Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО НАН УКРАЇНИ


 

 



ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

За редакцією доктора

юридичних наук, професора,

члена-кореспондента АПрН України

В.Ф. ПОГОРІЛКА


Київ 2002


УДК 342. 5 ББК X 620.61 (Укр) 0 64


Рекомендовано до друку Вченою радою

Інституту держави і права

ім. В.М.КорщькогоНАНУкраїни

(протокол№5 від 21 травня 2002 р.)


 

 

Автори:

Передмова, розділи 1,5Погорілко В. Ф., розділ 2 — Кривенко Л. Т., розділ 3 — Григорук Н.Г., розділи 4, 14 — Батпанов О.В., розділ 6 — Авер'янов В.Б., розділ 7 — Тимченко І.А., розділи 8, 9 — Мурашин Г.О., розділ 10 — Ісаєва Н.К. (параграф 3), Воротіна Н.В. (параграфи 1,2,4), розділ 11 —Костецька Т.А. .розділ 12—ГаєеаН.П., розділ 13—Антонов В. О.

О 64          Органи державної влади України / За ред. В.Ф.Погорілка: Моно-

графія. — К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького, 2002. — 592 с.

> х               ІЗВИ 966-02-2687-Х

У монографії досліджуються проблеми загальної теорії державної влади — поняття, принципи, функції, механізм здійснення державної вла­ди, її гарантії та проблеми теорії і практики організації і здійснення окре­мих видів державної влади: законодавчої, виконавчої і судової.

Найбільша увага приділяється проблемам органів законодавчої вла­ди в механізмі здійснення державної влади та проблемам органів вико­навчої і судової влади, їх структури, функцій та форм діяльності, здійснен­ню парламентської, адміністративної і судової реформ.

Розрахована на студентів, аспірантів, викладачів вищих закладів ос­віти, народних депутатів України, службовців, усіх, хто цікавиться пи­таннями організації державної влади та її здійснення.

ББК X 620.61 (УКР)


 966-02-2687-Х


1 Кол. авторів, 2002

' Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2002


ПЕРЕДМОВА

Із прийняттям чинної Конституції України український консти­туціоналізм істотно збагатився не лише якісно новою системою прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій, а й принципово но­вою системою народовладдя — форм безпосереднього народовлад­дя, організації і здійснення державної влади, місцевого самовряду­вання та інших інститутів влади.

Як наслідок, у політичне життя поряд із виборами увійшли все­українські і місцеві референдуми, остаточно утвердились або були створені нові інститути державної влади: Президент України, Кон­ституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради Украї­ни з прав людини, державна влада стала здійснюватися шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, стала функціонувати система місцевого самоврядування.

Проте українське суспільство і Українська держава остаточно не обрали ні виборчої системи щодо формування парламенту, ні форми державного правління, які залишаються змішаними, пере­хідними, повільно здійснюються парламентська, адміністративна і судова реформи, не створено передбаченої чинною Конституцією України правової основи організації і діяльності органів держав­ної влади.

Це зумовлено рядом чинників політичного, соціального, ідео­логічного та іншого характеру. Однією з істотних причин існуючо­го стану організації і здійснення державної влади: є відсутність за­гальної теорії державної влади та фундаментальної теорії організації і здійснення окремих видів державної влади — законодавчої, вико­навчої і судової. Це має відношення до дослідження проблем виз­начення поняття державної влади, класифікації її принципів і функцій та механізму здійснення, & також проблем парламентариз­му, виконавчої влади і правосуддя.


В українській науково-юридичній літературі в останні роки вис­ловлено нові думки щодо поділ}' державної влади, статусу існую­чих органів державної влади, їх функцій, повноважень і відпові­дальності, проте системних фундаментальних досліджень безпосе­редньо з проблем державної влади ще, на жаль, бракує.

Подоланню цієї прогалини в галузі конституційного права і підпорядкована дана колективна монографія наукових співробіт­ників Інституту держави і права імені В.М.Корецького НАН Ук­раїни.

її >


Розділ 1

КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

1.1. Поняття і види державної влади

Державна влада є одним із основних предметі» конституційно­го регулювання. Закономірно, що в чинній Конституції України їй приділено найбільше уваги. Положення Конституції України про основні засади, механізм та порядок здійснення державної влади становлять найбільшу її частину (65 статей). Поряд із безпосереднім народовладдям і місцевим самоврядуванням чинна Конституція України закріплює якісно нову систему державної влади, не влас­тиву попередній Конституції України і відповідно д<;ржаві та суспіль­ству в цілому.

Замість вертикальної, ієрархічної системи влади, подібно до радянської, Конституція України передбачила горизонтальну сис­тему організації державної влади, яка грунтується на її поділі на законодавчу, виконавчу і судову, закріпила декіїгька принципово нових інститутів державної влади — Президент України, Консти­туційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Вища рада юстиції, місцеві державні адміністрації та інші органи державної влади, істотно змінила статус більшості органів державної влади, насамперед їх функції і повноваження, передбачила нові гарантії функціонування системи органів держав­ної влади та конституційно-правову відповідальність органів дер­жавної влади за свою діяльність.

Звичайно, чинна Конституція України не вирішила і не могла вирішити всіх питань організації і здійснення державної влади в Україні, адже вона є за своєю суттю конституцією перехідного періо­ду, конституцією компромісу різних, у тому числі діаметрально протилежних політичних сил. Тому в ході парламентської, адміні­стративної і судової реформ, які відбуваються нині у нашій країні, має бути не лише приведено у відповідність з Конституцією Украї-


ни систему органів державної влади та законодавство про них, а й продовжено пошук форми правління в Україні як організації дер­жавної влади на тривалу перспективу, оскільки Конституція Ук­раїни закріпила змішану форму правління у вигляді президентсь­ко-парламентської республіки.

Розвиток і вдосконалення організації і здійснення державної влади, розрахованої на тривалий період, має здійснюватися на міцній науковій основі. Дослідженню проблем державної влади в Україні приділяється значна увага1, але багато з них залишаються малодослідженими і далеко не вирішеними. Це стосується поняття державної влади, її конституційно-правових основ, принципів, функцій державної влади, механізму її здійснення, гарантій держав­ної влади тощо.

Безпосереднього визначення поняття «державна влада» чинна Конституція не містить. Водночас положення Конституції України щодо державної влади в цілому та окремих її видів відображають певні риси цього явища і дають змогу узагальнено визначити це поняття. Виходячи з положень Конституції України (ст. 6, 19, 38, 75, 92, 102, 113, 124, 147 таін.), що державна влада за своїм харак­тером є насамперед політичною владою, поділяється на певні види, здійснюється державою, її органами та посадовими особами у вста­новлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, тобто має струтсгурно-функціональюш характер, можна дати наступне визначення.

Державна влада — це організація і здійснення політичної влади в Україні державою, її органами і посадовими особами у межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України. Тобто державна влада — це один із видів політичної (публічної) влади, що здійснюється державою, її органами та посадовими особами.

Таке тлумачення поняття державної влади дає можливість роз­межувати державну владу й інші види влади (безпосереднє наро­довладдя, місцеве самоврядування тощо), принаймні за суб'єктами і об'єктами (сферами) влади, але не розкриває сутності, змісту і форми (форм) того явища, яким є державна влада.

Визначення понять інших видів політичної влади, що містяться в чинній Конституції України, зокрема, визначення в загальних ри­сах безпосереднього народовладдя (ст. 69 — 71), місцевого само­врядування (ст. 140) та інших видів політичної влади дає змогу


відповісти на питання, що являє собою об'єктивно за Конститу­цією України державна влада за своєю суттю, змістом і формою.

Особливу цінність для поняття політичної влади взагалі і дер­жавної зокрема має опосередковане визначення безпосереднього народовладдя (безпосередньої демократії), тобто влади народу, що здійснюється ним безпосередньо (ст. 69 Конституції України). Уній зазначається, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосереднього народовлад­дя. Тобто за своєю суттю влада народу, безпосереднє народовлад­дя, безпосередня демократія є безпосереднє волевиявлення народу (народне волевиявлення). Відповідно, політична влада в цілому уособлює суспільне (суспільно-політичне) волевиявлення. Вона є, звичайно, волевиявленням певних суб'єктів влади, зокрема суб'єктів політичної системи суспільства, передбачених Конституцією і за­конами України. Отже, державна влада, за своєю суттю, є волеви­явленням держави, її органів та посадових осіб, передбаченим Кон­ституцією і законами України.

Водночас політична влада, в тому числі державна, опосередко­вано тлумачиться в Конституції України за своєю суттю і як право — право народу (ст. 5), право територіальної громади (ст. 140) або як повноваження — повноваження органів законодавчої, виконавчої і судової влади (ст. 6, 85), тобто як можливість і здатність окремих суб'єктів (передбачених Конституцією і законами України) вирі­шувати певне коло питань у межах і порядку, визначених Консти­туцією і законами України.

Визначення державної влади, а також інших видів політичної влади за своєю суттю як права чи повноваження відповідних суб'єктів не суперечить її визначенню як волевиявлення цих суб'єктів (держави, органів державної влади, посадових осіб), а доповнює останнє. При визначенні державної влади та інших видів політич­ної влади як права чи повноваження акцентується увага насампе­ред на підставах, передумовах волевиявлення, на наявності волі (політичної волі), можливості (здатності) волевиявлення певного кола суб'єктів із певних питань, а при визначенні державної та інших видів політичної влади як волевиявлення акцентується увага на­самперед на здійсненні волі (політичної волі) відповідних суб'єктів із питань передбачених Конституцією і законами України.

Отже, при визначенні державної влади та інших видів політич­ної влади за своєю суттю як волевиявлення мається на увазі відпо-


відно до змісту Конституції України наявність волі у передбачених Конституцією і законами суб'єктів із визначеного кола питань, а також і здійснення ними своєї волі. Проте головним у визначенні поняття державної влади є її характеристика за змістом, який роз­криває поняття місцевого самоврядування в Україні. Зокрема, відпо­відно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є пра­вом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жигелів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Кон­ституції і законів України.

Тобто місцеве самоврядування як вид політичної влади за своїм змістом є самостійним вирішенням питань місцевого значення у межах Конституції і законів України, що є нічим іншим як здійснен­ням функцій територіальної громади та органів, які вона утворює. Відповідно, державна влада за своїм змістом являє собою здійснен­ня функцій держави та її органів, у межах наданих їм Конститу­цією і законами України повноважень. Як зазначається у ст. 6 Кон­ституції України, органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією ме­жах і відповідно до законів України. Ці повноваження мають відно­шення до здійснення функцій держави. Тобто державна влада яв­ляє собою за своїм змістом здійснення функцій і повноважень держави та її органів у межах і порядку, передбачених Конститу­цією і законами України.

Важливим є визначення державної влади за її формою (форма­ми). Спільним для всіх органів державної влади за формою їхньої діяльності є прийняття передбачених Конституцією і законами України правових актів. Так, відповідно до ст. 91 Конституції Ук­раїни Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків перед­бачених цією Конституцією.

Президент України відповідно до ст. 106 Конституції України на основі і на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції ви­дає постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконан­ня (ст. 117). Судові рішення відповідно до ст. 124 Конституції Ук­раїни ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими для виконання на всій території України.

8


Ці положення Конституції України дають достатньо підстав стверджувати, що за формою державна влада є прийняттям законів та інших правових актів. Виходячій з аналізу поняття державної влади за його суттю, змістом і формою, можна дати наступне уза­гальнене визначення.

Державна влада—це волевиявлення держави або її органів щодо здійснення їхніх функцій і повноважень шляхом прийняття право­вих актів у межах і порядку, перед(5ачених Конституцією і закона­ми України.

Державна влада поділяється на декілька видів за умовами здійснен­ня (часом і місцем), функціями, способами, засобами, підставами і наслідками її здійснення тощо. Так, за простором територією по­ширення і здійснення державної влади вона поділяєігься на загально­державну, регіональну і місцеву владу; за часом здійснення держав­ної влади її поділяють на постійну і тимчасову.

За функціями державної влади її поділяють на законодавчу, ви­конавчу і судову. Крім того, в науковій літературі розрізняють та­кож контрольно-наглядову, президентську та інші види державної влади, що має об'єктивні підстави

За правовими підставами здійснення державної! влади її поділя­ють на конституційну, законну, легітимну і неконституційну, неза­конну, нелегітимну, окупаційну, колоніальну, «тіньову» та корум­повану владу. За способами здійснення державної влади розрізняють демократичну, ліберальну, авторитарну і тоталітарну державну владу.

За конституційно-правовим статусом державної влади розріз­няють суверенну владу і несуверенну, несамостійну, залежну.

За наслідками діяльності органів державної влади розрізняють ефективну і неефективну владу, сильну і слабку, прогресивну і ре­акційну, реальну і символічну, формальну владу.

За політичною орієнтацією розрізняють владу лівих, правих політичних сил чи іншого спрямування. Крім того, державну вла­ду поділяють за характером внутрішньої і зовнішньої політики, яку вона проводить, за економічним курсом, за ідеологічною орієнта­цією, за соціальною основою, за традиціями, за програмами, що реалізуються органами державної влади, за пріоритетом окремих видів державної влади тощо.

Поряд із видами влади розрізняють системи влади, зокрема го­ризонтальну систему державної влади, що грунтується на поділі її


на законодавчу, виконавчу і судову, і вертикальну (ієрархічну), що грунтується на підпорядкуванні одна одній. Крім того, розрізня­ють республіканську і монархічну системи державної влади, систе­ми органів влади федеративних і унітарних держав.

Основним видом поділу державної влади є поділ її за функція­ми. За цим критерієм Конституція України традиційно розрізняє три види влади — законодавчу, виконавчу і судову, а наука кон­ституційного права та інші сучасні вітчизняні і зарубіжні науки (філософія, політологія, теорія держави і права та ін.) розрізняють чотири і більше видів державної влади, зокрема законодавчу, ви­конавчу, судову, а також контрольно-наглядову і президентську. Проблеми визнання самостійності контрольно-наглядової і прези­дентської влади є самостійними проблемами, але наявність широ­кого кола контрольно-наглядових органів державної влади посту­пово переконує вчених і політиків у необхідності визнання такого виду державної влади, як контрольно-наглядова. Нині в Україні існує велике коло контрольно-наглядових органів державної вла­ди: прокуратура, Конституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, Вища рада юстиції, Національна рада з питань телебачення і радіомов­лення, Центральна виборча комісія, Державна податкова адміні­страція та ін. Значний обсяг контрольних повноважень мають орга­ни законодавчої, виконавчої і судової влади. Це свідчить про достатню обгрунтованість постановки питання щодо визнання кон­трольно-наглядової влади як самостійного виду державної влади.

Ідея контрольної (або наглядової, контрольно-наглядової) вла­ди як самостійного вид;/ державної влади далеко не нова.Так, у Китаї ще за часів Конфуція розрізняли поряд із законодавчою, ви­конавчою і судовою — контрольну владу. Цей вид державної вла­ди виділився як самостійний у проекті програми декабриста П. Пе-стеля «Руська правда». У цьому документі, зокрема, зазначалося, що в республіці діє принцип поділу влади на законодавчу, вико­навчу і спостережну2.

Наявність контрольної (контрольно-наглядової) влади як само­стійного виду державної влади опосередковано визнаєтеся і в чинній Конституції України. Про це свідчить розділ шостий Конституції України, присвячений прокуратурі, який знаходиться після розді­лу щодо органів виконавчої влади, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, перед розділом про правосуддя.

10


Про наявність контрольної влади як самостійного виду влади та її опосередковане визнання в чинній Конституції України свідчить і розділ XII, присвячений Конституційному Суду Украї­ни, оскільки він розміщений поза розділом про правосуддя, а пріо­ритетною функцією або однією з приоритетних функцій Консти­туційного Суду України є контрольна функція — функція кон­ституційного контролю. До контрольної гілки влади пропонують відносити Конституційний Суд вчені В.Шаповал, Ю.Шульженко, В.Чиркінта ін.3

Не меншої уваги заслуговує питання щодо самостійності прези­дентської влади. Функціонування інституту президента в Україні протягом десяти років і реальні його повноваження все більше пе­реконують у тому, що влада Президента України є не лише синте­зом загальновизнаних видів влади — законодавчої, виконавчої і судової, а й має самостійний характер (представництво держави, гарантування державного суверенітету тоїцо).

Зокрема ще Дж. Локк поряд із законодавчою і виконавчою вла­дою розрізняв федеральну (союзну), розуміючи її як представницт­во глави держави у відносинах із іншими державами, встановлення і регулювання зв'язків з іноземними державами4. Представницька функція (як представництво держави у відносинах з іншими держа­вами і міжнародними організаціями) є не єдиною функцією прези­дента (глави держави), але, як правило, вона є пріоритетною або однією з пріоритетних функцій глави держави за більшістю кон­ституцій світу. Вона властива винятково або насамперед главі дер­жави, що підтверджує ідею самостійності цієї функції і відповідно-

і

і      го виду влади.

Функція представництва держави у міжнародних відносинах є пріоритетною серед функцій і Президента України. Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України поряд із іншими функціями і повноваженнями (функцією гарантування державою суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Кон­ституції України, прав і свобод людини і громадянина, установ­чою функцією та ін.), представляє державу у міжнародних відно­синах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори Украї­ни; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільнює глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні

П


грамоти дипломатичних представників іноземних держав, що не властиво іншим органам державної влади України.

Отже, можна стверджувати, що опосередковано чинна Консти-! туція України визнає у багатьох відношеннях президентську владу самостійним видом державної влади поряд із законодавчою, вико­навчою, судовою і контрольно-наглядовою. Про це свідчить фор­мально і місце розділу, присвяченсіго Президенту України (розділ V) в чинній Конституції України, після розділу про Верховну Раду Ук­раїни.

1.2. Принципи державної влади

Організація і здійснення державної влади, як і народовладдя в цілому, грунтуються на певних принципах. Вони займають значне місце в чинній Конституції і в законодавстві України, виражають суть і зміст державної влади та характеризують порядок їх здійснен­ня. Об'єктивно принципи державної влади можна поділити за кількома ознаками, зокрема на загальні й інституційні, консти­туційні і законодавчі, матеріальні і процесуальні, а також на органі­заційні і функціональні.

Загальні принципи державної влади є основними засадами організації і діяльності всіх або більшості видів (гілок) влади і органів, які здійснюють державну владу.

Інституційні принципи є основними засадами організації і діяль­ності окремих видів державної влади (законодавчої, виконавчої або судової) і органів, що їх здійснюють. Це, зокрема, принципи фор­мування і діяльності парламенту — Верховної Ради України, прин­ципи організації і діяльності органів виконавчої влади, основні за­сади судочинства тощо.

Конституційними принципами є основні засади організації і діяльності державної влади та її органів, що визначаються чинною Конституцією України, а законодавчі — відповідно законами.

Матеріальні принципи опосередковують собою насамперед ос­новні повноваження органів державної влади, а процесуальні — порядок їх здійснення.

Організаційні принципи визначають основні засади формуван­ня і будівництва, організації органів державної влади, а функціо­нальні — основні принципи (засади) їхньої діяльності.

12


Першочергове значення в дослідженні принципів державної вла­ди мають загальні принципи (основні засади) державної влади. До загальних принципів державної влади, як правило, відносяться на­ступні:

принцип суверенності держави;

принцип здійснення державної влади на засадах її поділу на
законодавчу, виконавчу і судову та її єдності;

принцип демократизму формування і функціонування органів
державної влади (виборності, гласності тощо);

принцип верховенства права;

принцип гуманізму органів державної влади, визнання лю­
дини найвищою соціальною цінністю;

принцип системності і структурованості ортанів державної
влади;

принцип постійності і детермінованості складу і повноважень
органів державної влади;

принцип конституційності і законності організації і діяльності
органів державної влади;

принцип поєднання засад колегіальності і єдиноначальності
в організації і діяльності органів державної влади;

принцип поєднання в системі органів державної влади цент­
ральних, вищих, верховних і місцевих органів державної влади;

принцип поєднання в системі органів державної влади органів
загальної і спеціальної компетенції;

принцип поєднання державної влади і безпосереднього наро­
довладдя, безпосередної і представницької демократії;

принцип поєднання державної влади і місцевого самовряду­
вання;

принцип поєднання національного і міжнародного права у
регулюванні організації і діяльності органів державної влади;

принцип територіальності державної влади:

принцип гарантованості організації і діяльності органів дер­
жавної влади і їх відповідальності.

До загальних принципів державної влади нерідко відносяться також і інші принципи: інформаційної, наукової, фінансової та іншої забезпеченості, гласності тощо. Однак ці принципи, як правило, охоплюються вищеназваними загальними принципами.

Одним із пріоритетних принципів державної влади серед загаль­них є принцип здійснення державної влади на засадах її поділу на

13


законодавчу, виконавчу і судову. Він означає насамперед багато-функціональність державної влади і рівноправність та незалежність органів державної влади між собою і їх взаємний контроль. Цей принцип уособлює у собі не лише чіткий поділ всіх видів влади, а й їхню єдність і взаємодію. Відносна самостійність кожного виду вла­ди і органів чи органу, що її здійснюють, передбачає існування і функціонування державної влади як цілісної системи. Відповідно, цей принцип може постійно діяти лише як за наявності законодав­ства про кожен вид органів державної влади і всебічному визна­ченні в ньому як повноважень кожного з них, так і порядку діяль­ності, як гарантій діяльності кожного з них, так і відповідальності за свою діяльність.

Якщо органи державної влади не мають належної правової ос­нови, наприклад, органи виконавчої влади, то це певною мірою перетворює принцип поділу державної влади на умовний, символіч­ний.

Іншим не менш важливим принципом є принцип демократизму державної влади. Він полягає у демократизмі формування і функціо­нування її органів. Зокрема, народні депутати України і Президент України обираються на основі загального, рівного і прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування.

Функціонування органів державної влади характеризується, як правило, гласністю, відкритістю, колегіальністю у своїй роботі та іншими демократичними засадами. Проте послідовне здійснення цього принципу є у багатьох відношеннях проблематичним. Зок­рема, виборче законодавство постійно змінюється, виборчі закони приймаються, як правило, напередодні виборів, що істотно змен­шує рівень їхньої організації і проведення. Об'єктивно необхідни­ми є підготовка і прийняття комплексного законодавчого акта про вибори (наприклад Виборчого кодексу України) та найскоріший вибір виборчої системи України, оскільки змішана мажоритарно-пропорційна система, як цоказало неодноразове проведення виборів за цією системою, далеко себе не виправдовує.

Принцип гуманізму державної влади означає якісно нове ста­новлення органів державної влади і посадових осіб до людини і громадянина в Україні, що характеризується дійсною повагою. Так, відповідно до ст. З Конституції України людина, її життя і здоро­в'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Відповідно, права і свободи лю-

14


дини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності дер­жави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Ут­вердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обо­в'язком держави, звичайно, в особі органів державної влади.

Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право на­правляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або осо­бисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зо­бов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк, який свідчить про винятковий гу­манізм органів державної влади. На жаль, ці конституційні поло­ження нині діють вельми відносно, а часом органи державної вла­ди проявляють байдужість або корумпованість.

Принцип системності і структурованості органів державної вла­ди означає, що не лише в цілому, а й кожен вид органів державної влади, як правило, є певною системою. Це стосується, зокрема органів виконавчої і судової влади.

Водночас більшість органів державної влади є внутрішньо струк-турованими, що характерно насамперед для парламенту України у вигляді комітетів, фракцій і груп. Проте проблема системності і структурованості органів державної влади залишається актуаль­ною, особливо щодо парламенту України, який залишається одно­палатним, незважаючи на результати референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 р., і внутрішньо далеко не повністю структурованим, що не властиво більшості парламентам світу.

Відносна партійність парламенту у поєднанні з позапартійністю Президента України та уряду України, як показав час, далеко не забезпечують належне функціонування органів державної влади України. Об'єктивно необхідним стає перехід до пропорційної сис­теми виборів народних депутатів України і формування уряду на партійних засадах.

Принцип постійності і детермінованості складу і повноважень органів державної влади України означає постійність функціону­вання відповідних органів державної влади і детермінованість та обмеженість їхніх повноважень. Так, народні депутати України обираються строком на 4 роки (ст.76) і здійснюють свої повнова­ження на постійній основі (ст.78). Президент України обирається строком на 5 років (ст. 103), але одна і та сама особа не може бути Президентом більше ніж два строки підряд. Президент України не

15


може мати іншого представницького мандату, обіймати посаду в інших органах державної влади або об'єднаннях громадян, а та­кож займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльні­стю чи входити до керівного органу або наглядової ради підприєм­ства, що має на меті одержання прибутку (ст. 103).

Щоправда, професійні судді після перших п'яти років своєї ро­боти обираються Верховною Радою України безстроково, але та­кий порядок обрання суддів є, на нашу думку, передчасним, про що свідчать існуючий професійний рівень суддів та плинність суд­дівських кадрів.

Принцип конституційності і законності державної влади поля­гає у чіткому і всебічному визначенні статусу органів державної влади і посадових осіб, в наявності міцних конституційних основ їхньої організації і діяльності. Система державної влади, її органів та їхня компетенція визначаються, як правило, Конституцією Ук­раїни, а порядок їхньої діяльності — законами та регламентами.

На жаль, це питання для органів державної влади України є вель­ми проблематичним. Порядок роботи Верховної Ради України відповідно до чинної Конституції України (ст. 19) встановлюється Конституцією України та законом про Регламент Верховної Ради України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабіне­ту Міністрів України, інших центральних та місцевих органів ви­конавчої влади визначаються ІСонституцією і законами України (ст. 120). Однак ці закони про парламент та органи виконавчої влади не прийнято чи не введено в дію протягом шести років після прий­няття чинної Конституції України.

Принцип конституційності і законності означає також, що відпо­відно до ст. 19 чинної Конституції України органи державної вла­ди та місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. На жаль, реалізація і цього принципу є досить проблема­тичною, про що свідчать звернення громадян до "контрольних" органів державної влади, зокрема до прокуратури, Уповноважено­го Верховної Ради України з прав людини.

Принцип поєднання єдиноначальності і колегіальності в органі­зації і діяльності органів державної влади означає створення і функ­ціонування як колегіальних, так і одноособових органів державної влади як самостійних видів влади, а також наявність у системах окремих органів державної влади колегіальних і одноособових

16                                                                                        


органів. Найбільш поширеним видом органів державної влади в Україні є колегіальні органи: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Н аціональна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Центральна вибор­ча комісія та ін. Водночас значне коло органів державної влади має одноособовий характер: Президент України, прокуратура Украї­ни, Уповноважений Верховної Ради України прав людини, міністерства, місцеві державні адміністрації та ін.

У системі ряду органів державної влади, зокрема виконавчої і судової влади, існують як колегіальні органи (Кабінет Міністрів), так і одноособові (міністерства, місцеві державні адміністрації). При багатьох одноособових органах традиційно існують колегіальні органи як дорадчі (колегії, науково-методичні ради при міністер­ствах, дорадчі колегіальні органи при Президентові України тощо). Проблематичним в Україні залиіпається питання про пріоритет колегіальних і одноособових органів, зокрема парламенту і Прези­дента України, що є питанням про форму правління і форму дер­жави.

Не менш актуальним є питання природи окремих видів органів: бути їм одноособовими чи колегіальними. Це стосується, зокрема судових і контрольно-наглядових органів. Серед них є як колегі­альні (Конституційний Суд України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення тощо), так і одноособові (про­куратура, Уповноважений Верховної Ради з прав людини та ін.).

У перехідний період, коли судові і контрольно-наглядові орга­ни зазнають тиску з боку різних політичних сил і фінансових та підприємницьких структур найбільш прийнятною є, на нашу дум­ку, система колегіальних судових і контрольно-наглядових органів. Звичайно, і колегіальні органи нерідко зазнають надзвичайного тиску різних політичних сил і фінансових структур. Однак це лише доказ на користь колегіальності органів судової влади та конт­рольно-наглядових органів. Адже якщо відповідному тиску не мо­жуть протистояти колегіальні органи, то тим більше не можуть протистояти йому одноособові органи, що істотно знижує ефек­тивність їхньої діяльності, сприяє зростанню корупції та інших видів влади у системі органів державної влади.

Із часом діяльність багатьох одноособових органів державної влади може мати символічний характер із-за практичної неможли­вості протистояти негативному впливу різних політичних сил і


І   Міністерство юстиції України


 |7


фінансових та підприємницьких структур, особливо з боку тіньо­вої економіки і нелегітимної влади. Водночас має істотно вдоско­налюватися порядок формування колегіальних органів (Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та інших органів дер­жавної влади). Він має здійснюватися насамперед на партійній ос­нові з урахуванням здібностей і моральних рис особи.

Принцип поєднання в системі органів державної влади, цент­ральних, вищих, верховних з місцевими органами державної влади означає територіальну розгалуженість органів державної влади. Традиційно вона властива не всім органам державної влади (пар­ламенти, конституційні суди тощо). Парламенти, наприклад, існу­ють переважно як єдині органи законодавчої влади, за винятком федеративних держав.

Традиційно розгалуженою системою місцевих органів держав­ної влади в багатьох країнах є система місцевих органів державної виконавчої влади, яка існує і в Україні у вигляді місцевих держав­них адміністрацій. Система місцевих органів судової влади існує в Україні у вигляді місцевих судів загальної юрисдикції. Проте реалі­зація принципу поєднання в системі органів державної влади цент­ральних, вищих, верховних органів державної влади і місцевих в Україні є вельми проблематичною. По-перше, це проблеми вибор­ності місцевих органів державної виконавчої влади, які нині при­значаються; по-друге, це проблема наявності місцевих органів у більшості колегіальних і одноособових органів державної влади. Особливо це стосується такого відносно нового одноособового органу державної влади, як Уповноважений Верховної Ради Ук­раїни з прав людини, який немає аналогів у системі місцевих органів (уповноважених), а також Центральної виборчої комісії, яка фак­тично в якості місцевих органів має громадські формування, зок­рема окружні і дільничні виборчі комісії.

Принцип поєднання в системі органів державної влади органів загальної і спеціальної компетенції означає поєднання функціональ­ності та галузевої спеціалізації в організації і діяльності органів державної влади. Цей принцип послідовно проведено лише в сис­темі органів виконавчої влади, де поєднуються органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, місцеві державні адмі­ністрації) і органи спеціальної компетенції (міністерства, дер­жавні комітети та інші центральні органи державної виконавчої влади).

18                                                                                "1



Особливо проблематичним це питання є щодо органу законо­давчої влади — Верховної Ради України. В порядку реалізації рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. можуть бути утворені палати парламенту з відповідних спеціалізацій. Мають бути також утворені комітети в кожній із палат як внутрішні орга­ни спеціальної компетенції (нині їх 23), а також органи загальної компетенції (президії, бюро або інші) в кожній з палат. Ліквідація колишньої Президії Верховної Ради України негативно позначаєть­ся на її роботі, а існуючі структури повністю не замінюють її. Тому навіть до утворення двопалатного парламенту бажаним є утворен­ня Президії або іншого постійно діючого внутрішнього органу Вер­ховної Ради України загальної компетенції. Водночас доцільним є зменшення кількості комітетів до кількості міністерств, а також зменшення кількості тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій. Послідовно має бути проведено принцип спеціалізації в системі органів судової влади та діяльності Уповноваженого Вер­ховної Ради України з прав людини (в особі уповноважених спеціаль­ної компетенції.)

Принцип поєднання державної влади і безпосереднього наро­довладдя означає поєднання безпосередньої, прямої і представниць­кої демократії.

В Україні цей принцип проводиться найбільш послідовно серед найбільш демократичних країн. Зокрема, в Україні поряд з функціо­нуванням парламенту та інших органів державної влади і системи місцевого самоврядування України, використовуються різні фор­ми безпосереднього народовладдя, зокрема проводяться вибори і референдуми всеукраїнського і місцевого рівня, до того ж вирі­шальні, а також мирні збори, мітинги, походи, демонстрації та інші форми безпосередньої демократії.

Звичайно, має вдосконалюватися виборчий і референдний про­цеси, виборче і референдне законодавство та законодавство про інші форми безпосереднього народовладдя, але є всі підстави констату­вати, що цей принцип державної влади проводиться найбільш по­слідовно.

Принцип поєднання державної влади і місцевого самоврядуван­ня як загальний принцип організації і здійснення державної влади означає за Конституцією України визнання і гарантування держа­вою, органами державної влади і посадовими особами місцевого самоврядування. Це виявляється у визнанні Конституцією і зако-

19


нами України суб'єктами місцевого самоврядування територіаль­них громад і утворюваних ними представницьких та інших органів на всіх рівнях (населених пунктів і регіонів) у прийнятії законів про вибори цих органів та місцеве самоврядування в цілому тощо. Проте проблема поєднання державної влади і місцевого самовря­дування залишається досі акту&тьною, адже представницькі орга­ни місцевого самоврядування на регіональному рівні, зокрема об­ласні і районні ради, не мають своїх виконавчих органів, а місцеві державні адміністрації як органи державної виконавчої влади на місцях виконують не властиві їм управлінські (виконавчі) функції, які їм мусять делегувати відповідні представницькі органи місце­вого самоврядування. Не зовсім відповідає принципу поєднання державної влади і місцевого самоврядування практика поєднання в одній особі посад голови ради (районної, обласної тощо) і глави адміністрації. Адже місцеве самоврядування є правом територіаль­ної громади та органів місцевого самоврядування самостійно вирі­шувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Принцип поєднання положень Конституції і законодавства Ук­раїни щодо організації і діяльності органів державної влади з відпо­відними положеннями міжнародно-правових актів, згода на обо­в'язковість яких надана Верховною Радою України, означає, як правило, імплементацію зазначених міжнародно-правових актів у законодавство України та обов'язковість (або рекомендаційність) рішень міжнародних органів і організацій, членом яких є Україна, для всіх органів державної влади і посадових осіб. Це є проблема­тичним з-за необізнаності у окремих випадках органів державної влади і посадових осіб із усіма актами відповідних міжнародних органів і організацій.

Принцип гарантованості організації і діяльності органів держав­ної влади та їхнь ої відповідальн ості означає як систему стримань і противаг у відносинах органів державної влади, зокрема, імпічмент Президенту України, дострокове припинення повноважень Верхов­ної Ради України, відкладальне вето Президента України, вияв не­довіри Кабінету Міністрів та інші заходи, так і всю систему органі-заційно-правових і нормативно-правових гарантій організації і діяльності органів державної влади, включаючи юридичну відпові­дальність за порушення законодавства щодо державної влади, а та­кож відповідальність органів державної влади за порушення Кон-

20


ституції України і чинного законодавства: конституційно-право­ву, кримінально-правову, цивільно-правову та дисциплінарно-пра-вову відповідальність.

1.3. Функції державної влади

Характер державної влади, її походження і призначення, суть, зміст і форми здійснення виявляються не лише у принципах, а й у її функціях. Науково обгрунтована класифікація функцій влади об'єктив­но сприятиме більш повному і послідовному поділу державної вла­ди і ефективному її здійсненню.

За своїм походженням, природою функції державної влади є од­ним із видів функцій держави та її органів. У цілому ж функції дер­жавної влади можна визначити як передбачені Конституцією та законами України напрями або види її здійснення.

Державна влада, як випливає :іі змісту Конституції України, є багатофункціональною. Принаймні за чинною Конституцією відповідно до трьох видів влади можна розрізвяти три основні функції державної влади: функцію законодавства, функцію управ­ління (виконання законів та інших правових актів І та функцію пра­восуддя. Однак ця класифікація функцій державної влади є далеко не вичерпною. Зазначені функції державної влади є головними, або принаймні пріоритетними функціями, але далеко не єдиними. Про це свідчать, по-перше, компетенція органів законодавчої, виконав­чої і судової влади, яка нерідко містить поряд із власними функція­ми і повноваженнями — законодавчими, виконавчими і судовими — декілька суміжних функцій: контрольну, наглядоЕу, представниць­ку, установчу, арбітражну, охоронну, інформаційну, бюджетно-фінансову, а також функцію програмування і прогнозування та ін., які розрізняють за тими ж критеріями (формою, способом чи засо­бом діяльності держави та її органів), що й законодавчу, виконав­чу або судову. По-друге, чинною Конституцією і законами Украї­ни передбачено і реально функціонує ряд органів державної влади, які зовсім неможливо або можливо лише умовно віцнести до органів законодавчої, виконавчої або судової влади. Це такі органи, як Президент України, прокуратура України, Уповноважений Верхов­ної Ради України з прав людини, Центральна виборча комісія, На­ціональна рада України з питань телебачення і радіомовлення та ін. По-третє, державна влада відповідно до Конституції і законів

21


України опосередковано поділяється не лише за способом її здійснення, а йза сферами (економічною, соціальною, культурною), зокрема здійснення економічної, соціальної та іншої політики дер­жави.

Отже, функції державної влади доцільно класифікувати за ря­дом ознак цієї влади: за її суб'єктами, об'єктами, способами, засо­бами, здійснення, походженням, умовами здійснення та іншими ознаками.

За суб'єктами (органами) державної влади можна розрізняти функції парламенту, президента, уряду та інших органів держав­ної влади. У федеративних державах розрізняють також функції загальнофедеральних (федеральних) органів державної влади і функції органів державної влади суб'єктів федерації.

За об'єктами, сферами здійснення державної влади розрізняють економічні, соціальні, культурні функції державної влади, назива­ючи їх економічною, соціальною, культурною політикою, обов'яз­ками, спрямованістю, повноваженнями держави, органів держав­ної влади або безпосередньо державної влади.

За способами, формами здійснення державної влади, як прави­ло, розрізняють насамперед законодавчу, виконавчу і судову функції, а також нерідко контрольно-наглядову, президентську функції тощо.

За засобами здійснення державної влади розрізняють бюджет­но-фінансову, інформаційну, територіальну функції, функцію дер­жавного програмування і прогнозування, організаційну та ін.

За змістом державної влади розрізняють функції набуття, воло­діння, здійснення, розпорядження і охорони, захисту і гарантуван­ня державної влади.

Насамперед розрізняють функції державної влади за суб'єктами її здійснення — органами державної влади. Відповідно до чинної Конституції України до них відносяться: Верховна Рада України — парламент України; Президент України; Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд України; суди загальної юрисдикції; прокуратура; інші органи державної влади.

Відповідно до системи цих органів як суб'єктів державної влади розрізняють такі суб'єктні функції державної влади: парламентські функції, тобто функції Верховної Ради України; функції Президен­та України; Кабінету Міністрів України; міністерств та інших цен­тральних органів виконавчої влади; місцевих державних адмініст-

22


рацій; судів загальної юрисдикції; Конституційного Суду України; прокуратури України; інших органів державної влади: Уповнова­женого Верховної Рада України з прав людини, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Центральної вибор­чої комісії тощо.

Основні об'єктні функції державної влади розрізняють відповід­но до сфер діяльності держави та її органів. Такими сферами є, як відомо, політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішньополітична. Відповідно до цього можна розрізняти політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну функції державної влади — із числа внутрішніх функцій державної влади, а також зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну та зовнішньогу-манітарну і оборонну (захисну) — із числа зовнішніх функцій дер­жавної влади.

Однак головними владними функціями державної влади є функції, які розрізняють за формами, способами діяльності держави і її органів, тобто за видами, формами здійснення державної влади. Такими загальновизнаними формами є: заь:онодавство (законодав­ча діяльність), виконавча діяльність (державне управління), право­суддя, державний контроль, діяльність глави держави. Відповідно, функціями державної влади за цим критерієм вважають законодав­чу, виконавчу, судову, а в науковій літературі — контрольно-на­глядову і президентську функції.

Про наявність контрольно-наглядової функції державної влади переконливо свідчать насамперед функції і повноваження таких органів державної влади, як прокуратура України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та інші органи державної влади, у яких контрольно-наглядова функція є пріоритетною, а та­кож велика кількість органів державної влади, у яких контрольна функція є складовою: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України тощо.

Про самостійність такої функції державної влади, як президентсь­ка функція (функція глави держави) свідчать такі функції і повно­важення Президента України, як представництво держави у відно­синах з іншими державами і міжнародними організаціями, гаран­тування державного суверенітету, територіальної цілісності Украї­ни, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, установча функція тощо.

Значне коло функцій державної влади становлять функції, які розрізняють за засобами діяльності держави та її органів, або

23


здійснення державної влади. Такими засобами здійснення держав­ної влади, своєрідними атрибутами держави є бюджетна, грошова і банківська системи, державна інформаційна система, державна те­риторія, державні програми та ін. Відповідно, можна розрізняти такі функції державної влади, як бюджетно-фінансова, інформа­ційна, територіальна, програмна (програмно-прогностична), охо­ронна (правоохоронна) та ін.

Можливі й інші класифікації функцій державної влади. Зокре­ма, за змістом державної влади можна розрізняти такі функції, як набуття державної влади, володіння, здійснення, розпорядження і захисту, охорони, гарантування державної влади.

В юридичній і політологічній вітчизняній і зарубіжній науковій літературі існують й інші класифікації функцій, щоправда, без чітко­го визначення критеріїв. Зокрема російський вчений-політолог І.М.Гомеров у своїй праці «Держава і державна влада: передумо­ва, особливості, структура» вважає, що суб'єкти державної влади здійснюють такі внутрішні і зовнішні функції:

1)   акумулюють, узгоджують, інтегрують, представляють, вира­
жають і захищають особисті, соціально-групові, класові, етнічні,
загальнодержавні (загальнонаціональні), загальнолюдські інтере­
си громадян або підданих в економічній, соціальній, політичній і
культурних сферах, як у середині, так і за межами держави, забез­
печують створення необхідних умов для їхньої реалізації;

2)   регулятивні, або організаційно-управлінські функції— функції
організації, упорядкування, координації, узгодження, регулюван­
ня загальних справ, загальної діяльності і відносин всіх членів да­
ної держави у всіх її підсистема?:, включаючи організації, органи,
установи державної влади;

3)   мобілізаційні функції — функції мобілізації необхідних ре­
сурсів як в державі, так і за її межами, зокрема функцію збирання
податків, формування і виконання загального бюджету, викорис­
тання інших матеріальних, людських, інформаційних ресурсів, фун­
кцію виготовлення грошових знаків;

4) функції забезпечення об'єднання, інтеграції всіх громадян да­
ної держави, її цілісності, суверенності, автономності, самостійності,
незалежності, відокремлення від інших територіальних або будь-
яких спільностей, об'єднань, організацій і стабільності, усталеності,
збереження;

24


5) функції забезпечення стійкого розвитку, незворотнього, за­кономірного, керованого оновлення даної держави в цілому і всіх її підсистем5.

Зазначені державно-владні функції в цілому заслуговують на увагу.

1.4. Механізм державної влади в Україні

Державна влада як суспільно-політичне явище має структурно-функціональний характер. При цьому функції мають, як правило, пріоритетний і об'єктивний характер, а структура — похідний і переважно суб'єктивний характер.

Структура державної влади, як правило, називається механіз­мом державної влади. Він охоплює суб'єкти і об'єкти цієї влади, способи, засоби та умови її здійснення.

Механізм державної влади нерідко ототожнюється з органами державної влади, оскільки за чинною Конституцією України на­род здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Фаьтично ж органи державної вла­ди є далеко не єдиними елементами механізму здійснення держав­ної влади. Вони є головними елементами цього механізму і одними із суб'єктів державної влади, поряд із народом і державою в ціло­му.

Які ж складові механізму державної влади? Відповідно до змісту чинної Конституції і законів України, щодо органів державної вла­ди, до механізму державної влади входять:

1)    організаційний механізм (організаційні основи) державної
влади: органи державної влади, державні організації та інші суб'єкти,
яким делеговані повноваження зі здійснення державної влади;

2)    нормативно-правовий механізм (нормативно-правові осно­
ви) державної влади;

3)    інформаційний механізм (інформаційні основи) державної
влади;

4)    бюджетно-фінансовий механізм (бюджетно-фінансові основи)
державної влади;

5)    територіальні основи державної влади — територіальний
устрій;

6)    матеріально-технічні основи державної влада;

7)    державні програми.

25


Н ерідко до механізму державної влади включають також політичні основи державної влади (політичну систему); економічні основи державної влади (економічну систему); соціальні основи держав­ної влади (соціальну систему); духовні (культурні) основи держав­ної влади (духовну систему); зовнішньополітичні механізми дер-жавноївлади; історичні основи державної влади, політичні традиції; геополітичні основи державної влади та інші складові, що далеко не безспірно.

Однак за будь-якого тлумачення поняття механізму державної влади органи державної влади вважаються пріоритетними елемен­тами механізму державної влади, що утворюються для здійснення конституційно визначених функцій у межах повноважень, перед­бачених Конституцією і законами України. Органи державної вла­ди, як правило, утворюють і мають утворювати певну систему, а також передбачену Конституцією і законами України структуру. Працівники органів державної влади, службовці і посадові особи мають відповідати певним критеріям і нести відповідальність за свою діяльність.

Вирішальне значення для діяльності органів державної влади в одних випадках об'єктивно належить їхній системі, а в інших — кадрам, тобто працівникам органів державної влади, їх кількісно­му і якісному складу. Однак вирішальна роль належить, як прави­ло, системі органів державної влади.

Рійні в Україні, на жаль, не утворено цілісної системи ні більшості органів державної влади, ні загальноїїх системи і структури більшості з них. Ще гострішою є проблема кадрів, тобто працівників органів державної влади, особливо щодо їхнього професійного рівня, осо­бистих якостей і політичної орієнтації. Іншим не менш важливим елементом механізму державної влади є нормативно-правовий ме­ханізм, тобто правова основа організації і здійснення державної влади.

Правову основу державної влади України складають:

1.     Конституція України, яка містить як загальні основи органі­
зації і здійснення державної влади в Україні, так і правові основи
організації і здійснення окремих видів державної влади: законодав­
чої, виконавчої, судової.

2.     Закони України про окремі органи або види органів держав­
ної влади: про Конститзщійний Суд України, суди загальної юрис­
дикції, прокуратуру тощо.

26


3.      Регламенти органів державної влади.

4.      Галузеві законодавчі акти про органи державної влади.
Однак передбачені чинною Конституцією України законодавчі

акти про органи державної влади, зокрема виконавчої влади, три­валий час без достатніх підстав не приймаються. Це стосується і регламентів та закону України про Регламент Верховної Ради Ук­раїни.

Потребує істотного вдосконалення і галузеве законодавство про органи державної влади, зокрема адміністративне, фінансове та інше.

Інформаційний механізм (інформаційні основи) державної вла­ди становлять відповідні органи державної влади і державні органі­зації, державні засоби масової інформації. Електронні і друковані засоби масової інформації відіграють все більшу роль у здійсненні як безпосереднього народовладдя, так і державної влади. Не ви­падково їх називають образно «четвертою владою», маючи на увазі, що вони «правлять державою», формують і реалізують політику держави, «підносять» і «опускають» державних діячів і навіть орга­ни державної влади. За будь-яких обставин більшість держав світу проводять свою внутрішню і зовнішню політику, тобто здійсню­ють державну владу за допомогою засобів масової інформації.

Традиційним механізмом здійснення державної влади в більшості країн є також бюджетна, грошова і банківська системи. Від цих систем залежить, як правило, значною мірою сила і дієвість дер­жавної влади, її авторитет і ефективність діяльності.

Важливим елементом механізму державної влади кожної країни є її територія, зокрема територіальний устрій. Він зумовлює систе­му місцевих органів державної влади, структуру парламентів і уст­рою держави. Територія є просторовою основою розташування і діяльності органів державної влади і водночас її творцем і гаран­том.

До механізму державної влади входить також матеріально-тех­нічна база органів державної влади, їх забезпеченість приміщення­ми, оргтехнікою. Значну роль у здійсненні державної влади відігра­ють також державні програми. Вони забезпечують надійність реалізації політики держави, її відкритість для суспільства і дер­жави.

Політичну основу державної влади становлять поряд із органа­ми державної влади — політичні партії та інші політичні сили, на

27


які спираються органи державної влади і користуються їхньою підтримкою. Хоча в Україні існує близько 130 політичних партій, але більшість органів державної влади — Президент, парламент і уряд України є частково або повністю позапартійними, що істотно ускладнює їхню діяльність.

Не менш важливе значення мають духовні (культурні) основи державної влади. Зокрема все більше у здійсненні державної влади, у виробленні і здійсненні державної політики використовуються освіта і наука, а також релігія та ідеологія.

В Україні державна влада прагне насамперед все більше засто­совувати досягнення науки, хоча реально це ще мало відбувається. Ще меншу роль у здійсненні державної влади в Україні відіграють релігія та ідеологія. В Україні не існує державної ідеології як обо­в'язкової. А національна ідея (ідеологія) є, на жаль, недостатнім важелем здійснення державної влади. Зростає потреба в націо­нальній релігії і церкві.

Економічною основою державної влади є насамперед державна власність та власність українського народу на природні ресурси (ст. 13 Конституції України).

Соціальну основу державної влади становлять ті соціальні гру­пи, які її найбільше підтримують: національні, класові, територі­альні, вікові та інші спільності. Рушійною силою, соціальною ос­новою державно'], влади є і має бути титульна етнічна нація.

У деяких країнах складовими механізму державної влади є істо­ричні й геополітичні фактори, а також міжнародні і регіональні механізми. Тобто економічними, соціальними, духовними та інши­ми основами механізму держави є об'єкти, на які впливає держав­на влада, з якими вона взаємодіє або які використовує в процесі свого функціонування і розвитку.

В цілому в ксіжній країні об'єктивно утворюється свій непов­торний механізм державної влади, в якому пріоритетну роль поряд з органами державної влади можуть відігравати політичні партії, церква і релігія, світська ідеологія, грошова або банківська систе­ми, державна власність, засоби масової інформації, певні соціальні групи, вдалі державні програми та інші засоби і способи здійснен­ня державної влади, які становлять її механізм.

1 Цветков В.В., Горбатенко В. 17. Держава — Управління — Бюрокра­тія в контексті модернізації українського суспільства: Монографія. — К.,

28


2001. — 248 с; Чиркин В.Е. Современное государство. — М., 2001. — 416 с; Бабкин В.Д., Селиеанов В.Н. Нсірод и власть. — К., 1996; Шайо А. Самоограничение власти (Краткий курс конституционализма). Пер. с вен-герского. — М., 2001. — 292 с; Политические институтьі на рубеже тьіся-чилетия. — Дубно, 2001. — 480 с; Холиков В.Ф. Кратология как система наук о власти. — М., 1999; Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: преддосьілки, особенности, структура. — М., 2002, — 832 с; Селіва-нов В.М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти. Мо­нографія. — К., 2002. — 724 с.

1 Скакун О.Ф. Прогресивна політико-правова думка на Україні (IX ст. _ 1917 р.). —К., 1990.—85 с.

3  Шаповал В.М. Проблеми розвитку конституційної юрисдикції в Ук­
раїні // Вісник Конституційного Суду України. — 1998. — № 2. — С. 45 —
53; Шульженко Ю.Л. Конституционньш контроль в России. — М., 1995. —
175 с; Чиркин В. С. Елементи сравнитального государствоведения. — М,
1994.— 152 с.

4  Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти // Госу­
дарство и право. — 1992.— № 8. — С. 32.

5  Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосьілки,
особенности, структура. — М., 2002. — С. 581 — 582.


Розділ 2 ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

2.1. Теоретичні і конституційні основи

Чинна Конституція України вперше в українській консти­туційній правотворчості закріплює найвищий представницький орган, який обирається народом — парламент. Основний Закон України встановлює назву парламенту — Верховна Рада України.

Цілком закономірно, що різні аспекти організації та функціону­вання даного органу привертають увагу науковців1. Водночас пар­ламентська проблематика багато в чому нова для вітчизняної на­уки і практики, і тому потребує продовження творчих розробок теоретичних, конституційних, а також практичних питань парла­ментських інститутів. В умовах сьогодення необхідність наукових розробок посилюється й актуалізується потребами конституційної реформи2, головною складовою якої є закріплення і вдосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України з метою посилення її місця і підвищення ролі в системі поділу влади.

Законодавча влада в переважній більшості країн світу здійсню­ється парламентами. Конституційно-правова теорія традиційно ототожнює законодавчу владу з парламентом. Аналогічне уявлен­ня властиве вітчизняній науці конституційного права і Конституції України 1996 р. (ст. 75). Проте слід відзначити, що в деяких держа­вах законодавча влада, як юридично, так і фактично, належить, крім парламенту, також іншим органам.

Парламент (від лат. «рагіаге» — говорити, розмовляти) — най­вищий загальнодержавний представницький орган народу, який обирається народом (корпусом виборців), соціальне призначення якого — виражати суверенну волю народу шляхом регулювання найважливіших суспільних відносин законами, а також здійснюва­ти контроль за діяльністю органів виконавчої влади та найвищих посадових осіб.

ЗО


В юридичній літературі існують різні модифікації поняття пар­ламенту3. Неодмінними елементами, які об'єднують більшість дефініцій парламенту демократичної держави є: 1) парламент оби­рається народом шляхом демократичних виборів; 2) він є найви­щою установою народного представництва; 3) реалізує законодав­чу функцію; 4) здійснює контроль виконавчої влади.

Похідність парламенту від народу і його головне соціальне при­значення виражати волю народу шляхом прийняття законів — тео­ретичний фундамент визначення місця і ролі парламенту в системі державної влади. «Руйнувались імперії, потерпали крах дикта­торські режими, а основоположний принцип «правління народу, що здійснюється народом і для народу» залишається непохитним. Ще не було знайдено ніякої міцної заміни принципу представницт­ва народу як основи політичної влади»4, — переконані дослідники парламентських інститутів Міжпарламентського союзу. Наведене обумовлює віру в майбутнє представницької системи, навіть у тих країнах, де парламентські установи розпускаються, розстрілюють­ся, розганяються, або призупиняється їхн:я діяльність чи обмежу­ються повноваження.

Узагальнений висновок згаданого дослідження представниць­ких установ 55 країн світу, яке здійснювалося у 60-і роки XX ст., полягає у визнанні верховенства парламенту в системі державної влади, що аргументується особливостями його прерогатив, джере­лом яких є загальне виборче право5. Такою ж високою є узагальне­на характеристика ролі парламенту в кінці минулого століття. «Зна­чення парламенту в сучасному світі — грандіозне. Він є виразником інтересів різних політичних сил, ареною пошуків компромісів»6, — пише В.Є. Чиркін.

Якщо ж підходити до розглядуваної проблеми з точки зору док­трин побудови державної влади, то примат парламенту насампе­ред визнається в тих країнах, де державна влада здійснюється на основі принципу суверенітету парламенту. Це — загальновизнане положення світової теорії парламентаризму.

Класичним прикладом є Велика Британія. Англійські конститу­ціоналісти розробили теоретичну концепцію суверенітету парла­менту в системі державної влади. В концентрованій формі її скла­дають п'ять елементів, зміст яких Е. Уейд і Г. Філіпс розкривають наступним чином. 1. Верховенство права приймати закони і верхо­венство законів. Правом приймати закони володіє лише парламент.

31


Закони мають найвищу юридичну силу в системі нормативно-пра­вових актів. 2. Право затверджувати державний бюджет та вста­новлювати податки. 3. Колективна відповідальність уряду перед парламентом. 4. Право затверджувати суддів. 5. Відсутність інших подібних конкуруючих влад7.

У працях англійських вчених всебічно досліджуються різні ас­пекти доктрини парламентського верховенства в механізмі держав­ної влади. «Будь-яка держава повинна мати якусь найвищу владу, здатну змінювати та формулювати право»8, — стверджує Д. Гар-нер, обґрунтовуючи домінуюче місце Парламенту Великої Британії в системі державної влади.

Широковідомою складовою суверенітету англійського парла­менту є доктрина необмеженої компетенції даного органу, тобто парламент управі приймати закони з будь-якого питання. «В Англії, — пише П. Бромхед, — немає ніяких конституційних обмежень відносно змісту законодавчих актів, ніяких перешкод для прийняття будь-якого закону»9.

Концептуальне положення теорії парламентського суверенітету щодо відсутності конкуруючих видів влади англійські вчені пов'я­зують із запереченням інституту конституційного контролю. У Ве­ликій Британії немає жодного органу або особи, які могли б прого­лосити недійсним акт парламенту. Відомий теоретик А. Дайсі ще на початку XX сг. уперше сформулював висновок, згідно з яким законодавчі органи країн, що мають інститути конституційного контролю, не є суверенними10, наприклад Конгрес США. Панування принципу парламентського суверенітету в Сполученому Ко­ролівстві, відповідно до якого лише парламент має право ухвалити або анулювати абсолютно будь-який закон, що не може заперечу­вати жоден суб'аст, підкреслюють англійські науковці і наприкінці XX ст." При цьому судді відігракхгь свою роль захисників конституції.

Слід відзначити, що новітній час постійно висуває перед бри­танським конституціоналізмом нові, невідомі раніше проблеми, які продиктовані масштабними інтеграційними процесами, що відбу­ваються у світі, приматом міжнародного права над національним, тощо12. В такому контексті сучасні реалії мають загальний харак­тер, відповідні наслідки тих чи інших процесів властиві чи не всім державам планети.

Міжнародні договори мають наслідком передачу міжнародним структурам здійснення деяких прав національних держав, особли-

32


во в межах міждержавних об'єднань. Тут наддержавні структури мають можливість впливати у межах своєї договірної компетенції на національні держави та їхні органи. Останні зобов'язані вико­нувати свої обов'язки, що реально не завжди досягається шляхом незмінності попередніх компетенцій, актів та процедур. Відповідні проблеми вимагають вирішення13.

Теоретична доктрина суверенітету парламенту одержала консти­туційне закріплення. Новітня конституція — Федеральна Консти­туція Швейцарської Конфедерації, яка вступила в силу 1 січня 2000 р.14, проголошує: «Федеральні збори представляють собою верховну владу Конфедерації при додержанні прав народу і кан­тонів» (ст. 148). Конституція Японії 1947 р.15 визначає японський Парламент «найвищим органом державної влади і єдиним законо­давчим органом держави» (ст. 44). Верховенство парламентів — характерна риса соціалістичних конституцій. Конституція Респуб­ліки Куба 1976 р.16 (ст. 67) проголошує: «Національна Асамблея Народної Влади є верховним органом державної влади. Вона пред­ставляє і виражає волю всього трудового народу». Конституція Китаю 1982 р.17 визначає Всекитайські збори народних представ­ників найвищим органом державної влади (ст. .57). Суверенітет, верховенство Всекитайських зборів народних представників вира­жається також у конституційному способі закріплення компетенції даного органу. Конституція (ст. 62) містить перелік повноважень Всекитайських зборів. Крім даного переліку, є у Конституції Ки­таю правило, згідно з яким Всекитайські збори здійснюють інші повноваження, які належить здійснювати найвищому органу дер­жавної влади (п. 15 ст. 62).

Повновладдя найвищих представницьких органів та їхнє гла-венство над всіма іншими органами — невід'ємний принцип кон­ституцій колишнього Союзу РС? та союзних і автономних рес­публік. Конституція СРСР 1977 р. зі змінами та доповненнями від 1 грудня 1988 р. у ст. 108 проголосила З'їзд народних депутатів СРСР найвищим органом державної влади, який правомочний прийняти до свого розгляду та вирішити будь-яке питання, що відноситься до відання Союзу РС?. Аналогічні положення відтво­рювалися конституціями колишніх союзних та автономних рес­публік. Конституція України 1978 р. закріплювала, що найвищим органом державної влади УРСР є Верховна Рада Вона правомоч-

33


на вирішувати всі питання, віднесені Конституцією СРСР і цією Конституцією до відання Української РСР (ст. 97).

Друга доктрина місця та ролі парламенту в системі державної влади має відношення до державної влади, яка будується на основі принципу поділу влади.

Необхідно виокремити широко відоме трактування, суть якого

полягає в тому, що згаданий принцип проявляється в юридичній

рівності гілок влади — законодавчої, виконавчої і судової — та їх

незалежності одна від одної18. Як із точки зору ретроспективи, так

і і сучасності ідея рівності гілок влади в світовій юридичній теорії є

і вельми дискусійною.

Величезний інтерес у досліджуваному контексті викликають праці теоретиків державності дореволюційної Росії. Звертаючись до XIX ст., корисно і актуально звернути увагу на фундаменталь­ну розробку М. Вороншлова. «Держава представляє собою єдність житія народу; роздрібнення цієї єдності призводить до знищення самої держави. Через те державна влада як вираження цієї єдності повинна бути одна: декілька влад, однаково самостійних та рівних одна одній, призводять до постійних зіткнень, боротьби між ними, і внаслідок цього до знищення держави», — такий висновок уче­ного19.

Опанування ідеї рівності гілок влади мало подальший розвиток у XX ст. Воно здійснювалося теоретиками державності в різних аспектах. Ґрунтовним аргументом заперечення даної ідеї є її сприйняття крізь призму функцій влади. На базі такого підходу Г.Ф. Шершеневич переконував: «Трьох різних за силою влад бути не може..., законодавство, виконання (управління) і суд — це не три влади, це тільки три форми прояву єдиної, неподільної держав­ної влади або, як висловлюються, три функції влади»20.

Незгода світового конституціоналізму з положенням щодо рівності гілок влади в подальшому обґрунтовується зверненням до інших аспектів теорії функцій державної влади. Так, за переконан­ням С. Баламезова, розмежування функцій окремих видів держав­них органів не має за мету урівняти їх між собою, а, навпаки, має підпорядкувати діяльність виконавчих та судових органів закону. Тільки в такому випадку вчення про поділ влади, тобто функцій, стає найважливішим елементом правової демократичної держави21.

Наведені концептуальні положення та висновки теоретиків дер­жавності минулого розвивалися та поглиблювалися наступними

34


поколіннями дослідників. Узагальнений висновок полягає в тому, що організація державної влади на основі принципу поділу влади пов'язується із тим, що перше місце в системі поділу влади займає законодавча влада (парламент). Дане положення не має нічого спільного з уявленням, відповідно до якого в тих країнах, де дер­жавна влада побудована на основі суверенітету парламенту, ста­тус даного органу тотожній статусу парламенту тих країн, у яких державна влада функціонує на принципах поділу влади.

Проте загальним для обох доктрин, безсумнівно, є те, що і за умови організації влади за принципом суверенітету парламенту і за умови її побудови на основі поділу влади, пріоритетне місце в системі державної влади має належати законодавчій владі (парла­менту). Англійський професор В. Батлер пише, що в основі трьох систем: англійської, американської та колишньої радянської — принцип верховної влади, здійснюваний обраними народом пред­ставниками22.

Концепція першості законодавчої влади в системі поділу влади послідовно розвивається та поглиблюється сучасними вітчизняни­ми і зарубіжними дослідниками державності.

Якщо щодо окремих гілок влади застосувати визначення «пер­ша серед рівних», пише Б.М. Топорнін, то такою, безсумнівно, стала б законодавча влада23. Особливу роль законодавчої гілки вчений обґрунтовує обсягом та характером її функцій: визначення основ внутрішньої та зовнішньої політики держави, розробка та прий­няття фундаментальних програм, ствердження бюджету і, прийняття законів. На основі законів будується організація та діяльність всієї держави. Принципів, закріплених у законах, зобов'язані дот­римуватись органи виконавчої влади. На їх основі функціонує та розвивається судова система. Перераховані та інші, по суті, інтегративні функції, обґрунтовують особливе значення законо­давчої влади24.

Доктрину провідної ролі першої гілки в системі поділу влади послідовно проводить у своїх працях В.Є. Чиркін. Підкреслюючи, Що відповідно до концепції поділу влади перше місце серед гілок влади займає парламент, він аргументує дане положення зв'язком всіх гілок влади із законами, що їх приймає парламент: «Виконав­ча, судова, контрольна гілки, хоча і мають свої сфери, однак вони Діють для виконання і від імені закону. Законодавча влада здійснюється загальнодержавним представницьким органом»25.

35


Д.А. Ковачев підходить до проблеми, що нас цікавить, з точки зору соціального призначення гілок влади в державному механізмі і співвідношення?: їх функцій. Функція парламенту полягає у вира­женні волі народу, наданні їй загальнообов'язкового характеру, тобто трансформації цієї волі в державну шляхом прийняття за­конів, або здійсненні державної влади. Функції виконавчої (вико­нання законів) і судової влади (застосування законів) похідні від функції законодавчої влади і їй підпорядковані. Звідси висновок дослідника: першість парламенту в тріаді влади не має сумнівів, оскільки державні органи, наділені конституціями зазначеними функціями, повинні перебувати в такій же субординації, як і їхні функції»26.

Аналізуючи дану проблему, вчені осмислюють її також під ку­том зору ієрархії актів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Верховенство закону в системі нормативно-правових актів, як уже відзначалася, не має сумні ву в умовах організації державної влади на основі суверенітету парламенту. Домінуюче положення закону властиве також системі актів, які створюються в умовах функціонування державної влади на базі принципу поділу влади. Принцип поділу влади не виключає, а навпаки передбачає верхо­венство закону27.

Конкретизуючи теоретичні погляди та висновки, необхідно і важливо звернутися до питання щодо положення американського Конгресу в державному механізмі Сполучених Штатів Америки. Це мотивується, по-перше, тим, що США вважаються класичним прикладом побудови та функціонування державної влади за прин­ципом поділу влади, а, по-друге — особливостями інституту аме­риканського президентства. Президент США є не лише централь­ною особою державного механізму цієї країни. Йому належить важлива роль також в міжнародній співдружності. Проте співвідно­шення американського парламенту і президента — на користь Кон­гресу. Такий висновок належить дослідникам різних інститутів дер­жавної влади США. Розкриваючи недоліки у сфері законодавчої діяльності Конгресу, В.А. Савельєв тим не менше підкреслював його особливу роль серед інших інститутів державної влади: він висту­пає як сила, контролююча і балансуюча дії президента28.

Відомий американіст С.А. Єгоров характеризує різні періоди американського президентства, включаючи посилення президентсь­кої влади. Однак у рамках системи стримань і противаг, стверджує

36


вчений, Конгрес, а у разі необхідності й судова влада, володіють реальними повноваженнями контролювати президента і федераль­ну виконавчу владу в цілому29.

Заслуговує на особливу увагу трактування спів відношення Кон­гресу і Президента США М.А. Сахаровим. Вчений здійснив моно­графічну розробку, спеціально присвячену інституту президентства. Зазначаючи, що Президент США наділений широкими та різно­манітними повноваженнями, він робить висновок, що президент діє лише в межах федеральної виконавчої влади і в силу конституцій­ного принципу поділу влади не може здійснювати управління всім державним апаратом. При всій силі своєї влади, помноженої на особисту активність, відзначає М А. Сахаров, ні один Президент США не спроможний добитися скільки-небудь значних змін у внутрішній і зовнішній політиці американської держави без підтримки Конгресу. Політична система США дає змогу сильному президенту зосередити у своїх руках величезну владу, але тільки за однієї умови: його повинна підтримувати більшість Конгресу. У цій тісній залежності президентської політики від позицій і дій пар­ламенту — одна з найважливіших відмінностей американської моделі президентства від авторитарних моделей президентської влади30.

Дослідження співвідносин законодавчої і виконавчої гілок дер­жавної влади США, зрозуміло, було би неповним та некоректним без праць американських науковців. Вони свідчать, що історія дер­жавності Сполучених Штатів зовсім не вільна від зазіхань прези­дентів, які уособлюють виконавчу владу, на парламентські преро­гативи з метою зосередження в своїх руках велику владу за рахунок Конгресу, або в обхід нього. Проте, як видається, більш-менш ва­гомих аргументів, які підтвердили би стабільне досягнення прези­дентами своїх цілей, немає. Конгрес, за наявності подібних явищ, реагує досить дієво та енергійно, вживаючи ефективних заходів із метою обмеження повноважень виконавчої гілки.

Під таким кутом зору заслуговує на великий інтерес монографія колективу авторів, спеціальним, самостійним об'єктом якої є пи­тання, які аналізуються у цьому розділі, — «Розділена демократія. Співробітництво і конфлікт між Президентом і Конгресом». Книга має широку гаму поглядів американських учених щодо багатьох аспектів проблеми, як в історичному, так і сучасному та прогнос­тичному напрямах.

37


Тим не менше, як уявляється, в ній доволі чітко проводиться стрижнева лінія, яка показує еволюціонування першої гілки влади у бік посилення її позицій у державній структурі США, провідна роль належить Конгресу. Таке високе місце законодавчої установи в триаді влади має своєрідну точку відправлення: уотергейтська спра­ва. До неї в американському державному механізмі кілька десятиліть переважала тенденція піднесення Президента над Конгресом.

Важливо і актуально з точки зору сучасних реалій України відзначити, що кардинальні зміни у співвідношенні Конгресу і Пре­зидента, які відбулися, здійснилися далеко не стихійно, а, тим більше, не автоматично. Першочергова та значна роль тут нале­жить самому парламенту.

Законодавчий орган США вбачав в уотергейті узурпацію влади Президентом Р. Ніксоном, вихід за межі відведеної йому компе­тенції, що підривало політичну систему та конституційну рівнова­гу. Конгрес почав слухання про імпічмент, що змусило Р. Ніксона подати у відставку. Проте, як зазначає Д. Пфіффнер31, рішення цього конкретного питання дня Конгресу зовсім не було головною ме­тою. Стратегічна мета реакції Конгресу на уотергейтську історію полягала у тому, щоб підтвердити свої прерогативи у відносинах із Президентом. Для їїдосягнення парламент протягом 1973—1974 рр. енергійно, дієво та послідовно здійснив цілу низку серйозних за­ходів, які обмежили компетенцію Президента. Водночас, що прин­ципово значуще, Конгрес розширив свої повноваження у сфері кон­тролю за виконавчою владою. Паралельно були здійснені заходи, спрямовані на вдосконалення діяльності самого Конгресу. В резуль­таті після реформи Конгресу практично всі президенти мали по­разку в зіткненнях із парламентом. Період, який наступив, науковці назвали «безпереможним президентством».

А що ж прогноз? Визнаючи недоліки в діяльності конгресистсь-ких інститутів і необхідність їх усунення та вдосконалення, амери­канські вчені, на цьому слід наголосити, зовсім не пов'язують дані обставини з переглядом місця і ролі законодавчої влади в системі поділу влади. Примат Конгресу відстоюється і на перспективу. Конгрес, переконаний Д. Пфіффнер, повинен зберігати грандіозні повноваження, які йому надає ст. 1 Конституції. «Йому належить продовжувати відігравати найважливішу роль у внутрішній та зовнішній політиці не тому, що він краще пристосований, як струк­турно, так і за характером, приймати рішення, і не тому, що він зав-

38


 «мудріший», ніж «Президент»,32 — розмірковує вчений. Він аргументує свою позицію функціональним призначенням Конгре­су, стверджуючи, що одна із найважливіших функцій Конгресу — виступати як стримуючий важель щодо Президента і виражати інте­реси та занепокоєння виборців, які в протилежному разі могли б ігноруватися Президентом. Творці Конституції США віддали пе­ревагу зменшенню дієвості заради запобігання зловживанню вла­дою.

Одержавши перемогу кілька десятиліть тому, законодавчий орган так міцно та стабільно тримає домінуюче положення, що до цього часу жодному із семи останніх президентів не вдалося повер­нути назад еру «президентського володарювання», характерну для першої половини XX ст.

Світовий досвід прогресивного конституціоналізму в досліджу­ваному контексті становить належний фундамент, корисні складові якого з ретельним врахуванням вітчизняних особливостей та спе­цифіки можна сприйняти, аналізуючи питання щодо місця і ролі Верховної Ради України в організації державної влади.

Чинна Конституція України закріплює: «Єдиним органом зако­нодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75). Наведена норма конституційно відтворює назву «Верхов­на Рада», яка закріплювалася конституціями колишньої Українсь­кої РСР у складі колишнього Союзу РСР. Уперше зазначена назва на рівні Основного Закону була введена Конституцією УРСР 1937 р.33 Ст. 20 проголошувала: «Найвищим органом державної влади Української РСР є Верховна Рада Української РСР». По­рівняння наведених статей двох конституцій показує, що спільність назви розглядуваних державних органів зовсім не означає то­тожність їх конституційних визначень.

Конституція УРСР 1937 р., як і всі колишні однойменні акти колишніх союзних республік — суб'єктів колишнього Союзу РСР та автономних республік — відтворювала конституційне визначен­ня Верховної Ради СРСР, яке закріплювала Конституція Союзу РСР 1936 р.

Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних і автономних рес­публік, змодельовані Конституцією СРСР 1936 р. і конституціями союзних і автономних республік 1937 р., створювались відповідно До марксистсько-ленінської концепції «Рад як працюючої корпо­рації» — представницьких органів нового соціалістичного типу, що

39


корінним чином відрізняються від інститутів, користуючись тодіш­ньою термінологією, буржуазного парламентаризму34. У праці «Держава і революція» В.І. Ленін писав: «Представницькі органи залишаються, але парламентаризму як особливої системи, як поділу праці законодавчої і виконавчої, як привілейованого становища для депутатів тут немає. Без представницьких установ ми не можемо собі уявити демократії, без парламентаризму можемо і повинні»35.

Ця концепція представницьких установ була втілена також у Конституції СРСР 1977 р. та конституціях союзних і автономних республік 1978 р. Верховна Рада Союзу РСР, Верховні Ради союз­них і автономних республік конституювались у відповідності з док­триною їхнього суверенітету.

Конституція Української РСР 1978 р.36 встановлювала: «Найви­щим органом державної влади Української РСР є Верховна Рада Української РСР» (ст. 97). Дане визначення конституційно забез­печувалось грандіозною компетенцією. Ст. 97 проголошувала, що Верховна Рада правомочна вирішувати всі питання, віднесені Кон­ституцією СРСР і Конституцією УРСР до відання Української РСР. Верховна Рада моделювалась Основним Законом згідно з доктри­ною її повновладдя, внаслідок чого повноваження Верховної Ради поширювалися на всі сфери: законодавчу, управлінську і навіть судову.

Декларація про державний суверенітет України, прийнята Вер­ховною Радою УРСР 16 липня і 990 р.37, проголосила відмову від доктрини суверенітету Верховної Ради. Вона містить положення, згідно з яким «державна влада в Республіці здійснюється по прин­ципу її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову».

Після здобуття статусу самостійної, суверенної держави Украї­на, так само, як і інші колишні союзні республіки у складі Союзу РСР, поступово створювала елементи конституційного оформлен­ня організації державної влади за принципом поділу влади. Кон­ституція України 1996 р. закріплює загальне положення: «Держав­на влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6).

Як в теоретичному, так і в конституційному, а також практич­ному аспектах важливо і актуально підкреслити: відмова від докт­рини верховенства загальнодержавного представницького органу народу і введення принципів поділу влади не змінюють, як це на-

40


магаються стверджувати здебільшого представники структур ви­конавчої влади, місце парламенту в системі державної влади.

Модель Верховної Ради України, сконструйована Конституцією України 1996 р., не є аналогом моделі даного органу, збудованого Конституцією УРСР 1978 р. Чинний конституційний еталон ради­кально відрізняється від попереднього. Верховна Рада України відповідно до Конституції України 1996 р. не наділена безмежною компетенцією, якою володіла Верховна Рада УРСР згідно з Основ­ним Законом 1978 р. Статус Верховної Ради України, визначений Конституцією України 1996 р., не в'гілює ідею повновладдя, яка була іманентна статусу Верховної Ради УРСР, змодельованому Основ­ним Законом УРСР 1978 р.

Друга відміна пов'язується з системою рад. Верховна Рада УРСР очолювала всю ієрархічно співпорядковану систему рад. Консти­туція УРСР 1978 р. чітко закріплювала: Верховна Рада УРСР, об­ласні, районні, міські, районні в містах, селищні та сільські ради народних депутатів становлять єдину систему органів державної влади (ст. 78). Ради народних депутатів становили політичну осно­ву УРСР, а всі інші державні органи (ст. 2 Конституції 1978 р.) були підконтрольні і підзвітні радам народних депутатів. Відповідно до Конституції 1996 р. Верховній Рада України подібне становище не притаманне.

Однак наведені та інші обставили не зменшують провідної ролі, призначеної парламенту в політичній системі і конституційному механізмі демократичного суспільства. Домінуюче місце Верхов­ної Ради України в системі поділу влади зумовлюється тим, що вона: 1) є парламентом; 2) виступає найвищою представницькою уста­новою всього українського народу, громадян України всіх націо­нальностей; 3) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, правомочним приймати закони, які мають найвищу юридичну силу і пряму дію на всій території України. Симптоматично, що подібні висновки характеризують трансформаційні процеси загальнодер­жавних органів народного представництва інших пострадянських республік, насамперед Росії38.

Як це не дивно, але твердження щодо примату парламенту в дер­жавній структурі висловлювалося першим Президентом Росії Б.М. Єльциним. У промові на першому пленарному засіданні Кон­ституційної наради 5 червня 1993 р., він наголошував: «Законодавча

41


влада завжди сильніша за інші. Вона виробляє правила політично­го життя Федерації»39.

Органічним вихідним, фактором, який зумовлює високе місце і домінуючу роль парламенту в системі державної влади, є його особ­ливий характер. Верховна Рада — єдиний представницький орган. Це виражається та забезпечується, по-перше, джерелом парламент­ської влади, яким виступає безпосередньо народ (корпус виборців). По-друге, способом обрання парламенту. Верховна Рада України згідно із ст. 76 Конституції України, періодично обирається грома­дянами України на основі загального, рівного і прямого виборчо­го права шляхом таємного голосування. Світова практика знає особливості виборів парламенту. Відомо призначення частини членів парламенту главою держави тощо. Однак неодмінним і го­ловним є обрання парламенту народом. Представницький харак­тер парламенту, по-третє, забезпечується складом даного органу. Він — не одноосібний державний орган і не колегіальний орган виконавчої влади. Парламент складається із десятків або сотень депутатів, які представімють основні верстви населення і мають виражати його волю та інтереси. Верховна Рада України консти­туційно складається із 450 народних депутатів.

Нерідко парламент називають народними зборами. Це втілює представницький характер парламенту не тільки з точки зору його чисельного складу. Як загальнонаціональний орган, що легіти­мується всім народом (корпусом виборців), парламент, по-четвер­те, покликаний відігравати роль форуму, де гласно, публічно обго­ворюються важливі питання суспільного і державного життя, здійснюється контроль за виконавчою владою, щоб не допустити її свавілля, ігнорування інтересів і потреб населення.

Розкриваючи зміст парламенту як представницького інституту, важливо і необхідно провести акцент щодо соціального захисту населення парламентом. В умовах надзвичайно тяжкої скрути, в якій опинився майже весь український народ, Верховна Рада Ук­раїни прийняла життєво важливі для нього рішення щодо заборо­ни стягнення пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-кому­нальні послуги, про амністію осіб, які брали участь у масових акціях протесту проти несвоєчасних виплат заробітної плати, пенсій, сти­пендій та інших соціальних виплат, про державні гарантії щодо заощаджень громадян, про відміну декрету Кабінету Міністрів Ук­раїни стосовно припинення індексації грошових доходів людей40.

42


До найважливіших елементів, що втілюють характеристику Вер­ховної Ради України як єдиного представницького органу, відно­ситься також сукупність її функцій. Верховна Рада України здійснює функції, не притаманні, наприклад Президенту України, який так само, як і Верховна Рада України, обирається безпосередньо народом.

Гостра необхідність посилення уваги до визначення українсь­кого парламенту єдиним представницьким органом і закріплення даної характеристики в Конституції викликана наявністю іншої точки зору.

Положення про примат Верховної Ради в системі поділу влади відстоював М.В. Цвік. В обгрунтуванні він посилався на Деклара­цію про державний суверенітет України, яка проголошує, що від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада Ук­раїни (гл. II). Наведена формула трактувалася вченим як визнання певного пріоритету законодавчої влади, що не виключає необхід­ності сильної, незалежної, вільної від авторитаризму виконавчої влади»41. Однак пізніше М.В. Цвік писав: «Як парламент, так і пре­зидент обираються всенародним голосування і в цьому розумінні рівною мірою є представниками народу.., лише разом вони повною мірою можуть виражати волю народу»42. Звідси — декілька вис­новків та пропозицій на користь Президента. Зупинимось на двох.

По-перше, наведене вище деклараційне положення, що висту­пати від імені всього українського народу може виключно Верхов­на Рада України, на відміну від трактування, що містилось у попе­редній статті, стало оцінюватись як однобічне, оскільки воно фіксує можливість виступати від імені народу лише за Верховною Радою України.

По-друге, для реального існування народовладдя дії парламен­ту повинні поєднуватися та узгоджуватися із діями такого ж орга­ну первинного представництва народу, як Президент.

На підтримку наведеного вище трактування М.В. Цвіка висту­пив В.М. Щаповал43. Він не погоджується з думкою що, Верховна Рада України є єдиним представницьким органом. Учений пише: «Сприйняття представництва у нерозривному зв'язку із загальни­ми виборами як способом формування відповідних органів є, по суті, загальноприйнятним на рівні політичної і правової свідомості. Тому не існує вагомих аргументів у заперечення тези, за якою об­раний шляхом загальних виборів президент отримує загальнонаціо­нальний мандат».

43


Викладені міркування про рівність Верховної Ради України і Президента України, їх характер як представницьких органів, ар­гументуються однаковим способом обрання названих інститутів, похідністю обох «ід народу. Інших обгрунтувань не наводиться.

Погодитись із тим, що похідність указаних органів від одного й того самого джерела є достатньою підставою для визнання їхньої рівності, тобто не тільки Верховна Рада України представляє на­род, а також, поряд із нею і Президент, неможливо. Тому не погод­жуємося і заперечуємо подібне розуміння В.М. Шаповала.

Обрання того чи іншого органу загальними виборами, безпе­речно, важливий фактор, який слід враховувати. Однак одного цьо­го фактора недостатньо для того, щоб орган, легітимований народом, автоматично характеризувати представницьким органом. І ось чому.

Конституція 9> понії (ст. 79) закріплює призначення суддів Вер­ховного Суду Кабінетом. Однак опісля десяти років це призначен­ня необхідно переглянути шляхом народного голосування. Якщо більшість виборців висловлюються за залишення судді на посаді, він продовжує виконувати обов'язки судді Верховного Суду. Тоб­то, в даному разі судді Верховного Суду одержують підтвердження свого статусу шляхом виборів, джерелом їхньої легітимації є на­род, що ні в якому разі не надає Верховному Суду, характеристики представницького органу.

Сучасна теорія народного представництва категорично запере­чує уявлення, що легітимація народом є достатньою підставою для набутгя тим чи іншим органом або особою характеристики пред­ставника народу.

Якщо погодитися з думкою, що орган або особа, обрані наро­дом, виступають народними представниками, то звідси випливає, що відносини, які виникають у зв'язку з діяльністю даного органу або особи, становлять сутність відносин народного представницт­ва. Проте чи не приводить таке бачення до змішування призначень органів та осіб, легітимованих виборцями? І чи немає тут містка, що ніби перекидається до радянської моделі народного представ­ництва, за якої представницькі органи — ради, в силу їхньої по-хідності від народу могли одночасно виконувати і функції управлін­ня, і функції виконавчо-розпорядчих органів? — запитує С.А. Ава-к'ян. І відразу дає відповідь: «Ні, цього не відбувається... Кожний представник народу здійснює ті функції, заради яких він обраний. І абсолютно очевидно, що для традиційного народного представ-

44


нидтва характерні свої функції, яких немає у виборних посадових

осіб»44.

Необхідними рисами органів народного представництва є: об­рання народом (корпусом виборців) на періодичних виборах, ко­легіальність, соціальне призначення (функції), наявність механіз­му впливу громадян на їхню діяльність. Наявність тільки окремих рис із перерахованих пов'язується лише з деякими елементами відно­син представництва. Лише сукупність перерахованих рис створює якість, яка дає змогу характеризувати відповідні органи як пред­ставницькі.

Крім обрання безпосередньо народом, винятково важливим ви­хідним фактором органу народного представництва є його соціаль­не призначення, функції. З метою реалізації головної функції єди­ної державної влади — законодавчого регулювання суспільних відносин народ обирає парламент. Його призначення — приймати закони, які відображали б волю народу, і тим самим представляли інтереси народу.

Соціальне призначення президента, його функція інша. Він оби­рається для реалізації законів, що приймаються народом шляхом референдуму, або представницьким органом і відображають волю народу. Звідси — складова президентського статусу як представ­ника держави. При обговоренні одного з перших проектів Консти­туції України у зв'язку з дискусією з приводу визначення конститу­ційно-правового статусу парламенту і Президента України новим Основним Законом розглядуване питання виклик;іло дискусію. Бе­ручи в ній участь на міжнародному симпозіумі, народний депутат В.Н. Носов висловився правильної: парламент — представник на­роду, Президент — представник держави45.

Істотним мотивом, що заперечує правомірність сприйняття Пре­зидента України як представницького органу народу, є те, що воно спричиняє представницький дуалізм з усіма шкідливими наслідка­ми, що випливають звідси. Слідзгігострити увагу на тому, що цей бік досліджуваної проблеми також був предметом творчих пошуків У зв'язку з обговоренням проекту Конституції України 1992 р. Ана­лізуючи його на всесвітньому форумі, народний депутат С.П. Го­ловатий висловив таку пропозицію: для уникнення представниць­кого дуалізму слід закріпити в Основному Законі, що вищим представницьким органом народ]? є парламент, а представником Держави — Президент46.

45


Переконливим аргументом, що заперечує статус Президента України як представницького органу народу, рівного Верховній Раді України, є те, що народна воля виражається в законах, які приймаються тільки самим народом або парламентом. Ці акти — обов'язкові і для Президента. Зовсім не другорядним є співвідно­шення парламентських та президентських правових форм: воно на боці перших. Субординація законів та указів полягає в тому, що закон — вищий за указ.

Перевага парламенту як органу, який більш повно, надійно та всебічно представляє народ і виражає його волю, полягає також у складі цього інституту. На відміну від Президента України, який є одноосібним органом, Верховна Рада України — колегіальний орган. Це забезпечує таку незаперечну перевагу, коли представля­ючи різноманітні інтереси різних суспільних груп та реалізуючи свої повноваження, Верховна Рада України узгоджує інтереси вказаних груп, приймаючи збалансовані, зважені рішення. Безперечно, що, будучи своєрідною широкою колегією, парламент більш вільний від суб'єктивних помилок, ніж одна людина, навіть якщо ця люди­на — видатна особистість47.

Верховна Рада України, конституційний склад якої має 450 на­родних депутатів, саме колегіальністю відрізняється від всенарод­ного обраного Президента України. Президент, який одержав «ман­дат народу», безумовно, набуває «авторитет всезагальності». Це дає змогу главі держави стати серйозною противагою законодавчій владі. Проте в результаті виборів президент не отримує статусу представницького органу, залишаючись за своєю природою інди­відуальним інститутом влади. Відносини представництва, пов'язані з його обранням, за характером відрізняються від тих, які прита­манні колегії, обраній шляхом виборів48. Парламент володіє функ­ціями, які випливають із його соціального призначення.

Функціональний аспект у комплексі із виборністю відстоює С. А. Авакьян, який відзначає: «Президент також обирається наро­дом, проте він — державний орган, а не представницька установа. Президента не називають представницькою установою не стільки тому, що він одноосібний орган, скільки виходячи із його функцій»49.

Аналізуючи світовий досвід, треба відзначити, що, наприклад у США — країні сильного Президента, де, як і в Україні, Президент походить не від парламенту, а обирається народом (наявні

46     '


відмінності у способах обрання Президента України і Президента США, щодо розглядуваного аспекту проблеми, принципового зна­чення не мають), представницька сутність державної влади амери­канськими ученими пов'язується саме з парламентом. Більше того, під таким кутом зору Конгрес сприймається стримуючим началом щодо Президента, який за відсутності тур'боти представницького органу про інтереси громадян може їх ігнорувати50.

Виняткового значення набуває те, що саме сутність парламенту як представницького органу висувалась американськими законо­давцями як домінантна підстава в їхній боротьбі (кінець 60-х — початок 70-х років XX ст.) з президентами за повернення першого місця Конгресові у державному механізмі США, яке раніше утри­мувалося президентурою.

Продовжуючи опонувати трактування Президента України як представницького органу, рівного Верховній Раді України, яке грун­тується на тому, що він, як і Верховна Рада, обирається безпосе­редньо народом, необхідно підкреслити: у світлі світової конститу­ційної регламентації народна легітимація президента не абсолюти­зується. Вона зовсім не розглядається неодмінною, обов'язковою підставою конституційного визнання рівності президента з парла­ментом. Навпаки, похідність президента від народу поєднується з конституційним закріпленням скромної моделі цього органу, на­званого в літературі невдалим словосполученням — «слабкий пре­зидент». Показовим в цьому відношенні є Федеральний конститу­ційний закон Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р. (із наступними змінами)51. Характеризуючи конституційно-правовий статус Федерального Президента, важливо загострити увагу на тому, що (як і в усіх парламентських республіках), Президент Австрії не має більш-менш істотних повноважень. Коло президентської компетенції окреслено, в основному, тільки рамками, характерни­ми для глави держави у сфері представництва держави. Конститу­ція Австрії окреслює статус Федерального Президента в розділі «Виконавча влада». Не дивлячись на те, що він легітимується шля­хом загальних виборів (ст. 60), Конституція відносить його до мо­делі «слабкого президента». Відповідно до ст. 65 Федеральний пре­зидент представляє Республіку в зовнішніх відносинах.

Конституювання президентів, що обираються безпосередньо народом, главами держав має місце в Східній Європі, Балтії. Так, Конституція Литви закріплює обрання президента громадянами (ст. 78), і визначає його статус: Президент є главою держави. Він

47


представляє Литовську державу та виконує все, що ставиться йому за обов'язок Конституцією та законами.

Привертає увагу новітня польська Конституція, ст. 127 якої про­голошує обрання Президента нацією шляхом загальних виборів, а ст. 126 встановлює, що Президент є верховним представником Рес­публіки Польща і гарантом безперервності державної влади.

Характеристика парламентів як представницьких органів одер­жала конституційне закріплення. При цьому практикуються різні моделі. Основні закони використовують і визначення парламентів представниками народу і визначення парламентів представниць­кими органами. Одна із найбільш демократичних конституцій світу — Конституція Іспанії52 закріплює: Генеральні кортеси представ­ляють іспанський народ (ст. 66.11. Конституція Угорщини (ст. 19(1)) закріплює: Державні Збори є найвищим органом державної влади і народного представництва Угорської Республіки. Конституція Російської Федерації визначає Федеральні Збори — парламент Росії «представницьким і законодавчим органом Російської Федерації» (ст. 94). Конституція Молдови визначає Парламент найвищим пред­ставницьким і законодавчим органом. Конституція Казахстану (ст. 49) встановлює, що Парламент є найвищим представницьким органом Республіки, який здійснює законодавчі функції.

Повертаючись до України, важливо наголосити, що доктри-нальні положення сучасної тесрії щодо представництва народу втілені в Декларації про держаі;ний суверенітет України, яка про­голошує: «Від імені всього народу може виступати виключно Вер­ховна Рада України. Ні одна політична партія, громадська органі­зація, інше угруповання або окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України». Дане положення використане в пре­амбулі Конституції України 1996 р., яка фіксує, що Верховна Рада України прийняла Конституцію від імені українського народу — громадян України всіх національностей. Реалізація деклараційно­го установлення — важлива умова демократичного розвитку53.

Отже, необхідно конституційно закріпити характеристику Вер­ховної Ради України як єдиного представницького органу, а це пов'язується з доповненням ст. 75 Конституції України.

Конституція визначає Президента України главою держави. Він виступає від імені держави (ст. 102). Частина друга ст. 102, яка містить загальні положення, що трактуються як таємні повнова­ження, потребує реформування'4.

48


2.2. Конституційна доктрина законодавчої влади і делеговане законодавство

Одним із центральних критеріїв, який впливає на визначення місця парламенту в державному механізмі є конституційне вирішен­ня питання щодо кількості органі» законодавчої влади.

Ідеалам представницької демократії, прогресивного конституціо­налізму та принципам поділу влади відповідає концепція, згідно з якою органом законодавчої влади є лише обраний народом парла­мент. Вона одержала конституційне закріплення в основних зако­нах багатьох держав світу, включаючи Україну.

Сучасна конституційна доктрина України полягає в тому, що в державі є лише один орган законодавчої влади — Верховна Рада України. В концентрованій формі вона закріплена у ст. 75 Консти­туції України: «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України». Тут абсолютно ясно втілюється розуміння законодавчої влади і парламенту як тотожніх. І це дуже важливо, оскільки відповідає демократичним процесам, має виключне значення і є досягненням Основного Закону.

Вітчизняне конституційне рішення розглядуваного питання ха­рактеризується перевагою порівняно з підходами до відповідної проблеми ряду основних законів деяких держав. Останні відносять до суб' єктів, наділених правом прийняття законів, крім парламентів, також інші органи. Можна виокремити кілька варіантів конститу­ційних рішень з даного питання.

По-перше, практикується пряме визначення законодавчих органів нормами основних законів. Так, Конституція Греції 1975 р.55 встановлює, що «законодавча влада здійснюється Палатою депу­татів і Президентом республіки» (ч. 1 ст. 26). Відповідно до ст. 67 Конституції КНР 1982 р.56 приймати закони уповноважені Всеки-тайські збори народних представників (ВЗНП) і Постійний комі­тет Всекитайських зборів народних представників (ПКВЗНП). Відповідно до п. З ст. 62 Конституції ВЗНП приймають кримінальні та цивільні закони, закони про державну структуру й інші основні закони, а також уносять до них зміни. ПКВЗНП згідно з п. 2 ст. 67 «приймає закони і вносить до них зміни, за винятком тих, які ма­ють прийматись ВЗНП». Крім того, ПКВЗНП у міжсесійний період ВЗНП уносить часткові доповнення та зміни в закони, прийняті

49


ВЗНП, проте ці зміни та доповнення не можуть суперечити основ­ним принципам даних законів (п. З ст. 67).

Аналогічне становище було притаманне колишньому Союзу РСР та основним і автономним республікам, що входили до його складу. Відповідно до ст. 97 Конституції Української РСР 1978 р. прийняття законів було компетенцією Верховної Ради УРСР. У міжсесійний період, — проголошував п. З ст. 106, — у необхід­них випадках Президія Верховної Ради України видас укази, яки­ми вносить зміни та доповнення у діючі законодавчі акти Украї­нської РСР з обов'язковим представленням їх на чергову сесію Верховної Ради УРСР для затвердження. Отже, укази Президії Вер­ховної Ради УРСР, якими вносились зміни і доповнення в закони, мали силу законів.

Світовий досвід конституційного визначення суб'єктів прийнят­тя законів включає підняття на цей рівень навіть комісій парла­менту (палати). Конституція Італії 1947 р. проголошує: «Законо­давча функція здійснюється сумісно обома палатами» (ст. 70). Водночас ст. 72 містить норму, згідно з якою регламент може вста­новити, в яких випадках та в якому порядку розгляд та утверджен­ня законопроектів передаються комісіям, в тому числі постійним.

Поглиблення наукового дослідження проблеми, що нас цікавить, потребує здійснення її аналізу також через призму делегованого законодавства. Делеговане законодавство — це сукупність норма­тивних актів, які приймаються виконавчою владою із уповнова­ження парламента і мають силу закону.

Теоретико-правова доктрина багатьох держав має негативне ставлення до делегування виконавчій владі законодавчих повнова­жень парламенту, що обґрунтовується вимогами принципів поділу влади, згідно з якими законодавча функція становить прерогативу найвищого представницького органу.

Водночас інститут делегованого законодавства досить широко застосовувався (США, ФРН, Італія, Іспанія, Швеція, Мексика, Франція, Португалія, Білорусь, Казахстан)57.

Положення, згідно з яким парламент може делегувати виконавчій владі право реалізації законодавчої функції, одержало конституційне закріплення в деяких країнах світу.

Як зазначалося, Конституція Італії містить норму, відповідно до якої законодавча функція реалізується сумісно двома палатами (ст. 70). Проте ст. 76 згаданого акта абсолютно чітко проголошує:

50


«Здійснення законодавчої функції може бути делеговано Уряду, якщо при цьому будуть визначені принципи та керівні критерії та­кого делегування і воно буде предоставлене лише на обмежений строк і з визначеного кола питань». Конституція Франції 1958 р. уперше у світовій конституційній правотворчості закріпила обме­жену сферу законодавчого регулювання парламенту (ст. 34). Акти, які не входять у парламентську сферу, носять регламентарний ха­рактер, проголошено у ст. 37. Тобто, крім переліку питань, які містить ст. 34 Конституції, вони вирішуються президентом, урядом, іншими органами виконавчої влади. Однак навіть за умов обме­ження сфери законодавчої діяльності найвищого представницько­го органу Конституція дає можливість здійснити законодавчу функ­цію урядом. Згідно зі ст. 36 уряд може для виконання своєї програми звернутися до парламенту за дозволом — здійснювати шляхом ви­дання ордонансів на протязі обмеженого строку заходи, які зазви­чай, уходять у сферу законодавства. І хоч у даному разі йдеться про видання ордонансів, вони мають силу закону.

В новітній історії інститут делегованого законодавства запози­чила конституційна правотворчість деяких молодих суверенних держав, утворених на теренах колишнього Радянського Союзу. На­самперед зауважимо, що деякі чинні конституції ввели інститут де­легування законодавчої компетенції найвищих представницьких органів народу президентам.

Конституція Туркменистану 1992 р. (із наступними змінами)58 закріплює: «Меджліс (парламент) є законодавчим органом Турк­менистану» (ст. 62). Водночас ст. 66 Конституції проголошує, що Меджліс може передавати право видавати закони з окремих пи­тань Президенту з наступним утвердженням їх Меджлісом.

Широкий простір у сфері законодавства надає главі держави Конституція Республіки Білорусь 1996 р.59 Згідно з ст. 90 Парла­мент — Національні Збори є представницьким і законодавчим ор­ганом Республіки Білорусь. Поряд із даним положенням Основний Закон прямо закріплює делегування законодавчих повноважень Президенту. У випадках, передбачених Конституцією, за ст. 85 Президент видає декрети, які мають силу закону60. Наведена норма конкретизується у ст. 101, де зазначено, що за пропозицією Прези­дента Палата представників і Сенат законом, який приймається більшістю не менше трьох п'ятих голосів від повного складу пала­ти можуть делегувати йому законодавчі повноваження на видання

51


декретів, що мають силу закону. Виключно важливо загострити увагу на тому, що Конституція Білорусі прямо наділяє Президента правом видавати акти, що мають силу закону. В силу особливої необхідності та терміновості Президент за своєю ініціативою, або за пропозицією Уряду може видавати тимчасові декрети, котрі ма­ють силу закону. На протязі п'яти днів вони повинні бути пред­ставлені для розі ляду палатами, засідання яких спеціально скли­кається Президентом. Ці декрети зберігають силу, якщо вони не відмінені палатами.

Широкі простори для зазначеної нормотворчості Президента відкрила Конституція Казахстану 1995 р.6' Вона конституює Пар­ламент «найвищим представницьким органом республіки, який здійснює законодавчі функції» (ст. 49.1). Великі можливості реалі­зувати законодавчі повноваження Конституція надає Президенту Казахстану62. По-перше, закріплюється інститут делегованого за­конодавства. Причому, за ініціативою Президента Парламент вправі делегувати йому законодавчі повноваження на строк до од­ного року двома третинами голосів від загального числа депутатів кожної із палат {ст. 53.4). Крім цього, конституційно Президент володіє правом самостійно видавати укази, що мають силу закону. Відповідно до ст. 61.2 він вправі визначати пріоритетність розгля­ду законопроектів, а також оголошувати розгляд проекту закону терміновим. У разі невиконання Парламентом даної вимоги Пре­зидент має право видати указ, що має силу закону, який діє до прий­няття Президентом нового закону в порядку, встановленому Кон­ституцією.

Інститут делегування Верховною Радою України належних їй законодавчих повноважень виконавчій владі відомий також кон­ституційній правотворчості і державно-правовій практиці Украї­ни. Його закріплювала реформована Конституція республіки 1978 р. Шляхом доповнень та змін Основного Закону Верховна Рада України в кінці 1992 р. надала право здійснювати регулювання сус­пільних відносин, що становили законодавчу сферу, Кабінету Міністрів України (на його прохання).

В умовах тяжкої кризи Верховна Рада України 18 листопада 1992 р. прийняла Закон про тимчасове припинення повноважень Президента України, передбачених п. 7-4 ст. 114-5 Конституції УРСР, і повноважень Верховної Ради України, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції УРСР63. Даним актом з метою оперативного рішен-

52


ця питань, пов'язаних із введенням ринкової реформи, і зосередження їхнього законодавчого вирішення в одних руках, Верховна Рада України призупинила терміном на шість місяців здійснення своїх законодавчих повноважень у частині відносин власності, підприєм­ницької діяльності, соціального і культурного розвитку, держав­ної митної, науково-технічної політики, бюджетної і кредитно-фінансової систем, оподаткування, державної політики оплати праці і ціноутворення, охорони навколишнього середовища, використан­ня і відтворення природних ресурсів України. Реалізація законо- -\ давчої функції з перерахованих питань делегувалася Кабінету Міністрів України.

Через місяць пізніше, 19 грудня 1992 р. Верховна Рада України доповнила Конституцію України новою статтею — 97-164. Інсти­тут делегування парламентом своїх законодавчих повноважень виконавчій владі одержав конституційне закріплення. Ст. 97-1 виз­начала умови застосування нововведеного інституту. Верховна Рада України згідно зі ст. 97-1 як виняток двома третинами голосів від загальної кількості народних депутатів може шляхом прийняття закону делегувати Кабінету Міністрів України на визначешій термін повноваження видавати декрети в сфері законодавчого регулювання з окремих питань, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції України.

Конституційно визначався механізм здійснення делегованих повноважень Кабінетом Міністрів України. Для їх реалізації він ухвалював декрети, які мали силу закону. Крім того, шляхом прий­няття декретів Кабінет Міністрів України одержав право зупиняти дію конкретних законів або вносити до них зміни і доповнення. Після підписання декрету Прем'єр-міністром України він переда­вався до Верховної Ради України, яка володіла щодо названого акта правом накладання вето протягом десяти днів із дня його одержан­ня. У разі незастосування вето декрет набирав чинності у встанов­леному порядку.

Крім права вето, ст. 97-1 наділяла парламент іншими інструмен­тами впливу на Кабінет Міністрів України. У період здійснення ним законодавчої функції Верховна Рада України могла законом ска­совувати декрети або їх окремі положення, якщо вони суперечили Конституції України. А після закінчення термін) делегування по­вноважень згідно зі ст. 97-1 Конституції України Верховна Рада України володіла правом скасовування декретів або внесення змін До даних актів шляхом прийняття законів.

53


Кабінет Міністрів України здійснював делеговану йому парла­ментом законодавчу функцію з точки зору цифрових показників у великому обсязі. Протягом терміну делегування законодавчих по­вноважень, тобто за шість місяців, він видав 83 декрети із різних питань65. Станом на 1 серпня 2001 р. 54 декрети зберігали чинність. Оскільки Верховна Рада України прийняла закони з питань, які раніше регулювалися декретами, 29 декретів втратили чинність у силу прийняття законів.

Верховна Рада України продовжує удосконалювати регулюван­ня суспільних відносин, що стали об'єктом декретів Кабінету Міністрів України також шляхом їх змін та доповнень66. Проте доцільність даної практики в умовах сьогодення викликає запере­чення. Конституція України 1996 р. відкинула доктрину делегова­ного законодавства, яка закріплювалася попереднім Основним За­коном. Ця радикальна зміна в сукупності з деякими іншими обставинами дає змогу зробити висновок щодо відмови від про­довження зазначеної практики. Нові реалії диктують заперечення перегляду декретів парламентом шляхом їхніх змін та доповнень. Більш демократичним та досконалим є прийняття Верховною Ра­дою України законів із питань, раніше урегульованих декретами Кабінету Міністрів України у період делегування йому повнова­жень у сфері законодавства.

Практичне застосування інституту делегування законодавчих повноважень Верховної Ради України Кабінету Міністрів України позитивних наслідків не дало. Водночас воно призвело до негатив­них результатів: гострого зниження значення ролі і авторитету пар­ламенту в механізмі державної влади, а також у суспільстві; заміни Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України, розбалан-сування системи законодавства, ускладнення умов правозастосу-вання67.

Не дивлячись на це, практика делегування Верховною Радою України своїх законодавчих повноважень не зупинилася, змінився тільки їхній адресат, яким став Президент України. Вперше відпо­відне рішення парламент ухвалив 21 травня 1993 р., доповнивши ст. 114-5 Конституції України новим правилом (п. 7-4). Компетен­ція Президента України серйозно розширилася за рахунок одер­жання конституційної можливості ухвалювати «укази з питань еко­номічної реформи, не урегульованих законами України, які діють до прийняття відповідних законів»68. Таким чином було конституйо-

54


вано повноваження, згідно з яким Президент України одержав пра­во вирішувати підзаконними актами питання, які є предметом за­конодавчої регламентації парламентом. Інакше кажучи, глава дер­жави конституційно став суб'єктом первинної нормотворчості поряд із законодавчим органом. Верховна Рада України надала йому можливість здійснювати нормативне регулювання суспільних відносин на тих же засадах, що й парламент, оскільки реалізація Президентом України зазначеного повноваження не обумовлюва-лася вимогою «на основі та на виконання законів»69, загальновиз­нану прогресивним світовим конституціоналізмом. Більше того, на цьому слід наголосити, первинне регулювання виконавчою владою розглядуваних суспільних відносин фактично не обмежувалося кон­кретним терміном. Окрім викладеного, порядок делегування пар­ламентом своєї головної функції Президенту України не передба­чав парламентського контролю за президентською регламентацією, інструментом якого може бути ствердження Верховною Радою Ук­раїни актів глави держави.

Інститут делегування парламентом законодавчих повноважень Президенту України був відтворений також Конституційним Дого­вором, укладеним 8 червня 1995 р. між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціо­нування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України70. Ст. 25 Договору встановлювала: Президент України видає укази з питань економіч­ної реформи, не врегульованих чинним законодавством України, які діють до прийняття відповідних законів. Не зайве звернути ува­гу, що в даному разі застосовувався термін «законодавство», який розуміється по-різному. Має місце трактування, згідно з яким «за­конодавство» включає не тільки закони, а й інші акти.

Делегування законодавчою гілкою первинного регулювання сус­пільних відносин Президенту України шляхом указної нормотвор­чості спричинило негативні наслідки. Як: і варіант застосування інституту делегованого законодавства парламентом Кабінету Міністрів України, так і надання Президенту України права вида­вати укази з питань, не врегульованих законами, тобто відхід від принципу «укази видаються на основі та на виконання закону» бажаного ефекту не приніс71.

Уданому разі, безперечно, йдеться про послаблення і зниження ролі, значення і громадського іміджу Верховної Ради України,

55


підміну її Президентом України, що є потенційною загрозою підви­щення останнього над парламентом, порушення принципу поділу влади. За умов демократичного розвитку, справжнього дотриман­ня доктрини поділу влади, міцного професійного парламенту та високої правової культури подібне становище неприйнятне. Кож­на гілка влади повинна чітко, компетентно і відповідально, повним обсягом виконувати притаманні йі функції. Тим самим буде надійною, міцною, дійсною та конструктивною вся державна влада.

Теоретико-конституційний аспект делегування владних повно­важень характеризується великим різномаїттям. Противники да­ного інституту категорично не визнають доцільності його консти­туційного закріплення. Саме ця точка зору була втілена в проекті Конституції України, винесеного Верховною Радою України на всенародне обговорення 1 липня 1992 р.72 Він включав спеціальну норму щодо заборони делегування владних повноважень, де абсо­лютно ясно і неоднозначно фіксувалося: делегування функцій від однієї гілки влади до іншої забороняється, крім випадків, передба­чених цією Конституцією (ст. 123). Однак слід зазначити, що при обговоренні проекту на міжнародному симпозіумі мали місце ок­ремі висловлювання, сутність яких — у сумніві щодо заборони де­легування функцій законодавчої влади виконавчій гілці. Таке ба­чення американський експерт М. Девідсон, наприклад, обґрунто­вував практикою Конгресу США, який постійно передає виконав­чим структурам ряд своїх повноважень73. Відзначимо, що аналогічне становище поширене в інших країнах світу, що є одним із традицій­них обгрунтувань прихильників делегування парламентських функцій виконавчим інституціям. Наводяться також деякі інші ар­гументи. Вони, однак, не порушують висновок про неприйнятність делегування повноважень в якості постійного явища, притаманно­го державному механізму, організованого в демократичній державі за принципом поділу влади.

Як пише відомий український вчений М.В. Цвік, хоча в умовах перехідного періоду, при наявності розхитаності державної дисцип­ліни і ознак паралічу влади об'єктивно необхідним є укріплення виконавчої влади, це, однак, не можна робити за рахунок делегу­вання їй законодавчих повноважень74. Передача виконавчій владі законодавчої функції впливає на принцип поділу влади, порушує баланс гілок влади, послаблює парламент, ставить його під Прези­дентом і урядом.

56


Дискусійний характер проблеми делегованого законодавства в юридичній науці віддзеркалювався в конститущйно-проектному процесі із підготовки Конституції України 1996 р.

Так, перший проект Конституції (липневий 1992 р.), який 1 липня 1992 р. постановою Верховної Рада України виносився на всена­родне обговорення, містив спеціальне положення, яке забороняло інститут, який нас інтересує. Ст. 123 передбачала чітко і недвоз­начно: делегування функцій від однієї гілки влади до іншої заборо­няється, крім випадків, визначених цією Конституцією. Однак на­ступний варіант проекту Конституції України (жовтневий 1993 р.) із незрозумілих мотивів виключив наведене запереч ення делегування повноважень.

В узагальненому вигляді конституційна модель досліджуваного інституту в Україні еволюціонувала в напрямі її демократизації, що мало закріплення у Конституції України 1996 р. Це виражається в тому, що, по-перше, чинна Конституція України взагалі ліквідува­ла можливість делегування Верховною Радою України своїх зако­нодавчих повноважень Кабінету Міністрів України. По-друге, хоч Конституція України в Перехідню; положеннях і зберігала первин­не регулювання суспільних відносин указами Президента України, однак указна нормотворчість у законодавчій сфері встановлюва­лася тимчасово — на трьохрічний термін після набуття чинності Конституції України, тобто з 28 червня 1996 р. по 28 червня 1999 р.

Чинна Конституція України закріплює загальний принцип ви­дання президентських актів. Згідно з п. 31 ст. 106 Президент Украї­ни видає укази і розпорядження «на основі та на виконання Кон­ституції і законів України». Проте на протязі трьох років, проголошено в п. 4 Перехідних положень Конституції України, Президент «має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів Ук­раїни і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з еко­номічних питань, не врегульованих законами». Інакше кажучи, конституційно главі держави делегувалося первинне вирішення нормативними указами питань, віднесених ст. 92 Конституції Ук­раїни до сфери законодавчої регламентації парламенту.

Здійснення Президентом України законодавчої функції Консти­туція України обумовлювала низкою вимог. По-перше, дане право надавалось на строк три роки після набуття чинності Конституції України. По-друге, конституційне' визначалася сфера указного ре­гулювання, а саме — з економічних питань, не врегульованих за-

57


конами. По-третє, укази мали бути схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України. По-четвер­те, Конституція України вимагала одночасно подання відповідно­го законопроекту до Верховної Ради України. Конституційно виз­началося, що такий указ уступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів із дня подання законопроекту Верховна Рада України не прийме закон або не відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з відповідних пи­тань.

Тимчасове право первинної нормотворчості, не пов'язаної фор­мулою «на основі та на виконання закону», надане Президенту України п. 4 Перехідних положень Конституції України, широко використовувалося главою держави, особливо в останній рік виз­наченого терміну. Необхідно підкреслити, що в процесі здійснення зазначеного повноваження мали місце порушення конституційних вимог, що викликало критику. Аналогічним чином сприймались і великі масштаби практики первинної указної нормотворчості. За­гальна кількість указів, виданих главою держави, — 105. Із них не набрали чинності або втратили силу у зв'язку з прийняттям законів Верховною Радою України — 18; 33 укази — діючі акти. Оскільки конституційно предмет їхнього регулювання поширювався на за­конодавчу сферу парламенту, діючі укази мають силу закону.

Термін делегованого законодавства, закріпленого Конституцією України шляхом наділення Президента України правом первинно­го указного регулювання суспільних відносин, що становлять сфе­ру Верховної Ради України, закінчився 28 червня 1999 р.

Сучасна конституційна доктрина заперечує регулювання суспіль­них відносин президентськими актами. Укази і розпорядження Президент України має видавати «на основі та на виконання Кон­ституції і законів України», — чітко і строго приписує п. 31 ст.' 106 Основного Закону.

Наведена формула гармоніює з прогресивним конституціоналіз­мом світу. В цьому відношенні чинна Конституція України має пе­ревагу над іншими основними законами країн СНД. Візьмемо Кон­ституцію Російської Федерації 1993 р. Вона встановлює: «Укази й розпорядження Президента Росії не повинні суперечити Консти­туції Росії та федеральним законам (п. З ст. 90). Основний Закон Росії не закріплює умов видання указів, аналогічних тим, які містить

58


Конституція України. Російські вчені справедливо піддають кри­тиці наведене конституційне рішення, вважаючи його недоліком Основного Закону Російської Федерації, який має бути усунений шляхом реформи Конституції75. На необхідності строго визначен­ня в Конституції таких умов видання президентських указів, як «на виконання Конституції Російської Федерації і федеральних законів», наголошує Ю.О. Тихомиров76. Первинне регулювання суспільних відносин президентськими та урядовими актами не узгоджується з теорією суверенітету народу, парламентаризму і поділу влади, по­рушує співвідношення законів, указів, урядових актів, спричиняє їхню колізійність.

Крізь призму здійсненого аналізу абсолютно рельєфно вимальо­вується перевага конституційної доктрини Основного Закону Ук­раїни, який не закріплює делегування Верховною Радою України своїх законодавчих повноважень будь-якому органу. Дане рішен­ня наповнює характеристику українського парламенту як «єдино­го органу законодавчої влади» і є важливим аргументом в обгрун­туванні домінуючого місця Верховної Ради України у системі поділу влади.

В умовах діючої Конституції України, яка уперше конститую­вала Верховну Раду України «єдиним органом законодавчої вла­ди» на протязі п'яти років було прийнято 1205 законів. Серед них важливо виділити акти, необхідність прийняття яких передбачаєть­ся безпосередньо конкретними нормами Конституції України. Це — закони України «Про Конституційний Суд України» (ст. 147—153), «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (ст. 101), «Про Рахункову палату» (ст. 98), «Про місцеве самовря­дування в Україні» (ст. 140—146), «Про столицю України — місто-герой Київ» (п. 16 ч. 1 ст. 92), «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 118—119), «Про Національний банк України» (ст. 100), «Про Вищу раду юстиції» ст. 131), «Про звернення громадян» (ст. 40), «Про державні нагороди України» (п. 5 ч. 2 ст. 92), «Про відпуст­ки» (ст. 45), «Про вибори народних депутатів України» (ст. 77), «Про політичні партії в Україні» (п. 11 ч. 1 ст. 92), «Про правовий режим надзвичайного стану» (п. 19 ч. 1 ст. 92), «Про судоустрій України» (ст. 126, 128, 129).

Позитивною рисою практики реалізації Верховною Радою Ук­раїни законодавчої функції є прийняття кодифікованих актів. За п'ять постконституційних років прийнято сім кодексів: Криміналь-

59


ний, Бюджетний, Цивільний, Господарський, Сімейний, Земельний, Митний. Проте щодо Господарського (комерційного) та Цивіль­ного кодексів, які Верховна Рада України прийняла 29 листопада 2001 р. і які мали вступити в дію з 1 січня 2003 р., Президент Украї­ни застосував право вето і повернув їх до Верховної Ради Украї­ни77. Ветовано також Митний кодекс.

Із точки зору кількісних показників Верховна Рада України пра­цює на рівні європейських парламентів. Позитивне значення має законодавче врегулювання суспільних відносин у різних сферах. Проте в цілому аналіз законотворчої діяльності виявляє серйозні недоліки.

Загальний кількісний показник прийнятих протягом п'яти по-стконетитуційних років законів — 1205 — фактично становлять за обсягом 90% закони про внесення змін та доповнень у діючі зако­ни, а також закони з питань ратифікації міжнародних договорів. Останні посідають приблизно третину в загальному обсязі прий­нятих законів. За п'ять років із цих питань було прийнято 341 закон.

Наведене співвідношення тією чи іншою мірою характеризує законодавчу діяльність Верховної Ради України також у межах сесій Верховної Ради України. Проілюструємо дану констатацію, звер­нувшись до періоду роботи Верховної Ради України після п'ятиріч­ного ювілею Конституції України 1996 р.

На протязі восьмої сесії ХІУ(Ш) скликання (вересень 2001 р. — січень 2002 р.) Верховна Рада України прийняла близько 170 за­конів78. Якщо дещо умовно класифікувати законодавчу діяльність під кутом зору її предмета, то основними напрямами було регулю­вання суспільних відносин у сферах: економічній та соціальній — 50% від загальної кількості прийнятих законів; державного будів­ництва — 20% від загальної кількості прийнятих законів; галузево­го розвитку — також 20% від заггльної кількості прийнятих законів.

Важлива особливість восьмої сесії Ш(ХІ V) скликання полягає в активізації законодавчого регулювання суспільних відносин у формі кодифікованих актів. Було прийнято п'ять кодексів; Цивільний — 29 листопада 2001 р.; Господарський — 29 листопада 2001р.; Сімей­ний— 10 січня 2002 р.; Земельний — 25 жовтня 2001 р.; Митний — 11 липня 2002 р. Проте щодо Господарського і Цивільного кодексів Президент України застосував право вето і повернув їх до Верхов­ної Ради України79.

60


Щодо недоліків та прогалин, притаманних законодавчій діяль­ності Верховної Ради України за період роботи восьмої сесії ІІЦХІУ) скликання, то вони аналогічні виявленим у реалізації законодавчої функції Верховною Радою України за постконституційне п'ятиріч­чя її діяльності. Знову в загальному обсязі, серед ] 70 прийнятих за­конів третину 55 — закони щодо ратифікації багатосторонніх і дво­сторонніх міжнародних договорів та угод.

Як і в попередні роки, левова частка в загальному обсязі прий­нятих законів належить законам, які уносять зміни та доповнення в діючі закони, що в сукупності з однойменними актами про рати­фікацію зазначених правових форм становить близько 90% всього масиву прийнятих законів. У цьому дуже легко переконатися, по­знайомившись зі змістом «Відомостей Верховної Ради України» або газет «Голос України» чи «Урядовий кур'єр»80. При цьому слід особ­ливо підкреслити, що об'єктом оновлення становляться не тільки закони, прийняті в попередні роки. Процес змін постійно включає в свою орбіту також нові акти.

Конкретизуємо дане положення аналізом процесу законодавчо­го забезпечення виборів народних депутатів України. На протязі 1993—2001 рр. було прийнято три закони. Перший закон України «Про вибори народних депутатів України» був прийнятий 18 лис­топада 1993 р.81 На його базі проводилися вибори до Верховної Ради України у 1994 р.82 Другий закон України «Про вибори народних Депутатів України»83 був прийнятий 24 вересня 1997 р. Він забезпе­чив організацію та проведення виборів до Верховної Ради України 1998 р.84 При цьому, як напередодаі виборів, так і після обрання Верховної Ради України Ш(ХГУ) скликання названий акт підда­вався постійним змінам85. Понад двадцять положень закону Кон­ституційний Суд України визнав неконституційними.

Третій закон України «Про вибори народних депутатів Украї­ни»86 парламент прийняв 18 жовтня 2001 р. Він став законодавчим фундаментом організації та проведення виборів ;і1 березня 2002 р. До Верховної Ради України ІУрСЛ^) скликання. Процес підготовки та прийняття даного акта сповнений великих труднощів, колізій, Напруження. В узагальненому вигляді це виражає та віддзеркалює той факт, що стосовно зазначеного Закону Президент України шість разів використовував право вето і повертав до парламенту на по­вторний розгляд. Звертає увагу та викликає жаль те, що закон, по­будова якого продовжувалася тривалий час та супроводжувалася

61


великими труднощами, невдовзі після набрання чинності став пред­метом нового закону України «Про внесення змін до Закону Украї­ни «Про вибори народних депутатів України», який Верховна Рада України прийняла 17 січня 2002 р.87

Узагальнена характеристика досліджуваного питання віддзер­калюється наступними даними. Станом на 1 липня 2001 р. в Ук­раїні було 1704 чинних законів. Із них базові акти становили лише 560, а 1144 закони вносили зміни та доповнення до базових законів88.

Аналіз співвідношення практики первинного регулювання Вер­ховною Радою України суспільних відносин і практики прийняття законів про внесення змін та доповнень у діючі закони дає змогу зробити висновок про наявність негативної тенденції законодав­чого забезпечення розвитку суспільних відносин. Грандіозні масш­таби реформування законів, безспірно, пов'язуються з проблемами їхньої якості, нестабільністю законів, відставанням законодавчого урегулювання суспільних відносин за рахунок зосередження суб'єктів законодавчого процесу над питаннями змін та доповнень чинних законів.

Здійснений аналіз абсолютно рельєфно показує, що прогресив­на конституційна доктрина українського Основного Закону 1996 р., яка характеризується визнанням органом законодавчої влади в Україні лише одного органу — парламенту, а також запереченням Конституцією України інституту делегованого законодавства, не екстраполювалась адекватно на практику законодавчого процесу та законодавче забезпечення розвитку суспільних відносин, яке відстає від потреб суспільства та держави.

Становище, що склалося, зумовлюється різноплановими при­чинами. Виокремлюючи конституційний статус Верховної Ради України, необхідно загострити увагу на колізійності конституцій­ного визначення Верховної Ради України як єдиного органу зако­нодавчої влади з іншими нормами Основного Закону, які в цілому закріплюють конституційний статус парламенту.

Конституційне визначення парламенту асоціюється з адекват­ним наповненням його комплексом норм, процедур та можливос­тей, сукупність яких становить цілісну і завершену конституційну модель єдиного органу законодавчої влади і єдиного представниць­кого органу українського народу.

Аналізуючи на базі такого підходу чинну конституційну модель Верховної Ради України, зробимо висновок, що нормативне виз-

62


начення ст. 75 Конституції України Верховної Ради України не одер­жало адекватного наповнення і забезпечення іншими конституцій­ними положеннями, гарантіями, процедурами та можливостями.

У такому річищі передусім необхідно підкреслити, що Консти­туція України 1996 р. уперше в конституційній правотворчості Ук­раїни упровадила доктрину абсолютно обмеженої компетенції Вер­ховної Ради України, акумульовану у ст. 92 Основного Закону. Вона встановлює закритий перелік питань, які Верховна Рада України вирішує шляхом прийняття законів (всього 31 пункт). Тим самим конституційно закріплюється обмеження сфери законодавчої діяль­ності парламенту, оскільки Верховна Рада України не має права схвалювати закони з питань, не включених у перелік ст. 92 Консти­туції України. Таким чином, Конституція України утворила ме­ханізм, який відкрив простір для первинної нормотворчості Пре­зидента України та інших органів виконавчої влади шляхом прий­няття підзаконних актів із питань, які не входять у перелік, закріп­лений ст. 92 Основного Закону. Тобто, виконавча влада одержала конституційні гарантії для регулювання суспільних відносин, крім питань, перерахованих у ст. 92, на таких же підставах, як і Верхов­на Рада України. Друга гілка влади в даному разі не пов'язана ви­могою видавати свої акти на основі закону.

Зазначене дає всі підстави твердити: доктрина абсолютно обме­женої компетенції Верховної Ради України конфліктує з її визна­ченням єдиним органом законодавчої влади, заперечуючи та впли­ваючи на дане визначення. Звідси — пропозиція щодо відмови від даної доктрини шляхом доповнення ст. 92 Конституції України правилом, відповідно до якого Верховна Рада України уповнова­жена приймати закони, крім переліку, закріпленого ст. 92, також з інших питань, віднесених Конституцією України до компетенції Верховної Ради України.

Крім обмеження сфери законодавчого регулювання найвищого органу народного представництва, Конституція України закріплює інші механізми, які за визначених умов узагалі перекреслюють нор­мативне визнання Верховної Ради України єдиним органом зако­нодавчої влади, а результати її діяльності — прийняті закони пере­творюють в юридичне ніщо. Це вповні досягається завдяки суворій вітчизняній конституційній конструкції пріава вето глави держави на прийняті парламентом закони і процедурі його подолання пар­ламентом (ст. 94), а також повноваженню Конституційного Суду

63


України вирішувати питання щодо відповідності прийнятих пар­ламентом законів Конституції України і остаточному характеру його рішень із даних питань (ст. 150).

Перегляд наведених норм Основного Закону в бік демократи­зації президентського вето та відмови від абсолютизації інституту конституційного контролю — необхідна конституційна передумо­ва підвищення ролі Верховної Ради України та динамізації її діяль­ності із реалізації своїх функцій, насамперед законодавчої.

Наступним вираженням неузгодженості характеристики Верхов­ної Ради України: як єдиного органу законодавчої влади з іншими положеннями Основного Закону є норми, які створюють модель всеукраїнського референдуму. Бона вибудована таким чином, що домінуючим суб'єктом призначення та організації всеукраїнського референдуму є Президент України (ст. 72, п. 6 ст. 106, ст. 156). Вер­ховна Рада України де-факто не тільки не має статусу суб'єкта при­значення всеукраїнського рефергндуму, вона не наділяється навіть повноваженням давати згоду на призначення референдуму Прези­дентом України. За таких умов конституційно глава держави має потенційні можливості використовувати інститут всеукраїнського референдуму в обхід парламенту і навіть усупереч йому, в тому числі з метою вирішення законодавчих та конституційних проблем. При­значення і проведення загальнонаціонального референдуму вико­навчою владою поза участю найвищого представницького органу народу не є демократичним. Тому необхідно реформувати чинну конституційну модель всеукраїнського референдуму з метою забез­печення провідної ролі Верховної Ради України у вирішенні пи­тань із призначення, організації та реалізації результатів всеукраї­нського референдуму і позбавлення Президента України дискрецій­ного права призначати всеукраїнський референдум, ігноруючи пар­ламентські інститути.

Наступний аспект конституційного аналізу має відношення до проблеми, пов'язаної зі змістом законодавчої діяльності Верховної Ради України. Належність законодавчої влади лише найвищому представницькому органу українського народу, виходячи з теорії верховенства народу, парламентаризму і поділу влади, заперечує вплив будь-яких суб'єктів, ато й диктат на зміст законодавчої діяль­ності парламенту. Зрозуміло, що парламент має враховувати по­слання Президента України, інші документи, проводити постійну роботу з громадськими та державними інститутами, науковцями,

64


громадянами, пресою з метою оптимального визначення змісту своєї роботи та її організації, черговості розгляду тих чи інших пи­тань, враховуючи наявні пропозиції, думки, відповідні реалії, по­треби населення. Однак прийняття рішень, визначення змісту своєї діяльності — компетенція Верховної Ради України.

Під таким кутом зору припис ст. 93 Конституції України, згідно з яким законопроекти, визначені главою держави як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. На наше переконання, це звужує нормативну характеристику Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, не узгоджується з цим загальним положенням. Тому зберігати в Основному Законі другу частину ст. 93 недоцільно.

Із здійсненого аналізу випливає наступний висновок. Консти­туційний статус Верховної Ради України характеризується колізійні-стю норм Основного Закону, що його закріплюють. При цьому співвідношення прогресивних норм із недосконалими і навіть не­демократичними — на боці останніх. Вони вистушіють конституцій­ними бар'єрами успішної реалізації парламентом законодавчої функції, що наполегливо та невідкладно диктує необхідність їх усу­нення із Основного Закону.

Незавершеність, суперечливість, недосконалість конституційно­го статусу українського парламенту екстраполюється на практику. По-перше, порушуються навіть ті норми Конституції України, які обмежують традиційні прерогативи найвищої представницької ус­танови. Не дивлячись на те, що Основний Закон обмежує законо­давчу сферу Верховної Ради України (ст. 92), на практиці ця сфера піддається ще більшому звуженню з-за вторгнення в неї глави дер­жави шляхом видання указів Президента України і регулювання цими підзаконними актами суспільних відносин, які Конституція України приписує вирішувати лише актами найвищої юридичної сили — законами.

Обмежимось посиланнями на Указ «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 27 травня 2001 р. Згаданим актом запроваджуються посади Держав­ного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їх перших заступників і заступників. Тобто, указом вирішуються питання організації га діяльності Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади. Відпові­дно до п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України «організа-

65


дія і діяльність органів виконавчої влади» визначаються виключно законами.

Порушується баланс співвідношення Верховної Ради України і Президента України в законодавчому процесі. Починаючи з 1994 р., в Україні склалася негативна тенденція зростання кількості вето Президента України на прийняті Верховною Радою України зако­ни. Велике поширення цієї негативної практики (194 вето протя­гом 1998—2000 рр.) викликає ґрунтовну критику89. Вітчизняна прак­тика позначилася також недодержанням конституційних вимог щодо процедури подолання Верховною Радою України вето Пре­зидента України (ст. 94). Навіть у випадках, коли парламент під час повторного розгляду ветованого закону знову приймав його двома третинами від конституційного складу, глава держави не підписував закон і офіційно його не оприлюднював, внаслідок чого закон залишався юридичним нічим (зокрема, закон про Кабінет Міністрів України).

Грандіозних масштабів набуло застосування інших норм Кон­ституції України (передусім ст. 93), реалізація яких виконавчою владою є інструментом впливу (тиску) на найвищий представниць­кий орган українського народу, диктуючи визначення змісту його діяльності, що руйнує парламентські плани90.

Реагуючи на конституційні і практичні проблеми пострадянсь­кого світу, А. Бланкенагель пише, що «конституція є лише купою слів і що її доля і доля конституціоналізму в будь-яких із цих країн залежатимуть від того, як держава і суспільство втілюватимуть свої конституції в життя. Суспільство, яке серйозно ставиться до своєї конституції і конституціоналізму, може перетворити конституцій­ний текст «низької якості» на високоякісний конституціоналізм. І навпаки, найдосконаліший конституційний текст, нічого не вар­тий, якщо соціальні актори розладжуватимуть його»91.

Демократична держава асоціюється з конституцією високої якості і належною практикою її реалізації. Водночас переконання А. Бланкенагеля в можливостях досягнення успіхів і за умов кон­ституції низької якості має в собі позитивний заряд, який необхід­но використовувати.

Оцінюючи співвідношення конституційного статусу Верховної Ради з практикою її діяльності крізь призму світового досвіду, не­обхідно зазначити, що деякі недемократичні положення Консти­туції України запозичені із основних законів інших країн, передусім

66


Конституції Франції 1958 р., окремі «новації» якої підносять Пре­зидента та уряд над національним представницьким органом. Проте з часом де-факто величезні зусилля францз'зького парламенту, гро­мадських та державних діячів, учених, юристів багато в чому подо­лали реакційні приписи деголівської Конституції і практична діяльність Національних Зборів значною мірою відстояла багаті парламентські традиції країни та високу рюль парламенту в сучас­ному державному механізмі П'ятої Французької Республіки92.

Відданість ідеалам парламентаризму і демократії, мужність та наполегливість парламентаріїв, цілеспрямована діяльність Націо­нальних Зборів та підтримка громадськості змінили співвідношен­ня конституційного і фактичного статусу парламенту Франції на користь останнього. Деякому реформуванню піддалась також Кон­ституція П'ятої Республіки93.

Сприйняття цього оптимістичного трансформування асоціюєть­ся з можливостями подальшого розгортання законодавчої діяль­ності Верховної Ради України IV скликання, динамізацією роботи всіх суб'єктів законодавчого процесу і посиленням відповідальності в умовах діючої конституційної моделі та поєднанням даного про­цесу з реформуванням Основного Закону.

2.3. Конституційно-правова відповідальність

елемент конституційно-правового статусу

Верховної Ради України

Зростання ролі науки конституційного права в Україні і краї­нах СНД проявляється, зокрема, в збагаченні цієї галузі науки но­вими інститутами, невідомими радянському державному праву.

В новітній час зусиллями вчених-конституціоналістів розгорта­ються дослідження одного з найскладніших, актуальних, мало роз­роблених питань відповідальності державної влади — інституту конституційної відповідальності. Винятково важливим є те, що даний інститут уже переступив стадію його розробки на рівні нау­кових статей94. Останні два—три роки ознаменувалися появою праць монографічного рангу95. Не дивлячись на те, що досліджен­ня питань розглядуваного інституту ще тільки розгортається, воно вже показало високе соціальне значення.

Конституційна відповідальність становить, передусім, відпові­дальність влади. Вона спрямована на забезпечення виконання Кон-

67


ституції і законів України суб'єктами конституційно-правових відносин, як у законодавчій і виконавчій сферах, так у сфері право-застосування, тобто судовій. Звідси — актуальність розробки пи­тань конституційно-правової відповідальності системи поділу вла­ди, насамперед законодавчої гілки. Воно актуалізується об'єктив­ною необхідністю істотного зміцнення дієздатності держави96, що органічно пов'язується з підвищенням відповідальності державних органів.

Введення інституту конституційно-правової відповідальності має на меті захист Конституції України, забезпечення та реаліза­цію її норм, а також законів, решти нормативних актів, які регулю­ють конституційно-правові відносини.

Різні види юридичної відповідальності, спрямовані на охорону Конституції, не мають властивостей та ознак конституційної відпо­відальності. Конституційному праву властивий свій потенціал за­безпечення дієвості положень, норм, процедур та можливостей Основного Закону, тобто воно має свій власний інститут відпові­дальності, який є головним видоїм юридичної відповідальності, що зумовлює визначення конкретних параметрів інших похідних інсти­тутів даної галузі права97.

Актуальним є питання відокремлення конституційної відпові­дальності як самостійного виду юридичної відповідальності. Уяв­ляється, що нині дане положення грунтовно доказане і є загально­визнаним.

Конституційна відповідальність стосується суб'єктів державної влади, безпосередньо впливає на якість їхньої діяльності та поведін­ку і має сприяти ефективності функціонування влади. Зведення кон­ституційної відповідальності до окремого виду юридичної відпові­дальності диктується специфікою конституційного статусу даних суб'єктів, особливостями юридичної природи неправомірної пове­дінки (конституційного делікту), характером конституційних при­писів, на основі яких виникає відповідальність, особливою проце­дурою її реалізації. Конституційна відповідальність не може бути аналогією інших видів юридичної відповідальності98. Легітимація конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності пов'язується з тим, що вона займає перше місце в комплексі юридичної відповідальності: конституційна, цивіль­но-правова, дисциплінарна, адміністративна, кримінальна, ма­теріальна.

68


Інституціоналізація конституційно-правової відповідальності стане конструктивним інструментом удосконалення регулювання поведінки суб'єктів конституційне-правової відповідальності і га­рантією виконання конституційно-правових норм. Тим самим ма­ють збагатитися та розвинутись інститути охорони та захисту Кон­ституції України.

Рішення цього складного і важливого завдання передбачається за трьома головними напрямами: розроблення теорії конституцій-но-правової відповідальності; побудова конституційно-правового забезпечення даного інституту і розширення судової системи шля­хом створення нового суду.

В теоретичному плані насамперед потрібно формувати та осмис­лювати понятійний апарат даного нововведення, передусім — по­няття конституційної відповідальності.

Зазначимо, що теорія конституційного права ще не має загаль­новизнаного поняття, яке нас цікавить. Поняття, визначені в нау­ковій літературі, мають дискусійний характер".

Його дослідження вже має деяку історію. На монографічному рівні в радянському державознавстві ті чи інші аспекти розгляду­ваної проблематики розроблялися школою проф. В.С. Основіна (Вороніж). Н.О. Боброва і Т.Д. Зражевська сформулювали понят­тя відповідальності в радянському державному праві як необхідність відповідати за свою юридично значущу поведінку, яка передба­чається державно-правовими нормами і реалізується в системі дер­жавно-правових відносин100. Зазначимо, що в колишньому СРСР домінуючою назвою було не «конституційне право», а «державне право», що цілком закономірно і логічно віддзеркалювалося у ка­тегоріальному і понятійному апараті даної науки.

Розгортання досліджень даного інституту позначилося визна­ченням розглядуваного поняття в різних аспектах. На думку В.О. Лу­чина, конституційна відповідальність у широкому розумінні — зу­мовлена конституційними нормами необхідність відповідних суб'єктів відповідати за свою юридично значущу поведінку в уста­новленому порядку та діяти згідно з покладеними на них обов'яз­ками, а у разі відхилення — мати відповідні позбавлення101.

Ю.О. Тихомиров тлумачить конституційну відповідальність у широкому значенні як конституційне провадження розслідувань та притягнення до відповідальності вищих органів влади та їхніх по­садових осіб за порушення конституції та інших законів102.

69


Розвиток науки конституційного права у пострадянських рес­публіках у кінці XX ст. позначився появою фундаментальних праць, самостійним об'єктом яких є конституційна відповідальність103. їхні автори всебічно обґрунтовують виокремлення конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності і продовжують теоретичну розробку даного інституту.

Безспірно, що поняттю конституційної відповідальності влативі загальні ознаки юридичної відповідальності. Обґрунтовуючи та­кий підхід, В.О. Виноградов дає наступне визначення досліджува­ного поняття: «Конституційна відповідальність — це обов'язок суб'єкта конституційно-правових відносин, який закріплено кон­ституційно-правовими нормами, відповідати за невідповідність своєї юридично значущої поведінки тій, яка приписана йому цими нормами, забезпечуючи можливістю застосування заходів держав­ного (або прирівненого до нього громадського) діяння104.

Інституціоналізація конституційної відповідальності органічно пов'язується з побудовою конституційного фундаменту даного інституту. Передусім необхідно легітимізувати термін «конституцій­на відповідальність» у тексті Основного Закону, оскільки в ук­раїнській конституційній правотворчості він ще не використову­вався, відсутній і в Конституції України 1996 р. Проте світовому конституціоналізму відповідний досвід знайомий.

Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада 1920 р. (із наступними змінами)105 закріплює наступну модифіка­цію: Конституційний суд розглядає справи, які тягнуть передбаче­ну Конституцією відповідальність (підкреслено нами. —Л.К.) вер­ховних органів Федерації і земель за виновні правопорушення, допущені ними у процесі їхньої офіційної діяльності (ч. 1 ст. 142).

Особливу увагу привертає досвід польського конституціоналіз­му. Характерною рисою інституту конституційної відповідальності є його еволюція у бік зміцнення, розширення і вдосконалення кон­ституційної моделі, яка вже має свою історію. Конституція Польщі 1952 р. '06 передбачала: «Державний Трибунал виносить рішення про відповідальність осіб, які обіймають визначені законом вищі дер­жавні посади, за порушення Конституції та законів» (п. 1 ст. ЗЗ-б).

Процеси демократизації сприяли інтенсивним і конструктивним творчим дослідженням, зорієнтованим на посилення інституту кон­ституційної відповідальності та побудову нової моделі цього інсти­туту Основним Законом107.

70


Вона створена Конституцією Польщі 1997 р. Названий акт пе­редусім чітко і ясно легітимує на рівні Конституції термін «кон­ституційна відповідальність», а також визначає підстави кон­ституційної відповідальності та закріплює перелік суб'єктів, на яких поширюються заходи конституційної відповідальності.

За порушення конституції чи закону у зв'язку з посадою, що обіймається, або у сфері виконання своїх службових обов'язків кон­ституційну відповідальність (підкреслено нами. —Л.К.) перед Дер­жавним Трибуналом несуть: Президент Республіки, Голова Ради Міністрів, а також члени Ради Міністрів, Голова Польського На­ціонального Банку, Голова Верховної Палати Контролю, члени Всепольської Ради Радіомовлення і Телебачення, особи, яким Го­лова Ради Міністрів доручив керівництво міністерством, а також Вищий Командуючий Збройними Силами, депутати і сенатори, встановлює ст. 198. Депутати та сенатори — суб'єкти конституцій­ної відповідальності в обсязі, визначеному ст. 107 Конституції, яка закріплює відповідальність за порушення заборон щодо меж гос­подарської діяльності депутатів та сенаторів108.

Визначення кола суб'єктів, на яких поширюються заходи кон­ституційно-правової відповідальності — невід'ємний компонент конституційно-правової моделі досліджуваного інституту. В уза­гальненому вигляді перелік таких суб'єктів, в основному, співпа­дає з колом суб'єктів, які беруть участь у конституційно-правових відносинах. Це — державні органи, які уособлюють законодавчу, виконавчу та судову гілки влади, посадові особи, службовці, гро­мадяни України, іноземці, особи без громадянства, недержавні орга­ни та об'єднання, органи місцевого самоврядування, які виступа­ють учасниками конституційно-правових відносин. Необхідно водночас відзначити, що проблема переліку суб'єкгів конституцій­но-правової відповідальності потребує подальших досліджень, що обумовлюється дискусійністю багатьох питань, невизначеністю Щодо визнання чи невизнання тих чи інших суб'єктів суб'єктами, Щодо яких можливе застосування заходів конституційно-правової відповідальності. На особливу, самостійну увагу заслуговує Пре­зидент, який є загальновизнаним суб'єктом конституційно-право­вої відповідальності109.

Щодо питань, які трактуються неоднозначно, виключно важли­вими і актуальними є питання, пов'язані з конституційною відпо­відальністю у системі народного представництва110. Вони включа-

71


ють відповідальність народу, парламенту, депутатів. Виокремимо парламент. Непроста, дискусійна проблема найвищого представ­ницького органу в аспекті конституційної відповідальності, розгля­дається та вирішується з врахуванням доктрини побудови держав­ної влади.

Один із перших радянських дослідників державно-правової відповідальності С.А. Авак'ян у середині 70-х років XX ст. писав, що народ, держава та вищі представницькі органи беруть участь у реалізації конституційної відповідальності. Вони вправі застосувати конституційно-правові санкції щодо інших суб'єктів, проте самі не можуть бути об'єктами застосування подібних заходів, оскільки нема таких суб'єктів державно-правових відносин, які стоять вище народу, держави та національних органів народного представниц­тва111. Радикальні зміни викликали осмислення даної проблеми відповідно до нових реалій. В новітніх працях С.А. Авак'ян вклю­чає парламент в коло суб'єктів конституційної відповідальності. На його думку, залишається невирішеним питання щодо можли­вості застосування мір негативної конституційно-правової відпові­дальності до трьох суб'єктів: народу, нації, держави112.

З теоретичної точки зору проблема парламенту як суб'єкта кон­ституційної відповідальності розглядається та вирішується з враху­ванням доктрини організації державної влади.

Згідно з Конституцією Української РСР 1978 р. Верховна Рада УРСР конституювалася найвищим органом державної влади (ст. 97). Відповідно до ст. 113 вона здійснювала контроль за діяль­ністю всіх підзвітних їй державних органів. Верховна Рада УРСР входила в єдину систему рад, які становили політичну основу, і очолювала цю систему. Завдяки побудові Верховної Ради УРСР на базі доктрини її суверенітету Основний Закон забезпечував та га­рантував її верховенство в системі державних органів. Тому Вер­ховна Рада УРСР могла застосовувати заходи конституційної відпо­відальності до суб'єктів цієї відповідальності. Проте сама Верховна Рада УРСР не була об'єктом санкцій конституційної відповідаль­ності. Адже доктрина суверенітету найвищого представницького органу народу виключала існування такого органу, який би стояв над Верховною Радою УРСР і володів би правом застосовувати щодо неї міри конституційної відповідальності.

Відмова від принципу побудови державної влади на основі су­веренітету Верховної Ради УРСР і сприйняття принципу її органі-


ії на базі поділу влади змінили становище Верховної Ради Ук­раїни в системі державної влади. Згідно з Конституцією України 1996 р. Верховна Рада України — не тільки суб'єкт, повноважний застосовувати санкції конституційної відповідальності до відпові­дних суб'єктів конституційно-праЕових відносин у випадках пору­шення ними або невиконання Конституції і законів, а й такий, що сам може становитись об'єктом застосування визначених заходів конституційної відповідальності. Так, згідно зі ст. 90 Конституції України Президент України має право достроково припинити по­вноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Конституційний Суд України вправі прийняти рішення, відповід­но до якого прийнятий парламентом закон не відповідає Консти­туції України (ст. 152), яке має остаточний характер, тобто закон перестає бути діючим актом.

Після прийняття Основного Закону 1996 р. здійснювалися по­дальші кроки, спрямовані на розширення підстав для розпуску ук­раїнського парламенту. Відповідно до Указу Президента України від 15 січня 2000 р. «Про проголошення всеукраїнського референ­думу за народною ініціативою»113 в бюлетені для таємного голосу­вання 16 квітня 2000 р. включалось питання щодо доповнення ст. 90 Конституції України положенням, що Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради Ук­раїни, якщо вона протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість, або у разі незатверджен-ня нею протягом трьох місяців підготовленого Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України. На всеукраїнському рефе­рендумі дане питання одержало позитивне рішення. Однак процес реалізації результатів референдуму ще не здійснився. На нашу дум­ку, три підстави для розпуску парламенте Президентом України порушують баланс у системі поділу влади шляхом послаблення за­конодавчої гілки.

В цілому ж незаперечним є сприйняття народного представниц­тва як явища, наскрізь пронизаного категорією відповідальності. Тому що вся система народного представництва будується на політичній і частково моральній довірі. А де існує довіра, — стверд­жує М.О. Краснов, — там органічно виникає питання про відпові­дальність того, кому довіряють перед тим, хто довіряє114.

73


Застосування санкцій конституційно-правової відповідальності знайшло практичне втілення в діяльності Верховної Ради України. Верховна Рада України III скликання у грудні 2001 р. відкликала з посади Першого заступника Голови Верховної Ради України В.В. Медведчука. Постанова парламенту називала підставами відкликання: неналежне виконання обов'язків, порушення норм Рег­ламенту Верховної Ради України, недоліки у підготовці та прове­денні пленарних засідань Верховної Ради України115.

Формується практика виключення із фракцій народних депу­татів. Так, у червні 2002 р. фракція Верховної Ради України «Наша Україна» виключила сім парламентаріїв (С. Бондарчука, О. Буря­ка, Е. Галієва, Т. Довгого, Д. Сандлера, В. Щербаня, О. Ярославсь­кого), а фракція Комуністичної партії України — одного (М. По-тебенька). Підставою «санкції» було голосування перерахованих депутатів за обрання Головою Верховної Ради України В.М. Лит­вина всупереч рішенням фракцій116.

Теоретики конституЕ;ійно-правової відповідальності здійснили доволі значну розробку мір (санкцій) конституційно-правової відпо­відальності суб'єктів відповідних правовідносин, у тому числі в системі народного представництва117. Водночас багато аспектів цієї складної і тонкої проблеми потребують подальшого поглибленого аналізу.

В контексті досліджуваної проблематики, вважаємо, що нині вже є всі підстави, які дозволяють зробити висновок: конституційно-правова відповідальність має включатись у структуру конституцій­ного статусу суб'єктів конституційного права, насамперед Верхов­ної Ради України.

Створення цілісного, завершеного механізму конституційної відповідальності потребує також конституювання та організації спеціального судового органу, який би вирішував справи щодо порушення конституції та інших актів конституційного права суб' єкта-ми конституційно-правових відносин. Таким органом, на нашу думку, може бути Державний Суд України. Конституційно має бути визначений склад нового судового органу. Деяким орієнтиром, очевидно, можна вважати польський варіант. Ст. 199 Конституції Польщі118 закріплює наступний склад Державного Трибуналу: го­лова, 2 заступника голови та 16 членів, які обираються Сеймом не із числа депутатів та сенаторів на час повноважень Сейму. Заступ­ники Голови Трибунал}' повинні мати кваліфікацію, необхідну для

74


дня того, щоб обіймати посаду судді. Головою Державного Трибу­налу Конституція закріплює Першого Голову Верховного Суду. Таким чином, Державний Трибунал легітимується Сеймом. При цьому слід підкреслити, що Першого Голову Верховного Суду, який відповідно до ст. 198 Конституції є Головою Державного Трибу­налу, призначає Президент Польщі із кандидатів, представлених Загальними Зборами Суддів Верховного Суду (ст. 183).

Конституція гарантує незалежність членів Державного Трибу­налу при здійсненні функції судді Державного Трибуналу та їх підзвітність лише Конституції і законам (ст. 199).

Повне та всебічне забезпечення організації і функціонування механізму конституційної відповідальності вимагає, крім консти­туційних основ, розробки і прийняття на конституційному фунда­менті спеціального Закону України «Про конституційну відпові­дальність в Україні». Така пропозиція сформульована щодо однойменного інституту в РосійськійФедерації119.

На нашу думку, створенню якісного національного регулюван­ня розглядуваних суспільних відносин сприяло би прийняття Міжпарламентською Асамблеєю СНД рекомендаційного модель­ного закону про конституційну відповідальність, в розробці якого мають взяти участь представники незалежних держав, в тому числі України.

Побудова цілісного, завершеного механізму конституційно-пра­вової відповідальності є невід'ємною складовою демократичного політичного механізму, конструктивним інструментом інституціо-нального вираження взаємовідносин суб'єктів політичної системи, гарантією проти узурпації влади та зловживання владою суб'єкта­ми конституційно-правових відносин.

2.4. Сучасні актуальні проблеми конституційного складу і структури Верховної Ради України

Серед важливих та складних теоретичних, конституційних, а також практичних питань сучасного парламенту — кількісний склад та структура даного органу. В багатьох країнах, в тому числі в Україні, вони викликають дискусії, на жаль, нерідко лише на рівні конкретних висловлювань щодо збільшення чи зменшення чисель­ності парламентаріїв, поза теоретичною базою на ґрунтовні нау­кові аргументи. Закономірно і логічно таки й однобічний підхід знач-

75


ною мірою зумовлений відсутністю комплексного, цілісного, спеціаль­ного дослідження, самостійним об'єктом якого є питання кількісного складу та структури загальнодержавного представницького органу.

Історико-конституційна еволюція кількісного складу депутатів Верховної Ради України починається з Конституції УРСР 1937 р. Вона не закріплювала конкретно фіксовану чисельність депутатів найвищого представницького органу республіки, а встановлюва­ла, що Верховна Рада обирається громадянами УРСР по виборчих округах на строк чотири роки за нормами: один депутат від 100 000 населення (ст. 21). Уперше на основі реалізації наведеної норми Верховна Рада УРСР була обрана у складі 304 депутатів — 26 черв­ня 1938 р. Залежно від змін у кількості населення, змінювалась і чисельність депутатського складу Верховної Ради УРСР.

Якщо на перших виборах у Верховну Раду УРСР було обрано 304 депутати, то на останніх виборах, які проводились на базі Кон­ституції УРСР 1937 р. 15 червня 1975 р., у Верховну Раду УРСР було вже обрано 570 депутатів120.

Наступна Конституція — Конституція УРСР 1978 р. у первинній редакції (20 квітня 1978 р.) визначала фіксований кількісний склад найвищого органу державної влади. Згідно зі ст. 98 Конституції УРСР Верховна Рада УРСР обиралась у складі 650 депутатів по виборчих округах з рівною кількістю населення. Реформування Конституції УРСР 1978 р. шляхом внесення змін і доповнень 27 жовт­ня 1989 р. торкнулось, зокрема, і ст. 98. У новелізованій редакції вона встановила, що Верховна Рада УРСР складається із 450 на­родних депутатів Української РСР, які обираються по виборчих округах із приблизно рівною кількістю населення.

Із того часу і в умовах постійних змін Конституції УРСР 1978 р., і дії Конституційного Договору (1995—1996 рр.) кількісний склад Верховної Ради України зберігався незмінним.

Основний Закон України 1996 р. сприйняв попереднє конститу­ційне рішення питання про кількісний склад вітчизняного парла­менту. Водночас він закріпив нововведення — «конституційний склад Верховної Ради України». Це має істотне значення, оскільки виключає двозначність, неясність, що є важливою передумовою чіткого і строгого додержання Верховною Радою України проце­дури прийняття відповідних актів, а також вирішення інших пи­тань щодо організації та діяльності парламенту, його органів, на­родних депутатів тощо.

76


Згідно зі ст. 76 Основного Закону конституційний склад Верхов­ної Ради — чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Питання кількісного складу українського парламенту привер­тало значну увагу в період підготовки та прийняття Конституції України 1996 р. При цьому дискусії супроводжувалися різними пропозиціями. В умовах чинної Конституції розглядувана пробле­ма викликає науковий та практичний інтерес в силу того, що пи­тання конституційного складу парламенту відноситься до тих тео-ретико-прикладних питань світового конституціоналізму, яким властивий високий ступінь актуальності. Аналіз досліджуваної проблеми щодо законодавчої влада України в умовах сьогодення актуалізується тим, що вона екстраполювалася на практику як кон­кретне питання про зміну конституційного складу українського парламенту.

Указом Президента України «Про проголошення всеукраїнсь­кого референдуму за народною ініціативою»121 від 15 січня 2000 р. на всеукраїнський референдум, зокрема, виносилося питання: «Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п'ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого зако­нодавства?». На всеукраїнському референдумі, який відбувся 16 квітня 2000 р., на дане запитання громадяни дали позитивну відповідь. Зазначене питання вважається ухваленим громадянами, оскільки за нього було подано більшість голосів від кількості тих, хто взяв участь у референдумі (89,91%)122.

Серед відомих світовій теорії та практиці обгрунтувань визна­чення чисельного складу парламенту — кількість населення відпо­відної країни. Склад парламентаріїв повинен забезпечувати пред­ставництво, вираження волі та інтересів різних верств населення. Кількість населення, яка наділяється правом обрання одного депу­тата в законодавчий орган, повинна визначатися, виходячи з того, Щоб забезпечити цьому населенню умови та можтивості постійно­го зв'язку зі своїм депутатом. Водночас йдеться про створення на­лежних умов та можливостей для депутата, його роботи зі своїми виборцями.

77


Всебічний аналіз досліджуваної проблеми потребує опори на конкретні матеріали різних країн світу.

Найбільшим за чисельністю парламентом є Всекитайські збори народних представників (близько 3000 членів), а найменшим — парламент Ліхтенштейну (15 депутатів). Патріарх представниць­ких органів — парламент Великої Британії включає 659 депутатів палати представників (зазначимо, що чисельний склад палати не є незмінним) і понад 1100 перів палати лордів, склад якої не є постійним. Близько 1000 членів має італійський парламент (палата депутатів — 630 і сенат — 327 сенаторів). Дещо менший парламент Франції — 899 членів (Національні збори — 577 депутатів і сенат — 322 сенатори). Продовжуючи знайомство із кількісним складом пар­ламентів світу, назвемо Німецький федеративний парламент — 730 членів (Бундестаг — 662 депутата і Бундесрат—68 членів); Іспанські Генеральні кортеси — 607 членів (конгрес депутатів — 350 депу­татів і Сенат— 257 членів); парламент Польщі— 560 членів (Сейм — 460 депутатів і Сенат — 100 сенаторів); Конгрес США — 535 членів (Палата представників — 435 депутатів і Сенат — 100 сенаторів). Португальські Збори республіки — 230 депутатів; Бельгійський парламент — 221 член (Палата представників — 150 депутатів і Сенат— 71 сенатор); Люксембурзький парламент— Палата депу­татів — 60 депутатів.

Виокремимо країни СНД. Основні закони визначають чисель­ний склад вищих представницьких органів таким чином. Феде­ральні Збори Росії: Державна Дума (450 депутатів) і Рада Федерації (по два представники від, кожного суб'єкта Російської Федерації (89 суб'єктів — 178 членів)), загальний склад — 628 осіб (ст. 95 Кон­ституції); Парламент Грузії— 235 членів (ст. 49 Конституції); На­ціональні Збори Білорусі: Палата представників (110 депутатів) і Рада Республіки (64 члени), всього 174 особи (ст. 91 Конституції); Олій Мажліс Узбекистану — 150 депутатів (ст. 77 Конституції); Сейм Литви — 141 член (ст. 55 Конституції); Національні Збори Вірменії — 131 депутат (ст. 62 Конституції); Миллі Меджліс Азер­байджану — 125 депутатів (ст. 90 Конституції); Жогорку Кенеш Киргизстану — 105 депутатів (ст. 54 Конституції); Парламент Молдови — 101 депутат (ст. 60.2 Конституції); Державні Збори Ес­тонії— 101 депутат (ст. 60 Конституції); Меджліс (Парламент) Турк­менистану — 50 депутатів (ст. 63 Конституції). Відзначимо, що в Туркменистані, згідно зі ст. 45 Конституції «вищим представницьким

78


органом народної влади є Халк маслахати (Народна рада). До її складу входять: Президент, депутати Меджлісу; халк векиллери, що обираються по одному від кожного етрапа; голова Верховного суду, голова Вищого господарського суду, Генеральний прокурор, чле­ни Кабінету міністрів, глави адміністрації велаятов, арчини (мери муніципальних рад) шахерів, а також селищ, які є адміністратив­ними центрами етрапов (ст. 48 Конституції). Меджліс (парламент) Конституція визначає законодавчим органом Туркменистану. Інак­ше кажучи, умовно можна говорити про модифікацію двоповерхо­вого парламенту.

Теоретики парламентаризму розробили низку положень і вис­новків, врахування яких важливе в масштабах і світової співдруж­ності, і окремих держав. Чисельність парламенту, по-перше, повин­на віддзеркалювати і втілювати інтереси всіх верств населення, по-друге, гарантувати можливості професійного та раціонального здійснення парламентської компетенції; по-третє, забезпечувати дієвість, працездатність, конструктивізм парламенту, що унемож­ливлюється, коли депутатський склад перевищує межі доцільності і оптимальності, внаслідок чого законодавчий орган перетворюєть­ся в некероване віче, неспроможне виконувати свої функції. Тим самим багаточисельний парламент стає органом, який не відпові­дає своєму соціальному призначенню.

Зрозуміло, що останнє категорично відкидає автоматичне виз­нання переваги малочисельного вищого представницького органу народу. Такий підхід ігнорує решту вимог, необхідних для належ­ного вирішення депутатським корпусом важливих і складних пи­тань, віднесених до повноважень парламенту.

В масштабах країн світу досить поширеним є сприйняття пар­ламентів як народних зборів. Це втілює і віддзеркалює представ­ницький характер парламенту не тільки з точки зору його чисель­ного складу. Як загальнодержавний орган, що легітимується всім населенням (корпусом виборців), парламент покликаний відігра­вати роль форуму, де гласно, публічно, відкрито обговорюються важливі питання суспільного і державного життя, здійснюється контроль за діяльністю органів виконавчої влади, щоб гарантува­ти належне управління країною, не допустити свавілля виконавчих структур, ігнорування ними інтересів і потреб народу. Дане по­ложення має враховуватися при визначенні чисельності парла­менту.

79


Одним із факторів, що впливають на визначення кількісного складу парламенту, називають чисельність населення тієї чи іншої країни. БезсумнІЕіно, це важливий і об'єктивний критерій, який, зокрема, віддзеркалює склад Всекитайських зборів народних пред­ставників, найбільша чисельність яких узгоджується з тим, що КНР займає серед країн світу перше місце за кількістю населення (близько 1,3 млрд. осіб).

Водночас, як свідчать наведені дані, а також інші конкретні ма­теріали, зазначений критерій не слід абсолютизувати. Порівняй­мо, наприклад, чисельність англійського парламенту більше ніж утричі, а італійського — майже удвічі перевищує склад американсь­кого Конгресу (відповідно — 1700 (приблизно), 945 і 535). Дане співвідношення не має нічого спільного зі співвідношенням кількості населення Великої Британії, Італії та США. Навпаки, саме США посідають перше місце за кількістю населення — 264 млн осіб, що майже в п'ять разів(!) перевищує аналогічні показними Великої Британії (58 млн осіб), а також Італії (57 млн осіб).

Визначення кількісного складу загальнодержавного представ­ницького органу народу пов'язується з врахуванням низки інших факторів.

На спеціальну увагу заслуговує питання, сутність якого полягає в осмисленні кількісного складу парламенту під кутом зору впливу даного показника на реалізацію законодавчим органом демокра­тичних принципі» його діяльності, що не отримало відповідного відображення в науковій літературі.

Врахування наведеного положення при визначенні чисельності депутатського корпусу має далеко не другорядне значення. В тако­му контексті викликає інтерес трактування даної проблеми амери­канськими дослідниками, зокрема Д. Медісоном і В. Остромом, які відповідно репрезентують ретроспективу і сучасну думку. Підкрес­люючи, що правильне визначення кількісного складу законодав­чого органу — надзвичайно складне питання, вони виокремлюють аспект щодо негативних наслідків багаточисельних парламентів. При цьому характерно те, що висновки Д. Медісона і В. Острова співпадають. Вони зводяться до негативної оцінки подібних легіс-латур. Американці здійснюють свій аналіз крізь призму того впли­ву керівних інституцій парламенту, який неминучий на даний орган за умови великої кількості його членів. І роблять однозначний вис­новок про притаманність багато чисельним законодавчим органам

80


олігархічних тенденцій. У міру того, як кількісний склад законо­давчих органів збільшується, — розмірковує В. Остром, — почи­нають зростати і давити прерогативи керівництва, а голос рядово­го члена чується все рідше. Коли законодавчий орган нараховує кілька сотень членів, організоване обговорення стає ускладненим і починають домінувати прерогативи керівництва123. В зв'язку із цим необхідно обмежити відповідні структури і посадові осіби: «Демо­кратія жива тільки доти, доки правління шляхом законодавчих зборів супроводжується ефективним обмеженням тих, хто здійснює прерогативи керівництва і виконує обов'язок представників зборів»124.

Вище ми розглядали порушену проблему крізь призму осново­положних ідей конституційного і парламентського права. І це цілком відповідає традиціям. Водночас науковий і практичний інте­рес викликає системне сприйняття відповідних питань, що диктує нагальну потребу поглиблення і розширення їх дослідження, вклю­чаючи напрями, які виходять за межі конституційного права, тор­каючись інших галузей. Цікавий акцент, наприклад проводиться в адміністративному праві. Чисельність депутатського корпусу роз­глядається з позицій органів виконавчої влади як об'єкта парла­ментського контролю. «Кількість парламентаріїв, — пише Ж. Зіл-лер, — має прямий вплив на кількість і точність запитів, на які міністри мусять давати відповідь»125. Наведене положення відомо­го французького дослідника абсапютно твердо втілює ідею, що в малочисельності парламенту зацікавлена виконавча влада.

Здійснений історико-порівняльний аналіз вітчизняного досвіду, а також відповідного іноземного досвіду не дає підстав для виснов­ку, що закріплений діючим Основним Законом України конститу­ційний склад Верховної Ради України — 450 депутатів потребує зменшення.

Виключна важливість та складність розглядуваної проблеми вимагають усебічного, глибокого осмислення, що пов'язується із творчими розробками, науковими дискусіями на конференціях, інших науково-практичних заходах, широким обговоренням гро­мадськістю. Однак цього не було зроблено в рамках підготовки всеукраїнського референдуму — 2000. Цим і зумовлені широко відомі невизначення та запитання, які викликало число «300» щодо перегляду конституційного складу Верховної Ради України. Пре­зидентським указом про проголошення всеукраїнського референ­думу вона не конкретизована. Заслуговує на підтримку визначен-

81


ня, що «300» трактувалось як склад тільки нижньої палати, оскіль­ки одне з питань, винесених на народне волевиявлення передбача­ло введення бікамералізму.

Даний висновок посилюється новітньою практикою вирішення досліджуваних проблем країнами Східної Європи та Балтії, які по­стійно функціонують в якості еталону для пострадянських рес­публік, зокрема України.

Так, у Республіці Польща кількість населення майже на третину менша, ніж в Україні (38 млн осіб). Однак склад парламенту наба­гато перевищує навіть нинішній склад Верховної Ради України. Конституція Польщі 1997 р.ш закріплює: Сейм складається із 460 депутатів (ст. 96); Сенат складається із 100 сенаторів. Загальна кількість польського двопалатного парламенту — 560 депутатів і сенаторів. Державні Збори Угорщини, вибори яких відбулися у квітні 2002 р., складаються із 386 депутатів, що також суттєво пе­ревищує цифру, яка фігурує щодо Верховної Ради України у зв'яз­ку з референдумом — 2000. Водночас, наприклад у Республіці Сло­венія Скупщина складається з 90 депутатів.

Надзвичайно показові відповідні цифрові дані малочисельних за кількістю населення та невеликих за розмірами територій країн Балтії. У найбільшій із них — Литовській Республіці відстань від центру до найвіддаленіших районів лише 300—350 км127. Проте парламент нічого спільного з малочисельністю парламентарів не має. Згідно з Конституцією Сейм складається із представників на­роду— 141 члена (ст. 5її)т. Конституція Латвійської Республіки129 закріплює: Сейм складається із ста народних представників (ст. 5). Конституція Естонської Республіки (ст. 60) визначає: в Державні Збори входить 101 депутат130. А чисельність населення в Естонії — лише 1 млн 400 тис. чоловік.

Верховна Рада України IV скликання (2002—2006 рр.) обрана в конституційному складі, визначеному чинним Основним Законом (ст. 76) — 450 народних депутатів України. Вибори проводилися на основі Конституції України і Закону України «Про вибори народних депутатів України», прийнятого парламентом 18 жовтня 2001 р.ш

Відповідно до ст. 1 Закону 225 депутатів обиралися за пропорцій­ною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчо­му окрузі і стільки ж — 225 депутатів обирались за мажоритар­ною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах.

82


Конституція України (ст. 76) закріплює перелік вимог, яким по­винен відповідати народний депутат України. Насамперед він по­винен бути громадянином України. Друга умова відноситься до віку: на день виборів депутат повинен досягти 21 року. Третя умо­ва полягає в тому, що депутатом може бути громадянин, який має право голосу. І нарешті, четверта умова зводиться до проживання в Україні протягом останніх п'яти років.

Конституційно встановлено обмеження: до Верховної Ради Ук­раїни не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Повноваження народних депутатів України визначаються Кон­ституцією України, Законом України «Про статус народного депу­тата України»132, іншими законами України, Регламентом Верхов­ної Ради України.

До найважливіших конституційних основ діяльності парламен­таріїв відносяться чітке і суворе встановлення про здійснення по­вноважень народними депутатами України на постійній основі. Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі. Конституція України чітко проголосила прин­цип несумісності депутатського мандата з іншими видами діяль­ності. Причому, на конституційному рівні передбачається не­обхідність закону, який би установлював вимоги щодо даного принципу (ст. 78).

Поряд із наведеним Конституція України містить також спеціаль­не правило: у разі невиконання вимог щодо несумісності депутатсь­кого мандата з іншими видами діяльності повноваження народно­го депутата України припиняються достроково на підставі закону та рішення суду (ст. 81).

Характерним і важливим положенням Конституції України є закріплення на рівні Основного Закону (ст. 79) тексту присяги, яку складають народні депутати перед Верховною Радою України. Причому конституційна норма передбачає і суворий наслідок відмо­ви депутата скласти присягу — втрату депутатського мандата. Зна­чення присяги полягає також у тому, що з моменту її складення починаються повноваження народних депутатів України.

До конституційних основ належить також гарантія депутатсь­кої недоторканності, яка встановлюється правилом ст. 80. Відповід­но до вказаної статті народні депутати не несуть юридичної відпо­вз


ІІІ


відальності за результати голосування або висловлювання у пар­ламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Без згоди Верховної Ради України народні депутати України не можуть бути притягнені до кримінальної відповідаль­ності, затримані чи заарештовані.

Світова теорія і практика парламентаризму передала XXI сто­літтю цілий комплекс проблем, які на протязі віків привертають велику увагу видатних мислителів та вчених, але, не дивлячись на це, багато в чому і нині залишаються невирішеними, гостродиску-сійними. Серед них — структура парламенту, питання про перева­ги і недоліки однопалатності і двопалатності (бікамералізму), яке уже декілька поколінь дослідників державності відносять до найбільш спірних у науці конституційного права. Підкреслимо при цьому, що автори праць, опублікованих у кінці XX ст., прогнозу­ють дискусійність розглядуваної проблеми і на перспективу133.

Для української юридичної науки питання — однопалатний чи двопалатний парламент — значною мірою нове. Воно було пред­метом обговорення в контексті підготовки проекту Конституції України 1996 р., викликаючи дискусії, нерідко — напружені спори. В формалізованому вигляді це виражалось у тому, що в процесі конституційно-підготовчої роботи були розроблені різні моделі: одні передбачали однопалатність, інші — двопалатність.

Наведена обставина — не випадкова. Вона деякою мірою віддзеркалює особливість досліджуваної проблеми, рельєфно ви­раженої ще у працях теоретиків державознавства кінця XIX — по­чатку XX ст. їх характеризує відсутність спільної думки щодо струк­тури загальнодержавного представницького органу, протилежність точок зору щодо парламентської структури.

Продовження і поглиблення наукових розробок структури ук­раїнського парламенту — важливе і актуальне завдання вітчизня­ного корпусу конституціоналістів. Необхідність виключної уваги даній проблематиці в умовах сьогодення диктується тим, що, не­зважаючи на конституювання Верховної Ради України чинною Конституцією України однопалатним парламентом, ідея бікамера­лізму не зникла. Вона абсолютно чітко проводилась Президентом України Л.Д. Кучмою134.

Формалізована втілення розглядуване питання одержало в Указі Президента України від 15 січня 2000 р. «Про проголошення все­українського референдуму за народною ініціативою»135. Серед інших

84


питань, які згідно з названим актом виносилися на всенародне во­левиявлення, було питання про створення двопалатного парламенту та внесення відповідних змін у Конституцію Укргіїни і виборче за­конодавство. За результатами всеукраїнського референдуму дане питання мало позитивне рішення.

Загальна історико-теоретична характери етика парламентської структури потребує звернення до праць досліднкжів цієї складної матерії.

Прибічники двопалатності на початку XX ст. обгрунтували доцільність другої палати, яка одержала назву верхньої (сенату), необхідністю забезпечення представництва аристократії. «Монар­хія і демократія, — писав А. Менгер, — в протилежність завжди обережній аристократії, в однаковій мірі схильні до зайвої квапли­вості і навіть необачності: перша — тому, що вона дуже часто ке­рується особистими впливами і цілями, друга — тому, що маси лише важко можуть розмірковувати і завжди дуже легко впадають у край­нощі. Тому доцільно наділити законодавчою роботою дві палати: виборну, яка стане вираженням демократичних течій, і аристокра­тичну палату, що складатиметься не із неробів, а із дійсно кращих членів держави»136.

Іншим поширеним обгрунтуванням на користь створення біка-меральних загальнонаціональних представницьких органів нази­валася необхідність отримання радикалізму нижньої палати137.

Залежно від цілей створення верхніх палат науковці висували пропозиції щодо їх складу. Так, Дж. Мілль писав: «Якщо одна па­лата представляє народне почуття, то друга має представляти осо­бисту заслугу... Якщо одна із них — народна палата, то друга по­винна бути палатою державних людей, радою, що складається із громадських діячів, які займали будь-яку важливу політичну поса­ду або виконували якісь важливі політичні функції»138.

На окрему увагу заслуговує концепція А. Есмена. її сутність аку­мулює положення: «Розподіл законодавчого корпусу на дві палати має за мету насамперед послабити активну силу законодавчої вла­ди, яка надзвичайно велика... Деспотія законодавчих зборів, як пока­зав досвід, такою же мірою страшна і згубна, як деспотія монархів або Диктаторів. Найкращим засобом уникнути цієї небезпеки є, очевид­но, розподіл законодавчого корпусу на дві палата. Завдяки цьому, законодавча влада губить разом із єдністю надмірність своїх сил і знову стає тим, чим вона повинна бути, тобто рівною решті влад»139.

85


Таким чином, А. Есмен століття назад вбачав необхідність біка-меральності тоді, коли законодавча влада є всемогутньою, підви­щується над рештою гілок влади. Висновок ученого, тим самим, аргументується необхідністю стримання всевладної, сильної зако­нодавчої влади, деспотичної щодо виконавчої і судової гілок вла­ди, яка, за його словами, шляхом прийняття законів може керувати на свій розсуд діяльністю інших видів влади з усіх питань, безпосе­редньо не встановлених писаною конституцією140.

Екстраполюючи наведені висновки на нинішні реальності Ук­раїни, цілком достатньо обмежитись констатацією їхньої без­підставності. Становище Верховної Ради України і де-юре, і де-факто не має нічого спільного з всевладдям законодавчої гілки столітньої давнини. Воно протилежне моделі, щодо якої бікамералізм уважався доцільним та конструктивним, тому що в Україні величезна влада знаходиться в руках Президента України, а повноваження Верхов­ної Ради України обмежені як конституційно, так і практично.

Ретроспектива питання полягає в тому, що в минулому більшість країн світу мала двопалатні парламенти. Нині двопалатні парла­менти існують в Англії, Італії, США, Франції, Швейцарії, Бразилії, Росії та в інших країнах. Причому, в сучасних державах два види бікамералізму: двопалатні парламенти федеративних держав і дво­палатні парламенти унітарних держав.

Двопалатні легіслатури федерацій утворюються як інструмент забезпечення представництва інтересів суб'єктів федерації через одну із палат (Росія, Австрія, Індія, Німеччина тощо).

Поряд із федераціями двопалатність має місце також у деяких унітарних державах (Японія, Польща, Білорусь, Казахстан, Кир­гизстан, інші). Бікамеральність в унітарних країнах, як правило, аргументується тим, що вона деяким чином підтримує рівновагу інтересів і сил усередині представницького органу, стримуючи за­конодавчу владу, а також, на думку деяких, забезпечує більш відпо­відальну і добротну роботу над законопроектами (помилки однієї палати можуть бути виправлені іншою).

Однак деякі учені-державознавці сходяться на тому, що двопа­латність, як правило, визначається необхідною для федеративних держав, де верхня палата представляє суб'єктів федерації і відстоює їхні інтереси. А щодо унітарних країн, то бікамералізм тут не має під собою належного підґрунтя. Навпаки, двопалатності прита­манні негативні наслідки: вона призводить до обмеження прав ниж-


ньої палати; «роздвоює» представництво; розпорошує, ускладнює, зволікає законодавчий процес. Верхня палата частіше всього є більш консервативною, порівняно з нижньою. Двопалатність не­спроможна на оперативне прийняття необхідного суспільству за­кону, якщо верхня палата в силу консервативного складу, стримує цей процес141.

Переконливу аргументацію нісенітниці і навіть реакційності бікамералізму дав С. Кріппс: «Якщо ми хочемо досягти ефективної демократії, то абсолютно неможливо мати дві палати, що ділять суверенітет держави. Друга палата є або представницькою — в цьо­му разі вона не що інше, як дублікат першої палати, або вона не представляє народ в цілому — в такому разі вона не повинна мати місця в дійсно демократичному парламенті»142.

Процес підготовки і прийняття Конституції України 1996 р. по­значився наявністю різних думок щодо структури Верховної Ради України. Слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній стадії конституційного процесу, коли проект Основного Закону доопрацьовувався в парламенті, а також під час його розгляду на сесії Верховної Ради України і прийняття Конституції України було відкинуто бікамералізм, сконструйований президентським варіан­том проекту Конституції України. Гостра боротьба з приводу струк­тури українського парламенту завершилася побудовою за новою Конституцією України однопалатної Верховної Ради України. З позицій становлення і розвитку парламентаризму в умовах Ук­раїни однопалатний орган народного представництва є більш ба­жаним. У сучасних українських реаліях двопалатна структура цьо­го інституту могла би виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як цілісного законодавчого органу.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізу­вати в розглядуваному контексті світовий досвід конституційної правотворчості і практики побудови парламентів. Він свідчить, що негативні сторони двопалатності, виявлені теоретиками держав­ності, а також сформульовані ними висновки значною мірою гар­монізують із тенденціями розвитку бікамералізму, які склалися після Другої світової війни. Це передусім відмова від верхніх палат, що відбулася у деяких країнах світу, де замість бікамеральних створені однопалатні парламенти143.

У Новій Зеландії в 1950 р. ліквідовано Законодавчу Раду парла­менту; Конституція Данії 1953 р. інституювала однопалатний Фоль-

87


кетинг; в 1971 р. скасовано верхню палату шведського Риксдагу. Конституція Португалії 1976 р. передбачає однопалатну Асамблею Республіки, відмовившись від верхньої палати. Аналогічне явище характерне для Греції. Чинна Конституція 1975 р. закріплює одно­палатний Парламент.

Важливо відзначити, що прибічники бікамералізму в Україні чомусь не оперуюгь наведеним досвідом конституційної правотвор-чості. Заперечення бікамералізму в Україні викликано також дру­гою негативною тенденцією його функціонування, що склалась у деяких країнах. Вона є відносно новою. Йдеться про абсолютно чітко окреслену лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх палат парламенту політиці президентів та урядів (Франція, Німеччина, деякі пострадянські республіки тощо). Зазначимо, що дана тенденція так само, як і розглядувана вище, часто не згадується або замовчується при розгляді питання щодо структури Верховної Ради України.

Становище верхньої палати як інструменту виконавчої влади дуже рельєфно віддзеркалює Конституція Франції 1958 р. Створення другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади вибудувати всередині парламенту механізм, який би проти­стояв Національним Зборам, слугував знаряддям боротьби в ру­ках Президента та уряду проти нижньої палати144.

Конституційно закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 фіксує, що кож­ний законопроект послідовно розглядається в обох палатах до прий­няття ідентичного тексту («законодавчий човник»). Якщо ж пала­ти не дійдуть згоди, прем'єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для підготовки нового тексту з спірних питань. За умови, коли комісії не вдається прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято згідно з передбаченою процеду­рою, уряд після нового читання в обох палатах може вимагати від Національних Зборів прийняти остаточне рішення. Таким чином, Сенат було створено з метою побудови всередині парламенту струк­тури, яка протистояла б Національним Зборам. Творці П'ятої рес­публіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої палати. Сенат потрібен виконавчій владі, щоб гальмува­ти прийняття не бажаних їй законопроектів. Водночас він висту­пає інструментом проведення урядом своїх інтересів у парламенті.


Якщо рішення Сенату не потрібне урядові, він уводить узгод-ясувальну процедуру. Коли ж Національні Збори можуть прийняти це бажані урядові законопроекти, він не втручається у стосунки палат. Навіть за умови прийняття палатами остаточного тексту виконавча влада має важелі впливу на долю закону: право прези­дента зажадати повторного розгляду закону парламентом (ст. 10); право президента та прем'єр-міністра звертатися до Конституцій­ної Ради щодо конституційності прийнятого закону (ст. 61, 62).

Верхня палата конституційно може бути механізмом реалізації інтересів уряду також шляхом прийняття нею законів, оминаючи нижню палату. Такий варіант гарантує Конституція ФРН 1949 р. Згідно зі ст. 81 верхня палата — Бундесрат може прийняти закон в обхід нижньої палати — Бундестагу.

Крім наведених мотивів, надзвичайно важливо, на цьому слід загострити увагу, те, що навіть у державах, які мають двопалатний парламент, останній не розглядається як раціональний і непоруш­ний у разі надзвичайних умов. За таких обставин бікамеральний парламент Німеччини трансформується в однопалатний орган. Важливо зазначити, що відмова за визначених умов від однопалат­ного парламенту має конституційне закріплення. Основний Закон ФРН цілком чітко і недвозначно встановлює: коли ситуація вима­гає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат скликати не­можливо, парламентські повноваження надаються Загальному ко­мітету (ст. 115-а(1), 115-а(2)). Загальний комітет формується завчасно відповідно до ст. 53-а(1) із депутатів Бундестагу та членів Бунгдесрату обома палатами парламенту.

Досвід Німеччини зовсім не зайвий для України через труднощі, яких зазнає республіка у перехідний період, складні і важкі умови життєдіяльності суспільства та держави.

А що ж молоді суверенні держави, котрі створені на теренах ко­лишнього Союзу РСР? Спочатку конституції н«вих країн закріп­ляли однопалатні органи законодавчої влади, крім Російської Фе­дерації, де двопалатність зумовлена класичною основою — феде­ративним устроєм. Проте вже через 2—3 роки у деяких молодих суверенних країнах становище радикально змінилося. Республіки Казахстан, Білорусь, Киргизстан відмовилися від однопалатності і сприйняли бікамералізм.

Системний аналіз змін, що відбулися у названих республіках, на нашу думку, дає достатні підстави зробити висновок про прямий

89

 

та тісний зв'язок (вплив) між тенденцією посилення влади прези-дентури в механізмі поділу влади і реформуванням однопалатних парламентів у двопалатні. Подібна еволюція парламентської струк­тури втілює і віддзеркалює той факт, що введення бікамералізму здійснюється під впливом (тиском) виконавчої влади в особі глави держави. Порівняльно-правовий аналіз конституційного регулю­вання відносин у системі поділу влади абсолютно рельєфно пока­зує органічний зв'язок між тенденцією зростання ролі президенту-ри в державному механізмі і впровадженням бікамералізму. Даний висновок насамперед аргументується змінами основних законів структурного характеру.

Конституція Республіки Казахстан 1993 р.145 закріплювала од­нопалатну Верховну Раду. Стрімке нарощування елементів транс­формування інституту президента у надвладу кардинально зміни­ло організацію державної влади, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула однопалатну Верховну Раду та інституюва-ла інший орган — парламент, що складається з двох палат: Сенату і Мажилісу. Водночас переглянута і структура Конституції, яка чітко віддзеркалює тенденцію посилення виконавчої влади за рахунок послаблення представницького органу народу. Якщо Конституція 1993 р. «відкривала» розділ III «Держава, її органи і інститути» гла­вою 12 «Верховна Рада», за якою йшла глава 13 «Президент», то Конституція 1995 р.146 відкинула наведену послідовність. Даний акт конституює систему поділу влади, починаючи з розділу III «Пре­зидент». Парламенту ж відведено розділ IV.

Надалі тотожні процеси відбулись у республіці Білорусь. Кон­ституція 1994 р.147 закріплювала однопалатну Верховну Раду, яка визначалась найвищим представницьким постійно діючим і єди­ним законодавчим органом державної влади (сг. 79). Провідне місце Верховної Ради в системі державної влади Білорусі з точки зору структури Основного Закону виражалося в тому, що розділ «Зако­нодавча, виконавча і судова влада» розпочинався главою «Верхов­на Рада Республіки Білорусь». Конституція 1996 р.148 радикально змінила статус загальнодержавного представницького органу, його структуру, найменуванЕія. Основний Закон конституював парла­мент — Національні Збори, відмовившись від назви «Верховна Рада». Замість однопалатного Конституція встановила двопалат­ний парламент, який складається із Палати представників і Ради

90


Республіки (ст. 90). Зниження ролі органу народного представниц­тва порівняно з Конституцією 1994 р. визначає насамперед черго­ве місце парламенту в структурі Конституції 1996 р. Розділ «Пре­зидент. Парламент. Уряд. Суд» розпочинається главою «Президент Республіки Білорусь». Парламент тепер переміщений з першого на друге місце (гл. 4).

Конституція Киргизької Республіки 1993 р.149 інституювала Пре­зидента таким чином, що він зайняв перше місце у системі поділу влади (гл. 3). Вищий представницький орган — Жогорку Кенеш за черговістю у тексті Основного Закону був наступним після Прези­дента (гл. 4). Однак тенденція посилення президентури конституцій­но закріплена шляхом змін і доповнень Основного Закону 1996 р.150, які водночас відкинули однопалатний Жогорку Кенеш і сконстру­ювали його бікамеральним (ст. 54). Нині він складається із двох палат: Законодавчих зборів, що обираються із 35 депутатів на ос­нові представництва інтересів всього населення республіки і Зборів народних представників у складі 70 депутатів, що обираються на основі представництва територіальних інтересів.

Х#ча глава, присвячена Президенту, структурно очолювала гла­ви, що закріплювали організацію державної влади, ще в тексті Кон­ституції 1993 р., однак із введенням двопалатності в 1996 р. інсти­тут, який нас цікавить, радикально змінився. Конституційно-пра­вовий статус Президента надзвичайно посилився. Це втілює ст. 42, яка «відкриває» главу «Президент» і нормативно закріплює визна­чення Президента. Порівняно з первинною редакцією ст. 42, що містилась в Конституції 1993 р., нині доповнюється деякими еле­ментами, яких у попередньому визначенні Президента не було. Чинна редакція характеризує Президента як главу держави і най­вищу посадову особу Киргизької Республіки, символ єдності наро­ду і державної влади, гарант Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Президент визначає основні напрямки внутрішньої і зовнішньої політики, приймає заходи по охороні суверенітету і те­риторіальної цілісності Киргизстану, забезпечує єдність і спад­коємність державної влади, узгоджене функціонування і взаємодію Державних органів, їхню відповідальність перед народом.

На відміну від первинної редакції Конституції 1993 р. введення Двопалатності позначилося наділенням Президента масштабним комплексом повноважень у законодавчій сфері, могутніми важеля­ми впливу (тиску) на Жогорку Кенеш в цілому або палати.

91


В результаті конституційної реформи Основний Закон закріпив інститут делегованого законодавства. Згідно зі ст. 68 Палати Жо-горку Кенеш можуть делегувати свої законодавчі повноваження Президенту на строк до одного року. Водночас названа стаття зак­ріплює, що законодавчі повноваження переходять до Президента у разі розпуску палат Жогорку Канеш. Вони здійснюються Прези­дентом шляхом видання указів, які мають силу закону.

Могутнім важелем не тільки впливу на парламентську діяльність, а й на саме існування Жогорку Кенеш є президентське право роз­пуску парламенту. Підкреслимо, що саме запозичення бікамераль-ності супроводжувалося конституційним розширенням прав і мож­ливостей Президента щодо розпуску парламента чи його палат. Якщо в первинній редакції Конституція 1993 р. передбачала лише одну підставу для дострокового розпуску вищого представницько­го органу, а саме — за результатами загальнонародного референ­думу (ст. 46), то змінений Основний Закон надзвичайно загострює становище парламенту. Він передбачає право Президента достро­ково розпустити Законодавчі збори, чи Збори народних представ­ників, чи водночас обидві палати Жогорку Кенеша (ст. 63). Кон­ституційно формулюються такі підстави розпуску парламенту або палат: 1) за результатами референдуму; 2) у разі трьохразової відмо­ви дати згоду на призначення Прем'єр-міністра; 3) іншої кризи, викликаної протиріччями між палатами Жогорку Кенеша, однією або обома палатами й іншими гілками державної влади.

Сконструйована конституційна модель розпуску парламенту (палат) потенційко загрожує існуванню вищого представницького органу, зумовлює його залежність від Президента, який підносить­ся над парламентом.

Проведений аналіз, що виявляє наявність найтіснішого зв'язку між тенденцією посилення президентури за рахунок послаблення ролі парламенту і зменшення його значення в державному механізмі та впровадженням бікамералізму, в загальних рисах має багато спільного з відповідними процесами інших країн.

Конституція Казахстану 1995 р., Конституція Білорусі 1996 р. прямо наділяють президентів повноваженнями у сфері парламен­тських прерогатив. По-перше, шляхом введення інституту делего­ваного законодавства. Звернемо увагу, що це питання вирішується за ініціативою президентів. Згідно з п. 4 ст. 53 Конституції Казах­стану Парламент на сумісному засіданні палат за ініціативою Пре-

92


зидента двома третинами голосів управі делегувати йому законо­давчі повноваження на строк до одного року. Уданому разі Прези­дент видає закони (ст. 45). Інший інструмент первинного регулю­вання супільних відносин главою держави передбачає п. 2 ст. 61 Конституції. Вона закріплює президентське право визначати пріо­ритетність та невідкладність розгляду законопроектів, внаслідок чого парламент зобов'язаний розглянути їх у місячний строк після внесення. У разі невиконання даної вимоги Президент управі ви­давати укази, що мають силу закону.

Подібні механізми прямого регулювання суспільних відносин Президентом конструює Конституція Білорусі 1996 р. Вона впро­ваджує делеговане законодавство. При цьому ініціатором консти­туційно визначається Президент. За його пропозицією законом, прийнятим більшістю не менше трьох п'ятих голосів від повного складу палат, Президенту можуть делегуватися законодавчі повно­важення на видання декретів, що мають силу закону (ст. 101). При­чому строк даного повноваження Конституція не визначає.

Другий спосіб здійснення Президентом законодавчої функції також передбачає видання декретів, що мають силу закону. Вони видаються відповідно до ст. 101 за умови необхідності та невідклад­ності і на протязі п'яти днів повинні розглядатися Палатою пред­ставників, а потім Сенатом, засідання яких спеціально скликають­ся Президентом. Названі декрети зберігають силу, якщо вони не відмінені палатами.

Отже, впровадження бікамеральності супроводжується створен­ням конституційних механізмів безпосереднього первинного нор­мативного регулювання суспільних відносин одноосібними орга­нами — президентами. Тим самим; змінюється, порушується прин­цип поділу влади, оскільки президентура виконує парламентську функцію.

Президентура одержала могутні важелі не тільки впливу на пар­ламентську діяльність, а й на саме існування парламентів завдяки жорсткій модифікації інституту розпуску парламентів (палат), суть якої полягає у відкритті виконавчій владі надзвичайно широких можливостей для ліквідації вищих представницьких органів наро­ду шляхом їхнього розпуску. Підтвердимо викладене посилання на Конституцію Казахстану. Президент Казахстану вправі розпусти­ти Парламент у випадках: вираження Парламентом вотуму недо­віри Уряду; двохразової відмови на призначення Прем'єр-міністра;

93


політичної кризи внаслідок неподоланих розбіжностей між пала­тами парламенту або парламентом та іншими гілками державної влади (ст. 63).

Новітні конституції пострадянських держав, які впроваджують бікамералізм, як це не дивно, сприйняли розглядувану вище анти­демократичну тенденцію розвитку двопалатних парламентів, суть якої в підкоренні верхньої палати другій гілці влади (Франція, ФРН).

Чинні конституційні моделі законодавчої влади переконливо підтверджують наявність наведеного запозичення. В Основному Законі Республіки Казахстан 1995 р. верхня палата заснованого ним двопалатного представницького органу замість попереднього од­нопалатного змодельована таким чином, що Сенат є потужною перешкодою на шляху прийняття схваленого нижньою палатою (Мажилісом) законопроекту. Це досягається передбаченими Кон­ституцією процедурними нормами, що забезпечують дійсну пере­вагу верхньої палати над нижньою. Згідно з п. 4 ст. 61 законопро­ект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості депутатів Мажилісу, передається до Сенату, де розглядається у строк, що не перевищує шістдесяти днів. Коли його прийнято більшістю голосів від загального складу Сенату, то він стає законом і протягом деся­ти днів передається на підпис Президентові. У разі ж його відхи­лення проект повертається до нижньої палати. За умови схвалення проекту останньою, тепер уже більшістю в дві третини голосів, він знову передається до Сенату для обговорення і голосування. По­вторно відхилений проект закону не може бути знову внесений у період роботи тієї самої сесії. Таким чином верхня палата є механіз­мом послаблення нижньої палати.

Водночас сенат виступає знаряддям виконавчої влади в прове­денні її політики. Бікамеральність, як свідчить аналіз її модифікацій, не сприяє прискоренню законодавчого процесу, оскільки законо­проект, прийнятий однією палатою, передається в іншу палату. Якщо остання його не схвалює, процедура затягується. Крім зволі­кання, можливе навіть блокування прийняття закону, в якому не зацікавлені органи виконавчої гілки.

Досліджувані негативні тенденції і явища чітко і всебічно віддзер­калює модифікація законодавчого процесу, сконструйована біло­руською Конституцією 1996 р.

94


Загальне правило полягає в тому, що законопроект стає зако-" ном, якщо він приймається Палатою представників і схвалюється Сенатом більшістю від певного складу кожної палати. Законопро­екти, прийняті Палатою представників, у п'ятиденний строк пере­даються в Сенат, який має розглянути його у строк, що не переви­щує двадцяти днів. Закон уважається схваленим, якщо за нього проголосувала більшість від певного складу Сенату, або, якщо на протязі двадцяти днів, а коли законопроект терміновий — десяти днів із дня внесення він не був розглянутий Сенатом. Уразі відхи­лення законопроекту Сенатом палати можуть створити узгоджу-вальну комісію, яка формується на паритетній основі для подолан­ня розбіжностей, що виникають.

Текст законопроекту, вироблений узгоджувальною комісією, представляється на схвалення обох палат.

Якщо ж узгоджувальна комісія не приймає узгоджувальний текст законопроекту, Президент або за його дорученням Уряд можуть вимагати, що Палата представників прийняла остаточне рішення. В такому разі закон вважається прийнятим за умови, коли за нього проголосувало не менш ніж три п'ятих від певного складу Палати представників.

Закон, прийнятий Палатою представників і схвалений Сенатом, або прийнятий Палатою представників у порядку, наведеному вище, представляється в десятиденний строк Президенту на підпис. Президент підписує закон на протязі двотижневого строку.

За умови незгоди з текстом закону Президент повертає його зі своїми зауваженнями в Палату представників, яка повинна його розглянути на протязі тридцяти днів. Якщо вона приймає закон більшістю в дві третини голосів, він направляється Сенату у п'яти­денний строк. Сенат має також повторно розглянути закон в двад-цятиденний строк. Закон вважається прийнятим, якщо він схвале­ний не менш ніж двома третинами голосів від повного складу Сенату. Після подолання президентського вето обома палатами Президент підписує закон в п'ятиденний строк.

Наведена модель бікамеральної законотворчості надзвичайно ускладнює процедуру прийняття закону, не сприяє динамізації за­конодавчої діяльності парламенту, розпорошує законодавчий орган як цілісне утворення, що має чітке соціальне призначення — зако­нодавче регулювання відносин, що складаються в суспільстві.

95


Розглядуваний нами новітній бікамералізм, на жаль, запозичив інші негативні ознаки двопалатності, що виникли в деяких держа­вах раніше. Зупинимось на характеристиці різних способів легіти­мації палат, що істотно доповнює важелі впливу виконавчої влади на сенаторів, використання верхньої палати як знаряддя проведен­ня рішень президентів та урядів, приниження ролі нижньої палати.

Відповідно до ст. 50 Конституції Казахстану до Сенату входять депутати, які обираються по два представники від кожної області, міста республіканського підпорядкування і столиці республіки. Сімох депутатів Сенату, крім того, призначає Президент. Спосіб створення нижньої палати кардинально відрізняється від наведе­ного вище. Депутати Мажилісу (67 депутатів) обираються за одно­мандатними територіальними виборчими округами. Зрозуміло, що встановлений порядок формування Сенату містить в собі потенційні можливості для Еіикористання його Президентом та урядом з ме­тою проведення у парламенті Казахстану своїх інтересів.

Антидемократична тенденція ущімлення бікамералізмом повно­важень нижньої палати і надзвичайного ускладнення та зволікан­ня процедури розгляду і прийняття законів була закріплена Кон­ституцією Казахстану 1995 р., а роком пізніше одержала втілення також у Конституції Республіки Білорусь 1996 р. Водночас назва­ний Основний Закон вводить такий інструмент обмеження Сена­том Палати представників, як різний порядок легітимації палат. Палата представників у складі 110 депутатів згідно зі ст. 91 Кон­ституції обирається на засадах загального, вільного, рівного, пря­мого виборчого гсрава при таємному голосуванні. Сенат, який виз­начається палатою територіального представництва, формується наступним чином. Від кожної області та міста Мінська в Сенат вхо­дить по дев'ять сенаторів. Шість сенаторів від кожної області та міста Мінська обираються таємним голосуванням на засіданнях депутатів місцевих рад депутатів базового рівня кожної області та міста Мінська. Одна третина сенаторів призначається Президен­том Республіки Білорусь. Конституція проголошує, що особи, які раніше займали пост Президента, є сенаторами пожиттєво, якщо вони від нього не відмовляються.

Зазначений механізм формування верхньої палати викликає за­перечення. Він забезпечує склад сенату, який потенційно гарантує вплив, а то й тиск на них із боку президента з метою проведення через парламент своєї політики. Різко негативно слід оцінити при-

96


значення сенаторів президентом. Як пише В.Є. Чиркін, воно підриває принцип поділу влади, є недемократичним за своєю сут­тю, оскільки глава держави частину корпусу формує на свій роз­суд151.

Усупереч негативним тенденціям світової конституційної зако­нотворчості, що характеризують післявоєнний та новітній бікаме-ралізм, президентура намагалася впровадити його і в Україні. У формалізованому вигляді це втілювалось у деяких проектах но­вої Конституції, у тому числі й тих, що виходили з Конституційної комісії. Особливо наполегливо ідея двопалатного парламенту на­саджувалася виконавчою владою у зв'язку з проектом Основного Закону в редакції 24 лютого 1996 р. Офіційно це був проект Кон­ституційної комісії, але назва «президентський», що утвердилася в періодичній пресі та виступах народних депутатів, відбивала той факт, що з точки зору складу Конституційної комі сії перевага була на боці Президента. Ця обставина, так само, як і те, що Президент був співголовою Конституційної комісії, цілком закономірно ек­страполювалася на зміст проекту Основного Закону, який вибудо­вував конституційно-правовий статус, з одного боку, всевладного глави держави, а з іншого — безпорадного, безвладного бікаме-рального парламенту.

Парламент — Національні Збори, фіксувала ст. 72 названого проекту Конституції, складається з двох палат: Палати депутатів і Сенату. Проект передбачав гарантії примату верхньої палати над нижньою, багато в чому аналогічні конституціям держав, аналіз яких зроблено вище. їхня сукупність загрожувала зруйнуванням законодавчого органу як цілісного, єдиного утворення. Сенат мо­делювався механізмом, який забезпечував неможливість подолан­ня парламентом політики Президента України і Кабінету Міністрів України, що в умовах і без того слабкого українського парламен­таризму, наступу на нього структур виконавчої влади мало анти­демократичну спрямованість.

Двопалатні Національні Збори, усередині яких — Сенат, прямо і опосередковано зазнавав впливу, а то й зовсім був підпорядкова­ний виконавчій владі, з точки зору прогнозу розвитку парламен­тських інститутів в Україні були би неприйнятні і навіть небезпечні. Зроблений висновок із точки зору світового досвіду аргументуєть­ся наявністю негативних тенденцій і недоліків, властивих бікаме-ральним парламентам багатьох країн.

97


Заперечуючи авторам, які сповідують бікамералізм в Україні, важливо і необхідно зупинитися на внутрішніх умовах та переду­мовах, які могли б створити сприятливий грунт для збільшення шкідливих наслідків у разі реалізації ідеї про застосування двопа­латного парламенту. В такому сенсі на спеціальну увагу заслуговує аспект співвідношення першої і другої гілок влади, який у дослід­жуваному контексті переважно оминається. Зміст і спрямованість цих відносин переконливо засвідчують і підтверджують, що на на­шому грунті двопалатний парламент був би випробуваним знаряд­дям натиску виконавчої влади на національний представницький орган, перетворення його на безвільне і безпорадне утворення. Така перспектива гарантувалася не тільки нормами президентського проекту Конституції. Вона була підготовлена практикою взаємовід­носин законодавчої та виконавчої гілок влади протягом кількох років, які передували прийняттю нової Конституції України. А після прийняття чинного Основного Закону і Верховна Рада України, і Президент України зберегли свої повноваження, вибори нових органів не проводилися. Еволюція відносин між Верховною Радою України і Президентом України була позначена зростанням дра­матизму парламентських інститутів.

Починаючи з 1992 р., Президент України і Кабінет Міністрів України постійно в різних формах вимагали делегувати їм частину законодавчих повноважень, імманентно притаманних Верховній Раді України та закріплених за нею конституційно. При цьому ви­конавча влада неодмінно досягала своєї мети, але позитивного ефек­ту це не мало. Однак наступальність, натиск виконавчої влади зро­стали. Слід наголосити, іцо саме ця спрямованість другої гілки була причиною появи такого антиконституційного акта, яким був Кон­ституційний Договір, укладений між Верховною Радою України і Президентом України, на порушення Основного Закону і піднесе­ний над ним152.

У контексті заперечення бікамералізму оперування Конституцій­ним Договором винятково значуще і на цьому слід наголосити. Адже аналогу згаданому акту в країнах світу немає. Конституцій­ний Договір уособлює не тільки безпрецедентне вилучення у пред­ставницького органу нар оду (сторони договору) закріплених за ним Основним Законом загальновизнаних світом прерогатив та наділен­ня Президента (другої сторони) величезною компетенцією, що включає сфери всіх трьох гілок влади. Договір містив руйнівний

98


потенціал знекровлення парламентських інститутів не тільки на час його дії. Негативні наслідки цього антиконституційного акта по­ширюються і на перспективу. Верхня палата Національних зборів, за ідеєю розробників президентського проекту Основного Закону, мала бути знаряддям, яке перешкоджало б укоріненню парламен­таризму також в умовах дії нової Конституції України. Зміцнілі і сформовані стійкі важелі послаблення законодавчої влади виконав­чими структурами, сформована антидемократична тенденція при­ниження ролі Верховної Ради України в механізмі держави і зрос­тання за її рахунок інституту президента — ці передумови були добре підготовленим грунтом, щоб запровадження бікамералізму насамперед слугувало виконавчій владі для реалізації нею своєї політики шляхом використання Сенату, оскільки конституційні формули гарантували його підпорядкування лінії Президента Ук­раїни і Кабінету Міністрів України. Намічене рішення, таким чи­ном, реально загрожувало становленню і розвиткові українського парламентаризму, поза яким не могло бути розвитку свободи осо­би і свободи суспільства.

Важливо зазначити, що ідея бікамералізму щодо специфічних умов і конкретних реалій України була відкинута Міжнародним юридичним форумом «Нова Конституція України — шлях до ут­вердження української державності» (січень 1996 р.), про що допо­відалося народним депутатам на сесії Верховної Ради України. Не­гативне ставлення до проблеми, яка нас цікавить, виражалося також в інших формах («круглі столи», семінари, прес-конференції, публі­кації).

Враховуючи всебічні обставини, Верховна Рада України на стадії парламентського доопрацювання проекту Конституції і обговорен­ня його на сесії відхилила ідею бікамералізму, закріпивши в ново­му Основному Законі український парламент однопалатним орга­ном, конституційний склад якого — 450 народних депутатів Украї­ни.

Постконституційний період переконливо засвідчив, що і в умо­вах Основного Закону України 1996 р. вшсонавча гілка влади зазі­хає на парламентські прерогативи насамперед шляхом широкого вторгнення в законодавчу сферу Верховної Ради України. Більше того, порівняно з попередніми роками, після прийняття чинного Основного Закону вплив (тиск) Президента України на законодав­чу владу не тільки не послабився, а надзвичайно посилився. Це дося-

99


гається як за рахунок більш широкого використання інструментів, відомих доконституційному періоду, так і завдяки застосуванню нових важелів, гарантованих чинним Основним Законом.

Щодо першого, то це — розширення практики застосування Президентом України права вето на прийняті парламентом зако­ни, що за певних умов перетворює главу держави в домінантний орган, який остаточно вирішує долю закону, перетворюючи його в юридичне ніщо, тим самим перекреслюючи роботу законодавчої влади та її результати, формалізовані в прийнятих законах.

У доповнення до зазначеного, в постконституційний час втру­чання Президента України в парламентську сферу досягло небаче­них раніше масштабів також завдяки застосуванню нових засобів. Це, по-перше, на.цто інтенсивне використання передбаченого п. 4 Перехідних положень Конституції України права видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами. Про масштабність обсягу указної нормотворчості на підставі п. 4 Перехідних поло­жень Конституції України красномовно свідчить те, що на протязі останнього року дії зазначеного правила (друге півріччя 1998 р. — перше півріччя 1999 р.) Президевт України видав 140 указів. Обме­жуючись в цьому зв'язку лише аспектом взаємовідносин Верховної Ради України і Президента України, зазначимо, що надмірність указної нормотворчості негатиЕно впливає на роботу Верховної Ради України, оскільки парламент змушений витрачати багато часу внаслідок видання указів. Як зазначав Голова Верховної Ради III скликання О.М. Ткаченко, частину указів видано з порушенням Конституції України, мало опрацьовано, без належного обгрунту­вання, і, як свідчить аналіз, здійснений парламентськими комітета­ми, вони швидше можуть завдати шкоди державі, аніж принести користь153.

Інший засіб впливу Президента України на законодавчу діяльність Верховної Ради України, невідомий доконституційному періоду, пов'язується з Конституційним Судом, який в Україні вперше було сформовано тільки після прийняття Конституції України 1996 р. Із введенням названої інституції в законодавчому процесі з'явилися невідомі раніше відносини і наслідки. Передусім зупинимося на відносинах, які виникають на базі реалізації Президентом України свого конституційного права на звернення в Конституційний Суд України з питань про відповідність Конституції України законів, інших правових актів Верховної Ради України (ст. 150). Дана нор-

100


І


ма трансформується в практику. Підкреслимо, що зазначене поши­рюється також на закони, щодо яких Верховна Рада України подо­лала президентське вето, після чого вони набрали чинності. Виок­ремимо закон, спрямований на захист соціальних прав майже всього населення України, — про тимчасову заборону підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги і тарифів на проїзд у громадсько­му транспорті. Конституційний Суд України визнав його таким, що не відповідає Конституції України. Рішення Конституційного Суду України згідно зі ст. 150 Основного Закону є остаточним. Тим самим, остаточно долю прийнятого Верховною Радою України за­кону навіть після складної, напруженої та тривалої процедури по­долання народними депутатами вето Президента України на на­званий закон, вирішував не парламент, а Конституційний Суд України за зверненням Президента України.

Осмислюючи проблему структури українського парламенту в контексті сучасних реалій, необхідно чітко відповісти на запитан­ня щодо суб'єктів, що ініціюють впровадження двопалатності.

Як вище зазначалося, лінія на побудову бікамерального парла­менту проводилася президентурою у період підготовки Конституції України 1996 р. Зазначимо, що в постконституцшний час принцип двопалатності знову ініціюється виконавчою владою.

Прослідкуємо лініїо Президента України, виражену у його вис­тупах. У листопаді 1998 р. Президент України висловив думку, що, коли Верховна Рада України неспроможна сформувати у своєму складі більшість, то вона повинна або розпуститися, або передава­ти законодавчі права Президенту України чи Кабінету Міністрів України154.

На прес-конференції з журналістами регіональних засобів масо­вої інформації (грудень 1998 р.) Л.Д. Кучма сказав, що Україні по­трібен двопалатний парламент155. Про повернення до ідеї двопа­латності говорилось у виступі Президента України на Загально­національному форумі єднання демократичних сил (березень 1999 р.)156 тощо.

Отже, є достатні підстави, що здійснений аналіз модифікацій бікамеральності показує, що їй властиві великі недоліки, навіть бар'єри у здійсненні парламентом притаманної йому функції прий­няття законів. Двопалатність не тільки не динамізує, а нерідко уск­ладнює, а то й перешкоджає оперативному створенню необхідного законодавчого забезпечення розвитку відповідних суспільних відно-

101


син. Звідси — безпідставність аргументації прибічників сенату, які вбачають у ньому інструмент прискорення законодавчої діяльності та підвищення якості законів.

Двопалатність виступає знаряддям посилення ролі президенту-ри в державному механізмі і послаблення ролі представницького органу народу. Заперечення бікамералізму, зрозуміло, не означає відсутності недоліків у законодавчій діяльності однопалатної Вер­ховної Ради України. Проте їх усунення, динамізація законодавчо­го процесу можливі і необхідні поза переглядом принципу однопа-латності вищого представницького органу народу. Величезні резерви підвищення ефективності діяльності Верховної Ради Украї­ни асоціюються, зокрема, з радикальним удосконаленням роботи з підготовки проектів законів, гострою вимогою підвищення якості проектів законів, які виносяться на розгляд Верховної Ради Украї­ни суб'єктами права законодавчої ініціативи, особливо з боку ви­конавчої влади.

Величезне значення м;ає забезпечення спадкоємності конститу­ційної правотворчості, моделей державно-правових інститутів, на­самперед парламентських. Поступово спадає автоматичне сприй­няття іноземних інститутів в якості еталонів. Все чіткіше виявляється загальна закономірність додержання правоспадкоємності як в на-ціонально-державному, гак і світовому масштабах. Правовий лан­цюг не розривається, а несе у собі цінності минулого, сучасного та майбутнього.

Правоспадкоємність усередині і зовні держави забезпечує без­перервність дії права і той зв'язок явищ та процесів, який необхід­ний для стійкості суспільства, держави і нормальної життєдіяль­ності громадян157. Звертаючись до досліджуваної проблеми крізь призму спадкоємності, слід підкреслити, що однопалатний парла­мент — характерна риса українських конституцій.

Перша українська Конституція— Конституція Української На­родної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), яка хоч і не набрала чинності, але була прийнята Централь­ною Радою 29 квітня 1918 р., закріплювала однопалатний верхов­ний орган влади УНР — Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу і обираються загальним, рівним, безпосереднім, таємним і пропорціональним голосуванням всіх, хто користується громадськими, політичними правами в Ук­раїні і в них судово не обмежений (ст. 22, 27).

102


І


Однопалатна структура Верховної Ради України закріплювала­ся Конституцією УРСР 1937 р. і Конституцією УРСР 1978 р., в тому числі в процесі її затяжної реформи.

Чинна Конституція України продовжує національну традицію конституційної правотворчості. Модель однопалатної Верховної Ради вибудована на основі реалізації принципу спадкоємності вітчизняної конституційної регламентації.

Зі свого складу Верховна Рада України обирає Голову Верхов­ної Ради України, першого заступника та заступника Голови Вер­ховної Ради України. Голова Верховної Ради України проводить засідання парламенту, організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України, представляє парламент у зносинах з іншими органами державної влади України та органа­ми влади іноземних країн, організовує роботу апарату Верховної Ради України, підписує акти, які приймає Верховна Рада України.

Важлива роль у здійсненні компетенції Верховної Ради України належить її комітетам. Конституція України не містить переліку цих органів. Він затверджується Верховною Радою України.

Верховна Рада України III скликання мала у своєму складі 23 комітети Верховної Ради України: з питань правової політики; дер­жавного будівництва та місцевого самоврядування; соціальної політики та праці; охорони здоров'я, материнства та дитинства; молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму; науки і освіти; культури і духовності; економічної політики, управління на­родним господарством, власності та інвестицій; з питань бюджету; з питань фінансів і банківської діяльності; промислової політики і підприємництва; паливно-енергетичного комплексу, ядерної політи­ки та ядерної безпеки; будівництва, транспорту і зв'язку; аграрної політики та земельних відносин; у закордонних справах; екологіч­ної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорно­бильської катастрофи; законодавчого забезпечення правоохорон­ної діяльності; боротьби з організованою злочинністю і корупцією; національної безпеки і оборони; Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України; свободи слова та інфор­мації; прав людини, національних меншин і міжнаціональних відно­син; у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів158.

Система комітетів Верховної Ради України III скликання вик­ликала ґрунтовну і справедливу критику в юридичній літературі159. Велика кількість названих інституцій не узгоджувалася належним

103


чином ні з функціональним, ні з галузевим принципами їхнього формування, внаслідок чого спричинялись значні недоліки в органі­зації їх роботи. Сфери відання комітетів не мають чітких меж, що викликало дублювання, малоефекгивність результатів їхньої роботи.

Кардинальне підвищення ролі комітетів Верховної Ради Украї­ни, по-перше, потребує оптимізації їхньої системи як за рахунок зменшення кількості комітетів, так і чіткого додержання функціо­нальних і галузевих принципів визначення сфери діяльності кож­ного комітету. По-друге, вдосконалення діяльності комітетів по­в'язується з неухильним виконанням норм чинної Конституції України. Чи не в першу чергу йдеться про жорстке додержання ви­моги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Той факт, що навіть голови комітетів Верховної Ради України ХШ скликання порушували принцип несумісності депу­татського мандата і працювали на постійній основі в президентсь­ких і урядових сіруктврах, в тому числі посідали високі посади, вельми негативно позначався на діяльності комітетів — органів Верховної Ради України, одна із функцій якої — здійснення парла­ментського контролю за органами виконавчої влади.

Третій напрям підвищення ролі розглядуваних інституцій — розширення і укріплення конституційних основ їхньої діяльності. Необхідно радикально посилити роль і можливості комітетів у ре­алізації відповідних повноважень Верховної Ради України. На відміну від реформованої Конституції УРСР 1978 р. (ст. 109), чин­ний Основний Закон різко скоротив конституційні кордони діяль­ності комітетів Верховної Ради України. Ст. 89 обмежується фор­мулою «Комітети Верховної Ради здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України». Конституція України не включає до комітетської сфери необхідність їхнього сприяння Вер­ховній Раді України у здійсненні парламентського контролю. Звідси — пропозиція про доповнення ст. 89 Конституції України відпові­дним записом. Дане положення має одержати детальне правове регулювання в новому Регламенті Верховної Ради України.

Не дивлячись на зазначені недоліки системи комітетів, Верхов­на Рада України IV скликання (2002—2006 рр.) практично залиши­ла її незмінною. В травні 2002 р. парламенти затвердив перелік 23 комітетів Верховної Ради України160, аналогічний наведеному вище. Відміна полягає в тому, що Верховна Рада України IV скликання

104


7 червня 2002 р. доповнила перелік комітетів ще одним комітетом — комітетом з питань європейської інтеграції161. Таким чином, у Вер­ховній Раді України IV скликання — 24 комітети. Крім того, ство­рена Спеціальна контрольна комісія з питань приватизації.

Для створення кожного комітету Верховної Ради України необ­хідна визначена кількість народних депутатів. Згідно з постановою Верховної Ради України від 15 травня 2002 р. «Про кількісний склад комітетів Верховної Ради України четвертого скликання»162 до скла­ду кожного з комітетів Верховної Ради України четвертого скли­кання на момент створення може входити не менше 10 і не більше 25 народних депутатів. На сесії Верховної Ради України обирають­ся голови і перші заступники голів комітетів Верховної Ради Ук­раїни.

Комітети Верховної Ради України — постійні органи парламен­ту. Верховна Рада України може створювати також свої тимчасові органи — комісії. Конституційно передбачаютьсякомісіїдвохвидів. По-перше, спеціальні тимчасові комісії у межах парламентських повноважень із метою підготовки і попереднього розгляду питань. По-друге, тимчасові слідчі комісії які створюються для проведен­ня розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Тим­часові слідчі комісії створюються, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради Украї­ни. Конституція України встановлює правило, відповідно до якого «висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішаль­ними для слідства і суду» (ст. 89). Згідно з даною статтею організа­ція і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тим­часових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.

Розділ IV Конституції України — «Верховна Рада України» містить ст. 98, яка закріплює нову інституцію — Рахункову пала­ту. Вона встановлює: «Контроль за використанням коштів Держав­ного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата». Закон про Рахункову палату163 після редакцій­ного уточнення та виключення відповідних положень у зв'язку з рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 р. № 7-ЗП щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» визначає статус нововведеної інституції наступним чином: «Рахун­кова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюєть-

105


 



ся Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний Щ. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких органів держави. Призначення на посаду та звільнення з посад Голови та інших голів Рахункової палати здійснюються Верховною Радою України. Дане повноваження закріплюється за Верховною Радою України Конституцією України (п. 10 ст. 85).

Розділ IV Конституції України — «Верховна Рада України» включає ще один інститут, що вперше конституюється чинним Ос­новним Законом. Він закріплюється у ст. 101: «Парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини». Крім наведеного, конституційно визначається, що призначення на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та звільнення з посади — компетенція Верховної Ради України (п. 17 ст. 85). Конституція України також передбачає заслуховування Вер­ховною Радою України щорічних доповідей Уповноваженого Вер­ховної Ради України з пріав людини про стан дотримання та захис­ту прав і свобод людини в Україні (п. 17 ст. 85).

Конституційні основи доповнює Закон України «Про Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р.164 Відповідно до даного акта правовий статус Уповноваже­ного визначається наступним чином. Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, закона­ми України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про державну службу». Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших органів та посадових осіб. Повно­важення Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені уразі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), введення військового або надзвичай­ного стану в Україні, чи в окремих місцевостях (ст. 4).

Аналіз діючого правового регулювання дає підстави для виснов­ку, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не є органом Верховної Ради України. Водночас правовий статус Уповноваженого містить цілий комплекс складових, які втілюють органічний зв'язок даної інституції з парламентом України. Пере­раховані суб'єкти характеризуються тим, що вони закріплені Кон­ституцією України.

Аналізуючи структуру Верховної Ради України, необхідно відзначити, що її складовою є також суб'єкти, які чинна Конститу-

106


ція України не закріплює. Це нові елементи парламентської струк­тури — депутатські фракції та депутатські групи. Названі форму­вання багато в чому ще не пройшли стадію становлення. Кількість цих депутатських об'єднань, також, як і чисельність фракцій і груп постійно змінюється. Наприкінці 2001 р., наприклад, у Верховній Раді України III скликання було 11 фракцій, які мали різний кількісний склад народних депутатів: КПУ — 113; СДПУ(о) — 36; Батьківщина — 26; Українського народного руку — 22; партії «Демсоюз» — 18; партії зелених — 15; «Лівий центр» — 17; «Яб­луко» — 16; НДП — 17; Народного руху України — 14; «Рефор-ми-Конгрес» —14.

У своєму складі Верховна Рада України також мала три депу­татські групи: «Трудова Україна» — 45 народних депутатів; «Регіони України» — 25 і «Солідарність» — 21. Верховна Рада України IV скликання поки що зберігає характеристику депутатських фракцій та депутатських груп як об'єднань, що піддаються змінам.

На першій сесії Верховної Ради України IV скликання було ство­рено шість депутатських фракцій згідно з результатами виборів, що відбулися 31 березня 2002 р.: «Єдина Україна»; «Наша Украї­на»; КПУ; СДПУ(о); СПУ; БЮТ. Проте доволі блискавично пішов процес змін початкових рішень. На основі шести політичних партій та блоків, які увійшли до складу законодавчого органу за резуль­татами виборів, під кінець першої сесії Верховної Ради України IV скликання було сформовано 14 депутатських фракцій і груп165.

Отже зазначимо, що як з точки зору конституційного складу, так і структури Верховної Ради України, на нинішньому етапі за­лишається невирішеною, або дискусійною, або такою, що підлягає вдосконаленню, ціла низка питань, в том]' числі складних.

До найневідкладніших проблем на особливу увагу заслуговує вирішення питання, пов'язаного з необхідністю утворення (віднов­лення) нової інституції, яка має вирішувати питання, які за своїм значенням, з одного боку, не потребують розгляду на сесії Верхов­ної Ради України, а з іншого — виходять за межі повноважень і можливостей Голови Верховної Ради України, його першого зас­тупника та заступника.

107


2.5. Закріплення і вдосконалення конституційного

статусу Верховної Ради України центральний

напрям конституційної реформи

Характерною рисою сучасної науки конституційного права по­страдянських республік, у тому числі України, є підвищення її ролі і значення у системі юридичної науки та суспільстві, розвиток і оновлення інститутів конституційно-правової науки. Важливим проявом та віддзеркаленням даного процесу є збагачення, розши­рення та удосконалення категоріішьного і понятійного апарату цієї науки. Даний процес здійснюється, головним чином, за рахунок сприйняття та подальшої розробки сучасним державознавством категорій і понять, які радянська юридична наука заперечувала або сприймала, в основному, критично, чи лише, користуючись колиш­ньою термінологією, щодо буржуазного державного (конституцій­ного) права, — «парламентаризм», «конституціоналізм» тощо166. Збагачення категоріального і понятійного апарату конституційно-правової науки важливо і необхідно екстраполювати на рішення такого масштабного завдання, яким являється конституційна ре­форма167. Модернізація Основного Закону органічно пов'язується з використанням теоретичних досягнень юридичної науки, онов­леного категоріального та понятійного апарату. Серед інших кате­горій та понять на особливу увагу заслуговує категорія «конститу­ціоналізм» — одна із тих, які найбільше застосовуються ученими та практиками. Введення її в теоретичну, конституційно-правову і практичну сфери сучасної української дійсності висуває гостру не­обхідність осмислення питань модернізації Основного Закону на­самперед крізь призму прогресивного конституціоналізму. Даний підхід обґрунтовується величезним демократичним потенціалом даної категорії, системноутворювальним характером категорії кон­ституціоналізму, якій притаманний високий рівень узагальнення, внаслідок цього конституціоналізм об'єднує інші категорії консти­туційного права.

Оскільки категорія конституціоналізму для пострадянської на­уки залишається новою, необхідно звернутися до питання щодо її змісту та поняття. Відзначимо, що в новітній час зазначена пробле­матика привертає також величезну увагу світової юридичної дум­ки. Про це свідчить проведення в Інституті держави і права РАН міжнародної наукової конференції з проблем конституціоналізму

108


р             1998 р.)168. Посилюється увага до зазначеної проблемати-

ки в Україні. Це рельєфно віддзеркалює те, що на науковій конфе­ренції в Харкові «Конституція України — основа модернізації дер­жави та сусільства»169 розглядуваній тематиці присвячувалася самостійна секція «Теоретичні й історичні аспекти становлення та розвитку конституціоналізму в Україні».

Зміст поняття конституціоналізму великий за обсягом, багато-аспектний. Один із перших радянських дослідників даного понят­тя 1-М. Степанов визначав конституціоналізм як систему уявлень про загальнодемократичні, загальноцивілізовані політико-правові цінності державно організованого суспільства170. Пізніше він осмис­лював конституціоналізм у широкому та вузькому розумінні. В широкому значенні вчений включав у конституціоналізм теорію конституції, історію та практику розвитку тієї чи іншої країни, групи країн, світової спільноти в цілому. У вузькому — І.М. Степанов розумів конституціоналізм як систему знань про фундаментальні цінності демократії: їх склад, форми вираження, методи та ступені реалізації171.

Комплекс складових аналізованої категорії не є загальновизна­ним. Як пише С.А. Авак'ян, поняття «загальнодемократичних», «загальноцивілізованих» цінностей доволі відносне. Він вважає складовими конституціоналізму: конституційні ідеї, наявність відпо­відного нормативно-правового фундаменту, досягнення відповід­ного фактичного режиму, систему захисту конституційного ладу і конституції172.

Наведена точка зору здебільшого співпадає з трактуванням В.Т. Кабишева: Конституціоналізм — складне явище, яке включає конституційні ідеї, саму конституцію, політичний; режим, систему захисту конституційного ладу і самої конституції173.

Широкомасштабність аналізованої категорії цілком законо­мірно зумовлює її характеристику з різних сторін. Відома дослід­ниця даної категорії Н.О. Богданова осмислює конституціоналізм з чотирьох позицій: теоретичної, практичної, нормативної та органі­заційної. В теоретичному ракурсі вона визначає конституціоналізм як систему ідей та поглядів щодо устрою держави, організації у ній влади та взаємовідносин влади з громадянами, які відповідають принципам демократичного розвитку174. Така держава прагне до свого ідеалу — конституційної держави. Можна стверджувати, що конституціоналізм є певною ідеологією, що орієнтує правову та

109


політичну думку, право і політичну практику. Узагальнюючи сфор­мульовані характеристики конституціоналізму з чотирьох позицій, Н.О. Богданова дає наступне поняття: «Конституціоналізм — це система ідей і поглядів, у яких утілюються уявлення про конститу­ційну державу, її конституційне оформлення, а також політико-пра-і  вова практика реалізації таких ідей та норм, що їх закріплюють»175. :        Нині зрозуміло, що розробка розглядуваного поняття та його і  змісту далеко не завершена176. Однак при цьому конституціоналізм і уводиться в систему категорій та понять науки конституційного »  права як одне з головних і за рівнем узагальнення, і за систематизу­ючою роллю. «Конституціоналізм, — пише В.Т. Кабишев, — це філософія конституційного світогляду, в основі якого — постулати правової держави, це правління в межах конституції, це втілення в основному законі країни системи правових цінностей, це забезпе­чення її верховенства, пріоритетності і реальності177.

Широкий спектр уявлень та поглядів щодо визначення поняття конституціоналізму, тим не менше, абсолютно чітко об'єднує трак­тування згаданої категорії як демократичного, прогресивного, твор­чого явища, місце якого — в демократичному суспільстві і демок­ратичній державі. Це потребує дослідження актуальних питань конституційно-правової науки з позицій сучасного конституціона­лізму178.

Серед гостроактуальних проблем — конституційна реформа, важливою складовою якої є посилення, укріплення та вдосконален­ня конституційно-правової моделі законодавчої влади в Україні.

Позитивне значення розробки даної проблеми з позицій прогре­сивного конституціоналізму полягає в тому, що такий підхід має творчий потенціал для п обудови теоретичних доктрин і конститу­ційно-правових положень, гарантій, передумов і процедур, спря­мованих на забезпечення високого місця і домінуючої ролі парла­менту як єдиного представницького органу в системі державної влади.

Конституція України закріпила здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6). Згідно з даним установленням Верховна Рада України конституюється «єдиним органом законодавчої влади в Україні» — парламентом (ст. 75).

Сам факт закріплення конституційного поняття Верховної Ради України має велике позитивне значення, є реальним проявом пере-

110


ваги Конституції України, як і інших країн СНД, над основними законами західних держав, де аналогічна дефініція, здебільшого, не формулюється. Водночас діюче конституційне поняття Верхов­ної Ради України вимагає подальшого осмислення і вдосконален­ня. Дане завдання зумовлюється особливою роллю парламентсь­кого поняття. Від його чіткості і повноти залежить адекватність закріплення конституційно-правового статусу Верховної Ради Ук­раїни, стійкість і якість її функціонування, взаємовідносин із орга­нами виконавчої і судової влади, а також іншими суб'єктами.

У такому контексті діюче нормативне поняття Верховної Ради України має великий недолік: воно однобічне, оскільки не утілює іманентну рису названого органу. Це полягає в тому, що Верховна Рада України не тільки є єдиним органом законодавчої влади в Україні, а й єдиним органом, який представляє весь український народ. Слід наголосити на тому, що дане положення проголошує Декларація про державний суверенітет України: «Від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада України. Ні одна політична партія, громадська організація, інше угруповання, або окрема особа не можуть виступати від імені всього народу» (гл. II).

Відображення представницької риси Верховної Ради України у конституційному понятті принципово важливо. Саме представ­ницька риса Верховної Ради України визначає її соціальне призна­чення, сутність якого в тому, що тільки через Верховну Раду Украї­ни народ опосередковано здійснює належну йому владу шляхом прийняття законів. Тільки представницький орган народу упов­новажений реалізовувати законодавчу функцію єдиної держав­ної влади.

Відсутність у конституційному понятті Верховної Ради України характеристики даного органу як єдиного представницького орга­ну українського народу підсвідомо має двозмістовність, неясність, внаслідок чого виникають деякі уявлення про представницький дуалізм, що в теоретичному плані безпідставно, а в практичній пло­щині шкідливо і навіть небезпечно для суспільства і держави.

З метою усунення наведеного недоліку слід унести відповідне доповнення у ст. 75 Конституції України, внаслідок якого Верхов­на Рада України визначатиметься єдиним представницьким орга­ном українського народу і єдиним органом законодавчої влади в Україні — парламентом.

111


Конституційнії поняття парламенту асоціюється з адекватним наповненням його комплексом норм, процедур і можливостей, су­купність яких становить цілісну і завершену конституційну модель загальнодержавного представницького органу.

Домінантою концепції парламентської реформи є доктриналь-не положення теорії суверенітету народу, теорії поділу влади і те­орії конституціоналізму, суть якого полягає в тому, що де-юре і де-факто головне місце в системі поділу влади посідає парламент, де він відіграє провідну роль. Зазначимо, відмова України від ідеї повновладдя Верховної Ради України і сприйняття принципу поділу влади не змінюють дане доктринальне положення. Верховна Рада України повинна займати у системі поділу влади перше місце і відігравати в ній домінуючу роль.

Згідно з концептуальною ідеєю парламентаризму представниць­кий орган народ\7 будь-якої країни є парламентом тільки за умови, коли він конституційно і практично володіє комплексом прерога­тив, важливих сфер, до яких відносяться прийняття законів, бюд­жету, структуроутворювальна і контрольна функції. У разі відсут­ності у загальнонаціонального представницького органу народу перерахованих прерогатив, він не виступає парламентом незалеж­но від конституційного найменування.

Аналізуючи за таких позицій діючу конституційну модель Вер­ховної Ради України, відзначимо, що, по-перше, нормативне виз­начення Конституцією України Верховної Ради України парламен­том не одержало адекватного наповнення і забезпечення конкрет­ними конституційними гарантіями, положеннями, процедурами і можливостями. По-друге, еволюція Верховної Ради України в на­прямі парламентаризму на базі сучасних конституційних основ надзвичайно ускладнена, тому що Конституція України не гаран­тує Верховній Раді України рішення нею всіх питань, що належать до виняткової компетенції парламенту. А за відсутності таких га­рантій парламент будь-якої країни представляє собою безвладне, безплідне утворення. Україна ж потребує не подібного утворення, а системи парламентаризму як укорінення парламентських преро­гатив у повсякденній діяльності державних органів, що є виражен­ням і водночас підтримкою свободи людини, свободи суспільства і демократичного розвитку держави.

Рішення цього надзвичайно важливого завдання асоціюється з тим, що підвищення конституційно-правового та фактичного ста-

112 і>


хусу Верховної Ради України становить центральну складову кон­ституційної реформи179.

Визначаючи основний напрям парламентської реформи, підкрес­лимо, що це є побудовою такого конституційного фундаменту, який забезпечував би Верховній Раді України конституційну основу справжнього служіння своєму соціальному призначенню — опти­мально здійснювати законодавчу функцію єдиної державної влади.

У такому контексті неможливо не відмітити, шо чинна Консти­туція України не сприяє динамізації законодавчої діяльності Вер­ховної Ради України. Більше того, Основний Закон прямо або опо­середковано закріплює механізм»;, які перешкоджають розвитку Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Всупереч принципу поділу влади Конституція України встановлює реальні гарантії, можливості і процедури підвищення над Верховною Радою України Президента України і Конституцій­ного Суду України, які за визначених обставин остаточно вирішу­ють долю прийнятого Верховною Радою України закону, що пере­творює єдиний представницький орган українського народу і єдиний орган законодавчої влади в Україні тільки в законообгово-рюючий орган.

Положення, що склалося, містить руйнівні наслідки не тільки для парламенту, а й для всієї системи поділу влади. Як правильно стверджує М.В. Цвік, «жодна з гілок влади, перелічених у Консти­туції, — законодавча, виконавча і судова не посідає те місце, яке їй було б необхідно займати при застосуванні класичної моделі поділу влади, ефективність дії основних принципів якої перевірена протя­гом віків»180.

У такому контексті винятково важливим є положення Послан­ня Президента України Л.Д. Кучми до Верховної Ради України — 2002, відповідно до якого конституційна реформа має усунути роз-балансованість між трьома гілками влади — законодавчою, вико­навчою і судовою та забезпечити їх співпрацю181. Необхідність уре­гулювання відносин між гілками влади, забезпечення механізмів їхньої ефективної співпраці підкреслюється також у виступі Прези­дента України Л.Д. Кучми на сесії Верховної Ради України 18 черв­ня 2002 р.182

Удосконалення конституційного фундаменту становлення і роз­витку Верховної Ради України як дійсно єдиного органу законо­давчої влади в Україні, на нашу думку, окреслюється у таких го-

113


ловних напрямах: 1) відмова від доктрини абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України; 2) перегляд інституту всеук­раїнського референдуму; 3) забезпечення конституційних гарантій остаточного вирішення Верховною Радою України долі законів, що приймаються Верховною Радою України; 4) розширення консти­туційних повноважень Верховної Ради України, а також процедур­них гарантій її діяльності; 5) удосконалення структури Верховної Ради України.

Доктрина абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України акумульована у ст. 92 Конституції України. Вона визна­чає коло питань, які Верховна Рада України вирішує шляхом прий­няття законів (всього 31 пункт). Тим самим конституційно закріп­люється обмеження сфери законодавчої діяльності парламенту, оскільки приймати закони з питань, які не уходять у перелік, Вер­ховна Рада України не вправі. Таким чином Конституція України відкриває простір для первинного нормотворення Президента Ук­раїни та інших органів, що суперечить принципу поділу влади.

Із метою усунення даного недоліку необхідно доповнити ст. 92 Конституції України новим правилом, сутність якого в тому, що Верховна Рада України приймає закони також із інших питань, визначених переліком, які згідно з Конституцією України належать до відання Верховної Ради України.

Стаття, що аналізується, наведеним недоліком не вичерпується. Вона закріплює ще один інструмент обмеження законодавчої сфе­ри загальнодержавного представницького органу народу, а саме: з цілої низки питань, внесених до переліку, Верховна Рада України визначає і встановлює лише «засади», або «основи». Назвемо, зок­рема, — основи соціального захисту; основи державної служби; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації; засади місцевого самовряду­вання. У кількісному вираженні частка «засад» і «основ» щодо1 за­гального переліку досить вагома, а конкретні дані мають такий вигляд. Весь перелік питань, що визначає законодавчий простір Верховної Ради України, містить 31 пункт. Із них дев'ять пунктів закріплюють «засади» (п. 1, 5, 8—11, 14, 15, 22,) і чотири — «осно­ви» (п. 6, 12, 14, 17). Це означає, що з низки питань, перерахованих у зазначених тринадцяти пунктах Верховна Рада України, виходя­чи із змісту ст. 92, не може здійснювати повне законодавче регулю­вання, а тільки обмежене. Отже, Конституція України створює

114


простір для первинної нормотворчості Президента України та інших органів виконавчої влади, яке гарантується відповідним суб'єктам Основним Законом поза межами встановлених ним «засад» та «ос­нов».

Таким чином, в одній і тій же статті проводиться ще одна лінія на обмеження компетенції парламенту на користь Президента Ук­раїни і Кабінету Міністрів України. Усунення розглядуваного ан-типарламентського механізму пов'язується з виключенням із ст. 92 Конституції України «засад» і «основ». Унесення відповідних змін у п. 1, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 22 ст. 92 Конституції України зніме наявні нині у даній статті перепони і дасть Верховній Раді України змогу вирішувати у формі закону весь комплекс тих чи інших питань, конституційно закріплених за Верховною Радою України.

Доктрина закритого переліку викликає ґрунтовну критику. Вона зорієнтована, переважно, на тому, що дана «новація» звужує пред­мет законодавчого регулювання парламентом суспільних відносин. Однак є ще один надзвичайно важливий, проте маловідомий ас­пект, який поки не отримав належної наукової розробки. Йдеться про те, що доктрина, яка нас цікавить, порсджує негативні наслідки також в області теорії і практики закону.

Справа в тому, що обмеження законодавчої компетенції парла­менту зумовлює втрату законом як універсального характеру, так і вищої юридичної сили. Розхитується фувдаментальний принцип верховенства закону в ієрархії нормативних актів. Наведене поси­лює висновок щодо необхідності реформування ст. 92 Конституції України.

Другий напрям удосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України окреслюється шляхом перегляду консти­туційного еталону всеукраїнського референдуму. Чинний Основ­ний Закон закріплює двох суб'єктів призначення всеукраїнського референдуму: Верховну Раду України і Президента України, з пе­ревагою у бік глави держави (ст. 72, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106). Кон­ституційно моделюється гарантована Конституцією України мож­ливість проведення всеукраїнського референдуму з питань, що виступають парламентською сферою, і прийняття закону, минаю­чи, а то й всупереч Верховної Ради України.

Щоб запобігти використанню всеукраїнського референдуму в антидемократичних, антипарламентських цілях, необхідно консти-

115


туювати домінуючим суб'єктом призначення всеукраїнського ре­ферендуму Верховну Раду України. Реалізація даної пропозиції вимагає відповідних змін у ст. 72, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106, ст. 156 Конституції України. Глава держави не повинен дискреційно при­значати всеукраїнський референдум, дискреційне право не гармоні­зує з концепціями прогресивного конституціоналізму і досвідом демократичних країн183.

У Посланні Президента України до Верховної Ради України — 2002 визначається, що основою конституційної реформи має стати імплементація результатів всеукраїнського референдуму (2000 р.)184.

Варто зазначити наявність різних точок зору з даної проблеми. Народний депутат М. Павловський, який одним із перших відгук­нувся на Послання глави держави, вважає наведене положення по­милковим. Він мотивує свою думку тим, що «основою співпраці і злагоди між гілками влади є не розширення повноважень Прези­дента України, які передбачав референдум, і, відповідно, підпоряд­кування законодавчої й судової гілок виконавчій, а навпаки— об­меження повноважень Президента України, зміцнення незалежності гілок влади»185.

Виокремимо питання щодо конституційного складу Верховної Ради України. Після указу Президента України «Про проголошен­ня всеукраїнського референдуму»186 на всеукраїнському референдумі в 2000 р. більшість громадян, які взяли участь у ньому (89,91%)187, дали позитивну відповідь на питання щодо зменшення загальної кількості народних депутатів із 450 на 300. У цьому зв'язку питан­ня про конституційний склад Верховної Ради України розуміється неоднозначно. Має місце висловлення, що за наслідками референ­думу Верховна Рада України має складатись з 300 народних депу­татів188. Однак не погоджуємося у питанні щодо скорочення кон­ституційного складу Верховної Ради України. Це обґрунтовується тим, що президентським указом число «300» не конкретизоване. Указ передбачав також питання ітро створення бікамерального пар­ламенту. Тому в комплексі з даним питанням заслуговує на підтрим­ку трактування, згідно з яким «300» має відношення до лише однієї палати, нижньої. Такий підхід узгоджується зі світовим досвідом визначення чисельності парламентаріїв найвищого представниць­кого органу, який має відповідати визначеним критеріям189. У підтвердження наведеного необхідно підкреслити, що склад Вер­ховної Ради — 450 народних депутатів закріплюється законом про

116


вибори народних депутатів 2001 р., а також практикою обрання Верховної Ради України IV скликання 31 березня 2002 р.

Осмислюючи проблеми модернізації Конституції України, над­звичайно важливо звернути особливу увагу, що обидва проаналі­зовані нами інструменти обмеження поля законодавчої діяльності Верховної Ради України, як доктрина закритого переліку, так і га­рантована Конституцією України можливість вирішення питань, які належать до законодавчої сфери Верховної Ради України, оми­наючи даний орган, шляхом проведення антипарламентського ре­ферендуму поза Верховну Раду України, народились не в наш час і не на вітчизняному грунті. Вони представляють собою запозичен­ня із авторитарної Конституції Франції 1958 р., ідеологом і архі­тектором якої був Президент Ш. де Голль.

Обидві «новації», які вперше в світовій конституційній законо­творчості світу були введені Конституцією П'ятої Республіки, на протязі чотирьох десятиліть виступають об'єктом критики відомих дослідників конституціоналізму багатьох країн. Вони наполегли­во і всебічно заперечують французькі «нововведення», оскільки останні мають реакційну спрямованість: обмеження класичних пар­ламентських прерогатив і зниження ролі національного представ­ницького органу народу в системі державної влади на користь пре­зидента і уряду.

Чому авторитарні риси Конституції Франції майже через сорок років одержали втілення в конституційній правотворчості на тере­нах колишнього Радянського Союзу (Конституція Казахстану 1995 р., Конституція України 1996 р.)?

Крім звуження обсягу суспільних відносин яв об'єкта законо­давчого регулювання Верховної Ради України, Конституція Украї­ни передбачає інші важелі, використання яких призводить до наслідків, які перекреслюють нормативне визначення Верховної Ради України «єдиним органом законодавчої влади в Україні».

Тут ми підходимо до третього напряму реформування консти­туційного статусу українського парламенту. Згідно з Конституцією України (ст. 94) Президент України володіє правом вето щодо прий­нятого Верховною Радою України Закону. Для подолання вето гла­ви держави під час повторного розгляду вказаного акта на сесії він повинен бути знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного скла,г[у. В іншому разі закон не має юридичної сили. Тобто, прийнятий представницьким

117


органом українського народу закон повністю залежить від одноосіб­ного органу — глави держави, оскільки саме він остаточно вирі­шує долю даного Закону. Таким чином, глава держави підвищується над «єдиним органом законодавчої влади в Україні» — парламен­том, що фактично перетворює Верховну Раду України із законо­давчого — лише в законообговорюючий орган, формалізовані ре­зультати діяльності якого зводяться нанівець.

Наведене теоретичне співвідношення, на жаль, цілком підтвер­джує постконституційна драма практики законодавчої діяльності. З метою забезпечення парламенту реальних гарантій повнокров­ного здійснення ним законодавчої функції єдиної державної влади необхідно переглянути конституційну процедуру подолання пре­зидентського вето, установивши повторне прийняття закону Вер­ховною Радою України більшістю від її конституційного складу. Демократизація цієї процедури асоціюється з відповідними зміна­ми ст. 94 Конституції України.

Конституційні джерела укріплення правового фундаменту ста­тусу Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої вла­ди пов'язуються також із реформуванням інституту конституцій­ного судового контролю.

Основний Закон відносить до повноважень Конституційного Суду України вирішення питань відповідності Конституції Украї­ни законів України. Рішення Конституційного Суду України з цих питань обов'язкові до виконання на території України, остаточні і не можуть бути оскаржені (ст. 150). Зміст даної норми не викликає ніяких сумнівів у тому, що в разі визнання Конституційним Судом України закону, прийнятого Верховною Радою України, неконсти­туційним, результати діяльності Верховної Ради України цілком перекреслюються, оскільки остаточно долю прийнятого парламен­том закону вправі вирішувати Конституційний Суд України, що юридично і фактично підносить дану інституцію над представниць­ким органом українського народу, тому що результати його діяль­ності анулює Конституційний Суд України.

Подібні наслідки руйнують концептуальну ідею суверенітету народу і поділу влади, яка визнає тільки двох суб'єктів прийняття законів — безпосередньо народ і його представницький орган.

Світова конституційна законотворчість знає моделі забезпечен­ня непорушності і захисту цього доктринального положення. їхня суть полягає в тому, що рішення органу конституційного судового

118


контролю про невідповідність закону Конституції України направ­ляються для розгляду в парламент, рішенвя якого щодо прийнято­го ним закону є остаточним, а рішення конституційного судового контролю скасовується.

Вивчення і аналіз набутого досвіду під кутом зору його прий­нятності для України нині актуальне і принципово значуще. Сприй­няття такої модифікації з врахуванням вітчизняної специфіки за умов низької правової культури і правосвідомості суспільства, жах­ливого правового нігілізму, решти негативних обставин, уявляєть­ся, сприятиме еволюції першої гілки як єдиного представницького органу і єдиного органу законодавчої влада.

Суттєві можливості динамізації Верховної Ради України як єди­ного органу законодавчої влади в державному механізмі відкриває четвертий напрям розв'язання цього завдання. Зміст його — роз­ширення конституційних повноважень Верховної Ради України й укріплення процедурних гарантій законодавчої прерогативи пар­ламенту. До компетенції Верховної Ради України слід віднести іма­нентно притаманне парламенту право тлумачення Конституції України і законів України. Дана пропозиція може бути реалізова­на шляхом доповнення ст. 85 Конституції України п. 3-1, із вик­люченням відповідного положення із ст. 147 Конституції Украї­ни, яка наділяє вказаним повноваженням Конституційний Суд України.

Важливо окреслити лінію на розширення і зміцнення Конститу­цією України процедурних гарантій законодавчої прерогативи пар­ламенту. Належність законодавчої функції лише представницько­му органу українського народу з позицій теорії верховенства народу і парламентаризму заперечує вплив будь-яких суб'єктів, а то й дик­тат щодо змісту законодавчої діяльності парламенту. Зрозуміло, що парламент зобов'язаний враховувати послання Президента Украї­ни, інші документи, проводити постійно широку, всебічну, гласну, відкриту роботу з різними державними і недержавними органами з метою оптимального визначення змісту своєї роботи і питань її організації, черговості розгляду тих чи інших питань, враховуючи наявні думки, обставини, потреби населення і держави. Однак прий­няття рішень, визначення змісту своєї діяльності — компетенція Верховної Ради України. Під таким кутом зору правило, згідно з яким законопроекти, визначені главою держави як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово (ст. 93), на

119


нашу думку, обмежує, ущімлює статус і роль парламенту як єдино­го органу законодавчої влади.

Виходячи з цього, раціональним є виключення наведеного пра­вила зі ст. 93 головного акта, що конституційно гарантуватиме парламенту право і можливість самостійно, на базі Конституції України та Регламенту Верховної Ради України визначити зміст своєї діяльності і процедуру вирішення питань з реалізації повно­важень, закріплених за Верховною Радою України Основним За­коном.

Розширення, укріплення і удосконалення конституційного фун­даменту законодавчої діяльності Верховної Ради України, зрозумі­ло, не вичерпують змісту і напрямів реформування Основного За­кону. Відповідні зміни і доповнення головного акта викликаються необхідністю посилення конституційної бази належної реалізації Верховною Радою України решти функцій: представницької, бюд­жетної, установчої, контрольної

Удосконалення конституційного фундаменту організації і діяль­ності Верховної Ради України, бгзсумнівно, виступає однією із ос­новних передумов укріплення місця представницького органу ук­раїнського народу в механізмі держави і підвищення його ролі. Водночас рішення конституційних аспектів проблеми — лише одна складова парламентської реформи. Вона є системним явищем. Важливим елементом даної системи слід назвати формування но­вої галузі права — парламентського права. Сюди ж відноситься і його кодифікація. Необхідним елементом парламентської рефор­ми слід вважати розробку і прийняття нових, а також реформуван­ня чинних законів та інших правових форм, які регулюють суспільні відносини у сфері діяльності Верховної Ради України, її органів, депутатів тощо. Органічною частиною реформи є розширення і поглиблення наукових досліджень, становлення і розвитку парла­ментських інститутів України.

Як переконливо довела постконституційна практика, назріла гостра необхідність розширення структурного забезпечення органі­зації діяльності Еіерховної Ради України. З цією метою необхідно на рівні Основного Закону конституювати орган, який здійснював би частину повноважень, тотожніх президіям, бюро (найменуван­ня різні) парламентів інших країн.

Ті чи інші аспекти парламентської реформи були розроблені науковцями. Серед питань, що залишаються поза увагою дослід-

120


ників, — забезпечення самостійності, незалежності парламенту від виконавчої та судової гілок влади у сфері регламентації порядку своєї діяльності та визначення процедур здійснення повноважень, віднесених до відання Верховної Ради України.

Верховна Рада України реалізує свої функції — законодавчу, представницьку, структурно-утворювальну, контрольну — шляхом організації своєї діяльності у визначеному порядку та здійснення повноважень, які відносяться до її відання, шляхом відповідних процедур, суворе додержання яких є обов'язковим як для Верхов­ної Ради України, так і для інших учасників правов:ідносин, що скла­даються. Виняткова значущість даного положення виражається зокрема у тому, що порушення процедури, встановленої Консти­туцією України щодо розгляду, прийняття або набрання чинності закону, служить підставою для визнання Конституційним Судом України згаданих актів неконституційними (ст. 152 Конституції України).

Наведене положення пояснюється і зумовлюється специфікою парламенту, характерними рисами його діяльності, завдяки яким він відрізняється від органів виконавчої і судової влади.

По-перше, парламент — єдиний загальнодержавний представ­ницький орган влади. Представництво в ньому різних інтересів потенційно асоціюється з можлиеістю конфліктів і навіть проти­борства під час розгляду питань, піднесених до компетенції парла­менту і прийняття із них рішень, у першу чергу, законів. По-друге, діяльність парламенту демократичної держави незрівнянно більше, ніж робота виконавчих і судових органів, відкрита для суспільства, всіх прошарків населення. В цьому напрямі позитивні здобутки має також Верховна Рада України190.

Правове забезпечення автономності українського парламенту у розглядуваній сфері складають, головним чином, конституційні основи та Регламент, його доповнюють також деякі інші акти. Пи­тання теорії та юридичної природи Регламенту, його змісту одер­жали значну розробку в науці конституційного (державного) пра­ва щодо найвищих органів державної влади колишнього Союзу РСР, союзних та автономних республік, а також інших соціалістич­них країн, що організуються та функціонують на основі принципу їх верховенства в системі державної влади191.

Характерною рисою регламентації порядку діяльності верхов-

121


І


них органів влади була спільність головних принципових положень та вирішення питань, які були об'єктом регламентів.

У радикально змінених умовах після ліквідації Варшавського договору і Союзу РСР та створення на його території самостійних суверенних держав утворилася кардинально інша ситуація. Сприй­няття принципу поділу влади та відмова від доктрини суверенітету найвищих представницьких органів диктують перегляд конститу­ційно-правових концепцій становлення і функціонування нових парламентських інститутів. Зазначене стосується також правового забезпечення порядку і процедур їхньої діяльності, насамперед кон­ституційно-правового фундаменту та регламентів.

Зазначеним питанням приділяється визначена увага в працях, які досліджують організацію та діяльність парламентів окремих країн192 або загальні питання парламентаризму193.

Варто відмітити як позитивне явище, що ті чи інші аспекти по­рядку діяльності сучасного парламенту вже стали об'єктом праць, що досліджують зазначені питання на рівні спеціального предме­ту194. Проте в цілому наведені проблеми з позицій сучасних потреб конституційно-правової науки та практики багато в чому залиша­ються новими. Нагальна потреба у продовженні та поглибленні відповідних розробок підсилюється тим, що Конституція України (ст. 82) передбачає необхідність прийняття Верховною Радою Ук­раїни Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (надалі — Закон «Про Регламент»). Потрібність спеціального дос­лідження відповідних питань актуалізується тим, що процеси ста­новлення парламентського права, які супроводжуються виданням навчальної та іншої літератури, неадекватно, поверхово та слабко включають у свою орбіту юридичний аналіз джерел парламентсь­кого права, насамперед регламентів. Це проявляється в тому, що наявні підручники з парламентського права узагалі не містять .ок­ремих розділів, присвячених джерелам парламентського права, пер­шочергово — регламентам195. Розглядаючи ті чи інші питання, автори звертаються до змісту регламентів. Проте в стороні зали­шаються складні та важливі теоретичні проблеми та юридичний аналіз регламентів як нормативних актів, що безпосередньо вихо­дить на практику.

Регламент парламенту (палати) — це нормативний акт, який приймається парламентом (палатою) і має силу закону та закріп-

122


ліоє порядок діяльності парламенту (палати) і процедури здійснен­ня повноважень, які відносяться до відання парламенту (палати). Регламент виступає важливим правовим інструментом забезпечен­ня незалежності, самостійності парламенту щодо вирішення питань порядку і процедур своєї діяльності.

Автономність вищого представницького органу народу в розгля­дуваному контексті значною мірою досягається завдяки особливо­стям регламенту як нормативного акта. Він відрізняється від зако­ну і за своєю юридичною природою, і за формою196. Відомий дослідник цієї тонкої проблеми Д.А. Ковачев пише: «На відміну від закону, регламент містить правові приписи, які разом із припи­сами конституції регулюють безпосередньо одні й ті ж суспільні відносини, а саме відносини, що виникають у зв'язку з діяльністю парламенту197. Для звичайних законів, — відзначає вчений, — кон­ституція є юридичною базою, тобто вона регулює безпосередньо не всі суспільні відносини, що потребують законодавчої регламен­тації, а тільки ті, які зумовлюють цю регламентацію.

Саме завдяки особливостям регламенту світовий конституціо­налізм, вирішуючи питання щодо назви правової форми, яка вста­новлює порядок діяльності загальнодержавних представницьких органів народу, визначає пріоритет «регламенту», а не «закону про регламент».

Положенням виняткової значущості є положення, згідно з яким регламент за своєю юридичною силю рівний закону198. Проте регла­мент не ототожнюється з законом. Він відрізняється від закону і за своєю юридичною природою і формою. Необхідність суворого про­ведення даного акценту має принципове значення і наслідки, оскіль­ки ототожнення регламенту із законом тягне поширення на регла­мент тих самих інструментів впливу (тиску) зі сторони виконавчої та судової гілок влади, об'єктом яких є закон.

Особливості правової природи і форми даного акта зумовили те, що більшість конституцій світу закріпили правовою формою регулювання порядку діяльності парламентів (палат) — «регламен­ти» (Німеччина, Іспанія, Португалія, Японія, Данія, Ірландія, Іта­лія тощо).

Принципово значущим є проведення акценту, що назва — «рег­ламент» відтворена новими конституціями держав Східної Європи і пострадянських республік, які закріпили організацію державної влади на основі принципу поділу влади.

123


Візьмемо новітню конституцію — Конституцію Польщі 1997 р.ім Відповідно до ст. 112 «внутрішня організація і порядок роботи Сей­му, а також порядок призначення і діяльності його органів, як і спосіб виконання конституційних і законних обов'язків державних органів щодо Сейму, визначаються регламентом Сейму, що прий­мається Сеймом» (переклад — наш). Спеціальна норма Конституції закріплює, що ст. 112 відповідно поширюється також на Сенат (ст. 124).

Щодо однопалатних парламентів зробимо посилання на Кон­ституцію Болгарії200. «Організація та діяльність Народних Зборів проводяться на основі Конституції та ухваленого ними регламен­ту», — встановлює ст. 73.

Аналізуючи основні закони держав, що утворилися на території колишнього СРСР, принципово важливо підкреслити, що навіть конституції тих пострадянських республік, де відбувався розстріл і розгін парламентів, після чого вибудовані президентські моделі, які звищуються над представницькими органами народу, правовою формою актів, що закріплюють порядок роботи парламентів (па­лат), визнають «регламенти», а не «закони про регламенти».

Основний Закон Російської Федерації фіксує: кожна палата прий­має свій Регламенг(п. 4 ст. 101). Конституція Республіки Білорусь201, крім аналогічного правила, на рівні Основного Закону вирішує також ще одне питання, яке має принципове значення: вона визна­чає суб'єктів, правомочних підписувати акти, що нас цікавлять. Ст. 105 проголошує: порядок діяльності палат, їх органів і депу­татів визначається регламентами, які підписуються головами па­лат. Таким чином, конституційна норма усуває недомовленості, неясності і двозначності, наявність яких може спричиняти серйозні колізії.

«Регламенти», а не «закони про регламенти» — так визначаються правові форми актів, об'єктом яких є порядок діяльності також однопалатних загальнодержавних представницьких органів наро­ду. Конституція Республіки Молдова202 проголошує: структура, організація і діяльність парламенту визначаються Регламентом (ст. 64(1)).

Відповідно до п. З ст. 49 Конституції Грузії203 «внутрішня струк­тура і порядок роботи Парламенту визначаються Регламентом Парламенту». Характерною рисою грузинської моделі в досліджу­ваному нами контексті є те, що Регламент Парламента не входить

124


у перелік актів, на які поширюється компетенція Конституційного Суду Грузії на прийняття рішень щодо їхньої відповідності Кон­ституції (ст. 89). Це посилює конституційні гарантії законодавчого органу Грузії самостійно, незалежно від виконавчої і судової влади вирішувати питання процедури своєї діяльності.

Широке використання світовою конституційною правотворчі-стю «регламенту» як офіційної назви акта, що регулює діяльність парламенту, не виключає інші найменування аналогічних право­вих форм, що зустрічаються в конституціях. Наприклад, Консти­туція США закріплює «Правила» палат (розділ :> ст. І)204, а Кон­ституція Литви — Статут Сейму (ст. 76)205. Однак за змістом ці акти представляють собою регламенти і саме в такому розумінні вико­ристовуються206.

Незаперечний інтерес викликає модифікація, втілена Основним Законом Литви. Вона характеризується тим, що, по-перше, регу­лює досліджувану проблему, порівняно з іншими конституціями, більш детально. А, по-друге, і це надзвичайно важливо, — цілком чітко і строго на конституційному рівні втілює теоретичну доктри­ну незалежності, автономності вищого органу народного представ­ництва від виконавчої влади при вирішенні ним питання щодо про­цедури своєї діяльності з реалізації конституційних повноважень. Основний Закон присвячує наведеному питанню спеціальну стат­тю, що підтверджує і водночас відображає його виняткову зна­чущість. Ст. 75 Конституції фіксує: «Структура і порядок роботи Сейму встановлюються Статутом Сейму. Статут має силу закону». Важливість наведеного положення у тому, що тут на конституцій­ному рівні закріплюється висока юридична сила акта, що регла­ментує процедуру парламентсько':! діяльності, його місце і роль в ієрархії нормативних актів. Водночас Конституція містить спеціаль­ну гарантію незалежності парламенту від Президента при вирішенні органом народного представництва питання про прийняття ним Статуту. Це забезпечується включенням до Конституції положен­ня, яке визначає суб'єкта, наділеного правом підрисувати даний акт. Статут Сейму підписується Головою Сейму, — чітко проголо­шує Основний Закон (ст. 76). Важливість і принциповість наведе­ного правила пояснюється тим, що відповідно до ст. 71 Консти­туції прийняті Сеймом закони підписує Президент Республіки. На правову форму регламентації парламентської діяльності, таким чином, дана норма не поширюється.

125


Використовуючи набутий зарубіжний позитивний досвід, дея­кою мірою формувалась і вдосконалювалася наша вітчизняна прак­тика нормативного регулювання порядку діяльності Верховної Ради України, її органів і депутатів та відносин із різними суб'єктами, що складались у зв'язку з діяльністю Верховної Ради207.

Про слабке зародження регламентації, що нас цікавить, можна говорити, починаючи з першої сесії Верховної Ради Української РСР першого скликання, яка відбулась 25—26 липня 1938 р. На ній було схвалено надто невеликий Регламент засідань Верховної Ради України, що стало традиційним для перших сесій Верховної Ради наступних скликань. Поступово регламенти засідань Верховної Ради розширювались і вдосконалювались, набирали юридичного характеру, трансформуючись в нормативні акти. Таких характе­ристик набув Регламент засідань Верховної Ради УРСР, схвалений на першій сесії дев'ятого скликання (1975 р.)208.

«Регламент» у сучасному розумінні з'явився в українській пра­вовій системі із прийняттям Основного Закону УРСР 1978 р., де даному акту присвячувалася самостійна стаття, яка закріплювала: Порядок діяльності Верховної Ради Української РСР та її органів визначається Регламентом Верховної Ради та іншими законами, що видаються на основі Конституції УРСР (ст. 114).

Реалізуючи конституційне установлення, Верховна Рада УРСР прийняла перший Регламент Верховної Ради УРСР у 1980 р.209

Після здобуття Україною статусу самостійної, суверенної дер­жави парламент прийняв новий акт — Регламент Верховної Ради України (27 липня 1994 р.)210. Характерно, що загальні положення названого акта чітко закріплювали: Регламент Верховної Ради Ук­раїни має силу закону (ст. 1.0.3.).

Зовні, особливо на перший погляд, майже нетотожнім «регла­менту» сприймається назва аналізованого акта із доповненням лише одного слова — «закон про регламент» парламента (палати), тцо одержало закріплення в окремих конституціях (ст. 30.2 Федерального конституційного закону Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р.; ст. 69 Конституції' Естонії; ст. 82 Конституції України).

Навідміну від реформованої української Конституції 1978 р.,яка встановлювала, що порядок діяльності Верховної Ради України та її органів визначається Регламентом Верховної Ради України (ст. 114), чинна Конституція республіки ввела Закон «Про Регла­мент» (ст. 82).