношения регулируются нормами гражданского кодекса. Затем четко определяется, какие финансовые от­ношения регулируются ст. 855 ГК. Наконец, законодатель определяет приоритет этой статьи ГК в случае ее противоречия нормам налогового, финансового законодательства России, т. е. еще раз подтверждает более высокую юридическую силу ГК по сравнению с другими законодатель­ными нормами.

Тот факт, что указанный акт имеет форму постановления, лишний раз подчеркивает намерение законодателя именно разъяснить получившую в практике неоднозначную трактовку норму, а не установить новую, теть развивающую и конкретизирующую действующие правовые предписания

1 СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4870.

72


Все названные выше положения постановления не имеют характера новых законодательных норм. Они не нуждаются в одобрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации. Но такие разъясняющие предписания носят нормативный характер. Так же, как и сама разъясняемая норма, они распространяют свое действие на заранее неперсонифицированный круг участников отношений и регулируют оп­ределенные категории случаев своего применения. По содержанию они являются составной неотъемлемой частью толкуемой нормы.

Легальное толкование носит строго подзаконный характер и должно производиться в точных рамках компетенции органа, произ­водящего разъяснение. Обязательная сила легального толкования рас­пространяется на тех субъектов, которые подпадают под юрисдикцию органа, дающего толкование.

В настоящее время довольно часты случаи толкования положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом. Так, в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции Российской Федерации, где ис­пользуется понятие «общее число депутатов»1. В том же постановлении Конституционный Суд разъяснил, что в соответствии с ч. 2 ст. 108 Кон­ституции федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно2. Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. дает толкование положения ч. 4 ст. 105 Кон­ституции о сроках обязательного рассмотрения и одобрения перечислен­ных в ст. 106 федеральных законов в Совете Федерации3.

Очевидно, что такое разъяснение распространяет свое действие на все случаи применения толкуемых конституционных норм. В то же вре­мя на них едва ли следует распространять свойства, присущие актам ау­тентического толкования, в частности, правило о том, что такое толко­вание является составной частью толкуемой нормы. Иначе следовало бы признать законодательные полномочия Конституционного Суда, тот факт, что он является соавтором соответствующей конституционной нормы.

Еще более значительна практика легального толкования, осуществ­ляемая Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Такое толкование по вопросам применения законодательст-

СЗРФ. 1995. № 16. Ст. 1451. "СЗРф. 1995. № 16. Ст. 1451. !СЗРф. 1995. № 13. Ст. 1207.

73


ва при рассмотрении судебных дел особенно важно для судебной дея­тельности.

Право давать обязательные для соответствующих судебных учреж­дений разъяснения законов исходит из руководящего положения, кото­рое занимают Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд в судебной системе, из необходимости направлять, обобщать и унифицировать практику правосудия. Разъяснения даются по вопросам судебной прак­тики на основании рассматриваемых судами дел, являются результатом ее обобщения. В них разъясняются те вопросы, которые вызывают со­мнения и неясности у судебных органов, порождают разобщенность в отправлении правосудия, ошибки и неправильные решения. Разъясне­нию подлежат лишь те нормативные акты, которые суды применяют в процессе правосудия. Они обращены в первую очередь к судебным ор­ганам и являются формально обязательными для них. В то же время они обязательны для всех иных лиц и органов, которые в той или иной фор­ме непосредственно участвуют в судебной деятельности.

В юридической литературе десятилетиями ведется спор о юридиче­ской природе постановлений (руководящих разъяснений), принимаемых высшими судебными инстанциями. Сложились две в принципе проти­воположных точки зрения. Одни авторы полагают, что такие акты яв­ляются одним из источников права1, другие отрицают за ними право­творческое значение2.

Представляется, что создавать с помощью своих актов новые пра­вовые нормы, пусть подзаконного характера, высшие судебные инстан­ции страны не имеют права. Они рассматривают материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дают руководящие разъяс­нения судам по вопросам применения законодательства при рассмотре­нии судебных дел. Таким образом, и Верховный Суд, и Высший Арбит­ражный Суд импют право лишь разъяснять действующее законодатель­ство, причем лишь ту его часть и в той мере, которые касаются рассмот­рения судебных дел. Если, по их мнению, появилась необходимость в разъяснении законодательства, выходящем за рамки рассмотрения су­дебных дел, или в принятии нормативных новелл, то они имеют лишь право входить в порядке законодательной инициативы с соответствую­щими пре1 отавлениями в Государственную Думу. Восполнить пробелы

О юридической природе руководящих указаний Пленума Верховного Суда СССР // Со­ветское государство и право. 1956. № 8; Теоретические проблемы систематизации советско­го законодательства. М, 1962. С. 149 150 и др.

~ НеддаппоП.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 354 355, Шпапочников /1.С. Толкование уголовного закона. М., 1960. С. 33, 142; Спасов Б.11. Закон и его толкова­ние. С. 163 и др.

74


в законодательстве сами или взять на себя функции разъяснения всех законов и по любым поводам они не могут, поскольку являются судеб­ными органами и не могут вторгаться в сферу правотворческой деятель­ности, быть творцами права.

В современной законодательной практике встречается все больше примеров, когда в законе предусматривается право того или иного госу­дарственного органа входить в соответствующий правотворческий орган с представлением о необходимости толкования принятого этим органом нормативного акта, относящегося к предмету деятельности органа-инициатора производства толкования. Так, в ст. 21 Закона РСФСР «О выборах народных депутатов в РСФСР» Центральной избирательной комиссии предоставляется право входить в представительный (законодательный) орган с представлением о толковании избирательно­го закона'.

Представляется, что такая формула обязывает правотворческий ор­ган дать необходимое разъяснение. Полномочие на производство толко­вания, с точки зрения своего юридического значения, близко к праву за­конодательной инициативы, которому соответствует обязанность пред­ставительного органа рассмотреть внесенный в порядке осуществления этого права законопроект и вынести по нему то или иное решение. В со­временных условиях значительного усиления темпов законодательной и иной правотворческой деятельности в стране такая практика вполне уместна. Она будет способствовать ликвидации неясностей и сомнений, возникающих в процессе реализации многих нормативных актов, подго­тавливаемых и принимаемых в «пожарном» порядке и потому стра­дающих подчас весьма существенными погрешностями содержания и внешнего оформления.

Целесообразно в законодательном порядке установить полномочия ряда государственных органов Российской Федерации входить в соот­ветствующий правотворческий орган с предложением дать нормативное толкование того или иного принятого этим органом нормативного акта. Относительно толкования законов такими органами могли бы быть Пре­зидент, Правительство, субъекты Российской Федерации в лице их выс­ших законодательных органов, Верховный Суд РФ, Высший Арбитраж­ный Суд РФ; относительно указов Президента - Правительство Россий­ской Федерации; относительно иных правительственных актов - феде­ральные министерства и ведомства по соответствующему профилю управления.

1 Ведомости ВС РСФСР 1989. № 44. Ст. 1305.

75


Кандидат юридических наук А.И. Абрамова

УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ

Участие субъектов Федерации в федеральном законотворчестве способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и развитие.

Возможность такого участия во многом обеспечена правом законо­дательной инициативы, которым Конституция Российской Федерации наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Феде­рации. В Конституции не содержится каких-либо указаний относительно того, по каким конкретно вопросам должна осуществляться законода­тельная инициатива законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Видимо, это может быть любой вопрос, отнесен­ный к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Фе­дерации и ее субъектов.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерально­го Собрания осуществление права законодательной инициативы воз­можно в форме проекта нового закона, проекта закона об изменении уже действующих законов, а также в форме предложения о принятии нового закона или внесении изменений в действующие законы (законодательное предложение). Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законода­тельный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще оказывается форма зако­нодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностя­ми, с которыми сталкиваются при подготовке законопроектов большин­ство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутст­вия у них квалифицированных кадров. К тому же такие субъекты Феде­рации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно.

Существующее отличие законодательного предложе­ния от проекта закона дает основание предположить, что другим, более упрощенным, должен быть и порядок его внесения в законодательный орган. Это значительно облегчит положение субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного

76


предложения, а кроме того, послужит дополнительной мерой, препятст­вующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законо­дательного предложения представляется достаточным, чтобы ясно было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

Характерной особенностью законодательного предложения являет­ся то, что оно лишь выдвигает идею о принятии закона. На этой основе начинается разработка проекта, который затем вносится в законодатель­ный орган в порядке собственной законодательной инициативы, как правило, органом (лицом), подготовившим его. В силу указанного об­стоятельства субъект Федерации, выступивший с идеей законодательно­го предложения, из дальнейшего процесса полностью вытесняется. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, чем игнорируется его роль в создании закона. Отдавая должное вкладу субъектов Федерации в раз­витие общефедерального законодательства, представляется целесооб­разным, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопро­екта на сессии представительного органа уведомлял о том, кому в дан­ном случае принадлежит идея его разработки. Возможно привлечение представителей субъекта Федерации к работе по подготовке законопро­екта, где они могли бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения.

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных орга­нов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реа­гировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в оп­ределенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть им непосредственно нормативно разрешены. Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу пере­избытка законодательных инициатив1, которая усугубляется их одно­типностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федераль­ный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, по­жалуй, назвать оперативный взаимный обмен правовой информацией,

Туманов В.А. Комментарий ст. 104 Конституции // Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 465.

77


содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законода­тельная инициатива, от такого субъекта Федерации, в какие сроки по­ступает на рассмотрение Федерального Собрания.

Существенную роль могла бы сыграть совместная законо­дательная инициатива. Реализуемая сразу несколькими субъек­тами Федерации, она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского за­конодательства. В ходе ее осуществления координируются разные инте­ресы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе на­зревшие потребности общественного развития.

Совместная законодательная инициатива реализуется по решению всех ее субъектов, которые в этой связи приобретают одинаковые права на внесенный ими в порядке законодательной инициативы законопроект (законодательное предложение). На равных условиях они могут участ­вовать в работе над законопроектом (законодательным предложением) по мере прохождения его в федеральном законодательном органе. Сле­дует, однако, признать целесообразным, чтобы совместная законода­тельная инициатива рассматривалась в законодательном органе при участии не всех, а лишь одного из ее субъектов, который бы действовал от имени и по поручению остальных, полностью представляя в процессе их интересы. Иное вынуждает законодательный орган нерационально тратить свое время, неоднократно возвращаясь к одному и тому же по­ложению, обсуждая его с разными субъектами.

Вопрос о возможном применении совместной законодательной инициативы может, на наш взгляд, ставится и самим законодательным органом в случае, например, внесения на его рассмотрение одновремен­но несколькими субъектами Федерации независимо друг от друга двух и более законопроектов, имеющих общий предмет правового регулирова­ния. Принятие такого решения освобождает законодательный орган от длительной и сложной процедуры рассмотрения законопроектов в каче­стве альтернативных, которая включает в себя направление законопро­ектов на специальное заключение комитетов для выбора одного из них как основного, подлежащего включению в повестку дня, определение статуса остальных законопроектов, выработку единого текста на основе представленных законопроектов и пр.

Консолидации законотворческих усилий, а следовательно, и реше­нию названной выше проблемы способствует получившая в последнее время распространение такая форма участия субъектов Федерации в фе­деральном законотворчестве, как поддержка «чужой» зако­нодательной    инициативы.   От  совместной  законодательной

78


инициативы последнюю отличает то, что субъект Федерации, поддер­живающий законодательную инициативу, выдвинутую другим субъек­том Федерации, сам непосредственно не участвует в ее подготовке. Он присоединяется к законодательной инициативе уже на стадии внесения ее в Государственную Думу, о чем им принимается соответствующее решение. Решение может содержать конкретные предложения по зако­нопроекту (законодательному предложению), в поддержку которого оно заявлено. Так, поддерживая в целом проект Федерального закона «О со­циальной защите граждан, подвергшихся вредному воздействию токси­ческих веществ при производстве технического оружия», разработанный Государственным Советом Чувашской Республики и направленный в Государственную Думу Федерального Собрания в порядке законода­тельной инициативы, Законодательное Собрание Пензенской области в принятом по этому поводу решении указало на необходимость измене­ния названия данного законопроекта и предложило внести в него от­дельные постатейные дополнения1.

Интересно отметить, что на практике встречаются случаи отказа поддержать законодательную инициативу, проявленную другим субъек­том. В качестве примера можно сослаться на решение Законодательного Собрания Пензенской области, которое посчитало нецелесообразным поддерживать законодательную инициативу Астраханского областного представительного Собрания о принятии поправки к Гражданскому Ко­дексу Российской Федерации и Закону Российской Федерации «О бан­кротстве» в части предоставления приоритета очередности удовлетворе­ния требований кредиторов в пользу физических лиц, являющихся вкладчиками, по отношению к задолженности по обязательным плате­жам в бюджет и внебюджетные фонды, по причине выхода Указа Пре­зидента Российской Федерации «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»2. Подобная практика, с нашей точки зрения, должна быть одобрена, поскольку она служит определенным ориенти­ром в согласовании действий субъектов законодательной инициативы и является дополнительной гарантией повышения эффективности законо­творческого процесса.

Обращает на себя внимание, что форма участия представительных органов субъектов Федерации в законотворческой деятельности феде-

Информационный бюллетень Законодательного Собрания Пензенской области. 1995. № 8 С 26.

Информационный бюллетень Законодательною Собрания Пензенской области. 1995. № 8. С 28.

79


ральных органов посредством реализации законодательной инициативы недостаточно отработана.

Главным образом это объясняется тем, что в течение многих лет само право законодательной инициативы территориальными образова­ниями России, по существу, не использовалось. Как правило, оно своди­лось к традиционной форме обращений-просьб, писем, докладных запи­сок. Поэтому сегодня нередки ошибки, затруднения. Не всегда, напри­мер, возможно установить факт проявления субъектами Федерации за­конодательной инициативы, так как в своем обращении в федеральный представительный орган ими подчас не выделяются собственно законо­дательные предложения. Иногда эти предложения либо ограничиваются постановкой общих задач, без формулирования конкретных норм, либо излагаются в виде нечетких, абстрактных формулировок, без указания реквизитов законов, их структурных частей и пр.

Исправлению создавшегося положения могло бы способствовать внедрение в практику правил, последовательно регламентирующих под­готовку субъектами Федерации вносимых в Государственную Думу за­конопроектов, законодательных предложений.

Примечательно, что в отдельных регионах подобные правила на­чинают получать отражение в регламентах их представительных орга­нов. Так, Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия установ­лено, в частности, что предложения о разработке законопроектов, вно­симых в Государственную Думу в порядке реализации права законода­тельной инициативы, могут поступать от любого субъекта законодатель­ной инициативы этой Республики. Законопроекты готовятся соответст­вующими комитетами по поручению Народного Хурала либо его Сове­та. Подготовленные проекты законов предварительно рассматриваются Советом Народного Хурала, который направляет их затем комитетам и субъектам права законодательной инициативы на обсуждение. По ре­зультатам обсуждения комитет, осуществляющий подготовку проекта, организует учет и обобщение поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними. В необходимых случаях комитетом обеспечивается проведение его правовой и лингвистической экспертизы. Подготовленный законопроект направляется в Народный Хурал. После рассмотрения законопроекта Народным Хуралом боль­шинством голосов от числа избранных депутатов принимается поста­новление о его внесении в Государственную Думу в качестве законода-

тельной инициативы

1 Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6 (17). С. 37-38.

80


Единые правила, регламентирующие порядок реализации субъек­тами Федерации права законодательной инициативы, могли бы пред­ставлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомен­дуемых субъектам Федерации для возможного использования в их зако­нопроектной деятельности. Подготовленные правила, видимо, должны получить одобрение Объединенной комиссии по координации законода­тельной деятельности - как центра всей законоподготовительной работы.

Учитывая складывающуюся практику, в правилах следует преду­смотреть:

а)  перечень субъектов, которые вправе возбуждать вопрос о необ­
ходимости подготовки законопроекта, законодательного предложения;

б)  указание возможных исполнителей;

в)  порядок предварительного рассмотрения подготовленного зако­
нопроекта, законодательного предложения и направления его на обсуж­
дение заинтересованным лицам, органам;

г)   организацию учета и обобщения поступивших замечаний, пред­
ложений и доработку проекта, законодательного предложения в соответ­
ствии с ними;

д)  процедуру принятия решения о внесении законопроекта, законо­
дательного предложения в Государственную Думу, а также решения о
назначении официального представителя для участия в его рассмотре­
нии федеральным законодательным органом.

К числу необходимых процедур следует отнести проведение юри­дической и иной специализированной экспертизы законопроекта. Целе­сообразно, чтобы экспертиза осуществлялась непосредственно перед внесением законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Ин­ститут экспертизы способствует повышению научной обоснованности принимаемых законодательных решений, помогает обеспечить высокое качество законопроекта как с содержательной, так и с юридико-технической сторон.

На повышение эффективности использования права законодатель­ной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки. В Кемеровской области это согласование обеспечивают, например, пред­седатель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти. Объединяя усилия, органы законодательной и исполнительной власти в данном случае исходят из единства целей и задач в решении определен­ной проблемы. Необходимым представляется установление юридически

81


обязательных требований, предъявляемых к процедуре такого рода со­гласования, а именно: по решению кого законопроекты направляются на согласование; в каком порядке оно производится; срок, в течение кото­рого органы исполнительной власти должны высказать свои замечания, предложения по законопроекту и получить уведомление об их рассмот­рении. Возможно создание согласительных комиссий для устранения возникающих разногласий.

Одним из условий формирования правовых идей, которые служат основанием для проявления субъектом Федерации права законодатель­ной инициативы, является выявление потребностей совершенствования законодательной регламентации. В этой связи необходимо, чтобы в ходе подготовки законопроекта, законодательного предложения достаточно полно использовалась информация о практике реализации федеральных законов на территории данного субъекта Федерации, о проблемных си­туациях, существующих в экономической, социальной сферах по стране в целом. Особое значение надо придавать выявлению общественного мнения, анализу предложений, поступающих от органов местного само­управления, иных органов, организаций и лиц.

Внесенные в Государственную Думу законодательные инициативы подлежат предварительному рассмотрению ее комитетами, возможной доработке поступивших на рассмотрение комитетов законопроектов, ко­торая имеет целью внесение в них необходимых исправлений, дополне­ний, устранение иных недостатков. Недопустимым следует признать осуществление указанных действий без учета мнения инициатора зако­нопроекта. Желательно поэтому наделить представителей субъектов Фе­дерации правом присутствовать на заседании комитета, дорабаты­вающего законопроект, и участвовать с правом совещательного голо­са в его работе. При этом они должны быть поставлены в такие усло­вия, которые реально позволяли бы им в ходе доработки законопроекта выражать свое отношение к предложениям, поступающим от членов ко­митета, высказывать согласие либо несогласие с ними.

Первостепенное значение для субъектов Федерации имеет также предоставление возможности их представителям:

а) выступать с докладом по внесенному законопроекту;

б) брать слово для выступления в любое время на всех стадиях его
рассмотрения,

в) участвовать во всех формах рассмотрения законопроекта в коми­
тетах, на заседаниях Государственной Думы, в организуемых ими пред­
варительных обсуждениях, экспериментах, экспертизах. Это поможет
сохранять за субъектом Федерации, как инициатором, право на внесен-

82


ный им законопроект на всем протяжении его рассмотрения в законода­тельном органе.

Заслуживает одобрения мнение о необходимости закрепления Рег­ламентом Государственной Думы Федерального Собрания в качестве процедурной гарантии права представителя субъекта Федерации, про­явившего законодательную инициативу, представлять законопроект или законодательное предложение на заседаниях Государственной Думы в первом и во втором чтениях, а также в комитетах этой палаты, высту­пать перед голосованием о принятии отдельных статей законопроекта и законопроекта в целом1.

Повышению роли субъектов Федерации в федеральном законо­творчестве служит и участие в планировании подготовки федеральных законодательных актов. Оно способствует обогащению содержания Го­сударственной программы законоподготовительных работ за счет учета и отражения в ней интересов субъектов Федерации, а кроме того, позво­ляет субъектам подключаться к федеральному законотворчеству на ран­ней стадии, участвуя таким образом в определении общегосударствен­ной законодательной стратегии.

Важно, чтобы Государственная программа законопроектных работ содержала специальный раздел, полностью формируемый из предложе­ний субъектов Федерации об издании (либо изменении действующих) федеральных законов в порядке реализации ими своего права законода­тельной инициативы. Аналогичные предложения должны получать от­ражение и в планах собственно законодательных работ субъектов Феде­рации.

Предложения к проекту программы направляются субъектами Фе­дерации в орган, на который возложена обязанность ее формирования. Предложения должны включать в себя перечень планируемых законо­проектов с указанием предмета регулирования и органов, ответственных за их подготовку. При составлении предложений целесообразно следо­вать общей схеме Государственной программы законопроектных работ, а также увязывать предложения с федеральными целевыми программа­ми. Необходимо в достаточной степени использовать и схему Классифи­катора отраслей законодательства, что поможет координировать законо­проектную деятельность, восполнять пробелы в правовом регулирова­нии, производить замену устаревшего законодательного массива. Осо­бое значение имеет определение срока разработки и представления в Го-

1 Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федера­ции и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Кон­ституции Российской Федерации. М., 1995. С. 123.

83


сударствснную Думу проектов конкретных законов, который надлежит устанавливать в пределах общего срока, на который рассчитана Госу­дарственная программа, учитывая при этом объем будущего закона, степень сложности его подготовки и т. п.

Важно предусмотреть на этапе составления предложений к про­грамме возможные формы взаимодействия субъектов Федерации. Эф­фективным представляется предварительное согласование таких пред­ложений. Это позволит еще до составления окончательного варианта Государственной программы законодательных работ избежать дублиро­вания субъектами Федерации законодательных инициатив, объединять их законотворческие усилия.

Одной из форм участия субъектов Федерации в федеральном зако­нотворчестве являются обсуждение и подготовка заключений на про­екты федеральных законов. Представление законопроектов на заклю­чение субъекта Федерации создаст необходимые предпосылки для выяв­ления тех проблем, которые могут возникнуть в регионах при примене­нии принимаемого закона. В то же время субъекты Федерации получают представление о будущих правовых нормах, что дает им возможность быстрее к ним адаптироваться. Следует, однако, подчеркнуть, что рас­сматриваемая процедура существенно удлиняет законодательный про­цесс, не принося иногда желаемого результата. В этой связи возникает насущная потребность для выработки научных подходов ее дальнейшего совершенствования.

Исходя из общих указаний ст. 102 Регламента Государственной Думы обязательному представлению в регионы подлежат законопроек­ты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов. Что касается остальных законопроектов, то здесь, по-видимому, должен действовать дифференцированный подход. Основаниями для направления таких законопроектов субъектам Федерации могли бы слу­жить их особая социальная значимость, непосредственная заинтересо­ванность субъектов Федерации в их принятии.

В юридической литературе высказано суждение о целесообразности того, чтобы программа законодательных работ каждого субъекта Феде­рации в качестве одной из своих обязательных составных частей имела раздел, аккумулирующий в себе подготовку заключений по проектам федеральных законов1. Приведенное суждение может быть принято с оговоркой, что данный раздел должен включать в себя лишь те законо-

' Рахманина Т.Н., Студеникина М.С Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Типология актов и законодательные программы // Законы области как субъекта Российской Федераций. Воронеж, 1996. С 49.

84


проекты, которые отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В отношении других законопроектов трудно заранее предуга­дать вероятность их направления на заключение субъектам Федерации.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрена необходи­мость согласования федеральных законопроектов с субъектами Федера­ции на стадии их предварительного рассмотрения ответственным за это комитетом. Процедуру такого согласования в отношении законопроектов по предметам совместного ведения следует, на наш взгляд, распростра­нить и на последующие стадии законодательного процесса, определив механизм реагирования со стороны субъектов Федерации на решения, принятые Государственной Думой по законопроекту в первом, а затем во втором чтении. Скоординированность мнений Федерации и ее субъ­ектов на стадии одобрения основных концептуальных положений зако­нопроекта (первое чтение) может благотворно сказаться на последую­щем его рассмотрении, а на этапе рассмотрения законопроекта по суще­ству (второе чтение) - позволит обеспечить окончательную сбалансиро­ванность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемле­мого решения.

Необходимым представляется установление субъектами Федерации правил, определяющих порядок рассмотрения федеральных законопро­ектов. Важно, в частности, решить вопрос о целесообразности обсужде­ния подготовленного заключения на проект федерального закона непо­средственно законодательным (представительным) органом. Вопрос этот имеет существенное значение, тем более что в некоторых субъектах Федерации уже начинает складываться определенная практика. Напри­мер, проекты федеральных законов, поступающие в Московскую обла­стную Думу, направляются ее председателем или заместителем предсе­дателя для дачи заключения в профильные комитеты и комиссии, кото­рые оповещают органы Думы о сроках и порядке их рассмотрения. Под­готовленные профильными комитетами (комиссиями) заключения, а также перечень предложений и замечаний на проекты федеральных за­конов утверждаются решениями комитетов (комиссий), подписываются их председателями и направляются председателю Московской област­ной Думы с проектом сопроводительного письма в Государственную Думу.

Правомочие на подготовку заключения и направление его в феде­ральный парламент закрепляется в ряде регионов за одним из постоян­ных комитетов их представительного органа (как правило, комитетом по законодательству). В случае расхождения во мнениях членов данного комитета либо по инициативе других комитетов подготовленное заклю-

85


чение может быть вынесено на обсуждение законодательного органа. Примечательно, что такая практика начинает складываться главным об­разом в тех субъектах Федерации, где законодательный орган действует на непостоянной основе, в связи с чем могут возникнуть трудности в своевременной подготовке заключений и направлении их в федеральные органы.

Представляется, что на концептуальном уровне рассматриваемый вопрос следовало бы решить принципиально иначе. Подготовка заклю­чений на проекты федеральных законов наряду с реализацией субъекта­ми Федерации своего права законодательной инициативы - достаточно эффективный рычаг их воздействия на федеральное законотворчество. Поэтому важно, чтобы такие заключения рассматривались и всесторон­не обсуждались на заседании самого законодательного органа, который в большей степени, чем отдельный комитет, способен представить и вы­разить позицию региона.

Целесообразно установить срок для рассмотрения субъектами Фе­дерации проектов федеральных законов и подготовки по ним заключе­ний. Сегодняшняя практика законодательствования в регионах свиде­тельствует о необходимости установления этого срока не менее чем в два месяца (исключение составляют срочные, неотложные законопроек­ты). Юридического оформления требует вопрос о том, с какого и по ка­кой момент следует вести исчисление данного срока. Думается, исчис­ление срока должно вестись с даты фактического получения законопро­екта законодательным органом субъекта Федерации до даты отправле­ния по нему заключения в Государственную Думу. Введение такого пра­вила поможет избежать оспаривания начала и окончания установленно­го срока и случаев, когда рассмотрение законопроекта откладывается в федеральном законодательном органе по причине отсутствия заключе­ния на проект со стороны того или иного субъекта Федерации.

Если в течение установленного срока субъекты Федерации не вы­скажут своего мнения о том или ином направленном им законопроекте, это должно расцениваться как «согласие» с ним и не служить препятст­вием для его дальнейшего рассмотрения. Следует, однако, подчеркнуть, что неуведомление субъектами Федерации о своей позиции по законо­проекту существенно сказывается на эффективности его последующего исполнения.

Регламент Государственной Думы ограничился лишь общим указа­нием на то, что законопроекты направляются субъектам Федерации для дачи предложений и замечаний. Необходимо определить конкретные варианты возможного реагировании со стороны субъекта Федерации на

86


поступивший к нему на заключение законопроект. Таковыми, по-видимому, могут быть: одобрение законопроекта в том виде, в каком он представлен Государственной Думой Федерального Собрания; внесение в него замечаний, дополнений, изменений, которые должны быть оформлены в виде поправок; предъявление возражений по законопроекту.

Важно решить проблему, возникающую в случае несогласия регио­нов с представленным на их рассмотрение законопроектом, предъявле­ния по нему возражений. С юридической точки зрения, в работе прини­мают участие самостоятельные субъекты, которые имеют право фор­мально отвергнуть переданный им на заключение проект в целом либо в какой-то его части, если, например, последний, с их точки зрения: про­тиворечит Конституции Российской Федерации, федеральным законам; ограничивает или ущемляет конституционные права населения конкрет­ного субъекта Федерации; дестабилизирует социальную или политиче­скую обстановку на его территории; требует для своей реализации таких затрат бюджетных средств, которые не предусмотрены бюджетом субъ­екта Федерации, либо создает иные трудности, препятствующие его применению; противоречит существенным интересам субъекта Федера­ции; не учитывает его национальных особенностей и т. п. Допустим ва­риант, когда тот или иной регион, в основном соглашаясь с законопро­ектом, указывает на различия, которые существуют между одним либо несколькими положениями законопроекта и соответствующей практикой данного региона.

Поступившие от субъектов Федерации возражения по законопроек­ту не носят, однако, обязательного императивного характера и, по об­щему правилу, могут быть отклонены Государственной Думой. Не ис­ключены в этой связи споры, конфликты. Во многом их предотвраще­нию могли бы служить взаимные консультации, совместные обсужде­ния, позволяющие к обоюдному интересу сторон находить оптимальные согласованные решения. Если согласие таким образом не достигается, то целесообразно применение процедуры создания согласительной ко­миссии из числа депутатов Государственной Думы и законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации. Право инициировать создание согласительной комиссии должно быть, видимо, предоставлено субъектам Федерации, действующим в данном случае в защиту своих интересов. Комиссия призвана рассмотреть каж­дое возражение субъекта Федерации в отдельности, стремясь выработать по ним конкретные предложения, устраивающие как ту, так и другую сторо-Щ По результатам работы согласительной комиссии составляется прото­кол, который вносится на рассмотрение Государственной Думы.

87


Если федеральный чакон, в отношении которого субъект Федера­ции направлял в Государственную Думу свое возражение, принят Госу­дарственной Думой без учета этого возражения и направлен в Совет Федерации для одобрения, возможно, чтобы законодательный орган данного субъекта Федерации своим решением обязывал вошедших от него в Совет Федерации лиц доводить до сведения членов Совета Феде­рации такое возражение.

Согласование позиций Федерации и ее субъектов при принятии фе­деральных законов имеет весьма существенное значение для механизма их реализации. В первую очередь это касается законов по предметам со­вместного ведения Нужно поэтому максимально использовать все воз­можности, чтобы процесс согласования, даже если он будет длитель­ным, заканчивался успешно. Возникает необходимость в тех нормах и юридических процедурах, которые обеспечивали бы такое согласование. Вопрос об этом неоднократно ставился в правовой литературе1. К сожа­лению, приходится констатировать, что до настоящего времени согласи­тельные процедуры с субъектами Федерации не получили достаточного развития и регламентарного урегулирования.

Сказанным предопределяется также необходимость в особой про­цедуре принятия законодательным (представительным) органом субъек-; та Федерации возражений по проекту федерального закона, поступившее го к нему на заключение. Прежде всего, возражения должны быть обос-^ нованными и содержать альтернативные формулировки положений, против которых они высказываются. Принятие их надлежит осуществ­лять квалифицированным большинством голосов, т. е. не менее чем 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) орга­на субъекта Федерации. Процессуально важным является своевременное представление таких возражений в федеральный законодательный ор­ган. Несоблюдение данного условия может служить основанием для от­каза в их рассмотрении.

Целесообразным следует признать уведомление субъектов Федера­ции о получении и времени рассмотрения поступивших от них заключе­ний. Уведомление должно направляться с таким расчетом, чтобы пред­ставитель соответствующего субъекта Федерации получил реальную возможность участвовать в рассмотрении поступивших от представляе-

1 Тихомиров Ю.А. Конституционные основы парламентской деятельности // Вестник Меж­парламентской Ассамблеи. СПб., 1994. №2. С. 26, Михалева П.Л. Координационный меха­низм согласования интересов Российской Федерации и се субъектов в сфере правотворчест­ва // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 136 137.

88


мого им субъекта Федерации поправок, возражений, отстаивая в процес­се его позицию.

Активной формой участия служат выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы. Учитывая большую загруженность федераль­ного законодательного органа, обсуждение целесообразно ограничивать участием одного представителя от каждого субъекта Федерации. Воз­можна координация усилий. Так, когда поправки, возражения, внесен­ные субъектами Федерации по проекту, совпадают, они могут быть представлены в выступлении представителя от нескольких субъектов Федерации. Предоставление регионам права выступать на заседании парламента Российской Федерации с обоснованием своих предложений по законопроекту обеспечивает поиск согласованных решений, непо­средственное участие регионов в создании правовых норм.

89


Кандидат юридических наук

Т.Н. Рахманина

НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важным условием осуществления правовой реформы в субъектах Российской Федерации являются высокое качество и эффективность нормативных правовых актов, их взаимосогласованность. Между тем в настоящее время обращают на себя внимание такие недостатки регио­нального правотворчества, как не всегда оправданная поспешность в ра­боте по подготовке проектов новых актов, подчас необоснованное копи­рование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая - а зачастую и неадек­ватная - связь формы и содержания законодательства. Все это не может не сказываться на качестве правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации. Добавим, что многие важные аспекты правотворчества в большинстве регионов не получили отражения (и закрепления) в дейст­вующем законодательстве.

Преодолению этих недостатков и вместе с тем решению ряда дру­гих важных вопросов регионального правотворчества способствовало бы дальнейшее совершенствование нормативного регулирования право­творческой деятельности в субъектах Федерации.

Состояние нормативной базы, регулирующей основные вопросы правотворчества .в регионах

Нормативное закрепление правил и процедуры подготовки проек­тов правовых актов субъектов Федерации предполагает разные уровни и формы, во многом зависящие от типологии правовых актов. Так, неко­торые наиболее принципиальные вопросы регионального правотворче­ства закреплены в учредительных законах субъектов Федерации - Кон­ституциях и Уставах, обладающих высшей юридической силой в систе­ме «собственных» правовых актов субъекта Федерации. Важные правила подготовки, обсуждения и принятия региональных законодательных актов, а также предъявляемые к ним требования зафиксированы в Регламентах за­конодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Некоторые аспекты нормативного регулирования процедуры созда­ния правовых актов в регионах можно найти и в отдельных специаль-

90


ных актах по вопросам правотворчества. Так, в Тверской области дейст­вуют Правила подготовки, принятия и выполнения решений админист­рацией области и ее органами1. В области, кроме того, разработаны Ме­тодические рекомендации по подготовке и оформлению законов Твер­ской области2. В Правилах, например, перечисляются юридические ос­нования для принятия решений областными органами, рекомендуется избегать поспешного механического принятия актов органов исполни­тельной власти «по обстоятельствам», соблюдать последовательность подготовительных действий.

В Нижегородской области действует утвержденное постановлением губернатора области № 18 от 16 февраля 1994 г. Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области3. Как сказано в самом документе, Положение издано в целях упорядочения подготовки и издания актов губернатора области, повышения их качест­ва и соответствия действующему на территории Российской Федерации законодательству (п. 11).

В Московской области действует Закон «О порядке принятия, всту­пления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой 23 октября 1996 г., в котором содержатся положения, определяющие, в частности, порядок принятия законов и иных норма­тивных правовых актов области, их оформления, опубликования и всту­пления в силу.

Однако свое оптимальное решение, как представляется, проблема нормативного регулирования различных аспектов правотворчества в ре­гионах находит в издании субъектами Федерации законов о норматив­ных правовых актах.

Процесс разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворчества в субъектах Федерации, постепенно набирает силу. Так, в Республике Саха (Якутия) принят Закон о нормативных правовых актах. Законодательными собраниями Тверской, Воронежской и некото­рых других областей приняты законы аналогичного содержания. Госу­дарственная Дума Ставропольского края приняла Закон о порядке раз­работки, внесения и принятия законодательных актов края. В ряде субъ-

Вопросы управления и работы с персоналом: Информационный бюллетень. Тверь, 1994. №б.С. 15-25. 2 Там же. С. 9-14.

Нормативные документы по делопроизводству. Н. Новгород: Администрация Нижегород­ской области, 1994.

91


ектов Федерации проекты законов о нормативных правовых актах нахо­дятся в стадии подготовки.

Нормативное закрепление на уровне региона наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений в спе­циальном законе о нормативных правовых актах вносит стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, готовящих про­екты, дает четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, позволяет упорядо­чить систему действующих в регионе нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, форме, обосно­ванности. Достижению этих целей способствует закрепление в законе основ правотворчества субъекта Федерации, важнейших аспектов, свя­занных с порядком подготовки, принятия, издания и упорядочения нор­мативных правовых актов региона, другими словами, урегулирование всех основных этапов «движения» акта от разработки его проекта до реализации. И если, например, система правовых актов Воронежской области закреплена в Уставе области и в Законе «Об органах государст­венной власти Воронежской области» (от 20 октября 1994 г.), то гораздо более широкий комплекс вопросов правотворчества области нашел свое решение в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области. В нем определены основные положения правотворческой деятельности, понятие, система и виды правовых нормативных актов области, закреп­лен порядок их принятия и действия.

Интересный опыт нормативного закрепления правил подготовки проектов правовых актов имеется в Московской области. Речь идет о своеобразном типовом (модельном) акте, устанавливающем конкретные правила подготовки и требования к определенной категории правовых актов. Так, Московская областная Дума своим решением №7/21 от 22 июня 1994 г. приняла Положение о предоставлении налоговых льгот Московской областной Думой. Положение устанавливает порядок под­готовки и принятия законов Московской области о предоставлении на­логовых льгот, требования к их содержанию и исполнению1. Положение определяет требования к содержанию конкретных законов о введении налоговых чьгот. В таком законе должны быть определены, в частности: цели введения налоговых льгот; критерии оценки достижения целей, ка­тегория налогоплательщиков, для которой вводится налоговая льгота; ставка; срок действия налоговой льготы; финансовые санкции за нару­шение налогового соглашения. Положением предусматривается порядок

Вестник Московской областной Думы. 1994. № X.

92


подготовки материалов для рассмотрения на заседании Думы (по чьей инициативе может происходить разработка закона; требования к содер­жанию обращения инициатора к главе администрации Московской об­ласти или к председателю Думы; оговаривается право инициатора уве­домить Думу о неудовлетворительном состоянии сроков разработки за­кона - в этом случае Дума может принять либо обращение, содержащее требование по ускорению разработки проекта, либо решение о продле­нии срока разработки).

Представляется, что наряду с нормативным закреплением общих правил и процедур правоподготовительной работы такая конкретизация «нормативных требований» к актам не только определенного вида, но и определенной тематической направленности (по предмету регулирова­ния) - как в приведенном выше примере - может быть весьма целесооб­разной.

Основные аспекты регионального правотворчества, являющиеся предметом нормативного регулирования

Как показывает практика, процесс нормативного регулирования правотворческой деятельности в регионах идет весьма неравномерно и неоднозначно, что обусловливает, в частности, целесообразность и по­лезность обобщения накопленного в регионах опыта нормативного регу­лирования правотворчества и выработку рекомендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании этого процесса.

Очевидно, при нормативном закреплении правил подготовки про­ектов нормативных актов должна найти отражение специфика этой ра­боты в конкретных субъектах Федерации, обусловленная особенностями построения системы органов власти данного региона, механизма их взаимодействия, историческими, правовыми традициями и т. п. Однако при всех неизбежных различиях, связанных с особенностями регионов, нормативное регулирование процесса подготовки правовых актов в них должно основываться на определенных общих принципах. Это:

1)       использование накопленного правотворческой практикой пози­
тивного опыта, приемов и правил законопроектной работы, законода­
тельной техники применительно к современным структурам и институ­
там власти конкретных регионов;

2)       обеспечение демократических основ подготовки проектов актов,
в частности, гарантии гласности их разработки и обсуждения;

3)       научное обеспечение деятельности по подготовке проектов нор­
мативных правовых актов, способствующее их обоснованности и эф-

93


фективности (научная экспертиза, научно-информационное обеспечение правотворчества и т. п.).

Такой подход предопределяет и главную цель нормативного регу­лирования подготовки проектов актов в регионах - закрепление усло­вий, обеспечивающих демократические гарантии разработки качествен­ных нормативных правовых актов на региональном уровне, единство и согласованность правовой системы конкретного региона и в целом зако­нодательства Российской Федерации.

1. Нормативное регулирование, как представляется, должно «охватывать» (включать в себя) несколько основных блоков вопросов. В самом обобщенном виде это. понятие и виды (типология) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; соотношение актов между собой (иерархия актов); общий порядок подготовки, оформления, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов субъ­ектов Федерации. Собственно, эти блоки и призваны составить основное содержание законов о нормативных правовых актах регионов.

Очень важно законодательно закрепить понятие нормативного пра­вового акта субъекта Федерации, дать определенные критерии разграни­чения актов законодательных органов и органов исполнительной власти.

Как и на федеральном уровне, в регионах весьма остро стоит про­блема пределов понятия «законодательство». Не углубляясь в ведущую­ся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации.

Весьма существенно, чтобы законодательно было зафиксировано правило, заключающееся в том, что органы власти субъекта Федерации, управомоченные издавать нормативные правовые акты, издают их в пределах, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством самого субъекта Федерации. Это правило целесообразно закрепить как в законе о норма­тивных правовых актах, так и в специальных актах о тех или иных пра­вотворческих органах субъекта Федерации. В Законе Московской облас­ти «О Московской областной Думе» (от 11 мая 1994 г.), например, особо оговаривается, что Московская областная Дума не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Фе­дерации к ведению Российской Федерации и органов местного само­управления (ст. 2)1.

Вестник Московской областной Думы. 1994 № 8.

94


Примечательно, что некоторые субъекты Федерации предусматри­вают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с упомянутым уже За­коном Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном зако­ном порядке (ст. 25). Думается, при соответствующем механизме обес­печения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а дей­ствительно могут сыграть роль своеобразных «гарантов» в деле обеспе­чения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.

В рамках решения общей проблемы необходимости легального оформления создаваемой в субъектах Федерации правовой системы, ти­пологии издаваемых актов, процедур их подготовки и принятия особен­но актуально нормативное урегулирование всего спектра вопросов, свя­занных с правовой природой, спецификой содержательной характери­стики и подготовки законов субъектов Федерации как принципиально нового понятия в правовой системе России. Как правильно подчеркива­ется, «правовой вакуум в сфере законодательного регулирования видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения правовых норматив­ных актов федеральных органов государственной власти и органов госу­дарственной власти субъектов Федерации стал одной из причин возник­новения целого ряда проблем в законотворческой деятельности субъекта Федерации»1.

Для решения проблемы соотношения региональных актов важно
законодательно установить верховенство регионального закона по от­
ношению ко всем другим издаваемым субъектом Федерации норматив­
ным правовым актам. Ведь региональный закон - нормативный право­
вой акт особого рода, особой содержательной правовой природы
(характеристики);                он              принимается              законодательным

(представительным) органом субъекта Федерации либо референдумом по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни региона, требующим устойчивого регулирования на региональном уров­не (например, регулирование налогов, сборов и пошлин, порядок ис­пользования земли и других природных ресурсов и др.).

Важное значение для усиления роли закона в правовой системе имеет нормативное размежевание сфер действия законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Такое легальное размежевание помогает

Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Феде-Рации (на примере Воронежской области) // Законы области как субъекта Российской Феде-Рации. Воронеж, 1996. С. 28.

95


определеннее решить проблему объема и пределов правового регулиро­вания, способствует более правильному выбору формы правового акта для решения той или иной правовой задачи. Далеко не всегда оправдано чрезмерное увлечение субъектов Федерации принятием законов, стрем­ление решать проблемы региона путем принятия многочисленных зако­нов по самым разным и подчас достаточно «мелким» вопросам. Оче­видно, «оперативные» правотворческие полномочия должны более ак­тивно использоваться органами исполнительной власти регионов.

В плане соотношения региональных законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации важной, таким образом, является проблема определенных критериев их разграничения. В системе других механизмов весьма эффективным, на наш взгляд, является формальный критерий такого разграничения, иными словами, законодательно фикси­рованное, четкое установление перечня тех вопросов, которые могут ре­шаться только законом.

Большинство субъектов Российской Федерации, в которых уже приняты Законы о нормативных правовых актах, правильно, как пред­ставляется, пошли именно по этому пути. В числе соответствующих во­просов, например: принципы организации и порядок деятельности орга­нов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления; защита прав и свобод человека и гражданина; основные принципы экологического и социального развития региона; виды и размеры региональных налогов и сборов; порядок формирования и расходования бюджета субъекта Федерации и др. Конечно, такой пе­речень не должен носить исчерпывающего характера, и в законе о нор­мативных правовых актах желательно оговорить, что законом субъекта Федерации могут решаться и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией (Уставом) и законами субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы в форме закона.

Закрепление перечня вопросов, по которым могут быть приняты исключительно законы субъекта Федерации, - существенный шаг в ре­шении поиска критериев разграничения закона и подзаконного акта -проблемы, имеющей не только теоретическое, но и большое практиче­ское значение.

Для упорядочения всей системы нормативных правовых актов, из­даваемых субъектами Федерации, необходимо четко решить в законе о нормативных актах вопросы типологии (видов) нормативных актов, ус­тановить, какими органами и в какой правовой форме издаются право­вые акты нормативного характера. Важно поставить определенный пра­вовой заслон (установить гарантии) на пути тенденции к чрезмерному

96


разрастанию - часто необоснованному - ведомственного нормотворче­ства в субъектах Федерации. Достижению этой цели могло бы способст­вовать закрепление в Законе следующих правил: а) нормативные право­вые акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации из­даются только в форме приказов, постановлений и инструкций; б) при издании министерством или ведомством субъекта Федерации норматив­ного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта вы­шестоящего органа издается данный акт; в) структурные подразделения министерств и ведомств не вправе издавать акты нормативно-правового характера.

В учредительных документах некоторых субъектов Федерации можно встретить основные содержательные характеристики актов, вхо­дящих в правовую систему данного субъекта. Это помогает определить, хотя бы в самых общих пределах, круг актов, составляющих правовую систему конкретного субъекта Федерации. Однако более полную «картину» всей системы нормативных правовых актов целесообразнее дать в законе о нормативных правовых актах: показать существующую типологию актов, дать содержательную характеристику каждого вида нормативного правового акта, соотнести ее с конкретным наименовани­ем акта. В принятых уже законах о нормативных правовых актах субъ­ектов Федерации сделана попытка дать легальные определения актов разных наименований. И хотя такие определения не всегда отличаются особой четкостью, они тем не менее действительно «дают некоторые на­правляющие координаты в решении проблемы юридических свойств различных правовых актов в зависимости от их вида и наименования»1.

Как известно, чтобы не быть хаотичным, процесс формирования правовых систем субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, научные обоснованные прогнозы развития ре­гионального законодательства. Планирование оказывает весьма поло­жительное влияние на развитие законодательства в регионах. И пра­вильно, как представляется, поступают те субъекты Федерации, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой дея­тельности. В Законе о нормативных правовых актах Тверской области, например, предусматривается, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11); в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области планиро-

Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: типология актов и законодательные программы // Законы области как объекта Российской Федерации. Воронеж, 1996.

97


ванию работы по подготовке проектов законов и иных правовых норма­тивных актов посвящена отдельная глава (гл. III).

На наш взгляд, в региональном законе о нормативных правовых актах - помимо закрепления самого принципа планирования правотвор­ческой деятельности региона - должны найти отражение и некоторые наиболее принципиальные вопросы планирования в этой сфере. Оче­видно, что наряду с текущим планированием следует предусмотреть возможность при необходимости разрабатывать перспективные (на 3-4 года) программы законодательной и иной нормотворческой деятельности.

Целесообразно закрепить «источники» формирования программ, служащие своего рода ориентирами для их разработчиков. Видимо, в основу разработки проектов программ законодательной и иной нормо­творческой деятельности должны быть положены концепции социально-экономического развития региона и тематические программы, принятые в субъекте Федерации. Укреплению демократических основ правотвор­чества несомненно способствует и нормативное закрепление требования учитывать при формировании программ и планов предложения депута­тов законодательного (представительного) органа власти субъекта Фе­дерации, органов исполнительной власти, других заинтересованных ор­ганизаций, ученых, а также поступившие от граждан и их объединений. И, наконец, целесообразно, чтобы программы и планы работы законода­тельных (представительных) органов субъектов Федерации формирова­лись с учетом программ и планов работы федеральных органов государ­ственной власти и в первую очередь - увязывались с планами работы Государственной Думы. Закрепление этого требования позволит лучше координировать законотворческие усилия федеральных органов госу­дарственной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

Требует, на наш взгляд, закрепления и практика правового обеспе­чения целевых комплексных программ в субъектах Федерации. В рам­ках таких целевых программ в качестве обязательного элемента должны выделяться разделы о подготовке и принятии соответствующих норма­тивных правовых актов, обеспечивающих правовыми средствами реали­зацию предусмотренных программой мероприятий. Это значительно по­высит степень практической значимости, эффективности осуществления таких программ.

В законе о нормативных правовых актах субъекта Федерации должно быть особо оговорено, что программы и планы законодательной и иной нормотворческой деятельности в субъекте Федерации не исклю­чают подготовки проектов актов вне программ и планов. Принятие за-

98


конодательных программ не должно служить также основанием для ог­раничения прав и возможностей субъектов законодательной инициативы в данном регионе.

Весьма целесообразно нормативное закрепление оснований подго­товки и издания нормативных правовых актов, особенно в отношении актов подзаконного характера. В ряде регионов такой положительный опыт уже имеется. Вот какие основания, например, указываются в упо­минавшемся ранее Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области: а) необходимость решения теку­щих задач в пределах предоставленной компетенции; б) прямое указа­ние «акта Федерального собрания, Президента и Правительства Россий­ской Федерации»; в) поручение представительного органа государствен­ной власти области о разработке и принятии конкретного правового ак­та. Положение предусматривает и такие основания подготовки и изда­ния актов губернатора, как обращения и письма должностных лиц пред­приятий, учреждений и организаций, трудовых коллективов и отдель­ных граждан; протесты прокурора, решения представительного органа государственной власти Нижегородской области по ранее принятым гу­бернатором актам; обязательства, вытекающие из договоров, в которых участвует администрация области.

В настоящее время не только на федеральном, но и на региональ­ном уровне требует нормативного решения проблема формально дейст­вующих, но фактически утративших силу правовых актов. Регионам уже сейчас нужно решать судьбу своих «старых» актов, чтобы не загромож­дать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу, что создает благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в нормативном массиве субъекта Федерации.

Некоторые субъекты Федерации вполне обоснованно пошли по пу­ти законодательного закрепления положения о том, что законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории субъекта Федерации до вступления в силу его новой Конституции или Устава, применяются в части, им не противоречащей. Такое положение содер­жится, например, в уставах Иркутской, Курганской, Липецкой, Нижего­родской, Оренбургской областей и др. В Уставе Нижегородской области, кроме того, устанавливается, что после введения его в действие норма­тивные правовые акты области должны быть приведены в соответствие с ним. А в Уставе Оренбургской области указывается и вполне конкрет­ный срок - два года со дня вступления Устава в силу - в течение которо-г° все действующие нормативные правовые акты органов государствен-

99


ной власти и органов местного самоуправления области приводятся в соответствие с Уставом. Такая четкая нормативная регламентация дан­ной проблемы поможет ее реальному и своевременному решению, что будет иметь существенное значение и для процесса подготовки новых региональных актов, поскольку этот процесс во многом зависит от фак­тического (наличного) нормативного массива и степени его упорядочен­ности.

Требуют нормативного регулирования и такие вопросы правотвор­ческой деятельности, как требования к оформлению проектов норматив­ных правовых актов (правила законодательной техники), процедуре со­гласования проекта с заинтересованными органами, его обсуждению, проведению правовой и иной специализированной экспертизы проекта.

Как показывает практика, в отношении некоторых постоянно дей­ствующих региональных органов и организаций их участие в разработке нормативных актов соответствующего профиля закрепляется в качестве одной из основных функций. Это позволяет им достаточно активно вли­ять на формирование правовой политики и соответствующего массива нормативных актов в сфере, относящейся к их деятельности. Так, поста­новлением главы администрации Челябинской области от 25 мая 1995 г. № 269 «О Южно-Уральской Торгово-промышленной палате» одна из основных задач палаты определена как «участие в разработке норма­тивных актов по вопросам развития и регламентации предприниматель­ской деятельности».

Целесообразна регламентация участия в подготовке проектов нор­мативных правовых актов субъектов Федерации тех ученых и специали­стов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере общественных отношений (культура, экология, предпринимательство и т. д.). Заслуживает внимания тот факт, что не­которые субъекты Федерации (Тверская область и др.) предусмотрели право председателя законодательного органа привлекать - в пределах сметы, утвержденной законодательным органом, - для подготовки зако­нопроектов и разработки альтернативных проектов специалистов на до­говорной или иной компенсационной основе.

2. Важным элементом нормативной регламентации правотворче­ского процесса в субъектах Российской Федерации является блок вопро­сов, связанных с условиями, обеспечивающими подлинно демократиче­скую процедуру обсуждения проектов нормативных актов, - гласное, всестороннее, деловое обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах подготовки проекта, и в комиссиях, готовящих

100


проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом право­творческом органе. Следовало бы нормативно закрепить новые, эффек­тивные в современных условиях формы широкого, гласного обсуждения проектов. Например, к обсуждению законопроектов шире можно было бы привлекать различные партии, движения, а также органы местного самоуправления. В Уставе Пермской области (ст. 30) особо оговаривает­ся, что проекты законов и нормативных актов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы под­лежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения предложений по ним, а предложения органов местного самоуправления по проектам этих актов рассматриваются За­конодательным собранием области.

Заметим, что на практике большой эффект может дать сочетание различных форм обсуждения подготовленного проекта: рассылка его за­интересованным органам, опубликование в средствах массовой инфор­мации и т. п.

Подготовленные законопроекты в необходимых случаях могут быть опубликованы в средствах массовой информации для народного обсуждения. Как правило, это положение закрепляется в основопола­гающих (учредительных) актах субъектов Федерации. В Уставе Сверд­ловской области, например, предусмотрено, что проекты законов и дру­гие наиболее важные вопросы общественной жизни в порядке, установ­ленном Уставом и законами области, могут быть вынесены на народное обсуждение (ст. 30).

Однако, чтобы такие обсуждения не проходили формально, долж­ны быть четко регламентированы сроки их проведения (достаточные для организации широкой, деловой, свободной дискуссии), процедура обоб­щения поступивших в ходе обсуждения предложений и др. Иными сло­вами, должен быть четко продуман и регламентирован механизм орга­низации таких обсуждений, обобщения и анализа предложений, выска­занных в ходе народных обсуждений законопроектов.

С проблемой обсуждения проектов нормативных правовых актов связана проблема согласования подготовленных проектов с заинтересо­ванными органами и организациями.

В той или иной форме (общей или более конкретизированной) принцип согласования проектов нормативных правовых актов, как пра­вило, закрепляется нормативно. В Законе «О нормативных правовых ак­тах Тверской области», например, эта идея отражена в общей норме о том, что проекты нормативных правовых актов согласовываются с заин­тересованными органами и учреждениями области (ст. 12). Положением

101


о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской об­ласти предусматривается более конкретный перечень органов, с кото­рыми должны быть согласованы проекты постановлений и распоряже­ний губернатора области. Это - соответствующие департаменты, коми­теты и другие подразделения областной администрации, а также заинте­ресованные предприятия, учреждения и организации (п. 2.2).

Некоторые субъекты Федерации предусматривают, что отказ в со­гласовании или возражения по проекту не препятствуют дальнейшему движению проекта, кроме случаев, когда эти возражения сделаны по мотивам несоответствия конкретных положений проекта действующему законодательству. Такая норма содержится, например, в Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской облас­ти. Эта позиция, однако, требует определенной оговорки. Дело в том, что согласование проекта является достаточно важным этапом право-подготовительной работы и нужно максимально использовать все воз­можности, чтобы согласие всех заинтересованных органов и организа­ций по проекту было достигнуто. Если этого все же добиться не удается, то желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по проекту были изложены письменно и, не препятствуя дальнейшему движению проек­та, были доведены до сведения разработчиков проекта и самого право­творческого органа.

Особый порядок согласования предусмотрен для проектов норма­тивных правовых актов об утверждении бюджета республики (края, об­ласти и т. д.), введении или отмене налогов, налоговых льгот, освобож­дении от уплаты налогов, об изменении финансовых обязательств, а также проектов других актов, предусматривающих расходы, покрывае­мые за счет бюджета соответствующего субъекта Федерации. Подав­ляющая часть субъектов Федерации нормативно закрепили положение о том, что проекты таких актов рассматриваются только по представле­нию или при наличии положительного заключения соответственно пра­вительства республики в составе Российской Федерации либо админист­рации (главы исполнительной власти) края, области и т. д. (Краснодарский, Ставропольский края, Ленинградская, Саратовская, Тверская области и др.). Закрепление такого особого порядка имеет су­щественное значение, так как дает возможность органам исполнитель­ной власти, отвечающим за исполнение бюджета, расходование матери­ально-финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание актов, играющих очень важную роль в жизни региона.

Особое значение в правотворческой деятельности субъектов Феде­рации имеют координация работы органов законодательной и исполни-

102


тельной власти, их взаимодействие в процессе подготовки проектов нормативных актов и, что весьма существенно, - нормативное урегули­рование различных аспектов этой деятельности. Важные принципы и формы такого взаимодействия закреплены, например, в Уставе Кеме­ровской области. В Уставе подчеркивается, что Законодательное Собра­ние и исполнительная власть области руководствуются в своей деятель­ности принципами разделения властей, невмешательства в компетенцию друг друга, взаимного уважения и согласования деятельности. Предсе­датель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти об­ласти обеспечивают, в частности, согласование подготовки проектов программ законотворческой деятельности области и планов подготовки законопроектов области, проектов областных законов. Формами согла­сования в соответствии с Уставом являются: а) создание совместных комиссий по подготовке актов либо участие представителей исполни­тельной власти области в работе по подготовке проекта акта; б) пред­ставление проекта на заключение главе исполнительной власти области; в) участие представителей исполнительной власти области в обсуждении проекта на заседании комитета, ответственного за подготовку проекта акта; г) иные формы согласования, установленные Уставом, законами области, Регламентом Законодательного Собрания и Регламентом ис­полнительной власти области.

Кроме того, глава исполнительной власти области вправе: а) участ­вовать в заседаниях Законодательного Собрания, его комитетов и ко­миссий, в депутатских слушаниях; б) своевременно получать информа­цию о вопросах, включенных в проект повестки сессии и заседаний За­конодательного Собрания; в) назначать постоянного представителя ис­полнительной власти области в Законодательное Собрание, а также де­легировать представителей исполнительной власти для участия в работе Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий.

Весьма позитивной следует признать практику регулирования не­которых вопросов взаимодействия субъектов Федерации в сфере право­творчества в заключаемых между субъектами договорах и соглашениях. Так, соглашением между высшими органами представительной власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва (1993 г.) предусмотрено, в частности, сотрудничество сторон в разработке конституционных, за­конодательных и иных нормативных актов республик. В качестве ос­новных элементов механизма реализации положений соглашения выде­ляются следующие: консультации и переговоры в сфере межпарламент­ского сотрудничества; создание временных совместных групп экспертов Для разработки проектов законодательных и иных правовых актов по

103


вопросам законотворчества; осуществление координации в сфере ин­формационно-правового сотрудничества1.

3. Одним из важных факторов, влияющих на качество и обосно­ванность подготавливаемого проекта, является проведение его юридиче­ской и иной специализированной экспертизы.

В некоторых субъектах Федерации при законодательных (представительных) органах власти созданы специальные экспертно-правовые советы. Так, при Челябинской областной Думе в ноябре 1994 г. образован экспертно-правовой совет, одной из основных функ­ций которого является осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения на заседании областной Думы зако­нодательных и иных нормативных правовых актов.

Думается, что создание экспертно-правовых советов при право­творческих органах субъектов Федерации и нормативное закрепление статуса таких советов будет способствовать повышению качества подго­тавливаемых правовых решений, эффективности правоподготовитель-ной работы в регионах.

Правовую экспертизу проектов постановлений и распоряжений гу­бернатора Нижегородской области осуществляет государственно-правовой департамент областной администрации. Это предусмотрено Положением о порядке подготовки и издания актов губернатора Ниже­городской области. Государственно-правовой департамент дает заклю­чение о соответствии проекта действующему законодательству и требо­ваниям по оформлению акта. При этом подчеркивается, что проекты ак­тов, носящие нормативный характер, должны проходить правовую экс­пертизу во всех случаях (п. 7.3).

Как представляется, нормативно должны быть закреплены некото­рые общие идеи (положения), связанные с проведением правовой экс­пертизы проектов нормативных актов субъектов Федерации. Очевидно, например, что научная экспертиза должна включать в себя правовую экспертизу, т. е. анализ и оценку юридических качеств проекта, и спе­циализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, на­учно-техническую, финансовую, экологическую и др.). Целесообразно, чтобы к экспертизе привлекались специалисты, ранее не участвовавшие в подготовке данного проекта.

Представляется оправданной позиция тех субъектов Федерации, которые предусматривают (и нормативно закрепляют) условия, обеспе-

Агапов А.Б., Сукапо А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 58-59.

104


чивающие реальную возможность проведения экспертизы проектов нормативных актов. Так, согласно Положению о Саратовской областной Думе к ведению Думы относится, в частности, установление расходов, связанных с привлечением специалистов для подготовки и экспертизы нормативных актов1.

Не менее важное значение в рамках рассматриваемой проблемы имеет совершенствование юридической техники подготовки проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации. Нельзя не согла­ситься с тем, что «создание нормативных актов, не отвечающих требо­ваниям юридической техники, имеет серьезные правовые последствия. Небрежно составленные проекты уставов, содержащие и себе противо­речия и неточности, не реализуются в полной мере, а порою вообще не могут быть использованы»2.

Нормативное закрепление основных правил юридической техники, наиболее важных требований к проектам правовых актов позволяет в известной мере гарантировать качество актов субъектов Федерации и эффективность их реализации.

Целесообразность принятия Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации

Процесс совершенствования подготовки и издания правовых актов, нормативного регулирования основных вопросов правотворчества при­обретает в настоящее время в регионах характер позитивной и все более набирающей силу тенденции. При этом нормативным регулированием охватывается главный спектр отношений, связанных с правотворчеством.

В связи с активизацией в субъектах Федерации процесса разработ­ки и принятия актов, направленных на регулирование правотворческого процесса, важной и своевременной представляется разработка Модель­ного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Фе­дерации. Проект такого закона подготовлен Институтом законодатель­ства и сравнительного правоведения. Следует подчеркнуть, что положе­ния проекта имеют для субъектов рекомендательный характер. Эти ре­комендации могут быть приняты законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и использованы при разработке собственных законов о нормативных правовых актах.

Саратовская областная Дума-. Информационный бюллетень. 1994. № 2. Умнова ИЛ. Устав области (края), первый опыт. М., 1995. С. 107.

105


Модельный закон о нормативных правовых актах мог бы служить ориентиром для субъектов Федерации при осуществлении ими своих за­конотворческих прерогатив, способствовать упорядочению видов нор­мативных правовых актов и их иерархии в правовой системе. Подготов­ленный проект дает определение понятия нормативного правового акта, типологию нормативных правовых актов, обусловленную их содержа­тельной характеристикой, а также общий порядок подготовки актов субъектов Российской Федерации, их оформления, вступления в силу и опубликования. Проект закона представляет собой типовой образец, дающий некоторые стандарты относительно содержания и формы нор­мативных правовых актов, рекомендации по планированию правотвор­ческой деятельности, проведению научной экспертизы правовых актов.

Определенным ориентиром для субъектов Федерации мог бы стать и Федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Феде­рации. Проект такого закона подготовлен и в ноябре 1996 г. принят Го­сударственной Думой в первом чтении. Интересный материал для ре­гионов может дать также изучение практики нормативного регулирова­ния правотворческого процесса в зарубежных государствах, где приняты специальные акты по данной проблеме1.

1 В Японии в 1898 г. было принято Общее положение о законах, в Италии в 1942 г. - Общее положение о законе. В Болгарии действует Закон о нормативных актах, а в Венгрии - Закон о правотворчестве.

106


Доктор юридических наук

профессор

А.С. Пиголкин

Кандидаты юридических наук

Т.Н. Рахманина З.С. Желялетдинова

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Процесс создания правовых актов субъектов Российской Федера­ции должен опираться на определенную систему, на научно обоснован­ные прогнозы развития регионального законодательства. Без четкой программы, дающей конкретные ориентиры законотворческой деятель­ности в работе законодательных (представительных) органов, неизбеж­ны бессистемность, не всегда обоснованная зависимость издания акта от «сиюминутных» обстоятельств, неоправданное дублирование, множест­венность актов по одному и тому же вопросу, что приводит к ослабле­нию внутрисистемных связей в законодательстве.

Разработка проектов законодательных актов в субъектах Россий­ской Федерации должна осуществляться в основном на плановой основе. Планирование призвано оказывать положительное влияние на развитие законодательства в регионах. Программы и планы законодательных ра­бот дают возможность комплексного подхода к правовому регулирова­нию общественных отношений с выделением его главных направлений в зависимости от социальных потребностей, позволяют рациональнее организовать работу по подготовке законопроектов, придать ей более системный характер, усилить контроль за сроками подготовки проектов законов, обеспечить координацию деятельности органов, осуществляю­щих их подготовку, условия для аналитической оценки проектов, с большей эффективностью для законотворческого процесса провести не­обходимые исследования и т. п. Поэтому представляется правильной и обоснованной практика ряда субъектов Федерации по нормативному за­креплению правотворческой деятельности. Так, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по плану, утверждаемому Народным Хуралом (ст. 5). В Законе Тверской области о нормативных правовых актах также установлено, что разработка проектов нормативных правовых актов об­ласти осуществляется на плановой основе (ст. 11). В Законе о правовых

107


нормативных актах Воронежской области планированию работы по под­готовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвя­щена отдельная глава (гл. III).

Очевидно, программы законодательных работ в субъектах Федера­ции по сравнению с аналогичными федеральными программами будут не столь объемны и отличаться особенностями как по структуре, так и содержанию. В частности, субъектам Федерации целесообразнее плани­ровать больше актов по конкретным насущным проблемам жизни ре­гиона, стараться избегать «механического» дублирования тем и переч­ней актов, принимаемых на федеральном уровне, что, как справедливо замечено, ведет к правовой инфляции, снижает авторитет закона, потен­циал собственных правовых актов субъектов Федерации1.

Объем, структура и основное содержание региональной программы законотворчества обусловлены прежде всего задачами развития законо­дательства конкретного субъекта Федерации. Вместе с тем с учетом складывающейся практики можно вьщелить некоторые главные подхо­ды к выработке такой программы:

1)       программу целесообразно составлять систематически, рассчиты­
вая ее на несколько лет,

2)   планируемые акты должны правовыми средствами обеспечивать
преобразования в основных сферах жизни региона;

3)   при составлении программы важно правильно отражать тенден­
ции развития основных регулируемых сфер жизни региона, выделяя при
этом приоритетные акты;

4)   планируемый акт должен соответствовать компетенции соответ­
ствующего органа государственной власти субъекта Федерации.

Рассмотрим эти положения подробнее.

1. Итак, программы и планы законотворческих работ целесообраз­но составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегиче­ских целей программы могут утверждаться на 1 год (ежегодные), либо -на 2-4 года (перспективные).

В решении вопроса о сроках действия планов законотворческих ра­бот практика регионов пошла разными путями. Планы законопроектных работ ряда субъектов Федерации утверждаются на один год (план на 1994 г. Законодательного Собрания Нижегородской области, план на

Тихомиров Ю.А. Как определить предмет регулирования закона // Как готовить законы: Научно-практическом пособие. М., 1993. С. 10; Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство-, реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 117.

108


1995 г. Курганской областной Думы), на два года (планы Московской областной Думы, Челябинской областной Думы, Государственного Со­вета Республики Татарстан и др.) и на три года (План на 1994-1996 гг. Саратовской областной Думы).

Встречается и утверждение планов законодательной работы по­квартально (например, в работе Челябинской и Московской областных Дум). Но обычно такие планы являются формой конкретизации более общего (годового) плана законодательной работы. В подтверждение данного вывода сошлемся на Решение Московской областной Думы от 22 июня 1994 г. № 9/21 «О Тематическом плане нормотворческой дея­тельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.», которым ор­ганизационному отделу Думы поручается включать в квартальные пла­ны работы Думы «нормотворческие проекты, отраженные в Тематиче­ском плане».

В субъектах Российской Федерации в настоящее время явное пред­почтение отдается примерным программам и планам законодательной деятельности (примерная программа законодательной деятельности Че­лябинской областной Думы на 1995-1996 гг., примерный план законо­проектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг.; тематический план нормотворческой деятельности Мос­ковской областной Думы на 1994-1995 гг.; примерная программа зако­нопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области; примерная программа работы Законодательно­го Собрания Тверской области и др.). Как оценивать такую тенденцию? Думается, когда такие программы и планы составляются на несколько лет вперед (на 3-4 года), - это оправдано. Однако составление пример­ных программ и планов на 1-2 года, да к тому же без распределения ак­тов внутри плана по крупным тематическим разделам (как, например, в Московской, Нижегородской областях) вряд ли целесообразно.

Субъекты Федерации нередко предусматривают подготовку зако­нов не только в планах собственно законодательной деятельности, но и в общих планах работы законодательного (представительного) органа. Вряд ли нужно доказывать, что общие планы работы, будучи сами по себе весьма полезными, уступают по своему потенциалу специальным планам законотворческой деятельности. Вместе с тем такие планы могут существовать параллельно, взаимно дополняя друг друга.

Своеобразной разновидностью планирования подготовки норма­тивных актов можно считать, например, разработку Первоочередных Мероприятий по функционированию рынка ценных бумаг на территории Челябинской области, утвержденных постановлением Челябинской об-

109


ластной Думы № 54 от 22 сентября 1994 г., в той части, которая преду­сматривает разработку на основе законодательства Российской Федера­ции проектов нормативных актов Челябинской области, о работе с цен­ными бумагами на территории области; об инвестиционной деятельно­сти на территории области и гарантиях прав институциональных инве­сторов, об уполномоченных инвестиционных компаниях, инвестицион­ных фондах и коммерческих банках на территории Челябинской области.

Сроки подготовки и представления проектов отдельных актов оп­ределяются в пределах общего срока, на который рассчитана программа (план). При определении срока имеют значение объем будущего акта, его «срочность» (т. е. большая или меньшая потребность в его приня­тии), сложность подготовительного этапа, степень урегулированное™ данной сферы общественных отношений в регионе и т. д. Так, сроки, ус­танавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматри­вать время, достаточное для подготовки научной концепции, ее обсуж­дения, «трансформации» в положения конкретного законопроекта и т. д. Для того чтобы сроки были реальными, целесообразно учитывать мне­ния будущих исполнителей по разработке проектов, их предложения о сроках завершения работы.

Следует заметить, что многие субъекты Федерации, видимо, не рассматривают сроки подготовки (представления) законопроектов в ка­честве обязательного требования, неотъемлемого элемента структуры программы. Указания на сроки подготовки проектов нет, например, в программе законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Программа ограничивается перечнем планируемых законопроектов с указанием предмета регулирования и органов Собра­ния, ответственных за подготовку проектов.

Представляется, что в будущем программы законодательных работ можно разрабатывать не на год или два, как это обычно практикуется, а на более длительный срок, желательно на весь срок работы законода­тельного (представительного) органа субъекта Федерации. При этом в отношении актов, планируемых на первый год, целесообразно указывать их конкретные наименования, в отношении же мероприятий, планируе­мых на другие годы, - главным образом лишь основные направления, темы, которые должны быть конкретизированы, «расписаны» на каж­дый последующий год.

Весьма существенный вопрос - как планировать и когда готовить акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов: после принятия соответствующего фв' дерального закона или не дожидаясь его принятия, раньше? Правотвор"

110


чсская практика субъектов Федерации свидетельствует о поиске ими различных путей решения этого вопроса. Ведь жизнь зачастую требует принятия решения на уровне того или иного региона уже сегодня, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов. И неслу­чайно в юридической литературе высказывается суждение о том, что глубоко ошибочно мнение, согласно которому закон субъекта Россий­ской Федерации может приниматься лишь в том случае, если принят со­ответствующий федеральный закон1.

В законодательстве ряда субъектов Федерации (в Уставе Псковской области и др.) предусматривается, что по предметам совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов до принятия соответствую­щих федеральных законов данный субъект Федерации вправе осуществ­лять собственное правовое регулирование. После принятия федеральных законов по данным вопросам акты субъекта Федерации приводятся в со­ответствие с федеральным законодательством.

Развивающаяся по такому пути практика представляется вынуж­денной, но в чем-то оправданной. Субъекты Федерации стремятся за­полнить пустоты, ниши в правовом регулировании. Этим отчасти объ­ясняется и появление в настоящее время на региональном уровне до­вольно большого числа временных актов. Так, постановлением Законо­дательного Собрания Нижегородской области от 25 октября 1994 г. № 102 «О Временном положении об административно-территориальном устройстве области» действие этого положения распространяется на пе­риод до принятия соответствующих федеральных законов, регулирую­щих вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. А в постановлении Челябинской областной Ду­мы от 22 сентября 1994 г. № 49 «О продаже земельных участков прива­тизированных предприятий» говорится: «Впредь до принятия законода­тельства Российской Федерации по вопросам регистрации прав на не­движимое имущество поручить фонду имущества Челябинской области Регистрировать права собственности на земельные участки как на пер­вичном, так и на вторичном рынке».

Другой пример - распоряжение губернатора Нижегородской облас­ти от 14 сентября 1994 г. № 1271-р о подготовке проекта Закона Ниже­городской области о льготном налогообложении. В распоряжении в свя-Зи с задержкой решения вопросов о льготном налогообложении негосу-

°оброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российский федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 44; Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Не-^°РЬ1е проблемы законотворчества субъектов Федерации (на примере Воронежской об-*"0 // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 29-30.

111


дарственных пенсионных фондов на федеральном уровне содержится поручение департаменту по занятости и социальной защите населения совместно с департаментом экономики и прогнозирования подготовить проект Закона о льготном налогообложении таких фондов на территории Нижегородской области.

Вместе с тем некоторые субъекты Федерации (Тверская область, например), включая в план тот или иной законопроект по предмету со­вместного ведения, особо оговаривают в плане, что проект будет разра­батываться после принятия соответствующего федерального закона.

Как представляется, решение этого вопроса в федеральном законо­дательстве внесло бы ясность в данную проблему, а главное - поставило бы все субъекты Федерации в одинаковые условия, устранив некоторый разнобой в подходе к ее решению. Оптимальным решением этой про­блемы было бы скорейшее принятие федерального закона об основах разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, который бы предоставил субъ­ектам Федерации возможность издавать нормативные акты по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации до издания соответствующих федеральных законов. Очевидно, что после принятия соответствующих федеральных законов эти акты должны быть приведены в соответствие с такими законами.

Следует учитывать, однако, что, принимая свои акты по предметам совместного ведения, субъекты Федерации уже «запускают» в действие определенные правовые механизмы, вызывают определенные измене­ния в общественных отношениях. Но на федеральном уровне какие-то вопросы, составляющие предмет совместного ведения, могут быть ре­шены иначе, а поскольку правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с изданными позже их по времени феде­ральными законами, то, естественно, могут иметь место серьезные из­держки при возврате определенных общественных отношений к их «прежнему состоянию». А это, в свою очередь, может вызвать социаль­ную напряженность в регионе.

Не случайно в Указе Президента Российской Федерации от 5 ок­тября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъ­ектах Российской Федерации» органам государственной власти субъек­тов Федерации предложено впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных ор-

112


I


' ганов государственной власти субъектов Российской Федерации воздер­жаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации1.

2. Одну из основных структурных частей программы составляет перечень законов, принимаемых законодательным (представительным) органом региона по предметам совместного ведения Российской Феде-, рации и ее субъектов и по предметам ведения субъектов Федерации. Другими словами, речь идет о собственном правовом регулировании, осуществляемом субъектом Федерации. Планируемые на региональном уровне законы должны формировать правовое обеспечение преобразо­ваний в следующих основных сферах жизни региона:

государственно-правовое строительство;

финансовая и налоговая сфера;

развитие демократических институтов;

социальное развитие;

аграрная сфера;

экологическая сфера;

защита прав личности и борьба с правонарушениями.

Программы, как правило, включают в себя крупные тематические разделы, имеющие заголовки, соответствующие в основном указанным сферам. Некоторые программы, однако (например, программа Законо­дательного Собрания Санкт-Петербурга), разделяются на части, которые никак не озаглавлены, и можно лишь по общей тематике сгруппирован­ных в них проектов догадываться, о каких сферах регулирования идет речь. Очевидно, это несколько затрудняет восприятие структуры и со­держания такого рода программ и отнюдь не способствует ориентирова­нию в их текстах.

В программе (плане) могут предусматриваться подготовка законо­проектов, внесение изменений и дополнений в действующие законы (в связи с позднейшим законодательством), а также разработка концепций тех или иных проводимых субъектами Федерации реформ и программ развития определенных сфер общественных отношений. Например, в тематическом плане нормотворческой деятельности Московской област­ной Думы на 1994-1995 гг. предусматривалась разработка концепции экономической реформы и концепции развития местного самоуправле­ния в Московской области, а в план законопроектных работ Челябин­ской областной Думы на 1 квартал 1995 г. включена разработка про-


 


'СЗРФ. 1995. №41. Ст. 3875.


113


граммы развития образования Челябинской области. Следует заметить в связи с этим, что в современных условиях проблемы Социальной защи­ты населения, реализация общих принципов социальной политики, ус­тановленных на федеральном уровне, переместились в регионы. Отсю­да - столь пристальное внимание к социальным проблемам в регионах, что находит отражение и в их законодательных программах.

Помимо перечней актов в программах могут предусматриваться и другие мероприятия в области законотворчества: по вопросам реализа­ции законов, их упорядочения, систематизации, внедрения компьютер­ной техники для учета законодательства, подготовки и совершенствова­ния предметных классификаторов законодательства и т. п.

В программах указываются конкретные исполнители, которым по­ручается подготовка запланированных проектов (ответственные за под­готовку проекта). Как правило, это комитеты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, различные структуры исполнительной власти (правительства, администрации), иные органы, научные учреждения.

В примерной программе работы Законодательного Собрания Твер­ской области помимо наименования акта, исполнителей и сроков подго­товки, указывается законодательная основа принятия планируемого ак­та. Например, как на основание принятия Устава области указывается на ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации; Закона о статусе де­путата Законодательного Собрания области - на ст. 73 Конституции Российской Федерации и Закон о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы; Закона о нотариате в Тверской области - на ст. 72 Конституции Российской Федерации и Закон «О нотариате»; За­кона «Об охране здоровья граждан Тверской области» - на ст. 72 Кон­ституции Российской Федерации и Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и т. д.

Отличительной особенностью некоторых программ является указа­ние в них не только наименования (темы) проекта, но и более расши­ренного предмета регулирования будущего закона. Пример тому - про­грамма законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на 1996 г. Предмет регулирования запланированного Закона о государственной службе Санкт-Петербурга раскрывается как «права, обязанности, социальные гарантии, ответственность, ограниче­ния в деятельности государственных служащих»; Закона о минималь­ных социальных гарантиях- «установление критериев социального обеспечения жителей Санкт-Петербурга»; Закона об адресности соци-

114


альной помощи - «условия, порядок и целенаправленность предоставле­ния социальной помощи в Санкт-Петербурге» и т. д.

Такая практика заслуживает внимания, поскольку она дает более полную информацию о проектируемых законах как депутатам, утвер­ждающим программу, так и будущим исполнителям - разработчикам законопроектов. Кроме того, для органов и лиц, ответственных за подго­товку проектов, такое уточнение является определенным ориентиром (своеобразным заказом) при работе над концепцией и положениями конкретного законопроекта.

В основу разработки проектов программ законодательной деятель­ности должны быть положены концепции социально-экономического развития регионов и тематические программы, принятые в субъекте Российской Федерации. Важно также обобщать имеющиеся предложе­ния депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, его администрации, заинтересованных органов, ученых, а также предложения, поступившие от граждан и их объединений. Неред­ко это требование субъектами Федерации закрепляется нормативно. Так, в Законе «О нормативных правовых актах Тверской области» (1994 г.) предусматривается, что программы и планы законодательной деятель­ности Законодательного Собрания области формируются на основании предложений депутатов Собрания, его комитетов, администрации об­ласти, ее комитетов, управлений, отделов, других заинтересованных ор­ганов и учреждений области. Соответствующее положение зафиксиро­вано в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия: «Проект пла­на формируется организационно-контрольным управлением Народного Хурала на основе предложений комитетов и комиссий Народного Хура­ла, субъектов права законодательной инициативы»1.

Целесообразно, чтобы программы и планы работы законодатель­ных (представительных) органов субъектов Федерации формировались с учетом программ и планов работы федеральных органов законодатель­ной власти и в первую очередь - увязывались с планами работы Госу­дарственной Думы. Это позволит лучше координировать законотворче­ские усилия в рамках взаимодействия федеральных органов государст­венной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

3. Формирование программы целесообразно осуществлять с учетом взаимосвязи актов, последовательности их принятия. Так, законопроек­ты по достаточно конкретным темам должны разрабатываться и вно-

Ведомоста Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6 (17).

115


ситься после окончания работы над проектом по более общему вопросу либо одновременно с ним. Этот общий принцип правотворческой дея­тельности имеет значение и для правотворчества субъектов Федерации с той лишь оговоркой, что субъекты Федерации (в меньшей степени это относится к республикам в ее составе), очевидно, должны издавать больше актов (в том числе законов) по достаточно конкретным предме­там регулирования.

Целесообразно и планирование «пакетов» взаимосвязанных актов, что позволит оценить намечаемое правовое регулирование в комплексе, избежать ненужного дублирования, противоречий и несогласованностей в региональном законодательстве.

Внутри тематических разделов программы следует выделять акты, требующие первоочередного принятия (приоритетные), а затем указы­вать законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем, и те­мы будущих проектов.

\ Какие акты можно отнести к категории приоритетных? Прежде всего это акты, необходимость принятия которых вызвана социальной потребностью, острой жизненной ситуацией в том или ином регионе. К этой же категории относятся акты, которые выполняют роль ключевых, базовых для той или иной сферы. /

В сфере государственно-правового строительства, например, при­оритетными (базовыми) для субъектов Федерации будут, помимо Кон­ституции либо Устава, законопроекты о выборах в законодательный (представительный) орган, глав исполнительных органов; о норматив­ных правовых актах; о регулировании национальных отношений, в ча­стности о национально-культурной автономии; о здравоохранении, куль­туре, образовании, в сфере экономики - законопроекты о собственности, о бюджетном устройстве, о развитии республиканской и местной про­мышленности, о сельскохозяйственных объединениях и др.

4. Одна из важных предпосылок эффективного планирования зако­нодательной деятельности в субъектах Федерации заключается в том, что оно должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами субъектов Федерации разграничения компетенции правотворческих ор­ганов. Соблюдение этого условия повышает обоснованность готовящих­ся планов, в значительной степени предопределяет реальность их вы­полнения. И наоборот, недооценка этого фактора нередко порождает ошибки в планировании, ведет к неизбежной при этом корректировке планов, что отрицательно сказывается на стабильности таких планов, подрывает авторитет самой идеи планирования.

116


Важно, чтобы субъекты Российской Федерации не превышали сво­их законодательных полномочий и не планировали акты по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. А такие случаи имеют место Вряд ли, например, обоснованно включение в примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татар­стан на 1995-1996 гг. законов Республики о гражданстве, об альтерна­тивной воинской службе, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о ценных бумагах, об административ­ной ответственности за правонарушения в сфере кредитно-банковской деятельности и некоторых других, поскольку эти акты должны быть приняты на федеральном уровне.

Иногда субъекты Федерации включают в свои программы акты, неоправданно (механически) дублирующие федеральные акты на анало­гичные темы. Пример тому - явно необоснованное (в рамках региона) включение в примерную программу законопроектной и нормотворче-ской работы Законодательного Собрания Нижегородской области проек­тов законов «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Нижегородской области» и «Об основах государственной службы в Нижегородской области».

Важной структурной частью законодательной программы субъекта Российской Федерации является раздел, «аккумулирующий» в себе об­суждение и подготовку заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждение модельных законодательных актов, рекомендуемых субъектам Федерации для возможного использования в законотворче­ской деятельности. Очевидно, что сроки обсуждения федеральных зако­нопроектов должны быть увязаны с планами работы Государственной Думы и Совета Федерации.

Одна из основных частей программы - раздел, содержащий пред­ложения о принятии (либо изменении действующих) федеральных зако­нов в порядке реализации субъектом Российской Федерации своего пра­ва законодательной инициативы. Как представляется, это достаточно существенный «рычаг» воздействия регионов на федеральное законо­творчество, и субъектам Федерации в будущем целесообразнее было бы больше внимания уделять формированию данного раздела программы.

Наконец, следует отметить, что программы не должны быть чрез­мерно перегруженными. Между тем, как показывает практика, в ряде случаев программы законодательной деятельности в субъектах Федера­ции явно велики, что может затруднить их реальное выполнение. Так, примерная программа законопроектной и нормотворческой работы За­конодательного Собрания Нижегородской облзсги, принятая в сентябре

117


1994 г., насчитывала 57 позиций: из них 23 - законы, 33 - постановле­ния и 1 - положение. Тематический план нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг. предусматривал разра­ботку около 70 проектов актов и концепций, а примерный план законо­проектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг. включал 90 различных позиций. Такие планы вряд ли ре­альны и действительно могут носить лишь примерный характер.

В ряде случаев предусматривается конкретный механизм корректи­ровки программ и планов законотворческой деятельности. Так, в поста­новлении Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 сентября 1994 г. № 86 «О примерной программе законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания области» преду­сматривается, что возникающие при необходимости вопросы по коррек­тировке и внесению изменений в программу решает председатель Зако­нодательного Собрания. Поскольку речь идет о примерной программе, такое решение можно считать оправданным. Во всех других случаях из­менения в план должны вноситься решением того правотворческого ор­гана, который данный план принял (утвердил). Это придаст плану больший авторитет, повысит исполнительскую дисциплину органов и лиц, ответственных за подготовку конкретных проектов.

Следует подчеркнуть, что программы и планы законодательных ра­бот в субъектах Федерации не исключают подготовку законопроектов вне плана. Это особо оговаривается некоторыми субъектами Федерации. Так, в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга № 132 от 1 ноября 1995 г., утвердившем программу законотворческой деятельнос­ти Собрания, подчеркивается, что перечень законов, представленный в программе, не является исчерпывающим, а утверждение ее постановлением Законодательного Собрания не служит препятствием для внесения законо­проектов на рассмотрение Собрания в установленном Регламентом порядке.

Принятие законодательных программ не должно служить также ос­нованием для ограничения прав и возможностей субъектов законода­тельной инициативы в данном регионе.

Помимо программ и планов собственно законодательных работ, подготовка проектов законов может предусматриваться в целевых ком­плексных программах, которые разрабатываются в регионах на основе анализа социальной ситуации и экономических возможностей. Вполне оправданно, что в рамках таких целевых комплексных программ, как правило, выделяются разделы о подготовке и принятии соответствую­щих нормативных правовых (в том числе и законодательных) актов. Бо­лее того, раздел о правовом обеспечении предусмотренных программой

118


мероприятий, на наш взгляд, должен быть обязательным элементом це­левой комплексной программы.