Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

 

СРАВНИТЕЛЬНОЕ

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

 

ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ФИРМА <МАНУСКРИПТ>

МОСКВА

 

1996

 

В книге, аналогов которой нет в мировой юридической литературе, на

материалах множества стран Европы, Азии, Америки, Африки, Океании

рассматриваются различные модели конституционно-правовых институтов,

их позитивные и негативные стороны, возможности использования и эф-

фективность в изменяющихся условиях. В сопоставлении с мировым опы-

том анализируется практика конституционно-правового регулирования в

России и странах СНГ, раскрываются общемировые и региональные тен-

денции развития конституционного права.

 

Книга может быть использована общественными деятелями, работни-

ками государственного аппарата, аспирантами и студентами, специализи-

рующимися в области конституционного права, государствоведения, поли-

тологии.

 

Работа выполнена и издана при финансовой поддержке Рос-

сийского гуманитарного научного фонда. Код проекта-93-06-10652

(издательский № 96-03-16027 д). Руководитель проекта - докт.

 

юрид. наук, профессор В. Е. Чиркин.

 

Редакционная коллегия:

 

доктор юрид. наук, проф. А. И. Ковлер, доктор юрид. наук,

проф. В. Е. Чиркин (отв. ред.), доктор юрид. наук Ю. А. Юдин.

 

Авторский коллектив:

 

предисловие - акад. Б. Н. Топорнин;

 

введение, заключение,  гл.  V, VII, VIII-докт. юрид. наук., проф.

В. Е. Чиркни;

 

гл. I, II, III - доктор юрид. наук Ю. А. Юдин;

гл. IV - канд. юрид. наук М. А. Никифорова;

гл. VI - канд. юрид. наук Т. А. Васильева;

гл. IX - докт. юрид. наук Н. С. Крылова;

гл. Х и XII- канд. юрид. наук А. И. Черкасов;

гл. XI - канд. юрид. наук. Е. Б. Абросимова, Л. Д. Владимирова.

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

 

Предлагаемая вниманию читателя монография, пожалуй, яв-

ляется первой в отечественной, да и в зарубежной юридической

литературе работой, в которой в столь широком плане рассматри-

ваются проблемы сравнительного конституционного права. Авто-

рами сделана попытка на богатом материале, включающем иссле-

дование основ конституционного права многих стран Европы,

Азии, Америки, Африки, Океании, опыта России и других постсо-

циалистических государств, охарактеризовать главные институты

современного конституционного права, выявить тенденции их раз-

вития, общие черты и особенности, показать своеобразие консти-

туционного регулирования, порождаемое неодинаковыми соци-

ально-экономическими и политическими условиями, историческими

и национальными традициями.

 

Авторский подход к исследованию обозначен во введении к ра-

боте, написанном с учетом современного состояния науки в стра-

нах, представляющих различные правовые системы, главные вы-

воды сформулированы в заключении, частные выводы, относящие-

ся к тем или иным конституционно-правовым институтам и про-

блемам, содержатся в отдельных главах. Работа имеет в значи-

тельной мере поисковый характер, что обусловило и ее достоин-

ства, и недостатки: поднятая целина всегда дает хороший уро-

жай, но нужно использовать опыт предшествующих поколений

при определении того, чем ее засевать. К тому же книга написана

в переломную эпоху развития многих стран и даже континентов>

кардинально, а иногда и драматически изменяются многие право-

вые представления в России, но вместе с тем отдельные концеп-

ции, первоначально как будто бы навсегда в пылу полемики от-

вергнутые, возрождаются в переосмысленных и измененных фор-

мах. Поэтому, а также, видимо, по другим причинам не все из ав-

торских выводов будут приняты читателем, некоторые из них нуж-

даются в дополнительной проверке жизнью, другие будут разви-

ты, уточнены, изменены или отброшены последующими исследо-

вателями.

 

Материал, содержащийся в работе, заставляет задуматься о

путях развития современного конституционного права, в том чис-

ле и о направлениях его совершенствования в России. Безусловно,

 

эти пути должны соответствовать магистральному направлению

развития человечества на базе признания и осуществления обще-

человеческих ценностей, все более точного и адекватного вопло-

щения их в нормах и институтах права. Данное исследование убе-

дительно свидетельствует об этом. Именно на такой основе, как

представляется, происходит глобальный процесс сближения пра-

вовых систем, институтов и методов правового регулирования,

причем особенно четко это проявляется в институтах конституци-

онного права (наряду с институтами гражданского и трудового

права). Вместе с тем все чаще обнаруживается, что страны, счи-

тавшиеся ранее как бы находящимися на обочине мирового кон-

ституционного процесса, вносят весомый вклад в развитие консти-

туционного права, в создание новых конституционно-правовых ин-

ститутов, в совершенствование техники конституционно-правового

регулирования. А это означает, что конституционный процесс ста-

новится все более многосторонним, обогащается новыми идеями и

институтами.

 

Наряду с главной тенденцией к сближению различных консти-

туционно-правовых систем возрастает многообразие конституцион-

но-правовых институтов, создаются разные их варианты, порож-

даемые конкретно-историческими и национально-специфическими

условиями.

 

Предлагаемое читателям исследование свидетельствует и о

том, что широкое внедрение общегуманитарных идей в современ-

ное конституционное право отнюдь не означает обязательного под-

ражания каким-либо определенным моделям, ибо некоторые ин-

ституты (это не относится к основополагающим демократическим

принципам) в изменяющихся условиях нередко могут иметь раз-

личное значение - как позитивное, так и негативное.

 

Из сказанного следует, в частности, что нельзя безоговорочно

отбрасывать все то, что было наработано в отечественной науке

конституционного права, чем иногда грешим мы, выплескивая

вместе с водой и ребенка. Необходимо тщательно и вдумчиво пе-

реосмыслить наше наследие, дать ему оценку с учетом новых реа-

лий и тенденций мирового конституционного развития, опыта

стран различных континентов.

 

Книга адресована не только специалистам и может заинтересо-

вать широкий круг читателей.

 

Академик РАН Б. Н. ТОПОРНИН

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Проблематика данного исследования в мировой научной лите-

ратуре обозначается четырьмя основными понятиями: публичное,

конституционное, государственное право, конституционное право

и политические институты. Первое отражает идущее от римских

юристов деление права на публичное (нормы, относящиеся к во-

просам государственного, общественного характера) и частное

(нормы, регулирующие отношения индивидов и юридических лиц).

От Древнего Рима унаследован и термин <конституция> - уста-

новление, учреждение. Так назывался один из видов актов импера-

тора, но современных понятий конституции и конституционного

права тогда не было. Не было их и в средние века, хотя в некото-

рых странах Европы термин <конституция> употреблялся в лите-

ратуре для характеристики хартий, устанавливающих в основном

вольности и привилегии феодалов (Великая хартия вольностей

1215 г. в Англии, Золотая булла 1222 г. в Венгрии, Великий мар-

товский ордонанс 1357 г. во Франции и т. д.). Конституционное

право стало складываться на изломе эпох, в период буржуазных

революций в континентальной Европе и Северной Америке, когда

передовая общественная мысль выдвинула требование принятия

основного закона, конституции для ликвидации феодально-абсо-

лютистского произвола. Первая конституция, положившая нача-

ло современному конституционному праву, была принята в США

в 1787 г.

 

Понятие <государственное право> отражает германскую тра-

дицию, воспринятую в царской России и сохранившуюся в совет-

ский период. В Германии оно употребляется и в настоящее время,

наряду с термином <конституционное право>. Немецкие юристы,

отмечая сходство этих понятий, проводят и различия между ними,

связанные главным образом с объемом регулируемых отношений.

Название <конституционное право и политические институты>

появилось в середине XX в. в французской литературе. Оно отра-

жало процессы социологизации и политизации конституционного

права. Кроме самой Франции, это понятие используется в некото-

рых франкоязычных странах - бывших французских колониях.

В настоящее время в подавляющем большинстве стран упо-

требляется термин <конституционное право>, хотя иногда в оте-

 

-3-

 

чественной литературе к нему в скобках присоединяется слово

<государственное> (*1). В Великобритании и некоторых других англо-

язычных странах учебные курсы и монографии нередко имеют

название <конституционное и административное право" (*2), в отдель-

ных странах (Индия, Швеция) в школах иногда преподается так

называемое гражданское воспитание, основной частью которого

являются основы конституционного права. Во многих странах

основной материал конституционного права входит в дисциплину,

называемую политологией, политической наукой, политической

социологией.

 

Термин <конституционное право> имеет троякое значение: от-

расль действующего в той или иной стране права, то есть система

юридических норм, правил, содержащихся в законах и иных нор-

мативных актах и регулирующих определенную сферу обществен-

ных отношений, наука - совокупность знаний о действующем

конституционном праве, материально представленная океаном

книг, брошюр, статей: наконец, это - учебный курс, основы зна-

ний о действующем конституционном праве и состоянии науки,

предмет преподавания в высших учебных заведениях.

 

В данной книге рассматривается преимущественно действую-

щее конституционное право В отличие от трехтомной работы

<Конституционное право развивающихся стран>, в ней нет специ-

альных глав о состоянии науки в тех или иных странах, а также

разделов, посвященных специфике преподавания этой дисципли-

ны в различных учебных заведениях. Вместе с тем, анализируя

нормы и институты действующего конституционного права (ин-

ститут - совокупность норм, регулирующих группу однородных

общественных отношений в рамках данной отрасли права, напри-

мер, институты гражданства, главы государства, референдума),

авторы, как правило, ссылаются на доктринальные толкования в

мировой научной литературе, оценивают позитивные и негативные

стороны тех или иных способов конституционно-правового регули-

рования, их эффективность в неодинаковых условиях, иногда пред-

лагают свои решения. В книге упоминается и о некоторых особен-

ностях учебных дисциплин, которые аналогичны конституционному

праву или близки к нему, но анализ учебной проблематики не яв-

ляется задачей данного исследования.

 

Действующее конституционное право, а следовательно, наука

и учебный курс в различных странах, в условиях неодинакового

общественного строя, имеют свои особенности.

 

Многие институты конституционного права при монархической

форме правления (например, Великобритания, Япония, Саудов-

 

(**1) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 2-х т.

М., 1993-1995.

(**2) Alder J. Constitutional and Administrative Law. L., 1989.

 

-4-

 

ская Аравия) иные, чем при республиканской (США, Франция,

Пакистан, Бразилия и др.). Свою специфику имеет конституцион-

ное право федеративных государств, субъекты которых обычно

имеют свои конституции (США, Германия, Мексика и др.). Свое-

образно конституционное право мусульманских государств.

 

Еще большие различия связаны с особенностями социально-

экономической структуры и политического строя различных групп

стран. В условиях социально-ориентированной капиталистиче-

ской рыночной экономики (Австрия, Швеция, Финляндия) дейст-

вуют иные конституционные принципы, чем в экономике огосудар-

ствленной целиком или в своей основе (Вьетнам, Китай, Куба).

 

Функции конституционного права и, естественно, характер

конституционно-правовых отношений даже при сходных нормах

и одноименных институтах, общественная роль науки и учебного

курса в тоталитарных и авторитарных государствах коренным об-

разом отличаются от их функций и характера в демократических

странах. Это отчетливо видно при сопоставлении конституционного

права развитых капиталистических стран с демократическим

строем (например, Франции и Японии), государств тоталитарного

социализма (КНДР и Куба), государств с авторитарными режима-

ми (современная Индонезия), а также тех африканских, азиатских,

латиноамериканских стран, которые при юридически закрепленном

господстве одной партии и нередко <пожизненных президентах> до

начала 90-х годов обычно характеризовались как государства со-

циалистической ориентации (например, в прошлом Конго, НДРИ)

и монократические республики капиталистической ориентации

(Заир, Габон и др.). В демократических странах конституцион-

ное право способствует развитию созидательных потенций граж-

данского общества, охране прав и свобод личности, использованию

возможностей той системы управления обществом, которая свобод-

но избрана народом (хотя и в условиях демократии бывают неде-

мократические нормы права и такая же практика). В авторитар-

ных и особенно тоталитарных государствах конституционное право

прежде всего служит целям сохранения власти правящей группи-

ровки, захватившей руководство государством вопреки воле наро-

да, а иногда пришедшей к власти первоначально при его действи-

тельной или мнимой поддержке, но затем утратившей симпатии на-

рода. Впрочем, и в условиях демократических режимов наука и

преподавание конституционного права отнюдь не лишены <идеоло-

гической нагрузки>.

 

В разных странах существуют неодинаковые доктринальные

подходы ученых к предмету конституционного права, даже в одной

и той же стране нередко существуют разные школы и направле-

ния. Однако в известной мере огрубляя действительность, в самом

общем виде можно выделить несколько различных концепций,

 

-5-

 

каждая из которых связана, как правило, с определенной страной

или группой стран. Многие исследователи Великобритании, хотя

и оговариваются, что в стране нет твердо установившегося мнения

о предмете конституционного права, суть последнего видят в регу-

лировании управления государством, отношений граждан и основ-

ных органов государства, их главных функций (*1) Конституционное

право нередко рассматривается как регулирование <всей системы

управления>, в связи с чем административное право понимается

лишь как аспект конституционного права (*2).

 

Развивая положения о функциях, некоторые английские юри-

сты утверждают, что по существу конституционное право имеет

дело с тремя функциями государства. Оно определяет, как изда-

вать законы, как исполнять законы и как защищать государство от

внешних и внутренних угроз (*3).

 

На практике, как полагает В. А. Стефанкин, содержание анг-

лийских курсов по конституционному праву сводится к анализу

системы государственных органов, их взаимоотношениям, правово-

му положению личности (*4).

 

В США считается, что конституционное право в самом общем

виде (оставляя детали административному праву) регулирует

управление государством, отношения граждан и правительства (*5).

Иногда к этому добавляется, что данная отрасль определяет пра-

ва и обязанности управляющих (лиц и органов, управляющих го-

сударством) (*6).

 

Современные американские юристы, как отмечает С. А. Егоров,

подразделяют исследование конституционного права на анализ:

организации государственной власти, ее деятельности и функций;

соблюдения законности и охраны прав граждан; разрешения кол-

лизий конституционных принципов и гарантий основных прав; не-

противоречивого развития конституционных норм при сохране-

нии в них <духа и буквы> конституции, особенно в судебной прак-

тике. В целом, обобщая мнения американских юристов, С. А. Его-

ров заключает, что сущностью конституционного права в США

является гарантия обеспечения в обществе <фундаментальной сво-

боды>, что предполагает разграничение сфер свободы индивида и

пределов действия государственной власти (*7).

 

(**1) Wade Е. G. S. and Bradley A. W. Constitutional and Administrative Law.

L., 1986. P. 9.

(**2) Alder J. Op. cit. P. 6.

(**3) Dalton P., Dexter R. Constitutional Law. L., 1976. P. V.

(**4) Ci.: Стефанкин В. А. Основы конституционного права Англии. М., 1984.

С. 8.

(**5) The Encyclopedia Americana. Vol. 7. Danbury, 1987. P. 674.

(**6) Encyclopedia International. VoL 5. N.Y., 1967. P. 186.

(**7) Ci.: Егоров С. А. Современная наука конституционного права в США. М"

1987, С. 17.

 

-6-

 

На практике исследования конституционных проблем в США,

в отличие от Великобритании, где нет института конституционного

контроля, прежде всего связаны с анализом толкований конститу-

ции со стороны Верховного суда США. Наука конституционного

права, заявляют некоторые американские юристы, - это прежде

всего изучение толкований Верховного суда (*1).

 

Англо-американский подход (хотя, как отмечено, между кон-

цепциями английской и американской науки есть различия, прав-

да, не самые существенные) воспринят японскими учеными, а так-

же в науке англоязычных стран, бывших британских колоний.

Японские авторы при определении предмета конституционного

права на первый план выдвигают организацию власти (управления

государством) и права человека (*2).

 

Ученые развивающихся стран используют английский подход в

его прежних вариантах, которых еще не коснулись социальные и

политологические новеллы. Нигерийский ученый Б. Нвабуезе (*3),

угандиец Г. Каньеихамба (*4), ланкийский автор М. Курн (*5), малазий-

ский юрист Т. Суффиан (*6)  придерживаются в основном формалисти-

ческих позиций. Индийский автор М. С. Дж. Кагзл в своей двух-

томной работе пишет, что <конституционное право - это право о

создании конституции, ее содержании, толковании и изменении> (*7).

Авторы другой многотомной работы по индийскому конституцион-

ному праву суть этого предмета также видят в изучении конститу-

ции (*8).

 

Иные взгляды по вопросу о сути конституционного права суще-

ствуют во Франции. Французская доктрина на одно из первых мест

в конституционном праве выдвигает политическую власть и поли-

тический режим. М, Прело писал, что <конституционное право -

это нормы, касающиеся установления, передачи и осуществления

политической власти> (*9).

 

С этих же позиций, хотя и с известными нюансами, подходят

к данной проблеме Б. Шантебу (институционализация и ограниче-

 

(**1) Pedlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law. Cases and Alate-

rials Series. N.Y., 1989. P. IX.

(**2)  Kadanshe Encyclopedia of Japan. Vol. 2. Tokyo, 1983. P. 1.

(**3) Nwabuese B. Constitutional Law of Nigerian Republic. L., 1964. P. 8.

(**4) Kanyeihamba G. Constitutional Law and Government in Uganda. Nairo-

bi, 1975. P. 111, 143.

(**5) Coory М. Constitutional and Administrative Law of Sri Lanka (Ceylon).

Colombo, 1973.

(**6) Suffian Т. The Malaysian Constitution and the United States Constitution//

Beer I. V. Constitutionalism in Asia: Asian Views on the American Influence. Ca-

lifornia, 1979.

(**7) Kagzl М. The Constitution of India. Vol. 1. New Delhi, 1984. P. 1.

(**8) Constitution Law of India. Vol 1. New Delhi., 1984.

(**9) Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 22.

 

-7-

 

ние власти) (*1), К. Леклерк (власть, ее воплощение - государство и

политический режим, который создает государство) (*2), И. Гюше

(власть, а также отношения управляющих и управляемых) (*3),

С. Пьер-Кап (<правила, относящиеся к власти>) (*4), Б. Жанно (*5). Кон-

ституционное право - это конституционные механизмы и процеду-

ры, которые обслуживают участников <политической игры> и яв-

ляются <инструментами в борьбе вокруг власти>, - заключает

Ф. Ардан (*5).

 

Французские авторы нередко заявляют, что важнейшей тенден-

цией общественного развития является процесс институционализа-

ции (создание группировками людей различных общественных ин-

ститутов, которые приобретают юридическое оформление). В чис-

ле таких институтов иногда называют государство, профсоюзы,

банки и т. д., а иногда в более узкой трактовке - различные ин-

ституты государственности, основные органы государства (созда-

ние понятия института некоторые французские исследователи счи-

тают одним из основных вкладов Франции в мировое развитие об-

щественных наук). С этих позиций суть конституционного права

видят в <регулировании политического сообщества (страны. -

Авт.), частью которого является государство> (*7), в определении <по-

литического статуса власти и общества> (*8). Французская доктрина

воспринята юристами бывших французских колоний (правда, в

сочинениях конголезского автора А. Габу (*9), алжирского юриста

X. Мамери (*10) и некоторых других она подвергалась изменениям,

связанным с прошлой <социалистической ориентацией> этих и не-

которых других франкоязычных стран). Те изменения, которые

ныне вносятся в нее конституционалистами Сенегала, Гвинеи, Ма-

дагаскара и других стран, несущественны.

 

Немецкая наука в настоящее время оперирует двумя термина-

ми: конституционное и государственное право, причем второе исто-

рически предшествует первому. Многие ученые Германии конста-

тируют близость этих отраслей права, науки и учебных дисциплин,

но в то же время отмечают их различия. В немецких энциклопе-

диях, обобщающих, как указано в них, работы Т. Маунца, К. Де-

ринга, Е. Штейна и других авторов, говорится, что <государствен-

ное право в самом узком смысле слова совпадает с конституцион-

 

(**1) Chantebout В. Di-oit constihitionnel et science politique. P., 1986. P. 25.

(**2) Lederq C. Travaux dirige de droit constitutoinnel. P., 1979. P. 13.

(**3) Guchet 1. Elements dc droit constitutionnel. P., 1981. P. 8.

(**4) Pierre-Caps S. Nation et pcuples dans les constitutions modernes. Nancy,

1988. P. 64.

(**5) Jeanneau B. Droit constitutionnel et institutions politiques. P.. 1987.

(**6) Ardant Ph. Institutions politiques e{ droit constitutionnel. P.. 1989. P. II.

(**7) Encyclopedia Universalis. Vol. 4. P., 1974. P. 941.

(**8) Pierre-Caps S. Op. cit. P. 64.

(**9) Gabou A. Les constitutions congolaises. P., 1984.

(**10) Mameri Kh. Reflection sur constitutions algerienne. Alger, 1979.

 

-8-

 

ным в самом широком - оно включает все, что относится к госу-

дарству> (*1). В то же время подчеркивается, что <государственное

право не идентично конституционному, так как последнее относит-

ся не только к государству, но и к общественной жизни в целом

(собственность, семья, достоинство человека), хотя, с другой сто-

роны, в конституционном праве содержатся основы государствен-

ного>; это - <право основных законов> (*2). Аналогичная точка зре-

ния выражена и в новейших исследованиях, в семитомном курсе

государственного права, изданном в Германии в конце 80-х - на-

чале 90-х годов, в многотомной работе К. Штерна о государствен-

ном праве (он пишет, что конституционное право устанавливает

правовые принципы и является частью государственного права(*3)),

в его работе <Государственное и конституционное право>(*4). Таким

образом, по немецкой доктрине нельзя поставить одно из этих на-

званий в скобки, тем самым уравняв их.

 

Свои взгляды по вопросу о сущности конституционного права

имеются в Италии, Испании, странах Латинской Америки, в про-

изведениях авторов мусульманских стран. Некоторые итальян-

ские ученые видят специфику этой отрасли права в регулировании

политического поведения. Как отмечает итальянский конституцио-

налист Дж. Де Верготти, оно обеспечивает формализацию поли-

тического поведения (*5). Другие итальянские авторы, хотя и говорят

о традиционном предмете (власть и права человека), также скло-

няются к более широкой трактовке: предметом данной отрасли яв-

ляются политические партии, государство, свобода личности и <со-

циальные образования> (*6).

 

Испанский конституционалист Е. Г. Санчес также придержи-

вается широкой трактовки, хотя и в несколько ином плане. Он

считает, что конституционное право намечает основные линии ор-

ганизации политических институтов (правда, в качестве таковых

он называет правительство, парламент и т. д.) и устанавливает их

легитимность. Заключает свои рассуждения Е. Г. Санчес тезисом,

что конституционное право - это нормативный элемент конститу-

ционной системы, он <фиксирует, устанавливает, регулирует основ-

ные институты, относящиеся к общественной жизни человека>^

 

Длительная традиция исследований конституционного права

существует в Латинской Америке. Ведущий мексиканский консти-

 

(*1) Brockhaus Enzykiopadia. В. 17. Wiesbaden. 1973. S. 810.

(*2) Mcycrs Enzykiopadischcs Lexikon. В. 22. Munchen, 1978. S. 397.

(*3) Stern К. Das Staatsrecht der Bundcs Rcpublik Deiitschland. B. 1. Munchen

1977 S. 83.

(*4) Stern K. Staats-und Verfassungsrecht. Einfulirung in das deutschc Recht

Mlinchen, 1989. S. 17-18.

(*5) De Vergotti G. Dirito consfitlizionalc comparalo. Padova, 1981, P. 5.

(*6) Grotinelli G. Note introduitiva di diritto conslitutionale. Torino   1988.

P. 5. 50.

(*7) Sanches Е. El sistema constitutional Espanol. Madrid, 1981. P. 22.

 

-9-

 

туционалист Фелипе Тена Рамирес, труды которого неоднократно

переиздавались, использовались в качестве учебника во многих

странах Латинской Америки, рассматривает конституционное пра-

во как <специфическую доктрину конкретного государственного

режима>, заявляя вместе с тем, что оно представляет собой <выра-

жение общего юридического духа каждого народа, наиболее высо-

кое и полное выражение его гражданского достоинства и его исто-

рии> (*1). Другой известный аргентинский юрист С. В. Линарес Кин-

тана считает, что цель конституционного права - <гарантия сво-

боды и достоинства индивида, которые обеспечиваются посредст-

вом подчинения государства, рассматриваемого как единое целое,

праву> (*2). Акцент на гражданское достоинство и свободу личности

сохраняется в латиноамериканской литературе, хотя определение

предмета претерпевает значительное <осовремениванне> путем пе-

речня вопросов, традиционно изучаемых в конституционном праве.

 

Своеобразный подход к объекту конституционного права суще-

ствует в науке мусульманских стран. Традиционное мусульманское

право, сложившееся к Х в. (его принципы объявлены неизменяе-

мыми), отличалось своеобразной и нечеткой структурой. Оно, ра-

зумеется, не имело особой отрасли конституционного права. Нор-

мы, которые по современной классификации можно было бы отне-

сти к конституционному праву, охватывали вопросы <вселенского

суверенитета> Аллаха, отношения Аллаха и правоверных, органи-

зацию халифата, который трактовался одновременно как государ-

ство и мусульманская община - единое образование <правовер-

ных> в мире.

 

Работы, написанные много веков назад мусульманскими бого-

словами и неоднократно переиздаваемые в наши дни (например,

книга Аль-Маварди <Властные нормы и управление религиозными

делами>), выделяют изучение <властных норм>, относящихся к ре-

лигиозно-политической организации халифата. В современных со-

чинениях говорится, что отрасль <властных норм> изучает вопросы

халифата, публичные  власти, организацию государственного

управления, армии, вопросы налогообложения, то есть вопросы,

которые в других государствах регулируются в основном консти-

туционным, административным, финансовым правом (*3). В учебных

пособиях, издаваемых по вопросам конституционного права в му-

сульманских странах (в тех, где существуют конституции), особое

внимание уделяется изучению Корана, религиозных норм, коммен-

тированию конституции.

 

(**1) Тепа Ramires F. Derecho constitutional mexicano. Mexico 1964. P 86 88,

420.

(**2) Linares Quintana S. Tratado de cicncia del derecho constitutional. T 1.

Buenos Aires, 1963. P. 343.

(**3) Ci.; Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Ппука Источ-

ники. М., 1987. С. 15-16.

 

-10-

 

Свой подход к сути конституционного права как одному из эле-

ментов среди орудий классовой борьбы, как юридическому средст-

ву закрепления власти определенного класса (затем - <социали-

стического народа>) существует в марксистско-ленинском направ-

лении науки конституционного права, особые взгляды на этот

предмет есть у представителей левых радикалов, своя трактовка

придается задачам конституционного права так называемыми ре-

волюционными демократами в некоторых развивающихся странах.

 

Нельзя сказать, что леворадикалистские трактовки конститу-

ционного права во всех этих течениях не содержат никаких пози-

тивных элементов. Некоторые составляющие таких подходов вер-

ны, особенно в применении к определенным группам развиваю-

щихся стран. Однако основное содержание этих концепций: стрем-

ление видеть суть конституционного права только как инструмента

классового господства, отрицание поисков компромиссов, консен-

суса и сотрудничества различных социальных сил, игнорирование

роли общественных ценностей - подобные черты леворадикали-

стских подходов не подкрепляются долговременными тенденциями

развития конституционного права и фактами современной действи-

тельности.

 

Краткий анализ различных доктринальных подходов, отражаю-

щих в той или иной мере своеобразие конституционного права в

определенной группе стран, свидетельствует, что число типов этой

отрасли вряд ли можно ограничить тремя (английским, континен-

тальным и американским), как это предлагается в американской

литературе (*1). Однако несмотря на существенные, а то и принципи-

альные различия, в современном конституционном праве домини-

руют общие тенденции социологизации и политизации. Даже в

британской доктрине, которая больше других склонна к юридиза-

ции, появляются социологические элементы, в учебники и учебные

пособия английских авторов по конституционному праву вклю-

чаются главы, относящиеся к вопросам социально-экономической

системы. О том, что конституционное право имеет дело с <ценно-

стями... общества> (*2) говорят и американские юристы, тоже в целом

склонные к формализации. В этих пособиях рассматриваются ос-

новы правового регулирования труда, образования, здравоохране-

ния.

 

В основном и главном, хотя в разном объеме (иногда мини-

мальном) нормы конституционного права в различных странах ре-

гулируют одни и те же виды общественных отношений, хотя по

своему характеру эти отношения могут быть различными (напри-

мер, положение главы государства в монархии иное, чем в респуб-

 

(**1) The Encyclopedia Americana. Vol. 7. P. 674.

(**2) Melone A., Kalvelage C. Primer on Constitutional Law. Palisades, 1982.

P. IX.

 

-11-

 

лике, а нормы о руководящей роли коммунистической партии в

Китае коренным образом отличаются от принципа многопартий-

ности в России).

 

Таким образом, обобщая и в известной мере огрубляя содержа-

ние действующего конституционного права различных стран, мож-

но сказать, что эта отрасль в большем или меньшем (иногда -

минимальном) объеме, со своей спецификой в тех или иных стра-

нах, различным, а иногда и противоположным содержанием регу-

лирует основы социально-экономической структуры общества, его

политической системы (включая государство), духовной жизни

(например, конституционное закрепление одной идеологии или

идеологический плюрализм), основы правового статуса личности.

В конечном счете суть конституционного права - это законода-

тельное установление связей, отношений общества, государства,

коллектива (коллективов, которые представляют социальные инте-

ресы и могут участвовать в политической жизни общества) и лич-

ности на базе использования для этой цели государственной вла-

сти (а не путем экономических, идеологических или иных средств).

 

Обилие и разнообразие национальных систем права (в настоя-

щее время в мире существуют две сотни государств), с одной сто-

роны, общность или сходство ряда основополагающих конститу-

ционно-правовых институтов - с другой, предполагают, что наи-

более продуктивные научные результаты нельзя получить без

сравнительного подхода к исследованиям. Наряду с другими мето-

дами, которые используются в данной работе, сравнительный ана-

лиз играет главную роль, позволяя выявлять позитивные и нега-

тивные стороны тех или иных конституционно-правовых институ-

тов, обнаруживать общемировые тенденции развития конститу-

ционного права в современных условиях (например, расширение

объекта конституционного регулирования за счет перехода от <го-

сударствоведческих> вопросов к вопросам общества в целом, его

социально-экономическим, политическим, духовным параметрам,

усиление значения общечеловеческих ценностей в конституционном

праве и т. д.), прогнозировать развитие конституционного права

в отдельных странах, в том числе путем экстраполяции предшест-

вующего опыта других государств.

 

При всей важности комплексных сравнительных исследований

крупные работы, посвященные сравнительному правоведению и в

какой-то мере касающиеся вопросов конституционного права, со-

ставляют очень небольшую величину в мировой юридической лите-

ратуре. Лишь единичные исследования отдельных зарубежных ав-

торов переведены на русский язык (например, работы французско-

го компаративиста Рене Давида). Только в немногих университе-

тах читаются курсы по правовым системам современности, праву

отдельных регионов (Европы, развивающихся стран, мусульман-

 

-12-

 

ских государств). Некоторые работы касаются отдельных сторон

конституционного права (*1).

 

В отечественной литературе крупных работ по сравнительному

правоведению, в которых затрагиваются в той или иной мере во-

просы конституционного права, также немного. Некоторые из них

посвящены в основном методике сравнительного правоведения (*2),

преимущественно общетеоретический характер присущ работам

узбекского исследователя А. X. Саидова (*3).

 

Вместе с тем и в мировой, и в отечественной литературе есть

работы, в которых специально рассматриваются те или иные про-

блемы конституционного права (федерализм, институт президен-

туры, местное самоуправление и др.). Более того, конституционное

право, видимо, шире других отраслей права подвергалось сравни-

тельному изучению. Особенно это относится к отечественной лите-

ратуре; конституции других стран всегда привлекали значитель-

ное внимание прежде всего в связи с практическими потребностя-

ми межгосударственных отношений, В отечественной литературе

систематически публикуются тексты зарубежных конституций,

сборники, содержащие другие акты конституционного права, из-

дано много исследований, посвященных государственному строю

различных стран мира, отдельным институтам (прежде всего

центральным органам государства). Изданы работы комплексного

характера по проблемам сравнительного конституционного права.

В 1987 г. опубликован двухтомник <Современное буржуазное

государственное право> (правда, с подзаголовком: <Критические

очерки>), в 1987-1992 гг. вышла в свет упомянутая трехтомная

монография <Конституционное право развивающихся стран>.

 

Однако длительное время и в зарубежной, и в отечественной

литературе такое изучение имело в значительной мере односторон-

ний характер: ему был присущ определенный европоцентризм, ак-

цент на изучение конституционного права так называемых циви-

лизованных наций. После второй мировой войны, особенно в свя-

зи с возникновением большой группы развивающихся стран, на-

блюдался значительный отход от прежних позиций. В уже упоми-

навшемся французском курсе <Конституционное право и политиче-

ские институты> наряду с анализом конституционного права самой

Франции (ей посвящена большая часть текста) рассматриваются

основы конституционного права единичных стран Востока. Однако

материал по отдельным странам (обычно это США, Великобрита-

 

(*1) Franck Th. М. Comparative Constitutional Process: Fundamental Rights in

the Common Law Nations. N.Y., 1968.

(**2)  Ci.: Тилле A., A., Швеков Т. В.  Cpaвнитeльный метод в юридических ди-

сциплинах. М" 1978.

(**3)  См.: Саидов А. X. Введение в основные правовые системы современности.

Ташкент, 1988; Саидов А. X. Введение в сравнительное правоведение. М., 1988:

Саидов А. X. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М.,

1993

 

-13-

 

ния, Германия) является в известной мере приложением, <дове-

ском> к французскому конституционному праву, он не вплетен ор-

ганично в общую ткань сравнительного исследования. Кроме того,

в таких изданиях довлеет политологический аспект.

 

В отечественной литературе элементы отмеченной односторон-

ности стали преодолеваться, пожалуй, раньше, чем в зарубежной.

Российские исследователи традиционно больше уделяли внимания

странам Азии и Африки, а во времена СССР во многих союзных

республиках более или менее активно изучали государственный

строй сопредельных, преимущественно азиатских, государств. В

высших учебных заведениях СССР, а затем России длительное

время преподавались два предмета: конституционное право зару-

бежных социалистических стран и конституционное право буржу-

азных и развивающихся стран, что также способствовало разви-

тию сравнительных исследований и преодолению односторонности.

Однако при таком изучении практически не использовались мате-

риалы собственной страны, они не были включены в сферу сравне-

ния. Работ глобального характера по сравнительному конститу-

ционному праву в отечественной литературе нет.

 

В течение семи десятилетий для отечественной литературы был

характерен также другой, еще более негативный аспект односто-

ронности: идеологическая предвзятость. В исследованиях использо-

валась лишь марксистско-ленинская методология. Многие факти-

ческие данные, собранные исследователями, верно отражали дей-

ствительность, но большинство принципиальных выводов, особен-

но относящихся к социальным аспектам государственного строя,

оценке роли тех или иных институтов, были ошибочными.

 

В зарубежной литературе есть единичные работы, имеющие за-

головок <Сравнительное конституционное право>. По-видимому,

первой из них была небольшая статья американского автора

У. Кларка, опубликованная в 1939 г. Он отметил тогда, что в науч-

ной литературе на доступных ему языках (английском, француз-

ском, немецком и испанском) есть лишь три книги по вопросам

сравнительного конституционного права, но и они относятся толь-

ко к одной проблеме - федерализму (*1). В 1960-1970 гг. в США бы-

ли изданы первые две монографии под названием <Сравнительное

конституционное право>: работа Г. Э. Гроувса (*2), а также книга

М. Капелетти и У. Коэна (*3). Обе они имеют подзаголовок <Казусы

и материалы>. Наряду с немногими общими положениями главное

внимание в них уделяется решениям высших судебных инстанций

 

(**1) Clark W. Comparative Constitutional Law//Bar Association Proc. 1939.

№ 54. P. 355-356.

(**2) Groves H. E. Comparative Constitutional Law: Cases and Materials. N.Y.,

1963.

(**3) Cappeletti М., Cohen W. Comparative constitutional Law: Cases and Mate-

rials. Indianapolis, 1979.

 

-14-

 

по толкованию конституционных норм. Отбор данных для сравне-

ния ограничен несколькими странами, доминирует материал США.

 

Более широко представлен зарубежный материал в двухтомни-

ке Дж. У. Берджесса <Политическая наука и сравнительное кон-

ституционное право>, изданном в 1986 г. (*1).  В нем рассматриваются

отдельные, хотя и принципиальные вопросы: суверенитет, свобода,

различные способы управления. Книга имеет в значительной степе-

ни политологический характер и в какой-то мере отражает влияние

французского подхода в упомянутой выше дисциплине <конститу-

ционное право и политические институты>.

 

Следует упомянуть работу индийского исследователя Б. Б. Гуп-

та <Сравнительное изучение шести действующих конституций>

(1974 г.) (*2), но автор, как видно из названия, ограничивается изуче-

нием лишь небольшого числа конституций, не исследуя конститу-

ционное право в целом.

 

Большой интерес представляет книга Г. Т. Маарсевеена <Писа-

ные конституции: компьютеризированное сравнительное исследо-

вание> (1978 г.) (*3). Автор проводит исследование на двух уровнях:

эмпирическом и теоретическом и, пожалуй, впервые в зарубежной

литературе изучает материал такого широкого круга стран. В зна-

чительной мере это стало возможным благодаря периодическим

публикациям на разъемных листах конституций стран мира, что

осуществляется нью-йоркским издательством <Оушения пабли-

кейшн>. Однако в работе Г. Т. Маарсевеена также рассматривают-

ся лишь конституции, а не конституционное право в целом.

 

В 1981 г. книга <Сравнительное конституционное право> была

опубликована итальянским автором Дж. Де Верготти (*4). Как и ра-

боты Дж. У. Берджесса, Г. Т. Маарсевеена, она представляет со-

бой значительный шаг вперед в изучении данной проблематики,

особенно с точки зрения теоретических выводов. Однако зарубеж-

ным материалом для обобщений служат, как правило, лишь кон-

ституции, а круг стран ограничен.

 

Названными четырьмя книгами по существу исчерпываются

попытки создать целостную работу, посвященную рассматривае-

мой проблеме.

 

Много комплексных работ, содержащих вопросы сравнительно-

го конституционного права, опубликовано французскими авторами.

С тех пор как во Франции в 50-х годах была введена дисциплина

<Конституционное право и политические институты>, издано более

 

(**1) Burgess J. W. Political Science and Comparative Constitutional Law. Boston,

1986.

(**2)  Gupta B. B. Comparative Study of Six Living Constitutions. New Delhi,

1974.

(**3)  Maarseveen H. Written Constitutions: a Computerised Comparative Study.

N.Y., 1978.

(**4)  De Vergotti G. Op. cit.

 

-15-

 

десятка книг, преимущественно учебников, с таким названием.

Некоторые из них выдержали более двух десятков изданий (осо-

бенно работы М. Дюверже, переведенные на многие языки народов

мира). Однако, как отмечалось выше, они не дают целостного

представления о сравнительном конституционном праве.

 

Наконец, некоторые работы комплексного характера по срав-

нительному конституционному праву опубликованы немецкими

авторами. Таков учебник <Государственное право молодых нацио-

нальных государств> (1988 г.) (*1) Он написан на высоком уровне

обобщения, по его основу составляет материал лишь стран Азии и

Африки. Кроме того, в нем, как и в других изданиях стран тотали-

тарного социализма, представлен только марксистский подход к

исследованию.

 

Таким образом, краткий обзор свидетельствует о том, что не-

смотря на значительный научный материал, накопленный автора-

ми различных стран (особенно много работ посвящено отдельно

взятым странам), в мировой литературе нет исследования, которое

имело бы обобщающий глобальный характер и в комплексе про-

анализировало бы в сравнительном плане основные институты со-

временного конституционного права, органично включая материал

своей собственной страны. Авторский коллектив, подготовивший

данную работу, попытался заполнить указанный пробел, создать

научный труд, аналогов которому нет в мировой научной литера-

туре.

 

При подготовке данного исследования авторы руководствова-

лись четырьмя главными задачами: во-первых, создать универ-

сальную работу, позволяющую органично соединить отечественный

материал с возможно более широким охватом других государств

мира. Авторы стремились использовать действующие конституции

почти всех стран, начиная от первой конституции США 1787 г. до

конституции Казахстана 1995 г. В определенной мере использова-

ны и отмененные конституции, особенно если они более отчетливо

отражают тенденции современного развития или имеют какие-ли-

бо уникальные особенности. Разумеется, авторы не ограничились

лишь исследованием текстов конституций и их применения, изуче-

ны многие другие важнейшие законы и акты, относящиеся к пред-

мету конституционного права: о выборах, политических партиях,

об организации парламента, о референдуме и т. д. Привлекая раз-

нообразный материал, авторы стремились прежде всего исследо-

вать явления еще не изученные, дать им научное истолкование.

Словом, настоящая книга создана не столько на основе критическо-

го изучения предшествующей научной литературы, сколько в ре-

зультате первичного изучения самих источников конституционного

права. Многие из них впервые вводятся в научный оборот.

 

(**1) Staatsrecht j'unger Nationalstaaten. Grundriss. Berlin, 1988.

-16-

 

Во-вторых, вовлекая в сферу исследования возможно широкий

материал, авторский коллектив стремился преодолеть односторон-

ние методологические, а также географические, региональные под-

ходы. Это позволяет обнаружить действительно глобальные тен-

денции развития конституционного права в мире, подняться над

существовавшим эклектизмом, показать место России на фоне ма-

гистральных путей правовых реформ, а также выявить уникальные

конституционно-правовые институты отдельных стран. В связи с

этим иногда обнаруживается, что некоторые страны, которые ра-

нее отодвигались на <задворки истории> и опыт конституционного

развития которых не включался в создание моделей конституцион-

ного развития, вносят свой вклад в сокровищницу мировой куль-

туры, создают своеобразные институты, отвечающие требованиям

премени (например, конституционное регулирование статуса поли-

тической оппозиции, конституционная норма о праве народа на

мирное сопротивление угнетению путем гражданского неповино-

вения).

 

В-третьих, авторы ставили своей задачей не просто описание тех

или иных конституционных норм (хотя и это имеет место), а выяв-

ление различных конституционных моделей и их сопоставление,

сравнение важнейших конституционно-правовых институтов. Ин-

ституциональный подход, а не характеристика основ конституцион-

ного права порознь взятых стран является существенной чертой

данного исследования.

 

В-четвертых, исследуя важнейшие институты конституционного

права, авторский коллектив стремился дать доктринальную оцен-

ку различным способам конституционного регулирования, вскрыть

и указать <плюсы> и <минусы> тех или иных конституционных ре-

шений, установить продуктивность или, напротив, неэффективность

тех или иных способов конституционного регулирования. Авторы

отдают себе отчет в том, что при изменении обстановки, в иных

условиях <плюсы> могут превратиться в <минусы> (например, ис-

пользование такого демократического института, как референдум,

применявшийся Гитлером для <освящения волей народа> захва-

тов чужих территорий), и наоборот. Вместе с тем работу пронизы-

вает понимание того факта, что существуют такие конституцион-

ные принципы, институты, нормы, которые необратимы (например,

принцип демократии, республиканская форма правления, права

человека). Оценка тех или иных институтов дается с позиций об-

щечеловеческих ценностей, анализируются способы их выражения

и закрепления в конституционном праве. С другой стороны, авто-

ры рассматривают и недемократические институты конституцион-

ного права в различных странах.

 

В настоящей работе представлены в подавляющем большинст-

ве конституционно-правовые институты действующего права. В хо-

 

-17-

 

де длительной подготовки рукописи к печати из нее исключались

упоминания об отмененных конституциях н законах, прежний текст

заменялся новым. Однако, во-первых, никакое издание, особенно

работа над такой объемной и разнообразной книгой, не угонится

за движением жизни. Отдельные акты, анализируемые в работе,

ныне отменены. Во-вторых, авторы умышленно включили характе-

ристику принципиальных моделей прошлого, но недавнего консти-

туционного регулирования. Это относится, в частности, к довольно

обширной в 60-80-х годах, но ныне фактически исчезнувшей

группе стран социалистической ориентации в <третьем мире> (ори-

ентировавшихся на модели тоталитарного социализма), к некото-

рым конституционным документам экономически весьма отсталых

стран капиталистической ориентации (авторы иногда сохраняли

эту прежнюю терминологию в целях исторической преемст-

венности), к особенностям конституционного регулирования в на-

ционалистических и фашистских государствах (такие человеконе-

навистнические идеи появляются опять, в том числе и среди неко-

торых группировок в России) и т. д. Наконец, в-третьих, без ис-

пользования опыта прошлого было бы невозможно показать тен-

денции развития конституционного права в мире в целом, в отдель-

но взятых <правовых семьях>, регионах, странах, тем более что

многие институты конституционного права складывались посте-

пенно, на протяжении веков.

 

Пытаясь выявить современные тенденции развития консти-

туционного права в глобальном масштабе, динамику его принци-

пов и главных институтов, авторский коллектив сделал некоторые

выводы. Наиболее общие из них сформулированы в заключении,

выводы менее общего и частного характера содержатся в отдель-

ных главах. Такие выводы не всегда благоприятны. На их содер-

жании сказываются недемократический опыт подавляющего боль-

шинства развивающихся стран (а они составляют основную часть

государств мира), тоталитаристские модели конституционного ре-

гулирования в социалистических странах, авторитаристские зигза-

ги многих капиталистических государств, трудная полоса консти-

туционного развития постсоциалистических стран.

 

Настоящая работа готовилась в переломный период мирового

развития. Рухнула система тоталитарного социализма, на путь но-

вого конституционного творчества вступили народы бывшего Со-

ветского Союза, Восточной Европы, некоторых других государств.

Исчезли страны социалистической ориентации в Азии, Африке и

Латинской Америке, подражавшие в своих конституционных моде-

лях тоталитарным социалистическим государствам, да еще в ухуд-

шенном варианте. В некоторых оставшихся социалистических го-

сударствах тоже происходят существенные сдвиги (например, в

Китае пытаются соединить рыночные экономические порядки с ав-

 

-18-

 

торитарными политическими моделями). С другой стороны, в кон-

ституции западных стран проникают идеи об ограничении част-

ной собственности, о принципе социальной солидарности в общест-

ве, о регулировании рыночной экономики и т. д. Все это ведет к

определенной однородности конституций различных стран мира.

 

Вместе с тем предшествующий опыт конституционного развития

продолжает довлеть над народами, он не исчезает бесследно.

 

В западном конституционном праве нередко по-прежнему до-

минируют идеи индивидуализма, концепции социальной справед-

ливости пробивают себе дорогу с трудом, с еще большими трудно-

стями реализуется нормативное оформление этой концепции, еще

реже пробиваются в жизнь элементы ее практического примене-

ния. В постсоциалистических странах, в том числе в России, пос-

ледствия тоталитарного прошлого сохраняются и в текстах новой

конституции, и особенно в законодательстве, элементы авторита-

ризма, силовых действий становятся нормой конституционной

(точнее, неконституционной) практики.

 

Различные зигзаги и повороты, адаптация к новым условиям

страны и мировому конституционному опыту, соединение в кон-

ституциях иногда плохо соединяемых институтов и принципов, не-

доступность некоторых материалов для исследования, отсутствие

в последние годы научных командировок в зарубежные страны

для изучения применения конституционных норм в значительной

мере осложняли работу авторского коллектива.

 

Данная книга имеет поисковый характер. Авторы сознают, что

iia не свободна от недостатков, и будут благодарны за критиче-

ские замечания и дружеские советы.

 

-19-

 

ГЛАВА I

ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

 

 1. Виды источников конституционного права

 

В современной правовой доктрине нет единой точки зрения по

вопросу о понятии <источник права>. Преобладающим, однако,

является определение источника права как внешней формы выра-

жения правовых норм. В соответствии с этим источники конститу-

ционного права могут быть определены как различные внешние

формы выражения конституционно-правовых норм, специфика ко-

торых указана выше. Эти нормы являются результатом либо непо-

средственной нормотворческой деятельности государственных ор-

ганов, либо складываются без участия государства, которое мо-

жет затем их санкционировать. В первом случае конституционно-

правовые нормы объективируются в нормативио-правовых актах

(конституции, законы, нормативные акты органов исполнительной

власти, судебные решения и др.). К ним можно отнести также не-

которые международно-правовые акты, принимаемые международ-

ными или наднацнональнымн организациями. Во втором случае

формами выражения конституционно-правовых норм являются

правовой обычай, правовая доктрина, специфические источники ре-

лигиозного права (в новейшей истории ряда развивающихся стран

ими были также документы единственных правящих партий).

 

Важнейшим источником конституционного права является

закон. Закон - это изданный в установленном порядке акт вер-

ховной власти государства, который содержит правовые нормы,

регулирующие наиболее важные общественные отношения, н об-

ладает высшей юридической силой. Естественно, что не любой за-

кон является источником конституционного права, а только тот,

который содержит конституционно-правовые нормы.

 

Вместе с тем следует иметь в виду, что понятие <закон> в от-

дельных странах (или группах стран) имеет далеко не одинаковое

содержание. Это обусловлено различиями как в распространенных

там концепциях закона, так и в сложившейся законодательной

практике.

 

В странах общего права (англосаксонской системы права), а

также в странах, испытавших значительное влияние его доктрины

 

-20-

 

и практики, различают закон в узком и широком смысле. В узком

смысле закон - это всегда акт парламента (статут), который име-

нуется act (Великобритания, Австралия, Канада, Индия, Нигерия и

др.). При этом под парламентом обычно понимается высший пред-

ставительный орган совместно с главой государства. Так, согласно

английскому конституционному праву парламент состоит из мо-

нарха, палаты общин и палаты лордов. И законом в узком смысле

с.чова признается акт, получивший одобрение всех трех институ-

тов (*1). При этом законодательная компетенция парламента предмет-

но не лимитирована. Аналогичные положения вошли в конституции

многих государств - бывших английских колоний. Например,

конституция Пакистана 1973 г., устанавливая, что маджлис-а-шура

(парламент) состоит из президента и двух палат - Национально-

ao собрания и сената, определяет <акт парламента> как акт, при-

нятый обеими палатами и одобренный президентом (*2).

 

Законом в широком смысле признается любая норма писаного

иI неписаного права, подлежащая судебной защите. Согласно ст. 13

конституции Индии 1950 г. понятие <закон> (law) включает любой

указ, предписание, нотификацию, обычай, обыкновение, имеющие

на территории страны силу закона (*3). Следовательно, в этом смысле

закон утрачивает особые, только ему присущие признаки и отож-

дествляется с более широким понятием <законодательство>. Ука-

занная концепция и ее практическое применение подрывают вер-

ховенство закона как важнейшего источника конституционного

нрава и ведут к расширению пределов регулирования соответству-

ющих общественных отношений непарламентскими актами, преж-

де всего актами органов исполнительной власти.

 

В странах континентального права (романо-германской систе-

мы права), в том числе и Российской Федерации, преобладает кон-

цепция закона как акта, принятого исключительно парламентом.

В некоторых конституциях подчеркивается, что парламент - един-

ственный законодательный орган (конституции Японии 1947 г.,

Румынии 1991 г., Монголии 1991 г.). Однако, провозглашая парла-

мент высшим или даже единственным органом законодательной

власти, конституции подавляющего большинства стран этой груп-

пы имеете с тем предоставляют главе государства или правитель-

ству право принимать нормативные акты, имеющие силу закона.

Кроме того. в ряде этих стран законы могут быть приняты не пар-

ламентом, а на референдуме. Аналогичный подход присущ и неко-

торым зарубежным странам Содружества независимых государств

(Беларусь, Узбекистан и др.).

Следует также отметить, что в небольшой группе стран кон-

 

(**1) Alder J. Ор. cit. P. 67.

(**2) The Constitlilion of the Islamic Repi.iblic of Pakistan. Islamabad, 1990.

(**3) The Constitution of India. New Delhi, 1988.

 

-21-

 

ституции предусматривают множественность законодательных ор-

ганов. Так, согласно конституции Китая 1982 г. законодательная

власть осуществляется как высшим представительным органом -

Всекитайским собранием народных представителей, так и его по-

стоянно действующим коллегиальным органом - Постоянным ко-

митетом (ст. 58) (*1). В Индонезии конституция 1945 г. учредила на-

ряду с парламентом-Советом народных представителей-над-

парламентский орган - Народный консультативный конгресс, на-

деленный правом принимать законы по ряду вопросов, в том числе

и конституционных (хотя эти акты формально именуются поста-

новлениями, они обладают большей юридической силой, чем акты

парламента) (*2).

 

Множественность законодательных органов была характерна

и для бывшего Советского государства до принятия Конституции

1936 г. Она предусматривалась и Конституцией Российской Феде-

рации 1978 г. (с последующими поправками), учреждавшей два

законодательных органа: Съезд народных депутатов и Верховный

Совет (ст.ст. 104, 107). Это законодательное <двоевластие> ликви-

дировано Конституцией 1993 г., ст. 94 которой устанавливает, что

<Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации -

является представительным и законодательным органом Россий-

ской Федерации> (*3).

 

Широкое распространение в странах с континентальной или

близкой к ней системой права получила концепция, согласно кото-

рой закон рассматривается не только в формальном смысле (акт

парламента), но и в материальном. Впервые эта концепция была

воплощена в конституции Франции 1958 г., которая предметно

ограничила законодательную власть парламента, определив круг

вопросов, по которым он может принимать законы (ст. 34). Все

иные вопросы регулируются регламентами, то есть нормативными

актами исполнительной власти (ст. 37) (*4). Таким образом, закон-

это <акт, принятый парламентом в соответствии с законодательной

процедурой в сфере, резервируемой ему ст. 34> (*5). К конституцион-

ным вопросам, по которым парламент может принимать законы,

отнесены, например, гражданство, избирательное право, основные

права и обязанности граждан, местное управление и некоторые

другие.

 

(**1) См.: Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные

акты. М., 1984.

 

(**2) См.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого Океана. М.,

1960.

 

(**3) Конституция Российской Федерации. М., 1993.

 

(**4) См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты.

М., 1989.

 

(**5) Delage С. Les sources du droit trancaise//The Sources of Law. Budapest,

1982. P. 104.

 

-22-

 

Эта концепция была воспринята новейшими конституциями аф-

риканских государств - бывших французских колоний (Алжир,

Бенин, Мадагаскар, Конго и др.), конституцией Казахстана 1995 г.

 

Практическим результатом применения концепции закона в

формальном и материальном смысле явилась в значительной мере

утрата законом как универсального характера, так и высшей юри-

дической силы. Впрочем, среди французских юристов по этому во-

просу нет единой точки зрения. Одни из них утверждают, что раз-

деление нормотворческой деятельности на область законодатель-

ной и регламентарной власти привело к ограничению законода-

тельной компетенции парламента и к потере законом, как пишет

К. Делаж, <всемогущества>, которым он обладал до принятия кон-

ституции 1958 г. (*1).  Другие, ссылаясь на практику, приходят к выво-

ду, что <определение закона не является более материальным, а

органическим и формальным: закон - это акт, принятый парла-

ментом> (*2).

 

Следует отметить, что многие западные юристы, отстаивая су-

веренитет парламента и верховенство закона, отвергают концеп-

цию закона в формальном и материальном смысле. Так, немецкий

государствовед К. Хессе указывает, что эта концепция <несовме-

стима с демократическим порядком...>. <Законодательство при

демократическом строе... неразрывно связано с парламентом> (*3).

 

Весьма специфична концепция закона в доктрине традицион-

ного (<классического>) мусульманского права (шариата) (*4). Со-

гласно этой концепции источниками мусульманского права яв-

ляются Коран и сунна, имеющие божественное происхождение.

Коран - священная книга, представляющая собой собрание <бо-

жественных откровений>, ниспосланных Аллахом пророку Му-

хаммеду; сунна - собрание имеющих нормативное значение пре-

даний (хадисов) о высказываниях, поступках и даже молчаниии

Мухаммеда. Нормы, содержащиеся в Коране и сунне, имеют бо-

жественное происхождение: они вечны и неизменны и, как таковые,

обладают высшей юридической силой. Государственные органы

могут принимать нормативные акты только по вопросам, не урегу-

лированным Кораном и сунной. Эти акты (в том числе и законы-

<кануны>) должны соответствовать нормам Корана и сунны и не

могут им противоречить под угрозой недействительности. Указан-

ная доктрина в тех или иных модификациях находит практическое

применение в ряде современных мусульманских государств. Наи-

более последовательно она проводится в тех из них, где нет писа-

ной конституции (Оман, княжества Объединенных Арабских Эми-

 

(**1) Delage С. Ор. cit. P. 103.

(**2) Ardant Ph. Ор. cit. P. 570.

(**3) Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 247.

(**4) См.: Чиркин В. Е. Закон как источник права в развивающихся странах//

Государство и право в развивающихся странах. Источники права. М., 1986.

 

-23-

 

ратов). Но идея о высшей юридической силе норм мусульманского

права <божественного происхождения> и о вторичности закона как

акта, являющегося результатом деятельности людей, получила из-

вестное отражение и в писаных конституциях мусульманских госу-

дарств (Иран, Йемен, АРЕ, Сирия, Пакистан, Кувейт). Обычно в

них говорится, что мусульманское право является основным источ-

ником законодательства, что законы должны соответствовать

принципам ислама.

 

Рассмотренные концепции свидетельствуют о различном подхо-

де к понятию <закон>, что обусловливает особенности этого источ-

ника конституционного права в отдельных странах, порядка его

принятия, характера законодательных органов, сферы законода-

тельного регулирования. А главное - они во многом определяют

место, которое он занимает в системе источников конституционно-

го права той или иной страны.

 

Закон как источник конституционного права имеет много раз-

новидностей, которые могут быть классифицированы по различ-

ным основаниям (по юридической силе, содержанию, способу при-

нятия, территориальной сфере действия).

 

Наиболее общий характер имеет классификация законов по та-

кому критерию, как юридическая сила. Она включает следующие

разновидности закона: конституции, конституционные законы, ор-

ганические законы, обычные законы и чрезвычайные законы. Но

прежде чем перейти к рассмотрению этих разновидностей закона,

необходимо сделать два предварительных замечания. Во-первых,

в ряде стран законы, принимаемые парламентом, не различаются

по своей юридической силе. Это страны, где, как считается, нет

писаной конституции (Великобритания, Новая Зеландия, Изра-

иль, хотя в двух последних есть основные или конституционные

законы). Правда, в Великобритании тот или иной закон может

быть определен как имеющий <первостепенную конституционную

значимость>, в связи с чем он принимается в порядке особой проце-

дуры (комитетскую стадию билль проходит не в постоянном коми-

тете, а комитете всей палаты). Однако такая процедура приме-

няется также к финансовым биллям и может быть применена к

любому биллю, признанному <бесспорным> (*1). Кроме того, опреде-

ление законов как имеющих <первостепенную конституционную

значимость> настолько произвольно, что вряд ли на его основе

<можно классифицировать их как особую разновидность законода-

тельства> (*2). Во-вторых, не во всех странах, имеющих писаную кон-

ституцию, существуют все указанные нами разновидности закона.

 

Первое место в иерархии законов занимает конституция - ос-

новной закон государства, обладающий юридическим верховенст-

 

(**1) Alder J. Ор. cit. P. ,152.

(**2)  Шаповал В. Н. Британская конституция. Киев, 1991. С. 35.

 

-24-

 

вом. Конституции как главному источнику конституционного пра-

ва посвящена гл. II, поэтому здесь рассматриваются только другие

разновидности закона.

 

Конституционный закон - это закон, который вносит измене-

ния ii дополнения в конституцию, принимается в особом, услож-

ненном порядке, обладает той же юридической силой, что и сама

конституция. Предметом регулирования содержащихся в нем пра-

вовых норм являются непосредственно объекты конституционного

регулирования.

 

Такое понимание конституционного закона основано на законо-

дательной практике большинства зарубежных стран. В одних стра-

нах законы, вносящие изменения в конституцию, официально име-

нуются конституционными (loi constitutionnel, loi constitutional,

Constitutional Amendment Act). В других - сама конституция

дает определение конституционного закона как закона, внося-

щего в нее изменения (Германия, Замбия, Шри-Ланка, Румыния,

Португалия). Так, согласно ст. 72 конституции Румынии 1991 г.

<конституционный закон - это закон о пересмотре конституции> (*1).

Аналогичное определение содержится в ст. 72 конституции Молдо-

вы 1994 г.

 

Теоретической основой выделения конституционных законов

в особую категорию служит доктрина о двух видах власти: учре-

дительной и законодательной. В порядке осуществления первой

принимаются конституция и поправки к ней, в порядке осуществле-

ния второй - все иные законы. Такое различение и выделение на .

его основе конституционных законов влечет за собой, как будет

показано ниже, ряд важных правовых последствий, например, для

процедуры пересмотра конституции, осуществления конституцион-

ного контроля, законодательной компетенции парламента.

 

В российской юридической литературе по конституционному

праву даются различные толкования понятия <конституционный

закон>. Однако общим, как правило, является неопределенность

характеристик содержания и юридической силы этого вида зако-

на. Так, А. Мишин пишет, что конституционные законы, хотя и не

являются составными частями конституции, но регулируют важ-

нейшие конституционно-правовые вопросы. К ним он относит, на-

пример, законы об избирательном праве, о полномочиях парламен-

та it правительства, о правовом положении личности (*2). В. Туманов,

нс раскрывая содержания конституционных законов, указывает

лишь на их место в юридической иерархии: они стоят выше обык-

 

(**1) Право и жизнь. М. 1993. № 4.

(**2) Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М" 1989.

С. 13.

 

-25-

 

новенных законов, но <ниже конституции и частью ее не являют-

ся> (*1).

 

Эти определения не соответствуют ни конституционной доктри-

не, ни законодательной практике большинства зарубежных госу-

дарств. Лишь в немногих из них под конституционным законом

действительно понимается не закон, вносящий изменение в консти-

туцию (или не только он), а закон, который, дополняя ее, остает-

ся самостоятельным (Австрия, Швеция, Нидерланды, Чехия, Сло-

вакия). Конституция Австрии, например, выделяет такие катего-

рии правовых актов, как конституционные законы и обыкновенные

законы, содержащие конституционные положения. Не определяя

их содержания, она лишь устанавливает, что они принимаются в

том же порядке, что и законы об изменении конституции (ст. 41) (*2).

Примером конституционного закона может служить федеральный

закон о нейтралитете 1955 г., примером обыкновенного закона, со-

держащего ряд конституционных положений - закон о политиче-

ских партиях 1975 г. Согласно конституции Чешской Республики

1993 г. (*3) ранг конституционного имеют не только законы об

изменении конституции (<конституция может быть дополнена или

изменена только конституционным законом>), но и законы, приня-

тые по специально указанным в ней вопросам (например, о рефе-

рендуме, об изменении границ государства). Конституционные за-

коны принимаются 3/5 голосов всех членов обеих палат парламен-

та и имеют ту же силу, что и конституция.

 

Определенную специфику имеет понятие <конституционный за-

кон> во французской конституционной доктрине и практике. Как

отмечают авторы монографии <Правление во Франции при V Рес-

публике>, с принятием конституции 1958 г. <конституционный за-

кон стал самостоятельной юридической категорией. Это понятие

было расширено путем включения в него комплекса принципов, за

которыми Конституционный совет признал конституционное зна-

чение. Понимаемый таким образом конституционный закон зани-

мает первое место в иерархии юридических актов> (*4). На основе

практики Конституционного совета французские юристы сформу-

лировали понятие <конституционный блок>, в который наряду с

конституцией 1958 г. включаются нормативные акты и общие прин-

ципы, имеющие конституционное значение (Декларация прав че-

ловека и гражданина 1789 г., преамбула конституции 1946 г. ряд

 

(**1) Современное государственное право буржуазных стран. Критические очер-

ки. Т. 2. Основные институты. М., 1987. С. 33.

(**2) Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985.

(**3) Sbirka zakonu Ceske a Slovenske Federatuvni Republiky. Praha, 1992. С. 92.

9**4) Quermonne J" Chagnollaud D. Le gouvernment de la France sous la V"

Republique. P., 1991. P. 359.

 

-26-

 

органических законов и ордонансов, основные принципы, признан-

ные законами Республики) (*1).

 

Органический закон- это закон, который принимается по пря-

мому предписанию конституции в порядке, отличном от порядка

принятия как конституционных, так и обычных законов, и зани-

мает в юридической иерархии место между ними.

 

Круг вопросов, которые регулируются органическими законами,

как по своей численности, так и по характеру неодинаков в отдель-

ных странах. Так, конституция Марокко предусматривает приня-

тие органических законов лишь по четырем вопросам, а конститу-

ция Румынии - по 25. При этом одни и те же вопросы в одних

странах могут быть объектом регулирования органических зако-

нов, а в других - обычных. Но по общему правилу органические

законы содержат нормы, относящиеся к важным конституционно-

правовым институтам (законы об избирательном праве, конститу-

ционном контроле, гражданстве, режиме чрезвычайного положе-

ния, политических партиях, судоустройстве и т. п.). Таковы, напри-

мер, французский органический закон 1988 г. о финансовой глас-

ности политической жизни, органический закон 1982 г., содержа-

щий Избирательный кодекс Сенегала, органический закон 1975 г.

о провинциальном управлении в Папуа-Новой Гвинее.

 

Следует отметить, что органический закон как особый вид за-

конов впервые был конституционно признан во Франции (консти-

туция 1958 г.), а затем в большинстве франкоязычных стран Афри-

ки (Алжир, Бенин, Мали, Сенегал, Тунис и др.). Однако в послед-

ние десятилетия он получает признание в конституционном праве

II других стран (Испания, Португалия, Кабо-Верде, Румыния, Мол-

дова, Папуа-Новая Гвинея). Фактически принятие органических

законов предусмотрено и конституцией Венгрии (с поправками

1990 г.) (*2), хотя она и не использует этот термин. Так, в ней установ-

лено, что ряд законов (например, о чрезвычайном положении, о

статусе депутата парламента, о конституционном суде) прини-

маются большинством 2/3 присутствующих депутатов, в отличие

от других законов, которые принимаются большинством присутст-

вующих депутатов.

 

Целесообразность выделения органических законов в особый

вид обусловлена рядом причин. Конституция, учреждая основные

институты, относящиеся к организации государственной власти, не

может детально регламентировать их, ибо такая регламентация

неизбежно привела бы к значительному расширению ее содержа-

ния, а следовательно, и объема. Поэтому очевидна необходимость

издания законов, которые дополняют и развивают соответствую-

 

(**1) Favoreu L" Philip L. Les grandes decisions du Consul constitutionnel. P.

1993. P. 43.

(**2) Magyar Koziony. Budapesht, 1990. № 84.

 

-27-

 

щие конституционные положения. Однако принятие в соответствии

с обычной процедурой законов по таким важным вопросам таит в

себе опасность. Эта опасность, по справедливому замечанию Ф.Ар-

дана, заключается в том, что <под предлогом дополнения и разъ-

яснения текста конституции законодатель может полностью изме-

нить или даже исказить ее, не прибегая к сдерживающей процеду-

ре внесения конституционных поправок> (*1).

 

Именно поэтому конституции предусматривают особый порядок

принятия органических законов. Прежде всего они могут быть при-

няты только парламентом, который не вправе делегировать главе

государства или правительству полномочие на их издание (напри-

мер, Испания, Румыния). Как правило, органические законы при-

нимаются квалифицированным большинством, а в ряде стран

(Франция, Алжир, Бенин, Сенегал и др.) они до промульгации в

обязательном порядке представляются в орган конституционного

контроля. Органический закон может быть изменен только органи-

ческим законом в том же порядке (в Молдове для изменения ор-

ганического закона о статусе населенных пунктов, которым предо-

ставлены особые формы автономии, требуется квалифицированное

большинство - 3/5 от общего числа депутатов).

 

Категорию органического закона в российское конституционное

право впервые ввела Конституция РФ 1993 г. Это федеральные

конституционные законы, принимаемые по вопросам, предусмот-

ренным конституцией. Таких вопросов 15, относящихся: к важней-

шим государственным институтам (правительство, референдум,

судебная система и др.); различным государственно-правовым со-

стояниям (чрезвычайное и военное положение); составу федера-

ции (принятие и образование нового субъекта федерации); симво-

лам государства (гимн, герб, флаг).

 

В отличие от конституций некоторых стран (например, Испа-

нии), которые определяют круг общественных отношений, регули-

руемых органическими законами. Конституция РФ содержит,

на наш взгляд, исчерпывающий перечень федеральных кон-

ституционных законов. Следовательно, этот перечень может быть

дополнен и изменен только путем изменения конституции. Такое

толкование ст. 108 дают и некоторые другие российские право-

веды (*2).

 

Федеральный конституционный закон обладает более высокой

юридической силой по сравнению с другими законами, что преду-

смотрено ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой федераль-

ные законы не могут противоречить федеральным конституцион-

ным законам. Этим обусловлена особая процедура их принятия:

 

(**1) Ardant Ph. Op. cit P. 63.

(**2) CM.: Поленина С. В. Новое в законодательстве Российской Федерации//

Государство и право. 1994. № 12. С. 29.

 

-28-

 

федеральный конституционный закон считается принятым, если он

одобрен большинством - не менее 3/4 голосов от общего

числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа

депутатов Государственной Думы. В отличие от обыкновенных за-

конов на федеральный конституционный закон не распространяет-

ся право отлагательного вето, которым располагает президент. Это

следует из положения ч. 2 ст. 108 Конституции, согласно которому

<принятый федеральный конституционный закон в течение четыр-

надцати дней подлежит подписанию Президентом Российской

федерации и обнародованию> (выделено нами. - Авт.).

 

Хотя в Конституции об этом и не сказано, но федеральный кон-

ституционный закон может быть отменен или изменен только феде-

ральным конституционным законом, как это практикуется во всех

странах, где имеются органические законы. Первое Федеральное

Собрание приняло три федеральных конституционных закона (о

Конституционном суде, Высшем арбитражном суде и о референ-

думе) .

 

Обычные законы, являющиеся источником конституционного

права, составляют часть текущего законодательства и принимают-

ся в порядке той же законодательной процедуры, что и иные акты.

Это наиболее многочисленная и подвижная разновидность законов.

 

Обычные законы регулируют самые разнообразные виды обще-

ственных отношений, составляющих предмет конституционного

права. В большинстве стран область общественных отношений, ре-

гулируемых обычными законами, предметно не лимитирована.

Вместе с тем в конституции, как правило, имеется ряд отсылочных

или бланкетных статей, предусматривающих принятие соответст-

вующих обычных законов. Например, ст. 47 конституции Японии

1947 г. устанавливает, что избирательные округа, способ голосова-

ния и иные вопросы, относящиеся к выборам членов обеих палат

парламента, определяются законом (*1). В соответствии с этим поло-

жением были приняты избирательные законы 1950, 1986 и 1994 гг.

В ряде случаев конституция не только предписывает издание соот-

ветствующего обычного закона, но и подробно определяет предмет

и принципы законодательного урегулирования. Так, ст. 118 консти-

туции Республики Сейшельские Острова 1993 г. предписывает пар-

ламенту издать закон о политических партиях, который должен

предусмотреть порядок их регистрации, условия регистрации в ка-

честве политической партии, положение об их государственном фи-

нансировании, контроль над их финансами, порядок распоряже-

ния имуществом при роспуске и т. д. (*2).

 

Значительное число (более 50) отсылочных статей имеется в

Конституции РФ 1993 г. (например, ст.ст. 69, 70, 77 и др.).

 

(**1) См.: Конституции буржуазных гсударств. М., 1982.

(**2) Constitution of the Republic of Seychelles. Supplement to Official Gazette.

Victoria, 1993.

 

-29-

 

Чрезвычайные (специальные) законы - это законы, принимае-

мые парламентом, как правило, в порядке той же процедуры, что

и обычные законы (в некоторых странах, правда, требуется квали-

фицированное большинство), но обладающие большей юридиче-

ской силой, чем иные законы, включая и саму конституцию. Сле-

дует подчеркнуть, что речь идет не о законах, регламентирующих

институт чрезвычайного положения и существующих во всех стра-

нах, а о <конституционнонарушающих законах>, которые согласно

конституции могут не соответствовать ее положениям. Этот вид

законов распространен главным образом в ряде развивающихся

стран,(например, Папуа-Новая Гвинея, Малайзия, Шри-Ланка,

Фиджи, Ямайка). Как правило, речь идет о законах, нарушающих

конституционные положения об основных правах и свободах граж-

дан, хотя, например, конституция Шри-Ланки 1978 г. предусматри-

вает, что парламент может квалифицированным большинством

принять законы, <несовместимые> с любым ее положением (*1). Специ-

альные законы, хотя, как сказано в конституции Ямайки 1962 г.,

и <превалируют> над конституционными положениями, не рассмат-

риваются в качестве поправок к ней (*2). Примерами таких специаль-

ных законов могут служить малайзийский закон против подрыв-

ных действий 1963 г., закон Шри-Ланки 1979 г. о предотвращении

терроризма. В некоторых развитых странах конституции также

предусматривают возможность принятия парламентом специаль-

ных законов в период чрезвычайного положения (ст. 115 Основного

закона ФРГ) (*3).

 

По территориальной сфере действия законы подразделяются на

общенациональные и локальные. Последние в свою очередь бы-

вают трех видов:

 

1) законы, принимаемые национальным парламентом, но дей-

ствие которых распространяется лишь на часть территории страны.

Например, это законы о введении чрезвычайного положения в от-

дельных местностях, о статусе определенных административных

единиц (столице государства, выделяемой в ряде стран в самостоя-

тельную административную единицу, автономных образований -

области в Италии, автономные сообщества в Испании, автономные

округа в России и т. д.);

 

2) законы, принимаемые представительными учреждениями

субъектов федерации. В федеративных государствах существуют

две системы законов: федеральная и субъектов федерации, в связи

с чем важное значение здесь приобретает вопрос об их соотноше-

нии;

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Democratic Socialist Republic of

Sri Lanka. N.Y., 1989.

 

(**2)  Constitutions of the Countries of the World. Jamaika. N.Y., 1986.

(**3) ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991.

 

-30-

 

3) местные законы, принимаемые представительными органами

автономных образований (Испания, Италия, Португалия, Папуа-

Новая Гвинея, Шри-Ланка).

 

По характеру содержащихся в них правовых норм, то есть по

степени обобщенности правового регулирования, законы делятся

на обычные, законы-принципы или законы-рамки, программные

законы и кодексы. Обычные законы содержат нормы-правила, ре-

гулирующие отдельные конкретные общественные отношения (на-

пример, закон о конституционном суде, закон о политических пар-

тиях и т. п.). Наряду с такими законами конституции ряда стран

(Франции, фракоязычных стран Африки, Греции, Казахстана) вы-

деляют законы, определяющие <основные принципы> и програм-

мные законы. Так, конституция Мадагаскара 1992 г. в ст. 82 уста-

навливает, что закон определяет основные принципы по вопросам

национальной обороны, использования вооруженных сил и сил по-

рядка под руководством гражданской власти, статус государствен-

ных служащих, полиции, организации свободных профессий, тру-

довых отношений, профсоюзных прав и права на забастовку

и т. д. (*1). Впрочем, на практике, как свидетельствует опыт Франции,

<граница между правилами и принципами настолько расплывчата,

что она никогда не соблюдалась парламентом или навязывалась

правительством... тем более что она не поддерживалась ни Консти-

туционным советом, ни Государственным советом> (*2). Вместе с тем

следует подчеркнуть, что независимо от того, существует или нет

конституционно признанное различие законов-правил и законов-

принципов, на практике во многих странах ряд законов, по сущест-

ву, представляют собой законы-рамки, реальное содержание кото-

рых определяется нормативными актами исполнительной власти.

 

Конституция РФ также предусматривает законы-принципы.

Так, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек-

тов отнесено установление  общих  принципов  организации

системы органов государственной власти и местного самоуправле-

ния (п. <н> ч. 1 ст. 72). Это, в частности, означает возможность

принятия Федеральным Собранием федеральных законов, устанав-

ливающих, например, принципы избирательного права, организа-

ции представительных органов и органов местного самоуправле-

ния в субъектах федерации, которые будут конкретизироваться в

принимаемом ими законодательстве (примером может служить Фе-

деральный закон <Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации> от 28 августа 1995 г.).

 

Законы-программы принимаются, как правило, по вопросам

экономического и социального развития. Они устанавливают цели

и определяют содержание деятельности государственных органов

 

(**1) Gazetim-panjakan'ny Repoblika Malagasy. Antananarivu. 16.07.1992.

(**2) Ardant Ph. Op. at. P. 668.

 

-31-

 

на олределенный период (например, Франция, Бенин, Индонезия).

Возможность принятия таких законов предусмотрена и Конститу-

цией РФ, которая относит к исключительному ведению федерации

принятие федеральных программ в области государственного,

экономического, экологического, социального, культурного и на-

ционального развития страны (п. <е> ст. 71).

 

Кодексы - это законы, которые обычно содержат нормы, регу-

лирующие комплекс общественных отношений, составляющих ос-

нову того или иного правового института. Принятие кодексов по

вопросам конституционного права практикуется в ряде стран (на-

пример, избирательные кодексы во Франции, Кот-де Ивуаре, Се-

негале, Аргентине, кодекс гражданства в Алжире).

 

По способу принятия законы подразделяются на принятые го-

сударственными органами: парламентом, постоянно действующим

коллегиальным органом государственной власти (например, По-

стоянным комитетом Всекитайского собрания народных предста-

вителей), военным советом, его главой (в условиях военного режи-

ма) и принятые на референдуме, Последний вид законов преду-

смотрен конституциями многих стран (за исключением <социали-

стических> - Вьетнам, Китай, Куба, КНДР). К ним относятся как

конституционные, так и обычные законы.

 

Нормативно-правовые акты. органов исполнительной власти -

это акты, издаваемые главой государства, правительством, мини-

страми и руководителями различных ведомств. К ним могут быть

также отнесены акты, принимаемые формально независимыми, но

состоящими преимущественно из государственных служащих ко-

миссиями (избирательные комиссии, комиссии по делам судебной

администрации и т. п.).

 

Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти в

подавляющем большинстве стран являются как по своему содер-

жанию, так и по количеству одним из важнейших видов источни-

ков конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельст-

вами: во-первых, той значительной ролью, которую в современном

государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляет-

ся, в частности, и в его широком участии в процессе правотворче-

ства; во-вторых, ростом и усложнением этого аппарата, обуслов-

ленными активным вмешательством государства в экономическую,

социальную, духовную жизнь общества (в странах с авторитарным

политическим режимом доходящую и до полной этатизации обще-

ства) .

 

Акты органов исполнительной власти, содержащие конститу-

ционно-правовые нормы, можно классифицировать по различным

основаниям. Главными критериями, однако, являются место, зани-

маемое тем или иным органом в аппарате исполнительной власти,

и юридическая сила издаваемых этим органом нормативно-право-

 

-32-

 

вых актов. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что чрезвычай-

ное разнообразие национально-правовых систем значительно за-

трудняет создание общей классификации этих актов, одинаково

применимой ко всем странам.

 

Прежде всего следует выделить нормативно-правовые акты, ко-

торые издаются главой государства (президентом, монархом), но

имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декреты-

законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государ-

ства как по прямому предписанию конституции, так и по уполно-

мочию парламента. В первом случае акты, имеющие силу закона>

принимаются главой государства на основании общей компетен-

ции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия,

Марокко). Например, конституция Италии предусматривает, что

президент <издает декреты, имеющие силу закона> (ст. 87) (*1). Во

втором случае парламент может делегировать главе государства

свои законодательные полномочия на определенный срок и по оп-

ределенным вопросам (Казахстан, Мадагаскар, Финляндия). Так,

согласно конституции Казахстана 1995 г. парламент по инициа-

тиве президента вправе делегировать ему законодательные полно-

мочия на срок до одного года (ст. 53) (*2). Кроме того, в соответствии

со ст. 61 президент может объявить рассмотрение законопроекта

срочным, что обязывает парламент рассмотреть его в течение меся-

ца. При неисполнении этого требования президент вправе издать

указ, имеющий силу закона, который действует до принятия пар-

ламентом нового закона. Подобное положение - весьма редкое

явление в мировой конституционной практике. Следует, впрочем,

отметить, что хотя Конституция РФ не содержит аналогичного по-

ложения, на практике президент издает указы, фактически подме-

няющие по своему содержанию законы, нередко ссылаясь при этом

на медлительность законодательной работы Федерального Собра-

ния.

 

Более распространенным является делегирование парламентом

законодательных полномочий не главе государства, а правительст-

ву (Армения, Испания, Греция, Румыния, Мали, Мадагаскар, Пор-

тугалия). По общему правилу акты главы государства и правитель-

ства, министров, имеющие силу закона, представляются на утверж-

дение парламента. В связи с особенностями принятия и утвержде-

ния рассматриваемых актов возникает вопрос об их юридической

природе. В французской правовой доктрине они рассматриваются

как акты, имеющие гибридный характер. <Если эффект ордонансов

тот же, что и законов, то их юридический статус носит гибридный

характер. В момент издания - это чисто регламентарные акты (ад-

 

(**1) Италия. Конституция и законодательные акты. М.., 1987.

(**2)  См.: Конституция Республики Казахстан. Адматы, 1995.

 

-33-

 

министративные. - Авт.). Только утверждение их парламентом

придает им юридическую природу закона> (*1).

 

Во Франции и франкоязычных странах Африки близки по

своей юридической природе к актам, имеющим силу закона,

акты, издаваемые главой  государства   (правительством) в

силу так называемой автономной регламентарной власти. Это нор-

мативно-правовые акты, принимаемые по всем вопросам, не отне-

сенным конституцией к области закона. Они также не являются

подзаконными, ибо издаются не на основе и во исполнение закона,

а в соответствии с самостоятельными нормотворческими полномо-

чиями, непосредственно предоставляемыми конституцией главе го-

сударства и правительству. Автономный регламент не является,

по образому выражению французского юриста П. Гонидекса, <ни

узником, ни служителем закона... Законы и регламенты равны по

своей юридической ценности и практической значимости> (*2).

 

В конституции Казахстана акты, принимаемые по всем вопро-

сам, не отнесенным к законодательной компетенции парламента,

определяются как подзаконные (ч. 3 ст. 61), что нелогично. Эти

акты, как и во Франции, принимаются не на основе и во исполне-

ние закона, а по вопросам, не входящим в область закона. Таким

образом, целостность концепции <рационализированного парла-

ментаризма>, заимствованной авторами конституции Казахстана,

оказалась нарушенной, ибо суть ее как раз и состоит в том, что за-

конодательная власть парламента ограничена автономной регла-

ментарной властью президента и правительства, акты которой

действительно не являются <служителями закона>.

 

Вторую и наиболее обширную группу нормативно-правовых ак-

тов исполнительной власти, являющихся источником конституци-

онного права, составляют подзаконные акты в собственном смысле

слова, то есть издаваемые на основе и во исполнение законов (де-

креты, постановления, правила, указы, инструкции и т. д.). Сле-

дует, однако, различать нормативные акты так называемого деле-

гированного законодательства и акты, издаваемые <на основе и

во исполнение законов>. Первые - это нормативные акты, прини-

маемые по прямому или косвенному уполномочию парламента. Де-

легированное законодательство - важный источник конститу-

ционного права во всех странах, однако само его понятие имеет

различное содержание в зависимости от действующей правовой си-

стемы. В странах общего права под делегированным законодатель-

ством понимаются <законы, изданные вне парламента - обычно

министрами и местными властями... - на основе полномочий, пре-

 

(**1) Delage С. Ор. dt P. 109.

(**2) Gonidec P. Les droits africaines. T. 1. 1968. P. 119.

 

-34-

 

доставленных актом парламента> (*1). Таким образом, здесь парла-

мент уполномочивает соответствующие органы исполнительной

власти или местного управления принимать нормативные акты,

<облекающие в плоть общие принципы, установленные статута-

ми> (*2). Такое уполномочие может быть выражено в общей форме

или путем определения предмета правового регулирования. В пер-

вом случае этим органом предоставляется право принимать любые

нормативные акты <для лучшего осуществления целей настоящего

закона>, во втором - акт парламента перечисляет вопросы, по

которым должны быть приняты соответствующие нормативные

акты (например, избирательные законы предписывают министру

внутренних дел издать постановления о процедуре регистрации из-

бирателей, кандидатов и т. д.). Все эти акты, как уже отмечалось,

являются законами в широком смысле слова.

 

В странах, где действует континентальная система права или

сильно ее влияние, под делегированным законодательством обычно

понимаются акты, имеющие силу закона, которые принимаются,

как мы видели, по уполномочию парламента правительством и гла-

вой государства. Но и здесь многие законы устанавливают лишь

общие принципы, наделяя органы исполнительной власти правом

конкретизировать их в общенормативных актах. Такие акты, одна-

ко, формально являются подзаконными. Впрочем, поскольку они

содержат нормы общего характера, их следует отличать от актов

по исполнению законов. Например, французские исследователи от-

мечают, что <в рамках основных принципов, установленных зако-

ном, правительство сохраняет право на автономный регламент, а

не право на регламент по исполнению законов> (*3).

 

Особой разновидностью нормативных актов органов исполни-

тельной власти являются акты, издаваемые в период чрезвычай-

ного положения. Они характеризуются двумя специфическими чер-

тами: носят временный характер - действуют лишь в период чрез-

вычайного положения и обладают, как правило, большей юриди-

ческой силой, чем законы, включая конституцию. Последнее прямо

предусмотрено конституциями и законами о чрезвычайном поло-

женин многих стран, наделяющими главу государства или прави-

тельство правом издания нормативных актов, которые могут при-

останавливать действие отдельных статей конституции, противоре-

чить се положениям или положениям действующего законодатель-

ства. Особенно велико значение этих актов как источников консти-

туционного права в развивающихся странах, где чрезвычайное по-

ложение вводится часто и на продолжительные сроки.

 

(**1) Alder J. Ор. cit. P. 79. .

(**2) Ibid. P. 80.

(**3) Delage C. Ор. cit. P. 107.

 

-35-

 

Акты органов судебного конституционного контроля. Институт

судебного конституционного контроля приобрел в последние деся-

тилетия XX в. универсальный характер. Он существует в большин-

стве современных государств (за исключением социалистиче-

ских), что обусловило возрастание значения решений органов

конституционного контроля как источника конституционного пра-

ва. Вместе с тем следует иметь в виду, что значение этого источ-

ника в отдельных странах далеко не одинаково, ибо определяется

различными национально специфическими факторами. Во-первых,

во многих странах институт судебного конституционного контроля

был учрежден только на рубеже 80-90-х годов и, следовательно,

здесь нет сколько-нибудь значительной практики (большинство

постсоциалистических стран, кроме Югославии, Польши, бывшие

страны социалистической ориентации). Во-вторых, в ряде разви-

вающихся стран этот институт действовал спорадически, деятель-

ность его неоднократно прерывалась установлением военных ре-

жимов, отменявших как саму конституцию, так и предусмотренный

ею судебный контроль (Нигерия, Пакистан, Уганда, Филиппины

и др.). В-третьих, решение органа конституционного контроля яв-

ляется источником конституционного права только в том случае,

если содержит правовую норму, то есть, по существу, представляет

собой нормативно-правовой акт. Однако далеко не во всех странах,

где существует судебный конституционный контроль, решения ор-

ганов, его осуществляющих, обладают таким свойством. Юриди-

ческая природа этих решений во многом определяется характером

механизма конституционного контроля и действующей в стране

правовой системы.

 

В странах, где конституционный контроль осуществляют суды

общей юрисдикции и действует система общего права, принимае-

мые судами решения по конституционным вопросам действительно

содержат не только вывод о соответствии или несоответствии нор-

мативного акта (отдельных его положений) конституции, но не-

редко также и новую конституционно-правовую норму. Эти реше-

ния - конституционные судебные прецеденты - являются важ-

ным источником конституционного права, ибо развивают, допол-

няют и изменяют конституционные положения. На основе преце-

дентов в рассматриваемой группе стран сложилось так называемое

казуальное или судебное конституционное право (case law on the

constitution), существенно дополняющее нормативные акты, при-

нимаемые парламентом и органами исполнительной власти (США,

Австралия, Канада, Индия, Малайзия, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Особенно это относится к таким конституционно-правовым инсти-

тутам, как основные права и свободы граждан, федерализм, чрез-

вычайное положение, законодательная и исполнительная власть.

Без знания этих решений нельзя получить полного представления

 

-36-

 

об отдельных конституционно-правовых институтах, их реальной

роли и взаимоотношениях.

 

Вместе с тем следует иметь в виду, что и в данной группе стран

значение этого вида источника невезде одинаково. Если в развитых

странах, таких, например, как США, Австралия, Канада судебные

прецеденты составляют важную часть конституционного права, то

совершенно иное положение в развивающихся странах, восприняв-

ших англосаксонскую систему права. Лишь в немногих из них,

имеющих относительно стабильные демократические режимы, ре-

шения органов конституционного контроля играют значительную

роль в формировании и развитии конституционного права (Индия,

Малайзия, Папуа-Новая Гвинея). Наиболее ярким примером в

этом отношении является Индия, где Верховный суд <функциони-

рует как параллельная легислатура, а очень часто и как парал-

лельный орган учредительной власти> (*1).

 

В других странах, где на длительные сроки устанавливались

военные режимы (Гана, Нигерия, Уганда, Пакистан), конститу-

ционные судебные прецеденты немногочисленны и значение их не-

велико, ибо они разделяли судьбу конституций, на основе которых

создавались. Так, за четырехлетний период действия конституции

Нигерии 1979 г. Верховный суд и суды штатов приняли несколько

десятков решений по конституционным вопросам, в ряде из кото-

рых были сформулированы правовые нормы, относящиеся к выбо-

рам президента, делегированному законодательству и т. д. Однако

после военного переворота 1983 г. разделы конституции, посвящен-

ные президентским выборам, парламенту и легислатурам штатов,

утратили силу, а вместе с ними утратили силу и соответствующие

судебные прецеденты.

 

В странах, где действует континентальная или близкая к ней

система права и где конституционный контроль осуществляют спе-

циализированные органы (конституционный суд, конституционный

совет), вопрос об актах этих органов как источнике конституцион-

ного права решается не столь однозначно.

 

В конституционной доктрине, как отечественной, так и зарубеж-

ной, существуют различные точки зрения по этому вопросу. В оте-

чественной доктрине широко распространен взгляд, согласно кото-

рому любые решения органов конституционного контроля, незави-

симо от <формальных различий>, являются источником права. По-

скольку эти органы решают вопрос о судьбе закона, считает, на-

пример, М. Нудель, то их деятельность по своему характеру фак-

тически является нормотворческой, а <решение органа надзора

превращается в источник шрава> (*2). Ж. И. Овсепян, обосновывая нор-

 

(**1) Baxi V. The Indian Supreme Court and Politics. Lalubah, 1980. P. 10.

(**2)  Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических государст-

вах М, 1968. С. 149.

 

-37-

 

мативный характер решений органов конституционного контроля в

пяти европейских странах (Австрии, Италии, Испании, Германии,

Франции), отмечает, что <сама постановка вопроса об осуществ-

ляемом посредством судебной конституционно-контрольной дея-

тельности позитивном правотворчестве, то есть новом правовом ре-

гулировании, не бесспорна> (*1). Впрочем, этот же автор делает вывод,

что следствием процесса правотворчества в сфере судебного кон-

ституционного контроля <являются источники права в форме: су-

дебного прецедента... либо нормативного акта> (*2).

 

Что касается западных конституционалистов, то оценка ими

юридической природы решений органов конституционного право-

судия (в странах, где действует европейская система конституци-

онного контроля) не столь однозначна. При этом следует

иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, в некоторых странах

конституция прямо запрещает конституционному суду действовать

в качестве законодателя (ст. 153 конституции Турции 1982 г.) (*3).

Однако в большинстве стран этой группы такое запрещение непо-

средственно не вытекает из конституционных положений. Само-

ограничение органов конституционного контроля в сфере право-

творчества декларируется ими в своих решениях. Так, Конститу-

ционный совет Франции в решении 1962 г. указал, что он <не со-

здает норму объективного права, обязательную для всех, а являет-

ся только судьей> (*4). Исходя из этого, некоторые французские юри-

сты не считают решения Конституционного совета источниками

конституционного права. Так.Ф. Люшер полагает, что эти решения

не могут рассматриваться как <источники конституционных норм

по очень простой причине: конституционная норма обязательна

для всех, включая законодателя и судью, а последний не связан

решением Конституционного совета, которое он может всегда из-

менить> (*5). Во-вторых, ни конституционные положения, ни даже де-

кларируемая самими органами конституционного контроля пози-

ция не могут сами по себе служить основанием для вывода о юри-

дической природе принимаемых ими актов.

 

Ответ на этот вопрос дает только практика конституционного

правосудия. Ее анализ, несмотря на определенные особенности в

отдельных странах, позволяет согласиться с выводом, сделанным

Л. Гарлицким: <В современной практике образ <негативного зако-

нодателя> уступает место образу суда, действующего не только

 

(**1) Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных стра-

нах. Правовая защита конституции. Ростов/на-Д., 1991. С. 30.

(**2) Там ?a.i

(**3) Constitutions of the Countries of the World. Turky. N. Y., 1988.

1988.

(**4) Favoreu L., Philip L. Op. cit. P. 169.

(**5) Lushaire F. La protection constitutionnelle des droits et libertes. Economica.

1987. P. 4.

 

-38-

 

как обычный <позитивный законодатель>, но и как конституцион-

ный законодатель> (*1). Особенно это характерно для Конституцион-

ного совета Франции и Федерального конституционного суда ФРГ.

Первый, начиная с 70-х годов, своими решениями создал Судебную

хартию прав и свобод, <включив основные права в позитивное

право> (*2). Б. Шантебу делает более категоричный вывод о том, что

во Франции <сегодня существует подлинно судебное конституцион-

ное право> (*3). Немецкий политолог К. Саузхеймер, перефразируя

известное положение о роли Верховного суда США, отмечает, что

<основной закон - это то, что говорит Федеральный конститу-

ционный суд> (*4)

 

Что касается развивающихся и постсоциалистических стран,

воспринявших европейскую модель конституционного правосудия,

то пока трудно делать какие-либо выводы о природе решений спе-

циализированных органов ввиду относительной ограниченности их

юриспруденции. Станут ли они не только <негативными>, но и <по-

зитивными> законодателями, покажет будущее. Можно, однако,

предположить, что и здесь, особенно в постсоциалистических госу-

дарствах, как свидетельствует уже имеющаяся практика (напри-

мер, в Болгарии, Венгрии), решения этих органов могут стать ис-

точниками конституционного права.

 

В России Конституция 1993 г., предоставив Конституционному

суду правомочие толковать ее положения (ч. 5 ст. 125), тем самым

открыла возможность принятия им решений нормативно-правового

характера (ст. 4 конституции Казахстана прямо относит к дейст-

вующему праву нормативные постановления Конституционного

Совета).

 

 

(**1) Garlicky L. Sadownictwo konstitucvjne w Europe Zachodniej. Warszawa,

1987. S. 282.

(**2) Favoreu L., Philip L. Op. cit. P. 367.

(**3) Chaiitebolit В. Op. cit. P. 634.

(**4) Constitutions in Democratic Politics. Ed. by V. Bogtianor. Aldershoi, 1988.

P. 233.

 

-39-

 

Конституционный обычай. Конституционный обычай - это

норма, которая регулирует общественные отношения, связанные с

осуществлением государственной власти, складывается в резуль-

тате длительного и единообразного применения участниками этих

отношений и может быть прямо или косвенно санкционирована го-

сударством. Как видно из определения, то или иное правило (нор-

ма), складывающееся без участия государства, приобретает каче-

ство конституционного обычая лишь при наличии определенных

условий. В зарубежной конституционной доктрине эти условия оп-

ределяются по-разному, но в целом они сводятся к четырем, о ко-

торых говорит французский конституционалист Б. Шантебу: повто-

рение соответствующего правила в течение длительного времени;

постоянство правила (повторяющиеся случаи применения правила

 

не должны противоречить друг другу); определенность правила;

консенсус заинтересованных конституционных органов по вопросу

о юридической природе правила (обычай приобретает юридиче-

скую силу только в том случае, если соответствующие стороны счи-

тают его правом) (*1). Последнее условие как решающее для опреде-

ления природы конституционного обычая приводит и польский кон-

ституционалист Б. Банашак (правило поведения, которое субъекты

конституционных отношений <рассматривают как правовую норму

данной правовой системы>) (*2). В целом можно согласиться с этими

положениями, но с одним уточнением: юридическую силу обычай

приобретает не только в результате выражения воли субъектов со-

ответствующих общественных отношений, но также в результате

его санкционирования государством.

 

Конституционный обычай имеет две разновидности: обычай,

складывающийся в практической деятельности конституционного

механизма, на основе конституционных (законодательных) поло-

жений (так называемые конституционные соглашения или конвен-

ционные нормы), и обычай, складывающийся вне рамок конститу-

ционного механизма и лишь санкционируемый государством (тра-

диционный правовой обычай).

 

Конституционные соглашения играют неодинаковую роль в кон-

ституционном праве отдельных стран. Особенно большое значение

они приобрели в странах, не имеющих писаной конституции. Так,

в Великобритании, где впервые сложилось понятие <конституци-

онное соглашение> (conventions), они составляют важнейшую

часть ее неписаной конституции. <Наша неписаная конституция

в значительно большей мере, чем конституции других стран, осно-

вана на соглашениях> (*3). Конституционные соглашения регулируют

здесь широкий круг общественных отношений, связанных с осуще-

ствлением государственной власти: отношения между монархом,

законодательной и исполнительной властями; между членами пра-

вительства: министрами и гражданскими служащими. Одни анг-

лийские авторы включают в них также отношения между Велико-

британией и членами Содружества, другие относят их к сфере ме-

ждународного права. Ряд конституционно-правовых институтов

(например, кабинет, ответственное правление) целиком порожде-

ны конституционными соглашениями, возникшими на основе норм

статутного права. Например, статуты устанавливают, что короле-

ва: а) утверждает билли, принятые парламентом, то есть обла-

дает правом абсолютного вето; б) распускает и созывает парла-

мент: в) назначает и смещает министров, которые несут ответст-

венность перед ней. Однако на основе этих статутных норм сложи-

 

(**1) Chantebout В. Ор. cit. P. 28.

(**2) Banaszak В., Preisner A. Prawo konstitucyjne. Wprowodzenie. Wroclaw,

1993. S. 74-75.

(**3) Alder J. Ор. cit. P. 30.

 

-40-

 

лись конституционные соглашения, в соответствии с которыми ко-

ролева должна: а) утверждать билли, то есть не использовать пра-

во вето; б) распускать и созывать парламент лишь по совету

премьер-министра: в) назначать премьер-министром лицо, поль-

зующееся поддержкой большинства членов палаты общин, а по

его совету - других членов кабинета, которые несут коллектив-

ную и индивидуальную ответственность перед палатой общин (*1).

 

Широкое распространение аналогичные конституционные согла-

шения получили в государствах - бывших английских колониаль-

ных владениях. Однако между конституционными соглашениями,

действующими в этих государствах и в Великобритании, имеется

существенное различие. Если в Великобритании соглашения

представляют собой, по образному выражению П. Бромхеда, <не-

писаные поправки к неписаной конституции> (*2), то в других анг-

лоязычных странах - это неписаные поправки к писаной консти-

туции (за исключением Новой Зеландии). Но именно связанность

конституционных соглашений с писаной конституцией во многом

определяет различную значимость их в системе источников кон-

ституционного права отдельных стран данной группы.

 

В государствах, имеющих длительную историю конституцион-

ного развития, характеризующуюся стабильностью основного за-

кона (Австралия, Канада), конституционные соглашения играют

более значительную роль, чем в государствах, возникших после

второй мировой войны. Для большинства из них характерна кон-

ституционная нестабильность, которая проявляется в частых за-

менах или существенных изменениях основных законов, а нередко

i[ в полной их отмене или длительном приостановлении их дейст-

вия (военные режимы). Все это, естественно, не создает благо-

приятных условий для формирования конституционных обычаев.

Отдельные прецеденты остаются изолированными, случайными

фактами и не приобретают характера обычных норм. <За время

действия конституции (Цейлона 1947 г.-Авт.) появились значи-

тельная практика и прецеденты, которые хотя и не получили силу

конституционных соглашений, могут со временем их приобрести> (*3).

Однако этого не случилось, ибо в 1972 г. была принята новая кон-

ституция, замененная в 1978 г. другой, существенно реорганизовав-

шей весь конституционный механизм. Поэтому конституционные

соглашения имеют значение как источник конституционного пра-

ва лишь в немногих англоязычных развивающихся странах, где

существует относительная стабильность основного закона (Индия,

Малайзия, Багамские острова, Ямайка).

 

(**1) Подробнее см.: Marshall G. Constitutional Conventions. Oxford, 1984.

(**2) Бромхед П. Эволюция Британской конституции. М., 1978. С. 37.

(**3) Constitutions of Asian Countries. Bombey, 1968. P. 64.

 

-41-

 

В этом отношении характерен пример Индии, где за годы дей-

ствия конституции 1950 г. сложились многочисленные конститу-

ционные соглашения, особенно по вопросам, связанным с органи-

зацией и деятельностью правительства и его отношениями с пар-

ламентом. Например, в 1 ст. 74 конституции говорится, что <уч-

реждается совет министров во главе с премьер-министром>. Таким

образом, в ней ничего не сказано ни о структуре правительства, ни

о роли премьер-министра. Между тем на ее основе сложились сле-

дующие дополняющие ее конституционные соглашения: министры

подразделяются на министров-членов кабинета и министров, не

входящих в кабинет (само понятие <кабинет> отсутствовало в кон-

ституции до принятия в 1978 г. 44-й поправки); назначение членов

кабинета и распределение обязанностей среди министров входит в

прерогативу премьер-министра (*1).

 

Конституционные соглашения являются источником конститу-

ционного права не только в Великобритании и бывших ее колони-

альных владениях. Они складываются в практической деятельно-

сти конституционного механизма и в других странах, с иной право-

вой системой, составляя часть конституции в материальном смыс-

ле. Так, в США соглашения определяют поведение выборщиков

на президентских выборах, содержание так называемой привиле-

гии исполнительной власти (*2). В Швейцарии конституционный обы-

чай играет важную роль в процессе формирования правительства:

места в федеральном исполнительном совете распределяются меж-

ду основными четырьмя политическими партиями по <магической

формуле> 2:2:2:1, установленной обычаем (*3).

 

Вместе с тем следует отметить, что в странах континентальной

системы права или близкой к ней (как развитых, так и развиваю-

щихся) конституционные соглашения играют куда меньшую роль,

чем в странах общего права. Более того, во многих из них консти-

туционная доктрина отрицает само существование конституцион-

ного обычая как источника конституционного права. Так, по мне-

нию ряда французских ученых, во Франции нет конституционного

обычая. <Ни учредитель, ни законодатель, ни судья не освятили

существование конституционного обычая как неписаного, но обя-

зывающего правила> (*4). Впрочем, вопрос этот является предметом

дискуссии среди французских юристов, которая приобрела особую

остроту в связи с осуществленной де Голлем в 1969 г. реформой

конституции (*5).

 

(**1) Capur J. The Constitutional Conventions Adopted in the Indian Constitution

and Exercise Thereof // Jahrbuch das offentlichen Rechts. Tubingcn. Bd. 31. 1982.

S. 309,

(**2) Ci.: Мишин А. А. Государственное право США. M., 1976. С. 181-182.

(**3) Constitutions in Democratic Politics. P. 6.

(**4) Ardant Ph. Op. dt. P. 69.

(**5) Подробнее см.: Крутоголов М. Президент Французской Республики. М"

1980. С. 39-41; Favoreu L., Philip L. Op. at. P. 187.

 

-42-

 

He существует конституционных обычаев и в системе источни-

ков конституционного права социалистических стран, а также

франкоязычных стран Африки. Правда, некоторые отечественные

государствоведы придерживаются иной точки зрения в отношении

бывших социалистических государств (и стран Африки с влиянием

континентального права).

 

Особой разновидностью конституционных обычаев являются

обычные нормы, складывающиеся в процессе деятельности парла-

мента. Они служат источниками не всего конституционного пра-

ва, а его части - парламентского права, отличаясь от иных кон-

венционных норм по характеру своего действия и области приме-

нения. Эти нормы относятся к <отдельному правопорядку, который

является автономным в той мере, в какой он устанавливается со-

браниями на основе их полномочий организовывать и регулировать

свою внутреннюю жизнь> (*1).

 

Рассматривая конституционные соглашения как один из важ-

ных видов источников конституционного права многих стран, необ-

ходимо иметь в виду, что вопрос об их юридической природе оста-

ется дискуссионным. В работах как зарубежных, так и отечествен-

ных авторов существует два подхода к его решению, основанных

на различном понимании природы самого права. Одни конститу-

ционалисты отрицают правовой характер конвенционных норм,

другие - признают. Обе позиции достаточно полно освещены в

отечественной и зарубежной литературе (*2). По нашему мнению, кон-

ституционные соглашения - это правовые обычаи.

 

Правовой характер конвенционных норм обусловлен призна-

нием их юридической силы субъектами регулируемых ими обще-

ственных отношений, а в ряде стран также и санкционированием

их государством. Последнее обстоятельство следует особо подчерк-

нуть, ибо отрицание правового характера конституционных согла-

шений опирается главным образом на положение об их несанкцио-

нированности государством (чаще всего выдвигается аргумент:

<они не подлежат судебной защите>). Однако этот довод

опровергается конституционной практикой ряда стран, где консти-

туционные соглашения получают санкцию государства. Такое

санкционирование осуществляется в различных формах.

 

Во-первых, санкция может содержаться в самой конституции,

отсылающей к конституционным соглашениям по определенному

вопросу. Такая форма была характерна для первых конституций

ряда государств, возникших на месте бывших английских коло-

ниальных владений (конституция Индии 1950 г., конституция Цей-

лона 1947 г., конституция Ганы 1960 г.). Так, в ст. 4 конституции

 

(**1) Avril P., Glequel J. Droit parlementafre. P., 1988. P. 16.

(**2) Ci., например: Шаповал В. Н. Указ. работа. С. 58-75; Marshall G. Op. cit.

 

-43-

 

Цейлона говорилось, что генерал-губернатор осуществляет свои

полномочия с соблюдением конституции и других законов, <по-

скольку они не противоречат конституционным соглашениям, при-

меняемым в отношении осуществления подобных полномочий и

функций Его Величеством в Соединенном королевстве> (*1). Конститу-

ционная санкция английских конституционных соглашений, в сово-

купности относящихся к осуществлению прерогатив короны, пре-

вращала их таким образом в источник конституционного права

Цейлона.

 

Во-вторых, сложившиеся на практике конституционные согла-

шения затем непосредственно включаются в конституцию, опреде-

ляя содержание ее отдельных статей. Например, в Канаде до

1982 г. существовало конституционное соглашение, согласно кото-

рому для внесения поправок в конституцию требовалось согласие

провинций, входящих в канадскую федерацию. Эта конвенционная

норма была включена в акт 1982 г., ст. 32 которого установила, что

для внесения поправок требуется согласие 2/3 провинций, пред-

ставляющих 50% населения (*2). Особенно широко такая форма санк-

ционирования конституционных соглашений используется в англо-

язычных развивающихся странах. Первоначально в конституции

этих стран были включены многие конституционные соглашения,

которые сложились в Великобритании (Индия, Малайзия, Папуа-

Новая Гвинея, Шри-Ланка и др.). Однако в процессе дальнейшего

конституционного развития такую санкцию получают и собствен-

ные конвенционные нормы. Так, в первоначальной редакции  1

ст. 74 конституции Индии предусматривалось, что правительство

учреждается для оказания помощи и дачи советов президенту при

выполнении им его функций. Но на основе этого положения воз-

никло конституционное соглашение, согласно которому президент

должен действовать в соответствии с такими советами. В 1976 г.

это положение было включено в новую редакцию ст. 74^. Приве-

денные примеры свидетельствуют также о том, что конституцион-

ные соглашения нередко выступают и как источник конституцион-

ного права в материальном смысле, то есть выполняют правообра-

зующую функцию, определяя содержание соответствующих кон-

ституционных норм.

 

В-третьих, то или иное конституционное соглашение может

быть косвенно санкционировано законом, который хотя и не ссы-

лается на него, но исходит из факта его существования. Так, в Ин-

дии до 1978 г. конституция не упоминала о кабинете, который дей-

ствовал на основе конституционных соглашений. Однако закон о

жалованьи министрам 1952 г. фактически санкционировал эти со-

 

(**1) Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого Океана. С. 123.

(**2) Constitutions in DemocraHc Politics. P. 158.

(**3) CM.: Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 304.

 

-44-

 

глашения, ибо в нем говорилось о трех рангах членов правитель-

ства: министрах-членах кабинета, государственных министрах и

заместителях министров (*1).

 

В-четвертых, все более широкое распространение получает

практика признания конституционных соглашений судебными ор-

ганами. Характерно, например, общее положение, содержащееся

в одном, из решений Верховного суда Австралии 1958 г. В нем он

определил конвенционные нормы как <нормы, которым суд скорее

всего будет следовать> (*2).

 

В начале 80-х годов Верховный суд Канады принял ряд реше-

ний, касающихся конституционных соглашений. В 1981 г. он при-

знал уже упоминавшееся конституционное соглашение о процедуре

изменения федеральной конституции. В принятом решении указы-

валось, что хотя односторонние действия федерального правитель-

ства и <правомерны с точки зрения закона, но нарушают консти-

туционную практику Канады>. Федеральное правительство вынуж-

дено было начать консультации с провинциями, как того требовало

конституционное соглашение (*3).

 

Широкое признание конституционные соглашения получили в

практике Верховного суда Индии. В целом ряде решений им были

признаны, например, конвенционные нормы, регулирующие отно-

шения президента и правительства, правовой статус президента

и др. (*4).

 

Зарубежные авторы, оценивая роль и значение конституцион-

ного обычая, рассматривают его как <средство приведения консти-

туционного права в соответствие с политическими реалиями> (*5).

Кроме того, он более гибок, чем конституционная норма, и потому

<дает возможность политическому режиму эволюционировать без

переворотов... без частого обращения к процедуре пересмотра кон-

ституции, которую иногда трудно осуществить> (*6).

 

При этом, однако, необходимо различать конституционные обы-

чаи, которые хотя и дополняют конституционные нормы, но в це-

лом соответствуют духу и основным принципам конституции (prае-

ter legem), и обычаи, которые им противоречат (contra legem).

Только первые могут рассматриваться как источники конститу-

ционного права. Вторые ими не являются, ибо используются для

подрыва конституционной законности. Ярким примером этого яви-

лась попытка объявить в 60-70-х годах конституционным обы-

чаем практику присвоения де Голлем не предусмотренных консти-

 

(**1) Басу Д. Указ. работа. С. 304.

(**2) Шаповал В. Н. Указ. работа. С. 63-64.

(**3) Constitutions m Democratic Politics. P. 158.

(**4) Capur J. Op. cit. P. 319-325.

(**5) Constitutions in Democratic Politics. P. 6

(**6) Chantebout B. Op. cit. P. 31.

 

-45-

 

туцией полномочий. Оправдывая эту практику, видный француз-

ский юрист. Ж- Ведель допускал, что обычай может быть источни-

ком, конституционного права, как дополняя конституцию, так и

противореча ей (*1).

 

В отличие от конституционных соглашений традиционный пра-

вовой обычай является источником конституционного права лишь

в очень небольшой группе развивающихся стран с монархической

формой правления, где сохраняются сильные позиции родоплемен-

ной или феодальной знати, действуют родоплеменная структура и

организации (например, Лесото, Свазиленд, Непал). Но и здесь

традиционный обычай регулирует ограниченный круг обществен-

ных отношений, связанных главным образом с институтом монар-

хии (порядок престолонаследия, правовой статус монарха).

 

Так, первые конституции Лесото и Свазиленда, октроирован-

ные английским правительством, предусматривали, что порядок

престолонаследия в этих странах регулируется обычным правом.

Конституция Свазиленда 1968 г. устанавливала, кроме того, что

законами и обычаями связи регулируются такие вопросы, как на-

значение и смещение вождей, состав и процедура Национального

совета свази (консультативный орган при короле) (*2). Хотя в после-

дующем эти конституции были отменены и приняты новые (в Сва-

зиленде - 1978 г., в Лесото - 1993 г.), традиционный обычай со-

хранился как источник конституционного права.

 

Особую разновидность традиционных обычаев составляют обы-

чаи, действующие в ряде монархий Персидского залива (Оман,

семь эмиратов, входящих в состав Объединенных Арабских Эми-

ратов). Конечно, их трудно назвать конституционными, поскольку

здесь нет конституций, которые бы отсылали к ним. Они являются

источниками мусульманского права как части правовой системы и

регулируют порядок престолонаследия и некоторые прерогативы

монарха (*3).

 

Традиционный правовой обычай регулирует в ряде развиваю-

щихся стран и иные, не связанные с институтом монархии общест-

венные отношения. Например, согласно конституции Фиджи 1990 г.

правовой статус граждан в значительной мере определяется их

этнической принадлежностью (фиджийцы, ротума, индийцы), в

установлении которой решающую роль играет обычай. Так, фид-

жийцем считается лицо, зарегистрированное в соответствии с обы-

чаем как собственник туземной земли (ст. 156) (*4).

 

(**1) См.: Крутоголов М. А. Указ. работа. С. 39-40.

(**2) The Constitution of Swaziland. L., 1968.

(**3) Подробнее см.: Чиркин В. Е. Государственная власть в развивающихся

странах. М., 1990. С. 72-74.

(**4) Constitutions of the Countries of the World. Sovereign Democratic Republic

of Fiji. N.Y., 1990.

 

-46-

 

Конституции ряда африканских государств предусматривают

учреждение специфических государственных органов, состоящих

из представителей традиционных вождей племен (советы вождей

в Гане, Нигерии, традиционные власти в ЮАР). Одной из преро-

гатив этих органов является решение вопросов, относящихся к ин-

ституту вождей, на основе норм обычного права. Так, согласно

ст. 181 временной конституции ЮАР 1994 г. традиционные власти

осуществляют полномочия и функции в соответствии с законами

и обычаями (*1).

 

Договор как источник конституционного права представляет

собой соглашение государств, государственных образований, их

органов по вопросам их взаимоотношений. Существует три основ-

ных вида договоров - источников конституционного права: дого-

воры, заключаемые ранее независимыми государствами об образо-

вании нового федеративного государства; договоры, заключаемые

федерацией (ее органами) и входящими в ее состав субъектами

(их органами), а также договоры между субъектами федерации;

международные договоры.

 

Обычно договоры первого вида определяют содержание кон-

ституции федеративного государства. Примерами могут служить

Договор об образовании Союза Советских Социалистических Рес-

публик от 30 декабря 1922 г., заключенный РСФСР, УССР, БССР,

и ЗСФСР, вошедший в Конституцию СССР 1924 г. (*2). Статьи о сою-

зе между Республикой Танганьика и Народной Республикой Зан-

зибар и Пемба 1964 г., которые легли в основу конституции Объе-

диненной Республики Танзания 1965 г. (*3).

 

Предметом договоров второго вида (внутригосударственных

или внутрифедеративных) обычно является правовой статус субъ-

ектов федерации, в частности, вопрос о разграничении компетен-

ции между федерацией и ее субъектами и иные аспекты федера-

тивных отношений. Подобные договоры предусмотрены конститу-

циями ряда федеративных государств (например, Бразилии, Рос-

сии, Германии). Так, ст. 29 Основного закона ФРГ устанавливает,

что изменения статуса земель (за исключением их границ) <могут

осуществляться путем заключения государственного договора меж-

ду заинтересованными землями...>.

 

Особенно широкое использование договора для регулирования

федеративных отношений предусматривает Конституция РФ. Со-

гласно ст. II, разграничение предметов ведения и полномочий меж-

ду органами государственной власти Российской Федерации и ее

субъектов осуществляется как Конституцией РФ, так и Федера-

 

(**1) Republic of South Africa. Government Gazette. Cape Town, 1994. № 15466.

(**2) Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М"

1984.

(**3) Конституции государств Африки. Т. 2. М., 1966.

 

-47-

 

тивным и иными договорами о разграничении предметов ведения

и полномочий, федеративный договор состоит из трех договоров

о разграничении предметов ведения и полномочий между феде-

ральными органами государственной власти и органами государст-

венной власти республик, краев, областей, городов Москва и

Санкт-Петербург, автономной области, автономных округов в со-

ставе федерации, заключенных в 1992 г. Следует, однако, отметить,

что поскольку эти договоры были заключены до принятия Кон-

ституции РФ 1993 г., то в случае несоответствия ее положениям

положений Федеративного договора действуют положения основ-

ного закона. Это относится и к иным договорам: между федераль-

ными органами государственной власти и органами государствен-

ной власти субъектов федерации, между органами государствен-

ной власти субъектов федерации (п. 1 разд. II).

 

Примерами иных договоров, о которых говорится в ст. ст. II,

125 и п. 1 разд. II Конституции РФ, могут служить договоры, за-

ключенные в 1994-1995 гг. между федерацией и рядом ее субъ-

ектов (Татарстан, Башкортостан и др.). Таков, например, Дого-

вор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февра-

ля 1994 г. <О разграничении предметов ведения и взаимном деле-

гировании полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти Рес-

публики Татарстан> (*1). В его ст. 1 указывается, что разграничение

предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между

органами государственной власти РФ и органами государствен-

ной власти Республики Татарстан осуществляется их конститу-

циями и этим договором. Кроме того, согласно ст. II, органы го-

сударственной власти Татарстана могут заключать договоры и

соглашения с республиками, краями, областями, автономной об-

ластью и автономными округами, городами Москвой и Санкт-Пе-

тербургом.

 

Таким образом, договоры, регулирующие федеративные отно-

шения, становятся одним из важных источников российского кон-

ституционного права. Стремление ослабить напряженность в от-

ношениях между различными ветвями власти привели к заклю-

чению Конституционного договора между парламентом и прези-

дентом на Украине в 1995 г.

 

Новые тенденции в развитии мирового сообщества, проявив-

шиеся после второй мировой войны, в особенности усиление ин-

теграционных процессов, установление международных стандар-

тов прав человека и международной защиты этих прав привели

к возникновению нового вида источников конституционного права

отдельных государств. Речь идет о международных договорах

(или, точнее, о международно-правовых актах: договорах, конвен-

 

(**1) Российская газета. 1994. 17 февраля.

 

-48-

 

циях, декларациях) и актах наднациональных организаций (Евро-

пейского союза. Организации африканского единства. Организации

американских государств), касающихся прежде всего прав челове-

ка. Эти акты имеют прямое действие на национальной территории,

то есть являются источниками внутреннего конституционного пра-

ва, что признается как конституциями, так и судебной практикой

все возрастающего числа современных государств. Однако призна-

ние соответствующих международных документов источником кон-

ституционного права государства во многом зависит от двух об-

стоятельств: во-первых, от принятого им подхода к решению общей

проблемы соотношения международного и внутригосударственного

права, во-вторых, от вида этих документов (с одной стороны, об-

щие документы, например. Всеобщая декларация прав человека

1948 г., Международные пакты о правах человека 1966 г., с дру-

гой - региональные конвенции о правах человека, принятые над-

национальными организациями: Европейская конвенция 1950 г.,

Американская конвенция 1969 г., Африканская хартия прав чело-

века и народов 1981 г.).

 

В одной группе государств конституции и судебная практика

строго разграничивают международное право и внутригосударст-

венное право (Великобритания, многие страны Содружества).

Здесь международно-правовой акт не может быть источником на-

ционального, в том числе конституционного права. Для его приме-

нения требуется имплементация, то есть издание соответствующего

закона (например, ст. 253 конституции Индии, ст. 76 конституции

Малайзии).

 

В другой группе государств принята доктрина самоисполняю-

щегося договора, согласно которой ратифицированные междуна-

родные договоры составляют часть внутреннего права и, следова-

тельно, их положения имеют прямое действие (США, страны кон-

тинентальной Европы, многие африканские страны). Это положе-

ние в той или иной форме закрепляется основным законом. Напри-

мер, в ст. 96 конституции Испании говорится, что <законно заклю-

ченные и официально опубликованные в Испании международные

договоры составляют часть ее внутреннего права> (*1). Аналогичная

норма имеется и в Конституции РФ: <Общепризнанные принципы

и нормы международного права и международные договоры Рос-

сийской Федерации являются составной частью ее правовой систе-

мы> (ст. 15). При таком подходе соответствующие общие между-

народные акты о правах человека являются важным источником

конституционного права страны, которая их ратифицировала или

признала. Об этом свидетельствует и практика применения содер-

жащихся в них норм судебными и другими органами

 

(**1) Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982.

 

-49-

 

Более того, в новейших конституциях ряда развивающихся

стран имеется прямое указание на то, что соответствующие между-

народные акты о правах человека составляют часть внутреннего

права (Бенин, Буркина-Фасо, Мадагаскар, Папуа-Новая Гвинея

и др.). Так, в преамбуле конституции Бенина 1990 г. сказано, что

принципы демократии и прав человека, определенные Уставом

ООН, Всеобщей декларацией ООН 1948 г., Африканской хартией

прав человека и народов, рассматриваются <как часть конститу-

ции и бенинского права, имеющая верховенство над внутренним

правом> (*1). Согласно ст. 33 конституции Папуа-Новой Гвинеи орга-

нический закон может ограничить основные права, если он <разум-

но оправдан в демократическом обществе, уважающем права и до-

стоинство человека>(*2). При решении вопроса о том, что является

<разумно оправданным>, суд согласно ст. 39 должен принимать во

внимание Всеобщую декларацию ООН, другие международно-пра-

вовые акты, относящиеся к правам человека. Как отмечает

Дж. Голдргинг, ст. 39 превращает <любой из упомянутых в ней

документов в источник, защищаемый в судебном порядке и испол-

няемый как часть внутреннего права Папуа-Новой Гвинеи (*3). Ана-

логичные положения содержат и некоторые конституции других

развивающихся стран (Сейшельских Островов, Эфиопии), а также

бывших советских республик. Так, конституции Эфиопии 1994 г.

(ст. 13) и Молдовы предусматривают, что основные права челове-

ка, установленные ими, должны толковаться в соответствии со

Всеобщей декларацией прав человека, международными договора-

ми о правах человека и принципами других соответствующих дого-

воров, ратифицированных государством (*4).

 

Конституции развитых стран не содержат прямых ссылок на

международно-правовые акты о правах человека. Вместе с тем в

некоторых из них в общей форме говорится об основных правах,

установленных нормами международного права. Например, в ч. 1

ст. 17 Конституции РФ устанавливается, что в Российской Феде-

рации признаются и гарантируются права и свободы человека и

гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам

международного права. А это означает, что такие принципы и

нормы имеют прямое действие на территории России. Именно так

толкуется соответствующее положение Основного закона ФРГ.

<Согласно ст. 25, - указывает Г. Херцог, - общие нормы между-

народного права, касающиеся прав человека, относятся к элемен-

 

(**1) Constitution de la Republique du Benin. Cotonou, 1990.

(**2) The Constitution of Papua New Guinea. Morsby, 1980.

(**3) Coldring J. The Constitution of Papua New Guinea. Sydney, 1987. P. 285.

(**4) The Constitution of Federal Democratic Republic of Ethiopia. Addis Ababa

1994.

 

-50-

 

там защиты прав и имеют непосредственное действие в Германии

и применяются судами без акта рецепции> (*1).

 

В отличие от общих международно-правовых документов о

правах человека, которые в одних странах имеют прямое действие,

а в других требуют имплементации, соответствующие акты, прини-

маемые органами наднациональной организации, являются, как

правило, источниками конституционного права каждого из госу-

дарств-членов. В этом отношении показательны законодательство

и практика его применения в государствах-членах Европейского

союза, а также государствах, подписавших Европейскую конвен-

цию о защите прав человека и входящих в Совет Европы.

 

Правовые акты Европейского союза (первичное право - до-

говоры и вторичное право - правовые акты, принимаемые инсти-

тутами Европейского союза, образующие так называемое комму-

нитарное право), в том числе и касающиеся основных прав чело-

века, имеют прямое действие на территории государств-членов.

При этом <принципиальное значение получило положение о том,

что приоритет права Сообществ сохраняется и тогда, когда это

право затрагивает конституционные нормы государств-членов> (*2).

 

Исключение из этого положения составляет законодательная

практика Великобритании, где право Сообществ трансформирует-

ся в национальное право на основе закона о Европейских сообще-

ствах 1972 г. Вместе с тем закон предусматривает, что- суды

и другие государственные органы должны применять и толковать

европейское право в соответствии с целями Сообщества. В случае

конфликта между национальным правовым актом и актом Сооб-

ществ приоритет имеет последний. Кроме того, значительная

часть актов Сообществ действует непосредственно и не требует

трансформации (*3).

 

Важным источником конституционного права многих европей-

ских государств стала Европейская конвенция 1950 г. За исклю-

чением Скандинавских стран, Великобритании и Ирландии, кон-

венция непосредственно интегрирована в правопорядок других

государств, подписавших ее (*4). При этом в одних странах она

имеет силу конституционного закона (например, в Австрии Евро-

пейская конвенция наделена силой норм конституционного права

в отличие от международных пактов и Европейской социальной

хартии)^ в других - по своей юридической силе стоит выше

обычного закона (Франция, Испания, Люксембург, Нидерланды),

в третьих - имеет силу закона (Турция, Германия).

 

(**1) Annuaire International de justice constitutionnelle. P., 1992. P. 22.

(**2) Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992.

(**3) Подробнее см.: Alder J. Ор. cit. P. 85-86.

(**4) Surde F. La convention europeenne des droits de l'homme. P., 1990. P. II.

(**5) Ci.: Визер Б. Защита прав человека в Австрии // Государство и право. 1993.

№ 3. С. 102.

 

-51-

 

Конвенция предусматривает институционный механизм защи-

ты декларируемых ею прав и свобод: Европейскую комиссию по

правам человека и Европейский суд по правам человека. Решения

этих органов, особенно ЕС, также являются источником консти-

туционного права государств, подписавших конвенцию (*1).

 

Говоря о международно-правовых актах как формальных ис-

точниках конституционного права современных государств, сле-

дует подчеркнуть их значение и как материальных источников.

Они способствуют формированию конституционных норм, особен-

но норм, образующих институт основных прав и свобод человека,

устанавливают международные стандарты, которым обязано сле-

довать национальное конституционное законодательство. По сло-

вам бывшего председателя Комиссии по правам человека А. Агил-

лара, <Всеобщая декларация прав человека и международные

пакты содержат нормы, выделенные из коллективного опыта и

общего наследия всех народов мира, которые представляют собой

универсальные стандарты поведения для всех народов и госу-

дарств> (*2).

 

Наряду с рассмотренными основными источниками конститу-

ционному праву некоторых государств известны и иные, иногда

весьма специфические. Например, в 70-80-х годах в ряде афри-

канских государств важнейшим источником конституционного

права были программные документы правящих политических

партий или правительств (Национальная хартия в Алжире,

Хартия малагасийской социалистической революции, Нацио-

нальная хартия в Нигере и др.). Эти документы имели не

только правовой характер, но и обладали высшей юридической

силой. Однако в связи с начавшимся на рубеже 80-90-х годов

процессом демократизации в большинстве государств Африки

этот вид источников устраняется из их правовой системы. Они

сохраняются лишь в Бурунди, где принятая на референдуме

1991 г. Хартия национального единства является <основным доку-

ментом, который определяет права и обязанности каждого граж-

данина, будущее страны...> (*3) (при том, что в 1992 г. была принята

новая конституция).

 

Отмеченный процесс демократизации в странах Африки поро-

дил новый специфический вид источника конституционного права.

Это документы общенациональных конференций, созываемых для

разработки программы перехода от авторитарных режимов к де-

мократии. В ряде стран такие документы санкционированы новы-

ми конституциями. Так, в преамбуле конституции Конго 1992 г.

 

(**1) Berger V. Jurisprudence de la Cour europeenne des droits de l'hoinme. Sirey,

1989.

(**2) Цит. по: Мюллерсон P. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М.,

1991. С. II.

(**3) Jeune Afrique 1991. № 1612. P. 24.

 

-52-

 

указывается, что составной частью последней являются <принци-

пы, провозглашенные и гарантированные... Хартией националь-

ного единства и Хартией прав и свобод, принятыми суверенной

конференцией 29 мая 1991 г.> (*1).

 

В ряде стран, где в правовой системе преобладающую роль

играет мусульманское право (шариат), источником конститу-

ционного права является правовая доктрина. Как отмечает

Л.Р.Сюкияйнен, в настоящее время доктрина остается главным

источником мусульманского права в Саудовской Аравии, Омане,

некоторых княжествах Персидского залива^. В определенной мере

поэтому она служит и источником конституционного права, в част-

ности, в сфере регулирования правового положения подданных и

осуществления государственной власти. В этом отношении харак-

терны положения Основного низама о власти Саудовской Аравии

1992 г. Перечисляя некоторые основные права человека, низам

в ст. 26 устанавливает, что эти права <государство защищает в

соответствии с шариатом>, а согласно ст. 8, определяющей форму

правления, <власть в Саудовской Аравии осуществляется на ос-

нове справедливости, совещательности и равенства в соответст-

вии с шариатом> (*3).

 

В развитых странах правовая доктрина официально не при-

знается источником конституционного права (хотя, например,

в Великобритании работы видных юристов принимаются во вни-

мание судами). В юридической литературе дискутируется пробле-

ма общих принципов права как самостоятельного вида источника

конституционного права. В ряде стран она приобрела практиче-

ское значение, особенно в связи с деятельностью органов судеб-

ного конституционного контроля (США, Франция, Германия, Швей-

цария, Австрия). Под общими принципами права обычно пони-

маются неписаные нормы (надпозитивные), в которых выражены

основные начала данной правовой системы. По мнению западных

юристов, эти принципы выявляются судьей (*4). Так, практика Кон-

ституционного совета Франции свидетельствует о том, что <он

признал существование даже не содержащихся в каких-либо ак-

тах общих принципов права, которым придал конституционное зна-

чение (*5). Исходя из этого, некоторые французские юристы рассмат-

ривают такие принципы как самостоятельный вид источника кон-

ституционного права (*6).

 

Конституции некоторых развивающихся стран в числе источ-

ников права также указывают общие принципы права (Эквато-

 

(**1) La semaine africaine. Brazzaville, 1992. № 1905.

(**2) См.: Сюкияйнен Л. P. Мусульманское право. М., 1986. С. 77.

(**3) Эр-Риад. 19>2. 2 марта (та араб. яз.).

(**4) Favorou L., Philip L. Op. cit. P. 232.

(**5) Quermonne J., Chagnollaud D. Op. cit. P. 385.

(**6) Ci., например: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод граж-

дан. М., 1993. С. 47-54.

 

-53-

 

риальная Гвинея, Папуа-Новая Гвинея). Например, ст. 22 кон-

ституции Папуа-Новой Гвинеи предусматривает, что ее положе-

ния о правах физических и юридических лиц, а также предостав-

ляющие права публичным властям и налагающие на них обязан-

ности, защищаются в случае отсутствия соответствующих меха-

низмов или процессуальных законов Национальным судом путем

применения общих принципов справедливости и общепризнанной

правовой доктрины.

 

 2. Система источников конституционного права

 

Различные виды источников конституционного права суще-

ствуют не изолированно друг от друга, а находятся в определен-

ной соподчиненности, образуя систему, основанную на иерархи-

ческом принципе. Эта система является частью общей системы

источников права, которая закрепляется конституцией. Такое

закрепление может осуществляться в двух формах: путем пере-

числения видов источников при определении нормотворческой

функции отдельных государственных органов (большинство кон-

ституций, в том числе и российская) и путем включения в кон-

ституцию положений, специально посвященных системе источни-

ков права. Последнее - довольно редкое явление, присущее

лишь некоторым основным законам развивающихся стран. Так,

в конституции Ганы 1992 г. имеется глава <Законы Ганы>, в ко-

торой указывается, что к законам (в свойственном для стран об-

щего права понимании закона в широком смысле) относятся: кон-

ституция, акты парламента или акты, изданные по его уполно-

мочию; приказы, правила и постановления, принимаемые лицом

или властью на основании полномочия, предоставленного консти-

туцией; существующее право и общее право (ст. 11) (*1). Другой

пример - конституция Кабо-Верде 1992 г., закрепляющая систе-

му источников права, присущую системам континентального пра-

ва. В части Х конституции <Формы и иерархия актов> перечисле-

ны все формы правовых актов, принимаемых парламентом, прези-

дентом, правительством, и закреплен принцип их иерархиче-

ской подчиненности (например, согласно ст. 291 органические

законы обладают большей юридической силой, чем законы и де-

креты-законы, а последним подчинены законодательные декреты

и другие правовые акты) (*2).

 

Иерархия писаных источников конституционного права опре-

деляется тремя моментами: природой государственного органа,

принимающего нормативные акты (например, органы законода-

тельной, исполнительной властей), процедурой его принятия (на-

 

(**1) The Constitution of Ghana. Accra, 1992.

(**2) Constitucao de Repliblica de Cabo Verde. Praia, 1992.

 

-54-

 

пример, принятие закона парламентом или путем референдума),

его юридической силой, которая во многом обусловлена первыми

двумя моментами. Иными словами, определяются структура си-

стемы, место, занимаемое в ней тем или иным источником, его

связь с другими источниками.

 

Иерархия системы источников конституционного права -

одна из важнейших гарантий принципа конституционной за-

конности. Однако конституционному праву отдельных стран

присущи отступления от принципа иерархии его источников,

что обусловлено рядом факторов. Прежде всего это особен-

ности национальной правовой системы. Так, континентальным и

близким к ним правовым системам имманентно присущ принцип

юридической иерархии, который прямо провозглашается некото-

рыми конституциями (например, в ст. 9 конституции Испании го-

ворится, что она <гарантирует осуществление принципа законно-

сти, соподчиненности юридических норм...>). Хотя на практике су-

ществуют те или иные отступления от этого принципа, формально

каждый источник конституционного права, обладающий меньшей

юридической силой, подчинен источнику с большей юридической

силой (конституция - закон - акт исполнительной власти). В

странах общего права принцип иерархичности даже формально

не является основополагающим принципом системы источников

права, в том числе и конституционного. Трудно, например, прове-

сти различия между актом парламента (законом в узком смысле

слова) и актом делегированного законодательства (законом в ши-

роком смысле слова), а также между этими актами и судебными

прецедентами по их юридической силе. Так, <логическое заключе-

ние <статут выше прецедента>, вытекающее из положения <закон

может отменить прецедент>, далеко не точно отражает реальные

события...> (*1).

 

В еще меньшей степени выражен принцип иерархичности в

развивающихся странах, большинство которых имеют плюрали-

стические правовые системы. Здесь для системы источников пра-

ва, в том числе и конституционного, характерна особая сложность

и противоречивость, определенная независимость отдельных ис-

точников и специфическая их соподчиненность. Как отмечает

М. А. Супатаев, эта система далеко не всегда и не везде <строит-

ся по строго иерархическому принципу, в соответствии с которым

главенствующее значение отводится конституции и законам> (*2).

Во-первых, при разнотипности элементов правовой системы суще-

ствуют несоподчиненные источники писаного конституционного

права (нормативно-правовые акты) и неписаного (традиционные

и конституционные обычаи, религиозные установления). Во-вто-

 

(**1) Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 110-111.

(**2) Супатаев М. А. Право в современной Африке. М., 1989. С. 59.

 

-55-

 

рых, иерархия источников конституционного права выражена в

специфической форме - в ряде стран нормативно-правовые акты

официально подчинены религиозным установлениям. Согласно

ст. 7 Основного низама Саудовской Аравии, <власть государства

проистекает из Корана и сунны Пророка, и эти два источника

стоят выше настоящего низама и всех других актов государства>.

 

В социалистических странах теоретически может призна-

ваться иерархия источников права, но на деле действует иерархия

иного рода: нередко политические решения правящей партии под-

меняют и изменяют нормативно-правовые акты. Яркий пример то-

му - практика в Китае в период <культурной революции>, когда

<важнейшие конституционные положения отменялись партийными

решениями без внесения соответствующих вопросов в государст-

венные органы> (*1). Но и после принятия конституции 1982 г. сохра-

нилась практика подмены закона политическими директивами.

"ЦК КПК нередко принимает нормативные решения общего ха-

рактера по важнейшим вопросам государственной и общественной

жизни>, которые, по существу, <выполняют роль актов высшей

юридической силы" (*2). Аналогичная практика существовала во всех

бывших социалистических странах и странах социалистической

ориентации.

 

Таким образом, рассматривая иерархию источников конститу-

ционного права как общий принцип построения их системы, необ-

ходимо помнить о специфике его проявления в отдельных странах,

обусловленной особенностями действующей правовой системы.

 

Значительные коррективы в осуществление принципа иерархич-

ности вносит и конституционная практика. Наиболее общим ис-

ключением из этого принципа является подмена закона как акта

высшей юридической силы нормативными актами главы государ-

ства и правительства, которые наделяются силой закона. Прин-

цип иерархии нарушается и в период чрезвычайного положения,

когда органы исполнительной власти принимают нормативно'

правовые акты, которые могут не только противоречить действую-

щим законам, но даже отменять или изменять их.

 

Системы источников конституционного права отдельных стран

различаются по своей структуре: составу, положению каж-

дого из них в этой системе, их взаимоотношениям. Так, в от-

личие от большинства современных государств в Великобрита-

нии, Новой Зеландии и Израиле нет писаной конституции (фор-

мальной или юридической конституции); в странах, где не созда-

ны органы конституционного контроля, естественно, отсутствует

такой вид источника, как их решения; в ряде развивающихся

 

(**1) Куманин Е. В. Юридическая практика и правовая система Китайской На-

родной Республики. М., 1990. С. 18.

(**2) Там же. С. 49-50.

 

-56-

 

стран источниками являются традиционный обычай, религиозное

право (правовая доктрина, Коран, сунна); в странах общего права

судебный прецедент - важный источник конституционного права,

в странах континентального права он либо не признается таковым,

либо играет значительно меньшую роль.

 

Один и тот же вид источника конституционного права может

занимать различное место в юридической иерархии. Пример то-

му - международно-правовые акты в странах, где они признают-

ся частью внутреннего права. В одних из них они имеют силу за-

кона, в других - обладают большей юридической силой, чем на-

циональный закон, в третьих - имеют ранг конституционного за-

кона (Австрия) или могут стоять выше конституции (например,

в Нидерландах, согласно ст. 91 конституции, международный до-

говор, противоречащий конституции, может быть ратифицирован

парламентом, но только большинством голосов, необходимым для

принятия конституционной поправки)^ Другой пример - реше-

ния органов конституционного контроля. В странах, где этот кон-

троль осуществляют суды общей юрисдикции, их решения фор-

мально обладают меньшей юридической силой, чем закон (они

не могут отменить его, даже признав неконституционным). На-

против, в странах, где конституционный контроль осуществляют

специальные судебные или квазисудебные органы, решения по-

следних имеют большую юридическую силу, чем закон, ибо могут

отменить его, признав неконституционным.

 

Система источников конституционного^ права той или иной

страны не есть нечто застывшее, раз и навсегда данное. Для нее

характерно постоянное развитие, в ходе которого изменяются ее

структура, соотношение различных видов источников, их реаль-

ное значение в конституционно-правовом регулировании. На это

развитие решающее воздействие оказывают прежде всего поли-

тические процессы, затрагивающие всю политико-правовую над-

стройку (изменения в политическом режиме, в механизме осуще-

ствления государственной власти и т. п.).

 

Существенно различаются, например, системы источников

конституционного права в авторитарных и демократических по-

литических режимах. Установление авторитарного режима ведет

к утрате конституцией качества главного источника конститу-

ционного права, сужению сферы, общественных отношений, регу-

лируемых законами парламента, превращаемого в декоративное

учреждение, выдвижению на первое место правовых актов испол-

нительной власти. При военном режиме конституция, как прави-

ло, вообще исключается из системы источников конституционного

права (если некоторые ее разделы и продолжают действовать, то

они не обладают юридическим верховенством). Основным источ-

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Netherlands. N.Y., 1990.

 

-57-

 

ником становятся акты военных властей. Формальное их разделе-

ние на законы, постановления, декреты не имеет практического

значения.

 

Переход от авторитарных и тоталитарных режимов к демо-

кратии также ведет к коренной перестройке системы источников

конституционного права. Об этом свидетельствуют процессы, про-

исходящие в постсоциалистических государствах. Здесь приняты

новые конституции, которые становятся главным источником кон-

ституционного права, повышается роль законов, появились новые

виды источников (например, акты органов конституционного кон-

троля, международно-правовые акты, которые ранее полностью

исключались из внутригосударственного права), исчез такой вид

источника, как совместные постановления правящей партии и

правительства, более последовательно осуществляется принцип

иерархии источников. Во многом сходные процессы наблюдаются в

большой группе развивающихся стран, начавших на рубеже 80-

90-х годов переход к демократии (например, страны Африки).

 

Но и в странах <зрелой> демократии системы источников кон-

ституционного права не остаются неизменными. Достаточно ука-

зать на пример Франции, где переход от парламентского режима

IV Республики к режиму <рационализированного парламентариз-

ма> V Республики привел к значительным изменениям структуры

системы источников конституционного права (изменение природы

и роли закона, появление такого нового источника, как решения

Конституционного совета и т. д.). На развитие системы источни-

ков конституционного права многих из этих стран все большее

влияние оказывает в последние десятилетия и внешний фактор -

интеграционные процессы (формирование коммунитарного права

Европейского союза, которое становится частью внутригосударст-

венного права, включая и конституционное).

 

Свои особенности имеет процесс развития систем источников

конституционного права в освободившихся странах. На началь-

ном этапе он испытывал сильное воздействие такого внеш-

него фактора, как конституционализм бывших метрополий, что

нашло отражение не только в содержании нормативно-правовых

актов, но и в их видах. Значительное место в системе источников

занимали нормативно-правовые акты бывшей метрополии и коло-

ниальных властей. Достаточно указать, что даже главный источ-

ник конституционного права - первые конституции в большин-

стве бывших английских колоний не были актами национального

законодательства. Приказы в Тайном совете Великобритании,

приложением к которым были тексты этих конституций, пред-

ставляли собой акты делегированного законодательства англий-

ского правительства. Эти акты закрепляли также принцип конти-

нуитета, согласно которому и после образования нового государ-

 

-58-

 

ства продолжали действовать многие источники права, в том чи-

сле и конституционного, бывшей метрополии и колониальных

властей. Принцип континуитета распространялся не только на за-

конодательство (в широком смысле этого понятия), но и на дру-

гие источники: судебные прецеденты, конституционные соглаше-

ния, сложившиеся в метрополии. Кроме того, многие освободив-

шиеся страны - бывшие английские колонии сохраняли в первые

годы юридические связи с Великобританией (право апелляции в

судебный комитет Тайного совета). Это приводило к тому, что

судебные прецеденты английских судов по конституционным во-

просам имели для судов молодых государств обязательную или

<связывающую> силу (*1).

 

За годы независимого развития источники иностранного кон-

ституционного права постепенно заменялись национальными:

были приняты новые конституции, законы и иные нормативно-

правовые акты, создано национальное прецедентное право, сфор-

мировались собственные конституционные обычаи. Однако влия-

ние источников конституционного права бывших метрополий все

еще сохраняется в ряде стран, что получает отражение как в кон-

ституционной практике, так и доктрине. Например, конституция

Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. и поныне сохраняет положение о том,

что признаются принципы и нормы общего права и права спра-

ведливости Великобритании, включая принципы и нормы, относя-

щиеся к королевской прерогативе, за некоторыми исключениями

(ч. 2 Приложения 2).

 

Важную роль в качестве источника конституционного права

ряда стран продолжают играть иностранные судебные прецеден-

ты, которые, однако, имеют не столько <связывающую>, сколько

<убедительную> силу (*2).

 

В целом развитие систем источников конституционного права

в большинстве освободившихся стран отражает происходящий

в них процесс демократизации. Вместе с тем характерная черта

этих систем - их нестабильность, что проявляется и в нестабиль-

ности основных компонентов системы (например, частая смена

конституций, ведущая каждый раз к обновлению практически

всего конституционного законодательства). Это затрудняет ут-

верждение принципа конституционной законности.

 

Диалогичная черта присуща системе конституционного права

и в постсоциалистических странах. В некоторых из них продол-

жают действовать социалистические конституции или отдельные

их разделы (Венгрия, Польша), в которые вносятся многочис-

 

(**1) Подробнее см.: Конституционное право. Предмет. Наука. Источники М.,

1987. С. 123.

(**2) Tripathi P. Spotlights on Constitutional Interpretation. Bombey,  1972.

P. 231.

 

-59-

 

ленные поправки (в этом отношении особенно выделялась Рос-

сия, где в действовавшую до декабря. 1993 г. Конституцию 1978 г.

было внесено с начала перестройки около 400 поправок). Наряду

с новыми законами остаются в силе многие законы прежнего ре-

жима, которые также изменяются или заменяются новыми. Нако-

нец, принятие новой конституции кладет начало коренному пере-

смотру всего конституционного законодательства. Так, на основе

Конституции РФ 1993 г. должны быть приняты десятки федераль-

ных конституционных и обычных законов, относящихся практиче-

ски ко всем институтам конституционного права.

 

Таким образом, можно сказать, что в постсоциалистических

странах идет процесс формирования новой системы источников

конституционного права. Длительность этого процесса в каждой

стране будет определяться прежде всего длительностью переход-

ного периода от тоталитаризма к демократии, эффективностью

правотворческой деятельности государственных органов. Неоп-

равданное затягивание процесса формирования новой системы

источников конституционного права, как это произошло в России

после принятия Конституции 1993 г., не способствует упрочению

конституционной стабильности и законности, созданию правового

государства.

 

-60-

 

ГЛАВА II. СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИИ

 

 1. Понятие конституции и основные этапы

конституционного развития современных государств

 

Термин <конституция> (от латинского constitutio - установ-

ление) имеет многовековую историю, но идея конституции как

основного закона государства, устанавливающего основы его ор-

ганизации и правового положения личности, зародилась лишь в

новое время, в эпоху борьбы буржуазии и народных масс против

феодализма. Идеологи этой борьбы рассматривали конституцию

как основной закон в системе действующего законодательства,

призванный прежде всего ограничить пределы государственной

власти и обеспечить защиту прав и свобод личности. Идея эта

была сформулирована в французской Декларации прав челове-

ка и гражданина 1789 г.: <Общество, где не обеспечена гарантия

прав и нет разделения властей, не имеет Конституции> (ст. 16) (*1).

 

В современном конституционном праве существует множество

определений конституции. В их основу обычно кладется какой-то

один или несколько признаков, относящихся к предмету консти-

туционного регулирования, месту, занимаемому конституцией в

иерархии источников права, в национальной правовой системе.

Так, французский политолог и государствовед Ж. Бюрдо опреде-

лял конституцию как <совокупность правил, относящихся к спо-

собу назначения, организации и функционированию политических

властей> (*2). Американский исследователь К. Берд добавляет к

этому такой признак, как <определение свобод граждан> (*3). Ниге-

рийский конституционалист Б. Нвабуезе дает следующее развер-

нутое определение: <Обычно конституция является формальным

документом, имеющим силу закона, при помощи которого общест-

во устанавливает для себя управление, определяет и ограничива-

ет его полномочия, предписывает отношения между его различны-

ми органами и отношения последних с гражданами> (*4).

 

(**1) Французская Республика. Конституция и законодательные акты. С. 29.

(**2) Burdeau G. Droit constitutionnel et institutions politiques. P., 1957. P. 47.

(**3) Beard C. American Government and Politics. N. Y., 1949. P. 5.

(**4) Nwabuese B. Constitutionalism in Emergent States. Rutherford, 1973. P. 2.

 

-61-

 

В целом можно утверждать, что преобладающими являются

определения конституции по ее содержанию, то есть по предмету

регулируемых ею общественных отношений. Исходя из этого, кон-

ституцию можно кратко определить как основной закон государ-

ства, закрепляющий организацию государственной власти и регу-

лирующий взаимоотношения этой власти, общества и индивидов.

 

В <науке конституционного права понятие конституции имеет

два значения: обычно различают формальную конституцию (или

конституцию в формальном смысле) и материальную (или кон-

ституцию в материальном смысле). Различные авторы вкладыва-

ют неодинаковое содержание в эти понятия. В зарубежной науке

под конституцией в формальном смысле, как правило, понимается

закон, принимаемый и изменяемый в особом порядке и обладаю-

щий высшей юридической силой по сравнению с иными норматив-

ными актами. <Конституция - возникающий в особой форме за-

кон, который может быть изменен только определенным пред-

писанным путем и ... заранее установленными средствами...

В этом случае можно говорить о <формальном понятии>

конституции и конституции  в формальном  смысле> (*1).  Под

конституцией в материальном смысле понимается совокупность

норм, предметом регулирования которых является главным обра-

зом организация государственной власти. При этом не имеет зна-

чения происхождение норм: содержатся ли они в одном осо-

бом правовом акте, (нескольких актах или вообще являются нор-

мами неписаного, судебного и обычного права. Главное - это

их содержание, предмет регулирования. <Конституция - сино-

ним организации власти, поэтому даже при отсутствии письмен-

ного документа государство имеет конституцию, а если такой до-

кумент есть, то его положения не охватывают всей конституции> (*2).

При таком широком понимании, действительно, можно говорить о

наличии конституции в любом государстве, например, в рабовла-

дельческом и феодальном. Однако в современной зарубежной

конституционной доктрине существует и другой подход. Под кон-

ституцией в материальном смысле понимается, как правило, ре-

альный порядок осуществления государственной власти, который

может совпадать или не совпадать с порядком, установленным

формальной (или юридической) конституцией. Иными словами,

проблема переносится в совершенно иную плоскость: речь идет не

о соотношении формы и содержания, а о соотношении формаль-

ной (юридической) и реальной (фактической) конституций.

 

Подобный подход преобладает и в российской науке конститу-

ционного права. Под конституцией в формальном смысле понима-

ется юридическая конституция, то есть основной закон государст-

 

(**1) Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959. С. 89.

(**2) Ardant Ph. Op. cif. P. 55.

 

-62-

 

ва, закрепляющий основы организации государственной власти и

правовое положение личности. В материальном смысле - это

фактическая конституция, то есть складывающийся на практике

<такой порядок осуществления государственной власти, который

может существенно отличаться от порядка, предписанного юриди-

ческой конституцией> (*1).

 

Важным для раскрытия понятия конституции является вопросе

ее сущности. Он стал предметом дискуссий, ведущихся с момента

зарождения самой идеи конституции. В целом можно выделить

два основных подхода к его решению: один - присущий запад-

ным концепциям конституции, другой - марксистской.

 

Представители многочисленных школ и направлений в науке

конституционного права Запада по-разному определяют сущность

конституции. Например, представители естественной школы пра-

ва рассматривали конституцию как своего рода общественный

договор, выражение общей воли народа (нации), нормативис-

ты - как выражение высшей правовой нормы, институционалис-

ты - как статут не только государства, но и нации как корпора-

тивного  целого и т.д. Однако всем этим концепциям присущи

две характерные черты. Так, сущность конституции не свя-

зывается с отношениями борьбы и сотрудничества различных соци-

альных групп. Впрочем, ряд представителей современной зару-

бежной науки конституционного права полностью не игнорируют

yoe моменты. Ж. Бюрдо, например, указывал, что конституция

<имеет в виду социальную структуру группы (общества), либо за-

крепляя существующую, либо возлагая на власть реформатор-

скую задачу в этой области> (*2).

 

При всем многообразии имеющихся в западной конституцион-

ной доктрине определений понятия конституции в них подчерки-

вается сущностная черта - конституция призвана ограничить го-

сударственную власть. Так, М. Ориу, определяя конституцию как

статут государства и нации, указывал, что он <должен поставить

преграду увлечениям правительства путем всемогущей силы уста-

навливающегося права> (*3). По мнению Б. Шантебу, конституция -

что <хартия, которая ограничивает власть в рамках государства и

власть государства в рамках общества> (*4). Такой взгляд на кон-

ституцию получил признание и в русской дореволюционной лите-

ратуре. Известный государствовед Е. В. Спекторский, например,

 

(**1) Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989.

С. 71. См. также: Государственное право Российской Федерации. Т. 1. М., 1993.

С. 49-50; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М.,

1993. С. 36.

(**2) Burdeau G. Traite de science politique. T. til. P., 1957. P. 103:

(**3) Ориу М. Основы публичного права. М.. 1929. С. 583.

(**4) Chantebout В. Op. cit. P. 25.

 

-63-

 

писал, что конституционное государство - это государство, в ко-

тором власть не только организована, но юридически ограничена,

И <совокупность таких ограничений образует конституцию данно-

го государства> (*1).

 

Представления о пределах ограничения государственной влас-

ти, как будет показано ниже, менялись на различных этапах кон-

ституционного развития современных государств. Однако призна-

ние такого ограничения как сущностной черты конституции и

конституционализма в целом остается неизменным. Оно характер-

но и для современных конституционных доктрин. <Усилить кон-

ституционализм - это значит усилить эффективность ограниче-

ния власти государства> (*2).

 

Совершенно иной подход к определению сущности конституции

присущ марксистской доктрине. В его основе лежит классовый

анализ конституции: конституция любого государства рассматри-

вается как продукт классовой борьбы, как инструмент, с помощью

которого тот или иной класс (блок, коалиция, союз классов) за-

крепляет свое политическое господство. Такой методологический

подход был разработан в ряде произведений К. Маркса и Ф. Эн-

гельса и применен для анализа современных им конституций (*3).

 

Анализ, конституций с чисто классовых позиций дается и в ра-

ботах В. И. Ленина, где рассматриваются те или иные конститу-

ционные проблемы. Сформулированное им определение классо-

вой сущности конституции (<сущность конституции в том, что ос-

новные законы государства... выражают действительное соотноше-

ние сил в классовой борьбе> (*4)) стало методологической основой

науки конституционного права в социалистических странах, а

также леворадикальных конституционных доктрин на Западе и в

развивающихся странах.

 

Понятие <классовая сущность конституции> использовалось

для определения типа конституций и их классификации (буржуаз-

ные, социалистические, буржуазно-феодальные, пробуржуазные,

революционно-демократические и иные).

 

Ныне марксистская методология, применявшаяся при исследо-

вании конституции, подвергается в российской литературе по кон-

ституционному праву справедливой критике. Объектом ее стало

и разработанлое на основе этой методологии понятие <классовая

сущность конституции>. Однако неприятие этого понятия не ре-

шает самой проблемы, а именно - в чем состоит сущность кон-

 

(*1) Спекторский Е. R. Что такое конституция? М., 1917. С. 8.

(*2) Tfoithi H.Le constitutionalism. Japanese Reports for the XIII th Internatio-

nal Congress of Comparative Law. Tokio, 1991. P. 180.

(*3) Ci.: Маркс К. Классовая борьба во Фравдии//Маркс К., Энгельс Ф.

Соч. 2-е изд. Т. 7; Энгельс Ф. Письмо И. Блоку. 21-22 сентября 1890 г.// Там

же. Т. 37.

(*4) Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345.

 

-64-

 

ституции. Справедливо критикуя марксистскую доктрину за узко-

классовый подход, некоторые авторы, на наш взгляд, впадают в

другую крайность. Раскрывая общее понятие конституции, они

полностью исключают из своего анализа классовые факторы. Так,

Н. А. Михалева определяет конституцию как форму <выражения

народных (национальных), а не классовых интересов... продукт

высокой степени политического и юридического согласия> (*1). Дан-

ное определение столь же односторонне, как и сведение сущности

любой конституции к форме выражения исключительно классо-

вых интересов. Оно свидетельствует об отсутствии исторического

взгляда на мировой конституционный процесс, об игнорировании

природы общества, в котором возникают и действуют те или иные

конституции.

 

В обществе, социальная структура которого носит ярко выра-

женный классовый характер, где политический процесс, в том чис-

ле и конституционный, протекает в условиях классовых антаго-

низмов и порождаемой ими классовой борьбы, конституции не мо-

гут не отражать этих социальных явлений. Таким было, напри-

мер, общество в европейских странах (конец XVIII - середина

XIX вв.). И сегодня есть страны, где социальная структура об-

щества (при всем своем своеобразии) сохраняет или начинает

приобретать классовый облик (развивающиеся страны Азии и

Африки).

 

Конечно, даже в классовом обществе сущность конституции не

может быть сведена исключительно к выражению определенных

классовых интересов (хотя они и могут преобладать на том или

ином этапе его развития). В той мере, в какой конституция огра-

ничивает государственную власть, признает и защищает общече-

ловеческие ценности в области -прав и свобод личности, в органи-

зации государственной власти, она выражает и интересы всего

народа (нации).

 

Следовательно, при анализе и оценке как конституций прош-

лого, так и многих современных конституций нельзя полностью

игнорировать значение классовых факторов. Несомненно, напри-

мер, что первые конституции, принимавшиеся в конце XVIII -

начале XIX вв., были продуктом не <высокой степени политичес-

кого и юридического согласия>, а продуктом буржуазных револю-

ций. И выражали они не только общенациональные, общенарод-

ные интересы, но и интересы буржуазии. О согласии, социальном

консенсусе можно говорить лишь применительно к постиндустри-

альному обществу, сложившемуся к концу XX в. в развитых стра-

нах. В социальной структуре этого общества нет классов (во вся-

ком случае, в марксистском понимании), классовых антагониз-

мов. Возникающие здесь социальные конфликты между различны-

 

(*1) Государственное право Российской Федерации. Т. 1. С. 61.

 

-65-

 

ми социальными группами разрешаются в правовых рамках, ус-

тановленных конституцией, которая действительно выражает ин-

тересы народа (нации).

 

Вместе с тем представляется, что сущность конституции

не следует сводить к выражению каких-либо отдельных инте-

ресов, будьте класс, социальная группа или народ. История кон-

ституционного развития современных государств свидетельствует

о том, что конституция обычно принимается в результате компро-

мисса, достигаемого противоборствующими социально-политичес-

кими силами по таким вопросам, как ограничение пределов вме-

шательства государства в жизнь общества и индивидов, формы

организации и осуществления государственной власти, права и

свободы личности. Сущность конституции и состоит в том, что она

выражает такой компромисс, предметом которого являются эти

вопросы. Можно, конечно, возразить, что не всякая конституция

выражает компромисс между противоборствующими социально-

политическими силами. Например, о каком компромиссе можно

говорить применительно к конституциям в тоталитарных государ-

ствах, где за исключением правящей партии нет легальных поли-

тических сил, а сама конституция является в руках <господствую-

щей элиты инструментом социального контроля, который исполь-

зуется для легитимации существующего социального и политиче-

ского строя, а подчиненными группами рассматривается как ин-

струмент подавления> (*1)? Следует, однако, иметь в виду, что к та-

кой конституции вообще неприменимо понятие <конституция> в

его современном значении.

 

В российской литературе последних лет предложен и иной

подход к проблеме сущности конституции. Так, авторы учебника

по конституционному праву зарубежных стран различают юриди-

ческую и социально-политическую сущность конституции. По сво-

ей юридической сущности конституция - это закон, обладающий

высшей юридической силой, а по социально-политической - это

<запись, отражение баланса социальных интересов>., <запись соот-

ношения политических сил> (*2).

 

Представляется, что такое различение неправомерно, ибо выс-

шая юридическая сила - это не сущность конституции (то есть

внутреннее содержание), а одно из ее юридических свойств как

правового акта, по которому она отличается от иных правовых

актов, занимая в их иерархии первое место. Что касается поня-

тия <социально-политическая сущность конституции>, то его мож-

но принять. Однако авторы дают ему слишком общее определе-

 

(**1) The Politics of Constitutionel Change in Industrial Nations. Redesigning

the State. Ed. by K. Banting and R. Simeon. L., 1985. P. 7.

(**2) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1.

С. 38-39.

 

-66-

 

ние: сами по себе выражения <соотношение политических сил>,

<баланс социальных интересов> еще ни о чем не говорят. Ведь и

многие другие законы могут выражать и отражать баланс соци-

альных интересов. Определяющим является то, что конституция

выражает социальный компромисс или согласие, достигаемые в

момент ее принятия различными социально-политическими сила-

ми по коренному вопросу, который она решает - ограничение

пределов вмешательства государства в жизнь общества и инди-

видов. Именно этим определяется содержание конституции -

форма организации и осуществления государственной власти,

правовое положение личности, - меняющееся в ходе развития

общества.

 

Для того, чтобы полнее раскрыть современное понятие кон-

ституции, необходимо хотя бы кратко рассмотреть развитие ми-

рового конституционного процесса, обусловленное эволюцией об-

щества и государства в новое и новейшее время. В этом развитии

можно выделить четыре основные этапа. Первый охватывает пе-

риод с конца XVIII в. до окончания первой мировой войны; вто-

рой -период между двумя мировыми войнами; третий - пе-

риод от окончания второй мировой войны до конца 80-х годов;

четвертый - современный этап, который начался на рубеже 80-

90-х годов.

 

Первый этап конституционного развития - это период ста-

новления и утверждения буржуазного общества в передовых

странах Европы и Америки. Именно здесь появляются первые

конституции: США - 1787 г., Франция - 1791 г., которые наря-

ду с предшествовавшими им декларациями (Декларация незави-

симости 1776 г. и Декларация прав человека и гражданина

1789 г.) оказали огромное влияние на мировое конституционное

развитие. В этот период американская конституционная модель

послужила образцом для конституций Стран Латинской Америки

(первая из них была принята в Венесуэле в 1811 г.), француз-

ская - для конституций европейских стран (некоторые исследо-

ватели отмечают также значение конституции Бельгии 1831 г.) (*1).

Но последние испытали на себе значительное влияние и неписа-

ной английской конституции, что объяснялось в первую очередь

господством в этих странах монархической формы - правления

(в еще большей мере она повлияла на конституции первых до-

минионов Великобритании: Канады 1867 г., Австралии 1900 г.,

Южно-Африканского Союза 1909 г.).

 

Рамки конституционного процесса в рассматриваемый период

были довольно ограниченными - переход к конституционной го-

сударственности был осуществлен преимущественно в странах

Европы и Америки. Только к концу периода появляются первые

 

(**1)  См.: Маунц Т. Указ. работа. С. 88.

 

-67-

 

конституции в страдах Азии (Японии 1889 г., Китая 1912 г., Ирана

1906 г.). На африканском континенте, помимо ЮАС, только Ли-

берия имела конституцию, принятую в 1847 г. (скопированную с

конституции США).

 

Конституции отдельных стран, как и процесс их конституцион-

ного развития, естественно, имели свои национально специфи-

ческие черты и особенности. Однако большинству из них были

присущи некоторые общие, принципиальные черты, характеризую-

щие господствовавшую в тот период конституционную модель.

 

В основе этой модели лежала либеральная концепция консти-

туции как законодательного акта, призванного максимально ог-

раничить вмешательство государства в жизнь гражданского обще-

ства и отдельного индивида. Такой подход определял правовое

содержание конституции, которое сводилось к нормам, регули-

рующим организацию государственной власти и правовое поло-

жение личности. Организация государственной власти строилась

в соответствии с конституционно признанным принципом разде-

ления властей в его двух основных вариантах: жестком (амери-

канская система) и более мягком (континентальная система).

В институте прав и свобод, признаваемых и защищаемых консти-

туцией, нашла воплощение идея о естественных правах человека,

принадлежащих ему от рождения. При этом конкретное содержа-

ние и объем отдельных прав и свобод были далеко неодинаковы

в различных странах. Общим, однако, было включение в консти-

туцию лишь политических и гражданских прав, что объективно

обусловливалось достигнутым уровнем социально-экономического

и политического развития общества. Вместе с тем следует отме-

тить, что уже в этот период была предпринята попытка консти-

туционно закрепить социальную роль государства. Так, при разра-

ботке конституции Франции 1848 г. предлагалось квалифи-

цировать республику как <социальную>, но это предложение бы-

ло отклонено (*1).

 

Второй этап конституционного развития характеризуется тем,

что охватывает отрезок времени, когда единый до того мировой

процесс оказался разделенным в результате создания в России

социалистического государства.

 

Конституционное развитие стран мирового сообщества (за ис-

ключением России) на этом этапе характеризовалось следующи-

ми основными чертами. Во-первых, высокой степенью активности

конституционного правотворчества (особенно в начале периода),

что было обусловлено двумя факторами: образованием большого..

числа новых государств (например, в Европе в результате разва-

ла Российской в Австро-Венгерской империй, в Азии - начавше-

 

(**1) См.: Прело ML Указ. работа. С. 350.

 

-68-

 

гося кризиса колониальной системы) и демократизацией политиче-

ских режимов как в старых конституционных государствах (Гер-

мания, Испания, Мексика), так ив некоторых странах, не имев-

ших ранее конституций (Таиланд, Эфиопия, Египет и др.). Были

приняты десятки новых конституций (правда, многие из них пе-

рестали действовать к концу периода), модернизированы некото-

рые старые.

 

Во-вторых, господствовавшая на первом этапе конституционная

модель не претерпела сколь-нибудь существенных изменений.

В ее основе осталась все та же либеральная концепция. Однако

разработанные ею конституционные принципы, определяющие де-

мократическую организацию государственной власти и правовое

положение личности, приобретают в этот период новое качество.

Они все более получают признание как общечеловеческие ценно-

сти, имеющие универсальный характер. Об этом свидетельствует

их широкое восприятие конституциями стран, различающихся до

уровню социально-экономического развития, своей культуре, на-

циональным традициям.

 

В-третьих, начинают формироваться новые тенденции кон-

ституционного развития, возникновение которых обусловливалось

объективными факторами - качественными изменениями, прои-

зошедшими в социально-экономических и политических структу-

рах общества (прежде всего в странах <зрелой> демократии).

К ним относятся: включение в предмет конституционного регули-

рования нового комплекса общественных отношений (прежде все-

го экономических и социальных); расширение конституционно ус-

танавливаемых пределов вмешательства государства в жизнь об-

щества и индивидов (признание его экономической н социальной

роли): придание конституционного статуса новым институтам по-

литической системы (политическим партиям и профсоюзам); по-

явление новой категории прав и свобод человека (социально-эко-

номических); конституционное определение принципов миролюби-

вой внешней политики.

 

Наиболее отчетливо эти тенденции получили отражение (хотя

и не в одинаковой степени) в Веймарской конституции Германии

1919 г., конституциях Чехословакии 1920 г., Югославии 1921 г.,

Ирландии 1937 г., Мексики 1917 г., Испании 1931 г. Так, Веймар-

ская конституция содержала такие разделы, как <общественная

жизнь>, <хозяйственная жизнь>, <религия и религиозные общест-

ва>, <просвещение и школа>, положения которых, довольно под-

робно регулировали экономические и социальные отношения, раз-

личные стороны духовной жизни общества (*1). Конституция Югосла-

вии предусматривала право и обязанность государства вмеши-

ваться в экономическую жизнь общества: <Государство в

 

(**1) См.: Конституция буржуазных стран. Т. 1. М., 1935.

 

-69-

 

интересах всего общественного целого и на основе законов имеет

i?aai и обязанность вмешиваться в экономические отношения

граждан в духе справедливости и в видах устранения социальных

конфликтов> (*1). Широкое вмешательство государства в экономичес-

кие отношения предусматривала и конституция Мексики (закреп-

ление государственной собственности, принципа планирования на-

ционального развития, ограничение свободной конкуренции и

т.п.) (*2). Основной закон Ирландии в разделе <Международные

отношения> провозглашал приверженность идеалам мира недру-

жественного сотрудничества наций, принципу мирного разреше-

ния международных споров, общепризнанным принципам между-

народного права (*3). В конституции Чехословакии впервые была

признана роль политических партий в формировании и деятель-

ности государственных органов (*4).

 

Однако эти конституции представляли исключение из общего

процесса конституционного развития в тот период. Проявившиеся

в них новые тенденции в целом не затронули конституционную

модель, сломившуюся в XIX в.

 

Полный разрыв с этой моделью характеризует конституцион-

ное развитие в рассматриваемый период России, а затем и СССР.

На основе концепции, исходящей из постулатов марксистской тео-

рии о закономерностях развития общества и государства, их при-

роде, была создана принципиальная новая, <социалистическая>

конституционная модель, нашедшая свое воплощение в Конститу-

ции РСФСР 1918 г. и Конституциях СССР 1924 г. и 1936 г. За-

крепляемые ими принципы организации государственной власти,

политической, социальной и экономической организации общест-

ва, правового положения личности и ее отношений с обществом

и государством коренным образом отличались от конституцион-

ных принципов, выработанных к тому времени мировым консти-

туционным развитием. Принцип народного суверенитета был за-

менен принципом принадлежности государственной власти только

трудящимся, руководимым рабочим классом; принципы политиче-

ского, экономического и идеологического плюрализма - принци-

пом монизма как основы политической, экономической организа-

ции общества и его духовной жизни (однопартийность, всевлас-

тие Советов, безраздельное господство социалистической собст-

венности и марксистско-ленинской идеологии); принцип свободы

и автономности личности, пользующейся широкими правами и

свободами - ее подчиненностью обществу и государству, наде-

лению ее правами и свободами в <интересах социалистического

 

(**1) Конституции буржуазных стран. Т. II. М., 1935. С. 107.

(**2) См.: Мексикаяскне Соединенные Штаты. Конституцвя и законодательные

акты. М., 1986.

(**3) См.: Конституции буржуазных государств Европы. М.< 1957.

(**4) См.: Конституции буржуазных стран, Т. 1.

 

-70-

 

строительства>. В усеченном виде эти идеи получили отражение

также в конституциях Венгрии 1919 г., Монголии 1940 г.

 

В концептуальном плане названные конституции, хотя и в ги-

пертрофированном и искаженном виде, отразили некоторые новые

тенденции мирового конституционного развития, а именно возрас-

тание экономической и социальной роли современного государст-

ва. В частности, они впервые закрепили систему социальных и

экономических прав, что оказало немалое воздействие на консти-

туционное законодательство многих стран.

 

Третий этап конституционного развития характеризуется рас-

ширением масштабов конституционного процесса и существенны-

ми изменениями его содержания. Впервые этот процесс стал дей-

ствительно мировым, распространившись практически на все стра-

ны. В него включились более 130 новых государств в Африке,

Азии, Латинской Америке и Океании, возникших в результате

ликвидации колониальной системы. Для народов бывших коло-

ний принятые конституции стали символом не только обретенной

государственности, но и принадлежности к мировому сообществу

в качестве его равноправных членов.

 

Конституционному процессу на этом этапе присуще многооб-

разие основных конституционных моделей я их разновидностей.

Основными являлись: западная конституционная модель, сложив-

шаяся на предыдущих этапах; <социалистическая>, представлен-

ная ранее лишь советскими конституциями, а теперь и конститу-

циями других социалистических государств (Албания, Болга-

рия, Венгрия, Вьетнам, ГДР, КНДР, Китай, Куба, Польша, Ру-

мыния, Чехословакия, Югославия, Монголия); новая конституци-

онная-модель, воплощенная в конституциях развивающихся стран.

Каждая из названных моделей имела свои разновидности, свои

тенденции развития.

 

Развитие западной конституционной модели отмечено в рас-

сматриваемый период рядом новых моментов, которые свидетель-

ствуют об определенных качественных изменениях. Следует, од-

нако, подчеркнуть, что эти моменты далеко не в равной мере ха-

рактеризуют все относящиеся к ней конституции. В связи с этим

рассматриваемые конституции можно разделить на две группы:

конституции <второй волны> (или <нового поколения>) и <старые>

конституции (*1). К первой группе относятся конституции, принятые

в развитых странах, где после второй мировой войны был:и лик-

видированы тоталитарные режимы (ФРГ, Греция, Италия, Испа-

ния, Португалия, Япония). К ней можно отнести и конституции

 

(**1) См. об этом: Буржуазные конституции на современном этапе. М., 1983.

С. 7-28; Современное буржуазное государственное право. Критические очерки.

Т. 2. С. 30-50.

 

-71-

 

Франции 1946 и 1958 гг. Ко второй группе относятся конституции

Других развитых стран независимо от дат их принятия.

 

Конституции <второй волны> наиболее полно отразили те но-

вые тенденции, которые зародились на предыдущем этапе. Глав-

ная из них - включение в предмет конституционного регулиро-

вания нового блока общественных отношений, прежде всего эко-

номических и социальных. В результате конституция приобрета-

ет новое качество - становится основным законом не только го-

сударства, но в определенной степени и общества. В связи с этим

изменилось и конституционное регулирование отношений между

государством, обществом и индивидами. Новые конституции зна-

чительно расширяли пределы вмешательства государства в эко-

номическую, социальную и духовную сферы жизни общества, воз-

лагая вместе с тем на него соответствующие обязанности перед

обществом в целом и его членами.

 

Все эти явления получили теоретическое осмысление в запад-

ной науке конституционного права. В частности, изменяется само

понятие конституции, обогащается его содержание. Конституция

стала рассматриваться как основной закон, регулирующий наря-

ду с политическими также социально-экономические отношения,

что нашло отражение в новом понятии <социальная консти-

туция>. Так, по мнению Ф. Ардана, социальная конституция -

это принципы экономической и социальной организации, включе-

ние которых в текст основного закона стало <обычным явлением

новейшего времени> (*1). К. Хессе, рассматривая конституцию как

<основной порядок жизни общества>, подчеркивает, что она <не

ограничивается установлением государственного строя>, а охваты-

вает также <основы устройства негосударственной жизни> (*2).

 

Конституции <второй волны> расширяют и сферу регулирова-

ния политических отношений, что находит отражение в конститу-

ционализации таких важнейших институтов политической систе-

мы, как политические партии и общественные объединения. По

мнению французского конституционалиста П. Авриля, это, <пожа-

луй, наиболее интересное явление в развитии нового конституци-

онного права> (*3).

 

В конституциях <второй волны> получила отражение и тен-

денция к демократизации общественно-политической жизни, осо-

бенно в странах, демократическое развитие которых было прерва-

но на предыдущем этапе установлением фашистских режимов.

Они не ограничились восстановлением демократической государ-

ственности, а пошли значительно дальше, прежде всего в регули-

ровании трав и свобод человека, их правовой защиты, укрепле-

 

(**1) Ardant Ph. Op. cit. P. 73.

(**2) Хессе К. Указ. работа. С. 28-29.

(**3) Avril P. Essais sur les partis politiques. P., 1990. P. 22.

 

-72-

 

нии конституционной законности. В этом отношении, как отмеча-

ется в западной литературе, они явились <реакцией на прошлые

диктатуру и террор> (*1). Говоря, например, об Основном законе

ФРГ, К. Саузхеймер называет его <историческим ответом на по-

ражение демократии в 1933 г. и нацистскую диктатуру>. Именно

этим объясняется, по его мнению, то положение, которое в нем

занимает институт прав человека, а также строгое применение ко

всем институтам обязывающего принципа господства права (*2)

 

Одной из характерных черт конституций <второй волны> яв-

ляется регулирование ими в значительном объеме внешнеполити-

ческой деятельности государства. В прошлом конституции, отно-

сящиеся к западной модели, ограничивались, как правило, опре-

делением компетенции государственных органов в сфере между-

народных отношений (порядок объявления войны и заключения

мира, заключения, ратификации и денонсации международных

договоров). Теперь важное место в них занимают положения, оп-

ределяющие принципы миролюбивой внешней политики государ-

ства, его участие в общемировых и региональных интеграцион-

ных процессах (последнее, в частности, обусловило появление

комплекса конституционных норм, касающихся ограничения на-

ционального суверенитета, компетенции высших государственных

органов, регламентации соотношения международного и внутри-

государственного права).

 

Ко второй разновидности западной конституционной модели

относятся конституции, в которых отмеченные тенденции либо во-

обще не нашли отражения, либо отражены лишь частично и не

столь полно, как в конституциях <второй волны>. Иными слова-

ми, господствовавшая в значительной группе развитых стран кон-

ституционная модель, представленная <старыми> конституциями,

не претерпела здесь качественных изменений. Именно в этом

смысле рассматриваемые конституции (шли конституционные за-

коны) являются <старыми>, хотя большинство из них действи-

тельно были приняты в прошлом - начале нынешнего века (но

некоторые - в 70-80-х годах, например, закон о форме правле-

ния 1974 г. в Швеции, Конституционный акт 1982 г. в Канаде.

конституция ЮАР 1983 г.). Вместе с тем эти конституции также

подверглись определенной модернизации путем внесения измене-

ний и дополнений, которые отражали новые явления в развитии

отдельных стран и всего мирового сообщества. Эта модернизация

затронула главным образом два объекта конституционного регу-

лирования: права и свободы человека и внешнеполитическую дея-

тельность государства. Конституционное регулирование последней

по содержанию и направленности во многом сходно с соответ-

 

(**1) Constitutions in Democratic Politics. P. 7.

(**2) Ibid. P. 231.

 

-73-

 

ствующими положениями конституций <второй волны>, особенно-

в том, что касается проблемы соотношения внутригосударствен-

ного и международного права, участия в интеграционных процес-

сах и принципов внешней политики. В меньшей мере такое сход-

ство характерно для регулирования института основных прав и

свобод. Вносившиеся изменения касались главным образом поли-

тических и гражданских прав (включение некоторых новых, демо-

кратизация традиционных). В отличие от конституций <второй

волны> институт основных прав не был дополнен социально-эко-

номическими и культурными правами, а если некоторые из .них

и включались в конституции отдельных стран (например, Бель-

гии, Канады, Швейцарии, Финляндии), то в значительно меньшем

объеме.

 

Говоря о федеральной конституции Австрии, С. Морсшер под-

черкивает, что она содержит лишь <основные права либерального

и политического характера... а широкий спектр социальных прав...

относится к области обычного законодательства> (*1).

 

Однако главное отличие этих конституций от конституций

<второй волны> состояло в том, что они по-прежнему игнорирова-

ли вопросы экономической и социальной организации граждан-

ского общества. В них не получила адекватного отражения воз-

росшая роль современного государства, то есть по существу ос-

тались неизменными установленные в соответствии с либеральны-

ми концепциями XIX в. пределы вмешательства государства в

жизнь гражданского общества и отдельных индивидов.

 

Таковы в общих чертах особенности развития западной кон-

ституционной модели на третьем этапе. Вне этого развития оста-

валась лишь конституция США - ни одна из отмеченных новых

тенденций не нашла в ней отражения. Принятые пять конституци-

онных поправок 'не затрагивали содержания конституции: две из

них носили процедурный характер, а три предусматривали рас-

ширение избирательных прав граждан (отмена избирательного

налога и снижение возрастного ценза).

 

Вторая конституционная модель третьего этапа была пред-

ставлена социалистическими конституциями. Основу ее состав-

ляли советские конституции и прежде всего Конституция СССР

1936 г., принципиальные черты которых воспроизводились основ-

ными законами социалистических государств, возникших после

второй мировой войны. Вместе с тем последние имели ряд осо-

бенностей, которые в концептуальном плане объяснялись различи-

ем в процессе строительства социализма двух этапов: создание

основ социализма ;и развитого или <зрелого> социализма. Соот-

ветственно можно говорить о двух разновидностях <социалисти-

ческой> конституционной модели: одну представляла советская

 

(**1) Annuaire international de justice constitutionnelle. Т. VI. P., 1992. P, 27-28:

 

-74-

 

конституция, другую - все иные социалистические конститу-

ции. Впрочем, к концу 70-х годов, когда в большинстве стран

социалистического содружества было объявлено о переходе к

строительству <развитого социалистического общества>, эти раз-

личия, не имевшие принципиального характера, вообще стира-

ются. Важно подчеркнуть другое -общность тенденций консти-

туционного развития социалистических стран. Они наиболее

отчетливо проявились в Конституции СССР 1977 г., в новых или

модернизированных конституциях ряда других социалистических

государств (Болгарии 1971 г., ГДР 1968 г., Венгрии 1949 г. и др.).

К ним относятся: существенное расширение рамок конституцион-

ного регулирования; тотальная этатизация общества - подчине-

ние государству всех сфер его жизнедеятельности: развернутая

институционализация марксистско-ленинской партии как единст-

венной руководящей силы общества и государства (формальное

сохранение в ряде стран псевдомногопартийности не имело прак-

тического значения); усиление идеологизации основного закона.

 

Вместе с тем в условиях нараставшего кризиса социалистиче-

ской системы в 80-е годы в конституционном развитии ряда стран

(СССР, Венгрия, Польша, Югославия) .намечается тенденция к

определенной демократизации. Так, декларируются некоторые но-

вые политические и гражданские права, впервые вводятся их юри-

дические гарантии (судебная защита, институты парламентского

уполномоченного по правам человека, судебного конституционно-

го контроля). Однако эти новеллы не затрагивали самой основы

<социалистической> модели, а часто и не имели практического

значения (например, ст. 58 Конституции СССР 1977 г., преду-

сматривавшая судебную защиту прав, не действовала более

10 лет).

 

Рассмотренные конституционные модели, как мы видели, сло-

жились на предыдущих этапах развития мирового конституцион-

ного процесса. Его важнейшей особенностью явилось возникнове-

ние новой модели (имевшей две разновидности: <просоветские>

и <прозападные> конституции), воплотившейся в конституциях

освободившихся стран. Эта модель обладала своими специфичес-

кими чертами и тенденциями развития, которые, что следует осо-

бо подчеркнуть, существенно изменялись на протяжении рассмат-

риваемого этапа '.

 

Специфика самого процесса формирования новой конституци-

онной модели заключалась в том, что он протекал под влиянием

двух мировых моделей - западной и <социалистической>. Влия-

ние каждой из них на конституционное развитие отдельных стран

 

(**1) Подробнее см.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет.

Наука. Источники. Гл. IV.

 

-75-

 

и в различные периоды было далеко неодинаковым. С некоторой

долей условности в конституционном развитии освободившихся

стран в рамках рассматриваемого этапа можно выделить два пе-

риода: конец 40-х - середина 60-х годов и середина 60-х - ко-

нец 80-х.

 

В первый период на конституционное развитие этих стран ре-

шающее влияние оказала западная модель, представленная глав-

ным образом конституциями бывших метрополий (<вестминстер-

ская модель> - в бывших английских колониях, <рационализи-

рованный парламентаризм> V Республики - в бывших француз-

ских и т.д.). <Первые конституции, - пишет, например, о консти-

туциях африканских стран французский   конституционалист

Ж. Конак, - были зависимы от моделей метрополий. Предпри-

нимавшиеся усилия приспособить их были незначительны. Учре-

дители стремились внести в новые государства дух институтов,

технику управления, особенности парламентской жизни, свойст-

венные бывшей метрополии> (*1). Рецепирование западной модели в

ее различных вариантах объяснялось двумя обстоятельствами.

Во-первых, конституции многих освободившихся стран разраба-

тывались при прямом участии представителей бывших метропо-

лий. Так, по подсчетам У. Дейла, чиновники министерства коло-

ний разработали конституции для 33 стран Содружества(*2). Во-

вторых, и для представителей местной политической элиты, полу-

чивших образование в бывшей метрополии, ее конституция явля-

лась естественным образцом, с которым они были хорошо знако-

мы. "Рекомендуя для Цейлона конституцию по английскому образ-

цу, - писали, например, авторы доклада конституционной комис-

сии по подготовке первой конституции 1947 г., - мы предлагаем

метод управления, который хорошо знаем" (*3).

 

Первые конституции многих освободившихся стран явились

результатом компромисса между силами национально-освободи-

тельного движения и отступившим колониализмом, что также не

могло не отразиться на их содержании. Бывшие метрополии не-

редко добивались включения в них положений, направленных на

сохранение своих экономических и политических позиций в моло-

дых государствах. Это особенно характерно для конституций го-

сударств, возникших на месте английских колониальных владений

(например, закрепление статуса доминиона, сохранение прав и

привилегий племенной и феодальной верхушки, являющейся соци-

альной опорой колониального режима, и т.д.).

 

(**1) Les institutions constitutionneles des Etats d'Afrique francophones et de За

Republique Malgache. Sous la di'r. de G. Conac. P., 1979. P. 10.

(**2) Dale W. The Making and Remaking of Commonwealth Constitutions. Inter-

national and Comparative Law Quaterly. Vol. 42. Part 1. L., 1993. P. 67.

(**3) Coory M. Judicial Role under Constitutions of Sri Lanka. A Historical and

Comparative Study. Colombo, 1982. P. 63.

 

-76-

 

Влияние <социалистической> конституционной модели на кон-

ституции освободившихся стран в этот период было весьма огра-

ниченным. Оно прослеживается лишь в немногих из них и находи-

ло отражение главным образом в положениях, определявших

роль государства в экономической, социальной и духовной сферах

(например, руководящие принципы политики государства в кон-

ституциях Индии 1950 г. и Бирмы 1948 г.).

 

Конституции освободившихся стран <первого поколения> ока-

зались недолговечными - уже к середине 60-х годов они были

отменены или существенно изменены. Пересмотр конституций, ко-

торые воспроизводили модели бывших метрополий и несли на се-

бе печать компромисса - общая тенденция конституционного

развития подавляющего большинства рассматриваемых стран в

60-70-е годы. В рамках этой тенденции можно выделить два

основных направления проводившихся конституционных реформ:

 

ликвидация институтов, закрепление которых первыми консти-

туциями явилось результатом компромисса в момент достижения

национальной независимости. По своему содержанию эти рефор-

мы носили прогрессивный характер, ибо способствовали укрепле-

нию политической независимости, национального суверенитета

(например, ликвидация статуса доминиона, провозглашение рес-

публики) и внутригосударственного единства (ликвидация не-

редко навязанных форм государственного устройства, традицион-

ных институтов, содействовавших усилению регионализма и се-

паратизма);

 

отказ от рецепированных конституционных моделей бывших

метрополий или во всяком случае их кардинальное изменение, что

объяснялось рядом причин. Главная из них, по мнению исследо-

вателей того периода как в самих развивающихся странах, так и

западных, заключалась в несоответствии этих моделей реалиям

общества, в которые они были перенесены, в отсутствии экономи-

ческих, социальных, культурных предпосылок для их успешного

функционирования. A советской литературе такой отказ рассмат-

ривался по общему правилу как свидетельство неприятия народа-

ми развивающихся стран буржуазного конституционализма, бур-

жуазной демократии.

 

Несомненно, что в странах с совершенно отличной социально-

культурной средой, где отсутствовало гражданское общество, ус-

воение и укоренение конституционных идей, норм и институтов,

являющихся продуктом иной цивилизации, было чрезвычайно

затруднено. Немаловажную роль в кризисе западного конститу-

ционализма сыграл и идеологический фактор. Широкое распро-

странение получают концепции <модернизации общества>, в кото-

рых приоритет отдавался вопросам социально-экономического

развития, а проблема демократии отодвигалась на задний план

 

-77-

 

как не имеющая определяющего значения. Более того, важнейшие

институты демократии, закреплявшиеся конституциями <первого

поколения>, рассматривались как препятствие на пути <модерни-

зации> (прежде всего многопартийность, политические права и

свободы, представительное правление, основанное на принципе

разделения властей). Особенно большую роль идеологический

фактор сыграл в странах, правящая элита которых в этот период

объявила о приверженности <социалистическому выбору> (Ал-

жир, Бенин, Конго, Мадагаскар, Южный Йемен и др.).

 

Кризис западного конституционализма в развивающихся стра-

нах сопровождался усилением влияния на их конституционное

развитие <социалистической> конституционной модели. Как отме-

чает С. Файнер, <советско-китайская конституционная модель ста-

ла одной из больших мировых экспортных моделей> (*1). Объясня-

лось это главным образом тем, что закреплявшаяся социалис-

тическими конституциями тоталитарная организация общества и

государства отвечала стремлениям правящей элиты развиваю-

щихся стран к установлению диктаторских режимов.

 

Конституции <второго поколения> призваны были легитимиро-

вать диктаторские режимы, которые в большинстве случаев ус-

танавливались в результате государственных и военных переворо-

тов, ставших закономерностью политического развития освободив-

шихся стран в этот период. В плане содержания эти конституции

характеризовались следующими основными чертами. Они ограни-

чивали принцип политического и идеологического плюрализма

(вплоть до закрепления однопартийной системы и государствен-

ной идеологии); ограничивали права и свободы человека (особен-

но политические и гражданские): закрепляли решающую роль

государства в экономической, социальной и духовной жизни обще-

ства; предусматривали антидемократическую организацию госу-

дарственной власти (вплоть до освящения режима личной власти

главы государства).

 

По своим свойствам конституции <второго поколения> были не

столько основным законом, обладающим высшей юридической

силой (в некоторых странах последняя даже официально не при-

знавалась за ними), сколько политическим и идеологическим до-

кументом. В западной литературе эти конституции определяются

как манифесты, <устанавливающие цели, которые должны быть

достигнуты нацией, формирующие программу действий по созда-

нию общества согласно сделанному выбору> (*2).

 

Конечно, отмеченные черты были присущи не в равной мере

конституциям отдельных стран. Наиболее полное выражение они

 

(**1) Constitutions in Democratic Politics. P. 30.

(**2) Dynamiques et final's des droits africams. Acts du colloque de la Sorbonne

<La vie du droit en Afrique>. Sous la dir. de G. Conac. P., 1980. P. 387.

 

-78-

 

получили в конституциях так называемых стран социалистичес-

кой ориентации (например, конституции Алжира 1976, Бенина

1977 г., Конго 1979 г., Мозамбика 1975 г., Эфиопии 1987 г.). Эти

конституции, создававшиеся при участии советников из социалисти-

ческих стран, восприняли основные идеи, принципы и институты

<социалистического> конституционализма. Достаточно, например,

указать на такие принципы как: руководящая роль единственной

политической партии; господство общественной собственности;

примат социально-экономических прав (при ограничении полити-

ческих и гражданских); единство государственной власти и демо-

кратический централизм. Как и социалистические конституции,

основные законы рассматриваемых стран были чрезвычайно

идеологизированы. Такая идеологизация проявлялась не только в

закреплении идеологии правящей партии в качестве государствен-

ной, но и в определении природы институтов политической и эко-

номической систем (социалистическое или народно-демократичес-

кое государство, социалистическая, общенародная собственность),

в характеристике принципов внешней политики (борьба против

империализма и неоколониализма и т. п.).

 

Говоря о влиянии на конституционное развитие освободивших-

ся стран двух основных мировых конституционных моделей, сле-

дует вместе с тем отметить появление в этот период и нового

фактора - взаимовлияния конституций самих молодых госу-

дарств. Примерами могут служить конституция Индии 1950 г.,

которая оказала значительное влияние на основные законы мно-

гих молодых государств (например, включение в них разделов о

руководящих принципах политики государства, содержание кото-

рых весьма сходно с соответствующим разделом индийской кон-

ституции), конституция Танзании 1965 г., положения которой о ко-

дексе лидера воспроизводились основными законами ряда стран

(Замбии, Папуа-Новой Гвинеи, Сейшел, Соломоновых Островов).

 

При всей специфичности каждой из рассмотренных конститу-

ционных моделей, противоречивости их развития можно все же

выделить ряд общих тенденций, которые на данном этапе миро-

вого конституционного процесса все более утверждаются как гос-

подствующие. Во-первых расширение предмета   конституци-

онного регулирования, в результате которого изменяется сама

природа конституции - она становится основным законов не

только государства, но в определенной мере и общества. Во-вто-

рых, расширение конституционно определяемых пределов вме-

шательства государств в жизнь общества и возложение на него

ряда обязанностей по отношению к гражданам. В-третьих,

универсализация некоторых важнейших конституционных принци-

пов и институтов, в частности, прав и свобод человека, которые

в этот период приобретают характер международных стандартов,

 

-79-

 

определенных международными документами, аккумулировавших

накопленный за два века мировой конституционный опыт в этой

области.

 

Конечно, общие тенденции по-разному были отражены в тех

или иных конституционных моделях. Например, расширение пред-

мета конституционного регулирования и пределов государствен-

ного вмешательства, осуществленное конституциями социалисти-

ческих и многих развивающихся стран, приводило к этатизации

общества и полному подчинению индивида государству. Напро-

тив, в западных конституциях <первого поколения> эти тенденции

либо вообще не получили отражения либо отражены лишь час-

тично.

 

Неодинаково было и реальное значение общих тенденций в

конституционном развитии отдельных стран, что обусловливалось

различным соотношением юридической и фактической конститу-

ций. Так, хотя юридические конституции социалистических и

многих развивающихся стран включали в том или ином объеме

права и свободы человека, признанные международными докумен-

тами (в конституциях развивающихся стран имелись даже пря-

мые ссылки на эти документы), они оставались мертвой буквой.

 

Все сказанное, однако, не умаляет значения отмеченных общих

тенденций, которые во многом определили развитие мирового

конституционного процесса на следующем, современном этапе.

 

Четвертый этап конституционного развития начался на рубеже

80-90-х годов с крушением тоталитарных и авторитарных режи-

мов в большинстве социалистических и развивающихся стран

и вступлением их на путь демократических преобразований обще-

ства и государства. Одним из главных направлений этих преобра-

зований стало осуществление широкомасштабных конституцион-

ных реформ, обновление практически всего конституционного за-

конодательства. Только за период 1989-1995 гг. в этих странах

(а также в государствах, образовавшихся в связи с распадом

советской, югославской и чехословацкой федераций) было приня-

то около 100 новых конституций. Достаточно, Например, указать,

что из 53 африканских государств новые конституции приняли

36 государств. Суть этого процесса обновления - отказ от тота-

литарных и авторитарных конституционных моделей и принятие

демократических основных законов, в которых воплощается как

собственный опыт, так и принципы и институты, относящиеся к

общечеловеческим ценностям, выработанным мировой цивилиза-

цией к исходу XX в. Подробно эти принципы и институты

рассматриваются ниже. Здесь же отметим лишь главную, на наш

взгляд, тенденцию мирового конституционного процесса на совре-

менном этапе. Она состоит в универсализации комплекса демо-

кратических принципов и институтов, образующего основу совре-

 

-80-

 

менной конституции (например, принципы правового и социально-

го государства, разделения властей, институт прав и свобод чело-

века, соответствующий международным стандартам). Однако из

этого вовсе не следует, что отныне можно говорить о формирова-

нии какой-то единой конституционной модели.

 

Действительно, фактически прекратила свое существование

<социалистическая> модель (она сохраняется лишь в нескольких

странах - Китай, Куба, Северная Корея, Вьетнам). Конституци-

онная модель развивающихся стран утратила многие из своих

принципиальных черт и особенностей. Основу новых конституций

этих стран, как и постсоциалистических, составляет уже упоми-

навшийся комплекс демократических принципов и институтов. Од-

нако сохраняются и, очевидно, будут сохраняться различия между

конституциями отдельных стран (их групп), обусловленные исто-

рическими особенностями развития общества и государства, на-

пример, между конституциями <зрелой демократии> и конститу-

циями стран, совершающих переход от тоталитаризма к демокра-

тии, где процесс формирования гражданского общества находится

на начальной стадии. Впрочем, и конституции, ранее относимые

к западной модели (ныне это понятие, как нам представляется,

утратило свой смысл), также не образуют единой группы (по од-

ной классификации - конституции <первого> и <второго> поко-

лений, по другой - англосаксонские и континентальные) (*1).

 

(**1) The Politics of Constitutional Change in Industrial

Nations. P. 4

 2. Содержание конституции

 

Содержание основного закона - это совокупность конституци-

онных норм, институтов и принципов, регулирующих обществен-

ные отношения, которые определяют организацию государствен-

ной власти, взаимоотношения этой власти, общества и индивидов.

При этом следует различать два элемента: социальное содержа-

ние, то есть круг регулируемых общественных отношений (пред-

мет конституционного регулирования) и правовое содержание -

правовой материал, из которого состоит конституция (нормы, ин-

ституты, принципы).

 

Определяющим элементом содержания конституции являются

общественные отношения. Проблема определения предмета и пре-

делов конституционного регулирования по-разному решалась и ре-

шается теорией и практикой конституционализма на различных

этапах его развития и в отдельных странах. Она была и остается

в центре идейно-политической борьбы по конституционным вопро-

сам с момента зарождения самой идеи конституции и до наших

дней, о чем, в частности, свидетельствуют те острые дискуссии,

 

-81-

 

которые развернулись по этой проблеме при разработке Консти-

туции РФ 1993 г. (*1)  и конституции Польши (*2). И это вполне понятно,

ибо речь идет о взаимоотношениях личности, общества и государ-

ства, о роли последнего в современном обществе.

 

Какой круг общественных отношений и в каком объеме долж-

на регулировать современная конституция? Для ответа на эти

вопросы необходимо обратиться к мировому опыту конституцион-

ного развития, в процессе которого сформировались три основные

конституционные модели: либеральная, этатистская, либерально-

этатистская. Они различаются по предмету и пределам конститу-

ционного регулирования, которые в свою очередь определяются

ролью государства, масштабами его вмешательства в жизнь об-

щества и граждан. Иными словами, мож'но сказать, что эти моде-

ли в целом соответствуют выделяемым немецким юристом

И. Изензее трем разновидностям государства, различающимся по

степени государственного проникновения в общество: граждан-

скому правовому государству, социальному правовому государст-

ву и <социалистическому государству общего блага> (*3).

 

Либеральная конституционная модель характеризуется огра-

ниченностью предмета конституционного регулирования, который

практически сводится лишь к политическим и гражданским (в

смысле прав личности) отношениям. Его объектами являются

организация государственной власти (система высших органов

государства, их организация, компетенция, взаимоотношения) и

правовой статус личности, ограниченный гражданскими и полити-

ческими правами и свободами. Экономические и социальные отно-

шения остаются вне рамок конституционного регулирования, если

не считать отношений собственности и отношений, связанных с

финансовой системой государства.

 

Как отмечалось, либеральная модель возникла в конце XVIII-

начале XIX вв., когда государственное вмешательство в жизнь

гражданского общества было ограниченным. В ней 1нашли

отражение господствовавшие   в   тот   период либеральные

экономические и политико-правовые концепции. Экономический

либерализм   провозглашал   невмешательство государства в

экономические отношения, отводя ему роль <ночного сто-

рожа> (в действительности роль государства никогда не сво-

дилась лишь к охране этих отношений). Концепция прав человека

обосновывала невмешательство государства в иные сферы жизни

 

(**1) См.: Топорнин Б. Н. Конституционно-правовые проблемы формирования

новой экономической системы // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992.

С. 5-15: Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 8-9.

(**2) К konstitucji stabilizujacej polske. Warszawa, 1994. S. 11, 25-35.

(**3) См.: Вестник Московского университета. Серия 12. Социально-политические

исследования. 1992. № 6. С. 51.

 

-82-

 

гражданского общества. Согласно этой концепции основные пра-

ва - это естественные права человека, которые принадлежат ему

от рождения, а не созданы государством. Их осуществление пол-

ностью зависит от воли человека и не требует каких-либо пози-

тивных действий со стороны государства, на которое конституция

возлагает лишь одно обязательство - не вторгаться в сферу ин-

дивидуальной свободы гражданина, и одну обязанность - защи-

щать его права.

 

Таким образом, либеральная конституционная модель в тот пе-

риод объективно соответствовала как уровню развития граждан-

ского общества, так и господствовавшим представлениям о взаи-

моотношениях общества, государства и личности. Она сохраняет-

ся и поныне во многих развитых странах Запада, несмотря на из-

менившиеся исторические условия (конституции <первого поколе-

ния>, о которых говорилось выше). Как и в других развитых

странах, и здесь государство давно уже стало <интервенционист-

ским и регулирующим>, активно вмешивающимся в экономичес-

кие и социальные отношения. Однако новая экономическая и со-

циальная деятельность государства регулируется обычным зако-

нодательством. не находя отражения в социальном содержании

конституции. Некоторое расширение предмета конституционного

регулирования в последние десятилетия произошло главным об-

разом за счет включения новых политических отношений, связан-

ных с внешнепол.итической деятельностью государства.

 

Конституции, относящиеся к либеральной модели, представля-

ют собой лишь <рамки управления>, устанавливая основные по-

литические отношения, но оставляя многие элементы неурегули-

рованными, предоставляя их регулирование практике и нефор-

мальному приспособлению (*1).  Именно в этом их основной недо-

статок, ибо они не содержат правовых гарантий от чрезмерного

вмешательства государства в жизнь общества и не возлагают на

него новых конституционных обязанностей по отношению к граж-

данам, особенно в экономической и социальной сферах. В стра-

нах с давними демократическими традициями, с развитым граж-

данским обществом этот недостаток не столь очевиден. Здесь

юридическая конституции дополняется реальной (<практика и

неформальное приспособление>), которая отражает новую роль

государства, устанавливает рамки его экономической и социаль-

ной деятельности в соответствии с объективными потребностями

развития гражданского общества. Конечно, и для этих стран ли-

беральная модель во многом является архаичной, не отвечающей

ни качественно новому состоянию гражданского общества, ни

положению, которое в нем ныне занимает индивид. Тем более не

подходит она к странам, где процесс перехода к гражданскому

 

(**1) The Politics of Constitutional Change. P. 8.

 

-83-

 

обществу находится на начальной стадии и где более или менее

длительное время государство осуществляло тотальное вмеша-

тельство в экономическую, социальную и духовную сферы жизни

общества (постсоциалистические и развивающиеся страны). По-

этому особенно важно четко определить в основном законе пре-

делы вмешательства государства в эти сферы. Кроме того, как

отмечает Е. А. Лукашева, в отношении постсоциалистических

стран <необходимо считаться с социальными ожиданиями общест-

венного сознания и стремиться к формированию отношений, в ко-

торых государство не будет пассивным созерцателем, индиффи-

рентным к положению граждан, включившихся в неведомые им

ранее рыночные ситуации> (*1).  Все это диктует необходимость вклю-

чения в предмет конституционного регулирования соответствую-

щих общественных отношений, определяющих содержание эконо-

мической и социальной функций современного государства.

 

Этатистская конституционная модель представляет собой дру-

гую крайность - она характеризуется чрезмерным расширением

предмета конституционного регулирования. Социальное содержа-

ние конституции составляют общественные отношения, определяю-

щие все системы, подсистемы .и элементы общества, образующие

его политическую, экономическую, социальную, идеологическую

(духовно-культурную) структуры.

 

Эта модель возникла в России с принятием Конституции

РСФСР 1918 г., а после второй мировой войны утвердилась в дру-

гих социалистических странах и ряде развивающихся стран

социалистической ориентации. В ее основе лежит концепция

государства как главного орудия строительства нового общества,

что предопределяет тотальное государственное вмешательство во

все общественные отношения, исключающее саму возможность

существования таких отношений, которые не организуются, не ре-

гулируются и не контролируются непосредственно государством.

Вот как, например, определяла задачи советского государства

Конституция СССР 1977 г.: <Создание материально-технической

базы коммунизма, совершенствование социалистических общест-

венных отношений и их преобразование в коммунистические, вос-

питание человека коммунистического общества, повышение мате-

риального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение

безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию

международного сотрудничества> (*2).

 

Представление о гипертрофированной роли государства в об-

щественном развитии получило отражение и в конституциях стран

социалистической ориентации. В них также государство опреде-

лялось как главное орудие <перестройки экономики и совокупно-

 

(**1) Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 6.

(**2) Конституция СССР 1977 г. М., 1977.

 

-84-

 

сти всех общественных отношений> (ст. 29 конституции Алжира

1976 г.) (*1). Конституция Народной Республики Бенин 1977 г.

возлагала на государство задачу организации <эффективного и

всеобъемлющего управления экономикой... всеми важными секто-

рами, а также установление новых общественных отношений...>

(ст. 14) (*2).

 

Отсюда стремление к детальной регламентации в основном за-

коне всех видов и сторон общественных отношений. Так, жестко

регламентируется структура политической системы общества: за-

крепляется легальный статус конкретной политической партии

(реже - партий), конкретных основных общественных организа-

ций, определяются роль каждого из этих политических институ-

тов, принципы их взаимоотношений. Особенно детально регламен-

тируются экономические отношения: закрепляются формы собст-

венности, определяются роль и перспективы их развития, объекты

каждой из форм собственности, методы руководства соци-

ально-экономическим развитием (вплоть до предписания, напри-

мер, в Конституции СССР 1977 г. таких конкретных методов, как

хозрасчет), принципы распределения доходов и т.п. Объектом

конституционного регулирования является социальная структура

общества: указываются классы и социальные группы, определяют-

ся их роль, перспективы развития, принципы взаимоотношений,

роль государства в преобразовании социальной структуры общест-

ва и т. п.

 

Из приведенных примеров следует вывод о том, что этатист-

ская модель не оставляет каких-либо автономных, неурегулиро-

ванных сфер ни в жизни общества, ни в жизни его членов, отри-

цает принцип плюрализма во всех областях общественных отно-

шений - политических, экономических, социальных, идеологиче-

ских.

 

Вместе с тем включение в предмет конституционного регули-

рования новых объектов, прежде всего экономических и социаль-

ных отношений, социально-экономических и культурных прав

граждан, впервые осуществленное этатистскими конституциями,

(прежде всего советскими), в концептуальном плане означало

важный шаг в развитии современного конституционализма. Такая

<социализация> конституции соответствовала общемировой тен-

денции к возрастанию роли государства, расширению его вмеша-

тельства в жизнь гражданского общества. Эта тенденция намети-

лась еще в конце прошлого века. Отмечая ее, известный русский

юрист Ф. Кокошкин в 1912 г. писал, что идея о .необходимости ши-

рокого вмешательства государства в экономическую жизнь быст-

 

(**1) Алжирская Народная Демократическая Республика. Конституция и зако-

нодательные акты. М" 1983.

(**2) Конституция Народной Республики Беннн. М" 1980.

 

-85-

 

ро распространилась и получила признание в так называемом

государственном социализме. <Во всяком случае, старый <клас-

сический> либерализм, отводивший государству в обществе роль

<ночного сторожа>, является в настоящее время совершенно ус-

таревшей теорией> (*1). Кстати, именно это обстоятельство объектив-

но способствовало тому, что опыт <социализации> первых совет-

ских конституций оказал известное влияние на конституции многих

несоциалистических стран (особенно . после второй мировой

войны).

 

Этатистская конституционная модель в конечном счете оказа-

лась нежизнеспособной, как и государство, породившее ее, о чем

свидетельствует отказ от нее на рубеже 80-80-х годов в большин-

стве бывших социалистических стран и стран социалистичес-

кой ориентации. Она сохраняется лишь в КНР, Вьетнаме, КНДР

и на Кубе, причем в первых двух в нее были внесены некоторые

изменения. Однако эти изменения не касаются социального содер-

жания конституции - предмет конституционного регулирования

остается прежним, типичным для данной модели. Вот как он оп-

ределен, например, в преамбуле конституции Вьетнама 1992 г.:

<Настоящая конституция регламентирует политическую, экономи-

ческую, социальную и культурную системы, систему националь-

ной обороны и безопасности, основные права и свободы граждан,

структуру и принципы организации и деятельности государствен-

ных органов, институционализирует отношения между партией-

руководителем и народом - хозяином и государством - управи-.

телем> (*2).

 

Изменения, внесенные в конституцию КНР в 1993 г., как и но-

вая конституция Вьетнама, лишь немного ограничивают вмеша-

тельство государства в экономические отношения, допуская в оп-

ределенных пределах развитие рыночной экономики, но под непо-

средственным руководством государства. Согласно, например,

ст. 15 конституции Вьетнама, <государство развивает рыночную

экономику, состоящую из нескольких частей, действующую в со-

ответствии с рыночным механизмом, поставленным под управле-

ние государства...>.

 

Расширение предмета конституционного регулирования до та-

кого объема, который присущ этатистской модели, ведет к огосу-

дарствлению общества, замене механизма его саморегулирования

механизмом тотального государственного регулирования, к полной

зависимости личности от патерналистского государства (этот па-

тернализм особенно сильно выражен в системе экономических,

социальных и культурных прав).

 

Среднее положение между двумя рассмотренными моделями

занимает либерально-этатистская конституционная модель. С од-

 

(**1) Коношкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 107.

(**2) Republique Socialiste du Vietnam. Constitution 1992. Hanoi, 1992.

 

-86-

 

ной стороны, предмет конституционного регулирования, в отличие

от либеральной модели, расширен за счет включения обществен-

ных отношений, определяющих основы организации общества, а

также новых отношений между личностью и государством -

предоставление последним ряда социальных благ (в форме эко-

номических, социальных и культурных прав, реализация которых

невозможна без содействия государства). С другой - такое рас-

ширение предмета конституционного регулирования, в отличие от

этатистской модели, осуществляется в оптимальных пределах,

обеспечивающих нормальное функционирование механизма само-

регулирования гражданского общества и исключающих возмож-

ность чрезмерного вмешательства в него государства. Иными сло-

вами, регулирование общественных отношений, составляющих со-

циальное содержание конституции, сочетает традиционный либе-

рализм с умеренным этатистским началом.

 

Либерально-этатистская модель возникла в межвоенный пе-

риод, отразив возросшую роль современного государства в разви-

тии гражданского общества (предотвращение экономических и

социальных кризисов, обеспечение научно-технического и социаль-

ного прогресса). Однако в тот период она была представлена,

как отмечалось, лишь немногими конституциями. Широкое рас-

пространение она получила после второй мировой войны, став в

последней четверти нынешнего столетия господствующей, ибо бо-

лее всего соответствует природе современного демократического

государства как государства, в котором <в результате демокра-

тических Процессов либерализм <потеснен> социально-этатистским

началом, но <наступление> последнего сдерживается конституци-

онно-правовыми рамками> (*1).

 

К либерально-этатистской модели на современном этапе отно-

сятся основные законы многих стран <зрелой> демократии (кон-

ституции <второго поколения> в ФРГ, Франции, Италии, Испании,

Португалии и др.), всех постсоциалистических стран (в том числе

Конституция Российской Федерации 1993 г.), большинства разви-

вающихся стран (например, все новые конституции, принятые на

рубеже 80-90-х годов).

 

Конечно, предмет и пределы конституционного регулирования

в конкретных основных законах весьма различны, ибо зависят от

соотношения элементов либерализма и этатизма, то есть в конеч-

ном счете от масштабов вмешательства государства в жизнь об-

щества. Это соотношение неодинаково в отдельных странах (или

их группах), оно может меняться и в пределах одной страны на

разных этапах ее развития в зависимости от изменения роли го-

сударства.

 

(**1) Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство. Введение

в теорию. М., 1992. С. 61.

 

-87-

 

Так, в постсоциалистических и развивающихся странах, где

процесс формирования гражданского общества находится лишь

на начальной стадии, роль государства более существенна, чем

в странах, где такое общество давно уже сложилось. В первой

группе стран перед государством стоят задачи, связанные с пре-

образованием исковерканного тоталитаризмом общества в граж-

данское общество, что требует, в частности, государственного со-

действия возникновению и развитию его экономических и полити-

ческих структур. Во второй - государство охраняет уже сложив-

шийся механизм саморегулирования гражданского общества и

обеспечивает своим вмешательством лишь его нормальное функ-

ционирование в общих интересах. Этим обусловлено установление

различных пределов конституционного регулирования отношений,

определяющих основы общественного строя. В конституциях пост-

социалистических и развивающихся стран они регулируются в

большем объеме, чем в конституциях развитых стран. Примером

могут служить экономические отношения, образующие экономи-

ческую систему общества. Конституции развитых стран, относя-

щиеся к рассматриваемой модели, как правило, ограничиваются

закреплением права частной собственности, ее социальной функ-

ции, возможности национализации, иногда провозглашением пра-

ва на труд  и <принципа справедливого распределения доходов.

При этом конституции не определяют характера экономической

системы - в этом просто нет необходимости, поскольку граж-

данское общество, экономическую основу которого составляют

частная собственность, рыночное хозяйство я свободная конкурен-

ция, это давно существующая реальность, не требующая специ-

ального конституционного определения. Исключением является,

пожалуй, конституция Испании, в ст. 38 которой говорится о сво-

боде предпринимательства <в рамках рыночного хозяйства> и воз-

можности вмешательства в эту деятельность <в соответствии с

общими экономическими требованиями, включая планирование>.

 

Иное наблюдается в странах, которым еще предстоит переход

к нормально функционирующему гражданскому обществу. Здесь

необходимой предпосылкой такого перехода является закрепле-

ние в основном законе основных принципов и элементов экономи-

ческой структуры формирующегося гражданского общества. Этим

объясняется более детальная регламентация в новых конституци-

ях постсоциалистических и развивающихся стран экономических

отношений.

 

Во-первых, в них четко определяется <природа экономической

системы, основанной на рыночных отношениях (Болгария, Молдо-

ва, Словакия и др.). Так, в конституции Болгарии 1991 г. указы-

вается, что <экономическая система основана на свободной хозяй-

 

-88-

 

ственной инициативе> (ст. 19)^ конституция Словакии 1992 г.

(ст. 55) устанавливает: <Хозяйство Словацкой Республики осно-

вано на принципах социально и экологически ориентированной

рыночной экономики> (*2). Положения о природе экономической си-

стемы содержатся и в ряде новых конституций развивающихся

стран. Например, согласно ст. 98 конституции Намибии 1990 г.

экономический строй основан на принципах смешанной экономики

и многообразии форм собственности (*3), в конституции Перу 1993 г.

говорится о <социальной рыночной экономике> (ст. 58) (*4).

 

Во-вторых, конституционно закрепляются различные формы

собственности. Например, в ст. 8 Конституции РФ указаны част-

ная, государственная, муниципальная собственность, в ст. 41 кон-

стуции Мозамбика 1990 г. говорится о взаимодополняющих

формах собственности: государственной, кооперативной, смешан-

ной, частной, семейной (*5).  При этом в ряде конституций определены

объекты собственности, преимущественно государственной (на-

пример, в конституциях Болгарии, Югославии, Намибии, Молдо-

вы, Казахстана и др.). Кроме того, определяются принципы эко-

номической политики государства (Индия, Шри-Ланка, Мозам-

бик и др.).

 

Конкретное содержание и объем регулируемых общественных

отношений в каждой конституции, относящейся к рассматривае-

мой модели, определяются также специфическими условиями дан-

ной страны. Например, в странах, где остро стоит земельный воп-

рос, особым объектом конституционного регулирования являются

земельные отношения. Так, конституции; Италии, Португалии,

Российской Федерации, Болгарии, Мозамбика, ЮАР, Бразилии

содержат специальные положения о земельной собственности.

Конституция РФ признает право граждан и их объединений иметь

в частной собственности землю (ст. 36), конституция Мозамбика

устанавливает государственную собственность на землю (ст. 46),

конституция ЮАР регулирует процедуру восстановления прав на

землю лиц и общин, лишенных его на основании дискриминаци-

онных законов, изданных с 1913 г. (ст.ст. 121-122).

 

Другим примером могут служить политические отношения,

определяющие структуру политической системы общества. Так, в

странах, где сложилась и нормально функционирует многопар-

тийная система, конституции, как правило, ограничиваются крат-

кими положениями о свободе образования и деятельности полити-

ческих партий, их роли в политической жизни (например, кон-

 

(**1)  См.: Право и жизнь. М., 1992. № 1.

(**2) Sbirka zakonu Ceske a Slovenske Federativni Republiky. Praha, 1992. С. 42.

(**3) The Constitution of the Republic of Namibia. Windhoek, 1990.

(**4) Constitucion Politica del Peru 1993. Lima, 1993.

(**5) Constitunao da Repubika de Mozambique. Maputo, 1990.

-89-

 

ститупии Франции, Италии, Германии). Напротив, в странах, где

длительное время действовала однопартийная система, а много-

партийность только складывается, конституции особо закрепляют

принцип политического плюрализма (многопартийности) и прин-

ципы, регламентирующие отношения между политическими пар-

тиями и государственными органами (Венгрия, Болгария, Румы-

ния, Ангола, Казахстан и др.).

 

Анализ трех конституционных моделей, различающихся по

своему социальному содержанию, позволяет сформулировать ряд

принципиальных положений относительно предмета и пределов

конституционного регулирования.

 

Во-первых, современная конституция не может ограничиваться

регулированием традиционных объектов (организация государ-

ства, политические и гражданские права человека), а должна ре-

гулировать комплекс общественных отношений, определяющих

основы организации общества, экономические, социальные и куль-

турные права граждан, что обусловливается возросшей экономи-

ческой и социальной ролью государства, существенным изменени-

ем отношений между ним. Обществом и его членами. Она должна

быть, следовательно, конституцией не только государства, но в

известной мере и общества.

 

Во-вторых, такое расширение предмета конституционного ре-

гулирования не должно приводить к огосударствлению общества,

полному подчинению личности патерналистскому государству, что

достигается сочетанием начал умеренного либерализма и умерен-

ного этатизма. Этому требованию более всего отвечают конститу-

ции либерально-этатистской модели, которая, как свидетельству-

ет опыт мирового конституционного развития, становится в на-

стоящее время господствующей.

 

В-третьих, социальное содержание конституции должны со-

ставлять наиболее существенные общественные отношения, имею-

щие принципиальное значение в определении организации госу-

дарства, отношений между ним, обществом и его членами.

 

Конечно, не всегда можно достаточно легко определить, какие

именно общественные отношения являются наиболее существенны-

ми, имеющими конституционное значение (в материальном смыс-

ле) и, следовательно, требующими конституционного урегулиро-

вания. На трудность определения предмета конституции указы-

вал, например, французский исследователь П. Бастид, отмечая,

что в современных конституциях наряду с нормами, являющими-

ся по своему материальному содержанию конституционными, не-

редко появляются <нормы, конституционные лишь по своей

форме> (*1).

Действительно, расширение предмета конституционного регу-

 

(**1) Bastid P. L'idee de constitution. P., 1985. P. 17-18.

-90-

 

лирования иногда происходит за счет включения в него общест-

венных отношений, не являющихся по своему содержанию консти-

туционными. Это особенно характерно для основных законов ря-

да развивающихся стран (например, Индии, Малайзии, Бразилии,

Мексики, Намибии), которые подробно регламентируют вопросы,

относящиеся к финансовому, административному, судебному пра-

ву. Так, в конституции Бразилии 1988 г. (до ее пересмотра в

1994 г.) имелись положения о суммах налогов, направляемых на

финансирование отдельных социальных программ, об уровнях

банковских учетных ставок и т. п. (*1). Конституция Индии подробно

регламентирует порядок 'назначения и увольнения государствен-

ных служащих (основания увольнения или понижения в должно-

сти, в каких случаях гражданский служащий имеет право пред-

ставлять возражения, а в каких нет и т.п.). В этой связи индий-

ский юрист Д. Радж отмечает, что основной закон Индии -

<это не только конституция, но и кодекс, имеющий дело со всеми

важными аспектами... административной системы (*2).

 

Такое часто неоправданное расширение предмета конституци-

онного регулирования объясняется рядом причин. В ряде случа-

ев - это одно из проявлений сущности конституции как компро-

мисса между различными социально-политическими силами, каж-

дая из которых стремится включить в нее положения, отражаю-

щие отстаиваемые ею интересы (иногда частные, сиюминутные).

В иных случаях излишне детализированная регламентация отно-

шений, выходящая за конституционные рамки, является резуль-

татом целенаправленной политики. В частности, это относится к

конституциям развивающихся стран. Так, Д. Басу, говоря об ин-

дийской конституции, подчеркивает, что <нормальное действие мо-

лодой демократии может быть поставлено под угрозу, если кон-

ституция не решает в деталях вопросы, которые в других консти-

туциях отнесены к обычному законодательству. Этим объясняется,

почему в нашей конституции имеются детальные положения об

организации правосудия, административных служб, комиссии по

долям гражданской службы и т.д.> (*3).

 

Таким образом, проблема социального содержания конститу-

ции не может быть сведена лишь к определению видов общест-

венных отношений, включаемых в предмет конституционного ре-

гулирования. Важное политическое (а не чисто техническое) зна-

чение имеет вопрос о том, в каком объеме регулируются те или

иные виды этих отношений. В общем плане об этом уже говори-

лось, но можно привести и частные примеры. Сравним, например,

положения, касающиеся организации и деятельности парламента,

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Brazil. N. Y" 1989.

(**2) Raj D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1981. P. 26.

(**3) Basu D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi. 1982. P. 31.

 

-91-

 

содержащиеся в конституциях Франции 1946 г. и 1958 г. Первая

ограничивалась установлением лишь принципиальных положений,

предоставляя парламенту детализировать их в регламентах па-

лат (*1). Вторая, напротив, сама подробно регламентирует такие

положения, определяя даты л продолжительность парламентских

сессий, число постоянных комиссий в каждой палате, установле-

ние порядка дня работы палат и т.п. Такое расширение сферы

регулирования соответствующих отношений далеко не случайно:

оно объясняется стремлением к ограничению полномочий парла-

мента (<рационализированный парламентаризм>). <Именно огра-

ничение суверенитета парламента обусловливает столь детальное

регулирование конституцией вопросов организации и деятельности

парламента... Конституция содержит детализированные предпи-

сания, которые обычно не фигурируют в основном законе...> (*2). Та-

кой подход характерен и для конституции Казахстана 1995 г., на

которую значительное влияние оказала французская конституция.

 

Подобное детализированное регулирование приводит к стира-

нию различий между конституцией как основным законом, уста-

навливающим исходные начала всех иных правовых институтов,

и текущим законодательством, призванным конкретизировать ос-

новополагающие конституционные положения. И наоборот, в кон-

ституции могут быть специально опущены важные вопросы, тре-

бующие именно конституционного урегулирования. Примеры тако-

го <умолчания> дает Конституция Российской Федерации (отсут-

ствие принципиальных положений о порядке формирования Со-

вета Федерации, о полномочиях прокуратуры и др.).

 

Социальное содержание конституции определяет ее правовое

содержание, которое, как отмечалось, составляют конституцион-

ные нормы, институты и принципы.

 

Конституционные нормы - это основной правовой материал,

из которого состоит конституция. Существует ряд видов таких

норм, различающихся по своей природе (по содержанию, харак-

теру регул.ируемых общественных отношений, юридической значи-

мости) .

 

Основную массу составляют нормы-правила, регулирующие

конкретные общественные отношения, определяющие права и

обязанности субъектов этих отношений, их правомерную деятель-

ность. К ним относятся, например, нормы, устанавливающие пра-

ва, свободы и обязанности граждан, определяющие правовой

статус государственных органов, общественных организаций, регу-

лирующие отношения между государством и его составными ча-

стями (территориально-административными единицами, субъекта-

ми федерации) .и др. По характеру регулируемых общественных

 

(**1)  См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

(**2) Avril P., Olequel J. Op. cit. P. 5.

 

-92-

 

отношений нормы-правила подразделяются на материальные

(ст. 31 Конституции РФ: <Граждане Российской Федерации име-

ют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, ми-

тинги и демонстрации, шествия и пикетирование>) и процессу-

альные, или процедурные (ст. 122 конституции Конго, устанавли-

вающая процедуру принятия Национальным собранием резолюции

о недоверии правительству).

 

Среди материальных норм особо следует выделить организа-

ционные или институционные нормы, которые не устанавливают

права и обязанности, а учреждают государственные органы, опре-

деляют их структуру и организацию (<парламент состоит из На-

ционального собрания и сената> - ст. 24 конституции Франции;

<Конституционный суд состоит из 12 судей, из которых одна треть

избирается Народным собранием, одна треть назначается прези-

дентом, а одна треть избирается общим собранием судей Верхов-

ного кассационного суда и Верховного административного су-

да> - ст. 147 конституции Болгарии). В большинстве случаев

организационные нормы определяют лишь основы организации и

порядка деятельности того или иного государственного органа.

Подробно эти вопросы регулируются законом или иными норма-

тивными актами. Однако, как отмечалось, конституции ряда стран

перегружены детализированными организационными нормами, что

не только ведет к увеличению объема основного закона, но и за-

трудняет реорганизацию в случае необходимости государственно-

го аппарата, всякий раз требуется изменение конституции, как

это было с Конституцией СССР 1936 г., содержавшей перечень

министерств.

 

Важное значение имеют процессуальные нормы, особенно те,

которые регулируют отношения между различными государствен-

ными органами, а также между ними и гражданами. Они необхо-

димы для обеспечения нормального функционирования государ-

ственного аппарата, предотвращения конфликтов между различ-

ными ветвями власти, для реализации гражданами прав и сво-

бод. Недостаточная проработанность именно процессуальных ме-

ханизмов превращает конституцию в декларативный акт. Приме-

ром тому могут служить конституции бывших социалистических и

многих развивающихся стран, действовавшие до начала 90-х го-

дов. Так, социалистические конституции практически не содер-

жали процессуальных норм, которые обеспечивали бы юридичес-

кие гарантии реализации и защиты провозглашаемых прав и сво-

бод граждан. Отсутствовали необходимые процессуальные меха-

низмы и в области регулирования взаимоотношений государст-

венных органов. Например, конституция Бенина 1977 г. (ст. 67)

устанавливала ответственность правительства перед парламентом,

но при этом не предусматривала ни одной нормы, которая регу-

 

-93-

 

лировала бы механизм этой ответственности. К чему может приве-

сти неурегулированность важных процедурных моментов, показы-

вают события августа 1991 г. в бывшем СССР. В отличие от мно-

гих конституций, подробно регламентирующих процедуру объяв-

ления президента неспособным по причине болезни временно осу-

ществлять свои полномочия. Конституция СССР не регулировала

этот вопрос. Тем самым стало возможным отстранение М. Горба-

чева с поста президента. Кстати, этот вопрос не урегулирован и

Конституцией РФ, п. 3 ст. 92 которой предусматривает лишь, что

<во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в

состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет

Председатель Правительства>.

 

Нормы-правила по времени своего действия подразделяются

на постоянные и временные. Подавляющее большинство этих

норм, как, впрочем, я других конституционных норм, являются

постоянными, то есть имеющими неопределенный срок действия,

что и предопределяет характер конституции как постоянно дейст-

вующего закона (естественно, что во временной конституции все

ее нормы являются временными). Но и в постоянной конституции

могут быть временные нормы, которые обычно содержатся в раз-

деле переходных положений (например, разд. II Конституции

РФ). Эти нормы регулируют, как правило, процесс организации

осуществления государственной власти в переходный период -

от вступления в силу новой конституции до ее полного претворе-

ния в жизнь. Они могут быть весьма разнообразными: устанавли-

вать сроки создания тех или иных государственных органов,

предусмотренных конституцией (например, конституция Франции

1958 г. предписывала, что учрежденные ею органы будут образо-

ваны в течение четырех месяцев); предусматривать временное

осуществление тех или иных полномочий иными органами (со-

гласно конституции Мадагаскара 1992 г. до создания сената все

законодательные полномочия осуществляет Национальное собра-

ние) : устанавливать временные отступления от тех или иных кон-

ституционных положений (так, в Конституции РФ имеются поло-

жения о том, что депутаты Государственной Думы первого созыва

могут быть-одновременно членами правительства, хотя ч. 3 ст. 97

этого не допускает, что в отступление от положений ст. 98 на та-

ких депутатов не распространяются положения о неответственно-

сти, и др.). Временные нормы призваны обеспечить нормальное

функционирование и стабильность государственной власти в пере-

ходный период. Стабильность же основного 'закона в этот период

обеспечивают временные нормы, ограничивающие возможность

его пересмотра (например, в конституциях Бразилии, Португа-

лии, Греции имелись положения, согласно которым они не могли

быть изменены в течение определенного срока).

 

-94-

 

Нормы-цели представляют собой нормативную ориентацию

развития общества и государства. Такие нормы характерны преи-

мущественно для конституций, социальное содержание которых не

ограничивается политическими отношениями. <Социальная кон-

ституция определяет цели государства... Авторы политической

конституции не обязаны объявлять проект общества, во имя ко-

торого создали государство, хотя они часто и делают это (обычно

в преамбуле)> (*1). Эти нормы могут устанавливать как общие цели

развития общества и государства, так и конкретные цели в сфере

тех или иных общественных отношений. Так, в преамбуле консти-

туции КНР ставится цель превратить <страну в высокоцивилизо-

ванное, высокодемократическое, социалистическое государство>.

В преамбуле конституции Мали провозглашается цель - создать

<правовое государство и плюралистическую демократию> (*2). В пре-

амбуле конституции Испании перечисляется ряд конкретных це-

лей в политической, социальной, экономической, культурной сфе-

рах (например, <установить правовое государство>, развивать

культуру и экономику <для обеспечения достойного уровня жизни

для всех> и т.д.). Обычно нормы-цели содержатся в преамбуле

основного закона, но они имеются и в других разделах (так,

по смыслу ст. 20 Конституции РФ ставится цель - отмена

в будущем смертной казни; в ст. 6 конституции Мозамбика ука-

зываются основные дели, например, построение общества соци-

альной справедливости, укрепление демократии, свободы, ста-

бильности).

 

Наличие норм-целей - характерная черта современных кон-

ституций. Определяя основные направления развития общества и

государства, задачи последнего, они дают ориентацию для зако-

нодательной деятельности. Как отмечалось в докладе конституци-

онной комиссии Нигерии при подготовке конституции 1973 г., со-

временная конституция должна <содержать идеалы и 'цели обще-

ственного строя> (*3).

 

Однако чрезмерное насыщение основного закона нормами-це-

лями может превратить его в преимущественно программный до-

кумент. Такая <перегрузка> характерна была для социалистиче-

ских конституций и конституций ряда развивающихся стран

(особенно социалистической ориентации). Яркий пример то-

му - конституция Алжира 1976 г., которая устанавливала три

цели социализма (ст. 12), семь целей культурной революции

(ст. 19), пять целей аграрной революции (ст. 20), четыре цели

промышленной революции (ст. 21) и т.д.

В новых конституциях этих государств количество норм-целей

 

(**1) Chantebout В. Ор. cit. P. 26.

(**2) Constitution de la Troisieme Republique dii Mali. Bamako, 1992.

(**3) Report of the Constitutional Drafting Committee Containing Draft Constitu-

tion. Vol. 1. Lagos, 1976. P. VI.

 

-95-

 

сведено к разумному минимуму. Достаточно сопоставить Консти-

туцию СССР 1977 г. с Конституцией РФ 1993 г. В первой указы-

вались не только общая цель - построение <бесклассового ком-

мунистического общества> (преамбула), но и конкретные цели

общественного производства, развития социальной структуры об-

щества (стирание различий между умственным и физическим тру-

дом, городом и деревней и т.п.). Вторая практически не содержит

прямо формулируемых норм-целей ни в преамбуле, ни в других

разделах.

 

К нормам-целям близки по своей природе нормы-принципы,

представляющие собой 'нормативное закрепление принципов орга-

низации общественного и государственного строя (общие нормы-

принципы), организации и деятельности отдельных государствен-

ных органов, конституционных институтов (конкретные нормы-

принципы). Во многих современных конституциях имеются спе-

циальные разделы (<Принципы политики государства> - в кон-

ституциях Ирландии, Индии, Пакистана, Шри-Ланки, Бангладеш,

Намибии; <Основные начала> или <Основные принципы> - в

конституциях Болгарии, Молдовы, Кыргызстана, Румынии, Туни-

са, Узбекистана, Югославии и др.), содержащие нормы-принципы.

В одних случаях они прямо формулируют соответствующий прин-

цип (<плюрализм в румынском обществе является условием и га-

рантией политической демократии>-ст. 8 конституции Румынии;

<демократический строй опирается на разделение властей> -

преамбула конституции Туниса (*1) ), в других все нормы, независи-

мо от их формулировок, включенные в упомянутые разделы, пред-

ставляют по своему содержанию нормы-принципы (таковы, на-

пример, нормы, содержащиеся в разделе <Основы конституцион-

ного строя> конституций Российской Федерации, Армении, Бе-

ларуси).

 

Нормы-определения содержат качественную характеристику

тех или иных конституционных институтов, элементов структур

общества, отдельных органов государства. Таковы, в частности,

нормы, определяющие природу государства (<социалистическое>,

<правовое>, <светское>), его органов (<Федеральное Собрание-

парламент Российской Федерации - является представительным

и законодательным органом>).

 

В конституциях ряда англоязычных стран эти нормы носят

развернутый характер - в них содержатся разъяснения того или

иного понятия. Так, в конституции Пакистана 1973 г. этому по-

священа специальная гл. 5 части XII <Толкование>. Например,

<акт> означает документ, принятый парламентом и утвержденный

или считающийся утвержденным президентом; <палата> означает

сенат или Национальное собрание и т.д. Такие нормы-разъясне-

 

(**1)  Constitution de la Republique Tunisienne. Tunis, 1988.

 

-96-

 

ния придают точность и определенность используемым в консти-

туции терминам и понятиям, что исключает возможность их про-

извольного толкования.

 

Совокупность конституционных норм, регулирующих однород-

ные общественные отношения, представляет собой конституцион-

ный институт, например, институт главы государства, институт

прав и свобод человека и гражданина, институт парламента и

т. д. Следует подчеркнуть, что конституционный институт - это

основа соответствующего конституционно-правового института. По-

следний образуют не только нормы конституции, но и нормы, со-

держащиеся в иных источниках конституционного права. Напри-

мер, в конституцию включаются лишь основополагающие нормы

об организации и деятельности парламента, а детально эти воп-

росы регулируются парламентским регламентом, законами о ста-

тусе депутата, о выборах и т.д. Таким образом, конституционный

институт является основой конституционно-правового института

парламента.

 

Социальное содержание конституции находит свое концентри-

рованное выражение в ее принципах. Принципы конституции -

это руководящие 'начала, в которых юридически выражены ос-

новные объективные закономерности развития данного общества

и государства. Это качественные характеристики конституцион-

ного регулирования общественных отношений. Необходимо, одна-

ко, иметь в-виду, что принципы конституции формулируются

людьми, а следовательно, на их разработку большое влияние

оказывает и субъективный фактор. <Те же самые люди, которые

устанавливают общественные отношения соответственно развитию

их материального производства, создают также принципы, идеи и

категории соответственно своим общественным отношениям> (*1). Из

этого следует, что в принципах конституции находят отражение

также концептуальные положения политической и правовой идео-

логии, которые, будучи закрепленными в основном законе, приоб-

ретают нормативный характер.

 

Принципы - один из важнейших элементов правового содер-

жания конституции, имеющий самостоятельное значение. В совре-

менной западной конституционной доктрине <признается, что

<конституцию> составляют не только нормы, содержащиеся непо-

средственно в ее тексте, но также принципы и идеи, которые не

определены прямо ни в одном конституционном положении, но

вытекают из их совокупности, из общего смысла и значения> (*2).

Это положение отражено в 'некоторых конституциях и законах,

подтверждено решениями органов конституционного правосудия

 

(**1)  Маркс К. Нищета философии//Маркс К., Энгельс ф. Соч. 2-е изд. Т. 4.

С. 133.

(**2)  Garlicki L. Op. cit. S. 249.

 

-97-

 

ряда стран. Так, согласно п. 1 ст. 277 конституции Португалии,

<положения закона, нарушающие положения конституции или

принципы, установленные ею, являются неконституционными> (*1)

Аналогичное положение предусматривает и закон о Конституци-

онном суде Румынии: <Неконституционными являются отложения

нормативных актов, которые нарушают положения или принципы

конституции> (ст. 2) (*2).

 

О принципах конституции как самостоятельном элементе ее

правового содержания говорится в ряде решений конституцион-

ных судов Германии, Италии, Испании, Конституционного совета

Франции. Например, в решении Федерального конституционного

суда ФРГ (1953 г.) указывается, что в понятие <основной закон>

входят также <общие принципы и руководящие идеи, которые в

совокупности связывают конкретные конституционные нормы и...

не требуют конкретизации в отдельных положениях> (*3). В француз-

ской конституционной доктрине на основе решений Конституци-

онного совета сформулировано понятие <конституционный блок>,

которое, как отмечалось,- охватывает не только конституцию

1958 г., преамбулу конституции 1946 г., Декларацию 1789 г., но

также <общие принципы, признанные законами Республики>.

Ряд таких принципов был сформулирован в решениях Конститу-

ционного совета, который придал им ранг конституционных (*4).

 

Характерно, что во временной конституции ЮАР 1994 г. сфор-

мулированы принципы, которые должны быть воплощены в буду-

щей постоянной конституции. Этим принципам обязано следо-

вать Конституционное собрание, причем новая конституция всту-

пит в силу только, после того, как Конституционный суд удосто-

верит, что все ее положения соответствуют им (ст. 71).

 

В чем значение принципов конституции как самостоятельного

элемента ее правового содержания?

 

Во-первых, принципы конституции представляют собой поли-

тико-идеологические и организационные начала, в соответствии с

которыми осуществляется регулирование общественных отноше-

ний, составляющих ее социальное содержание. Совокупность этих

принципов образует основы конституционного строя данной стра-

ны. Понятие <конституционный строй> разработано доктриной и

используется конституциями ряда стран. Так, в австрийской нау-

ке различаются <простое> конституционное <право и <основные и

руководящие принципы>, совокупность которых составляет осно-

вы конституционного правопорядка (*5). В немецкой конституцион-

 

(**1)  Constitutions of the Countries of the World. Portugal. N. Y., 1990.

(**2)  Monitorul oficiaL Pt. 1. 1992. № 101.

(**3)  Garlicki L. Op. cit. S. 249.

(**4)  Favoreii L.. Philip L. Op. cit. P. 51.

(**5) Annuaire international de justice constitutionnelle. T. VI. P. 30.

 

-98-

 

ной доктрине под конституционным строем также понимается со-

вокупность руководящих принципов конституции (*1). По этому пути

пошли авторы Конституции РФ 1993 г., которая открывается гл. 1

<Основы конституционного строя>. В пятнадцати статьях этой

главы формулируются основополагающие принципы экономичес-

кой и политической организации общества, организации государ-

ства, правового положения личности, которые согласно ст. 16

<составляют основы конституционного строя Российской Феде-

рации> (*2).

 

Конституционные принципы образуют тот <костяк>, без кото-

рого не может быть самой конституции. Ж. Кардозо да Коста

образно называет принципы и ценности конституции <твердым

ядром, которое определяет само существо конституционного доку-

мента и без которого он теряет весь свой смысл> (*3). Такое значе-

ние конституционных принципов обусловливает необходимость в

их особой защите, специальных юридических гарантиях при пе-

ресмотре конституции. Подробно этот вопрос будет рассмотрен

ниже, здесь же лишь отметим, что в ряде конституций все прин-

ципы или главные из них не могут быть предметом пересмотра

или для их пересмотра установлен усложненный порядок.

 

Во-вторых, принципы конституции играют важную роль при

осуществлении конституционного контроля. Практика органов

конституционного правосудия многих стран свидетельствует, что

при решении вопроса о конституционности нормативных актов, о

толковании конституции эти органы исходят из ее принципов. На-

пример, практика Конституционного суда Австрии показывает,

что любая норма конституционного ранга должна толковаться в

соответствии с основными принципами (*4).  В Испании руководящие

принципы являются <элементом окончательного толкования зако-

нов> (*5). К ссылке на конституционные принципы прибег и Консти-

туционный суд РФ в постановлении от 27 января 1993 г. по делу

об оплате вынужденного прогула при незаконном увольнении.

В .нем он указал, что <эти принципы обладают высшей степенью

нормативной обобщенности, предопределяют содержание консти-

туционных прав граждан, носят универсальный характер и в свя-

зи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы

общественных отношений> (*6).

 

Конституционные принципы могут формулироваться в тексте

конституции (в специальных разделах, преамбуле, в конкретных

 

(**1)  См.: Хессе К. Указ. работа. С. 67.

(**2) Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. М., 1994.

(**3)  Annuaire international... P. 181.

(**4)  Ibid. P. 35.

(**5) Ibid. P. 124.

(**6) Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.

№ 11. Ст. 400.

 

-99-

 

нормах других разделов), а могут устанавливаться путем толко-

вания конституции или иных нормативных актов (так называемые

подразумеваемые принципы). Значительная роль в установлении

таких принципов пр.инадлежит органам судебного конституцион-

ного контроля. Например, конституция Австрии прямо не форму-

лирует принцип правового государства, однако Конституционный

суд, исходя из ее содержания и духа, сформулировал и применяет

на практике этот принцип. В ряде решений, принятых в 80-е годы,

он признал неконституционность актов по причине их противоре-

чия принципу правового государства (*1). Во Франции Конституцион-

ный совет начиная с 1971 г. установил целый ряд принципов,

определяющих правовой статус личности (Судебная хартия прав

человека). Они получили название основных конституционных

принципов (в отличие от общих принципов права, устанавливае-

мых Государственным советом, не вытекающих из конституцион-

ных и иных норм и не имеющих ранг конституционных) (*2). Уста-

новление таким образом принципов отнюдь не означает <призна-

ния надконституционных норм, а признание того, что на основе

формальной конституции формируется ряд принципов и концеп-

ций, исходящих из нее, хотя и не находящих в ее писаном тексте

определенного формулирования> (*3)

 

Конституционные принципы, с учетом их характера, можно

разделить на три основные группы: универсальные, особенные и

единичные.

 

К универсальным относятся принципы, имеющие общечелове-

ческую ценность, выработанные мировой цивилизацией к концу

XX в. и присущие большинству современных конституций: прин-

ципы народного (национального) суверенитета и народовластия,

правового государства, социального государства, гарантированно-

сти прав и свобод человека, социально ориентированной рыночной

экономики, разделения властей, политического плюрализма, пред-

ставительной демократии. Именно эти принципы в своей совокуп-

ности или большинстве составляют <ядро> современной демокра-

тической конституции. Однако их утверждение как универсальных

и сегодня встречает во многих страдах (преимущественно разви-

вающихся и социалистических) сильное сопротивление. Об этом,

в частности, свидетельствует острая идейно-политическая борьба,

развернувшаяся в странах Африки, которые на рубеже 80-

90-х годов приступили к широкомасштабным конституционным

реформам (*4)

 

(**1) Annuaire international... P. 33-34.

(**2) Favoreu L., Philip L. Op. cit. P. 230.

(**3) Qarlidti L. Op. cit. S. 249.

(**4) См.: Юдин Ю. А. Новые тенденции конституционного развития стран Аф-

рики//Государство и право. 1992. № 12. С. 126.

 

-100-

 

Ряд политиков и юристов отрицают универсальный характер

основополагающих демократических конституционных принципов,

ссылаясь на то, что они являются продуктом западной цивилиза-

ции и неприменимы в обществе с иной культурой, иной системой

<традиционных ценностей>. Между тем опыт политико-правового

развития стран Африки после получения ими независимости сви-

детельствует о том, что такие ссылки служили и служат, как

правило, для оправдания тоталитаризма и авторитаризма (одно-

партийной системы, режима личной власти, ограничения прав и

свобод человека). <Все африканские автократы всегда утвержда-

ли, для оправдания сохранения своей власти путем насилия, что

публичные свободы, демократия и правовое государство - это

преимущественно западные, а не универсальные понятия, импор-

тированные в Африку и навязанные ей концепции, которые игно-

рируют специфику Черного континента> (*1). Другие стоят на совер-

шенно иных позициях, признавая как универсальность основопо-

лагающих конституционных принципов, так и необходимость и

возможность их утверждения в странах Африки. Как считает

камерунский юрист М. Камто, особенности африканской культу-

ры <не служат препятствием ни для демократического управле-

ния, ни для правового государства> (*2). Ж.-М. Нзуанкэ, критикуя

<африканскую концепцию прав человека>, подчеркивает, что

<права человека не могут быть белыми, черными, желтыми, вос-

точными или западными. Есть универсальные права, принадлежа-

щие любому человеческому существу> (*3). Именно эта позиция по-

лучила подтверждение в большинстве новых конституций, приня-

тых в странах Африки, что свидетельствует о совместимости

ценностей различных культур, возможности их синтеза и укоре-

нения универсальных конституционных принципов на националь-

ной почве. Распространение указанных принципов в развивающих-

ся странах, а также в постсоциалистических государствах свиде-

тельствует и о том, что они являются <частью цивилизационных

завоеваний народов и входят в общее достояние человечества> (*4).

 

Идея правового государства впервые на конституционном

уровне была сформулирована в ст. 16 Декларации прав человека

и гражданина 1789 г. Эта статья, указывая на разделение влас-

тей и гарантированность прав человека, <возвела в конституцион-

ный принцип режим правового государства> (*5). Ныне он стал уни-

версальным принципом большинства демократических конститу-

 

(**1) Yakemtchoult R. Democracy in Africa/Studia diplomatika. Bruxelles, 1991.

№ 2. P. 7. Cм. также: Нзуанкэ Ж.-М. Отношение к демократии в Африке//Эпо-

ха демократии. 1991. № 1. С. 155.

(**2)  Karnto М. Pouvoir et droit en Afrique noire. P., 1987. P. 438.

(**3) International Social Science Journal. 1992. № 128. P. 384.

(**4) Yakemtchouk R. Op. cit P. 7.

(**5) Quermonne J., Chagnollaud D. Op. cit. P. 348.

 

-101-

 

ций, независимо от того, формулируется ли он открыто или нет.

В одних конституциях термин <правовое государство> использует-

ся для определения природы существующего государства (напри-

мер, ст. 1 Конституции РФ: <Российская Федерация - Россия

есть демократическое федеративное правовое   государство>,

ст. 1 конституции Румынии, ст. 28 Основного закона ФРГ, ст. 6

конституции Сан-Томе e Принсипи (*1)). В других правовое государ-

ство называется в качестве цели (например, в преамбулах консти-

туций Болгарии, Бенина, Конго, Мадагаскара говорится о решимо-

сти создать такое государство). В третьих раскрывается понятие

<правовое государство>, указываются его существенные признаки

без использования самого термина (так, в ст.ст. 2 и 3 конституции

Португалии сказано, что государство основано на праве уважения

и защите основных прав и свобод, подчинено конституции и демо-

кратической законности). Однако главное заключается не в самих

нормах-определениях, нормах-целях, а в том, что принцип право-

вого государства, его существенные черты определяют, с разной,

конечно, степенью последователыности и в различном объеме, со-

держание основных конституционных институтов.

 

В современной конституционной теории правовое государство

характеризуется тремя основными признаками: верховенство пра-

ва, в том числе верховенство конституции и правовых законов;

организация и функционирование государственной власти в соот-

ветствии с принципом разделения властей; реальность прав и сво-

бод человека, гарантируемых и защищаемых государством, отно-

шения между которым и личностью осуществляются в правовой

форме". Каждый из этих признаков в свою очередь может рас-

сматриваться как самостоятельный универсальный конституцион-

ный принцип (принцип законности, принцип реальности прав и

свобод, принцип разделения властей).

 

Принцип социального государства впервые был сформулирован

в Веймарской конституции 1919 г. и получил широкое распрост-

ранение после второй мировой войны, особенно в конституциях

<второго поколения>, а затем в конституциях развивающихся и

постсоциалистических стран (Франция, Испания, Португалия,

Россия, Армения, Болгария, Беларусь, Казахстан, Румыния, Че-

хия, Бенин, Конго, Индия и др.).

 

Социальное государство -  это государство, на котором лежит

ответственность за удовлетворение социальных потребностей чле-

нов общества в сфере образования, здравоохранения, культуры,

социального обеспечения, охраны труда/семьи. Оно является <го-

 

(**1) Constitucao de Republica Democratica de Sao Tome. S. Tome, 1990.

(**2) См.: Нерсесянц В. С. История идей правовой государственности. М., 1993.

С. 7; Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 30-31.

 

-102-

 

сударством, делающим возможным индивидуальную и социальную

жизнь, и это по конституционной формуле социального правового

государства является его задачей> (*1).

 

В конституционном принципе социального государства выра-

жается объективная закономерность развития современного госу-

дарства - его вмешательство в социальные и экономические от-

ношения в целях обеспечения социальной справедливости (под-

держание на достойном уровне качества жизни членов общества,

обеспечение социальной защиты нетрудоспособных  граждан и

т.д.). Конкретное выражение этот принцип получает в статьях,

определяющих цели и задачи экономической, социальной и куль-

турной политики государства. Так, в ч. 1 гл. II конституции Ита-

лии говорится, что государство покровительствует материнству,

младенчеству, охраняет здоровье, гарантирует бесплатное лече-

ние для неимущих, устанавливает общие нормы по вопросам про-

свещения, учреждает государственные школы и т. д. Российская

Федерация согласно ст. 7 Конституции 1993 г. определяется как

<социальное государство, политика которого направлена на созда-

ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз-

витие человека>. И далее раскрывается конкретное содержание

этой политики: охрана труда и здоровья людей, установление га-

рантированного минимального размера оплаты труда, обеспече-

ние государственной поддержки семьи и т.д.

 

Социальное государство - антитеза закреплявшегося социа-

листическими конституциями патерналистского государства, ко-

торое упраздняло ответственность человека за собственную судь-

бу, ограничивало его активность и инициативу, пыталось прину-

дительно его осчастливить и совершенствовать. Напротив, оно,

как указывается в ст. 7 Конституции РФ, создает условия для

свободного развития человека. "Формула социального правового

государства содержит для конкретного законодателя императив-

ное требование, но не императивные способы и направления ре-

шения этих задач..." (*2).

 

Важнейшим универсальным конституционным принципом явля-

ется принцип народного (национального) суверенитета и народо-

властия, заключающийся в том, что государственная власть ис-

ходит от народа, принадлежит ему и осуществляется им как че-

рез своих представителей, так и непосредственно (выборы, рефе-

рендум, плебесцит, народная инициатива). Этот принцип закреп-

лен не только республиканскими, но и большинством современных

монархических конституций (Бельгия, Испания, Япония, Марокко,

Непал, Камбоджа и др.). Так, в преамбуле конституции Японии

говорится, что <народ облечен суверенной властью>, что <госу-

 

(**1)  Хессе К. Указ. работа. С. 111.

(**2) Там же. С. 113.

 

-103-

 

дарственная власть основывается на непоколебимом доверии наро-

да, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществля-

ются представителями народа>, что это <принцип, общий для все-

го человечества>.

 

Принцип народного (национального) суверенитета и народо-

властия в ряде стран поставлен под особую конституционную за-

щиту, что находит отражение в двоякого рода положениях основ-

ных законов. Во-первых, это положения о запрещении отдельным

лицам, части народа присваивать осуществление суверенитета

(конституции Болгарии, Франции и франкоязычных стран Афри-

ки) или власти (конституции России, Армении, Молдовы). Со-

гласно ст. 2 конституции Франции, <никакая часть народа, никакая

отдельная личность> не могут присвоить себе осуществление .на-

ционального суверенитета. В конституции Бенина (ст. 3) дается

более развернутый перечень: <Никакая часть народа, никакая об-

щина, никакая корпорация, никакая ассоциация или политичес-

кая партия, никакая профсоюзная организация, никакая лич-

ность> не могут присвоить себе осуществление национального су-

веренитета. В ч. 4 ст. 3 Конституции РФ говорится, что никто 'не

может присвоить власть в Российской Федерации и что захват

власти или присвоение властных полномочий преследуются по

федеральному закону. Во-вторых, это положения о праве народа

и гражданина на сопротивление незаконной власти, впервые сфор-

мулированные в Декларации независимости 1776 г. (*1).  Ныне это

право предусмотрено конституциями многих государств, особенно

тех, народам которых пришлось пройти испытание тоталитарны-

ми режимами. Так, в п. 4 ст. 20 Основного закона ФРГ преду-

смотрено право всех немцев оказывать сопротивление всякому,

кто попытается устранить конституционный строй, <если иные

средства не могут быть использованы>. О том, что это положение

направлено на защиту народного суверенитета и народовластия,

свидетельствует тот факт, что оно содержится в той же статье,

п. 2 которой гласит: <Вся государственная власть исходит от на-

рода и осуществляется им путем выборов и голосований и через

органы исполнительной, законодательной и судебной власти>.

Кроме того, речь идет о посягательстве на конституционный

строй (ему тождественно понятие <основы демократического

строя>), определяемый ФКС как такой <государственно-правовой

способ правления, который исключает любое насилие и произвол,

основывается на самоопределении народа по волеизъявлению

большинства, на свободе и равноправии> (*2).

 

(**1) См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

М., 1Э&3. С. 25.

(**2) Хессе К. Указ. работа. С. 72.

 

-104-

 

Право народа на сопротивление незаконной власти включено

во многие конституции африканских стран, что продиктовано пе-

чальным опытом первых десятилетий их независимого развития,

отмеченного многочисленными военными переворотами (консти-

туции Бенина, Буркина-Фасо, Ганы, Нигера, Того). Согласно

ст. 167 конституции Буркина-Фасо 1991 г. граждане имеют право

на гражданское неповиновение любой неконституционной власти.

особенно возникшей в результате государственного переворота

или путча (*1). Конституция Нигера 1992 г. предусматривает право

и обязанность народа оказывать сопротивление и гражданское

неповиновение любому репрессивному режиму, защищать демо-

кратический режим от государственного переворота (ст. 6) (*2). Сход-

ные положения содержат и некоторые конституции постсоциали-

стических государств (Венгрии, Чехии, Хорватии). Например, в

чешской Хартии основных прав и свобод гражданам предостав-

лено право оказывать сопротивление любому, кто пытается устра-

нить установленный ею демократический строй, <если деятель-

ность конституционных органов и эффективное использование за-

конных средств невозможны> (*3).

 

Вторую группу конституционных принципов составляют прин-

ципы, закрепляемые основными законами отдельных групп госу-

дарств или присущие определенной конституционной модели.

 

Для <социалистической> конституционной модели характерны

такие принципы, как руководящая роль в обществе и государстве

одной политической партии, господство общественной собственно-

сти, единство государственной власти, демократический центра-

лизм (Китай, Куба, КНДР, Вьетнам). Некоторые изменения, вне-

сенные в конституции Китая и Кубы в последние годы, а также

новая конституция Вьетнама не затрагивают, по существу, эти

основополагающие принципы. Так, в предисловии к тексту кон-

ституции Вьетнама указывается, что ее принятие представляет

собой важный шаг в строительстве правового государства. Одна-

ко, согласно ст. 4, Коммунистическая партия Вьетнама по-прежне-

му объявлена руководящей силой общества и государства, а сле-

довательно, ее идеология - <марксизм-ленинизм и идеи Хошими-

на> - является официальной. Статья 15 говорит о рыночной эко-

номике, но объявляет ее основой всенародную и коллективную

собственность. Национальное собрание является высшим органом

государственной власти и т.д.

 

Таким образом, основополагающие принципы социалистичес-

ких конституций противостоят универсальным конституционным

 

(**1) Constitution du Burkina Faco. Ouagadougou, 1991.

(**2) Afrique contemporaine. 1993. № 165.

(**3) Sbirka zakonu Ceske Republiky. Praha, 1993. С. 2.

 

-105-

 

принципам: правовому государству противостоит принцип тотали-

тарного государства, политическому плюрализму - однопартий-

ность, разделению властей - единство государственной власти и

демократический централизм.

 

Особые принципы присущи также конституциям развивающих-

ся стран. Таков, например, принцип национализма, который пря-

мо закрепляется в некоторых основных законах (ст. 6 конститу-

ции Бангладеш, преамбула конституции Индонезии) и определяет

содержание многих конституционных норм, регулирующих полити-

ческие, экономические, идеологические отношения. Стремлением

к обеспечению завоеванной независимости, упрочению государст-

венного суверенитета объясняется тот факт, что в преамбулах и

первых статьях основных законов подчеркивается суверенность

и независимость нового государства (например, согласно ст. 1

конституции Мозамбика, республика является независимым и су-

веренным государством). В области экономических отношений

принцип национализма находит отражение в конституционных по-

ложениях, .направленных на обеспечение суверенитета народа над

национальными ресурсами, на поощрение национального пред-

принимательства при определенных ограничениях иностранного

капитала. Так, в конституции Папуа-Новой Гвинеи указывается

на необходимость <строгого контроля за иностранными капитало-

вложениями, постоянного признания национального суверенитета,

который не может быть ограничен зависимостью от иностранной

помощи>.

 

Другим примером особого конституционного принципа может

служить принцип африканского единства, провозглашаемый кон-

ституциями государств Африки. Характерной является в этом от-

ношении ст. 117 конституции Мали, согласно которой республика

<может заключать с любым африканским государством соглаше-

ния об ассоциации или сообществе, включающие полный или час-

тичный отказ от суверенитета в целях реализации африканского

единства>.

 

Наконец, есть принципы, характерные лишь для отдельных

конституций и отражающие национальную специфику данной

страны. Например, конституция Пакистана провозглашает в ка-

честве важнейшего принципа политики государства <исламский

образ жизни>, согласно которому государство <предпринимает

меры, направленные на то, чтобы дать возможность мусульманам

Пакистана, индивидуально и коллективно, строить свою жизнь в

соответствии с основными принципами и концепциями ислама...>.

Этот принцип конкретизируется в положениях ч. IX, предусмат-

ривающих запрещение законодательства, противоречащего пред-

писаниям ислама, изложенными Коране и сунне, создание ряда

исламских органов и т.д. В конституциях Японии и Италии за-

 

-106-

 

крепляется такой важнейший принцип внешней политики государ-

ства, как отказ от войны (в ст. 9 конституции Японии сказано,

что японский народ <на вечные времена отказывается от войны

как суверенного права нации>).

 

Мы рассмотрели проблему содержания юридической конститу-

ции. Однако, как отмечалось, наряду с ней в каждом государстве

существует фактическая, реальная конституция, закрепляющая

реальный порядок организации и осуществления государственной

власти, реальные отношения, складывающиеся между государст-

вом, обществом и его членами. В этой связи важное значение

имеет вопрос ,о соотношении между юридической и фактической

конституциями. В принципе можно утверждать, что между этими

конституциями всегда существует определенное расхождение. Но

степень такого расхождения, как и причины, его обусловливаю-

щие, в отдельных странах весьма различны. В одних случаях речь

идет о несовпадении лишь некоторых конституционных норм с ре-

альными отношениями. Например, нормы, регламентирующие по-

рядок выборов президента США, не совпадают с реальной проце-

дурой, решающую роль в которой играют политические партии,

вообще 'не упоминаемые в конституции. В других случаях основ-

ное содержание юридической конституции не совпадает с реаль-

ными отношениями, превращая тем самым ее в фиктивную консти-

туцию. Такими были, например, социалистические конституции

и конституции многих развивающихся стран, наполненные соци-

альной демагогией и содержавшие нередко демократические по-

ложения о народовластии, правах и свободах граждан, которые

не имели ничего общего с действительностью.

 

Расхождение между юридической и фактическими конститу-

циями может быть обусловлено рядом факторов. Например, нема-

ловажную роль играет <возраст> основного закона - чем он

<старше>, тем вероятнее такое расхождение, ибо общественные

отношения, урегулированные в момент его принятия, с течением

времени существенно меняются, но не получают адекватного от-

ражения в 'нем по ряду причин (слишком сложна процедура вне-

сения поправок, устойчива традиция уважения <священного тек-

ста> и т.д.). Во многих странах в этих случаях юридическая

конституция дополняется как конституционными соглашения-

ми, так и решениями органов конституционного правосудия, то

есть практикой (например, США, Австралия). Как отмечает

Ф. Ардан, американская конституция, которой исполнилось

200 лет, не могла бы еще действовать при скрупулезном соблю-

дении воли <отцов-основателей> (*1).

 

(**1) Ardant Ph. Ор. cit. P. 71.

 

-107-

 

Важнейшее значение имеет тип политического режима - в

тоталитарных и авторитарных режимах конституция по определе-

нию является фиктивной, ибо используется лишь как демократи-

ческий фасад, призванный скрыть существо режима.

 

В развивающихся и постсоциалистических странах, где лишь

недавно приняты демократические конституции, немаловажной

причиной возможного (или уже имеющегося) несовпадения их с

реальными отношениями является господствующий здесь тип по-

литической культуры. Так, В. В. Бочаровым убедительно показано,

что в странах Африки <традиционная политическая культура су-

щественно деформирует процесс, предусмотренный политико-пра-

вовыми документами> (*1). Например, конституции учреждают новые

органы местного самоуправления, однако в действительности

власть на местах нередко осуществляется традиционными лиде-

рами, представление о которых <как форме реализации власти на

принципах традиционной политической культуры продолжает жить

у людей и сегодня> (*2).

 

Принимая во внимание эти и некоторые другие факторы, мож-

но сделать следующий вывод: сведение к минимуму расхождения

между юридической e фактической конституциями требует преж-

де всего обеспечения государственной властью эффективной реа-

лизации конституционных норм, а также своевременного приведе-

ния содержания юридической конституции в соответствие с изме-

нившимися общественными отношениями. Как свидетельствует

опыт ряда стран, важную роль в этом процессе, помимо пересмот-

ра конституции, играет деятельность органов конституционного

правосудия, связанная с ее толкованием.

 

 3. Свойства конституции

 

Сущность и содержание конституции проявляются в совокуп-

ности свойств (юридических, политических, идеологических), ха-

рактеризующих ее качественное своеобразие как одного из эле-

ментов политической системы современного общества. Свойства

эти присущи любой конституции, но в каждой из них те или иные

обладают определенной интенсивностью, то есть выражены в боль-

шей или меньшей степени (например, в социалистических кон-

ституциях преобладали политические и идеологические свойства

в ущерб юридическим). Опыт мирового конституционного процес-

са свидетельствует, что свойства конституции в отдельные перио-

ды и в отдельных странах существенно изменялись, как менялось

и соотношение между ними.

 

-108-

 

Конституция - это прежде всего юридический документ, и по-

тому ее главными свойствами являются юридические. Они рас-

крывают правовую природу конституций и определяют ее место в

правовой системе страны. Конституция, образно говоря, это закон

законов. Следует подчеркнуть, что понятия <конституция> и <ос-

новной закон> тождественны. В некоторых странах соответствую-

щий правовой акт официально именуется основным законом

(Основной закон ФРГ 1949 г.  (*1).  Основной закон Республики Гви-

нея 1990 г., Основной закон Монголии 1992 г.). Все советские

конституции одновременно назывались и Основным законом. Вви-

ду явной тавтологии термин <основной закон> не используется в

названии Конституции РФ 1993 г.

 

Определение конституции как основного закона дается консти-

туциями ряда стран (Алжир, Бенин, Намибия, КНР). Конститу-

ция как основной закон отличается от иных законов по своему

содержанию, порядку принятия и изменения, месту, занимаемому

в правовой системе. Она закрепляет лишь главные, основные

группы общественных отношений, связанных с организацией, осу-

ществлением государственной власти и правовым статусом лично-

сти, содержит наиболее важные правовые нормы, обладающие

более высоким уровнем обобщенности правового регулирования,

чем нормы других законов. Этому не противоречит уже отмечав-

шийся факт, что в некоторых конституциях имеются нормы, регу-

лирующие отношения, которые по своему содержанию не являют-

ся конституционными.

 

Конституция как основной закон - главный источник нацио-

нального права, ядро всей правовой системы, юридическая база

текущего законодательства, 0на воздействует многообразными

способами на развитие правовой системы, устанавливает в пер-

вую очередь правотворческую компетенцию государственных орга-

нов, процедуру  осуществления  ими  нормотворческой  дея-

тельности. Прежде всего в конституции определены главные цели

и объекты правового регулирования. Это выражается в том, что

конституция предусматривает сферы общественных отношений,

подлежащие правовому регулированию, указывая при этом те

конкретные законы, которые должны быть приняты. Например, в

Конституции РФ указаны десятки федеральных и обычных кон-

ституционных законов, которые должны регулировать те или иные

права и свободы, порядок формирования отдельных государствен-

ных органов, их организацию (ст. 39 - условия и порядок поль-

 

(**1) В ФРГ принятие термина <основной закон> должно было отразить особен-

ности конституирования государства и временный характер акта. В ст. 146 го-

ворилось, что Основной закон прекращает свое действие в день, когда вступит

в силу конституция, принятая свободным волеизъявлением народа. Но в совре-

менных условиях, как отмечают немецкие юристы, <нет никаких препятствий по-

нимать Основной закон как <конституцию>//Хессс К. Указ. работа. С. 58.

 

-109-

 

зования землей определяются на основе федерального закона;

ст. 81 - порядок выборов Президента РФ определяется феде-

ральным законом и т.д.).

 

Конституционная доктрина и судебная практика в ряде стран

рассматривают такие нормы как обязывающие законодателя при-

нять соответствующие законы. Невыполнение законодателем этой

обязанности (нарушение им конституции путем бездействия) мо-

жет быть обжаловано в орган конституционного правосудия в по-

рядке процедуры конституционной жалобы (Австрия, Венгрия,

Германия, Швейцария).

 

Кроме того, конституция устанавливает официально признан-

ную классификацию нормативных актов и их соподчиненность.

 

В связи с определением конституции как главного источника

права следует отметить особенность конституций ряда мусульман-

ских стран, заключающуюся в признании мусульманского права

или его принципов основным источником законодательства (Бах-

рейн, ОАЭ, Иран, Пакистан, Сирия, Египет). Однако <речь в дан-

ном случае идет не о признании мусульманско-правовой доктри-

ны в качестве формального источника, а об ориентации законода-

теля на закрепление ее выводов в позитивном праве" (*1).

 

Важнейшее юридическое свойство конституции как основного

закона - ее верховенство, означающее приоритетное положение

в системе источников права, которое обеспечивается особым по-

рядком принятия и изменения конституции и придания ей высшей

юридической силы. Все правовые акты должны соответствовать

конституции и в случае противоречия ей являются недействитель-

ными. В этом свойстве конституции находит отражение один из

признаков правового государства - верховенство права и прежде

всего конституции.

 

В значительной группе стран <зрелой демократии> в консти-

туции прямо не говорятся ни о ее верховенстве, ни о высшей юри-

дической силе. Это свойство как бы само собой подразумевается,

присуще ей по определению как институту правового государства.

Умалчивали об этом свойстве и конституции стран с тоталитарным

или авторитарным режимами, но по совершенно и'ной причине.

Здесь высшим законом была не конституция, а устав или про-

грамма единственной правящей партии, что иногда признавалось

и официально. Так, согласно ст. 6 конституции Алжира 1976 г.,

Национальная хартия (программный документ правящей пар-

тии Фронт национального освобождения) являлась <основным

источником политики нации и законов>. Национальная хартия -

программный документ правительства Нигера, одобренный на ре-

ферендуме и промульгированный как закон, объявлялась <первым

источником законов и регламентарных актов, предназначенных

 

(**1) Сюкияйнен Л. Р. Указ. работа. С. 78.

-110-

 

регулировать деятельность всех государственных институтов>'.

Не случайно поэтому во многих странах, совершающих пере-

ход к демократии и ставящих своей щелью создание правового го-

сударства, конституция прямо определена как высший закон го-

сударства, обладающий высшей юридической силой (Бенин,

Болгария, Армения, Молдова, Казахстан, Португалия, Сейшель-

ские Острова, Намибия, Российская Федерация). Конституция РФ

1993 г., как гласит ст. 15, имеет высшую юридическую силу. За-

коны и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера-

ции, не должны противоречить конституции. В федеративном го-

сударстве федеральная конституция обладает верховенством над

конституциями субъектов федерации.

 

Верховенство конституции проявляется по отношению не толь-

ко к будущему, но и прошлому законодательству, принятому до

вступления ее в силу. Каждая новая конституция содержит ста-

тьи, регламентирующие вопрос об этом законодательстве. Обычно

это положение о том, что все ранее действовавшее законодатель-

ство сохраняет свое действие в части, не противоречащей консти-

туции. Например, в п. 2 разд. II Конституции РФ 1993 г. говорит-

ся, что законы и другие правовые акты, действовавшие на тер-

ритории Российской Федерации, применяются в части, не проти-

воречащей Конституции. Иногда в конституции прямо перечис-

ляются законы, которые отменяются ею (Испания, Югославия)

или, напротив, сохраняют свое действие (Греция).

 

В теоретическом и практическом плане интерес представляет

вопрос о том, кто определяет, какие правовые акты продолжают

действовать. Обычно это суды, в том числе и конституционные (*2).

Но в некоторых странах эта задача возлагается на парламент.

Так, согласно ст. 3 разд. VII конституции Молдовы постоянные

комиссии парламента и правительство в течение одного года рас-

сматривают законодательство на предмет соответствия конститу-

ции и представляют парламенту надлежащие предложения.

 

Конституция, как правило, обладает верховенством по отно-

шению к международным договорам, заключаемым государством,

что прямо предусматривается основными законами. Так, согласно

ст. 54 конституции Франции разрешение на ратификацию или

одобрение международного обязательства, содержащего положе-

ние, противоречащее конституции, может быть дано только после

пересмотра последней. Однако в связи с интеграционными про-

цессами, происходящими ныне во многих регионах, наметился но-

вый подход к проблеме соотношения национальных конституций,

 

(**1)  Charte nationale Nvamev, 1987. P. 75.

 

(**2) Подробнее см.: Tremeau J. La caducite des lois incompatibles avec la con-

stitution//Annuaire international... P. 170.

 

-111-

 

международных договоров и актов наднациональных организаций.

Особый интерес в этом отношении представляет опыт стран-

членов Европейского союза. Речь идет о решении проблемы соот-

ношения их конституций и коммунитарного трава. В теоретичес-

ком плале вопрос этот остается дискуссионным, по-разному реша-

ется он и судебной практикой. Тем не менее все более отчетливой

становится тенденция к признанию верховенства коммунитарного

(или европейского) права над национальными конституциями.

<Сегодня общепризнано, - пишут, например, судьи Конституци-

онного суда Испании, - что коммунитарное право в случае кон-

фликта между ним и внутренним правом, включая конституцион-

ные нормы, имеет верховенство> (*1). Следовательно, традиционно

присущее конституции верховенство по отношению к источникам не

только внутреннего, но и международного права, серьезно ослаб-

ляется. <Авторитет писанной конституции как высшего источника

права в национальном государстве, - отмечает хорватский юрист

С. Родин, анализируя практику Суда Европейского союза, - ос-

лаблен верховенством европейского права. Одним из последствий

этого является то, что национальные конституции могут уступать

и дать преимущество применению норм европейского права> (*2).

Верховенство европейского права над национальными конститу-

циями признанно как Судом Европейского союза, так и конститу-

ционными судами ряда стран (Германии, Италии, Испания).

Впрочем, в области прав человека таким верховенством облада-

ет и Европейская конвенция 1950 г.: в случае несоответствия на-

ционального закона положениям этой конвенции (даже если он

соответствует положениям национальной конституции) Европей-

ский суд по правам человека, как свидетельствует <практика, при-

знает его недействительным, и такое решение обязательно для

государства, подписавшего Конвенцию.

 

В этой связи возникает вопрос о положениях, содержащихся

в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым международные

договоры являются составной частью правовой системы Россий-

ской Федерации и обладают приоритетом над внутренним зако-

нодательством. Российские юристы, толкуя эти положения, счита-

ют, что <договоры обладают приоритетом только в отношении за-

конов и не могут превалировать над положениями Конституции> (*3).

 

Одним из юридических свойств конституции как основного за-

кона является ее стабильность - важнейшее условие режима за-

конности, устойчивости всей правовой системы и организации госу-

дарственной власти, определенности отношений между личностью

и государством. Стабильность конституции зависит от многих

 

(**1) Annuaire international... P. 116-117.

(**2) Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu. Zagreb, 1992. Br. 5-6. S. 799.

(**3) Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 118.

 

-112-

 

объективных и субъективных факторов (например, от состояния

наиболее важных общественных отношений, составляющих пред-

мет конституционного регулирования, от отношения к ней обще-

ства и государственной власти, от уровня политической и право-

вой культуры и т.д.). Так, нестабильность основного закона, столь

характерная для большинства освободившихся стран до начала

90-х годов, бесспорно .обусловливалась нестабильностью регули-

руемых им общественных отношений. Это верно также и для кон-

ституционного развития ряда постсоциалистических государств,

особенно на начальном этапе их перехода к гражданскому обще-

ству (Венгрия, Польша, Казахстан, Россия).

 

Вместе с тем есть ряд правовых факторов, заложенных в са-

мой конституции, от которых во многом зависит ее стабильность.

Речь идет не только об особом, усложненном порядке изменения

конституции. Немаловажное значение имеет правовое содержание

основного закона. Несомненно, например, что чем больше в нем

конкретных, детализированных норм, которым место в обычном

законодательстве, тем чаще возникает необходимость внесения

поправок в основной закон (ярким примером в этом отношении

была Конституция СССР 1936 г., в которой, как отмечалось, со-

держался перечень министерств и ведомств).

 

Рассмотренные юридические свойства конституции, отличаю-

щие ее от иных видов закона, имеют общий характер. Наряду с

ними имеется ряд юридических свойств более частного характера,

не менее важных. Прежде всего это различная значимость самих

конституционных норм. Традиционно в доктрине конституционно-

го права такое различие сводилось к проблеме юридической при-

роды преамбулы конституции (*1). В науке и судебной практике за-

рубежных стран существует два диаметрально противополож-

ных подхода к этой проблеме. В одних странах преамбула не

признается органической частью конституции, основному тексту

которой она противопоставляется как не имеющая юридического

значения. <Для законодателя преамбула конституции имеет толь-

ко моральную силу> (*2). Нормативный и правовой характер преам-

булы отрицается на том основании, что в отличие от регулирую-

щих норм ее положения не могут применяться судами или исполь-

зоваться в других видах правоприменительной деятельности.

<Преамбула сама по себе не является документом, обязательным

для судов> (*3). Однако во все большем числе стран начинает преоб-

ладать иной подход - положения преамбулы рассматриваются

как имеющие ту же юридическую силу, что и иные конституцион-

 

(**1) Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы//Поли-

тическис исследования. 1993. № 3. С. 157.

(**2) Прело М. Указ. работа. С. 350.

(**3) Басу Д. Указ. работа. С. 58.

 

-113-

 

ные положения. В этом отношении характерна позиция, занятая

Конституционным советом Франции по вопросу о природе преам-

булы конституции 1958 г., который длительное время оставался

дискуссионным. В преамбуле говорится, что французский народ

торжественно провозглашает свою приверженность правам чело-

века и принципам национального суверенитета, как они опреде-

лены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной пре-

амбулой конституции 1946 г. Если учесть, что в этих двух доку-

ментах речь идет о гражданских, политических и социально-эко-

номических правах, то ясно, какое огромное практическое значе-

ние имеет определение их юридической природы. Решение Кон-

ституционного совета 1971 г. положило конец доктринальным

спорам: оно интегрировало положения преамбулы конституции

1946 г. в <конституционный блок> и обязало законодателя V Рес-

публики уважать их как конституционные принципы (*1). Во избе-

жание каких-либо сомнений в некоторые конституции включено

положение о том, что преамбула является составной частью кон-

ституции (конституция Буркина-Фасо, 1991 г., конституция Того

1992 г.). В российской конституционной доктрине никогда не про-

водилось различия между преамбулой и другими частями консти-

туции, которая рассматривалась как единый по своей юридичес-

кой природе документ. В соответствии со ст. 15 Конституция РФ

имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяет-

ся на всей территории Российской Федерации.

 

Изменение содержания новейших конституций, включение в

них значительного числа программных положений (нормы-прин-

ципы, нормы-цели) нашло отражение в установлении иерархии

конституционных норм. Это юридическое свойство присуще глав-

ным образом конституциям, принятым после второй мировой вой-

ны как в странах Запада (Испания, Италия, Португалия, Фран-

ция и др.), так и в развивающихся странах (Алжир, Индия, Па-

кистан, Намибия и др.). Присуще оно и конституциям некоторых

постсоциалистических стран, в том числе Конституции РФ 1993 г.

 

Вопрос об иерархии конституционных норм остается дискусси-

онным в зарубежной конституционной доктрине, неодинаково ре-

шается он и судебной практикой отдельных стран. Прежде всего

возникает вопрос об основе такой иерархии, то есть критерии

классификации конституционных норм. В конституционной докт-

рине обычно указываются два критерия: юридическая обязатель-

ность конституционной нормы, возможность и процедура ее изме-

нения. В соответствии с этим различают материальную и фор-

мальную иерархию конституционных норм. Первую образуют два

вида норм. различающихся по своей юридической значимости.

 

(**1) Favoreu L" Philip L. Op. cit. P. 250-251.

 

-114-

 

Все конституционные нормы являются правовыми, ибо включены в

текст конституции, составляют часть ее правового содержания.

Вместе с тем многие современные конституции не всем нормам

придают одинаковое юридическое значение. Одни из них создают

субъективные права и обязанности граждан, государственных ор-

ганов, которые могут быть принудительно осуществлены незащи-

щены в судебном порядке (например, нормы, определяющие граж-

данские и политические права 'и свободы человека, порядок об-

разования и деятельности государственных органов и т.п.). Дру-

гие являются по своему содержанию нормами-принципами, нор-

мами-целями, которые определяют главным образом основные

направления политики государства в различных сферах жизни

общества и не носят юридически обязательного характера (нор-

мы, устанавливающие <руководящие принципы политики государ-

ства>).

 

Говоря, о соответствующих нормах конституции Индии, индий-

ский юрист К. Маркандан подчеркивает, что они <имеют правовой

характер, ибо являются частью конституции, но не являются обя-

зательными в юридическом смысле, ибо государство не несет за

них ответственность перед судами. Оно несет лишь политическую

и моральную ответственность> (*1). Д. Басу также отмечает, что

<с точки зрения гражданина, различие между основными права-

ми и руководящими принципами состоит в том, что первые мож-

но защищать в судебном порядке, вторые же судебной защитой

не пользуются> (*2). Такое различие проводится и самими конститу-

циями. Например, согласно ст. 29 конституции Шри-Ланки, поло-

жения гл. VI <Руководящие принципы политики государства и ос-

новные обязанности> не предоставляют <законных прав и обяза-

тельств и не осуществляются в судебном порядке>. В то же время

<парламент, президент и кабинет министров руководствуются эти-

ми принципами при принятии законов и управлении Шри-Лан-

кой>. Аналогичная классификация конституционных норм преду-

сматривается конституциями Испании и Португалии. Так, в гл. 2

испанской конституции, посвященной правам и свободам, имеется

две секции: 1) об основных правах и свободах: 2) о правах и обя-

занностях граждан. Нормы первой секции значительно отличают-

ся по своей юридической значимости от норм, включенных во вто-

рую. Основные права и свободы подлежат судебной защите путем

применения особой процедуры <ампаро>, в то время как права,

предусмотренные нормами второй секции, такой защитой не поль-

зуются. Это относится и к нормам, определяющим основные прин-

ципы социальной и экономической политики (гл. 3): <Господствую-

 

(**1) Markandan К. Directive Principles in Indian Constitution. Bornbey, 1966.

P. 143.

(**2) Басу Д. Указ. работа. С. 242.

 

-115-

 

щая доктрина и практика признают их юридическими <нормами,

а не простыми риторическими или программными декларациями.

Но они не создают субъективных прав в точном смысле этого сло-

ва, которые гражданин может отстаивать перед публичными вла-

стями> (*1).

 

Таким образом, в ряде конституций, как мы видим, одни нор-

мы по своей юридической значимости стоят выше других. Как

свидетельствует практика, вопрос о юридической значимости двух

рассмотренных видов конституционных норм, об их соотношении

может стать предметом политической борьбы между различными

ветвями власти. В этом отношении показателен пример Индии,

где вопрос о соотношении норм ч. Ill конституции (<Основные

права>) и ч. IV (<Руководящие принципы политики государст-

ва>) приобрел особую остроту в связи с принятием парламентом

ряда законов, направленных на осуществление некоторых соци-

ально-экономических принципов (*2).

 

Конституция РФ 1993 г, не проводит различия конституцион-

ных норм по их юридической значимости - все нормы являются

юридически обязательными, то есть подлежат обязательному при-

менению и одинаковой правовой защите. Вместе с тем можно го-

ворить об определенной материальной иерархии конституционных

'норм, что следует из положения ч. 2 ст. 16. Нормы гл. 1, закреп-

ляющие основы конституционного строя, имеют более высокий

ранг, чем иные нормы, ибо <никакие другие положения настоя-

щей Конституции не могут противоречить основам конституцион-

ного строя>. Практически это означает, что любая поправка к

гл. 3-8 не может содержать положение, противоречащее нормам

гл. 1.

 

Формальная иерархия конституционных норм основана на ус-

танавливаемых многими конституциями различиях в порядке из-

менения отдельных статей. В соответствии с этим высший ранг

имеют нормы, которые вообще не могут быть изменены. Как от-

мечал бывший председатель ФКС ФРГ Р. Херцог, <не обязатель-

но выводить верховенство нормы и:з ее неприкосновенности. Но

запрещая изменять такие нормы, законодатель тем самым придал

им особую важность, что повышает их ранг" (*3). Таковы, например,

нормы, устанавливающие основные принципы конституционного

строя, права и свободы человека и гражданина Российской Фе-

дерации (гл. 1 и 2 Конституции РФ 1993 г.).

 

(**1) Annuaire international... Р. 124.

(**2) См.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука. Ис-

точники. С. 192.

(**3) Annuaire international... Р. 20.

 

-116-

 

Следующее место в этой иерархии занимают конституционные

нормы, которые изменяются в более усложненном порядке, чем

другие (например, нормы, содержащиеся в ст.ст. 15-29 консти-

туции Испании, закрепляющие основные права и свободы, нор-

мы, содержащиеся в ст.ст. 5 и 57 конституции Болгария, касаю-

щиеся ее прямого действия, международных договоров, ограни-

чения прав граждан). Это нормы высшего ранга в тех конститу-

циях, которые не предусматривают неприкасаемых норм. Так,

говоря о принципах федеральной конституции Австрии, С. Морс-

шер указывают, что это <юридические нормы, занимающие высшее

место в иерархии, если учесть трудности, связанные с их измене-

нием> (*1).

 

Далее идут конституционные нормы, содержащиеся в статьях,

изменяемых в общем порядке, предусмотренном для пересмотра

конституции. И наконец, в некоторых конституциях есть статьи,

которые могут быть изменены не конституционным, а простым

законом (Индия, Малайзия). Например, ст.ст. 1-3 конституции

Индии касаются порядка изменения названия, границ, слия-

ния, разделения существующих штатов и приема в Союз новых

штатов. Аналогичная статья имеется и в Конституции РФ

1993 г., определяющая состав Российской Федерации, которая

может быть изменена не законом о конституционной поправке, а

федеральным конституционным законом (ст. 65).

 

Иерархия конституционных норм проявляется в особенностях

их применения. Все конституционные нормы подлежат примене-

нию, вопрос заключается лишь в том. в каком порядке они при-

меняются: непосредственно, то есть имеют прямое действие, или

опосредованно, то есть для их осуществления обязательно требу-

ется принятие соответствующих, конкретизирующих их правовых

актов. Особенно важное значение имеет вопрос о действии кон-

ституционных норм, определяющих правовой статус личности. В

зависимости от того, как он решается на практике, можно выде-

лить две разновидности конституций. К первой относятся консти-

туции, большинство норм которых не могут быть применены не-

посредственно, например, социалистические конституции, пред-

ставлявшие собой не столько юридический, сколько политический

и идеологический документ. Реализация провозглашаемых ими

основных прав и свобод возможна была только при наличии со-

ответствующего законодательства. Пример тому - упоминавшая-

ся ст. 58 Конституции СССР 1977 г., которая предусматривала

судебный порядок обжалования незаконных действий должност-

ных лиц, ущемляющих права граждан. В течение 10 лет эта нор-

ма не действовала, ибо не был принят соответствующий закон о

порядке такого обжалования.

 

(**1) Annuaire international... Р. 30.

 

-117-

 

Ко второй разновидности относятся конституции, большинство

или все нормы которых применяются непосредственно (что, одна-

ко, не исключает необходимости создания правового механизма

их реализации). Такие конституции действуют в странах, где со-

здано правовое государство ил'и ставится цель его создания. Вме-

сте с тем и между ними существуют определенные различия.

В одних странах конституция провозглашается непосредственно

действующей (например, Армения, Болгария, Италия, Россия).

Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет прямое действие

(о применении судами этого положения см. постановление Плену-

ма Верховного суда РФ от 31 октября 1995 г. (*1)).

 

Характерна эволюция теории и практики конституционализма

в Испании, обусловленная переходом страны от тоталитарного к

демократическому режиму. <Ранее господствовало доктрина, со-

гласно которой конституция не имеет прямого действия: ни граж-

данин, ни суды не были непосредственно связаны ее положениями

при отсутствии опосредующего их законодательства>. Хотя в кон-

ституции 1978 г. ничего не говорится о действии ее норм. Консти-

туционный суд, исходя из ст. 9 (граждане и государственная

власть подчинены нормам конституций), признал, что <конститу-

ция не каталог принципов, лишенных обязательной силы и прямо-

го применения, а самоисполняющийся акт> (*2).

 

В ряде конституций некоторые нормы не являются непосредст-

венно действующими. Это характерная черта тех конституций, ко-

торые устанавливают рассмотренную нами материальную иерар-

хию .норм, основанную на их юридической значимости. К ним отно-

сятся нормы, касающиеся принципов политики государства, в том

числе и в области прав и свобод, в ряде случаев - нормы, закреп-

ляющие основные конституционные принципы. Например, консти-

туция Португалии 1976 г. предусматривает две категории прав,

регулируемых нормами, одни из которых применяются непосред-

ственно, а другие, как правило, при наличии законодательства, их

конкретизирующего (экономические, социальные, и культурные

'права - ст. 18). В ст. 20 Основного закона ФРГ закреплены

принципы конституционного строя, которые <сами по себе не яв-

ляются непосредственно действующими и могут такими стать

только при посредстве многочисленных конкретных предписа-

ний> (*3). Впрочем, здесь, скорее, речь идет о самих принципах, а не

о нормах, которые, как свидетельствует практика ФКС, имеют

прямое действие.

 

Говоря о действии конституционных норм, следует иметь в ви-

ду, что одна и та же норма может в одних случаях действовать

 

(**1) Российская газета. 1995. 28 декабря.

(**2) Annuaire international... P. 101-102.

(**3) Ibid. P. 20.

 

-118-

 

непосредственно, а в других ее реализация возможна только при

наличии конкретизирующего ее закона. Например, ч. 1 ст. 48 Кон-

ституции РФ предусматривает, что каждому гарантируется право

на получение квалифицированной юридической помощи. В случа-

ях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается

бесплатно. Таким образом, по общему правилу  данная норма

действует непосредственно, но в ряде случаев ее применение тре-

бует принятия конкретизирующего закона, который бы преду-

сматривал, при каких обстоятельствах юридическая помощь пре-

доставляется бесплатно.

 

Некоторые конституционные нормы действуют непосредствен-

но в отношении одних субъектов и опосредованно - по отноше-

нию к другим. Примером могут служить нормы-принципы. Так,

в ст. 37 конституции Индии указывается, что принципы, содержа-

щиеся в нормах ч. IV, <имеют основополагающее значение, и го-

сударство обязано исходить из этих принципов при издании зако-

нов>. В то же время по отношению к гражданам эти нормы дей-

ствуют только опосредованно. Это четко выражено в ч. Зет. 53

конституции Испании: <Признание, уважение и защита принци-

пов, перечисленных в главе третьей (<Об основных принципах со-

циальной и экономической политики>), возлагаются на текущее

законодательство, судебную практику и деятельность государст-

венных властей. Последние могут ссылаться только на решения

судебной власти, вынесенные в соответствии с законами, которые

их развивают>.

 

Конституция - важный политический документ. Она выражает

политический и социальный компромисс между различными си-

лами, достигаемый в процессе политической борьбы. В этом смыс-

ле она является итоговым документом, закрепляющим итоги этой

борьбы и вместе с тем отражающим достигнутую ступень разви-

тия общественных отношений, которые служат 'предметом ее

регулирования. Конституция определяет участников политическо-

го процесса и рамки, в которых протекает этот процесс. <Как и

любая современная конституция, основной закон устанавливает

принципы и предусматривает реальный режим политического про-

цесса. С одной стороны, он содержит ос.новные политические ори-

ентиры, которых придерживается страна, с другой - детально

определяет компетенцию и полномочия различных институтов си-

стемы> (*1).

 

Мы уже отмечали, что многие современные исследователи на

Западе проводят различие между политической и социальной кон-

ституцией. Под политической конституцией понимается прежде

всего та часть ее содержания, которая относится к организации

и формам осуществления государственной власти. Это главная

 

(**1) Constitution in Democratic Politics. P. 23l.

 

-119-

 

часть, ядро любой конституции, что, кстати, находит отражение

даже в официальном названии некоторых основных законов (По-

литическая конституция Мексики 1917 г., Политическая конститу-

ция Никарагуа 1987 г., Политическая конституция Колумбии

1991 г.).

 

Помимо указанных черт, присущих любой конституции как

политическому документу, для многих современных конституций

характерно такое свойство, как программность. Оно находит от-

ражение в нормах-принципах, нормах-целях, которые устанавли-

вают основные направления, перспективы .и дели развития обще-

ства и государства, определяют содержание деятельности го-

сударственных органов, в том числе и законодательных, то есть

являются базой текущего законодательства.

 

Говоря о современных конституциях, многие исследователи от-

мечают, что с политической точки зрения они представляют собой

<политический манифест, план действий, выраженный в юриди-

ческих терминах> (*1). Но программность как политическое свойство

конституции должна иметь -свои пределы. При чрезмерном насы-

щении конституции программными положениями она теряет юри-

дические свойства, прекращаясь преимущественно в политический

документ, юридическое значение которого ничтожно. Именно та-

кими были конституции социалистических и многих развиваю-

щихся стран, особенно стран социалистической ориентации.

Это были программы политических, экономических и социальных

преобразований общества, основанные на идеологических мифах,

не имевшие ничего общего с действительностью. При этом следу-

ет подчеркнуть, что конституционные программные положения ис-

ходили из программ единственных правящих партий. В конститу-

циях ряда развивающихся стран имелись прямые ссылки на пар-

тийные программы (например, в конституции Заира 1967 г. - на

Манифест Н'Селе - программу Народного движения революции,

в конституции Алжира 1976 г. - на Национальную хартию Фрон-

та национального освобождения). Алжирский юрист А. Махид

характеризовал, например, конституцию 1976 г. как <юридический

перевод политических, экономических, социальных и идеологичес-

ких положений Национальной хартии> (*2). Это присуще и некото-

рым ныне действующим социалистическим конституциям, на-

пример, конституции Вьетнама, в преамбуле которой говорится

о <платформе национального строительства на период перехода к

социализму>.

 

Новые конституции, принятые на рубеже 80-90-х годов в

странах, находящихся в процессе перехода от тоталитаризма и

 

(**1) The Blackwell Encyclopaedia of Political .Institutions. Ed. by V Bogdanor.

Norwich. 1987. P. 142.

(**2) Revolution africaine. Alger. 1989. № 243. P. 59.

 

-120-

 

авторитаризма к демократии (в том числе в Российской Федера-

ции), освобождены от чрезмерной программности. Здесь, как и в

других странах, конституция-программа, конституция-политичес-

кий манифест заменена конституцией, которая является прежде

всего и главным образом юридическим документом.

 

Любая конституция является идеологическим документом, ибо

отражает определенную систему взглядов и идей. <Идеологии, -

отмечает норвежский юрист Т. Опсал, - лежат в основе многих,

если не вообще всех политических систем и конституций> (*1). Идео-

логические установки пронизывают все содержание конституции,

все ее части, идет ли речь о роли государства, его отношениях с

обществом и индивидами, правах и свободах человека, организа-

ции государственной власти. В этом смысле любая конституция-

мировоззренческий документ, оказывающий большое влияние на

духовную жиз,нь общества, способствующий распространению и

утверждению определенных политических 'и правовых идей, пред-

ставлений, ценностей. Но это идеологическое свойство, как свиде-

тельствует мировой опыт, по-разному проявлялось в отдельных

конституциях и на различных этапах конституционного развития.

В отечествен.ной и зарубежной литературе отмечалось, например,

различие в этом отношении между западными конституциями

<первой и второй волны> (*2). Для конституций, принятых после вто-

рой мировой войны, характерно усиление идеологизации, что

находит проявление в ряде открыто идеологических статей, от-

сутствовавших, как правило, в конституциях <первой волны>. Та-

кая идеологизация обусловлена изменением социального содер-

жания конституции.

 

Эти конституции, <описывая не только управление, но и обще-

ство... стремятся формулировать некоторые принципы, цели и

ценности, относящиеся к обществу> (*3). Но такая идеологизация вы-

глядит весьма умеренной по сравнению с той, которая была при-

суща конституциям социалистических и развивающихся стран.

Последние представляли (а некоторые и поныне представляют)

идеологический документ пропагандистского характера. Такая

чрезмерная идеологизация проявляется прежде всего в том, что

конституции прямо закрепляют в качестве государственной (офи-

циальной) идеологии определенную политическую доктрину.

В однопартийных государствах ~ это доктрина правящей пар-

тии. Так, в социалистических странах это было марксистско-

ленинское учение. Например, в ст. 6 Конституции СССР 1977 г.

 

(**1) The Role of the Constitution in Changing Society. Oslo, 1991. P. 24.

(**2) Ci.: Современное государственное право буржуазных государств. Т. 2.

Основные институты. С. 8-9; Les constitutionalism aiijourd'hui. Dir.jar J.Seurin,

J. Martes. P., 1984. P. 40.

(**3) The Role of the Constitution... P. 8.

 

-121-

 

провозглашалось, что КПСС как руководящая и направляющая

сила советского общества вооружена марксистско-ленинским уче-

нием. Это учение и соответственно идеи Мао Цзедуна, Хошими-

на и Чучхе являются официальной идеологией согласно ныне дей-

ствующим конституциям КНР, Вьетнама и КНДР (в последней

в 1992 г. снято упоминание о марксизме-ленинизме и оставлена

только идеология чучхе, т.е. опоры на собственные силы). В раз-

вивающихся странах конституции закрепляли различные доктри-

ны: научный социализм в странах социалистической ориента-

ции, мобутизм (конституция Заира 1967 г.), философия гуманиз-

ма и демократического участия (конституция Замбии 1973 г.),

панча сила (конституция Индонезии 1945 г.) и т.д. Кроме того,

идеологизированы были многие конституционные положения, от-

носящиеся к определению природы государства (социалистичес-

кое, народно-демократическое и т. п.), его целей и задач (построе-

ние социалистического или коммунистического общества), эконо-

мической системы, принципам внешней политики и др.

 

Новые конституции постсоциалистических и развивающихся

стран, принятые на рубеже 80-90-х годов, освобождены от такой

идеологической нагрузки. Прежде всего они закрепляют принцип

идеологического плюрализма, запрещая признание какой-либо

идеологии в качестве официальной. <Ни одна... идеология не мо-

жет быть объявлена или утверждена как государственная>, -

говорится в ст. 11 конституции Болгарии. Аналогичные положе-

ния содержит ст. 13 Конституции РФ 1993 г.: <В Российской

Федерации признается идеологическое многообразие... Никакая

идеология не может устанавливаться в качестве государственной

или обязательной>.

 

Деидеологизированы и сами тексты конституций, из их со-

держания исключены открыто идеологизированные определения

и понятия (<социалистическое государство>, <социалистическая

демократия>, <социалистическая собственность> и т. п.). Доста-

точно сравнить в этом отношении Конституцию РСФСР 1978 г. и

Конституцию РФ 1993 г. Однако все это не означает, что новые

конституции полностью утратили идеологические свойства. Как и

другие современные конституции, они исходят из определенных

политических и правовых концепций, формулируют принципы, на

которых основаны общество и государство. Но в данном случае

речь идет не об идеологии какого-либо класса, какой-либо партии,

а о системе общепризнанных на современном этапе развития обще-

ства ценностей (таких, например, как демократия, свобода лично-

сти, правовое и социальное государство). В этой связи представля-

ется справедливым соображение, приведенное в докладе комитета

по разработке конституции Нигерии. Обосновывая необходимость

 

-122-

 

отразить в ней ценности и цели общества, авторы доклада вместе

с тем подчеркивают: <Важно, однако, чтобы декларируемые цен-

ности и цели были действительно фундаментальными, стали до-

стоянием общества, а не являлись частными целями группы или

социальной и экономической политики правящей партии> (*1).

 

Следует отметить особенности ценностной ориентации основ-

ных законов некоторых развивающихся стран. В одних из них

сохраняется приверженность социалистическим идеалам, напри-

мер, в конституциях Индии и Шри-Ланки, которые говорят о ре-

шимости утвердить <социалистическое демократическое государ-

ство>. В других провозглашается приверженность исламским цен-

ностям (Пакистан, Мавритания). Так, в преамбуле конституции

Пакистана 1973 г. сказано о стремлении народа установить

строй, при котором <принципы демократии, свободы, равенства,

терпимости, социальной справедливости, провозглашенные исла-

мом, будут полностью соблюдаться, и мусульманам будет дана

возможность строить свою жизнь... в соответствии с учением и

требованиями ислама, изложенными в Коране и сунне>.

 

Таким образом, только анализ всех свойств конституции по-

зволяет выявить ее своеобразие как важнейшего правового инсти-

тута, особенности отдельных конституций и конституционных мо-

делей, тенденции конституционного развития на различных этапах.

Если говорить о современном этапе, характеризующемся особой

интенсивностью конституционного правотворчества, то основная

тенденция состоит в юридизации конституции. В значительной

группе стран конституция впервые стала действительно основным

законом, а не политическим манифестом.

 

(**1) Report of the Constitution Drafting Committee. Vol. 1. P. VI.

 

-123-

 

 4. Форма и структура конституции

 

Содержание конституции проявляется в ее форме, представ-

ляющей собой способ организации заключенного в ней правового

материала. Традиционно конституционная доктрина делила по

форме конституции на писаные и неписаные. Но такое деление

в действительности совпадает с различением понятий формальной

и материальной конституции. Первая, как отмечалось выше, пред-

ставляет собой основной закон, обладающий высшей юридической

силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, отличном от

порядка принятия и изменения других законов. Такой конститу-

ции в настоящее время не имеют три страны: Великобритания,

Новая Зеландия, Израиль, которые обычно приводятся в качестве

примера no?ai, где нет писаной конституции. Однако в этих стра-

нах значительная часть общественных отношений, связанных с

организацией и осуществлением государственной власти, регули-

 

-123-

 

руется законодательством (при всем значении конституционных

обычаев в первых двух). Если говорить о Великобритании, то к

нему, помимо так называемых исторических документов или

<библии английской конституции> (Великая хартия вольностей

1215 г.. Петиция о правах 1628 г.. Билль о правах 1689 г., Акт о

престолонаследии 1701 г.), относятся многочисленные статуты,

принятые за последнее столетие (например, законы 1911 и

1949 гг. о парламенте, консолидированный закон 1983 г. о на-

родном представительстве, закон 1986 г. о расовых отношениях

 

и др.).

 

В Новой Зеландии в 1986 г. принят конституционный акт, ко-

торый свел основные положения конституционного значения в

единый документ (*1). Однако ни по своему содержанию, ни по сво-

ей юридической силе (он изменяется как обычный закон) этот

документ не может рассматриваться как конституция в формаль-

ном смысле.

 

В Израиле с 1958 по 1984 rr. кнессет (парламент) принял

восемь так называемых основных законов (о кнессете, о землях

Израиля, о президенте, о Правительстве, о государственной эко-

номике, об армии, об Иерусалиме - столице Израиля, о судо-

устройстве) (*2). Эти законы и составляют <конституцию>, хотя, как

отмечают израильские юристы, они <не могут рассматриваться

как имеющие конституционное значение>. Несмотря на свое на-

звание <основные>, эти законы принимаются и изменяются в том

же порядке, что и другие. Единственное их отличие состоит в

том, что он.и не могут быть приостановлены, изменены поста-

новлениями о чрезвычайном положении. Только в законе о кнес-

сете одна статья является укрепленной, то есть для ее изменения

требуется абсолютное большинство (проведение парламентских

выборов по пропорциональной системе и общенациональному из-

бирательному округу). В последующие годы были приняты и дру-

гие законы, которые, хотя и не именуются основными, относятся

к ним по своему содержанию. Всего, по мнению спикера кнессе-

та, конституционный характер имеют 22 закона (*3).

 

Таким образом, в указанных странах действует конституция

не в формальном, а в материальном смысле, которая в значи-

тельной своей части является писаной. Причины, по которым в

рассматриваемых странах до сих пор нет писаной конституции в

формальном смысле, специфичны в каждой из них. В Великобри-

тании это, например, вековые традиции, которые трудно преодо-

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Supplement. New Zetland.

N.Y., 1988.

(**2) Constitutions of the Countries of the World. Israel. N. Y" 1987.

(**3) Constitutions in Democratic Politics. P. 299, 302.

 

-124-

 

леть, хотя в последние десятилетия среди политиков и юристов

растет число сторонников принятия конституции. Обусловлено это

возникновением новых политических и конституционных проблем,

связанных с событиями в Северной Ирландии, ростом националь-

но-политического движения в Шотландии 41 Уэльсе, вступлением

Великобритании в Европейский союз (*1). В Израиле Декларация о

независимости от 14 мая 1948 г. предусматривала проведение вы-

боров в Учредительное собрание для разработки и принятия кон-

ституции. Однако выборы не были проведены, а кнессет первого

созыва, избранный в 1949 г., уполномочил свой комитет по кон-

ституционным вопросам подготовить проект конституции, каждая

глава которой <должна быть самостоятельным основным законом,

а в совокупности составлять конституцию государства> (*2). Приня-

тые кнессетом восемь основных законов, как отмечалось, не стали

конституцией в формальном смысле. Сложившееся положение

объясняется, по мнению израильского политолога Е. Гутмана,

длящейся борьбой между сторонниками светской и теократичес-

кой концепциями по вопросу о роли религии в государстве и пра-

вовой системе. Первые выступают за принятие светской консти-

туции, вторые вообще отрицают необходимость в другой консти-

туции, помимо торы, рассматриваемой ими как основной закон.

Их устраивает сложившееся статус кво, ибо они опасаются, что

принятие конституции приведет к утрате религиозными институ-

тами той специфической роли, которую они играют в 'настоящее

время (*3).

 

Приводимое обычно в литературе деление конституций по их

формам на писаные, неписаные и смешанные некорректно и ли-

шено смысла, если не указывается, о какой конституции идет

речь - формальной или материальной. Формальная конститу-

ция всегда является писаной, материальная - всегда смешанной,

то есть частично писаной (обычные законы), частично неписаной

(конституционные обычаи и судебные прецеденты). Неверно поэ-

тому утверждение, что <деление конституций на писаные, смешан-

ные и неписаные достаточно условно, поскольку при .наличии пи-

саной конституции в стране действуют конституционные обычаи> (*4).

В данном случае смешиваются два понятия конституции.

 

Реальное значение имеет различение формальных конституций

по другому основанию: на кодифицированные и некодифицирован-

ные. Первые представляют собой единый нормативный акт (та-

ких подавляющее большинство), вторые - совокупность норма-

 

(**1) См.: Шаповал В. Н. Указ. работа. С. 14-15.

(**2) Constitutions of the Countries of the World. Israel. P. 4,

(**3) Constitutions in Democratic Politics. P. 292-294.

(**4)  Конституционное (государственное) право  зарубежных  стран.  Т. 1.

С. 50-51.

 

-125-

 

тивных актов, в равной мере обладающих высшей юридической

силой. Наиболее яркими примерами некодифицированных основ-

ных законов являются конституции Швеции, Финляндии, Канады,

Австрии. Так, конституция Швеции состоит из трех законов (Фор-

ма правления 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о

свободе печати 1974 г.); конституция Финляндии - из двух

(Форма .правления Финляндии 1919 г. и Сеймовый устав 1928 г.,

в ст. 94 которого сказано, что он во всех своих частях имеет силу

конституции и может быть изменен и отменен в порядке, установ-

ленным для конституции) (*1). О конституции  Канады канадский

юрист Дж. Маршалл писал, что <ее нелегко обнаружить, ибо она

состоит из значительного числа актов, не охватываемых Актом

1982 г.> (*2) (среди этих актов, перечисленных в приложении к основ-

ному закону 1982 г., серия конституционных актов, принятых в

период 1967-1975 гг.). Столь же трудно <обнаружить> в полном

объеме конституцию Австрии, состоящую не только из ряда кон-

ституционных законов, но и многочисленных конституционных

норм, включенных в обычные законы. Основным среди конститу-

ционных законов является-'федеральный конституционный закон

1920 г., в ст. 149 которого перечислены еще восемь конституцион-

ных законов (например, Основной государственный закон 1867 г.

об общих правах граждан, закон 1862 г. о гарантиях личиой сво-

боды и др.) (*3). Кроме того, согласно абз. 1 ст. 44 конституционные

нормы могут быть включены в обычные законы. Эти нормы при-

нимаются и изменяются в том же порядке, что e конституцион-

ные законы (абз. 2 ст. 44). Примером могут служить нормы

закона о политических партиях 1975 г. Так, его ст. 1 закрепляет

принцип многопартийности, правовой статус политических пар-

тий, ст. III - возможность ограничения их избирательных расхо-

дов. По подсчетам австрийских юристов, конституция Австрии на

конец 1990 г. состояла <из более чем 500 различных элементов> (*4).

 

Из новых конституций, принятых на рубеже 80-90-х годов,

некодифицированной является конституция Чехии 1992 г. Она со-

стоит из акта, официально именуемого конституцией, Хартии ос-

новных прав и свобод и ряда других конституционных законов.

<Хотя Хартия формально не названа конституционным законом,

именно так ее следует рассматривать> (*5). Все эти акты образуют

в своей совокупности <конституционный порядок>, принимаются

и изменяются в соответствии с одинаковой процедурой (ст.ст. 3

 

(**1) См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

(**2) Constitutions in Democratic Politics. P. 159.

(**3) CM.: Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты М

1985.

(**4) Annuaire international... P. 52.

(**5) Gerloch A., Hrebe}k J., Zoubek V. Ustawni system Ceske Republikv Praha

1994. S. 47-48.

 

-126-

 

и 112 конституции), то есть составляют некодифицированную кон-

ституцию.

 

Кодифицированные конституции имеют несомненное преиму-

щество перед некодифицированными в практическом отношении.

Применение последних государственными органами  (не говоря

уже об ознакомлении с ними граждан) затруднено, особенно если

конституционные положения рассеянны по многочисленным актам,

как это имеет место в Австрии.

 

Следует, однако, отметить выявившуюся в ряде современных го-

сударств тенденцию к усложнению формы писаной конституции,

что обусловлено рядом факторов. Во-первых, как уже указыва-

лось, некоторые международные акты приобретают ранг консти-

туционных. Такова, например, Европейская конвенция о правах

человека 1950 г., которая признается непосредственным источни-

ком права и имеет силу конституции в государствах, подписавших

ее. Так, в Австрии Конвенция <наделена силой норм конститу-

ционного права> (*1). Следовательно, она является составной частью

конституции не в материальном, а в формальном смысле. Вместе

с тем как международный документ Конвенция не может быть

изменена в установленном для других частей конституции поряд-

ке. Во-вторых, в некоторых странах решениями органов конститу-

ционного правосудия конституционный ранг придается различным

правовым актам. Здесь можно сослаться еще раз на практику

Конституционного совета Франции. Своим решением 1971 г. он

признал Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и пре-

амбулу конституции 1946 г. актами конституционного значения.

Таким образом, в настоящее время французская конституция, по

существу, состоит из трех актов: конституции 1958 г., указанных

Декларации и преамбулы. И в данном случае речь идет о фор-

мальной, а не материальной конституции, тем более что в преам-

буле конституции 1958 г. прямо говорится о приверженности пра-

вам человека и принципам национального суверенитета, опреде-

ленным этими актами. Однако эти акты, хотя и являются частью

действующей конституции, обладают рядом особенностей. Во-пер-

вых, они, очевидно, не могут быть изменены (во всяком случае,

во французской литературе не ставился даже в теоретическом

плане вопрос о возможности их изменения). Во-вторых, по мне-

нию некоторых конституционалистов, они занимают во внутренней

иерархии конституционных норм подчиненное положение по отно-

шению к нормам конституции 1958 г. <В случае противоречия

между текстами Декларации, преамбулой конституции 1946 г. и

положениями конституции 1958 г. должны применяться послед-

ние> (*2).

 

(**1) Визер Б. Указ. работа. С. 39.

(**2) Chantebout В. Ор. cit. P. 645.

 

-127-

 

Если Декларация и преамбула конституции 1946 г. являются

частью формальной конституции, то <основные принципы, при-

званные законами Республики>, входящие в упоминавшийся

<конституционный блок>, являются частью материальной консти-

туции, ибо определяются и формулируются решениями Конститу-

ционного совета. Эти решения <привели к расширению понятия

<конституция> путем извлечения из ее письменного текста до-

полнительных норм (принципов), как правило, имеющих харак-

тер основных> (*1). Все сказанное подтверждает справедливость те-

зиса о необходимости при анализе формы основного закона про-

водить четкое различие между формальной и материальной кон-

ституциями.

 

Кодифицированная конституция состоит из различных частей,

образующих ее структуру. Обычно она включает преамбулу (вве-

дение), основную часть, заключительные и переходные положения,

а в ряде случаев также и приложения.

 

Преамбула предусмотрена в большинстве конституций. Одна-

ко во многих она отсутствует, что присуще как старым конституци-

ям (Бельгия, Нидерланды, Норвегия), так и современным (Гре-

ция, Италия, АРЕ, Малайзия, Барбадос). По своему содержанию

и объему конституционные преамбулы весьма различны. Одни

очень кратки и ограничиваются торжественной формулой провоз-

глашения конституции и некоторых целей, во имя которых она

принимается. Например, преамбула конституции Швейцарии

1874 г. состоит из одной фразы: <Швейцарский Союз, желая ук-

репить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу

и честь Швейцарской Нации, принял настоящую Союзную Консти-

туцию> (*2). Другие, напротив, очень обширны: .в них излагаются ис-

тория страны до принятия конституции, перспективы дальнейшего

развития общества и государства, стоящие перед ними цели и за-

дачи, принципы внутренней и внешней политики. Это особенно

характерно для социалистических конституций. Например, в

преамбуле конституции КНР 1982 г. указаны основные этапы ис-

торического развития страны с древнейших времен и до настоя-

щего времени, дается характеристика социалистического общества

и государства и т. д. Такова была и преамбула Конституции

СССР 1977 г., в которой на манер партийной программы раскры-

валось понятие построенного в СССР <развитого социалистичес-

кого общества>, указывались цели и задачи Советского государ-

ства по строительству коммунизма и т. д. Но обычно в преамбуле

весьма сжато указываются цели, во имя которых принята консти-

туция, и принципы, лежащие в ее основе, как это сделано, напри-

мер, в преамбуле Конституции РФ 1993 г. В 'целом можно ска-

 

(**1) GarUcki L. Ор. at S. 252.

(**2) Современные зарубежные конституции. М., 1992.

 

-128-

 

зать, что преамбула современной конституции представляет ее

концептуальную основу. Ее положения в концентрированном ви-

де воплощают основные политико-правовые идеи <отцов консти-

туции>.

 

О различных подходах к проблеме юридической природы

преамбулы уже говорилось. Но как бы не решался этот вопрос

теорией и практикой в отдельных странах, общепризнано важ-

ное значение преамбулы для толкования всех положений консти-

туции и действующих законов. <На важность преамбулы и воз-

можность ее применения на практике указывалось в нескольких

решениях Верховного суда. Хотя сама по себе она не является

документом, который обязателен для судов, преамбула писаной

конституции закрепляет цели, которые конституция стремится ус-

тановить и осуществить, - считает Д. Басу. - Она помогает

также юридическому толкованию конституции (*1).

 

Основная часть конституции подразделяется на разделы и

главы. Их количество и порядок расположения во многом опреде-

ляется как пределами конституционного регулирования, так и

принципами, на которых основана конституция. Если социальное

содержание конституции ограничено общественными отношения-

ми, касающимися организации государственной власти и правово-

го положения личности, то в ней отсутствуют главы (разделы

или статьи), посвященные регулированию экономических 'и соци-

альных отношений (как бы они не назывались: общественный

строй, руководящие принципы, принципы экономической и соци-

альной политики и т.п.).

 

Далеко не случайно, что в некоторых конституциях автори-

тарных и тоталитарных государств глава о правах и свободах

помещалась на последнем месте (конституции СССР 1936 г.,

Бирмы 1974 г., Бенина 1977 г.). Это свидетельствовало об отно-

шении государственной власти к индивиду и декларируемым кон-

ституцией его правам. И наоборот, помещение раздела (глав) о

правах и свободах на одно из первых мест, что характерно для

структуры современных конституций (например, гл. 2 Конститу-

ции РФ 1993 г.), означает признание человека с его 'интересами

и потребностями центром гражданского общества.

 

Часть конституции, посвященная  организации государствен-

ной власти, состоит из глав, нормы которых определяют основы

для таких конституционно-правовых институтов, как глава госу-

дарства, правительство, парламент, судоустройство. Система и

порядок расположения этих глав нередко обусловлены как прин-

ципом, положенным в основу организации государственной власти,

так и той ролью, которая отводится конституцией главе государ-

ства, исполнительной и законодательной властям Так, если орга-

 

(*1) Басу Д. Указ. работа. С. 58.

 

-129-

 

низация государственной власти исходит из принципа ее единст-

ва, то обычно глава о представительных органах, формально на-

деляемых всей полнотой власти, предшествует главам об иных

органах (социалистические конституции). При принципе разде-

ления властей система соответствующих глав включает главы об

исполнительной, законодательной и судебной власти. Порядок

их расположения нередко обусловлен той ролью, которая отво-

дится конституцией каждой из них, хотя вряд ли можно говорить

о <железной> закономерности. Во всяком случае, в президент-

ских 'и полупрезидентских республиках, где ключевая роль в осу-

ществлении государственной власти  принадлежит президенту,

глава о нем, как правило, предшествует главе о законодательной

власти (например, конституции Франции, России, Казахстана, Бе-

нина, Конго и др.). При парламентарной форме правления, на-

против, как правило, глава о законодательной власти занимает

первое место (конституции Италии, Болгарии, Чехии, Молдовы

и др.).

 

Наряду с традиционными разделами во многих новейших кон-

ституциях имеются разделы, посвященные и другим частям госу-

дарственного механика: армии и силам безопасности, что осо-

бенно характерно для основных законов развивающихся стран;

органам контроля (счетная палата, генеральный контролер); спе-

циальным органам защиты прав и свобод граждан (институт ом-

будсмена в его различных формах): консультативным органам

(экономический и социальный совет, комиссии по делам граж-

данских служащих, по делам судебной администрации и т.п.).

 

Характерной чертой современных конституций является то

большое внимание, которое уделено в них вопросам организации

местного управления и самоуправления, что находит отражение

в подробном регулировании этих институтов нормами специаль-

ной главы (например, конституции Италии, Венгрии, Мадагаска-

ра, России и др.).

 

Наконец, свои особенности имеет структура конституций фе-

деративных государств. В них предусмотрена специальная глава

о разграничении компетенции между федерацией и ее субъекта-

ми (например, гл. 3 Конституции РФ, в которой регулируются

такие вопросы, как состав федерации, правовой статус ее субъек-

тов, разграничение компетенции между федерацией .и ее субъек-

тами). Конституции некоторых федеративных государств, напри-

мер, Индии и Пакистана, имеют также разделы о системе госу-

дарственных .органов субъектов федерации, что объясняется от-

сутствием у последних собственных конституций. В Конституции

РФ отсутствуют подобные разделы, ибо определение, системы

государственных органов, за исключением суда и прокуратуры,

относится к компетенции субъектов федерации. Вместе с тем уста-

 

-130-

 

новление общих принципов организации системы органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления отнесено к со-

вместной компетенции федерации и ее субъектов (п. <н> ст. 72).

Кроме того, в гл. 8 определен правовой статус местного само-

управления, единый для всех субъектов федерации.

 

Следует отметить, что в структуре ряда .новых конституций

находят отражение современные интеграционные процессы: появ-

ляются специальные разделы, содержащие положения о регио-

нальных объединениях государств. Так, в 1992 г. в связи с при-

нятием Маастрихтских соглашений конституция Франции попол-

нилась разделом <Европейский союз>. В конституциях ряда аф-

риканских государств имеется раздел об африканском единстве

(Буркина-Фасо, Мали). Так, согласно ст.ст. 146 и 147 конституции

Буркина-Фасо государство может заключать с любым африкан-

ским государством соглашение об ассоциации или сообществе,

включая соглашение о конфедерации, федерации или Союзе аф-

риканских государств. Конституция Кабо-Верде содержит раздел

о международных отношениях и международном праве, в котором

наряду с определением общих принципов внешней политики и ме-

ста страны в мировом сообществе особо выделена политика, на-

правленная ,на усиление африканского единства, интеграции и

сотрудничества (ч. 7 ст. 10).

 

Важное значение имеет раздел о заключительных и переход-

ных положениях, содержащий самые разнообразные нормы: о

действии законодательства, принятого до вступления в силу но-

вой конституции: о временном осуществлении власти до создания

предусмотренных ею государственных .институтов: о временных

исключениях при применении некоторых конституционных норм;

о сроках принятия законов, издание которых предусмотрено кон-

ституцией, и т. д. Так, в разд. 2 <Заключительные и переходные

положения> Конституции РФ имеются нормы о применении за-

конодательства, действовавшего до вступления ее в силу: о сро-

ках осуществления полномочий ранее избранного президента,

Совета Министров, судов; о нераспространении на депутатов Го-

сударственной Думы - членов правительства конституционных

положений о несовместимости мандатов и некоторые другие.

 

Значение этого раздела состоит в том, что его нормы регули-

руют порядок реализации новой конституции, обеспечивая в то

же время продолжение нормального функционирования государ-

ственного механизма и правовой системы в переходный период.

 

Характерной чертой структуры некоторых конституций, глав-

ным образом государств, возникших на месте бывших англий-

ских колониальных владений, является включение целого ряда

приложений, различных по содержанию и своему значению. На-

пример. конституция Индии 1950 г. имеет 10 приложений, коп-

 

-131-

 

ституция Пакистана 1973 г. - шесть, конституция Сейшельских

Островов 1993 г. - семь и т.д. Среди них есть очень важные,

как, например, приложения индийской конституции, содержащие

перечни вопросов, относящихся к исключительной компетенции

федерации, конкурирующей компетенции федерации и штатов,

исключительной компетенции штатов, или приложения конститу-

ции Сейшельских Островов о порядке выборов президента и чле-

нов парламента, избираемых по партийным спискам, о полномочи-

ях омбудсмена. Но есть и менее значительные, такие, например,

как содержащие текст присяги президента, депутатов парламен-

та, членов прааительства и судей (конституция Намибии 1990 г.).

По существу, каждое приложение представляет собой разверну-

тое изложение положения соответствующей нормы, содержащей-

ся в основном тексте конституции. Например, в ст. 246 конститу-

ции Индии указывается, что парламент имеет исключительное

право принимать законы по любому вопросу, перечисленному в

списке 1 приложения 7. Такая связь приложения с конкретной

нормой основного текста означает, что приложение - составная

часть структуры конституции, обладающая той же юридической

силой, что и другие ^с иормы. Приложение (изменяется в поряд-

ке, установленном для изменения нормы, с которой оно связано

(так, приложение 7 конституции Индии изменяется в особом по-

рядке, предусмотренном ст. 246).

 

Кодифицированные конституции различаются не только по своей

структуре, но и по своему объему. Общей тенденцией развития

современных конституций в этом отношении является увеличение

их объема по сравнению с конституциями, принятыми до второй

мировой войны, особенно в XIX в. Последние были сравни-

тельно краткими, что объяснялось несколькими причинами. Во-

первых, ограниченностью предмета конституционного регулирова-

ния, во-вторых, характером политической системы: она была ме-

нее сложной по своей структуре, что упрощало ее функциониро-

вание и не требовало детального его регулирования (неразви-

тость политических партий, групп давления и т. п.). Эти причины

отмечаются и в западной литературе. Так, авторы монографии о

современных конституциях, подчеркивая тенденцию к превраще-

нию их в <детально разработанные кодексы государства>, указы-

вают, что это связано с возрастанием роли государства, появле-

нием в результате демократизации <новых политических акте-

ров>. Все это требовало <более детальной регламентации отно-

шений междугосударственными институтами, а также между ни-

ми и политическими группами> (*1).

 

В ряде освободившихся стран увеличение объема основного

закона объясняется, как уже отмечалось, также стремлением

 

(**1) The Politics of Constitutional Change. P. 8.

 

-132-

 

упрочить и придать устойчивость даже тем общественным отно-

шениям, которые обычно регламентируются текущим законода-

тельством. Это приводит к чрезмерному увеличению объема кон-

ституции, усложнению ее структуры. Достаточно, например, ука-

зать, что конституция Индии насчитывает более 400 статей,

объединенных в 22 части (некоторые из них состоят из несколь-

ких глав), 10 приложений. Чрезмерно объемными являются кон-

ституции и ряда других англоязычных государств  (Малайзия,

Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские Острова), а также

некоторых других (например, Бразилия). Такие конституции мо-

гут создавать сложности не только для понимания, но и для озна-

комления с ними простых граждан. Впрочем, творцы конституции

и каждой стране сами решают, какие вопросы представляются

для них конституционно значимыми и заслуживают включения в

текст основного закона.

 

Оптимальный объем современной конституции при учете всех

факторов как общего, так и национально-специфического харак-

тера должен прежде всего определяться предметом конституци-

онного регулирования. Как основной закон она призвана регули-

ровать главные, основополагающие общественные отношения, не

подменяя собой акты текущего законодательства.

 

 5, Порядок принятия и изменения конституции

 

Конституция, будучи основным законом, в отличие от других

законов принимается и изменяется в особом порядке, что нахо-

дит отражение в современной доктрине конституционного права,

которая различает законодательную и учредительную власти.

Обычные законы принимаются и изменяются в порядке осущест-

вления законодательной власти, конституция - в порядке осу-

ществления учредительной власти. <Конституционные тексты -

порождение не законодательной власти, которая является подчи-

ненной, а высшей власти, называемой учредительной> (*1). Впрочем,

следует отметить, что в отечественной науке конституционного

права понятие <учредительная власть>, как правило, не исполь-

зуется при рассмотрении порядка принятия и изменения консти-

туции.

 

Необходимость принятия конституции возникает в трех слу-

чаях. Во-первых, при образовании нового государства. В этом

случае конституция является не только основным законом, но и

учредительным актом, юридически оформляющим возникнове-

ние нового государства. Таковы, например, первые конститу-

ции государств, возникших в результате ликвидации колониаль-

ной системы, распада советской, югославской и чехословацкой

 

(**1) Bastid P. Ор. cit. P. 19.

 

-133-

 

федераций в начале 90-х годов. Во-вторых, при смене политиче-

ского режима в результате социальной революции - мирной или

насильственной (например, Конституция РСФСР 1918 г., новые

конституции в постсоциалистических государствах), преобразова-

ния военных диктатур, порожденных военными переворотами, в

гражданские режимы, что особенно характерно для политического

развития освободившихся стран. В-третьих,  если действующая

конституция не может быть приведена в соответствие путем ее

частичного изменения с учетом тех существенных перемен, кото-

рые произошли в политической, социальной и экономической жиз-

ни общества.

 

Указанные обстоятельства оказывают значительное влияние

на определенные процедуры принятия конституции. В первом слу-

чае эта процедура, естественно, не может быть предусмотрена

какой-либо конституцией (исключением, пожалуй, являются лишь

некоторые бывшие советские республики, подпадающие одновре-

менно под первый и второй случаи). Во втором случае (если

речь идет о мирной революции) и в третьем случае возможно ис-

пользование процедуры, установленной действующей конститу-

цией. Следует, однако, подчеркнуть, что немногие современные

основные законы регулируют такую процедуру (например, Бол-

гария, Беларусь, Китай, Армения, Индонезия, Туркменистан,

Швейцария, Шри-Ланка, Российская Федерация). Подобный про-

бел можно объяснить стремлением исключить юридическую воз-

можность их отмены, что, впрочем, не имеет, как правило, боль-

шого практического значения. Современная история мирового

конституционного развития, особенно стран <третьего мира>, сви-

детельствует о недолговечности многих конституций, независимо

от того, предусмотрен или нет в них порядок замены их новыми (*1).

 

Мировая конституционная практика выработала ряд способов

принятия конституции, которые различаются в зависимости от

того, кто осуществляет учредительную власть. Можно выделить

три таких основных способа: представительными органами, изби-

рательным корпусом, главой государства. Применяются они как в

<чистом> виде, так и в различных сочетаниях.

 

К представительным органам, наделяемым учредительной

властью, относятся: учредительное (конституционное) собрание,

парламент, надпарламентское учреждение. Учредительное собра-

ние - это выборный орган, образуемый специально для разра-

ботки и принятия конституции. Начало практике созыва учреди-

тельного собрания положили США (Филадельфийский конвент

1787 г.). В дальнейшем она получила широкое распространение,

особенно после второй мировой войны, как в европейских стра-

 

(**1) См.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука, Ис-

точники. С. 207.

 

-134-

 

пах (конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии

1976 г., Болгарии и Румынии 1991 г., Эстонии 1992 г.), так и в

странах Азии (Индия, Бангладеш, Пакистан, Камбоджа), Афри-

ки (Гана, Нигерия, Алжир, Эфиопия, Уганда), Латинской Амери-

ки (Никарагуа, Колумбия, Перу). В России идея созыва Учреди-

тельного собрания выдвигалась демократическими силами, бо-

ровшимися против царского самодержавия. После его свержения

Временное правительство приняло Положение о выборах Учре-

дительного собрания. Созванное 18 января 1918 г., Учредительное

собрание, однако, было в ночь на 20 января распущено декретом

ВЦИК, так как отказалось обсуждать Декларацию прав трудя-

щегося и эксплуатируемого народа и не одобрило декреты со-

ветской власти, принятые после ее установления в ноябре 1917 г.

Идея созыва Учредительного собрания возродилась в начале

90-х годов, когда встал вопрос о принятии новой конституции

Российской Федерации. В известной мере она была реализована

созывом Конституционного совещания, которое состояло из пред-

ставителей государственных органов, различных политических и

общественных сил и внесло значительный вклад в разработку

Конституции 1993 г.

 

Созыв учредительного собрания для принятия конституции

предусматривается некоторыми новейшими основными законами

(например, Болгарии, Никарагуа, России). Так, согласно ст. 158

конституции Болгарии для принятия новой конституции избира-

ется Великое народное собрание, состоящее из 400 депутатов. Кон-

ституция РФ 1993 г. также предусматривает созыв Конституци-

онного собрания в случае, когда Федеральное Собрание примет

постановление о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9, что может

быть осуществлено только путем принятия новой конституции

(ч. 1, 2, Зет. 135). Конституционное собрание может либо под-

твердить неизменность конституции, либо разработать  проект

новой конституции и принять его двумя третями голосов от

общего числа своих членов или вынести на референдум (ч. 3

ст. 135). Остается, однако, неясным, применима ли эта процедура

и в тех случаях, когда вопрос о принятии новой конституции воз-

никает не в связи с предложением о пересмотре <неприкасаемых>

глав.

 

Как свидетельствует мировой конституционный опыт, учреди-

тельные собрания различаются по способу формирования и своей

компетенции. По первому критерию можно выделить два вида

учредительного собрания. Первый и преобладающий - это учре-

дительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых

выборов. К н им, в частности, относится учредительное собрание,

предусмотренное болгарской конституцией. Второй - учреди-

тельные собрания, часть членов которых избираются прямыми

или непрямыми выборами, а часть назначается или делегируется.

 

-135-

 

Этот вид характерен главным образом для тех развивающихся

стран, где процесс разработки и принятия конституции проходит

под руководством военных властей (конституции Нигерии и Га-

ны 1978 г., Ганы 1992 г., Уганды и Бирмы 1994 г., Турции 1982 г.

и др.). Например, образованное в 1992 г. Национальное консти-

туционное собрание Ганы состояло из 260 членов, из которых

117 избиралось районными и городскими советами, 121 - были

делегированы 62 политическими и общественными организациями.

а 22 - назначены Высшим советом национальной обороны (выс-

ший государственный орган в условиях военного режима). Сфор-

мированное в 1994 г. Учредительное собрание Уганды состояло

из 288 депутатов, из которых 214 были избраны всеобщими и

прямыми выборами, а 74 назначены президентом, делегированы

женскими организациями, политическими группами и армией.

 

По второму критерию учредительные собрания подразделяют-

ся на суверенные и не суверенные, с ограниченной и неограни-

ченной компетенцией. Суверенным является учредительное со-

брание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую

конституцию. Таковы были, например, учредительные собрания

в США 1787 г., Италии 1947 г., Индии 1950 г., Португалии 1976 г.,

Камбоджии 1993 г. К ним относится Великое народное собрание,

предусмотренное болгарской конституцией. Представляется, что

и Конституционное собрание, о котором говорит Конституция

РФ 1993 г., также является суверенным, ибо согласно ч. 3 ст. 135

оно разрабатывает проект новой конституции и принимает его.

Правда, этот проект может  быть вынесен на всенародное  голо-

сование, но по смыслу ст. 135 решение об этом принимает само

Конституционное собрание, действующее таким образом как су-

веренный орган.

 

Несуверенным является учредительное собрание, которое

разрабатывает и принимает проект конституции, но окончатель-

ное решение по нему принимается либо избирателями (консти-

туционный референдум), либо другим государственным органом.

Вынесение проекта конституции, принятого учредительным собра-

нием, на референдум - довольно часто используемая процедура.

Несуверенность учредительного собрания означает, что суверен-

ная учредительная власть принадлежит народу, который осуще-

ствляет ее как через своих представителей в собрании, так и

непосредственно (путем референдума). О решающем значении

последней формы свидетельствуют факты отказа в одобрении

проекта, принятого учредительным собранием, как, например, во

Франции в 1946 г. Совершенно иное значение имеет несуверен-

ность учредительного собрания, когда  принятый им проект утвер-

ждается не народом, а другим государственным органом, который

может вносить в него любые поправки. В данном случае учре-

 

-136-

 

дительное собрание выступает лишь как консультативный орган,

что было характерно для ряда развивающихся стран с монархи-

ческим или военным режимом (конституции Кувейта 1962 г.,

Нигерии 1979 г., Ганы 1979 г.).

 

Учредительное собрание с ограниченными полномочиями -

это собрание, единственной функцией которого является разра-

ботка или разработка и принятие конституции. Таково, напри-

мер, Конституционное собрание, предусмотренное Конститу-

цией РФ 1993 г. Однако гораздо чаще учредительное собрание

имеет неограниченные полномочия, то есть одновременно с учре-

дительной властью осуществляет полномочия парламента, как

это было во Франции в 1946 г., в Италии в 1947 г., Бразилии в

1988 г. В частности, конституция Болгарии устанавливает, что

Великое народное собрание, созываемое для принятия новой кон-

ституции, может <в неотложных случаях осуществлять функции

парламента" (ст. 162).

 

Следует отметить и обратную практику, когда действующий

парламент официально преобразуется в учредительное собрание,

рассматривающее проект конституции в соответствии со специ-

альной процедурой (Шри-Ланка - 1972 г., Танзания - 1977 г.,

Замбия - 1992 г.). Так, в 1970 г. Объединенный фронт Шри-

Ланки просил у избирателей мандат на то, чтобы <разрешить

членам парламента, которых должны избрать, действовать в ка-

честве учредительного собрания для разработки, принятия и вве-

дения в силу конституции> (*1). Аналогичная процедура предусмот-

рена польским конституционным законом о порядке разработки

и принятия конституции от 23 мая 1992 г. (хотя сам термин

<учредительное собрание> и не используется). Новая конститу-

ция должна быть разработана Национальным собранием, состоя-

щим из депутатов сейма и сената, и одобрена на референдуме.

Проект конституции готовит конституционная комиссия, образу-

емая Национальным собранием и состоящая из 46 депутатов сей-

ма и 10 сенаторов (*2).

 

В ряде случаев новая конституция разрабатывается и прини-

мается парламентом без формального преобразования в учреди-

тельное собрание, с применением обычной парламентской проце-

дуры, предусматриваемой отменяемой конституцией (например,

конституция Шри-Ланки 1978 г. на основе ст. 51 конституции

1972 г., конституции Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии

1995 г. и др.). В конституции Словакии 1992 г. Национальный

совет определяется как <единственный учредительный  и законо-

дательный орган> (ст. 72). Возможность принятия парламентом

проекта новой конституции предусмотрена и основным законом

 

(**1) Wilson A. Politics in Sri Lanka 1947-1979. 1... 1979. P. 209.

(**2) Dziennik ustaw. Warszawa, 1992. № 67.

 

-137-

 

Швейцарии. Инициаторами полного пересмотра конституции (при-

нятия новой) могут выступать одна или обе палаты Федераль-

ного собрания или 100 тыс. избирателей. По этому предложению

проводится референдум, и если большинство избирателей голосуют

<за>, то проводятся парламентские выборы. Новый парламент

разрабатывает проект конституции, который для окончательного

одобрения выносится на референдум. При этом для одобрения

необходимо двойное большинство - большинство избирателей,

принявших участие в голосовании, и большинство кантонов

(субъектов федерации).

 

Наконец, конституция принимается надпарламентским выбор-

ным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии

основной закон 1945 г. предусматривает, что новая конституция

принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим

из Совета народных представителей (парламента) и представи-

телей от районов и групп населения. В Китае это Всекитай-

ское собрание народных представителей - орган, аналогичный

бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции

которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституция

РСФСР J978 г. с поправками). Таким же органом был Великий

народный хурал, принявший конституцию Монголии 1992 г.

 

Использование референдума как .самостоятельного способа

принятия конституции, без участия в ее разработке того или ино-

го из рассмотренных нами представительных органов - доволь-

но редкое явление в развитых странах. Примером может служить

Франция, где согласно конституционному закону от 3 июня

1958 г. проект новой конституции было поручено разработать пра-

вительству. И хотя последнее создало консультативный конститу-

ционный комитет, в состав которого вошли некоторые члены пар-

ламентских комиссий, окончательно проект утвердил совет мини-

стров, вынесший его затем на референдум (*1). Проект российской

Конституции, вынесенный на референдум в декабре 1993 г., также

был разработан без непосредственного участия представительно-

го органа (Конституционное совещание, в котором принимали

участие некоторые народные депутаты, было невыборным кон-

сультативным органом). Без участия представительного органа

была разработана .и принята на референдуме вторая конституция

Казахстана (1995 г.).

 

В развивающихся странах до конца 80-х годов референдум

широко использовался как самостоятельный способ принятия

конституции, проект которой обычно разрабатывался военным

или революционным советом (Алжир, Бенин, Бирма, Мадагаскар,

Эфиопия и др.). Институт референдума используется в этих стра-

нах и на новом этапе их конституционного развития, начавшего-

 

(**1) Quermonne J.. Chagnollaud D. Op. cit P. 45-52.

 

-138-

 

ся на рубеже 80-90-х годов. Так, за период 1989-1993 гг. на

референдумах были приняты конституции в 16 странах Африки.

Однако референдум являлся лишь окончательной стадией процес-

са разработки и принятия конституций. Этот процесс значитель-

но демократизировался и приобрел оригинальные черты в усло-

виях перехода от тоталитарных и авторитарных режимов к демо-

кратии. Все большее распространение получает такой метод, как

созыв для обсуждения и согласования основных принципов бу-

дущей конституции общенациональной конференции с участием

всех политических и социальных сил страны (политических пар-

тий, общественных организаций, деловых и религиозных кругов

и т. д.). Такие конференции были проведены, например, в Бени-

не, Буркина-Фасо, Конго, Нигере, Чаде, на Мадагаскаре и неко-

торых других странах. Конференции одобряли согласованные

принципы будущей конституции и поручали созданному ими на

переходный период временному законодательному органу (выс-

ший совет республики в Бенине, Конго, Того, Чаде), разработать

на их основе окончательный проект и вынести его на референдум.

Например, конголезский временный основной закон 1991 г., при-

нятый общенациональной конференцией, отнес к полномочиям

Высшего совета рассмотрение проекта конституции и организа-

цию проведения по нему конституционного референдума (кон-

ституция была одобрена на референдуме в  марте 1992 г.) (*1) . Та-

кой способ разработки и принятия конституции знаменует <пово-

ротный пункт в политической жизни африканских стран>, ибо он

позволил впервые за годы независимости включить в процесс

принятия решений социальные силы, не имевшие голоса в усло-

виях авторитарного режима (*2).

 

Принятие конституции представительным учреждением или

избирательным корпусом - преобладающие в настоящее время

способы. Другой способ - принятие конституции односторонним

актом главы государства (так называемая октроированная, то

есть дарованная конституция) - имевший ранее значительное

распространение, уходит в прошлое. Лишь в нескольких монархи-

ческих государствах современные конституции были <дарованы>

монархом (конституции Катара 1962 г.. Саудовской  Аравии

1992 г.. Непала 1962 г., Свазиленда 1978 г. Впрочем, последние

две отменены). Специфическим видом октроированных конституций

были первые конституции многих новых государств - бывших

английских колониальных владений. Называя конституцию Ни-

герии 1960 г. неавтохтонной, известный нигерийский государст-

вовед Б. Нвабуезе отмечает: <Автохтонной является такая кон-

 

(**1)  Republique du Congo. Conference nationale souveraine. Act Fondamental.

Brazzaville, 1991.

(**2) Jeiinc Afrique. P., 1991. № 1591. P. 27.

 

-139-

 

ституция, которая приобретает юридическую силу в результате

того, что она принимается или санкционируется не английским

правительством, а местной властью> (*1) . Однако большинство та-

ких октроированных конституций стали достоянием истории: к

1993 г. только 14 из 33 <остались более или менее нетронутыми>,

преимущественно островных государств Океании (*2).

 

Конституционной истории развивающихся стран известны и

другие весьма оригинальные способы принятия конституции. Так,

первые основные законы Анголы 1975 г.  и Мозамбика 1975 г.

были приняты высшими руководящими органами политических

партий (соответственно ЦК МПЛА и ЦК Фрелимо)  накануне

провозглашения независимости этих стран: в Конго третья кон-

ституция страны 1969 г. была принята 1 съездом правящей Кон-

голезской партии труда, а конституция 1973 г. - II чрезвычайным

съездом партии и затем вынесена на референдум.

 

Оценка каждого из рассмотренных способов принятия консти-

туции с точки зрения его демократизма зависит от конкретно-

 исторических условий, в которых он применяется. Вместе с тем

можно, очевидно, высказать и ряд принципиальных соображений.

Во-первых, принятие конституции односторонним актом главы го-

сударства (не говоря уже о партийном органе) ни при каких

условиях не  совместимо с демократией. Во-вторых, наделение дей-

ствующего парламента или надпарламентского органа полномо-

чием принимать новую конституцию без последующего ее утвер-

ждения на референдуме может привести к искажению воли изби-

рателей. Избранные в иных условиях, с иной целью, эти органы

не могут адекватно выражать волю народа по такому коренному

вопросу, как принятие новой конституции (к тому же народ спе-

циально не уполномочивал их на это). Корректировку парламент-

ского способа принятия конституции дает, на наш взгляд, основ-

ной закон Швейцарии, который, с одной стороны, требует одоб-

рения инициативы принятия новой конституции избирателями, а

с другой - предусматривает необходимость избрания нового пар-

ламента для принятия проекта конституции с последующим его

вынесением на референдум. Во всяком случае, разработанный

парламентом проект должен быть поставлен на широкое обсуж-

дение общественности, но не формальное,, каким были, напри-

мер, всенародны1е обсуждения, проводившиеся в социалистиче-

ских странах и не имевшие практических последствий. Оконча-

тельный текст, принятый представительным органом, подлежит

вынесению на реферндум. В-третьих, применение референдума

как самостоятельного способа принятия конституции, проект ко-

торой выработан правительством, революционным или военным

 

(**1)  Nwabuese В. Constitutional Law of Nigeria. P. 110.

(**2) International and Comparative Law Quaterly. Vol. 42. Part 1. L.. P. 80.

 

-140-

 

советом без участия полномочных представителей народа, не

соответствует принципам демократии. Как свидетельствует прак-

тика, нередко такой референдум приобретает характер плебисци-

та, на котором главным вопросом становится получение доверия

политическим лидером или политической партией, руководивши-

ми разработкой конституции. Таковы, были, например, конститу-

ционные референдумы во многих развивающихся странах в пе-

риод 70-80-х <годов, в ряде социалистических стран (Болга-

рия, Куба, ГДР), во Франции (конституция 1958 г.). В-четвер-

тых, наиболее демократическим является принятие конституции

учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и пря-

мых выборов. В этом случае избиратели дают его депутатам ясно

выраженный мандат на разработку и принятие новой конститу-

ции (в отличие, например, от принятия конституции парламентом

или надпарламентским органом). При этом целесообразно, что-

бы учредительное собрание не наделялось полномочиями парла-

мента, осуществление которых неизбежно приводит к затягива-

нию процесса разработки и принятия конституции.

 

Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что как выбор, так и

оценка того или иного способа принятия конституции зависят не

только от формально-юридических моментов, но и от ряда фак-

торов политического, исторического характера (например,- рефе-

рендум в условиях демократического или авторитарного режима,

использование различного рода общественных форумов при от-

сутствии условий для созыва учредительного собрания и т. д.).

 

Конкретно-исторические условия страны, принимающей новую

конституцию, в конечном счете определяют и срок ее действия.

В конституционной доктрине и практике конституции по времени

действия различаются на постоянные, имеющие формально не-

ограниченный срок действия, и временные, действующие в тече-

ние установленного срока или до наступления определенного со-

бытия. Большинство конституций являются постоянными, о чем

свидетельствует отсутствие в них не только указания срока дей-

ствия, но, как отмечалось, и норм, регулирующих процедуру их

отмены и принятия новой конституции. Некоторые, впрочем, не-

многие, декларируют свою неотменяемость, как, например, кон-

ституция Мексики 1917 г. (<Настоящая конституция,-говорится

в ст. 136,-не теряет своей силы, даже если ее действие наруше-

но восстанием. Если в результате внутренних волнений образу-

ется правительство в противоречии с принципами, установлен-

ными настоящей конституцией, то действие конституции восста-

навливается с момента, когда народ вновь обретет свободу...>).

Однако понятие <постоянная конституция> выражает, скорее, на-

мерение учредителя в момент принятия основного закона, чем

фактическую его неотменяемость. Из ныне действующих консти-

 

-141-

 

туций лишь немногие, учитывая их возраст, могут рассматривать-

ся как постоянные (например, конституции США 1787 г., Норве-

гии 1814 г., Люксембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г.). В боль-

шинстве современных государств срок действия <постоянных кон-

ституций> оказывается весьма ограниченным. Это характерно как

для стран с длительной историей конституционного развития (не-

которые латиноамериканские страны, принявшие по 10 и более

конституций, Франция - 13 конституций), так и для развиваю-

щихся стран Азии н Африки, а также для некоторых постсоциали-

стических государств (например, в Казахстане за период 1993-

1995 гг. было принято две конституции).

 

В последние десятилетия широкое распространение получила

практика принятия временных конституций. В 60-70-х годах они

были приняты в ряде стран Азии и Африки в период становле-

ния национальной государственности  (временные конституции

Ирака 1959 г., ОАР 1958 г., Танзании 1965 г., Объединенных

Арабских Эмиратов 1971 г., Конго 1968 и 1977 гг.). На рубеже

80-90-х годов временные конституции принимаются   в ряде

стран, совершающих переход от тоталитарных и авторитарных ре-

жимов к демократии (например, Конго, Мадагаскар, Нигер, Чад,

Заир, ЮАР, Албания, Польша). В обоих случаях цель временной

конституции - закрепить организацию государственной власти

на переходный период, которая должна создать необходимые

предпосылки для принятия постоянной конституции и учрежде-

ния предусмотренных ею государственных институтов. Так, в пре-

амбуле временной конституции ЮАР 1994 г. указывается на не-

обходимость принятия положений в целях <упрочения националь-

ного единства, перестройки системы управления Южной Афри-

кой и непрерывности его осуществления в период, когда выбор-

ное Конституционное собрание разрабатывает постоянную кон-

ституцию>.

 

Временные конституции различаются по способу принятия, со-

держанию и срокам действия. Так, временные конституции ряда

стран Африки принимались общенациональными конференциями,

о которых уже упоминалось (конституции Конго 1991 г., Заира

1994 г., Нигера 1991 г., Эфиопии 1991 г.). На Мадагаскаре вре-

менная конституция представляла собой соглашение, заключен-

ное в октябре 1991 г. представителями всех основных политиче-

ских сил страны. Оно не было утверждено каким-либо государст-

венным органом, но опубликовано как законодательный акт (*1). В

Албании, Польше и ЮАР временные конституции были приняты

парламентом (в Польше .конституционный закон о взаимоотно-

шениях законодательной и исполнительной властей и территори-

альном самоуправлении (1992 г.), получивший по сложившейся

 

(**1) Gazetim panjakan ny Repoblika Demokratika Malagasy. 1991. № 2094.

 

-142-

 

традиции название малой конституции, в действительности не яв-

ляется единственным конституционным актом, ибо остаются в си-

ле некоторые разделы конституции 1952 г.) (*1) .

 

Весьма различно и содержание временных конституций. Одни

из них ограничиваются закреплением организации государствен-

ной власти. Например, Национальная хартия Чада 1991 г. состоит

из пяти глав: государство и суверенитет, президент Республики,

правительство, судебная власть и переходные положения (*2). Дру-

гие по предмету регулирования мало чем отличаются от постоян-

ных конституций (например, временная конституция ЮАР, основ-

ной закон Конго 1991 г., конституционный акт Заира 1994 г.). Но

характерной чертой большинства из них является установление

порядка принятия постоянной конституции. Так,  во временной

конституции ЮАР имеется специальная гл. 5 <Принятие новой

конституции>, в которой подробно регулируется деятельность Кон-

ституционного собрания, его организация, процедура разработки

конституции и утверждения ее на референдуме. Кроме того, в

четвертом приложении перечислены конституционные принципы,

которым обязано следовать Конституционное собрание при раз-

работке текста постоянной конституции (ст. 71).

 

Как правило, во временной конституции указывается срок ее

действия (но в некоторых, например, в конституции Танзании

1965 г., такое указание отсутствовало). Обычно этот срок не пре-

вышает полутора-двух лет, совпадая с устанавливаемым сроком

переходного периода. Например, в Конго этот период составлял

12 месяцев, на Мадагаскаре - 18 месяцев, но в ЮАР - пять

лет, а срок действия конституции 1994 г. был определен в два

года. Иногда срок действия временной конституции точно не

определяется, а обусловливается датой принятия постоянной кон-

ституции. Так, согласно ст. 51 Национальной хартии Чада, она

<прекращается действовать через 30 дней после промульгации

новой конституции, устанавливающей многопартийность>. Вместе

с тем некоторые временные конституции превращаются по су-

ществу в постоянные, как, например, конституция Танзании

1965 г., которая действовала в течение 12 лет, или конституции

ОАЭ 1971 г., и Ирака 1970 г., действующие уже более 20 лет.

 

Целесообразность принятия временной конституции в пере-

ходные, кризисные периоды, когда, с одной стороны, процесс по-

литических и экономических преобразований требует новой орга-

низации государственной власти, а с другой - отсутствуют усло-

вия для тщательной разработки постоянной конституции, впол-

не очевидна. Не случайно, например, в России, находящейся на

начальном этапе перехода к новому общественному строю, неко-

 

(**1) Dzicnnik listaw. 1992. № 84.

(**2) Afrique contemporainc. P., 1991. № 160.

 

-143-

 

торые политические силы выдвигали предложение о принятии не

постоянной, а временной конституции.

 

Одним из юридических свойств конституции, как отмечалось,

является ее стабильность. Из этого, однако, не следует, что кон-

ституция не подлежит ни при каких условиях изменениям и до-

полнениям. В ней должны найти отражение качественные изме-

нения тех общественных отношений, которые составляли предмет

регулирования в момент принятия основного закона. В против-

ном случае она рискует превратиться в исторический документ,

утративший нормативную силу и имеющий мало общего с реаль-

ной действительностью. <Неизменяемость не должна становиться

препятствием там, где необходимы маневренность и поступатель-

ное развитие, иначе развитие выйдет за рамки правового норми-

рования> (*1). Вместе с тем конституция, закрепляющая основы дан-

ного общества и данного государства, не может перекраиваться

в угоду конъюнктурным, сиюминутным интересам сменяющихся у

власти политических групп. Следовательно, стабильность консти-

туции означает прежде всего высокую степень устойчивости ее

основных положений, исключающую любое изменение, которое

отменяло бы идентичность исторически конкретного строя, за-

крепляемого основным законом (*2).

 

Юридической гарантией стабильности конституции является

особый порядок ее изменения, призванный  обеспечить как ста-

тичность, так и динамизм основного закона. Традиционно в

конституционной доктрине конституции по способу изменения

подразделяются на жесткие и гибкие. Жесткими называются кон-

ституции, которые изменяются в особом порядке, усложненном

по сравнению с обычной законодательной процедурой, гибкими -

конституции, изменяемые в том же порядке, что и обычные зако-

ны. Однако такое деление столь же некорректно, как и деление

на писаные и неписаные конституции, если не указывается, о ка-

кой конституции идет речь. Формальные конституции всегда яв-

ляются жесткими (редкие в прошлом исключения лишь подтверж-

дают это правило), материальные - всегда гибкими. Практиче-

ское значение имеет лишь классификация формальных конститу-

ций в зависимости от степени сложности процедуры их изменения

на очень жесткие (например, конституции США 1787 г., Россий-

ской Федерации 1993 г.) и менее жесткие (например, Основной

закон ФРГ 1949 г., конституции Испании 1978 г., Пакистана

1973 г., Казахстана 1995 г.).

 

Жесткость конституции проявляется в двух аспектах: матери-

альном и процедурном. В первом случае речь идет об ограниче-

нии учредительной власти, установлении определенных пределов

 

(**1) Хессе К. Указ. работа. С. 35.

(**2) См.: там же. С. 329.

 

-144-

 

се осуществления, что характерно для многих современных кон-

ституций. Учредительная власть ограничивается по содержанию

(предмету пересмотра), а также по времени и обстоятельствам ее

осуществления. Все большее распространение в последнее время

получает практика объявления основных, наиболее важных, с точ-

ки зрения учредителя, конституционных положений, не подлежа-

щими изменению. Это одна из важнейших правовых гарантий

стабильности конституции, обеспечивающая необходимую степень

ее статичности. Анализ соответствующих статей новых консти-

туций свидетельствует о том, что, как правило, не подлежат пе-

ресмотру положения, закрепляющие конституционные принципы,

составляющие основы конституционного строя, институт прав и

свобод человека, порядок изменения конституции. При этом пре-

делы ограничения учредительной власти по содержанию в от-

дельных странах весьма различны. Некоторые конституции огра-

ничиваются указанием на один или несколько объектов, не под-

лежащих изменению (например, во Франции  и Италии - это

республиканская форма правления, в Мавритании и Буркина-Фа-

со - республиканская форма правления и многопартийность).

Другие изымают из предмета возможного пересмотра значитель-

ное число статей и даже целые разделы (Португалия, Намибия,

Греция, Румыния, Российская Федерация и др.). Согласно ст. 79

Основного закона ФРГ не допускаются изменения, затра-

гивающие разделение федерации на земли, принципы сотрудни-

чества земель в законодательстве и основные принципы, установ-

ленные в ст.ст. 1 и 20. <В целом не подлежащая конституционно-

му изменению материальная основа Основного закона совпадает

с тем, что ст.ст. 18, 21 абз. 2 и ст. 91 характеризуют как основы

свободного демократического строя> (*1) .

 

Сходные ограничения предусмотрены и Конституцией РФ, ч. 1

ст. 135 которой устанавливает, что положения гл. 1, 2, 9 не мо-

гут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Таким образом,

положения об основах конституционного строя, о правовом ста-

тусе личности и о порядке пересмотра Конституции не могут быть

ни изменены, ни отменены, ни дополнены Федеральным Собра-

нием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотре-

ны только путем принятия новой конституции в порядке, уста-

новленном ч. 2 и 3 ст. 135.

 

Весьма оригинально сформулировано положение чешской кон-

ституции об ограничении учредительной власти. Согласно абз. 2

ст. 9 <не подлежат изменению положения, отражающие свойства

(naiezitosty) демократического правового государства>. Таким

образом, в конституции не указаны конкретные положения, не

подлежащие изменению. По мнению чешских юристов, определе-

 

(**1)  Хессе К. Указ работа. С. 331.

 

-145-

 

ние их является задачей Конституционного суда, который <оче-

видно отнесет к ним положения ряда статей первых глав консти-

туции и Хартии основных прав и свобод> (*1).

 

Вопрос об ограничении учредительной власти по содержанию

возникает и в практике тех государств, конституции которых фор-

мально не определяют ее пределов. Показателен пример Индии,

где вопрос этот стал предметом длительного конфликта между

парламентом и Верховным судом, принявшим ряд решений, огра-

ничивавших учредительную власть парламента. Последний в

1976 г. принял 42-ю поправку, включившую в ст. 386 положение

о том, что <нс существует какого бы то ни было ограничения

учредительной власти парламента...". Однако в 1980 г. Верховный

суд признал это положение недействительным на том основании,

что оно предоставляет парламенту право изменять конституцию

таким образом, который может привести к <разрушению ее основ-

ных или существенных черт, или ее основной структуры> (*2)

 

Это решение во многом созвучно положению  112 конститу-

ции Норвегии 1814 г. о том, что <поправки никогда не должны

противоречить основам... конституции, но всегда ограничиваться

изменениями, не нарушающими ее духа> (*3) (впрочем, согласно со-

временной конституционной доктрине, <в настоящее время это

запрещение относится не к тексту 1814 г., а к духу и принципам

демократической конституционной практики, сложившейся за го-

ды ее действия, иными словами, к сегодняшним ценностям> (*4)).

 

Вопрос о неизменяемости принципов конституции Италии, ко-

торая, как отмечалось, предусматривает лишь неизменяемость по-

ложения о республиканской форме правления, был поднят Кон-

ституционным судом в решении 1988 г. <Итальянская конститу-

ция, - указывалось в нем, - содержит общие принципы, кото-

рые не могут быть изменены или отменены по причине их суще-

ственного значения даже законом о пересмотре конституции. К

ним относятся принципы, пересмотр которых запрещен конститу-

цией в ясно выраженной форме (республиканская форма правле-

ния), но также и принципы, которые, хотя они не выражены пря-

мо, относятся по своему содержанию к высшим ценностям, лежа-

щим в основе конституции> (*5). Однако Конституционный суд не

указал, какие принципы имеются в виду. Вопрос о необходимо-

сти определенного ограничения права парламента изменять кон-

ституцию возникал и в ряде других стран (Малайзия, Пакистан,

Шрн-Ланка), но был решен отрицательно. Видимо, учитывая опыт

 

(**1) Gerloch А" Hrebejk J., Zoubek V. Ор. cit. S. 66-67.

(**2) Public Law of India. New Delhi, 1982. P. 297.

(**3) Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957

(**4) The Role of the Constitution. P. 28.

(**5) Annuaire international...P. 170.

 

-146-

 

Индии, конституции Пакистана и Шри-Ланки декларируют неог-

раниченную учредительную власть парламента. Так, в ст. 238 (6)

конституции Пакистана говорится: <В целях устранения вся-

кого сомнения настоящим объявляется, что не существует каких-

либо ограничений власти меджлиса-и-шура (парламента) изме-

нять любые положения конституции>.

 

Ограничение учредительной власти, касающееся запрещения

изменять основное содержание конституции, вполне оправдано,

ибо такое изменение по существу означает замену действующей

конституции новой, по в порядке обычной процедуры принятия

законов о поправках. Именно этим объясняется характерная для

многих современных конституций, в том числе и для российской,

тенденция к ограничению учредительной власти по содержанию.

Другой вид ограничений этой власти - по времени и обстоя-

тельствам. Устанавливается, например, что в течение определен-

ного срока после принятия конституции она не подлежит изме-

нениям (конституции Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Брази-

лии 1988 г. - в течение пяти лет). Такое решение призвано га-

рантировать стабильность конституции в период, когда идет про- -

цесс формирования предусмотренных ею государственных инсти-

тутов и налаживание их нормального функционирования. Вместе

с тем оно дает возможность выявить в течение этого срока дей-

ствия новой конституции се недостатки и несовершенства, которые

.могут быть устранены последующими изменениями. Так произо-

шло, например, с бразильской конституцией, содержавшей ряд

положений, касавшихся экономики, которые оказались невыпол-

нимыми. По истечении пятилетнего срока Национальное собра-

ние приступило в декабре 1993 г. к обсуждению закона о пере-

смотре этих положений. К сожалению, Конституция РФ 1993 г.

нс устанавливает <испытательного срока>, что дало возможность

некоторым политическим силам выдвигать требование о ее пере-

смотре сразу же по вступлении в силу. В определенной мере

эту проблему призван решить Договор об общественном согласии,

подписанный в апреле 1994 г. представителями высших органов

государства и большинства политических партий и общественных

организаций. Участники договора согласились с тем, что в тече-

ние двухлетнего срока его действия в конституцию должны вно-

ситься только такие изменения, которые будут способствовать

стабилизации обстановки в обществе. Основные направления та-

ких изменений: усиление гарантий прав человека, совершенство-

ванне системы разделения властей, местное самоуправление, раз-

витие федерализма (*1).

 

Многие конституции вводят также ограничение учредительной

власти по обстоятельствам: запрещается вносить изменения в пе-

 

(**1)  См.: Известия. 1994. 30 апреля.

 

-147-

 

риод чрезвычайного, особого и военного положения (Бразилия,

Беларусь, Молдова, Испания, Румыния, Эстония), в случае пося-

гательства на территориальную целостность государства (Фран-

ция, Гвинея, Конго, Мали). Целесообразность такого ограниче-

ния очевидна.

 

Каково практическое значение указанных ограничений учре-

дительной власти по содержанию и обстоятельствам? Ответ на

этот вопрос неоднозначен, ибо зависит от того, как решен в той

или иной конституции вопрос о неприкосновенности самой статьи,

предусматривающей такие ограничения. В современных консти-

туциях он решается по-разному. В одних - таких большинство-

соответствующая статья может быть изменена в том же порядке,

что и другие (например, Португалия, Франция, Конго). Естест-

венно, что в этом случае гарантии неприкосновенности основных

конституционных положений весьма иллюзорны. Как пишет, на-

пример, Ф. Ардан о французской конституции, предусматриваю-

щей неприкосновенность принципа республиканской формы прав-

ления, этот принцип может быть пересмотрен <во-первых, путем

отмены положения о его неприкосновенности, а во-вторых, путем

изменения самого принципа. Буква конституции была бы соблю-

дена, но можно ли говорить в этом случае об уважении ее ду-

ха?> (*1). Именно так произошло в Португалии, конституция кото-

рой устанавливала первоначально список 15 принципов, нс под-

лежащих пересмотру, но не содержала гарантии его неизменяе-

мости (ст. 290). В 1989 г. в результате второго пересмотра кон-

ституции 1976 г. из этого списка были исключены некоторые важ-

нейшие положения, в частности, о принципе обобществления

основных средств производства, недопущении восстановления мо-

нополий и латифундий, о демократическом планировании эко-

номики (*2).

 

Действительной гарантией неприкосновенности основных кон-

ституционных положений является неизменяемость самой статьи,

которая ее предусматривает. Так, Конституция РФ устанавли-

вает, что положения гл. 9, определяющее процедуру пересмотра

конституции, не могут быть изменены Федеральным Собранием

в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотрены

только путем принятия новой конституции (ст. 135). Согласно

ст. 114 конституции Армении ст. 1 (определяющая Республику

Армения как суверенное, демократическое, социальное и право-

вое государство), ст. 2 (народный суверенитет и его гарантии), а

также сама ст. 114 <изменению не подлежат>.

 

Учредительная власть - принятие конституционного закона -

в большинстве стран принадлежит парламенту, который осу-

 

(**1) Ardant Ph. Ор. cit. P. 87.

(**2) Cм.: Парламенты мира. M., 1991. С. 265.

 

-148-

 

ществляст ее либо самостоятельно, либо с непосредственным уча-

стием народа (конституционный референдум). Лишь в немногих

странах она осуществляется надпарламентским органом (Всеки-

тайское собрание народных представителей. Народный консуль-

тативный конгресс в Индонезии; до принятия Конституции 1993 г.

таким органом был Съезд народных депутатов Российской Феде-

рации) или при определенных условиях учредительным собра-

нием (конвент в США, созываемый конгрессом по требованию

2/3 штатов, конвент на Филиппинах, Великое народное собрание

в Болгарии, созываемое для внесения изменений в некоторые

конституционные положения).

 

Мировой конституционной практике известны различные про-

цедуры принятия конституционных законов, различающиеся по

степени своей сложности. Это особые процедуры, во многих от-

ношениях отличающиеся от обычной законодательной процедуры.

Процедура принятия конституционного закона складывается из

ряда стадий, количество и характер которых в отдельных стра-

нах различны.

 

Первой стадией является внесение конституционного законо-

проекта. Право  инициативы конституционного пересмотра предо-

ставляется определенным субъектам, круг которых может совпа-

дать или не совпадать с кругом субъектов, обладающих правом

обычной законодательной инициативы. В последнем случае этот

круг, как правило, уже круга субъектов, наделяемых правом вне-

сения обычных законопроектов. Например, в Протугалии право

законодательной инициативы принадлежит депутатам и прави-

тельству, а право инициативы конституционного пересмотра -толь-

ко депутатам. В России Конституционный суд, Верховный суд,

Высший арбитражный суд, которые являются субъектами зако-

нодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 134), не

имеют права инициативы конституционного пересмотра (ст. 134).

Обычно этим правом наделяются глава государства, правитель-

ство, депутаты.

 

Вместе с тем в круге субъектов могут находить отражение осо-

бенности государственного устройства отдельных стран. Так, в

ряде федеративных государств правом инициативы конституцион-

ного пересмотра обладают в той или иной форме субъекты фе-

дерации. Например, в Бразилии конституционный законопроект

может быть внесен законодательными собраниями более полови-

ны штатов, в США по петиции, принятой законодательными со-

браниями 2/3 штатов, конгресс обязан созвать конвент для пере-

смотра конституции (впрочем, это право ни разу не было ис-

пользовано), в Мексике и России право инициативы конституци-

онного пересмотра предоставлено законодательным органам всех

субъектов федерации. В унитарных государствах, имеющих в

 

-149-

 

своем составе автономные образования, последние, как правило,

не обладают этим правом. Конституция Испании предусматри-

вает право собраний региональных автономных сообществ хода-

тайствовать перед правительством о принятии законопроекта или

передаче в президиум конгресса (нижней палаты) законодатель-

ных предложений (ст. 87), что, однако, не является правом ини-

циативы конституционного пересмотра в собственном смысле

слова.

 

В ряде стран конституционный законопроект может быть вне-

сен в порядке <народной инициативы>, то есть определенным чис-

лом избирателей. Например, в Австрии, Швейцарии требуются

подписи 100 тыс. избирателей, в Италии - 500 тыс., на Филип-

пинах - не менее 20% зарегистрированных избирателей, в Лит-

ве-300 тыс. Конституция Молдовы предусматривает, что инициа-

тива ее пересмотра может исходить от не менее 200 тыс. избира-

телей, представляющих не менее половины районов и муници-

пиев, в каждом из которых должно быть собрано не менее 5 тыс.

подписей в поддержку этой инициативы.

 

Особенно широко институт <народной инициативы> использу-

ется в Швейцарии, где с 1891 по 1989 гг. было представлено в

этом порядке 179 конституционных законопроектов (*1).

 

Круг субъектов, обладающих правом инициативы конститу-

ционного пересмотра, в известной мере может свидетельствовать

и о характере политического режима. Например, в недавнем про-

шлом в ряде однопартийных государств Африки конституции ли-

бо предоставляли это право исключительно руководящему орга-

ну правящей партии (Конго), либо наряду с другими субъектами

наделяли им эти органы (Ангола, Мозамбик), либо предусматри-

вали обязательное одобрение ими любых предложений о пере-

смотре (Заир, Габон, Того) (*2). Наконец, круг субъектов, наделяе-

мых правом инициативы конституционного пересмотра, может

свидетельствовать о месте и роли того или иного конституцион-

ного института. Например, в большинстве государств с парла-

ментарной формой правления глава государства не обладает этим

правом (оно принадлежит правительству и депутатам парламен-

та). Напротив, в большинстве президентских и полупрезидентских

республик президент наделяется этим правом наряду с другими

субъектами (его лишен обычно временный президент, как, на-

пример, в России). Исключительный случай представляет кон-

ституция Казахстана, объявляющая президента единственным

инициатором пересмотра (ст. 53).

Во всех странах депутаты представительного органа наде-

 

(**1) См.: Современные зарубежные конституции. С. 207.

 

(**2) См.: Конституционное право развивающихся стран. Наука. Предмет. Ис-

точники. С. 301-302,

 

-150-

 

лены правом инициативы конституционного пересмотра. Одна-

ко, как правило, это право предоставляется не отдельным де-

путатам, а их группе, численность которой весьма различна (от

1/5 депутатов палаты, например, в России до 1/3 в Бенине, Кон-

го, Мавритании или 3/4 - на Филиппинах). Это положение при-

звано затруднить внесение случайных, несерьезных законопроек-

тов, что более вероятно, если правом их внесения обладает каж-

дый депутат, как, например, в США, где за 200 лет действия кон-

ституции (с 1789 но 1985 гг.) члены конгресса внесли 9991 кон-

ституционный законопроект (из которых принято только 27) (*1).

 

Вторая стадия законодательной процедуры - принятие кон-

ституционного закона - характеризуется рядом специфических

моментов. Прежде всего с точки зрения применяемой процедуры

изменения можно выделить две группы конституций: конститу-

ции, все статьи которых изменяются в одном порядке, и консти-

туции, для изменения которых устанавливаются в зависимости от

характера отдельных норм различные процедуры. Первых боль-

шинство (например, Франция, США, Китай, Казахстан, Румы-

ния, Мексика, Конго, Чехия и др.). Конституционный за-

кон принимается представительным учреждением: парламентом

(большинство стран), надпарламентским органом (Китай, Индо-

незия) либо окончательно, либо с последующим утверждением

на референдуме или субъектами федерации. Для принятия пред-

ставительным учреждением всегда требуется квалифицированное

большинство: 1/3, 4/4, 3/5. При двухпалатном парламенте обычно

конституционный закон принимается раздельно каждой палатой.

Однако в ряде случаев - на совместном заседании обеих палат,

созываемом в обязательном (Мексика, Казахстан, Эквадор) или

факультативном (Франция, Конго) порядке. Например, во Фран-

ции в случае, когда инициатором конституционного законопроек-

та выступает президент, действующий по предложению премьер-

министра, он может использовать обычную процедуру (принятие

закона обеими палатами парламента с последующим вынесе-

нием его на референдум) или особую. Последняя заключается в

том, что для принятия закона, одобренного обеими палатами,

созывается их совместное заседание - конгресс, который прини-

мает его 3/5 голосов (эта процедура была использована в 1973,

1974, 1976 и 1992 гг.) (*2). Иногда конституционный закон должен

быть принят парламентами двух последовательных созывов (Гре-

ция, Нидерланды) или на двух сессиях (Италия).

 

В большинстве стран представительное учреждение оконча-

тельно принимает конституционный закон. Вместе с тем во мно-

гих странах предусмотрена его последующая ратификация изби-

 

(**1) Constitutions ill Democratic Politics. P. 85.

(**2) Revue polique ct parlementaire. P.. 1992. № 960. P. 21.

 

-151-

 

рательным корпусом (конституционный референдум) или законо-

дательными органами субъектов федерации. В первом случае

применяется как обязательный, так и факультативный референ-

дум. Обязательный референдум применяется, например, во Фран-

ции (если законопроект внесен депутатами), АРЕ, на Филиппи-

нах, в Конго, факультативный-во Франции (если законопроект

внесен президентом), Италии (если в течение трех месяцев по

его опубликовании того потребуют пятая часть членов одной из

палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов), в

Намибии (если в одной из палат парламента он не принят, пре-

зидент может вынести его на референдум), Японии (по решению

парламента) и ряде других стран.

 

В федеративных государствах, как правило, принятый феде-

ральным собранием закон подлежит ратификации определенного

числа субъектов федерации (например, в США - 3/4, в Мекси-

ке - большинства, в Бразилии - более половины штатов).

 

В этих государствах важное значение приобретает два проце-

дурных момента, а именно: порядок ратификации субъектами фе-

дерации поправок к федеральной конституции и срок, в течение

которого должна быть произведена такая ратификация. Феде-

ральная конституция ограничивается лишь указанием органа, про-

изводящего ратификацию. Обычно это законодательный орган

субъекта, но в США конгресс может предписать штатам прове-

сти ратификацию принятой им поправки специально созываемы-

ми конвентами (но из 27 поправок только одна была ратифици-

рована в таком порядке). Вместе с тем ни одна федеральная кон-

ституция не устанавливает требуемого для ратификации поправ-

ки законодательными органами большинства, относя таким обра-

зом регулирование этого вопроса к компетенции субъектов феде-

рации. Подобное регулирование может быть осуществлено как

конституцией субъекта, так и регламентом его законодательного

органа. Например, в США конституции некоторых штатов подроб-

но регламентируют порядок ратификации легислатурой поправок

к федеральной конституции. Так, согласно конституции штата

Иллинойс 1971 г. поправка ратифицируется решением легисла-

туры, которое принимается большинством голосов членов каждой

из ее палат. При этом легислатура не может приступить к рас-

смотрению поправки до проведения выборов, на которых должно

быть переизбрано не менее половины членов легислатуры (разд. 3

ст. XIV) (*1).

 

Не устанавливает федеральная конституция и срока, в тече-

ние которого должна быть осуществлена ратификация поправки

субъектами федерации. Если обратиться к практике США, то

 

(**1) См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

С. 137.

 

-152-

 

там этот вопрос обычно решает конгресс, устанавливая в резо-

люции о принятии поправки срок ее ратификации. Однако это

делается не всегда, что на практике приводит к затягиванию сро-

ка ратификации на десятилетия (*1).

 

С аналогичными вопросами могут столкнуться Федеральное

Собрание и законодательные органы субъектов Российской Феде-

рации, поскольку в Конституции 1993 г. они не урегулированы.

 

В редких случаях конституционный закон может быть принят

и без участия представительного учреждения путем референдума,

как это имело место во Франции, где президент де Голль дваж-

ды прибег к процедуре, предусмотренной ст. II конституции, что

вызвало острую полемику среди французских юристов и полити-

ков, часть которых утверждали, что эта статья предусматривает

не конституционный, а законодательный референдум (*2).

 

Для многих современных конституций, как отмечалось, харак-

терна тенденция к установлению формальной иерархии конститу-

ционных норм, основанной на различиях в процедуре их измене-

ния (Испания, Индия, Литва, Мозамбик, Молдова, Мадагаскар,

Малайзия, Болгария, Эстония и др.). Выделяется ряд так назы-

ваемых укрепленных статей, изменяемых в более усложненном

порядке, чем остальные. Обычно к ним относятся статьи, содер-

жащие нормы о правах и свободах человека (Испания, Мадагас-

кар, Шри-Ланка); о форме государственного устройства, особен-

но в федеративных государствах (Индия, Пакистан) или очень

децентрализованных унитарных (ЮАР); об организации высших

органов государства (Алжир, Мозамбик, Мадагаскар): о порядке

изменения конституции (Болгария, Индия, Эстония). В ряде раз-

вивающихся стран, где сильны позиции феодальной и родопле-

менной знати, к ним относятся нормы, закрепляющие ее права и

привилегии (Малайзия, Ботсвана) или привилегированное поло-

жение коренной этнической общности (Фиджи, Малайзия).

 

Для изменения укрепленных статей применяются многообраз-

ные способы, которые частично вообще не используются для из-

менения других конституционных положений, а частично - до-

полняют обычную процедуру пересмотра. К ним относятся: а) со-

зыв учредительного собрания в обязательном порядке (Болга-

рия); б) конституционный референдум по закону, принятому пар-

ламентом, что не требуется для изменения других конституцион-

ных положений (Литва, Мозамбик, Мадагаскар, Молдова, Шри-

Ланка, Эстония); в) ратификация конституционного закона зако-

нодательными органами субъектов федерации (Индия, Пакистан,

Югославия) или провинций (ЮАР) ;г) одобрение органов, пред-

 

(**1) См.: Буржуазная конституция на современном этапе. М., 1983. С. 45.

(**2) Ardant Ph.Op. cit. P. 92-93

 

-153-

 

ставляющих интересы феодальной и родоплеменной знати (Ма- .

лайзия, Ботсвана). В качестве примера можно привести процеду-

ры изменения конституции Испании. Все статьи, за исключением

укрепленных, могут быть изменены конституционным законом, ко-

торый принимается обеими палатами Генеральных кортесов боль-

шинством в 3/5 каждой палаты и может быть вынесен на рефе-

рендум, если того потребует одна десятая членов одной из палат.

Укрепленные статьи изменяются в ином порядке: предложение об

их пересмотре должно быть поддержано большинством в

2/3 членов каждой палаты, после чего Генеральные кортесы рас-

пускаются, вновь избранные палаты принимают законопроект

большинством в 2/3, после чего он в обязательном порядке ста-

вится на референдум.

 

Примером усложненной процедуры изменения укрепленных

статей конституции федеративного государства может служить

конституция Югославии 1992 г. Все ее статьи, за исключением

семи, изменяются актом, который принимается обеими палатами

Федерального собрания большинством в две трети голосов от

общего числа их членов. Для изменения семи статей, определяю-

щих состав федерации, распределение компетенции между феде-

рацией и ее субъектами, правовое положение последних, установ-

лен следующий порядок (ст.ст. 140-141) (*1). Предложение об из-

менении этих статей принимается нижней палатой - палатой

граждан большинством в две трети голосов после одобрения его

собраниями субъектов федерации. После этого палата граждан

принимает акт о поправке тем же большинством, но он также

нуждается в одобрения собраний субъектов федерации.

 

В ряде конституций имеются статьи, которые изменяются не

конституционным, а обычным или органическим законом. Тако-

вы, например, уже упоминавшиеся некоторые статьи индийской

конституции и ст. 65 Конституции РФ. В последней все положе-

ния гл. 3-8 могут быть изменены законом о поправках, приня-

тым большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов

Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депу-

татов Государственной Думы и одобренным органами законода-

тельной власти нс менее чем 2/3 субъектов федерации (ст. 136 и

ч. 2 ст. 108). В отличие от этой процедуры ст. 65 может быть

изменена федеральным конституционным законом о принятии в

Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъ-

екта, а также об изменении конституционно-правового статуса

субъекта федерации (ч. 1 ст. 137). В еще более простом порядке

осуществляется изменение ч. 1 ст. 65 в случае изменения наиме-

нования субъекта Российской Федерации. Изменение наименова-

ния входит в исключительную компетенцию субъектов федерации.

 

(**1) Constitution of the Federal Republic nf Yugoslavia. Belgrade, 1992.

 

-154-

 

Наименование субъекта федерации содержится в акте, который

принимается его законодательным (представительным) органом.

Новое наименование, согласно постановлению Конституционного

суда № 15-11, включается в ст. 65 указом президента, который

в спорных случаях использует полномочия, предусмотренные

ст. 85.

 

Анализ различных способов и процедур внесения изменений

Б конституцию был бы неполным без рассмотрения еще двух во-

просов: о промульгации конституционных законов и возможности

их признания неконституционными органами конституционного

контроля. Последний частично был уже затронут в настоящей

главе. Что касается промульгации, то можно отметить два момен-

та. Во-первых, конституционный закон, принятый на референду-

ме или одобренный субъектами федерации, не подлежит утверж-

дению главой государства (США, Франция, Мадагаскар, Югосла-

вия и .др.). Во-вторых, конституционный закон, принятый парла-

ментом, в большинстве стран промульгируется главой государст-

ва (но в некоторых, например, в Болгарии - председателями па-

лат, а в Югославии - Федеральным собранием), который не

обладает в этом случае правом вето, что иногда прямо зафикси-

ровано (Бангладеш, Чехия). Так, согласно ст. 32 конституции

Чехии президент не может вернуть на вторичное обсуждение кон-

ституционный закон. Конституция РФ не содержит аналогичного

положения, но из ее текста следует, что на законы о конституци-

онных поправках не распространяется право президента на отла-

гательное вето, которым он располагает в отношении обычных за-

конов. В этом они сходны с федеральными конституционными за-

конами, которые, согласно ч. 2 ст. 108, подлежат в течение

14 дней подписанию и обнародованию президентом.

 

Здесь возникает другой вопрос, который ввиду его неурегули-

рованности оставляет много неясного в процедуре частичного пере-

смотра. Во-первых, в Конституции РФ не сказано, каким актом

она изменяется. Следуя примеру конституции США, она говорит

просто о поправках. В США, как известно, поправка принимает-

ся не законом, а так называемой объединенной (или совместной)

резолюцией, которая в случае ее ратификации штатами не подпи-

сывается президентом (хотя согласно разд. 7 ст. 1 все законы и

резолюции конгресса должны представляться на подпись прези-

денту). Конституция РФ устанавливает только один вид норма-

тивных актов, принимаемых Федеральным Собранием - феде-

ральные законы. Постановления, принимаемые каждой палатой

по вопросам, отнесенным к их компетенции, как правило, не носят

нормативного характера. Следовательно, в отличие от США, где

конгресс, помимо законов, может принимать также и иные нор-

мативные акты (приказы, резолюции, решения), Федеральное

 

-155-

 

Собрание может принять поправку только специальным законом

о конституционной поправке, отличающимся как от федерального

конституционного закона, так и от обычного федерального зако-

на. Во-вторых, поскольку поправка принимается законом, этот

закон подлежит подписанию и обнародованию президентом. Учи-

тывая специфику законов о конституционных поправках, было бы

целесообразно принять специальный федеральный закон, который

регламентировал бы все эти вопросы.

 

В ряде стран право вето главы государства, которым он рас-

полагает в отношении обычных законов, распространяется и на

конституционные (Нидерланды, Индия, Пакистан), что, естест-

венно, ограничивает учредительную власть парламента.

 

Рассмотренные способы и процедуры изменения формальной

конституции дают представление о различной степени ее жестко-

сти в отдельных странах. Несомненно, что чем сложнее процеду-

ра принятия конституционных законов, тем труднее изменять кон-

ституцию. Однако вряд ли можно объяснять неизменность или

динамизм той или иной конституции только предусмотренным ею

порядком изменения. Важнейшие значения имеют факторы исто-

рического, политического характера. Мировой опыт конституцион-

ного развития дает немало примеров, когда достаточно жесткие

конституции изменялись почти перманентно. Так, конституция

Мексики 1917 г. устанавливает довольно сложную процедуру: для

внесений изменений и дополнений необходимо одобрение их фе-

деральным конгрессом голосами 2/3 присутствующих членов и

утверждение законодательных органов большинства штатов

(ст. 135). Однако с 1921 по 1984 гг. в нее было внесено 369 изме-

нений, которые затронули 55% ее статей, причем многие из них

реформировались неоднократно (*1). Одна из причин такой легкости

перекраивания конституции - особенность политической систе-

мы, заключающаяся в том, что на протяжении всего этого перио-

да доминирующее положение занимала одна политическая пар-

тия, располагавшая необходимым большинством как в федераль-

ном, так и штатных парламентах. Другим примером являются

конституции африканских государств в первые десятилетия их

независимого развития. Они отличались чрезвычайной нестабиль-

ностью, подвергаясь многочисленным изменениям и дополнениям,

для которых никакая формальная процедура не могла служить

препятствием в условиях однопартийной системы и режима лич-

ной власти главы государства. <Африканские конституции, не-

смотря на сверхжесткость, обусловленную положениями об их

изменении, в действительности были гибкими, ибо изменялись по

 

(**1) См.: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные

акты. С. 19.

 

-156-

 

желанию главы государства, воля которого определяла осуществ-

ление учредительной власти> (*1).

 

И наоборот, в условиях многопартийной системы, при которой

возможны различные комбинации расстановки политических сил

в парламенте и вне его, даже конституции, предусматривающие

сравнительно простую процедуру изменения, могут на практике

оказаться в высшей степени жесткими.

 

В целом, однако, анализ способов и процедуры изменения кон-

ституции, выработанных мировой конституционной практикой, по-

зволяет сделать вывод о том, что для большинства современных

государств характерна тенденция к усилению юридических гаран-

тий стабильности основного закона, повышению степени его же-

сткости. Об этом, в частности, свидетельствует рост числа кон-

ституций, которые предусматривают неприкосновенность осново-

полагающих положений или усложненную процедуру их измене-

ния, что является одним из важных правовых средств их защиты.

 

(**1) Dejero F. La revision des constitutions dans les etats africains francophones.

Esguisse de bilan//Revue de droit public et de la science politique en France ct a

l-elranger. T. 108. P., 1992. P. 134.

 

-157-

 

ГЛАВА III. МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ

 

 1. Конституционное правосудие в механизме

правовой защиты конституции

 

Конституция как основной закон требует особой правовой за-

щиты, призванной обеспечить ее соблюдение, предотвратить ее

нарушения как <снизу>, физическими и юридическими лицами,

так и <сверху>, самой государственной властью, различными ее

ветвями. Защита конституции может осуществляться неправовы-

ми средствами, что иногда прямо предусмотрено в основном зако-

не. Уже упоминалось о том, что некоторые конституции закреп-

ляют право граждан (народа) на сопротивление неконституционной

власти (Гана, Бенин, Буркина-Фасо, Словакия, Германия). Одна-

ко использование неправовых средств - исключительный случай:

в обычных условиях главными, решающими являются правовые

средства защиты, обеспечивающие соблюдение конституции, ее

стабильность, режим конституционной законности. По существу,

защита конституции - задача и обязанность всех государствен-

ных органов и должностных лиц, осуществляемая ими путем при-

менения различных правовых средств в рамках предоставленной

компетенции. При этом особая ответственность возлагается на

высшие государственные органы: главу государства, парламент,

правительство.

 

Для современных конституций характерными являются поло-

жения о главе государства как гаранте конституции, о его обя-

занности следить за ее соблюдением. В одних странах это прямо

указывается при определении роли и полномочий главы государ-

ства. <Президент Российской Федерации, - говорится, например,

в ст. 80 Конституции РФ 1993 г.,-является гарантом Конститу-

ции Российской Федерации, прав и свобод человека и граждани-

на>. В других - обязанность главы государства защищать кон-

ституцию вытекает из текста присяги, которую он приносит при

вступлении в должность (например, в Германии президент, хотя

и не рассматривается как гарант конституции, клянется <блюсти

и защищать Основной закон> - ст. 56). Как гарант конституции

глава государства наделяется соответствующими полномочиями,

которые подробно рассматриваются ниже.

 

-158-

 

Значительными полномочиями по контролю за соблюдением

конституции в процессе ее применения исполнительной властью

обладает парламент, осуществляющий их в многообразных фор-

мах (в частности, путем контроля за делегированным законода-

тельством). В социалистических странах такой контроль возло-

жен на высший представительный орган и постоянно дейст-

вующий коллегиальный орган государственной власти- Так, со-

гласно ст. 62 конституции Китая контроль за ее исполнением

осуществляют Всекитайское собрание народных представителей и

Постоянный комитет. Аналогичные положения содержались в кон-

ституциях бывших социалистических государств, в том числе и в

Конституции СССР 1977 г .

 

Конституции, в которых определяется круг задач и полномо-

чий правительства, обычно возлагают на него обязанность прини-

мать меры по обеспечению законности и защите конституционных

прав и свобод граждан (например, п. <е> ст. 114 Конституции

РФ).

 

Защиту конституции осуществляют правоохранительные орга-

ны: общие и специальные суды, прокуратура (в социалистиче-

ских странах-в порядке общего надзора). В сфере защиты кон-

ституционных прав и свобод большую роль играет институт ом-

будсмена (уполномоченного по правам человека), получивший

широкое распространение в современных государствах. Однако в

науке конституционного права в качестве правовых средств за-

щиты конституции обычно рассматриваются не столько перечис-

ленные выше органы, сколько предусмотренные конституцией ин-

ституционные и процедурные гарантии соблюдения государствен-

ной властью, ее различными ветвями конституционной законности.

К ним относят: особый порядок изменения конституции, ответст-

венность высших должностных лиц за ее нарушение, конститу-

ционное правосудие. Впрочем, как в зарубежной, так и в отечест-

венной литературе существуют различные точки зрения по вопро-

су о том, из каких элементов складывается механизм правовой

защиты конституции. Так, К. Хессе, говоря о правовых средст-

вах защиты Основного закона ФРГ, относит к ним также превен-

тивные и репрессивные гарантии (лишение основных политиче-

ских прав, возможность запрета политических партий, институт

чрезвычайного положения) (*1). Ж. И. Овсепян наряду с судебным

конституционным контролем и конституционной ответственностью

включает в механизм правовой защиты конституции конститу-

ционный контроль, осуществляемый парламентом, конституцион-

ный референдум, вето главы государства(*2). Вместе с тем следует

подчеркнуть, что как бы не решался этот вопрос отдельными ав-

 

(**1) См.: Хессе К. Указ. работа. С. 325.

(**2) См.: Овсепян Ж И. Указ. работа. С. 42.

 

-159-

 

торами, все они рассматривают конституционное правосудие как

главный, определяющий элемент механизма правовой защиты

конституции.

 

Многие отечественные авторы таким элементом считают не

конституционное правосудие, а конституционный контроль в ши-

роком значении этого понятия как деятельности <компетентных

государственных органов по проверке, выявлению, констатации и

устранению несоответствий нормативных актов конституции, за-

конам, в ходе которой данные органы полномочны отменять об-

наруженные несоответствия>(*1). Доктрина конституционного конт-

роля в таком значении была разработана в социалистических

странах, где не было судебного конституционного контроля. Она

неизвестна западной науке конституционного права, которая всег-

да именно последний рассматривала как главный элемент ме-

ханизма правовой защиты конституции.

 

До недавнего времени эта конституционная гарантия соблюде-

ния конституции самой государственной властью определялась

как судебный конституционный контроль. Сегодня все более ши-

роко используется понятие <конституционное правосудие> (<кон-

ституционная юстиция>). В литературе даются различные его

определения - от весьма кратких до очень обширных (*2). В целом

конституционное правосудие можно определить как деятельность

судебных органов, состоящую в рассмотрении дел, предметом ко-

торых являются конституционно-правовые вопросы, связанные с

обеспечением соблюдения конституции государственными орга-

нами, прежде всего парламентом, и в принятии по ним решений,

влекущих правовые последствия. Современное конституционное

правосудие не сводится лишь к проверке конституционности нор-

мативных актов, а призвано обеспечивать верховенство конститу-

ции как основы национальной правовой системы, защиту консти-

туционных прав и свобод, соблюдение принципа разделения вла-

стей во всех его аспектах. Эти задачи сформулированы в консти-

туции Молдовы: <Конституционный суд гарантирует верховенство

конституции, обеспечивает реализацию принципа разделения го-

сударственной власти на законодательную, исполнительную и су-

дебную и гарантирует ответственность государства перед граж-

данином и гражданина перед государством> (ч. 3 ст. 134).

 

Необходимым, стержневым элементом конституционного пра-

восудия был и остается собственно конституционный контроль-

осуществляемая судебным органом проверка нормативных актов

с точки зрения их соответствия конституции. Именно это состав-

ляет сущность конституционного правосудия. <Нет консти-

 

(**1) Шулыкенко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М.: 1995. С. 9.

(**2) См.: Современный немецкий конституционализм. М., 1994, С. 21: Garlicki L.

Op. cit S. 5.

 

-160-

 

туционной юстиции... без такого центрального полномочия, каким

является контроль за конституционностью законов>(*1). И в этом

смысле можно говорить о равнозначности понятий <конституцион-

ное правосудие> и <судебный конституционный контроль>.

 

Институт судебного конституционного контроля возник в

США, причем на основе не конституции, а судебных прецедентов.

Его доктрина была наиболее четко сформулирована главным

судьей Верховного суда Дж. Маршаллом в известном решении

1803 г. по делу Marbury v. Madison: <Именно судебная власть

вправе и обязана сказать, что есть закон> (*2). Указанный прецедент

заложил основы так называемой американской модели конститу-

ционного правосудия, главной чертой которой является осуществ-

ление конституционного контроля судами общей юрисдикции.

 

На первом этапе мирового конституционного процесса эта

модель оставалась единственной. С теми или иными модифика-

циями она утверждается в ряде латиноамериканских стран

(Аргентина, Боливия, Бразилия, Колумбия), в Скандинавских

странах (Дания, Норвегия, Швеция), английских доминионах

(Австралия, Канада, Новая Зеландия,   Южно-Африканский

Союз).

 

На втором этапе возникает принципиально новая, европейская

(или австрийская) модель конституционного правосудия, концеп-

ция которого была разработана австрийскими учеными Г. Кель-

зеном и К. Эйзенманом (*3). Ее главное отличие от американской

модели состоит в том, что конституционное правосудие выделяет-

ся из общего правосудия и осуществляется не судами общей

юрисдикции, а специализированным органом - конституционным

судом. Однако в рассматриваемый период эта модель сущест-

вовала на практике лишь в нескольких странах (Австрия, Чехо-

словакия - 1920 (г., Испания - 1931 г.). Господствующей оста-

валась американская модель в ее различных модификациях. Сле-

дует отметить, что вообще географическое распространение инсти-

тута конституционного правосудия в межвоенный период было

весьма ограниченным.

 

Широкое распространение рассматриваемый институт получает

на третьем этапе мирового конституционного процесса. Он утвер-

ждается практически во всех странах Западной Европы, во мно-

гих новых государствах Азии, Африки, Латинской Америки. Вне

этой общей тенденции оставались социалистические государства

ч за редкими исключениями (Танзания, Мадагаскар) государства

социалистической ориентации. Правда, Конституция СССР 1924 г.

 

(**1) Favoreu L. Lcs cours constitutionnelles. P.. 1992. P. 24.

(**2) Цит.пo: Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США. Полнтнко-право-

вой комментарии. М., 1985. С. 135.

(**3) Полрбнее см.: Favoreu L. Op. cit. P. 11-15.

 

-161-

 

учредила при Центральном исполнительном комитете Верховный

суд, к компетенции которого были отнесены: дача заключений о

конституционности <постановлений союзных республик>, разре-

шение споров между субъектами федерации и рассмотрение дел

по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях

по должности (п. <в> и <г> ст. 43). Но уже с начала 30-х годов

функции конституционного контроля в деятельности Верховного

суда практически сводятся на нет (*1), а последующие советские

конституции вообще не предусматривали института конституци-

онного правосудия.

 

Конституционное правосудие в указанных группах государств

отвергалось по теоретическим соображениям. Оно было несовме-

стимо с принципом единства государственной власти и основан-

ного на нем формального верховенства высшего представитель-

ного органа, наделяемого всей полнотой государственной власти.

Осуществление конституционного контроля иным, независимым

органом означало бы отрицание такого верховенства и ограни-

чение такого всевластия. Да и практически такой контроль был

бы неосуществим, ибо общественные отношения регулировались

политическими актами - партийными решениями,  имевшими

большую значимость, чем любые правовые акты. На это указы-

вал, например, А. Боссу, рассматривая положение, сложившееся

в период <социалистической ориентации> Бенина: <Партийный

орган стоит над законодательным органом, его решения обязы-

вают Национальное революционное собрание и потому их цен-

ность выше, чем ценность законов> (*2). Отсюда следовал только

один вывод: решения партии, объявлявшейся руководящей и на-

правляющей силой общества и государства, не могли подлежать

контролю какого-либо государственного органа.

 

Только в условиях начавшегося кризиса тоталитарной систе-

мы в ряде социалистических государств начинают создаваться

органы конституционного правосудия с ограниченной компетен-

цией (в 70-х годах - в Югославии, а затем в Венгрии, Польше,

Чехословакии, Комитет конституционного надзора в СССР).

 

Свои особенности имел процесс становления института кон-

ституционного правосудия в развивающихся странах. Решающее

влияние на него оказали модели западных демократий и прежде

всего бывших метрополий. В странах общего права этот инсти-

тут заимствовал многое из колониального прошлого - практики

судебного комитета Тайного совета Великобритании, который был

последней судебной инстанцией, рассматривавшей апелляции на

 

(**1) См.: Овсепян Ж. И. Указ. работа. С. 8.

(**2) Revue juridiquc et politique. Independance ct cooperation. P., 1984. № 1.

P. 45.

 

-162-

 

решения высших судов колоний. В ходе рассмотрения подобных

дел проверялось соответствие нормативных актов колониальных

властей конституционным актам, относящимся к данной колонии,

законодательству метрополии. Вполне естественно, что такая

практика способствовала восприятию американской модели кон-

ституционного правосудия. Однако модель эта была значительно

модифицирована и во многих отношениях отличалась от <класси-

ческого> ее варианта (Бангладеш, Индия, Малайзия, Пакистан,

Гана, Нигерия и др.).

 

В бывших французских колониях у института конституцион-

ного правосудия нс было колониального прошлого. Созданный

первыми конституциями, принятыми в начале 60-х годов, он в

основном копировал европейскую модель в ее французском ва-

рианте.

 

Предусмотренный первыми конституциями  афро-азиатских

стран институт конституционного правосудия вскоре в большин-

стве из них был ликвидирован или превратился в формальный

институт, лишенный реального содержания. Лишь в очень неболь-

шой группе стран, где установились более или менее стабильные

н демократические режимы, он постепенно стал эффективно осу-

ществлять свои функции и играть все возрастающую роль как в

системе власти, так и в политико-правовом развитии. Наиболее

яркий пример - деятельность Верховного суда Индии, который,

по мнению индийских ученых, превратился в один из основных

институтов власти, во многом определяющий существующий пра-

вопорядок и оказывающий значительное влияние на политическую

жизнь (*1).

 

Новый этап в развитии института конституционного правосу-

дия начался на рубеже 80-90-х годов, когда процесс демократи-

зации приобрел глобальный характер. Он учреждается во всех

странах, совершающих переход от авторитарных и тоталитарных

режимов к демократии: в постсоциалистических государствах (в

том числе возникших в результате распада бывших советской,

югославской и чехословацкой федераций) и в тех развивающихся

странах, где он ранее был либо ликвидирован, либо вообще ни-

когда не существовал.

 

Краткий исторический экскурс позволяет сделать ряд выво-

дов. Во-первых, можно утверждать, что сегодня институт консти-

туционного правосудия приобрел универсальный характер - он

присущ подавляющему большинству современных государств, как

в странах <зрелой> демократии, так и в странах, только начина-

ющих создание демократической государственности. Такая уни-

версализация обусловлена несколькими причинами. Прежде все-

 

(**1) Kagzl М. Constitution of India. Vol. II. New Delhi. 1984; Baxi U. Op. cit

 

-163-

 

го общепризнанной стала идея правового государства, одной из

существенных черт которого является верховенство права и его

главного источника - конституции. Верховенство конституции

означает подчиненность ей не только всех иных источников пра-

ва, но и всех ветвей власти, в том числе и законодательной. Как

показал мировой опыт, наиболее эффективной правовой гаран-

тией этого верховенства является судебный конституционный

контроль. В странах, покончивших с тоталитарными режимами,

учреждение института конституционного правосудия явилось от-

ветной реакцией на тот правовой нигилизм, который был присущ

этим режимам. Есть и другие причины, на которые указывают за-

рубежные авторы. Так, Л. Гарлицкий отмечает, что одной из та-

ких причин явилось изменение характера конституции в резуль-

тате ее социализации: <Требовалось защитить соответствующие

нормы (относящиеся к организации общества. - Авт.), основан-

ные на конкретной системе ценностей, от изменяющихся настрое-

ний парламентского политического большинства> (*1).

 

Во-вторых, современный институт конституционного правосу-

дия характеризуется таким многообразием форм, которое все

труднее сводить к двум основным моделям- американской и

европейской. Все более заметной становится тенденция к возник-

новению различных смешанных форм, в которых в той или иной

комбинации сочетаются некоторые черты, присущие каждой из

моделей. В этой связи, очевидно, можно говорить об относитель-

ной условности традиционно противопоставляемых понятий <аме-

риканская модель> и <европейская модель>. При сохранении меж-

ду ними принципиального различия в организационном отноше-

нии (суды общей юрисдикции и специализированные суды) во

всех .иных отношениях каждая из них во многих странах приобре-

тает гибридный характер (по компетенции судебных органов,

применяемым ими формам и видам конституционного контроля).

Такие гибридные системы (особенно в развивающихся странах)

лишь весьма условно можно характеризовать как американскую

или европейскую модели в их <классическом> варианте. Вместе

с тем в ряде стран утверждается и подлинно <смешанная мо-

дель>, для которой характерно сочетание не только различных

форм и видов контроля, но и осуществление его как судами

общей юрисдикции, так и специализированными органами кон-

ституционного правосудия (например, Греция, Португалия^ ЮАР).

 

В-третьих, с учетом относительной условности понятий можно

утверждать, что на современном этапе преобладающей является

европейская модель конституционного правосудия в ее многооб-

разных вариантах, что объясняется рядом факторов историческо-

го, политического и правового порядка. Если рассматривать, на-

 

(**1) Garlicki L. Ор. dt. S. 51.

 

-164-

 

пример, причины отказа большинства европейских стран от аме-

риканской модели в ее классическом варианте, то они коренятся

в особенностях континентальной системы права и системы судо-

устройства, в <обожествлении> европейскими юристами закона как

источника права, в неспособности карьерных судей осуществлять

конституционный контроль (*1).

 

Большую роль в широком распространении после второй ми-

ровой войны европейской модели сыграл мировой опыт осуществ-

ления конституционного правосудия, представленный преимуще-

ственно деятельностью судов общей юрисдикции. Очевидными

стали недостатки американской модели, такие, например, как свя-

занность суда при разрешении конституционных вопросов обстоя-

тельствами рассматриваемых им уголовных и гражданских дел,

длительность судопроизводства, обязывающий характер прини-

маемых решений лишь для сторон в конкретном деле, предостав-

ление возможности оспаривать неконституционность норматив-

ных актов и действий только частными лицами. Все указанные

недостатки и призвана была преодолеть европейская модель.

 

С возникновением этой модели в науке конституционного пра-

ва развернулась дискуссия о месте, занимаемом конституционным

правосудием в системе разделения властей, и о природе специали-

зированных органов, его представляющих. Не разбирая подробно

различные точки зрения, которые высказываются в зарубежной и

отечественной литературе, отметим лишь основные подходы. По

мнению одних авторов, конституционное правосудие является

частью судебной власти. Так, Ж. И. Овсепян считает, что в свете

принципа разделения властей <конституционные суды следует

отнести к судебной власти независимо от того, где они помещены

в текстах конституций> (*2). По мнению других, конституционное

правосудие стоит над тремя властями, хотя и не является в пол-

ной мере <четвертой властью>. Как указывает французский кон-

ституционалист Л. Фаворе, <сегодня в большинстве стран, при-

нявших кельзеновскую модель, признается, что конституционное

правосудие находится вне трех властей, обеспечивая соблюдение

ими своих полномочий> (*3). Третьи рассматривают конституционный

контроль в широком значении этого понятия, охватывающем на-

ряду с судебным конституционным контролем и иные  формы

(парламентский, контроль главы государства и т.д.), как особую

власть - контрольную (*4).

 

(**1) Подробнее см.: Боботов С. В. Конституционная юстиция. М" 1994. С. 54-

57: Favoreu L. Ор. cit. P. 6-16.

(**2) Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных стра-

нах//Двтореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1994. С. 10,

(**3) Favoreu L. Ор. cit. P. 14.

(**4) Cм.: Шульженко Ю. Л. Указ. работа. С. 1-6.

 

-165-

 

Однако независимо от того, как решается вопрос о месте кон-

ституционного правосудия, специализированные органы, его осу-

ществляющие, обладают определенной спецификой, отличающей

их от обычных судов (в том числе и таких специальных, как, на-

пример, административные суды) и от политических государст-

венных органов (парламент, правительство), что находит отра-

жение в природе специализированных органов, которая, по мне-

нию многих юристов, носит двойственный характер. С одной сто-

роны, это юрисдикционные органы, принимающие правовые ре-

шения в соответствии с формализованной процедурой, имеющей

много общего с обычным судопроизводством. С другой - это

политические органы по порядку своего образования, соста-

ву, а главное - по характеру решаемых ими дел, предметом

которых являются конституционные вопросы. Но любой консти-

туционный вопрос - всегда вопрос политический, ибо, по спра-

ведливому замечанию одного ;из судей Верховного суда Индии

(суда общей юрисдикции), он <затрагивает проблему распреде-

ления и осуществления политической власти, и потому не может

не быть политическим> (*1). Тем более это справедливо в отношении

специализированных органов, решающих только конституционные

вопросы.

 

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что лишь в указанном

смысле можно говорить о политическом характере специализиро-

ванного органа конституционного правосудия. Он не является

таким политическим органом, как иные конституционные органы,

которые непосредственно участвуют в политическом процессе, в

принятии политических решений или политическом контроле. По-

добное участие противоречило бы самому предназначению консти-

туционного правосудия и потому прямо запрещается законода-

тельством многих стран. Так, закон о Конституционном суде Ита-

лии предусматривает положение, согласно которому <конститу-

ционный контроль исключает любую оценку политического харак-

тера> (ст. 58). Аналогичный смысл имеет и положение ст. 3 фе-

дерального конституционного закона о Конституционном суде

Российской Федерации 1994 г. о том, что суд <решает исключи-

тельно вопросы права>(*2). Такой же позиции придерживаются и

сами конституционные суды ряда стран (Австрия, Испания, Фран-

ция и др.). Так, в одном из решений Конституционного суда Испа-

нии говорится, что сфера политической деятельности государст-

венной власти <находится вне контроля суда>. Конституционный

суд Австрии, указав, что <политика (правовая, экономическая,

 

(**1) Baxi V. Ор. cit. P. XII.

(**2) Федеральный конституционный закон о Конституционном суде Российской

Федерации. М., 1994.

 

-166-

 

культурная, налоговая и т. д.) находится вне сферы конститу-

ционного контроля>, подчеркнул, что критерием конституционно-

сти любого решения, принимаемого законодателем, <не может

служить оценка его целесообразности, политической эффективно-

сти или правильности> (*1).

 

Впрочем, на практике органы конституционного правосудия

(не только специализированные, но и суды общей юрисдикции) в

ряде стран не всегда соблюдают соответствующие требования за-

кона и собственные декларации о невмешательстве в политику.

Тем не менее одной из основных их задач остается способство-

вать юридизации политического процесса (по выражению М. Ка-

пелетти, <юридизации политической власти> (*2) ), в частности, путем

разрешения политических конфликтов между различными властя-

ми присущими им правовыми средствами.

 

Таким образом, только с учетом сказанного о принципе не-

вмешательства органов конституционного правосудия в политику

можно рассматривать их как <особые органы судебно-политиче-

ского характера> (*3).

 

Конституционное правосудие, в каких бы институционных фор-

мах оно не осуществлялось, решает общие задачи по защите кон-

ституции: обеспечение ее верховенства и стабильности, соблюде-

ние принципа разделения властей, защита предусмотренных ею

прав и свобод человека. Однако активность органов конституци-

онного правосудия в решении указанных задач, а следовательно,

влияние, которое они оказывают на развитие национального пра-

ва и политическую жизнь, далеко неодинаковы в различных стра-

нах, что обусловлено множеством причин. Одни из них имеют

более или менее общий характер, другие специфичны, присущи

только той или иной стране.

 

Прежде всего отметим, что институт конституционного право-

судия имеет в одних странах длительную историю, как, напри-

мер, в США,  где он возник почти два столетия назад, или в Нор-

вегии, где Верховный суд <имеет более чем вековой опыт консти-

туционного контроля, являясь таким образом Нестором среди

аналогичных систем в Европе> (*4). В большинстве же государств он

был создан только после второй мировой войны, во многих -

совсем недавно (на рубеже 80-90-х годов) и находится, по су-

ществу, еще в процессе становления.

 

Различны социально-политические условия, в которых дейст-

вует рассматриваемый институт. В странах <зрелой> демократии

конституционное правосудие осуществляется в условиях полити-

 

(**1) Цит. по: GarlickiL. Ор. cit.S. 213.

(**2) Cappeletti М. Judicial Review in Contemporary World. Oxford, 1971. P. 53.

(**3) Garlicki L. Ор. at. S. 214.

(**4) The Role of the Constitution in Changing Society. P. 183.

 

-167-

 

ческой и конституционной стабильности, которая отсутствует, за

редкими исключениями, в развивающихся странах. Говоря о кон-

ституционном контроле в англоязычных странах Азии и Африки,

У. Бакен отмечает, что здесь <высшие судебные инстанции уже

на ранней стадии своего развития столкнулись с проблемой вер-

шить правосудие в условиях политической нестабильности, воен-

ного режима или гражданской войны, внезапных и резких изме-

нений конституции> (*1). Во многом схожая ситуация сложилась в

ряде постсоциалистических государств (например, в бывших рес-

публиках югославской федерации, в России, где деятельность

Конституционного суда, начавшаяся в конце 1991 г., в сентябре

1993 г. была прервана более чем на год).

 

Указанные обстоятельства решающим образом влияют на

деятельность органов конституционного правосудия. И если в стра-

нах западной демократии эти органы давно уже стали одним из

важнейших властных институтов, то в большинстве развивающих-

ся стран и во многих постсоциаллстических государствах роль

его пока весьма незначительна. Лишь в немногих из них органы

конституционного правосудия действуют активно, оказывая расту-

щее влияние на правовую и политическую жизнь (например, уже

упоминавшийся Верховный суд Индии, конституционные суды

Венгрии, Болгарии и Польши, начавшие свою деятельность со-

всем недавно, но уже принявшие ряд важных решений) (*2).

 

Помимо рассмотренных, существуют и факторы конституцион-

но-правового характера, во многом определяющие различную

степень активности органов конституционного правосудия в от-

дельных странах. В частности, к ним относятся организационно-

правовые особенности существующих моделей конституционного

правосудия. Как свидетельствует практика, <активность верхов-

ных судов, совмещающих свою традиционную деятельность с кон-

ституционным контролем... хотя и несколько возрастает в послед-

нее время по сравнению с прошлым, тем не менее далеко отстает

от активности специализированных судов> (*3). Это объясняется не

в последнюю очередь различиями между существующими моде-

лями в отношении компетенции органов конституционного конт-

роля, применяемых ими форм и видов контроля, круга субъектов,

наделяемых правом оспаривать конституционность нормативных

актов. В целом большей активности специализированных орга-

нов конституционного правосудия способствуют ограничение их

компетенции рассмотрением исключительно конституционно-пра-

 

(**1) Baxi U. Op. cit, P 38.

 

(**2) Cм.: Габор Г. Опыт конституционного правосудия в Венгрии//Государство

и право. 1993. № 9: Неновский Н., Жабинска М. Конституционный суд Болга-

рии // Там же: Schwartz Н. The New East European Constitutional Courts//Con-

stitution Making .in Eastern Europe. Ed. By A. Howard. Washington. 1993.

(**3) Судебные системы западных государств. М" 1991. С. 46.

 

-168-

 

вовых вопросов, широкое применение абстрактного контроля,

предоставление права оспаривать конституционность нормативных

актов, действий или бездействия государственных органов не

только частным лицам, но и государственным органам и должно-

стным лицам.

 

Деятельности органов конституционного правосудия по защите

конституции в отдельных странах присущи свои особенности.

Л. Фаворо, анализируя практику европейских конституционных

судов, отмечает, что деятельность каждого из них характеризует-

ся определенной направленностью. Так, в Германии и Испании ос-

новное место в деятельности конституционных судов занимают рас-

смотрение соответственно конституционных жалоб и жалоб в по-

рядке процедуры <ампаро>, что свидетельствует об их роли в за-

щите основных прав и свобод. В Австрии основную массу рас-

сматриваемых дел составляют дела о конституционности админи-

стративных актов, то есть акцент сделан на контроле за актами

исполнительной власти, и т. д. (*1).

 

Таким образом, при всем значении правовой регламентации

института конституционного правосудия его роль и место, зани-

маемое им в механизме правовой защиты конституции той или

иной страны, могут быть определены только при учете отмечен-

ных факторов и судебной практики.

 

В целом, однако, можно утверждать, что ныне этот институт

стал неотъемлемым атрибутом демократического правового го-

сударства, главным элементом в механизме правовой защиты кон-

ституции.

 

(**1) Favoreu L. Op. cit. P. 28-29.

 

-169-

 

 2. Организация органов конституционного правосудия

 

В современных государствах конституционное правосудие осу-

ществляется, как отмечалось, различными органами, которые

могут быть объединены в две основные группы: суды общей юри-

сдикции и специализированные органы. Эти два вида органов

конституционного правосудия различаются по порядку своего

образования и по составу.

 

В значительной группе стран конституционное правосудие

не выделяется из общего правосудия: все конституционные дела

рассматриваются судами общей юрисдикции. Подобная институ-

ционная форма конституционного правосудия возникла в США и

существует ныне в ряде латиноамериканских стран (Аргентина,

Бразилия, Мексика, Никарагуа), в Скандинавских странах (Да-

ния, Исландия, Норвегия, Швеция), в Японии. Но наибольшее

распространение она получила в странах общего права (Австра-

лия, Гана, Индия, Намибия, Малайзия, Канада и др.).

 

-169-

 

Рассматриваемая институционная форма конституционного

правосудия имеет две разновидности. В одних странах конститу-

ционный контроль (в широком смысле) осуществляется всеми

судами общей юрисдикции (США, Япония, Филиппины, Сканди-

навские страны). Иными словами, любой суд может решить во-

прос о конституционности нормативного акта. Но приоритет имеют

решения высшей судебной инстанции, ибо только они являются обя-

зательными для всех судов. Только после признания высшей судеб-

ной инстанцией нормативного акта неконституционным он фактиче-

ски прекращает действовать. Такой конституционный контроль, осу-

ществляемый всеми судами общей юрисдикции, является децент-

рализованным.

 

В другой группе стран конституционный контроль осуществ-

ляет лишь высшая судебная инстанция (Гана, Намибия, Папуа-

Новая Гвинея, Шри-Ланка, Эстония). Так, согласно ст. 120 кон-

ституции Шри-Ланки только Верховный суд может решать во-

прос о соответствии законопроекта конституции. Контроль, осу-

ществляемый лишь одним судом общей юрисдикции, называется

централизованным.

 

Свои особенности рассматриваемая институционная форма

конституционного контроля имеет в ряде федеративных госу-

дарств, где наряду с высшей судебной инстанцией страны этот

контроль осуществляют (но, как правило, только в отношения

местного законодательства) также высшие суды субъектов феде-

рации (Австралия, Канада, Индия, Малайзия). Например, в Ка-

наде - высшие провинциальные суды, в Индии - высокие су-

ды штатов. Но и здесь федеральный Верховный суд является

окончательной инстанцией при решении вопроса о конституцион-

ности нормативного акта. Тем не менее можно сказать, что в

этих странах существует определенная степень децентрализации.

 

Однако независимо от того, является ли контроль децентра-

лизованным, централизованным или в определеяной степени де-

централизованным, решающая роль в его осуществлении везде

принадлежит высшей судебной инстанции (обобщенно - верхов-

ному суду), основы организации и компетенция которой, как пра-

вило, закрепляются конституцией.

 

Численный состав верховного суда обычно невелик и варьиру-

ется в пределах 7-20 судей. Так, Верховный .суд США состоит

из девяти судей, Высокий суд Австралии - из семи, Государст-

венный суд Эстонии - II, Верховный суд Японии - 15, Индии -

18. Членами верховных судов являются профессиональные СУДЬИ,

удовлетворяющие требованиям, предъявляемым к их квалифика-

ции. Главное из них - большой стаж работы в судебных орга-

нах или адвакатуре. Например, в Индии судьей Верховного суда

может быть назначено лицо, имеющее индийское гражданство,

 

-170-

 

известное как выдающийся юрист, состоявшее на протяжении по

крайней мере десяти лет адвокатом при высоком суде или после-

довательно при двух или более судах (п. 3 ст. 124 конституции).

 

Верховные суды за редкими исключениями (в Швейцарии, на-

пример судьи федерального суда избираются парламентом) фор-

мируются путем назначения их членов главой государства. В

одних странах при этом требуется утверждение производимых на-

значений парламентом (в США - сенатом, в Гане - однопалат-

ным Национальным собранием). В других странах глава госу-

дарства действует по своему усмотрению, но требуется, чтобы он

получил предварительно совет или консультацию Других госу-

дарственных органов. В ряде стран общего права - это комис-

сия по делам судебной службы, правительство. В Малайзии

Янг-ди-Пертуан (глава государства) пр,и назначении главного

судьи консультируется с Советом правителей, состоящим из глав

субъектов федерации, а при назначении других судей федераль-

ного суда - с комиссией по делам судебной и юридической

службы.

 

В некоторых новых конституциях развивающихся стран наме-

тился отход от этого традиционного порядка формирования выс-

шего судебного органа. Так, конституция Филиппин 1987 г. преду-

сматривает, что члены Верховного суда назначаются президен-

том из списка кандидатов (по три на каждую должность), состав-

ляемого Советом судей и адвокатов ( 9 ст. VIII) (*1). Согласно

ст. 230 конституции Кабо-Верде 1992 г. в формировании Верхов-

ного суда участвуют все ветви власти: один судья назначается

президентом, один - избирается Национальным собранием, а

остальные назначаются Высшим советом магистратуры.

 

В целом, однако, можно утверждать, что при всех особенно-

стях, присущих процедуре формирования верховного суда в от-

дельных странах, практически почти везде решающая роль при-

надлежит главе государства или правительству (например, в

странах с парламентарной формой правления). При этом в боль-

шинстве стран срок пребывания судьи в составе верховного суда

ограничивается лишь достижением установленного законом воз-

раста (как правило, 65-70 лет, но в США судьи Верховного

суда назначаются пожизненно). В соответствии с принятым в

этих странах принципом несменяемости судья верховного суда

может быть смещен только в случаях, предусмотренных законом.

Основаниями для отстранения от должности обычно являются не-

достойное поведение или неспособность осуществлять свои полно-

мочия по причине <умственной или физической немощи>. Если

конституция США ограничивается общей формулировкой: <судьи

как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои долж-

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Phillipines. N. Y., 1987.

 

-171-

 

ности, пока повсденне их безупречно>, то в конституциях других

стран основания отрешения от должности сформулированы более

конкретно. Так, судья Верховного суда Ганы может быть смещен

за <недостойное поведение, некомпетентность или по причине не-

способности осуществлять свои функции из-за физической или

психической немощи> (ст. 146 конституции).

 

Конституции обычно предусматривают сложный порядок сме-

щения судей верховного суда. В одних странах применяется про-

цедура импичмента (США), в других - решение принимает пар-

ламент квалифицированным большинством голосов  (например,

обе палаты союзного парламента в Индии), в третьих - создают-

ся специальные комиссии по расследованию выдвинутого обвине-

ния, на основе заключения которых решение принимает глава го-

сударства (Гана), и т. д.

 

В некоторых странах рассматриваемой группы законодатель-

ство предусматривает возможность назначения в верховный суд

временных судей (Индия, Камерун, Намибия). Например, в На-

мибии при рассмотрении дел, касающихся конституционности нор-

мативных актов и гарантий основных прав и свобод, президент

по просьбе главного судьи может назначить временно исполняю-

щим должность судьи Верховного суда лицо, которое <обладает

специальными знаниями или опытом в такого рода делах> (ст. 81

конституций). В Камеруне в аналогичных случаях президент на-

значает на один год членами Верховного суда в числе, равном

его составу, лиц, обладающих соответствующей компетенцией и

опытом (ст. 33 конституции 1972 г.) (*1).

 

Общемировой тенденцией развития конституционного правосу-

дия в последние десятилетия является осуществление его специа-

лизированными органами. К ним относятся конституционные су-

ды и квазисудебные органы (конституционные советы, конститу-

ционные палаты высших судебных органов общей юрисдикции).

Специфической разновидностью последних являются в ряде му-

сульманских стран органы конституционно-религиозного контро-

ля (Иран, Пакистан).

 

Конституционное правосудие, осуществляемое специализиро-

ванными органами, присуще странам, правовые системы которых

относятся к системам континентального права либо в той или

иной мере близки к ним, - не только большинству европейских

стран, но и многим странам Азии, Африки и Латинской Америки.

Характерно, что попытки ввести эту институционную форму конс-

титуционного правосудия в некоторых странах общего права

окончились неудачей. Примером может служить история разви-

тия института конституционного контроля в Шри-Ланке. Первая

конституция 1947 г. предусматривала осуществление конститу-

 

(**1) La conslitution du Carneroun. Yaunde. 1992.

 

-172-

 

ционного контроля высшим судебным органом общей юрисдик-

ции - Верховным судом, состав, порядок формирования и юрис-

дикция которого были аналогичны верховным судам в других

странах общего права. Однако в 1972 г. был учрежден Конститу-

ционный суд, состоявший из пяти членов, назначавшихся прези-

дентом по совету спикера парламента на четыре года. А. Вилсон

отмечал, что Конституционный суд <напоминал Конституционный

совет Франции> (*1). Но этот орган не прижился на почве общего

права: конституция 1978 г. вновь передала осуществление кон-

ституционного контроля Верховному суду.

 

Конституционные суды - это судебные органы, деятельность

которых осуществляется в процессуальных формах, сближающих

их с судами общей юрисдикции. В ряде стран конституционный

законодатель рассматривает их именно как суды: положения о

них включены в раздел конституции, посвященный судебной вла-

сти (Португалия, Россия, Турция, Чехия, Словакия, Армения,

Узбекистан и др.). Этим, как отмечает Л. Гарлицкий, конститу-

ционный законодатель <подчеркивает связь конституционного пра-

восудия с традиционным правосудием и признает конституцион-

ный суд одним из судов, но обладающим особой юрисдикцией> (*2).

Например, ст. 83 конституции Чехии определяет конституционный

суд как <судебный орган защиты конституционности>. Российский

федеральный конституционный закон 1994 г. также определяет

природу Конституционного суда как судебного органа конститу-

ционного контроля, осуществляющего судебную власть посредст-

вом конституционного судопроизводства (ст. 1).

 

Впрочем, независимо от формальных определений природы

конституционных судов, даваемых законодательством отдельных

стран, уже само название этих органов свидетельствует о том,

что они рассматриваются как особые органы правосудия. Это

подтверждает и практика их деятельности, в которой, по словам

Л. Гарлицкого, <проявляется тенденция к уподоблению их общим

судебным органам> (*3). В частности, это находит отражение в про-

цедуре судопроизводства, основанной на принципах состязатель-

ности и гласности (хотя в ряде стран они и ограничены в отно-

шении отдельных категорий дел). Наиболее последовательно

общие принципы судопроизводства проводятся российским зако-

ном, согласно которому основными принципами деятельности Кон-

ституционного суда являются независимость, коллегиальность,

гласность, состязательность и равноправие сторон (ст. 5).

 

К специализированным органам относятся также конституци-

онный совет (Франция, Марокко, Мозамбик, Кот-д`Ивуар, Ка-

 

(**1) Wilson A. Op. cit P. 223.

(**2) Garlicki L. Op. at. S. 61.

(**3) ibid. S. 63.

 

-173-

 

захстан, Сенегал), конституционные палаты верховных судов

(Буркина-Фасо, Гвинея, Нигер, Коста-Рика), Совет конституцион-

ного расследования (Эфиопия). Эти органы не отличаются по по-

рядку формирования и составу от конституционных судов. В лите-

ратуре высказываются две точки зрения по вопросу об их природе.

Одни авторы считают их квазисудебными органами, исходя глав-

ным образом из процессуальных моментов - отсутствия состя-

зательности и гласности, что прямо предусмотрено законодатель-

ством (например, согласно ст.ст. 46 и 47 органического закона о

Верховном суде Гвинеи 1991 г. заседания палаты по конституци-

онным и административным вопросам являются закрытыми и

проводятся без участия сторон) (*1). Вместе с тем в своих работах,

посвященных конституционному правосудию, они рассматривают

их наряду с конституционными судами (Л. Гарлицкий, Ж. Овсе-

пян, В. Туманов). Другие авторы не проводят различий между

конституционным советом и конституционным судом. Так, Л. Фа-

воре, говоря о Конституционном совете Франции, подчеркивает,

что он <ни по своему составу, ни по своим полномочиям, ни по

своей деятельности не отличается от других конституционных су-

дов> (при этом он считает, что не имеют значения и отмеченных

нами процессуальные различия) (*2).

 

В некоторых федеративных государствах специализированные

органы конституционного правосудия <имеются не только на фе-

деральном уровне, но и в субъектах федерации. Например, таки-

ми органами в республиках в составе Российской Федерации яв-

ляются конституционные суды (Башкортостан, Бурятия, Дагестан,

Татарстан и др.), комитет конституционного надзора (Северная

Осетия - Алания). Однако в Ингушетии конституционное право-

судие осуществляет суд общей юрисдикции - Верховный суд рес-

публики.

 

Специализированные органы конституционного правосудия -

федеральные и субъектов федерации - не образуют единой си-

стемы, как это имеет место в тех федеративных государствах, где

конституционное правосудие осуществляется судами общей юрис-

дикции (например, США, Канада).

 

Специализированные органы конституционного правосудия су-

щественно отличаются от судов общей юрисдикции, помимо про-

чего, по порядку формирования и своему составу. При всем мно-

гообразии национальных особенностей, присущих им в отдельных

странах, можно выделить три основных различия.

 

Во-первых, в формировании специализированных органов кон-

ституционного правосудия обычно участвуют несколько ветвей

 

(**1) Journal officici de la Republique dc Guinee. Nurnero special: loi fondamen-

tal, lois organiques. Conakry. 1992

(**2) Favoreu L. Op. cH. P. 22.

 

 

-174-

 

власти, представленных различными государственными органами.

Немногие исключения лишь подтверждают это общее правило.

Так, в Венгрии, Польше, Перу, Словакии, Германии, Беларуси все

судьи конституционного суда избираются парламентом (например,

половина судей ФКС в Германии избирается бундестагом, полови-

на - бундесратом, в Польше все 12 судей Конституционного три-

бунала избирает нижняя палата - сейм). При этом, хотя консти-

туционный суд и формируется одной властью, но это законода-

тельная, а нс исполнительная власть, что, по общему правилу,

характерно для механизма формирования верховных судов (лишь

в Египте и Сирии верховные конституционные суды назначаются

только главой государства).

 

В другой группе государств специализированные органы кон-

ституционного правосудия образуются при участии в той или иной

форме двух или трех властей. В первом случае - это законода-

тельная и исполнительная власти (Австрия, Албания, Армения,

Бенин, Кыргыстан, Румыния, Россия, Франция). Так, в Австрии

президент назначает часть членов Конституционного суда по пред-

ложению правительства, а часть - по предложению парламента.

Во Франции трех членов Конституционного совета назначает пре-

зидент, а шесть членов назначаются председателями палат пар-

ламента (кроме того, в его состав по нраву входят бывшие пре-

зиденты республики). В Словакия все 10 членов Конституционно-

го суда назначаются президентом, но из списка 20 кандидатов,

предложенных Национальным собранием, то есть окончательный

выбор принадлежит президенту. Напротив, в России список

19 кандидатов в судьи Конституционного суда составляется пре-

зидентом, а назначаются они Советом Федерации. При этом, со-

гласно ст. 9 закона 1994 г., президент составляет список кандида-

тов на основе предложений членов Федерального Собрания, за-

конодательных (представительных) органов субъектов федера-

ции, высших судебных органов, федеральных юридических ве-

домств, всероссийских научных и учебных заведений. Так, в

1994 г. на довыборах Конституционного суда президент предста-

вил шесть кандидатов, которые, по его словам, были им отобраны

из 50 кандидатур, предложенных Всероссийским съездом судей,

Минюстом, госорганами, общественными организациями, группа-

ми депутатов (*1).

 

В ряде стран органы конституционного правосудия формиру-

ются при участии трех ветвей власти - законодательной, испол-

нительной, судебной (Болгария, Габон, Италия, Испания, Литва,

Мадагаскар, Молдова, Монголия, Республика Корея). Так, в

Испании король назначает судей Конституционного суда по пред-

ложению: палаты депутатов (четыре судьи), сената   (четыре

 

(**1) См.: Известия. 1994. 11 октября.

-175-

 

судьи), правительства (два судьи), Высшего совета магистратуры

(два судьи). В Корее Конституционный суд состоит из девяти су-

дей, из которых три назначаются президентом, три - главным

судьей Верховного суда, три - избираются Национальным собра-

нием.

 

Разделение полномочий по формированию органов конститу-

ционного правосудия между различными ветвями власти призва-

но обеспечить их независимость и предотвратить возможность

подчинения какой-либо одной из них. Вместе с тем оно придает

этим органам в известной мере характер политического предста-

вительства, что подчеркивается фактом включения в механизм их

формирования парламента, преимущественно партийного по свое-

му составу. <Доминирование парламента и связанного с ним пар-

тийного правительства в процессе назначений в конституционные

суды выражает концепцию, согласно которой состав суда должен

быть результатом игры политических сил> (*1). Практическим выра-

жением этой концепции в ряде стран является распределение су-

дейских должностей между основными политическими партиями в

соответствии с заключенными ими соглашениями. Например, в

Австрии и Германии такое распределение осуществляется по со-

глашению между двумя основными политическими партиями, в

Италии <состав Конституционного суда определяется политиче-

ским компромиссом между различными партиями> (*2). Конституция

Марокко устанавливает, что из восьми членов Конституционного

совета председатели палат парламента назначают четырех при

<консультации с парламентскими группами> (ст. 77) (*3).

 

Во-вторых, в отличие от судов общей юрисдикции судьи

специализированных органов конституционного правосудия назна-

чаются и избираются на определенный, относительно короткий

срок. Лишь в немногих странах, например, в Австрии, Армении,

Турции (а до 1993 г. и в России) срок их пребывания в должно-

сти ограничен только достижением определенного возраста. В

большинстве стран наряду с фиксацией предельного возраста

установленный законом срок не превышает 12 лет (в Марокко,

Молдове, Республике Корея, Португалии - шесть лет, Болгарии,

Венгрии, Литве, Румынии, Франции - девять лет, Албании,

России - 12 лет). При этом в одних странах состав органа кон-

ституционного правосудия остается неизменным в течение всего

срока (Болгария, Италия, Монголия, Россия, ЮАР, Эфиопия), в

других - предусмотрена ротация его членов (в Испании, Казах-

стане, Литве, Мавритании, Румынии, Франции 1/3 состава обнов-

ляется каждые три года, в Польше - половина каждые четыре

года).

 

(**1) Garlicki L. Ор. cit. S. 94,

(**2) Favoreu L. Ор. cit. P. 34, 51, 72.

(**3) Constitution dc la Royaume du Maroc. Casablanca, 1992.

 

-176-

 

В большинстве стран члены специализированных органов мо-

гут быть назначены или избраны только на один срок. Лишь в

немногих странах разрешается назначение, как правило, еще на

один срок (Венгрия, Бенин, Республика Корея, Сирия).

 

Назначение членов специализированных органов конституцион-

ного правосудия на определенный срок, как и принцип их рота-

ции, могут быть использованы в политических целях. <Частичное

обновление облегчает приспособление конституционных судов к

меняющейся расстановке политических сил в государстве> (*1).

 

С учетом двойственной природы специализированных органов

конституционного правосудия как органов юрисдикционно-поли-

тических следует подходить к оценке двух рассмотренных прин-

ципов .их формирования. Принцип по существу пожизненного на-

значения (при установлении лишь предельного возраста) и неиз-

менности состава в течение определенного срока несомненно уси-

ливает независимость органа конституционного правосудия. Вме-

сте с тем он препятствует <приспособлению> его к меняющимся

реалиям политической жизни, что может стать причиной острых

и трудно разрешимых конституционных конфликтов между ним и

другими ветвями власти. Возможность возникновения таких кон-

фликтов значительно уменьшается при назначении членов специа-

лизированного органа на определенный срок и особенно-при их

ротации. Однако в таком методе формирования таится опасность

утраты им независимости, вовлечения в борьбу политических сил,

меняющееся соотношение между которыми неизбежно будет на-

ходить свое отражение в составе, а следовательно, и в деятель-

ности этого органа. Выбор того или иного принципа (или метода)

формирования во многом зависит от конкретно-исторических усло-

вий данной страны. В целом, однако, можно признать, что в

странах, находящихся на этапе перехода от тоталитаризма к де-

мократии, более целесообразно применение принципа назначения

членов органа конституционного правосудия на определенный

срок (с ротацией или без нее). Этот принцип воспринят во всех

постсоциалистических государствах. Характерно, что в России,

где первоначально был применен принцип бессрочного назначе-

ния, он был отменен законом 1994 г. (впрочем, здесь .сложилась

парадоксальная ситуация: 13 ранее назначенных судей Конститу-

ционного суда имеют бессрочный мандат, а шесть судей были на-

значены в 1994-1995 гг. на установленный законом 12-летний

срок).

 

В-третьих, в отличие от судов общей юрисдикции, которые

формируются исключительно .из профессиональных (карьерных)

судей, специальные органы конституционного правосудия созда-

ются, как правило, на более широкой основе: их членами могут

 

(**1) Garlicki L. Ор. cit. S. 85.

 

-177-

 

быть назначены преподаватели в области права, государственные

служащие, политические деятели и даже лица, не имеющие юри-

дического образования. Конечно, круг лиц, из которого могут

рекрутироваться члены этих органов, по-разному определяется

законодательством отдельных стран (лишь в немногих, например,

во Франции, такое определение отсутствует). И все же в настоя-

щее время прослеживается тенденция к формированию специали-

зированных органов конституционного правосудия преимущест-

венно из лиц, имеющих высшее юридическое образование и про-

должительный стаж профессиональной деятельности. Так, консти-

туция Австрии устанавливает, что все члены Конституционного

суда должны иметь <законченное образование в области государ-

ственно-правовых наук и занимать не менее десяти лет специаль-

ную должность, для которой требуется указанная квалификация>

(ч. 3 ст. 147). Согласно федеральному конституционному закону

о Конституционном суде РФ его судьями могут быть назначены

лица, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы

по юридической профессии не менее пятнадцати лет (ст. 8). Но и

там, где не предъявляется аналогичное требование, законодатель-

но обеспечивается преобладание в составе специализированного

органа юристов. Например, конституции Габона и Мали преду-

сматривают, что из девяти членов конституционного суда по

крайней мере семь должны быть юристами (при этом конститу-

ции устанавливают соответствующие пропорции: так, согласно

ст. 89 конституции Габона 1991 г. из шести советников Конститу-

ционного суда, назначаемых президентом и председателем Нацио-

нального собрания, четверо должны быть юристами) (*1).

 

Особенностью состава Конституционного совета Франции яв-

ляется наличие в нем членов по праву, занимающих посты по-

жизненно (бывшие президенты Республики). Это положение вос-

принято и рядом африканских франкоязычных стран (например,

Габоном, где, в отличие от Франции, бывшие президенты имеют

в Конституционном суде лишь совещательный голос). Особенность

состава Конституционного суда Узбекистана-обязательное пред-

ставительство в нем от Республики Каракалпакстан (*2).

 

Правовой статус членов специализированных органов консти-

туционного правосудия в основном не отличается от правового

статуса судей судов общей юрисдикции. К ним также предъявля-

ются требования несовместимости. Обычно должность члена спе-

циализированного органа несовместима с депутатским мандатом

(парламента или всех представительных органов. Исключение со-

ставляет Совет конституционного расследования в Эфиопии, три

члена которого являются членами Совета федерации), государст-

 

(**1) Constitution dc la Replibliquo Gabonaise. l.ilireville, 1991.

(**2) Cм.: Ведомости Верховною Совета Республики Узбекистан. 1993. № Ъ.

 

-178-

 

венной должностью члена правительства, государственного слу-

жащего, занятием предпринимательской и иной профессиональной

деятельностью (за исключением творческой и преподавательской),

руководящих постов в политических партиях (или вообще член-

ством в них). Однако в Германии, например, признается допу-

стимость принадлежности  к политической партии.   В ряде

стран предъявляются повышенные требования несовместимости

либо к председателю органа конституционного правосудия, либо

ко всем его членам. Например, в Австрии председателем Консти-

туционного суда не может быть назначено лицо, которое в тече-

ние последних лет выполняло функции, препятствующие получе-

нию мандата члена этого суда. В Венгрии закон о Конституцион-

ном суде 1989 г. предусматривает, что не могут быть судьями ли-

ца, которые в течение четырех лет, предшествующих избранию,

были членами правительства, штатными служащими в аппарате

какой-либо политической партии или занимали руководящую

должность в органах государственного управления (*1).

 

Члены специализированных органов конституционного право-

судия, как и судьи судов общей юрисдикции, несменяемы, то

есть не могут быть смещены в течение срока, на который они на-

значены, за исключением определенных законом случаев. Основа-

ниями прекращения полномочий, помимо смерти, состояния не-

дееспособности и отставки, обычно являются: вынесение судеб-

ного приговора за уголовное преступление, совершение дисципли-

нарного проступка, например, неучастие в работе в течение опре-

деленного срока (в Словакии - в течение одного года), неучастие

в заседаниях или уклонение от голосования свыше двух раз под-

ряд (Россия), совершение действий, порочащих честь и достоинст-

во судьи.

 

Законодательство о специализированных органах конститу-

ционного правосудия предусматривает различные процедуры до-

срочного прекращения полномочий их членов. Не вдаваясь в де-

тали, отметим лишь два момента. Во-первых, в ряде стран при-

меняются различные процедуры в зависимости от оснований пре-

кращения членства - простые (например,  при добровольной

отставке) и более сложные в случаях недееспособности, совер-

шения дисциплинарных проступков или действий,  порочащих

честь и достоинство судьи. В России прекращение полномочий

судьи Конституционного суда по всем основаниям, за исключе-

нием п. 1 (нарушение порядка назначения судьи) и п. 6 (совер-

шение проступка, порочащего честь и достоинство судьи) ст. 18

закона 1994 г., осуществляется по решению Конституционно-

го суда, которое направляется президенту и Совету Федерации

II является официальным уведомлением об открытии вакансии.

 

(**1) Magyar koziony. 1989. № /7.

 

-179-

 

Прекращение полномочий в соответствии с п. 6 производится

Советом Федерации по представлению Конституционного суда,

принятому большинством не менее двух третей от общего числа

судей. Во-вторых, во многих странах решение о досрочном пре-

кращении полномочий принимается самим специализированным

органом либо с его участием (например, в Германии ФКС

принимает решение, уполномочивающее президента произве-

сти увольнение; в Кыргызстане Конституционный суд дает за-

ключение, на основе которого вопрос об увольнении решает пар-

ламент Уз голосов). Однако в некоторых странах досрочное пре-

кращение членства в специализированных органах осуществляет-

ся тем государственным институтом, который производит назна-

чение (например, в Польше - сейм, в Словакии - президент).

Несомненно, что принятая в большинстве стран процедура, при

которой специализированный орган конституционного правосудия

сам решает вопрос о прекращении полномочий своих членов, уси-

ливает гарантии его независимости.

 

Правовой статус членов специализированных органов консти-

туционного правосудия включает также гарантии неприкосновен-

ности (особый порядок привлечения их к ответственности), мате-

риальные гарантии независимости. В этом отношении правовой

статус членов специализированных органов во многом сходен с

правовым статусом депутатов парламента. Так, в Венгрии гаран-

тией независимости судей Конституционного суда является <имму-

нитет, аналогичный статусу депутатов парламента> (*1). Закон о

Конституционном суде Болгарии устанавливает, что его судьи

<имеют статус, аналогичный статусу председателя Народного

собрания> (ст. 10) (*2)^.

 

Законодательство о специализированных органах конститу-

ционного правосудия предусматривает ряд требований, предъяв-

ляемых к их членам, призванных гарантировать их политический

нейтралитет. Речь идет о запрещении принимать активное уча-

стие в политической жизни. В одних странах эти требования

сформулированы в весьма общей форме. Так, органический закон

Франции о Конституционном совете предусматривает <запреще-

ние членам Совета в течение срока их полномочий занимать ка-

кую-либо позицию по вопросам, которые уже являются или могут

быть предметом решений Совета...> (ст. 7) (*3).^ В других - закон

содержит подробный перечень видов политической деятельности,

которыми не могут заниматься члены специализированных орга-

нов. В этом отношении характерна ст. 11 российского закона о

 

(**1) Государство и право. 1993. № 9. С. 68.

(**2) Дъержавен вестник, София, 1991. № 67.

(**3) Французская Республика. Конституция и законодательные акты. С. 247.

 

-180-

 

Конституционном суде, содержащая обширный перечень, что

обусловлено, несомненно, негативным опытом деятельности суда

в период 1991-1993 гг. (*1).

 

Специализированные органы конституционного правосудия,

как и верховные суды общей юрисдикции, осуществляющие кон-

ституционный контроль, невелики по своему численному составу,

который варьируется в пределах шести-девятнадцатичленов (на-

пример, Франция, Румыния,-девять, Венгрия, Италия-15, Рос-

сия-19). За небольшими исключениями (например, Кыргызстан,

Узбекистан) численность специализированного органа определяется

конституцией, что имеет важное политическое значение, поскольку

сужается возможность манипулирования им путем произвольного

изменения его численности. В этом случае <невозможно ввести в

состав суда сторонников определенного политического курса, до-

бившись в этих целях увеличения числа судей> (*2).  Для изменения

численного состава требуется внести изменение в конституцию,

что не так просто. Но в техническом отношении возможность за-

конодательного изменения численного состава специализирован-

ного органа имеет то преимущество, что позволяет <воздейство-

вать на работоспособность суда, влиять на загруженность судей> (*3).

 

Внутренняя организация специализированных органов консти-

туционного правосудия определяется главным образом законами

о них. Однако есть важный организационный вопрос, который,

но общему правилу, регулируется в конституционном поряд-

ке, - о процедуре назначения председателя органа конституцион-

ного правосудия, занимающего одно из высших мест в иерархии

государственных должностей. Действующее законодательство пре-

дусматривает различные процедуры. В значительной группе стран

председатель избирается членами органа конституционного пра-

восудия из своего состава (Болгария, Бенин, Венгрия, Италия,

Монголия, Конго, Португалия, Россия). Такой порядок служит

дополнительной гарантией независимости этого органа. В другой

группе стран председатель назначается главой государства еди-

нолично, без консультаций или согласования с какими-либо дру-

гими государственными органами, в том числе и органом консти-

туционного правосудия (Алжир, Египет, Марокко, Мавритания,

Кот дИвуар, Казахстан, Франция). В этом случае глава госу-

дарства получает возможность назначить своего сторонника. Ха-

рактерно, что конституция Мавритании прямо предусматривает,

что президент назначает председателем Конституционного совета

одного из трех назначаемых им членов. Во Франции, где власть

главы государства производить назначения в Конституционный

 

(**1) См.: Боботов С. В. Указ. работа. С. 101-102.

(**2) Современный немецкий конституционализм. С. 41.

(**3) Там же.

 

-181-

 

совет <представляется ничем не ограниченной>, сложилась прак-

тика, когда президент <назначает лиц, разделяющих взгляды и

даже формально принадлежащих к его партии> (*1).

 

Существуют и другие варианты: председатель избирается пар-

ламентом (в Германии председатель и его заместители избирают-

ся соответственно бундестагом и бундесратом), назначается прези-

дентом по совету правительства (Австрия), с согласия парламен-

та (Республика Корея), избирается парламентом по предложению

президента (Литва). Во всех этих процедурах, при которых в

назначении председателя органа конституционного правосудия

участвуют политические органы (глава государства, правительст-

во, парламент), проявляется политический характер рассматри-

ваемого института. Этим объясняется и такая особенность право-

вого статуса председателя, неизвестная судам общей юрисдикции,

как ротация лиц, занимающих указанный пост, что предусмот-

рено законодательством ряда стран. Так, в Венгрии и Румынии

при сроке полномочий судей Конституционного суда в девять лет

председатель избирается на три года; в России при сроке полно-

мочии судей Конституционного суда в 12 лет его председатель

избирается на три года и т.д. При этом, как правило, предусмат-

ривается возможность переизбрания еще на один срок  (Бенин,

Конго, Венгрия, Россия и др.).

 

Председатель специализированного органа конституционного

правосудия наделен соответствующими полномочиями. В одних

странах эти полномочия весьма значительны (в частности, пред-

седатель имеет право решающего голоса), в других - ограниче-

ны. Однако действительная роль председателя во многих случаях

определяется не только правовыми предписаниями, но и его лич-

ными качествами.

 

С учетом внутренней организационной структуры специализи-

рованные органы конституционного правосудия подразделяются

на две основные группы. Для большинства из них характерна

простая организация: помимо административного аппарата, они

не имеют каких-либо организационных подразделений. Входящие

в их компетенцию дела рассматриваются, как правило, всем со-

ставом суда на общих заседаниях (требуется лишь наличие уста-

новленного законом кворума). Правда, в некоторых странах опре-

деленные законом категории дел рассматриваются не на общих

заседаниях, а более узкими коллегиям.и. Например, во Франции

споры по выборам рассматриваются тремя секциями, каждая из

которых состоит из трех членов Конституционного совета, обра-

зуемыми посредством жеребьевки. В Румынии согласно закону

1992 г. о Конституционном суде для рассмотрения дел о консти-

туционности нормативных актов в порядке возражения председа-

 

(**1) Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P., 1991. P. 17.

 

-182-

 

тель Конституционного суда образует секции в составе трех су-

дей, решения которых могут быть обжалованы в секцию, состоя-

щую из пяти судей (ст.ст. 24, 25). В Австрии <сложилась прак-

тика, не предусмотренная законодательством, проведения засе-

даний <малого сената> (или палаты), приобретающая все боль-

шее значение... Публичные пленарные заседания резервируются

для дел, имеющих особо важное политическое значение> (*2).

 

В небольшой группе стран специализированные органы кон-

ституционного правосудия имеют более сложную организацион-

ную структуру (Испания, Германия, Россия, Чехия и др.). Здесь

закон предусматривает, что конституционный суд рассматривает и

разрешает дела как на пленарных заседаниях с участием всех су-

дей, так и на заседаниях двух палат (в Германии и Чехии - се-

натов), которые являются его постоянно действующими организа-

ционными структурами. В Испании и Германии в состав палат вхо-

дит равное число судей (по шесть-в Испании, по восемь-в Гер-

мании). В России одна палата имеет в своем составе девять, а

другая - 10 судей, порядок определения персонального состава

которых установлен регламентом Конституционного суда. На за-

седании суда проводится жеребьевка среди судей по спискам, со-

ставляемым с учетом избранной судьей специализации по одной

или нескольким отраслям права. По итогам жеребьевки суд вы-

носит решение о персональном составе палат; в нем также опре-

деляется срок, в течение которого может быть проведена новая

жеребьевка в целях изменения персонального состава. Законода-

тельство по-разному разграничивает компетенцию отдельных

организационных структур. В Испании, например, определена

исключительная компетенция пленума, а все остальные полномо-

чия отнесены к ведению палат, причем распределение дел между

ними осуществляется в порядке очередности, установленной пле-

нумом суда (ст. 12 закона 1979 г.). Российский закон о Консти-

туционном суде определяет как исключительную компетенцию

пленума, так и предметную компетенцию каждой палаты.

 

Таким образом, внутренняя организационная структура спе-

циализированного органа конституционного правосудия во многом

определяется его компетенцией. Характерно, например, что кон-

ституционные суды, рассматривающие конституционные жалобы

на нарушение конституционных прав и свобод, составляющие, как

свидетельствует практика, наиболее многочисленную категорию

дел (так, в ФРГ из поступивших в ФКС за период 1953-1984 гг.

61459 дел 58475 относились к этой категории ) (*3), имеют более

 

(**1) Monitonil official. Bucuresti. 1992. Pt 1. № 101.

(**2) Favoreu L. Op. cit, P. 36.

(**3) Garlicki L. Op. cit. S. 317-318.

 

-183-

 

сложную структуру, чем суды, не обладающие таким полномо-

чием.

 

Как отмечалось выше, в некоторых мусульманских странах

институту конституционного правосудия свойственны специфиче-

ские черты, обусловленные политикой исламизации права. В орга-

низационном отношении это находит отражение как в системе

органов конституционного правосудия, так и в порядке их форми-

рования и составе (Иран, Пакистан). В Иране конституция

1979 г. учредила Совет стражей - орган, рассматривающий за-

коны, принятые меджлисом (парламентом), <на предмет их со-

ответствия исламским и конституционным принципам> (ст. 94)(*1).

Этим определяется его состав: шесть священнослужителей, <изве-

стных своим знанием исламской юриспруденции и знакомых с

требованиями времени>, и шесть юристов, представляющих раз-

личные отрасли мусульманского права. Первые отбираются ли-

дером (духовным руководителем государства) либо советом ли-

деров, состоящим из юристов. Вторые представляются верховным

юридическим советом меджлису на утверждение. Срок полномо-

чий членов Совета стражей - шесть лет, с обновлением поло-

вины состава через три года после образования (по жребию).

 

В Пакистане действует более сложная система органов кон-

ституционного и религиозного контроля. Как и в большинстве

стран общего права, конституционный контроль осуществляется

здесь судом общей юрисдикции - Верховным судом федерации.

Наряду с ним учреждены два органа, осуществляющие религиоз-

ный контроль за нормативными актами. Создание их обусловлено

положениями ст. 277 конституции, согласно которым <все сущест-

вующие законы должны быть приведены в соответствие с пред-

писаниями ислама, как они установлены в священном Коране и

сунне... и ни один закон не может быть принят, если он противо-

речит таким предписаниям>.

 

Один орган - Совет по исламской идеологии, или Исламский

совет-состоит из 8-15 членов, назначаемых сроком на три года

президентом из лиц, обладающих <знанием принципов и филосо-

фии ислама, как они сформулированы в священном Коране и

сунне, и разбирающихся в экономических, политических, право-

вых или административных проблемах Пакистана>. Среди них

обязательно должна быть одна женщина. Исламский совет -

консультативный орган: он дает парламенту и провинциальным

собраниям, президенту и губернаторам провинций заключения по

вопросу о соответствии законопроектов предписаниям ислама, ре-

комендации по вопросу о мерах, направленных на приведение

существующих законов в соответствие с предписаниями ислама,

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Iran. N. Y., 1980.

 

-184-

 

то есть выполняет консультативную функцию, которая в ряде

стран входит в компетенцию органа конституционного правосудия.

 

В 1980 г. был учрежден другой орган религиозного контро-

ля-Федеральный суд шариата (ст.ст. 203 <Д> и 203 <Ф> консти-

туции) , рассматривающий дела по искам граждан, федерального и

провинциальных правительств о <несоответствии положений зако-

на предписаниям ислама, изложенным в Коране и сунне>. Реше-

ние Федерального суда шариата может быть обжаловано в Вер-

ховный суд, где создано специальное апелляционное отделение,

состоящее из мусульманских судей - членов Верховного суда.

 

Рассмотренные институционные формы конституционного пра-

восудия характеризуют в организационном аспекте две основные

модели: американскую и европейскую, которые различаются по

системе органов, осуществляющих конституционный контроль,

порядку их формирования и составу. Для американской модели

в организационном отношении характерны: осуществление консти-

туционного правосудия судами общей юрисдикции (при этом ли-

бо всеми - децентрализованный контроль, либо только судами

высшей инстанции - централизованный контроль), состоящими

из профессиональных судей, назначаемых, по общему правилу,

одной ветвью власти и несменяемых до достижения пенсионного

возраста (за исключением случаев, установленных законом). Для

европейской модели характерны: осуществление конституционно-

го правосудия специализированным органом (при этом - только

одним, поэтому конституционный контроль всегда является цент-

рализованным), состоящим из профессиональных и непрофессио-

нальных судей, назначаемых, как правило, несколькими ветвями

власти на определенный, относительно короткий срок (часто -

с ротацией состава).

 

В ряде стран (Греция, Португалия, ЮАР, Эквадор) утверди-

лась смешанная модель, которая в организационном отношении

характеризуется лишь особенностями системы органов конститу-

ционного правосудия: в нее входят как специализированный

орган, так и суды общей юрисдикции. Так, в Португалии консти-

туционный контроль осуществляет Конституционный суд (инсти-

туционная особенность европейской модели) и суды общей юрис-

дикции (американская модель). Что касается порядка образова-

ния и состава этих двух видов органов, то они типичны для со-

ответствующей модели. Например, Конституционный суд Португа-

лии состоит из 13 судей, 10 из которых избираются Националь-

ным собранием из лиц, имеющих юридическое образование, а

трос кооптируются ими обязательно из судей других судов (обра-

зованный в 1989 г. суд состоял из шести судей и семи профессо-

ров права). Срок мандата судей Конституционного суда - шесть

лет, председателя, избираемого ими из своего состава - два года.

 

-185-

 

 3. Компетенция (юрисдикция) органов

конституционного правосудия

 

Органы конституционного правосудия рассматривают и ре-

шают дела, предметом которых являются конституционно-право-

вые вопросы и споры. Но прежде чем перейти к подробному осве-

щению их компетенции (юрисдикции), складывающейся из от-

дельных полномочий, в основе которых лежат определенные ка-

тегории дел, необходимо сделать два предварительных замеча-

ния, касающихся способов определения этой компетенции.

 

Так, следует отметить, что способы определения компетен-

ции находятся в прямой зависимости от модели конститу-

ционного правосудия. В американской модели в ее класси-

ческом варианте конституционное правосудие, как отмечалось, HG

выделяется из общего правосудия. Здесь нет особой категории

конституционных дел: конституционные вопросы могут присутст-

вовать в любых делах - уголовных, гражданских, администра-

тивных - и рассматриваться судами общей юрисдикции в общем

порядке. Это находит отражение в конституциях и законах о су-

доустройстве, которые определяют только общую, а не конститу-

ционную юрисдикцию (хотя в федеративных государствах, как

правило, выделяются споры между федерацией и ее субъектами

и между последними). Примером может служить разд. 2 ст. 3

конституции США, предусматривающий, что <судебная власть

распространяется на все дела, которые... возникают на основе

настоящей конституции, законов Соединенных Штатов и догово-

ров, заключенных или заключаемых от их имени...>. Это общее

положение, правда, конкретизировано законом о судоустройстве

применительно к юрисдикции Верховного суда, который в каче-

стве апелляционной инстанции рассматривает апелляции на ре-

шения нижестоящих судов, <признавших неконституционным акт

Конгресса в связи .с гражданским иском, делом или судебным

преследованием...> (*1). Аналогичным образом определяется компе-

тенция в странах, в которых модель конституционного правосудия

следует американскому варианту. Например, в Скандинавских

государствах, где система конституционного контроля в значи-

тельной мере близка <по своему децентрализованному и конкрет-

ному характеру к системе, первоначально развитой в Соединенных

Штатах> (*2).

 

Таким образом, в этих странах объем компетенции судов общей

юрисдикции в конституционно-правовой сфере законодательно

 

(**1) Соединенные Штаты Америки.  Конституция и законодательные акты.

С. 208.

(**2) Le controle juridctionnel des lois. Legirnite, effectivite ct developpernents

recents. Sous dir. L. Favoreu et J. Jolowicz. P., 198S. P. 279.

 

-186-

 

точно не определяется. Он зависит от характера рассматриваемых

судами общей юрисдикции дел, а во многих случаях - и от

усмотрения самих судов, которые могут уклониться от решения

конституционных вопросов по различным причинам. Например, в

США Верховный суд сформулировал ряд принципов, которые

ограничивают его юрисдикцию в конституционно-правовой сфере.

В частности, одним из таких принципов является отказ от рас-

смотрения вопросов <политического характера>. К их числу суд

относит все вопросы, затрагивающие внешнюю политику, вопро-

сы войны, вопросы формальной действительности законодатель-

ных актов и конституционных поправок, определения статуса

индейских племен (*1). Следует, однако, отметить, что трактовка

Верховным судом понятия <политический вопрос> неоднократно

менялась: он то расширял, то сужал его. Во всяком случае, как

свидетельствует практика, доктрина <политического вопроса> ис-

пользуется Верховным судом для того, чтобы <уклониться от рас-

смотрения конституционных конфликтов, в которые суд по раз-

ным политическим соображениям предпочитает не втягиваться> (*2).

 

Во многих странах, применяющих модифицированную амери-

канскую модель, в плане определения компетенции  верховных

судов в сфере конституционного права такая модификация нахо-

дит выражение в законодательном включении в их компетенцию

решение ряда конституционных вопросов. Это осуществляется

основным законом и по общему правилу охватывает такие вопро-

сы, как: толкование конституции: защита конституционных прав

и свобод; контроль за проведением выборов, консультации по

правовым вопросам и др. В федеративных государствах к этому

добавляется решение споров между федерацией и ее субъектами.

Конечно, объем конституционно закрепляемых полномочий судов

общей юрисдикции в сфере конституционного права неодинаков в

отдельных странах. В одних из них конституция ограничивается

указанием на одно главное полномочие - контроль за конститу-

ционностью правовых актов (например, Япония, Швеция). Так,

согласно конституции Японии <Верховный суд является судом

высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституцион-

ности любого закона, приказа, предписания или другого офици-

ального акта> (ст. 31). В других странах выделяется ряд полно-

мочий, как, например, в Гане, где к исключительной компетенции

Верховного суда конституция 1992 г. относит: дела, касающиеся

применения и толкования конституции: дела, возникающие по

поводу превышения парламентом и другими властями своей нор-

мотворческой компетенции: проверку действительности выборов

президента: дачу заключения по выдвинутым против него обви-

 

(**1) См.: Буржупзная конституция на современном этапе. М.. 1983. С. 59.

(**2) Жидков О. А. Верховный суд США: право и политика. М., 1985. С. 122.

 

-187-

 

нениям в нарушении конституции (ст.ст. 2, 13, 64, 69). Суд рас-

сматривает дела, относящиеся к выборам членов парламента, ва-

кантности их мест, выборам спикера (ст. 99). Наконец, все суды

могут рассматривть дела о конституционности актов, действий

или бездействия должностных лиц (ст. 2).

 

Закрепление основным законом конституционной юрисдикции

обычных судов придает большую определенность их деятельности

по осуществлению конституционного правосудия, чем это имеет

место в классической американской модели. Законодательное вы-

деление из общей юрисдикции конституционных вопросов в опре-

деленной мере сближает модифицированную модель с европей-

ской. Последняя характеризуется не только организационной, но

и юрисдикционной самостоятельностью конституционного право-

судия. Компетенция специализированных судов, его осуществляю-

щих, всегда представляет собой особую, выделенную из общей

юрисдикцию, которая определяется конституцией и законами,

прежде всего и главным образом законами об этих органах.

 

Смешанной модели присуще сочетание двух рассмотренных

способов определения конституционной юрисдикции. В обычных

судах она не выделяется из их традиционной юрисдикции, а спе-

циализированные органы, как при европейской модели во всех

ее модификациях, обладают самостоятельной конституционной

юрисдикцией, определяемой конституцией и законом  (Греция,

Португалия, ЮАР). При этом важное значение приобретает во-

прос о разграничении конституционной юрисдикции между кон-

ституционным судом и обычными судами. В этом отношении зна-

чительный интерес представляет система конституционного право-

судия в ЮАР, установленная временной конституцией 1994 г.

 

Конституция наделяет конституционной юрисдикцией Консти-

туционный суд. Верховный суд, его провинциальные и местные

отделения, а также другие нижестоящие суды. Согласно  3 ст. 98

в юрисдикцию Конституционного суда (как суда последней

инстанции) включены все дела, относящиеся к толкованию, защи-

те и применению конституции, в частности, о нарушениях основ-

ных прав, закрепляемой гл. III конституции, споры о конституци-

онности законов, споры конституционного характера между госу-

дарственными органами любого уровня и др. Верховный суд и

его провинциальные и местные отделения рассматривают по пер-

вой инстанции дела о нарушениях основных прав, о конституци-

онности законов (за исключением парламентских), администра-

тивных актов и действий государственных органов, споры консти-

туционного характера между органами местного управления и

провинциальными правительствами и др. (ст. 101). Характерно,

что апелляции на принимаемые этими судами решения подаются

не в апелляционное отделение Верховного суда, а в Конституци-

 

-188-

 

онный суд. Если в деле, рассматриваемом провинциальным или

местным отделением Верховного суда, возникает вопрос, входя-

щий в компетенцию Конституционного суда, то он передается ему

для решения (ст. 103). Наконец, ст. 103 определяет компетенцию

других судов в сфере конституционного права.

 

Конституция Греции также проводит разграничение консти-

туционной юрисдикции между Верховным специальным судом,

наделяемым рядом полномочий конституционного суда (ст. 100),

обычными судами (ч. 4 ст. 93) и административными судами во

главе с Государственным советом (ст. 95) (*1).

 

В отличие от судов общей юрисдикции компетенция специа-

лизированных органов конституционного правосудия ограничена

рассмотрением исключительно конституционно-правовых вопро-

сов. В этом одно из главных преимуществ европейской модели по

сравнению с американской, ибо тем самым специализированный

орган избавлен от необходимости <одновременно решать нередко

очень сложные специальные вопросы из области гражданского,

уголовного и т. д. права> и сосредоточиваться <исключительно на

конституционно-правовой проблематике рассматриваемых дел> (*2).

 

Вместе с тем следует отметить особенности законодательного

регулирования компетенции специализированного органа в от-

дельных странах. По общему правилу эта компетенция устанав-

ливается конституцией и законом о специализированном органе.

Однако при этом возникает вопрос о степени ее определенности,

то есть о том, содержит ли конституция исчерпывающий перечень

полномочий специализированного органа или он может быть до-

полнен или сокращен законом. Этот вопрос имеет важное значе-

ние, ибо касается взаимоотношений парламента и специализиро-

ванного органа конституционного правосудия, гарантий независи-

мости последнего. Можно отметить два подхода к его решению

в современном конституционном праве. В большинстве стран кон-

ституция содержит исчерпывающий перечень полномочий специа-

лизированного органа, который воспроизводится и законом о нем.

Таким образом, ни соответствующий закон, ни другие законы не

могут изменить компетенцию специализированного органа кон-

ституционного правосудия путем расширения  или сокращения

установленного конституцией перечня его полномочий. В ряде

стран об этом прямо сказано в основном законе (например, Бол-

гария, Республика Корея). Так, согласно ч. 2 ст. 149 конституции

Болгарии <закон не может предоставить Конституционному суду

полномочия или лишить его их>. Иными словами, изменение

компетенции специализированного органа может быть осуществ-

лено только путем пересмотра соответствующих статей конститу-

 

(**1) См.: Конституции буржуазных государств. Л\., 1986.

(**2) Современный немецким конституционализм. С. 22.

 

-189-

 

ции. Оценивая значение этого положения, болгарские юристы под-

черкивают, что <оно гарантирует стабильность статуса Консти-

туционного суда, так как законодатель не может в обычном по-

рядке посягать на ядро его статуса - правомочия> (*1).

 

В некоторых странах конституция не содержит исчерпывающе-

го перечня полномочий специализированного органа конституци-

онного правосудия: он может быть дополнен или сокращен зако-

ном (Испания, Узбекистан, Чехия, ЮАР). Так, в Испании пере-

чень полномочий конституционных судов является открытым:

они могут выносить решения по вопросам, определяемым не толь-

ко конституцией, но и законами. В конституции Испании гово-

рится, что к юрисдикции Конституционного суда относится реше-

ние не только указанных в ней вопросов, но и вопросов, преду-

смотренных органическими законами (п. <г> ст. 161). Согласно

ч. 2 ст. 93 Основного закона ФРГ федеральный конституционный

суд действует <в случаях, указанных ему федеральным законо-

дательством>. Если в этих странах речь идет о возможном рас-

ширении компетенции конституционного суда, то конституция

Чехии предусматривает возможность ее сокращения   (в ч. 2

ст. 87 указывается, что закон может установить условия, при ко-

торых вместо Конституционного суда вопросы об отмене право-

вых предписаний, противоречащих закону, и споры о компетен-

ции между государственными органами и органами территориаль-

ного самоуправления решает Высокий административный суд).

 

Впрочем, практика, складывающаяся в некоторых странах пер-

вой группы, также показывает, что не всегда строго выдержива-

ется принцип, согласно которому специализированный орган осу-

ществляет только те полномочия, которые предоставлены ему

конституцией. Об этом свидетельствует пример Франции, где ком-

петенция Конституционного совета расширяется органическими и

обычными законами и даже декретами и самим Советом. <Таким

образом... Конституционный совет нс может получить новые пол-

номочия без предварительного изменения конституции. Все, что

можно сказать, это то, что только конституция вправе предоста-

вить ему совершенно новые полномочия. В действительности пол-

номочия, создаваемые законом или декретом, полностью относят-

ся к компетенции, уже предоставленной Совету конституцией> (*2).

 

В Конституции РФ вопрос о компетенции Конституционного

суда проработан недостаточно четко. В ст. 125 перечислены его

семь полномочий, однако она умалчивает о том, что суду могут

быть предоставлены законом и иные полномочия. Следовательно,

перечень, содержащийся в ст. 125, является исчерпывающим.

Между тем в ч. 3 ст. 128 говорится, что полномочия, порядок

 

(**1) Неновски Н" Жабинска М. Указ. работа. С. 74.

(**2) Favoreu L" Philip L. Op. cit. P. 159.

 

-190-

 

образования и деятельности Конституционного суда устанавлива-

ются федеральным конституционным законом. Это положение мо-

жет быть истолковано как открывающее возможность наделения

Конституционного суда федеральным конституционным законом

и иными полномочиями. Именно таким образом  оно и было

истолковано при принятии федерального конституционного зако-

на 1994 г. о Конституционном суде Российской Федерации.

 

Полностью воспроизводя соответствующие положения ст. 125

Конституции, ст. 3 закона добавляет к ним чрезвычайно важное

положение о том, что Конституционный суд осуществляет иные

полномочия, предоставляемые ему Конституцией (хотя в ней

они не указаны), Федеративным договором и федеральны-

ми конституционными законами; он может также пользо-

ваться правами, предоставленными ему заключенными в соот-

ветствии со ст. II Конституции РФ договорами о разграниче-

нии предметов ведения и полномочий между федеральными орга-

нами государственной власти и органами государственной власти

субъектов федерации. Однако это положение по своему значе-

нию имеет конституционный характер, и место ему в конституции,

а не в законе, даже и конституционном. Такова практика, как мы

видели, тех стран, конституции которых предусматривают воз-

можность расширения установленных ими полномочий конститу-

ционного суда. Кроме того, возможность изменения компетенции

Конституционного суда в договорном порядке создает условия

для проведения произвольных, по существу, изменений. Пример

тому - договор между Российской Федерацией и Республикой

Татарстан от 15 февраля 1994 г. Вопреки положению ст. 125

Конституции РФ, предусматривающему, что к юрисдикции Кон-

ституционного суда относится разрешение споров о компетенции

между органами государственной власти федерации и органами

государственной власти ее субъектов (что, кстати, предусмотрено

и ст. VI Федеративного договора), согласно ст. VI этого договора

споры по осуществлению полномочий в сфере совместного веде-

ния разрешаются в согласованном сторонами порядке. Иными

словами, из компетенции Конституционного суда, определенной

Конституцией, указанный договор изымает существенное полно-

мочие, что означает изменение ст. 125 в договорном порядке.

 

На основании сказанного выше можно сделать вывод, что

требованию упрочения стабильности статуса органов конституци-

онного правосудия соответствует определение компетенции основ-

ным законом при запрещении ее изменения в любом порядке,

кроме внесения конституционных поправок. Некоторые авторы вы-

сказываются по этому поводу более категорично. Так, по мнению

Л. Фаворо, <любой институт, существование, деятельность или

полномочия (выделено нами. - Авт.) которых рискуют быть по-

 

-191-

 

ставлены под угрозу законодателем или правительством, не мо-

жет рассматриваться как конституционный суд, а в более широ-

ком плане как конституционная юстиция> (*1).

 

Предметная компетенция органов конституционного правосу-

дия определяется их природой как главных органов судебной за-

щиты конституции. Анализ современного законодательства позво-

ляет выделить четыре основные группы их полномочий:

 

1) связанные с обеспечением верховенства конституции в си-

стеме источников национального права: контроль за конститу-

ционностью нормативно-правовых актов и международных дого-

воров; официальное толкование конституции и законов;

 

2) связанные с обеспечением соблюдения принципа разделе-

ния властей: рассмотрение споров о компетенции между государ-

ственными органами (разграничение компетенции законодатель-

ной, исполнительной и судебной власти по горизонтали), между

государством и его составными частями (разграничение полномо-

чий по вертикали: в федеративном государстве - между федера-

цией и ее субъектами и между последними, в сложном унитарном

государстве - между центром и автономными образованиями, в

простом унитарном государстве - между центральными государ-

ственными органами и территориальными коллективами);

 

3) связанные с защитой конституционных прав и свобод чело-

века: процедуры <хабеас корпус>, ампаро, конституционной жа-

лобы. К ним можно отнести также контроль за проведением вы-

боров и референдумов и разрешение избирательных споров, по-

скольку речь идет о защите одного из важнейших политических

прав граждан - избирательного;

 

4) связанные с защитой конституции от нарушения ее высши-

ми должностными лицами, а в ряде государств-и политически-

ми партиями (рассмотрение дел в порядке процедуры импичмента

или участие в ней, контроль за деятельностью политических пар-

тий).

 

При этом следует иметь в виду два обстоятельства: во-первых,

не все органы конституционного правосудия осуществляют все

или в полном объеме указанные полномочия. Во-вторых, в отдель-

ных странах им присущи и иные полномочия такие, например, как

объявление неконституционным бездействие государственных орга-

нов или должностных лиц (в Австрии, Венгрии, Германии конститу-

дионный суд может потребовать от нормотворческого органа, кото-

рый медлит с выполнением предписанных ему законом обязанно-

стей по изданию правовых норм, выполнения их в определенные

сроки; в Бенине конституция предусматривает вмешательство Кон-

ституционного суда в случаях, когда президент не промульгирует

в установленный срок закон, принятый парламентом, или не дает

 

(**1) Favoreu L. Ор. at. P. 17.

 

-192-

 

ответа на запрос о деятельности правительства). В ряде стран

орган конституционного правосудия констатирует вакантность по-

ста президента в случае его смерти, отставки или длительной не-

дееспособности и т. д.

 

Следует также отметить, что приведенная классификация пол-

номочий органов конституционного правосудия носит в известной

мере относительный характер, ибо некоторые полномочия перекре-

щиваются (например, контроль за конституционностью правовых

актов может осуществляться при рассмотрении конституционных

жалоб, споров о компетенции и т. д.). Кроме того, некоторые авто-

ры исключают из компетенции ряд указанных нами полномочий.

Так, Л. Гарлицкий считает, что конституционное правосудие не

охватывает такие вопросы, как избирательные споры, контроль за

политическими партиями и проведением референдумов (*1).

 

Как бы ни отличались по объему своей компетенции органы

конституционного правосудия, обязательным ее компонентом яв-

ляется контроль за конституционностью правовых актов, опреде-

ляющих, как отмечалось выше, сущность конституционного право-

судия. Этим обусловлена необходимость подробного анализа дан-

ного полномочия, чему посвящен  4 настоящей главы. Здесь же

кратко рассмотрим иные полномочия (более подробно некоторые

из них освещаются в других разделах настоящей работы).

 

1. Важнейшим требованием конституционной законности яв-

ляется единство и стабильность в понимании смысла и содержа-

ния конституционных норм. Выполнение этого требования обес-

печивается официальным и обязательным толкованием конститу-

ции. При этом следует подчеркнуть два момента. Во-первых, речь

идет не о толковании как уяснении конституционной нормы при-

меняющим ее субъектом, а о толковании как разъяснении, кото-

рое дается уполномоченным на то государственным органом в

принимаемом им решении. В ряде стран, где существует орган

конституционного правосудия, законодательство предоставляет

право толковать конституцию не ему, а парламенту (например,

согласно ст. 137 конституции Эквадора 1987 г. право ее толкова-

ния предоставлено не суду конституционных гарантий, а Нацио-

нальному конгрессу) (*2). Но на практике официальное толкование

конституции, по существу, осуществляется всеми органами кон-

ституционного правосудия, ибо именно в нем <глубинная суть

конституционного контроля> (*3). Во-вторых, роль толкователя кон-

ституции по-разному регулируется современным конституцион-

ным законодательством и осуществляется в различных формах.

 

(**1) Garlicki L. Ор. dt. S. 174.

(**2) Constitutions of the Countries of the World. Equador. N.Y., 1987.

(**3) Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных стра-

нах. С. 82.

 

-193-

 

В одних странах, независимо от вида модели конституционно-

го правосудия, законодательство вообще умалчивает о праве ор-

гана, его осуществляющего, толковать основной закон (консти-

туции США, Франции, Италии, Португалии). Но и здесь Верхов-

ный суд, конституционные суды являются верховными толкова-

телями конституции. Особенность осуществляемого ими на прак-

тике официального толкования состоит в том, что оно является

Казуальным (в том смысле, что дается при рассмотрении конкрет-

ных дел и неразрывно связано с ними). Однако его юридические

последствия неодинаковы. В странах общего права решение, в ко-

тором дано такое толкование, обязательно лишь для участвую-

щих в деле сторон, а приобретая форму прецедента - для всех

судов, рассматривающих аналогичные дела. В странах с конти-

нентальной системой права любое решение, в том числе и то, в ко-

тором при рассмотрении конкретного дела дается толкование кон-

ституционной нормы, является общеобязательным.

 

В другой группе стран основной закон прямо предусматривает

исключительное право органа конституционного правосудия осу-

ществлять его толкование. Такое толкование может быть двух

видов. В большинстве указанных стран - это казуальное толко-

вание, то есть толкование конституционных норм, которое дается

в связи с рассмотрением конкретных дел. Оно характерно преи-

мущественно для стран общего права (Гана, Индия, Намибия

и др.). Так, Верховный суд Индии рассматривает апелляции на

любые решения высоких судов штатов по гражданским, уголов-

ным и иным делам, в которых затрагивается <существенный во-

прос права, относящийся к толкованию настоящей конституции>

(ст. 132). Иными словами, толкование конституции всегда связа-

но с рассмотрением конкретного дела и вынесенное по нему реше-

ние не представляет собой специального акта толкования. Кроме

того, хотя во многих случаях толкование носит нормативный ха-

рактер, оно не является общеобязательным (erga omnes).

 

Только в немногих современных государствах толкование кон-

ституции органом конституционного правосудия законодательно

выделяется в качестве его самостоятельного полномочия, которое

реализуется им путем принятия в особом разбирательстве (в рам-

ках самостоятельной процедуры) решения о толковании той или

иной конституционной нормы вне связи с рассмотрением какого-

либо конкретного дела, а по запросу указанных в конституции

субъектов. Такое толкование всегда является нормативным и об-

щеобязательным (Албания, Болгария, Венгрия, Габон, Словакия,

Россия, Казахстан, Молдова, Армения, Узбекистан). Так, в Бол-

гарии Конституционный суд дает <общеобязательное толкование

конституции> (ст. 149). Конституция РФ, выделяя толкование

основного закона как самостоятельное полномочие Конституци-

 

-194-

 

онного суда, не определяет его характер (ч. 5 ст. 125). Однако со-

гласно ст. 106 федерального конституционного закона это толко-

вание является <официальным и обязательным для всех предста-

вительных, исполнительных и судебных органов государственной

власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреж-

дений, организаций, должностных лиц, граждан и их объедине-

ний>.

 

Следует еще раз подчеркнуть, что речь идет о толковании кон-

ституции как специальной процедуре, результат которой заклю-

чается в принятии решения о толковании. Но это вовсе не исклю-

чает возможности конституционного суда толковать конституци-

онные нормы при решении любых рассматриваемых им дел, ибо

без такого толкования невозможно конституционное правосудие.

Характерно, например, что закон Чехии о Конституционном суде

1993 г., отменив предусматривавшуюся федеральным законом

1991 г. особую процедуру толкования, вместе с тем говорит о тол-

ковании <в связи с деятельностью Конституционного суда по ре-

шению конституционных вопросов" (*1). Поэтому представляется не-

верным или по меньшей мере спорным положение о том, что <в

соответствии с ч. 5 ст. 125 давать толкование Конституции Рос-

сийской Федерации по собственной инициативе Конституцион-

ный суд не может. Эту деятельность он осуществляет лишь по

запросу ряда государственных органов и должностных лиц> (*2).

Иными словами, авторы комментария не проводят различия меж-

ду толкованием как юридическим актом и толкованием как про-

цессуальной формой деятельности.

 

Российское законодательство устанавливает специальную про-

цедуру рассмотрения Конституционным судом дел о толковании

Конституции. Особенность ее состоит в том, что правом обраще-

ния в Конституционный суд обладает ограниченный круг субъек-

тов (президент, палаты Федерального Собрания, правительство

РФ, органы законодательной власти субъектов федерации). В

ряде других стран, например, в Болгарии, этот круг не отличает-

ся от круга субъектов, обладающих правом обращения в Консти-

туционный суд по всем вопросам, включаемым в его компетенцию

(в частности, это право предоставлено 1/5 депутатов Народного

собрания). Рассмотрение дел о толковании конституции отнесено

российским федеральным конституционным законом к исключи-

тельной компетенции пленума Конституционного суда. В 1995 г.

Конституционный суд принял в порядке этой процедуры первые

решения о толковании ряда статей Конституции (например,

постановление № 1-II 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105

и ст. 106 и постановление № 2-II 1995 г. о толковании ч. 3

 

(**1) Shirka zakonu. 1993. С. 25. 1993.

(**2) Конституция Российской Федерации. Комментарий. С. 531.

 

-195-

 

ст. 103, ч. 2. 3и5 ст. 105, ч. Зет. 107, ч. 2 ст. 108, ч. Зет. 117и ч. 2

ст. 135 Конституции) (*1).

 

Судебная практика конституционных судов, наделенных пра-

вом давать официальное толкование конституции, свидетельствует

о том, что рассмотрение этой категории дел занимает заметное

место в их деятельности. Так, в Венгрии Конституционный суд

рассмотрел в 1990 г. восемь ходатайств, в 1991 г. - четыре, ре-

шения по которым <представляются довольно значительными> (*2).

В Болгарии <значительная часть принятых Конституционным су-

дом решений носит толковательный характер> (*3).

 

В связи с предоставлением органам конституционного право-

судия права давать официальное и обязательное толкование кон-

ституции возникает вопрос, исключает ли оно аналогичное право

парламента (аутентичное толкование). Нам представляется, что

исключает, ибо не может быть два органа, обладающих одним и

тем же полномочием. Конечно, парламент может толковать при-

нятую им конституцию, но такое толкование не будет обязатель-

ным.- В одном из решений Конституционного суда Болгарии уста-

навливается, что Народное собрание может толковать конститу-

цию, но лишь в порядке и при условиях, когда она меняется и до-

полняется, не затрагивая при этом компетенции Великого народ-

ного собрания (*4). Вряд ли такое толкование может рассматривать-

ся как официальное и обязательное (скорее, речь идет о толкова-

нии как уяснении содержания соответствующих конституционных

норм, затрагиваемых конституционными поправками).

 

Предоставление органу конституционного правосудия, а не

парламенту права давать официальное и обязательное толкова-

ние конституции исходит из известного принципа: <никто не мо-

жет быть судьей в своем собственном деле>. Оно оправданно и в

тех случаях, когда конституция принимается не парламентом, а

иными органами (учредительным собранием, на референдуме),

ибо судебное толкование всегда предпочтительней толкования,

даваемого политическим органом, каким является парламент.

 

Значение рассмотренного полномочия органов конституцион-

ного правосудия не ограничивается тем, что оно содействует упро-

чению конституционной законности, обеспечивая единство и ста-

бильность в понимании конституционных норм. Реализуя это пол-

номочие, органы конституционного правосудия, как уже отмеча-

лось, участвуют в процессе нормотворчества (в некоторых пост-

 

(**1) Российская газета. 1995. 9 марта: 20 апреля.

(**2) Государство и право. 1993. № 9. С. 67-68.

(**3) Там же. С. 75.

(**4) См.: Спасов Б. Учение за конституцията. София, 1993. С. 52.

 

-196-

 

социалистических государствах вопрос этот остается дискуссион-

ным) (*1).

 

В некоторых странах органам конституционного правосудия

предоставлено право давать обязательное толкование и обычных

законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан). Так, согласно

ст. 13 закона о Конституционном трибунале Польши последний

дает обязательное толкование законов по ходатайству президен-

та, премьер-министра, председателей Верховного суда и Главного

административного суда, уполномоченного по правам человека и

генерального прокурора (*1). Аналогичное право имеет Верховный

конституционный суд Египта, осуществляемое им в случаях, ког-

да, по мнению суда, <есть необходимость в единообразном толко-

вании закона> (ст. 26 закона 1979 г.) (*3). В данном случае речь идет

о роли органов конституционного правосудия в упрочении общего

принципа законности (во многих странах эта функция возлагается

на другие органы, например, в Монголии - на Верховный суд, в

Молдове и Иране - на парламент).

 

2. Органы конституционного правосудия играют важную роль

в обеспечении соблюдения принципа разделения властей. В ряде

стран законодательство возлагает на них функцию <главного регу-

лятора деятельности публичных властей> (Бенин, Конго, Мали).

Так, конституция Конго определяет Конституционный суд как

главный регулятор деятельности публичных властей (ст. 142), а

конституция Бенина - как <орган, регулирующий деятельность

публичных властей и государственных институтов> (ст. 114). В

соответствии с этим органы конституционного правосудия наде-

ляются полномочиями двух видов: рассматривать споры консти-

туционного характера по горизонтали - между государственны-

ми органами и по вертикали - между федеральным или унитар-

ным государством и его составными частями.

 

Рассматриваемые споры всегда носят публично-правовой ха-

рактер: их сторонами являются только государственные органы,

государство и его составные части, между которыми возник кон-

фликт по вопросам установленной конституцией и законами ком-

петенции, определения их прав и обязанностей. Решение прини-

мается органом конституционного правосудия либо в соответст-

вии с особой процедурой, либо в рамках процедур, используемых

им при осуществлении других полномочий (например, при осу-

ществлении контроля за конституционностью нормативных актов,

рассмотрении конституционных жалоб и т. д.).

Первый вид полномочий предусмотрен законодательством мно-

 

(**1) Constitution Making in Eastern Europe. Ed. by. A. Howard. Washington,

1993. P 42

(**2) Dziennik ustaw Rzeczypospolitey Polskiey. Warczawa, 1991. № 109.

(**3) Аль Джарида ар Расмия. Каир, 1979. № 36 (на араб. яз.).

 

-197-

 

гих современных государств (Австрия, Албания, Болгария, Гру-

зия, Испания, Италия, Россия, Франция, ЮАР и др.), однако оно

по-разному определяет его. В одних странах органам конституцион-

ного правосудия предоставлено право рассматривать споры о ком-

петенции между любыми государственными органами. Характер-

но в этом отношении положение ст. 98 конституции ЮАР, соглас-

но которому Конституционный суд решает споры конституцион-

ного характера между государственными органами любого уров-

ня. В других речь идет только о высших государственных органах,

как, например, в Болгарии, где Конституционный суд рассматри-

вает споры между парламентом, президентом и правительством

(ст. 149 конституции). В третьих к компетенции органа конститу-

ционного правосудия отнесено рассмотрение споров между госу-

дарственными органами нескольких уровней. Так, в России Кон-

ституционный суд разрешает споры о компетенции как между

федеральными органами государственной власти, так и между

ними и высшими государственными органами субъектов федера-

ции (ч. 2 ст. 3 федерального конституционного закона). Основной

закон ФРГ предусматривает возможность рассмотрения феде-

ральным конституционным судом споров не только между верхов-

ными федеральными органами, но и между органами отдельных

земель (ст. 99).

 

Рассматриваемое полномочие может быть различным по объе-

му и в другом отношении. В ряде стран оно является универсаль-

ным в том смысле, что орган конституционного правосудия раз-

решает конфликты между всеми ветвями власти. Так, в ст. 125

конституции Хорватии говорится, что Конституционный суд раз-

решает споры о компетенции между органами законодательной,

исполнительной и судебной власти (*1). Органический закон о Кон-

ституционном суде Испании относит к его компетенции рассмот-

рение споров о разграничении компетенции или полномочий, в ко-

торых участвуют правительство и конгресс депутатов, сенат или

генеральный совет судебной власти или какие-либо учрежден-

ные конституцией органы (ст. 59).

 

В другой группе стран рассматриваемое полномочие уже по

своему объему: предметом рассмотрения являются споры преиму-

щественно о компетенции между двумя властями или даже в

пределах одной власти. Здесь можно выделить три основных ва-

рианта:

 

1) наиболее распространено рассмотрение споров между за-

конодательной и исполнительной властями (Болгария, Франция,

Азербайджан, ряд стран Африки). Типичным примером в этом от-

ношении является Франция. Хотя в конституции прямо не говорит-

ся о разрешении Конституционным советом споров между парла-

 

(**1) См.: Право и жизнь. 1994. № 6. С. 87.

 

-198-

 

ментом и правительством, он осуществляет это полномочие, рас-

сматривая споры о разграничении нормотворческой компетенции

между парламентом и правительством (на основании ст.ст. 34 и 37

о разграничении законодательной и регламентарной власти,

ст.ст. 41-42 - разрешение споров о приемлемости законопредло-

жении и поправок);

 

2) рассмотрение споров между судебной и исполнительной

властями (например, согласно ст. 138 конституции Австрии Кон-

ституционный суд рассматривает споры о компетенции между су-

дами и административными органами);

 

3) рассмотрение споров в пределах судебной власти (напри-

мер, Австрия, Египет). Так, в Австрии Конституционный суд рас-

сматривает споры о компетенции между административным су-

дом и всеми иными судами, в частности, между административ-

ным судом и Конституционным судом, а также между обычными

и другими судами (ст. 138 Конституции). В Египте соответствую-

щее полномочие Верховного конституционного суда вообще огра-

ничено рассмотрением лишь споров о юрисдикции между судами

(ст. 25 закона 1979 г.).

 

В тех странах, конституционное законодательство которых не

выделяет полномочие по рассмотрению споров между государст-

венными органами, на практике органы конституционного право-

судия осуществляют его в рамках других процедур. Примером мо-

гут служить США, где отсутствует специальная процедура, позво-

ляющая Верховному суду рассматривать конфликты между прези-

дентом и конгрессом. <Однако Верховный суд играет важную роль

в регулировании баланса сил законодательной и исполнительной

власти в механизме разделения властей> (*1).

 

Выделение специального полномочия, специальной процедуры

рассмотрения споров между государственными органами способст-

вует упрочению стабильности правового статуса органа конститу-

ционного правосудия, что позволяет избежать возможных кон-

фликтов по поводу компетенции самого органа конституционного

правосудия. Характерно в связи с этим различное толкование, ко-

торое дается итальянскими юристами положению ст. 134 конститу-

ции, предусматривающему полномочие Конституционного суда

рассматривать споры о компетенции между различными властями

государства. Одни из них считают, что речь идет о законодатель-

ной, исполнительной и судебной власти, другие - что суд призван

разрешать конфликты только между парламентом, правительством

и президентом^ Впрочем, речь идет лишь о доктринальном толко-

вании, поскольку суд не определил своего отношения к этому во-

 

(**1) Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 2.

Основные институты. С. 313.

(**2) Cм.: Нудель М. А. Указ. работа. С. 101-102.

 

-199-

 

просу ввиду незначительного количества рассмотренных им дел

данной категории (до сих пор <это полномочие практически имеет

второстепенное значение>) (*1).

 

Разрешая споры между государственными институтами, орган

конституционного правосудия выступает как арбитр в конфликтах

между различными ветвями власти, призванный обеспечить сохра-

нение их сбалансированности. Судебная практика в отдельных

странах свидетельствует о том, что значение данной функции да-

леко неодинаково. В ряде стран количество рассматриваемых ор-

ганом конституционного правосудия этой категории дел относи-

тельно невелико (например, в Австрии Конституционный суд еже-

годно рассматривает три-четыре дела, Федеральный конституцион-

ный суд ФРГ за более чем 40-летний период своей деятельности

принял только 43 решения) (*2). Но главное, конечно, не в числе при-

нятых решений, а в том значении, которое они имеют для соблю-

дения принципа разделения властей. В качестве примера можно

привести практику Конституционного совета Франции по разреше-

нию споров о нормотворческой компетенции между правительством

и парламентом (*3). В их разрешении Конституционный совет не всег-

да выступал как беспристрастный арбитр. Но в целом его юрис-

пруденция <позволяла соблюдать соответствующие прерогативы

правительства и парламента таким образом, что ни одна из вла-

стей не доминировала над другой, и равновесие, установленное уч-

редителями, не было изменено> (*4).

 

Второй вид рассматриваемых полномочий - разрешение спо-

ров между государством и его составными частями и между по-

следними - традиционно был присущ органам конституционного

правосудия в федеративных государствах. При этом оно особо

выделялось даже в тех странах, где конституционная юрисдик-

ция не имеет самостоятельного значения (например, в США, Ав-

стралии, Канаде, Мексике). Этим полномочием обладают органы

конституционного правосудия во всех современных федеративных

государствах, где они призваны обеспечивать правовую защиту

принципов федерализма, поддержание определенного баланса

между федеральными властями и властями субъектов федерации.

 

Разрешение споров между государством и его составными ча-

стями ныне включается в компетенцию органов конституционного

правосудия во все большем числе унитарных государств. Прежде

всего - это регионалистские (целиком состоящие из автономных

единиц, как, например, Италия и Испания) и сложные унитарные

 

(**1) Favoreu L. Ор. cit P. 74.

(**2) Ibid. P. 38, 74.

(**3) Cм.: Крутоголов M. А. Конституционный совет Франции. M., 1993. С. 154-

164.

(**4) Favoreu L" Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 119.

 

-200-

 

государства, имеющие в своем составе автономные образования

(Португалия, Филиппины). Их органы конституционного правосу-

дия рассматривают споры между государством и автономными

образованиями и между ними (например, ст. 134 конституции

Италии, ст. 161 конституции Испании). В новейшем законодатель-

стве ряда простых унитарных государств наметилась тенденция

к включению в юрисдикцию органов конституционного правосу-

дия разрешения конфликтов между центральными государствен-

ными органами и органами местного самоуправления (Албания,

Болгария, Венгрия, Республика Корея). Так, согласно ст. 149

конституции Болгарии к компетенции Конституционного суда от-

несено рассмотрение споров о компетенции между органами мест-

ного самоуправления и центральными исполнительными органами.

В ЮАР Верховный суд рассматривает все споры конституцион-

ного характера между властями местного управления и между

ними и провинциальной властью (ст. 101 временной конституции).

 

Указанное полномочие осуществляется органом конституцион-

ного правосудия в рамках либо специальной процедуры, либо

иных процедур. Так, в гл. XI федерального конституционного

закона о Конституционном суде РФ определены субъекты, обла-

дающие правом обращения по такого рода делам, основания хо-

датайств (допустимость ходатайств), пределы проверки их, со-

держание итогового решения. Но означает ли это, что тем самым

исключается возможность решения соответствующих конфликтов

в иных процедурах? Практика органов конституционного правосу-

дия во многих государствах дает отрицательный ответ на этот во-

прос. В частности, в ФРГ <споры между федерацией и землями

являются одной из редких форм разбирательства>, ибо <наиболее

частый конфликт, связанный с соблюдением границ компетенции

федеральным или земельным законодателем, по прагматическим

причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки

действительности правовых предписаний> (*1).

 

Разрешая конфликты между государством и его составными

частями, органы конституционного правосудия призваны обеспе-

чить, с одной стороны, соблюдение конституционных гарантий

правового статуса субъектов федерации, автономных областей,

местного самоуправления, с другой - защитить целостность и

единство государства. Иными словами, речь идет о поддержании

установленного основным законом баланса между государством

и его составными частями, о соблюдении принципов федерализма

и децентрализации.

 

Значение и характер деятельности органов конституционного

правосудия по осуществлению рассматриваемого полномочия в

отдельных странах далеко неоднозначны. Достаточно указать на

 

(**1) Конституционное право Германии. Т. 1. М.: 1994. С. 297.

 

-201-

 

деятельность Верховного суда США, который всегда играл зна-

чительную роль в регулировании федеральных конфликтов. При

этом, однако, в одни периоды, действуя в соответствии со сформу-

лированными им доктринами <национального верховенства>, <ду-

алистического федерализма>, Верховный суд содействовал усиле-

нию нейтралистских тенденций, в другие, напротив, отстаивал су-

веренные права штатов (доктрина <сбалансированного федера-

лизма>). Значительна роль Конституционного суда Испании в

разрешении конфликтов между государством и автономными со-

обществами. Он не только успешно выполняет роль арбитра, но

и <вносит вклад в снижение напряженности и решение конфлик-

тов, особенно между государством и весьма могущественными

автономными сообществами, такими как Каталония и Страна ба-

сков> (*1).

 

3. В подавляющем большинстве государств одной из важней-

ших задач органов конституционного правосудия является защи-

та основных прав и свобод человека, гарантированных конститу-

цией. Эта задача формулируется во многих конституциях и спе-

циальных законах об органах конституционного правосудия. Так,

согласно ст. 114 конституции Бенина Конституционный суд - <га-

рант основных прав человека и публичных свобод>. Российский

закон о Конституционном суде наделяет его полномочиями в це-

лях защиты <основных прав и свобод человека и гражданина>

(ст. 3).

 

Включение в конституционную юрисдикцию специального пол-

номочия по защите прав и свобод - характерная черта законода-

тельства многих современных государств, независимо от того,

какую модель конституционного правосудия оно предусматри-

вает. Этим полномочием наделены суды общей юрисдикции при

модифицированной американской модели (Бангладеш, Гана, Ин-

дия, Намибия, Пакистан). Так, ст. 32 конституции Индии гаран-

тирует право обращения в Верховный суд для осуществления ос-

новных прав, закрепляемых частью III. Тем самым <Верховный

суд провозглашен в качестве защитника и гаранта основных

прав> (*2)^. Аналогичным полномочием обладают специализированные

органы при европейской модели (Австрия, Венгрия, Испания,

Мальта, Россия) и смешанной (например, ЮАР). Так, со-

гласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд рас-

сматривает жалобы на нарушение конституционных прав и сво-

бод граждан. Конституция ЮАР предусматривает, что Конститу-

ционный суд и Верховный суд рассматривают дела о нарушении

или угрозе нарушения любого из основных прав, содержащихся

в гл. 3 (ст.ст. 98, 101).

 

(**1) Favoreu L. Op. cit. P. 105.

(**2) Басу Д. Указ. работа. С. 215.

 

-202-

 

Однако отсутствие в конституционном законодательстве ряда

стран норм, непосредственно регулирующих соответствующее пол-

номочие, отнюдь не означает, что оно на практике не осуществ-

ляется действующими там органами конституционного правосу-

дия. Отличие состоит лишь в том, что эти органы осуществляют

защиту конституционных прав и свобод в рамках иных процедур,

главным образом при контроле за конституционностью норматив-

ных актов, действий или бездействия публичных властей (страны

общего права - США, Австралия, Канада, страны континенталь-

ного права - Болгария, Португалия, Франция). Говоря, например,

о Конституционном совете Франции, Ф. Люшер указывает, что кон-

ституционные гарантии свобод обеспечиваются такими применяе-

мыми им процедурными формами, как предварительный и после-

дующий контроль за конституционностью нормативных актов (*1).

 

В ряде франкоязычных стран Африки (Габон, Мали) обяза-

тельному рассмотрению конституционным судом подлежат зако-

нодательные и регламентарные акты, которые, <как предполагает-

ся, посягают на права человека и публичные свободы>. В Бенине

Конституционный суд по собственной инициативе может рассмот-

реть нормативный акт на предмет его конституционности, если, по

его мнению, он <наносит ущерб основным правам и свободам>

(ст. 117 конституции).

 

Не рассматривая подробно весь комплекс вопросов, относящих-

ся к осуществлению органами конституционного правосудия защи-

ты прав и свобод, остановимся на двух моментах материального и

процедурного характера. Прежде всего следует отметить, что рас-

сматриваемое полномочие различается по своему объему, то есть

по кругу конституционных прав и свобод, подлежащих защите ор-

ганами конституционного правосудия. Такое различие обусловлено

неодинаковым подходом самого основного закона к декларируе-

мым им правам и свободам. Одни конституции не проводят разли-

чия между ними по их юридической ценности, другие - выделяют

среди них две категории: основные права (преимущественно граж-

данские и политические) и права, формулируемые в виде руково-

дящих принципов политики государства - преимущественно соци-

ально-экономические (ряд развивающихся стран: Индия, Паки-

стан, Намибия, Гана, такие страны, как Испания, Португалия).

В первом случае все конституционные права являются объектом

защиты органом конституционного правосудия (например, Герма-

ния, Россия), во втором-только основные. В конституции Индии,

например, указывается, что положения о руководящих принципах

политики государства <не должны осуществляться в судебном

порядке> (ст. 37). Конституция и закон о Конституционном суде

 

(**1) См.: Люшер Ф. Указ. работа. С. 59.

 

-203-

 

Испании также предусматривают, что только основные права и

свободы, перечисленные в ст.ст. 14-29, являются <предметом за-

щиты конституционного права>. Вторая категория прав может

быть защищена общими судами, но <они не пользуются усилен-

ной гарантией, дающей возможность обратиться за их защитой

в Конституционный суд> (*1). В Португалии экономические, социаль-

ные и культурные права (гл. Ill конституции) должны быть кон-

кретизированы законодателем. <Именно в этой области <полити-

ко-юридической конкретизации> конституции менее всего остает-

ся места для судебного вмешательства, в частности, Конститу-

ционного суда при контроле за правовыми предписаниями, кон-

кретизирующими соответствующие права> (*2).

 

В современном конституционном праве наибольшее распрост-

ранение получили три основные процедуры, применяемые орга-

нами конституционного правосудия при осуществлении ими пол-

номочия по защите прав и свобод. В странах общего права (США,

Австралия, Канада, Индия, Гана и др.) - это издание судебных

предписаний по принудительному осуществлению основных прав

(<хабеас корпус>, запретительный приказ, mandamus и др.). На-

пример, в Индии, где органами конституционного правосудия яв-

ляются Верховный суд и высокие суды штатов, они имеют право

издавать распоряжения, приказы и предписания, такие как <хабеас

корпус>, запретительный, mandamus в целях осуществления како-

го-либо из прав, предоставленных конституцией (ст.ст. 32, 226).

Впрочем, этим правом обладают и органы конституционного пра-

восудия в ряде стран с иной правовой системой. Например, со-

гласно ст. 202 конституции Перу Конституционный суд в послед-

ней инстанции рассматривает дела в порядке процедуры <хабеас

корпус>, которая является одной из гарантий конституционных

прав (ст. 200).

 

Во все большем числе стран применяется процедура конститу-

ционной жалобы (Австрия, Венгрия, Грузия, Корея, Мальта,

Словения, Чехия, Россия, Швейцария, Югославия). Консти-

туционная жалоба может быть подана физическим и юридиче-

ским лицом (в некоторых странах, например, в России, законода-

тельство предусматривает и коллективные жалобы, а в Германии

и Чехии - конституционные жалобы общин и общинных союзов),

считающим, что государственный орган или должностное лицо

нарушило его конституционное право. Обычно требуется в каче-

стве предварительного условия исчерпание всех других средств

защиты, но могут быть и исключения из этого правила. Так, в

Германии согласно доктрине <функционально конституционная жа-

лоба содержит в себе как индивидуальную гарантию защиты граж-

 

(**1) Annuaire international de justice constitutionnelle. Т. VI. P. 122.

(**2) Ibid. P. 183.

 

-204-

 

данина, основные права которого нарушены, так и объективно-

правовые компоненты: она служит охране Конституции...> (*1). Исхо-

дя из этого, закон о ФКС предусматривает, что истец может,

минуя иные инстанции, непосредственно обратиться в суд, если

докажет, что нанесенный ущерб имеет <всеобщее значение>. В от-

личие от приказов о принудительном осуществлении конститу-

ционных прав решение по конституционным жалобам имеет не

индивидуальный, а общий характер, то есть распространяется на

всех лиц, которые могут быть затронуты действием неконститу-

ционного акта.

 

В России процедура конституционной жалобы впервые была

введена Конституцией 1993 г. Однако Конституция РСФСР 1978 г.

(ст. 165^) и закон о Конституционном суде 1991 г. предусматрива-

ли такое полномочие Конституционного суда, как проверка по

жалобам граждан конституционности <обыкновений правопри-

менительной практики>. Под последней понималось <ставшее об-

щепринятым юридически значимое поведение судей и других пра-

воприменителей, основанное на сложившемся истолковании пра-

вовых норм или восполнению их пробелов и неясностей" (*2). Иными

словами, объектом жалобы мог быть не нормативный акт, а толь-

ко <обыкновение правоприменительной практики>. Ныне именно

закон, примененный или подлежащий применению в конкретном

деле и нарушающий конституционные права и свободы, стал ос-

новным предметом конституционной жалобы. По мнению неко-

торых юристов, это положение, с одной стороны, идет дальше

прежних предписаний, а с другой - означает существенное су-

жение предмета, конституционной жалобы, ибо <не допускаются

жалобы на неконституционность обыкновений в применении под-

законных актов> (*3). Впрочем, при отсутствии достаточной практи-

ки трудно пока предвидеть, как будет истолковано Конституцион-

ным судом понятие <закон> (включает ли оно только законода-

тельный акт или и другие нормативные акты).

 

В деятельности некоторых специализированных органов кон-

ституционного правосудия рассмотрение конституционных жалоб

занимает центральное место. В этом отношении показательна

практика ФКС Германии: с 1951 по 1990 гг. он получал от 2,5 до

3,7 тыс. конституционных жалоб ежегодно (*4). Основную массу

дел, рассматриваемых Конституционным судом Австрии, так-

же представляют дела по конституционным жалобам в поряд-

 

(**1) Конституционное право Германии. Т. 1. С. 308.

(**2) Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1993. № 2. С. 31.

(**3) Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 2.

С. 30-31.

(**4) The American Journal of Comparative Law. N.Y., 1992. № 1. P. 94.

 

-205-

 

ке ст. 144 конституции: в 1989 г. они составляли 73% всех рас-

смотренных им дел (*1).

 

Следует отметить, что количество рассматриваемых конститу-

ционных жалоб во многом зависит от определяемого законода-

тельством отдельных стран их предмета. Например, в Германии

могут быть обжалованы не только федеральные и земельные зако-

ны, но также административные нормативные и индивидуальные

акты, судебные решения, включая решения конституционных судов

земель. Именно судебные решения составляют здесь основную мас-

су дел, рассматриваемых ФКС, что превращает его, по существу,

в <высший кассационный суд>, третью судебную инстанцию (*2). Кон-

ституционный суд РФ рассмотрел первые дела по конституцион-

ным жалобам граждан в 1995-1996 гг. (см., например, постанов-

ления №6-11 и 7-11 1995 г., № 1-11 1996г.) (*3).

 

В ряде латиноамериканских стран (например, Мексика, Ни-

карагуа, Эквадор, Перу), а также в Испании и Экваториальной

Гвинее средством защиты основных прав является процедура

<ампаро>, во многом сходная с процедурой конституционной жа-

лобы. Основное различие состоит в том, что решение, принимае-

мое органом конституционного правосудия, носит индивидуаль-

ный характер, то есть распространяется только на истца. Так,

согласно ст. 107 конституции Мексики решение, выносимое феде-

ральным судом по делам о нарушении прав человека, формули-

руется таким образом, чтобы оно относилось индивидуально к

каждому, ограничиваясь предоставлением защиты по конкрет-

ному делу, о котором идет речь, и не содержало общего заявления

о законе или об обжалуемом действии.

 

Как свидетельствует практика органов конституционного пра-

восудия указанных стран, рассмотрение жалоб, подаваемых в по-

рядке процедуры <ампаро>, занимает ведущее место в их дея-

тельности. Например, в Конституционный суд Испании с 1980 по

1990 гг. было подано 14172 жалобы, из которых по 1308 приняты

решения (*4).

 

Таким образом, органы конституционного правосудия, незави-

симо от применяемой ими процедуры, играют важную роль в за-

щите конституционных прав граждан. Вместе с тем анализ их

деятельности показывает, что наиболее действенна эта роль, если

законодательство предусматривает право граждан на непосредст-

венное обращение за защитой своих субъективных прав в орган

конституционного правосудия.

 

Включая в компетенцию органов конституционного правосу-

дия защиту прав и свобод, законодательство многих современных

 

(**1) Favoreu L. Op. cit. P. 39.

(**2) Ibid. P. 58.

(**3) Российская газета. 1995. 31 мая; 15 июня; 1996. 18 января.

(**4) Favoreu L. Op. cit. P. 101.

 

-206-

 

государств особо выделяет их роль в защите такого важнейшего

политического права, каким являются избирательные права. Они

наделяются полномочием контролировать проведение различного

рода выборов, референдумов, осуществление <народной инициа-

тивы>. Тем самым они выступают в качестве высшего избиратель-

ного суда (например, Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Мол-

дова, Гана, Намибия, Индия, Италия, Словения, Португалия, Фран-

ция и др.). При этом, однако, следует отметить два обстоятель-

ства.

 

Во-первых, осуществляя контроль за избирательным процессом,

органы конституционного правосудия в ряде стран наделяются не

только юрисдикционными полномочиями. Примером могут служить

органы конституционного правосудия во Франции и некоторых

франкоязычных странах Африки. Так, Конституционный совет

Франции на президентских выборах и на референдуме контроли-

рует ход голосования (через своих наблюдателей), устанавли-

вает список кандидатов на пост президента, высказывает свое

мнение об организации выборов, то есть выступает в качестве

консультативного и решающего органа (*1). Как юрисдикционный

орган Конституционный совет действует, рассматривая избира-

тельные споры по жалобам субъектов избирательного процесса,

круг которых установлен законодательством. Именно поэтому

соответствующее полномочие органа конституционного правосу-

дия в ряде стран определяется не общим понятием <контроль>,

а как решение им избирательных споров. Так, Конституционный

суд Болгарии выносит решения по спорам о законности выборов

президента, вице-президента, народного представителя (ст. 149

конституции). При этом в одних странах орган конституционного

правосудия рассматривает избирательные споры по первой ин-

станции (Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Молдова, Гру-

зия, Франция), в других - в порядке апелляции на решения дру-

гих судов или парламента. В Португалии, например, Конститу-

ционный суд выносит решения в качестве последней инстанции

о правильности и действительности избирательных операций

(ст. 225 конституции), а ФКС Германии рассматривает жалобы на

решения бундестага, которому принадлежит право проверки пра-

вильности парламентских выборов (ст. 41 Основного закона).

 

Во-вторых, при решении избирательных споров органом кон-

ституционного правосудия речь идет преимущественно о защите

не субъективного права, а объективного избирательного права.

<Цель такого разбирательства - защита объективного избира-

тельного права, которое должно обеспечить законный состав бун-

дестага. Таким образом, для обоснования ходатайств о проверке

 

(**1) См.: Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. С. 173.

 

-207-

 

правильности выборов важно не то, нарушены ли субъективные

права граждан, поскольку это нарушение само по себе не оказы-

вает влияния на состав бундестага> (*1). Это, кстати, подтверждает-

ся тем, что результаты выборов могут быть оспорены не только

непосредственно заинтересованными лицами (кандидаты, полити-

ческие партии), но и любым избирателем (в Германии - не менее

100 избирателями), в ряде стран - группой депутатов (напри-

мер, в Германии и Габоне - 1/10 депутатов, Казахстане - 1/5),

генеральным прокурором (Сейшельские Острова). Вместе с тем из

этого отнюдь не следует, что при таком разбирательстве орган

конституционного правосудия не защищает и субъективные изби-

рательные права граждан, не говоря уже о том, что кандидат,

оспаривающий результаты выборов, обращается прежде всего за

защитой своего пассивного избирательного права; любая провер-

ка правильности выборов означает и косвенную защиту субъек-

тивных прав граждан на их участие.

 

Наряду с контролем за избирательным процессом органы кон-

ституционного правосудия в ряде стран (Франция, Гана, Сей-

шельские Острова, Болгария, Чехия) рассматривают вопросы об

утрате депутатского мандата по тем или иным причинам (напри-

мер, в случае возникновения неизбираемости, несовместимости

и т. д.). Так, согласно ст.ст. 81-82 конституции Сейшельских

Островов Конституционный суд рассматривает жалобы члена

парламента на решение спикера о вакантности его места. Во

Франции Конституционный совет согласно ордонансу 1958 г. ре-

шает вопрос об утрате депутатского мандата в случае наступле-

ния неизбираемости или несовместимости (*2).

 

Таким образом, во многих современных государствах парла-

мент в той или иной мере утрачивает традиционную прерогативу

проверки действительности мандатов своих членов. Передача ее

органу конституционного правосудия нередко обосновывается

тем, что парламент как политический орган не может быть объек-

тивным при решении вопроса о действительности депутатского

мандата. Л. Фаворо и Л. Филип, ссылаясь на практику парла-

ментского контроля за выборами во Франции, отмечают, что он

был <более политическим, чем правовым, что приводило, особен-

но во времена IV Республики, к серьезным злоупотреблениям (*3).

 

Конечно, возможны, как мы видели, различные решения вопро-

са о гарантиях законности и действительности выборов. Пред-

ставляется, однако, что наиболее приемлемым является решение,

которое дает конституционное законодательство Германии. Здесь,

 

(**1) Государственное право Германии. С. 307.

(**2) См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты.

С. 252-253.

(**3) Favore L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 44.

 

-208-

 

с одной стороны, парламент не лишен права проверки действитель-

ности депутатского мандата, а с другой - его решения как. поли-

тического органа могут быть проверены органом конституцион-

ного правосудия.

 

4. В ряде стран к юрисдикции органа конституционного право-

судия отнесено полномочие по решению вопросов, связанных с

преследованием должностных лиц за нарушение конституции

(глава государства, члены правительства, судьи), но главным об-

разом речь идет о процедуре импичмента, применяемой в отно-

шении главы государства. <Необходимость такой процедуры осо-

бенно очевидна тогда, когда отсутствуют достаточно эффективные

процедуры отстранения от должности политическим путем, на-

пример, применительно к должности президента страны, который

избирается непосредственно народом...> (*1). Подробно процедура

импичмента рассматривается ниже, поэтому здесь достаточно

указать лишь на одно обстоятельство - на различную роль, кото-

рую в этой процедуре играют органы конституционного правосу-

дия в отдельных странах.

 

В одной группе стран орган конституционного правосудия непо-

средственно решает вопрос об отстранении главы государства от

должности, то есть по существу обвинения, выдвинутого парла-

ментом (Австрия, Венгрия, Италия, Словакия, Словения, Чехия,

Хорватия и др). При этом в некоторых странах, например, в Ав-

стрии, конституционный суд может вынести решение не только об

отстранении президента (или иных должностных лиц) от долж-

ности, но и о его уголовной ответственности. В Италии при рас-

смотрении обвинений против президента, кроме ординарных су-

дей Конституционного суда, участвуют 16 членов суда, назначае-

мых по жребию из списка граждан, обладающих квалификацией

для избрания в сенаторы (ст. 135 конституции).

 

В другой группе стран органы конституционного правосудия

дают лишь заключение по различным вопросам, связанным с

процедурой импичмента (Болгария, Беларусь, Кыргызстан, Казах-

стан, Армения, Монголия, Румыния, Россия). Так, Конституцион-

ный суд РФ дает по запросу Федерального Собрания заключение

лишь о соблюдении установленного порядка выдвижения обвине-

ния против президента (ч. 7 ст. 125 Конституции), Конституцион-

ный суд Беларуси - заключение о нарушении президентом кон-

ституции (заключение о совершении им преступления дает специ-

альная комиссия Верховного совета - ст. 104 конституции). В Ру-

мынии соответствующее полномочие Конституционного суда весь-

ма ограничено - он дает <консультативный совет> по предложе-

нию о смещении президента (ст. 144 конституции).

 

(**1) Современный немецкий конституционализм. С. 35.

 

-209-

 

5. В довольно значительной группе стран органы конституци-

онного правосудия наделены полномочием по контролю за поли-

тическими партиями (Албания, Болгария, Азербайджан, Слова-

кия, Чехия, Кабо-Верде, Португалия, Польша, Румыния, Турция,

Югославия и др.). Это полномочие неоднозначно по своему

характеру в отдельных странах. В одних оно может рассматри-

ваться как одна из гарантий свободы образования и деятельно-

сти политических партий (например, в Словакии, Чехии, где кон-

ституционные суды проверяют конституционность решений о рос-

пуске или приостановлении деятельности политических партий,

которые вынесены иными государственными органами), в других,

напротив, речь идет об ограничении свободы объединений, о при-

влечении к ответственности политических партий, нарушающих

конституцию. В этом случае к исключительной компетенции кон-

ституционного суда отнесено установление конституционности или

антиконституционности политической партии. <Антиконституцион-

ность партии становится признаком правонарушения> (*1) и влечет ее

роспуск (Румыния, Молдова и др.). Конституция Армении

наделяет Конституционный суд полномочием <выносить решения о

приостановлении или запрещении деятельности партии> (п. 9

ст. 100).

 

Основания ответственности политической партии определяются

конституцией, устанавливающей определенные ограничения свобо-

ды объединения (например, ст. 21 Основного закона ФРГ, ст. 37

конституции Румынии). Круг субъектов, обладающих правом об-

ращения в орган конституционного правосудия, определяется за-

коном о нем и обычно весьма ограничен (например, в Германии это

бундестаг, федеральное правительство и правительства земель, в

Румынии - председатели палат парламента, действующие на ос-

нове решений палат, и правительство). Специфическую форму кон-

троля над политическими партиями предусматривают конституции

Югославии и Словении. Здесь Конституционный суд проверяет со-

ответствие актов, принимаемых политическими партиями, консти-

туции и законам. Согласно ст. 68 закона о Конституционном суде

Словении 1994 г. (*2). Конституционный суд отменяет акты политиче-

ских партий, противоречащие конституции.

 

Конституция РФ и федеральный конституционный закон 1994 г.

лишили Конституционный суд полномочия решать вопрос о кон-

ституционности политических партий, которым он обладал по Кон-

ституции РСФСР 1978 г. Вместе с тем конституции ряда респуб-

лик в составе Российской Федерации предоставляют своим орга-

нам конституционного правосудия такое полномочие (Башкорто-

стан, Ингушетия, Якутия), а некоторые - и право отмены актов

 

(**1) Государственное право Германии. С. 307.

(**2) Uradni list Republike Slovenije. Ljubljana, 1994. S. 15.

 

-210-

 

политических партий и иных общественных объединений (Север-

ная Осетия-Алания, Тыва). Согласно ст. 134 конституции Ба-

шкортостана 1993 г. Конституционный суд решает вопросы об

антиконституционности политических партий, ограничении их

деятельности, запрещении и роспуске, ст. 95 конституции Север-

ной Осетии - Алании 1994 г. устанавливает, что Комитет кон-

ституционного надзора решает вопрос о соответствии конституции

актов общественных объединений, носящих нормативный харак-

тер (*1).

 

Представляется, что все эти положения противоречат Консти-

туции РФ, которая относит к исключительному ведению федера-

ции регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. <в>

ст. 71), а следовательно, и принятие федеральных законов об об-

щественных объединениях и политических партиях. Последние

устанавливают порядок роспуска и приостановления деятельно-

сти политических партий и иных общественных объединений, ни-

чего общего не имеющий с приведенными конституционными по-

ложениями. Все вопросы, касающиеся ответственности общест-

венных объединений за нарушение конституции и законов, ре-

шаются не органами конституционного правосудия, а судебными

органами общей юрисдикции.

 

Рассмотренные полномочия органов конституционного право-

судия носят, как нетрудно убедиться, предметный характер. На-

ряду с ними во многих странах в их компетенцию включается

полномочие особого рода - консультативное. Орган конститу-

ционного правосудия консультирует, как правило, главу государ-

ства по различным конституционно-правовым вопросам. Это пол-

номочие присуще главным образом органам конституционного

правосудия в странах с американской моделью при всех ее моди-

фикациях (Бангладеш, Австралия, Индия, Канада, Финляндия

и др.). Глава государства может обратиться в Верховный суд

с ходатайством дать заключение по любому <вопросу права или

факта>, имеющего, по его мнению, <публичное значение> (ст. 143

конституции Индии). Такое заключение <отличается от обычного

судебного решения Верховного суда в том смысле, что между

двумя сторонами нет гражданского спора>, и оно <не является

обязательным для самого правительства и не подлежит испол-

нению, как решение Верховного суда> (*2).

 

В странах с европейской моделью орган конституционного

правосудия не обладает консультативными полномочиями, за ис-

ключением Конституционного совета Франции и специализиро-

ванных органов в ряде франкоязычных стран Африки. Однако

 

(**1) См.: Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник

документов). М., 1995.

(**2) Басу Д. Указ. работа. С. 433.

 

-211-

 

здесь консультативное полномочие этих органов очень ограниче-

но: они могут давать свое мнение (avis) по запросам президента

только в точно определенных законом случаях. Во Франции это

относится к организации референдума и применению президентом

исключительных полномочий, предусмотренных ст. 16 конститу-

ции. <Вне этих случаев Конституционный совет отказывался да-

вать свои мнения> (*1). Мнения Конституционного совета носят чисто

консультативный характер - они юридически необязательны для

президента. Например, в 1962 г. президент не принял во внима-

ние отрицательное мнение совета по поводу возможности исполь-

зовать ст. II (о референдуме) для пересмотра конституции (*2).

 

В ряде франкоязычных стран Африки, в целом следующих

французской модели, имеются определенные различия. Напри-

мер, в Гвинее до назначения президентом референдума по зако-

нопроекту требуется получить мнение Верховного суда о соответ-

ствии его конституции, причем оно является обязательным: если

суд признает законопроект несоответствующим конституции, пре-

зидент не может вынести его на референдум (ст. 45 конституции).

Согласно ст. 112 конституции Мадагаскара публичные власти мо-

гут обратиться в Конституционный суд с просьбой дать свое за-

ключение о конституционности любого проекта декрета (во Фран-

ции такое заключение дает Государственный совет). В ряде аф-

риканских государств обязательная консультация органа консти-

туционного правосудия предусмотрена только в одном случае -

при применении президентом исключительных полномочий (Га-

бон, Мавритания).

 

Независимо от особенностей законодательного регулирования

в тех или иных странах роль органов конституционного правосу-

дия как высших юридических советников главы государства на

практике весьма незначительна. Например, в Индии с 1950 по

1981 гг. президент только семь раз запрашивал мнение Верхов-

ного суда (*3), во Франции за период 1958-1991 гг. Конституционный

совет дал 35 заключений по вопросам организации референдума

и одно - по применению президентом исключительных полномо-

чий (*4). Тем не менее придание органу конституционного правосудия

консультативного полномочия (особенно при требовании обяза-

тельной консультации по ряду важных конституционных вопро-

сов) представляется целесообразным. Даваемые им заключения

не являются юридически обязательными для запрашивающего

органа, однако они могут служить дополнительной гарантией со-

блюдения конституционной законности.

 

(**1) Favoreu L., Philip L. Le consei! constitutionnel. P. 36.

(**2) Cм.: Крутоголов M. А. Конституционный совет Франции С. 171.

(**3) Cм.: Басу Д. Указ. работа. С. 433.

(**4) Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 38--39.

 

-212-

 

 4. Контроль за конституционностью нормативно-правовых актов

 

Рассмотренные полномочия органов конституционного право-

судия составляют важный элемент их компетенции. Они связаны

с контролем за соблюдением конституции в процессе ее примене-

ния. Однако, как уже неоднократно отмечалось, при всем значе-

нии этих полномочий главной функцией органов конституционно-

го правосудия является осуществление контроля за соблюдением

конституции в процессе правотворчества путем проверки норма-

тивно-правовых актов с точки зрения их соответствия ей (в неко-

торых странах также законам, общепризнанным принципам

международного права и международным договорам). Конститу-

ционный контроль над правом, образно говоря, это стержень всех

иных полномочий органов конституционного правосудия, идет ли

речь о защите основных прав и свобод, разрешении споров о ком-

петенции и т. д" ибо предметом соответствующих процедур в

большинстве случаев являются нормативные акты.

 

Если в целом защита конституции может осуществляться и

другими государственными органами, то обеспечение ее верховен-

ства как главного источника права - исключительная прерога-

тива органов конституционного правосудия. Именно в этом со-

стоит их главная задача, что подчеркивается в современном кон-

ституционном законодательстве. <Конституционный суд, - гово-

рится в законе Испании о нем, - обеспечивает верховенство кон-

ституции путем признания конституционности актов> (ст. 27).

<Только Верховный суд, - гласит ст. 175 конституции Египта,-

осуществляет судебный контроль за конституционностью законов

и постановлений>. Российский закон 1994 г. определяет Конститу-

ционный суд как орган судебного конституционного контроля,

обеспечивающий <верховенство и прямое действие конституции

(ст. 1).

 

В тех странах, где конституционный контроль осуществляют

суды общей юрисдикции, конституционное законодательство не

содержит столь четких положений. В некоторых <старых> консти-

туциях (например, США, Скандинавских стран) вообще не упо-

минается о праве судов осуществлять конституционный контроль.

Но и современные конституции ряда развивающихся стран, где

действует модифицированная американская модель, также умал-

чивают об этом полномочии. Оно выводится из права верховных

судов рассматривать и решать все вопросы, связанные с толкова-

нием и применением конституции, защитой прав и свобод, спора-

ми о компетенции, а также из ограничительных конституционных

положений в отношении тех или иных государственных органов

(главным образом парламента). Типичным примером является

конституция Индии, в которой <нет четкого положения, уполно-

 

-213-

 

мочивающего суды объявлять законы неконституционными>. Она

<установила в этом отношении определенные ограничения для

каждого органа, и любое нарушение таких ограничений делает

закон недействительным. Именно суды призваны решать, было

или не было нарушено любое конституционное ограничение> (*1).

Вместе с тем следует подчеркнуть, что большинство современных

конституций, воспринявших в том или ином виде американскую

модель конституционного правосудия, достаточно четко опреде-

ляют полномочие судов общей юрисдикции по осуществлению

конституционного контроля (Бразилия, Япония, Филиппины и др.).

 

Конституционный контроль, осуществляемый органами консти-

туционного правосудия в отдельных странах, имеет свою специфи-

ку, различаясь по объекту, видам и формам, процедуре, правовым

последствиям. В доктрине и на практике сложились различные под-

ходы, определяющие правовое регулирование всех этих вопросов.

 

Объектом конституционного контроля являются виды норматив-

ных актов, подпадающих под юрисдикцию органов конституционно-

го правосудия. В зависимости от широты круга этих актов разли-

чают универсальный и ограниченный конституционный контроль.

Для первого характерно отсутствие каких-либо ограничений

объекта, то есть под юрисдикцию органа конституционного пра-

восудия подпадают всё виды нормативных актов (законы, акты

главы государства, исполнительной власти, органов местного

управления и самоуправления). При втором объект контроля ог-

раничен точным определением законодательством видов правовых

актов. Подобное ограничение может быть большим или меньшим

по объему. Так, в ряде стран объектом конституционного контроля

могут быть немногочисленные виды актов: законы, регламенты па-

лат парламента, международные договоры (например, Франция,

Кот-де Ивуар, Марокко, в Казахстане вообще только законы и

международные договоры), в других государствах наряду с зако-

нами включаются акты, имеющие силу закона (Италия, Испания),

в третьих - все виды актов центральных органов исполнительной

власти (например, в Словакии - постановления правительства,

общеобязательные акты министров, в России - нормативные акты

президента и правительства РФ).

 

Традиционно считалось, что универсальный контроль присущ

американской модели, а ограниченный - европейской. Однако в

настоящее время такое различие не столь определенно, ибо все бо-

лее заметной становится тенденция к расширению объекта консти-

туционного контроля, осуществляемого специализированными ор-

ганами правосудия. В некоторых странах этот контроль прибли-

жается к универсальному (Австрия, Португалия, Польша, Герма-

ния). Так, согласно  13 закона Германии о ФКС последний прове-

 

(**1) Басу Д. Указ. работа. С. 433.

 

-214-

 

ряет конституционность <права> (как федерального, так и земель).

В Польше Конституционный трибунал проверяет на соответствие

конституции законодательные акты, нормативные акты высших и

центральных органов государственной администрации и других

высших и центральных государственных органов (ст. 1 закона

1985 г.). Объектом контроля становятся нормативные акты местных

органов управления и самоуправления (Словакия, Словения, Че-

хия), акты специализированных органов (таких, например, как

экономический и социальный совет, совет по коммуникациям в ря-

де африканских стран).

 

Подобное расширение объекта конституционного контроля,

осуществляемого специализированными органами конституцион-

ного правосудия, некоторые авторы считают нецелесообразным по

практическим соображениям: отнесение к компетенции этих орга-

нов дел, которые могут быть решены в ходе обычного судопроиз-

водства, и как следствие - перегруженность. <Уже из этих сооб-

ражений представляется целесообразным ограничить его (консти-

туционного суда. - Авт.) компетенцию проверкой только высших

нормативных актов, законов> (*1). Однако, как мы видели, его объек-

том становятся все более многочисленные виды нормативных ак-

тов, в том числе - и это имеет особо важное значение - делеги-

рованное законодательство. В целом европейская модель при всех

имеющихся различиях в отдельных странах сближается, если

иметь в виду объект конституционного контроля, с американской (*2).

 

Свои особенности имеет правовое регулирование контрольного

полномочия органов конституционного правосудия в федератив-

ных и сложных унитарных государствах. Здесь конституционный

контроль призван обеспечить также и территориальное верховен-

ство конституции. В федеративных государствах его объектом яв-

ляется не только федеральное законодательство, но и законода-

тельство субъектов федерации, что вытекает из важнейшего прин-

ципа федерализма - верховенства федерального законодательст-

ва. Например, в США - это <клаузула верховенства>, закрепляе-

мая ст. 6 конституции, на основе которой были расширены масш-

табы конституционного контроля, осуществляемого всеми судами,

в том числе и Верховным судом над законодательством штатов.

В России принцип верховенства федерального законодательства

закреплен в ст.ст. 15 и 76 Конституции, в соответствии с чем к

компетенции Конституционного суда отнесено разрешение дел о

соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов,

а также законов и иных нормативных актов субъектов федерации

по вопросам, относящимся к исключительной компетенции феде-

 

(**1) Современный немецкий конституционализм. С. 25.

(**2) Подробнее об этом см.: Cappeletti М. The Judicial Process in Comparative

Perspective. Oxford, 1989. P. 52-53.

 

-215-

 

рации и совместной компетенции федерации и ее субъектов, дого-

воров между органами государственной власти субъектов (п. <б>,

<в> ст. 125).

 

В тех федеративных государствах, где субъекты федерации

имеют свои органы конституционного правосудия, последние, как

правило, могут проверять только собственное законодательство,

как, например, в Германии (однако в США суды штатов могут рас-

сматривать и дела о конституционности федеральных законов, но

окончательной инстанцией является федеральный Верховный суд).

Неоднозначно этот вопрос решается конституциями ряда респуб-

лик в составе Российской Федерации. В ряде республик органы

конституционного правосудия осуществляют конституционный

контроль только в отношении собственного законодательства,

то есть за соответствием его республиканской конституции (на-

пример, Башкортостан, Бурятия, Карелия, Ингушетия). В Даге-

стане Конституционный суд дает заключения о соответствии кон-

ституции республики законов и иных нормативных актов Россий-

ской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению

республики и федерации (ст. 113). Нормативные акты или их от-

дельные положения, признанные неконституционными, утрачи-

вают силу. Еще дальше идет конституция Республики Саха (Яку-

тия), устанавливая в ст. 101, что Конституционный суд дает за-

ключения о соответствии законов и иных нормативных актов Фе-

деративному договору и Конституции РФ. Указанные положения

подрывают принцип верховенства федерального законодательст-

ва, предоставляя право органам конституционного правосудия

субъектов федерации отменять федеральные законы, что является

исключительной компетенцией Конституционного суда Россий-

ской Федерации.

 

В сложных унитарных государствах органы конституционного

правосудия осуществляют контроль за законодательством авто-

номных образований (Италия, Испания, Португалия). Согласно

ст. 27 закона Испании о Конституционном суде последний может

объявить неконституционными законы, распоряжения и акты,

имеющие силу закона, региональных автономных объединений, а

также регламенты их законодательных собраний.

 

Гарантом территориального верховенства конституции высту-

пают органы конституционного правосудия и в ряде простых уни-

тарных государств. В одних - это полномочие прямо отнесено

к их компетенции, как, например, в Словакии (согласно ст. 125

конституции объектом контроля могут быть общеобязательные

правовые предписания местных органов государственного управ-

ления и постановления местных органов территориального само-

управления). В других - оно вытекает из полномочия рассмат-

ривать споры о компетенции между центральными государствен-

ными органами и органами местного самоуправления (Болгария).

 

-216-

 

Каковы бы ни были масштабы конституционного контроля, и

при универсальном, и при ограниченном контроле главным его

объектом являются законы. При этом, однако, возникает важная

теоретическая и практическая проблема - все ли виды законов

могут быть объектом конституционного контроля? В некоторых

странах конституции исключают из юрисдикции органов консти-

туционного правосудия определенные виды законов или актов,

имеющих силу закона. Так, в Турции к ним относятся законы,

принятые в период образования республики, декреты, имеющие

силу закона, изданные в период чрезвычайного и военного поло-

жения (ст.ст. 174 и 148 конституции 1982 г.) (*1). Подобное ограни-

чение лишает Конституционный суд <возможности контролиро-

вать акты, потенциально представляющие наибольшую опасность

для конституционного строя и прав граждан> (*2).^ Но наиболее

спорным в теоретическом отношении и неоднозначно решаемым

судебной практикой является вопрос о двух видах законов -

конституционных и референдарных (то есть принятых на референ-

думе).

 

На первый взгляд, конституционные законы, вносящие изме-

нения и дополнения в действующую конституцию, логически не

могут быть объектом конституционного контроля, ибо исключена

возможность их проверки на конституционность. В данном случае

единственным предметом проверки может быть соблюдение преду-

смотренной конституцией процедуры принятия конституционного

закона, то есть формальный контроль (например, Верховный суд

США применил такой формальный контроль в отношении 19-й по-

правки о предоставлении избирательных прав женщинам). Кон-

ституция Шри-Ланки предусматривает возможность лишь фор-

мального контроля над конституционным законом. Верховный суд

решает единственный вопрос - требуется ли одобрение консти-

туционного билля на референдуме согласно ст. 83 (ст. 120).

 

Однако, как уже отмечалось, для современного конституцио-

нализма характерна тенденция к ограничению учредительной вла-

сти парламента по содержанию, времени и обстоятельствам. В

тех странах, где такие ограничения установлены, принятие кон-

ституционного закона, который их нарушает, также может быть

основанием для рассмотрения его органом конституционного пра-

восудия по содержанию. Конституция РФ устанавливает, что в

ее рамках гл. 1, 2 и 9 не могут быть предметом пересмотра. Сле-

довательно, если теоретически представить возможность приня-

тия закона, вносящего изменение в положения этих глав, то такой

закон может быть оспорен в Конституционном суде. Но и закон,

вносящий изменения в другие статьи конституции, также может

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Turkey. N.Y., 1983.

(**2) Gai-licki L. Op. cit. S. 235.

 

-217-

 

быть проверен на конституционность, что следует из положения

ч. 2 ст. 16, гласящей, что <никакие другие положения настоящей

Конституции не могут противоречить основам конституционного

строя Российской Федерации>. Следовательно, любая поправка,

вносящая изменение в положения гл. 3-8 и противоречащая по-

ложениям гл. 1, может быть признана неконституционной.

 

Вместе с тем в доктрине и судебной практике ряда стран рас-

сматриваемой группы проблема <неконституционности конститу-

ционных законов> остается дискуссионной (Австрия, Италия, Ис-

пания, Франция и др.). Речь идет о различных подходах к огра-

ничению учредительной власти, ее пределах. Установлены лп эти

пределы только соответствующими конституционными нормами

или также конституционными принципами <надпозитивного> ха-

рактера? В зависимости от ответа решается и вопрос о возмож-

ности признания органом конституционного правосудия некон-

ституционности конституционного закона. В некоторых странах

(Австрия, Испания, Норвегия, Португалия, Италия) конституци-

онная доктрина и суды признают существование принципов, кото-

рые прямо не зафиксированы в конституции, но выводятся из все-

го ее содержания и духа. Эти принципы не могут быть отменены

или изменены и, следовательно, конституционный закон, направ-

ленный на их отмену или изменение или не соответствующий им,

должен быть признан недействительным. Наиболее четко эта по-

зиция, как уже отмечалось, сформулирована в известном реше-

нии № 11466 Конституционного суда Италии (1988 г.). Верховный

суд Норвегии также признает существование неписаных норм и

конституционных принципов, которые <могут служить основой для

конституционного контроля (*1).

 

Таким образом, конституционный закон, выходящий за преде-

лы учредительной власти, установленные как конституционными

нормами, так и <высшими> принципами, подпадает под юрисдик-

цию органа конституционного правосудия.

 

Иную позицию в этом вопросе занимает Конституционный со-

вет Франции. Согласно конституции 1958 г. учредительная власть,

осуществляемая народом (конституционный референдум) и кон-

грессом парламента, ограничена лишь положением ст. 89 (респуб-

ликанская форма правления не может быть предметом пересмот-

ра). Вне этих пределов учредительная власть, по мнению Консти-

туционного совета, высказанному в ряде решений, является <су-

веренной: она может отменить, изменить или дополнить любое

положение, имеющее конституционную ценность> (*2). Следователь-

но, <ничто не мешает внести в текст конституции новые положе-

ния, которые отходят от какого-либо принципа или нормы, имею-

 

(**1) Le controle juridictionnel des lois. P. 253.

(**2) Favoreu L.. Philip L. Les grandes decisions. P. 824.

 

-218-

 

щих конституционную ценность> (*1). Кроме того, Конституционный

совет в решении 1962 г. и ряде последующих признал себя неком-

петентным рассматривать конституционный закон, принятый на

референдуме(*2). Однако до 1992 г. оставался открытым вопрос о

том, может ли конституционный закон, принятый конгрессом,

быть предметом не формального, а материального конституцион-

ного контроля. Он имел чисто теоретическое значение, ибо не бы-

ло ни одного обращения в Конституционный совет, оспаривавшее

такой закон. Анализируя конституционные положения и ордонанс

1958 г., М. А. Крутоголов пришел к выводу, что гипотезу о воз-

можности рассмотрения Конституционным советом конституцион-

ного закона, принятого конгрессом парламента, <исключать, ви-

димо, не следует> (*3). Такую гипотезу подтвердило решение Консти-

туционного совета от 22 сентября 1992 г., в котором говорится о

суверенности учредительной власти, но <в пределах, установлен-

ных конституционными положениями>. Толкуя это решение, неко-

торые французские конституционалисты делают вывод о том, что

оно открывает возможность оспаривання в Конституционном со-

вете конституционных законов, принятых конгрессом парламента,

по содержанию (*4).

 

Аналогичная проблема <неконституционности конституцион-

ных законов> возникла и в тех странах, конституции которых не

предусматривают ограничения учредительной власти парламента.

Примером может служить практика Верховного суда Индии. В

1951 г. в решении по делу Shankari Prasad v. Union of India он

признал, что конституционность любой поправки не может ста-

виться под сомнение (*5). Однако в деле Golak Sath v. State of India

(1967 г.) суд пересмотрел это решение, указав, в частности, что

положение ст. 13 конституции, запрещающее парламенту прини-

мать законы, отменяющие или ограничивающие основные права,

распространяется и на конституционные законы (*6). В 1973 г. в ре-

шении по делу Kasavananda Bharati v. State of India Верховный

суд сформулировал положение о том, что парламент не может

<изменять основную структуру конституции> (*7). Аналогичную пози-

цию он занял и в 1980 г. по делу Minerva Mills Ltd. v. Union of

India, признав недействительным конституционный закон, объяв-

ляющий неограниченность учредительной власти парламента. При

этом суд указал, что конституционный контроль, осуществляемый

судами, является одной из <основополагающих черт индийской

 

(**1) Favoreu L" Philip L. Les grandes decisions. P. 7.

(**2) Ibid. P. 186.

(**3) Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. С. 109.

(**4) Favoreu L" Philip L. Les grandes decisions, P. 825.

(**5) Subranamiani N. Case Law on Indian Constitution. Madrass, 1974.

(**6) ibid.

(**7) ibid.

 

-219-

 

конституционной системы>, и его нельзя упразднить даже путем

изменения конституции (*1).

 

Подобная позиция Верховного суда Индии была отвергнута

федеральным судом Малайзии. <Оказались безуспешными по-

пытки принудить суд принять доктрину подразумеваемого огра-

ничения в целях ослабить право парламента изменять конститу-

цию> (*2). В то же время она была поддержана Верховным судом

Бангладеш, который в 1989 г. признал один из конституционных

законов недействительным (*3).

 

Таким образом, по вопросу о контроле за конституционностью

конституционных законов в современной доктрине и практике су-

ществуют две позиции. Тем не менее можно утверждать, что все

более заметной становится тенденция к признанию права органов

конституционного правосудия осуществлять такой контроль. Од-

ним из подтверждений этого являются положения румынского за-

кона о Конституционном суде, предусматривающие обязательное

представление инициаторами пересмотра конституции проекта

конституционного закона в суд (ст. 13). Последний обязан в тече-

ние 10 дней принять решение о конституционности законопроекта,

без которого он не может быть внесен в парламент (ст. 37). Ана-

логичные положения предусматривает и конституция Молдовы

(ст.ст. 135,141).

 

Другой вид законов, в отношении которого возникает вопрос

о возможности оспаривания их конституционности - это рефе-

рендарные законы. Естественно, речь идет не о формальном кон-

троле, который может осуществляться органом конституционного

правосудия, если ему предоставлено право контролировать прове-

дение референдумов (соблюдение условий и процедуры), а о ма-

териальном. Здесь следует различать два случая. Если конститу-

ция устанавливает ограничения предмета референдума, то рефе-

рендарный закон, принятый в нарушение этих ограничений, мо-

жет и должен подлежать юрисдикции органов конституционного

правосудия. Сложнее обстоит дело в тех случаях, когда консти-

туция не предусматривает таких ограничений. И здесь многое за-

висит от позиции органа конституционного правосудия. В этом

отношении представляет интерес позиция, занятая Конституцион-

ным советом Франции. В решениях 1962 и 1992 гг. Совет, толкуя

конституцию, пришел к выводу, что референдарные законы лю-

бых видов не могут быть предметом конституционного контроля.

В частности, он мотивировал свою позицию тем, что понятие <за-

кон>, используемое ст. 61, относится к законам, принятым парла-

ментом, а не к законам, принятым народом на референдуме, ко-

 

(**1) Public Law in India. P. 297.

(**2) The Constitutions of Malaysia. Its Development. P. 392.

(**3) Constitutions of the Countries of the World. Bangladesh. N.Y., 1989. P. IV.

 

-220-

 

торый является <прямым выражением национального суверени-

тета>. Кроме того, по духу конституции Совет является <регуля-

тором деятельности публичных властей>, а референдум не состав-

ляет часть этой деятельности (*1).

 

В целях устранения каких-либо сомнений относительно воз-

можности органа конституционного правосудия осуществлять кон-

троль над референдарными законами вопрос этот должен быть

урегулирован в законодательном порядке, как это сделано в Азер-

байджане и Сирии. Так, в Сирии законом о Верховном конституци-

онном суде ему запрещено <рассматривать закон, вынесенный

президентом на референдум и получивший одобрение народа>

(ст. 145) (*2).

 

В значительной группе стран объектом конституционного кон-

троля являются парламентские регламенты. Впервые они были

включены в юрисдикцию Конституционного совета Франции кон-

ституцией 1958 г. (ст. 61), что было <частью общего стремления

создать во Франции систему рационализированного парламента-

ризма> (*3). Аналогичное положение содержат большинство конститу-

ций франкоязычных стран Африки (в некоторых, например, в Бе-

нине, Габоне, к парламентским регламентам добавлены регла-

менты экономического и социального совета и других консульта-

тивных органов), конституции Молдовы, Румынии, Венгрии. Со-

гласно закону Испании о Конституционном суде неконституцион-

ными могут быть объявлены регламенты Генеральных кортесов,

их палат, регламенты законодательных собраний региональных

автономных объединений (ст. 27).

 

Несомненно, что установление конституционного контроля над

регламентом парламента ограничивает его традиционную преро-

гативу самостоятельно решать вопросы своей внутренней органи-

зации и порядка деятельности. Вместе с тем такой контроль мо-

жет способствовать соблюдению парламентом конституционной

законности при решении им организационных и процедурных во-

просов, а также служить гарантией прав как парламента в целом,

так и его членов. Французские юристы, анализируя, например,

соответствующую практику Конституционного совета, отмечают,

что он, с одной стороны, значительно способствовал подчинению

парламента правилам <рационализированного парламентариз-

ма>, а с другой - <защищал права собраний в их отношениях с

правительством и индивидуальные права парламентариев в отно-

шениях с органами парламента и, в частности, права меньшин-

ства> (*4).

 

В тех федеративных государствах, где одним из источников

конституционного права являются внутригосударственные (феде-

 

(**1) Favoreu L., Philip L. Les grandes decisions. P. 183.

(**2) Аль Джарида ар Расмия. Дамаск, 1973.

(**3) Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. С. 132.

(**4) Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 56.

 

-221-

 

ративные) договоры, они также относятся к объектам конститу-

ционного контроля. Согласно, например, п. <в> ч. 2 ст. 125 Кон-

ституции РФ Конституционный суд разрешает дела о соответствии

федеральной конституции договоров между органами государствен-

ной власти федерации и органами государственной власти ее субъ-

ектов, а также договоров между органами государственной вла-

сти субъектов федерации. Однако на практике осуществление та-

кого контроля может столкнуться с рядом трудностей, происте-

кающих из регламентации компетенции органов конституционного

правосудия в некоторых республиках. Вполне оправдано, когда к

компетенции этих органов отнесен контроль за соответствием рес-

публиканской конституции договоров и соглашений между респуб-

ликанскими органами государственной власти и государственными

органами других субъектов федерации. Другое дело, когда конт-

роль устанавливается над договорами между органами государст-

венной власти республики и органами государственной власти фе-

дерации (Башкортостан, Дагестан). По существу в данном случае

такие договоры становятся объектом двойного контроля - с одной

стороны, Конституционного суда РФ, проверяющего их соответст-

вие федеральной конституции, с другой - республиканского орга-

на конституционного правосудия, проверяющего их соответствие

конституции республики. В результате может возникнуть ситуа-

ция, когда договор будет признан соответствующим (не соответст-

вующим) Конституции РФ и в то же время не соответствующим

(соответствующим) - республиканской. Во избежание этого было

бы целесообразно признать договоры между органами государст-

венной власти федерации и органами государственной власти субъ-

ектов федерации исключительным объектом контроля, осуществ-

ляемого Конституционным судом РФ.

 

Во все большем числе стран объектом конституционного конт-

роля становятся международные договоры (Австрия, Албания,

Болгария, Венгрия, Испания, Литва, Португалия, Россия, Арме-

ния, Казахстан, Молдова, Узбекистан и др.). Тем самым орган

конституционного правосудия обеспечивает верховенство консти-

туции по отношению не только к источникам национального, но и

международного права. Однако, как уже отмечалось, в условиях

происходящих интеграционных процессов все более широкое при-

знание получает принцип примата международного права над

национальным, в том числе и конституционным. В этой связи про-

блема конституционного контроля над международными догово-

рами значительно усложняется и находит неоднозначное решение

в доктрине и практике органов конституционного правосудия от-

дельных стран. Не вдаваясь в детали, отметим, что контролю над

конституционностью международных договоров присущ ряд осо-

бенностей. Во-первых, по общему правилу, его объектом являют-

 

-222-

 

ся не ратифицированные договоры, а их проекты (лишь в немно-

гих странах, например, в Португалии, Кабо-Верде могут быть ос-

порены уже вступившие в силу международные договоры, но, как

предусматривается ст. 277 конституции Португалии, признание

таких договоров неконституционными не препятствует примене-

нию их положений при условии, что эти положения применяются

другой стороной и не нарушают основные принципы конституции).

Во-вторых, признание международного договора не соответствую-

щим конституции влечет изменение не договора, а самой консти-

туции (например, во Франции, Казахстане, Молдове, Испании).

Примером может служить решение Конституционного совета

Франции от 9 апреля 1992 г. о несоответствии ряда статей Мааст-

рихтского договора о Европейском союзе конституции, что обу-

словило принятие конгрессом парламента в июне 1992 г. консти-

туционного закона, который дополнил ее текст новой главой <Ев-

ропейский союз (*1).

 

В ряде стран конституция предусматривает определенную

связь между контролем над международными договорами и нор-

мативными актами (Венгрия, Болгария, Словения). Так, Консти-

туционный суд Болгарии выносит решения о соответствии между-

народных договоров конституции и в то же время о соответствии

этим договорам и общепризнанным нормам международного пра-

ва законов (ст. 149). В этом положении, в частности, находит от-

ражение принцип примата международного права.

 

В этой связи следует сказать об упоминавшейся выше тенден-

ции к превалированию актов наднациональных организаций над

законодательством государств-членов. Применительно к консти-

туционному контролю верховенство европейского права приводит

к тому, что действительность национальных нормативных актов

может быть оспорена по причине их несоответствия не только

конституции, но и нормам европейского права. Кроме того, приме-

нение европейского права в государствах-членах не может быть

оспорено по причине их несоответствия национальной конститу-

ции.

 

Включение рассмотренных видов нормативных актов, как на-

циональных, так и международных, в контрольную юрисдикцию

органов конституционного правосудия позволяет им осуществлять

свою главную функцию - обеспечивать верховенство конституции

во всех его аспектах.

 

Один из важнейших вопросов, относящихся к процедуре кон-

ституционного контроля, касается определения круга субъектов,

обладающих правом обращения в орган конституционного право-

судия с ходатайством о проверке конституционности норматив-

ных актов. Его законодательное регулирование в отдельных стра-

 

(**1) Favoreu L" Philip L. Les grandes decisions. P. 799-800.

 

-223-

 

нах имеет свою специфику, что обусловливается такими фактора-

ми, как объем общей компетенции органа конституционного пра-

восудия, объем его полномочия по проверке конституционности

нормативных актов (их круг и виды), формы и виды конститу-

ционного контроля. В целом, однако, современное законодатель-

ство предусматривает следующие виды субъектов инициативы

конституционного контроля: высшие органы государства (глава

государства, правительство, парламент), государственные органы

политико-административных единиц (субъектов федерации, авто-

номных образований), суды и другие правоохранительные органы

(генеральный прокурор, министерство юстиции), омбудсмен, юри-

дические и физические лица. В некоторых странах к ним отнесе-

ны общественные объединения (например, в Бразилии и Слове-

нии - национальные профессиональные организации).

 

В одних странах круг указанных субъектов весьма широк (Ав-

стрия, Бразилия, Португалия, Польша, Россия). Так, в Португа-

лии это президент республики, премьер-министр, министры, пред-

седатель парламента, парламентские группы и группы депутатов,

региональные законодательные собрания, их председатели, груп-

пы депутатов, председатели региональных правительств, суды,

генеральный прокурор, физические и юридические лица. Соглас-

но ст. 84 федерального конституционного закона РФ правом на

обращение в Конституционный суд с запросом о проверке консти-

туционности нормативных актов органов государственной власти

и договоров между ними обладают президент РФ, правительство,

Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 членов этих палат,

Высший арбитражный суд, Верховный суд, органы законодатель-

ной и исполнительной власти субъектов федерации. Кроме того,

это право предоставлено суду любой инстанции, который при

рассмотрении дела придет к выводу о несоответствии конституции

закона, примененного или подлежащего применению в деле

(ст. 101). Аналогичным правом обладают граждане, их объедине-

ния в отношении закона, нарушающего их конституционные пра-

ва и свободы (ст. 96).

 

В другой группе стран круг субъектов, имеющих право возбуж-

дать процедуру конституционного контроля, значительно уже,

включает, как правило, лишь высшие государственные органы, да

и то не все (например, в Шри-Ланке - это президент, в Сирии -

президент и 1/4 депутатов парламента). В странах с классиче-

ской или модифицированной американской моделью конститу-

ционного правосудия субъектами права инициативы конститу-

ционного контроля являются исключительно юридические и физи-

ческие лица (правда, в последнем случае право обращения предо-

ставляется и некоторым государственным органам, например, ом-

будсмену в Намибии и Папуа-Новой Гвинее, главе государства

 

-224-

 

в Индии, Малайзии - но только в порядке консультации). В дан-

ном случае решающую роль играет применяемый здесь вид кон-

ституционного контроля, а именно конкретный контроль.

 

Говоря о субъектах инициативы права конституционного кон-

троля, следует подчеркнуть значение предоставления этого пра-

ва депутатам парламента. Тем самым обеспечиваются права пар-

ламентской оппозиции, ее возможность повлиять па судьбу зако-

на, принятого большинством. Кроме того, поскольку, как показы-

вает практика законодательной деятельности современного пар-

ламента, подавляющее большинство законов принимаются по

инициативе правительства, у последнего, естественно, нет причин

для их оспаривания. В этом отношении характерен пример Фран-

ции и ряда франкоязычных стран Африки. До конституционной

реформы 1974 г., когда правом обращения в Конституционный со-

вет Франции обладали только президент, премьер-министр и пред-

седатели палат, Совет в среднем принимал менее одного решения

в год. Однако с 1974 по 1991 гг., когда этим правом начали поль-

зоваться группы парламентариев (60 депутатов или 60 сенато-

ров), Конституционный совет принял по их инициативе 220 реше-

ний (*1). Во франкоязычных странах Африки до конца 80-х - начала

90-х годов право обращения в орган конституционного правосу-

дия, как правило, предоставлялось только президенту. При одно-

партийной системе и монополизации правительством законода-

тельной инициативы нет необходимости <задавать вопрос, почему

глава государства не использовал свою прерогативу> (*2).  Новые де-

мократические конституции, принятые в этих странах, предостав-

ляют право обращения в орган конституционного правосудия

группам депутатов (например, 1/10 депутатов парламента в Га-

боне и Сенегале, 1/2 в Гвинее). При утверждении реальной мно-

гопартийной системы это положение позволит парламентской оп-

позиции оспаривать правительственные законопроекты.

 

В целом для большинства стран с европейской моделью кон-

ституционного правосудия характерно закрепление такой гаран-

тии прав парламентской оппозиции (в России по закону 1991 г.

право инициативы конституционного контроля предоставлялось

каждому народному депутату, а по законодательству 1994 г. -

1/5 членов каждой палаты).

 

Одним из спорных вопросов, касающихся субъектов конститу-

ционного контроля, является предоставление органу конституци-

онного правосудия права по собственной инициативе возбуждать

процедуру проверки нормативных актов, что предусмотрено зако-

нодательством сравнительно небольшой группы стран (например,

 

(**1) Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 28.

(**2) Ngom B. I`arbitrage dune democratic en Afrique. Cow supreme du Senegal.

P., 1988. P. 82.

 

-225-

 

Албания, Австрия, Бенин, Габон, Польша, СРЮ, Узбекистан). При

этом в одних странах такая инициатива распространяется на все

виды нормативных актов (Албания, Польша, СРЮ), в других -

ограничивается определенными их видами, установленными зако-

ном (например, в Бенине, Мали и Габоне - законопроекты, нару-

шающие публичные права и свободы).

 

Представляется, что предоставление органу конституционного

правосудия права по собственной инициативе осуществлять консти-

туционный контроль таит в себе угрозу втягивания его в политику.

Об этом, в частности, свидетельствует опыт деятельности россий-

ского Конституционного суда в период 1991-1993 гг., когда он об-

ладал таким правом (отменено Конституцией РФ 1993 г.) Харак-

терно, что содержавшееся первоначально в законопроекте о кон-

ституционном пересмотре 1974 г. предложение предоставить Кон-

ституционному совету Франции право по собственной инициа-

тиве рассматривать <законы, которые могут наносить ущерб пуб-

личным свободам>, было отвергнуто из-за опасения, что это мо-

жет привести к установлению <правления судей> (*1).

 

Наконец, во многих странах законодательство проводит диф-

ференциацию субъектов права инициативы конституционного кон-

троля в зависимости от вида нормативных актов, форм и видов

контроля. Применительно, например, к актам это означает, что

определенные их виды могут быть оспорены не любым, а только

указанным в законе субъектом.

 

В зависимости от времени осуществления различают две фор-

мы конституционного контроля: предварительный (превентивный)

и последующий (репрессивный). Первый - это проверка кон-

ституционности нормативного акта до его принятия, промульгации

или вступления в силу, второй - проверка конституционности уже

действующего нормативного акта.

 

Каждая из указанных форм имеет свои достоинства и недо-

статки. К достоинствам предварительного контроля можно отне-

сти прежде всего то, что он позволяет предотвратить принятие

неконституционного правового акта. Кроме того, он способствует

стабильности законодательства, устраняя проблему отмены нор-

мативных актов, изданных на основе признанного неконституцион-

ным правового акта. Его основной недостаток (особенно приме-

нительно к законам) заключается в том, что он дает возможность

органу конституционного правосудия вмешиваться в законода-

тельную работу парламента, а это грозит его чрезмерной полити-

зацией. Если предварительный контроль применяется в качестве

единственной формы, то это исключает возможность признания

нормативного акта недействительным по причине его неконститу-

ционности, выявившейся в процессе правоприменительной дея-

 

(**1) Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. С. 33.

 

-226-

 

тельности или при существенном изменении условий, в которых

он был принят и которые могут придать ему неконституционный

характер.

 

Недостатки предварительного контроля являются достоинства-

ми последующего контроля, и наоборот. Главное преимущество

последующего контроля заключается в том, что не вмешиваясь

непосредственно в процесс правотворчества, орган конституцион-

ного правосудия получает возможность проверять конституцион-

ность нормативного акта, с учетом практики его применения суда-

ми и органами управления. А это имеет особенно важное значе-

ние в сфере защиты конституционных прав и свобод.

 

Соотношение двух форм конституционного контроля в законо-

дательстве и на практике, в деятельности органов конституционно-

го правосудия может быть весьма различным. Классической аме-

риканской модели предварительный контроль неизвестен (за

исключением Финляндии). В ограниченной степени он применяет-

ся в странах, где эта модель модернизирована (Индия, Малай-

зия, Намибия, Папуа-Новая Гвинея, Фиджи). Но в большинстве

случаев речь идет о консультативном контроле, осуществляемом

по запросу главы государства о конституционности некоторых за-

конопроектов.

 

Европейской модели в большинстве стран в целом присущ по-

следующий контроль. Предварительный контроль здесь приме-

няется очень ограниченно, главным образом в трех случаях: в от-

ношении не вступивших в силу международных договоров (на-

пример, Болгария, Венгрия, Россия), что предотвращает коллизии

между национальным и международным правом, в отношении не-

которых видов нормативных актов (так, в Италии это приня-

тые областными собраниями законы до их промульгации): при

спорах о законодательной компетенции, когда их предметом явля-

ются законодательные акты (например, в Австрии между фе-

дерацией и ее субъектами). Исключение составляет конституци-

онный контроль в сравнительно небольшой группе стран с евро-

пейской моделью конституционного правосудия (Франция, Бур-

кина-Фасо, Гвинея, Кот-де Ивуар, Мавритания). Здесь предва-

рительный контроль является единственно применяемой формой.

При этом он осуществляется преимущественно до промульгации

президентом закона, принятого парламентом (на стадии рассмот-

рения законопроекта только в спорах о законодательной компе-

тенции между парламентом и правительством). Предварительный

контроль существует также в Шри-Ланке. Иране. Так, конститу-

ция Шри-Ланки запрещает последующий контроль: <Когда билль

становится законом, то ни один суд или трибунал не рассматри-

вает, не объявляет или ставит под сомнение действительность та-

кого акта по любым основаниям> (ст. 80).

 

-227-

 

Конституция Казахстана 1995 г., заимствовав многие черты

французской модели конституционного контроля, также преду-

сматривает преимущественно предварительный контроль (Кон-

ституционный совет рассматривает до подписания президентом

принятые парламентом законы на их соответствие конституции -

ст. 72). В то же время, в отличие от Франции, она предусматри-

вает в ограниченной степени и последующий контроль, а именно

в отношении нормативных актов, касающихся прав человека и

гражданина. Согласно ст. 78, если суд усмотрит, что нормативный

акт, подлежащий применению, ущемляет конституционные права

и свободы, он обязан обратиться в Конституционный совет с пред-

ставлением о признании этого акта неконституционным.

 

Вместе с тем следует отметить тенденцию к широкому приме-

нению обеих форм конституционного контроля при различных его

моделях (Бенин, Конго, Мадагаскар, Габон, Ирландия, Сирия,

Португалия, Румыния, Сейшельские Острова). В Румынии, на-

пример, Конституционный суд решает вопрос о конституционно-

сти законов до их промульгации, регламентов палат парламента

до их применения, а также вступивших в силу законов и ордо-

нансов в порядке процедуры возражения (по запросу суда, рас-

сматривающего конкретное дело). В Португалии суды общей

юрисдикции осуществляют последующий контроль, а Конститу-

ционный суд применяет обе формы.

 

Характером предварительного и последующего контроля пре-

допределен круг субъектов, инициирующих применение той или

иной формы. Так, субъектами предварительного контроля, по об-

щему правилу, не могут быть физические и юридические лица.

Редкие исключения лишь подтверждают это правило (например,

в Шри-Ланке любой гражданин может подать в Верховный суд

заявление о проверке конституционности билля не позднее недели

со дня включения его в повестку дня парламента). Последующий

контроль может быть инициирован любым из субъектов, преду-

смотренных законом. При этом, как правило, устанавливается

их дифференциация в зависимости от видов нормативных актов и

последующего конституционного контроля.

 

Существуют два вида конституционного контроля: абстракт-

ный и конкретный. Абстрактный контроль - это рассмотре-

ние органом конституционного правосудия вопроса о консти-

туционности нормативного акта безотносительно к какому-ли-

бо конкретному делу, конкретному интересу, подлежащему су-

дебной защите. Поводом для такого рассмотрения являются лю-

бые сомнения в конституционности нормативного акта, вопрос о

чем ставится в общей форме (абстрактно). Конкретный конт-

роль - это рассмотрение органом конституционного правосудия

вопроса о конституционности нормативного акта, возникшего в

 

-228-

 

связи с судебным разбирательством конкретного дела, предметом

которого является защита конкретных интересов.

 

Субъектами абстрактного конституционного контроля, по об-

щему правилу, выступают государственные органы и должност-

ные лица (включая депутатов парламента). Однако в ряде стран

право возбуждения процедуры абстрактного контроля предостав-

ляется также гражданам и их объединениям (например, Брази-

лия, Малайзия, Пакистан). В Бразилии согласно конституции

любой гражданин может в порядке <народного действия> (аcао

popular) обратиться в суд с заявлением об аннулировании акта,

который наносит ущерб общественному достоянию, окружающей

среде или национальному культурному наследию (ст. 5). <Народ-

ное действие> не имеет в виду только проблемы неконституцион-

ности, но, естественно, может быть использовано и против некон-

ституционных актов по указанным вопросам. Кроме того, ассо-

циация адвокатов и национальные профсоюзные организации мо-

гут ставить вопрос о неконституционности любого нормативного

акта (ст. 103). В Малайзии любое лицо, считающее, что феде-

ральный парламент или легислатура штата вышли за пределы

своей компетенции, приняв тот или иной закон, может в судебном

порядке оспаривать его конституционность (правда, за первые

20 лет своей деятельности федеральный Верховный суд не рас-

смотрел ни одного дела о конституционности закона по этому ос-

нованию) (*1). Субъектами конкретного контроля являются преиму-

щественно физические и юридические лица, реже - государствен-

ные органы (главным образом суды).

 

Применение этих видов конституционного контроля, как и двух

его рассмотренных форм, в законодательстве и на практике раз-

лично. Классической американской модели свойствен только

конкретный контроль, осуществляемый всеми судами общей юрис-

дикции в процессе рассмотрения уголовных и гражданских дел.

В ограниченной степени абстрактный контроль осуществляется

при модифицированной модели (главным образом в связи с вве-

дением института омбудсмена).

 

Для европейской и смешанной моделей (за исключением Фран-

ции и ряда франкоязычных стран Африки, где применяется толь-

ко абстрактный контроль) характерно сочетание в той или иной

пропорции абстрактного и конкретного контроля. При этом кон-

кретный контроль имеет здесь, на наш взгляд, две разновидности.

Наиболее распространенным является контроль, осуществляемый

в соответствии с правилом, согласно которому суд, придя при рас-

смотрении конкретного дела к выводу, что подлежащая примене-

нию норма не соответствует конституции, приостанавливает судо-

производство и направляет запрос о ее конституционности в орган

 

(**1) The Constitution of Malaysia. Its Development. P. 249.

 

-229-

 

конституционного правосудия. Он делает это по собственной ини-

циативе или по требованию одной из сторон. Это правило закреп-

ляется и Конституцией РФ: Конституционный суд <по запросам

судов проверяет конституционность закона, примененного или

подлежащего применению в конкретном деле> (ч. 4 ст. 125). Вто-

рая разновидность - это проверка конституционности норматив-

ного акта в порядке конституционной жалобы или <ампаро>. Отли-

чие ее состоит в том, что вопрос о конституционности норматив-

ного акта является первичным, а не субсидиарным, возникающим

в связи с рассмотрением неконституционного по своей природе

дела. На этом основании данную процедуру обычно рассматри-

вают как особую и не относят к конкретному контролю. Однако

она относится к нему хотя бы уже потому, что речь идет о защи-

те конкретных интересов, а именно - субъективных прав индиви-

дуального лица, группы граждан или их объединений. Именно

в этом смысле такой контроль может рассматриваться как кон-

кретный.

 

Сочетание абстрактного и конкретного контроля является наи-

более оптимальным решением проблемы конституционного конт-

роля, ибо позволяет органу конституционного правосудия <сохра-

нять правильные пропорции между защитой прав граждан и за-

щитой непротиворечивости правовой системы> (в том числе вер-

ховенства конституции. - Авт.) (*1). Следовательно, оно содействует

повышению эффективности его деятельности по решению двух

основных задач конституционной юстиции. В то же время прак-

тика конституционных судов ряда европейских стран (особенно

Австрии, Германии, Италии) свидетельствует о том, что все боль-

ший удельный вес в ней занимает рассмотрение дел в порядке кон-

кретного контроля. Так, в ФРГ из всех решений, принятых ФКС за

период 1953-1984 гг., только 82 было принято в порядке абстракт-

ного контроля, а 2200 - конкретного (плюс решения по конститу-

ционным жалобам), в Италии за период 1948-1976 гг. - соот-

ветственно 406 и 5761 (*2).

 

В зависимости от того, представляется нормативный акт в ор-

ган конституционного правосудия по предписанию закона или по

воле субъекта, обладающего правом инициативы, различают обя-

зат