Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

министерство высшего и среднего специального образования рсфср

свердловский юридический институт


 


ПРОБЛЕМЫ

С.  С.  АЛЕКСЕЕВ

ТЕОРИИ

Курс лекций в двух томах

ПРАВА

Том второй

нормативные юридические акты

применение права

юридическая наука (правоведение)

СВЕРДЛОВСК,   1973


Раздел третий

НОРМАТИВНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ


 

Глава   XXII

ПРАВОТВОРЧЕСТВО

В   СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ

1. Понятие правотворчества. Это государственная дел--телъность, в результате которой воля государства возводится в закон, в нормы права. По своему содержанию правотворче­ство представляет собой такую государственную деятельность, которая направлена на создание правовых норм, а также на их дальнейшее усовершенствование, изменение и отмену 1.

Общее определение правотворчества охватывает все формы  и способы формирования права, в том числе санкционирован- ный обычай, судебный или административный прецедент. В со­циалистическом обществе правотворчество связано с норматив­ными юридическими актами. Поэтому в социалистическом об­ществе правотворчество — это государственная деятельность, направленная на выработку, издание и совершенствование нор­мативных юридических актов.

Правотворчество выражает процесс формирования права. Но правотворчество и процесс формирования права (правообра-зования) нельзя отождествлять.

Формирование права включает в себя все этапы правообра-зования. Как уже отмечалось (гл. 9), в процесс правообразо-вания входят: а) формирование воли народа, руководимого рабочим  классом;  б)   ее юридическое изложение;  в)   придание

1 «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия». «Юридическая литература», 1970, стр. 573.

В курсе указывается, что «можно определить правотворчество как форму
государственного руководства обществом, завершающую процесс формиро­
вания права и отражающую социальные факторы этого «роцесса в виде
возведения воли классов, стоящих у власти, в общеобязательные правила —
правовые нормы» (стр. 576. В тексте определение выделено курсивом. —
                С.  Л.);   см.  также:   А.   Ф.   Шебанов.  Форма  советского  права.   «Юридиче-

ская литература»,  1968, стр. 69—74.


ей качества действующих юридических норм. Правотворчества же охватывает деятельность соответствующих органов (госу­дарственных, а в некоторых случаях — общественных органи­заций) по возведению государственной воли в закон, по подго­товке, изданию и совершенствованию нормативных юридических актов. Иными словами, правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития уже определились^ воля народа в той или иной степени сформировалась и на этой основе в процесс правообразования вступают органы, правомоч­ные на издание нормативных юридических актов.

Основные    черты    правотворчества   состоят   в   следующем.

Правотворчество всегда является активной деятельностью государственных органов (а в некоторых случаях — обществен­ных организаций). Если формирование воли народа до опреде­ленной степени может происходить стихийно (хотя в социали­стическом обществе всегда сильно сознательное творческое начало, которое выражает прежде всего целенаправленную дея­тельность Коммунистической партии, ее научно обоснованную политику), то правотворчество на всех своих стадиях выражает­ся в активных, «рассчитанных» действиях. Его конечный итог — издание нормативного акта, выраженного в письменном доку­менте. Это именно творчество права, происходящее при наличии определенных объективных предпосылок.

Правотворчество представляет собой государственную дея­тельность. Даже в случае, когда нормативные юридические акты издают общественные организации, источником юридической силы актов является воля государства — та «санкция», которая исходит от компетентного государственного органа. Значит» правотворчество образует государственную монополию и отно­сится к одному из проявлений государственного суверенитета.

Правотворчество—специальная деятельность, основным со­держанием которой является возведение государственной воли в закон2. Правотворчество не сводится только к организацион-

2 На эту черту правотворчества (в отличие от правообразования) обра­тила внимание Л. И. Антонова («Некоторые вопросы теории правотворче­ства». «Правоведение», 1963, № 3, стр. 17).

Интересные соображения о функциях правотворчества высказаны В. М. Горшеневым. Он полагает, что «можно выделить три различные по своему характеру функции советского правотворчества: а) функцию обновления норматнвнаправввого материала; б) функцию восполнения пробелов в нор-мативноправовом материале; в) функцию упорядочения действующего нор-мативноправового материала» (В. М. Г о р ш е н е в. Способы и организаци­онные формы правового регулирования в социалистическом обществе. «Юри­дическая литература», 1972, стр. 131).


ным мероприятиям, связанным с прохождением законопроектов б правотворческих органах. Оно включает также юридическое изложение государственной воли в проектах нормативных актов и завершающую фазу формирования воли народа.

Юридическое изложение (оформление) государственной во­ли, нуждающейся в правовом опосредствовании, состоит в пере­воде экономических отношений в юридические принципы3. Пере­вод общественных, в частности экономических отношений, в юридические принципы или, как еще говорят, перевод отношении на «язык права» состоит в таком изложении государственной воли, при котором она формулируется в качестве норм права. При этом используются все средства юридической техники — юридические конструкции, особые формы изложения и построе­ния норм права, юридическая терминология и др.

Здесь, таким образом, интеллектуально-волевым положе­ниям, имеющим ценностно-ориентационный характер4, прида­ются свойства права. Они: а) конструируются в качестве нор­мативных положений, б) закрепляются в виде точных, обычно детализированных правил, в) оснащаются необходимыми мера­ми государственно-принудительного обеспечения, г) ограничи­ваются при необходимости по своему действию во времени, в пространстве, по лицам, д) согласовываются с другими норма­тивными положениями с тем, чтобы в результате этого устано­вить гармоническую правовую систему. Нормативное положение необходимо включить в проект того или иного нормативного акта, увязать его со всеми ранее изданными актами и прежде

3   К.  Маркс   и   Ф.   Энгельс. Соч., т. 37, стр. 418.

4   А.   Ф.   Черданцев  правильно  отмечает:   «В  законотворческом   процессе
сочетаются познавательная и ценностно-ориентационная деятельности. Первая
призвана    обслуживать    вторую.   На   основании   познания   действительности
законодатель оценивает те или иные факты действительности, общественные
отношения,   поведение  людей.   В  зависимости   от  их  ценностной   характери­
стики и оценки законодатель использует различные формы регулирования..,»

(А. Ф. Черданцев. Основные проблемы теории толкования советского права. Автореферат докторской диссертации. Свердловск, 1972, стр. 21). Вместе с тем представляется неожиданным, не вытекающим из изложенного, завершающий вывод автора, противопоставляющий познавательную и цен-ностно-ориентационную деятельность. «...В нормах права,'—пишет А. Ф. Чер­данцев, — фиксируется не познавательное, а ценностно-ориентационное отра­жение действительности». Да, в нормах права фиксируется ценностно-ориен­тационное отношение законодателя к действительности, но в них же, в. юри­дических нормах, отражается и его познавательная деятельность. И поэтому интеллектуальные моменты в содержании норм права могут быть охаракте­ризованы с позиций истинности и ложности.


всего с актами обобщающего характера   (основами, кодексами

и др.).

2. Правотворчество как разновидность государственной де­ятельности (социального управления). По своему социальному содержанию правотворчество представляет собой управленче­скую деятельность — одну из разновидностей социального уп­равления. Оно нацелено на то, чтобы создать систему решений общего (программного) характера 5— нормативную, «директив­ную» основу управления социальными процессами 6.

Вместе с тем правотворчество — это специфическая разно­видность социального управления. Его своеобразие прежде все­го состоит в том, что ему присущ государственно-властный ха­рактер. Причем это такая государственная деятельность, кото­рая выражается в «творчестве права», в активных действиях, направленных на создание юридических норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение и отмену.

Принципы правотворчества выражают и общие начала, характерные для любой управленческой, государственной дея­тельности, и его своеобразные черты.

Как и всякая управленческая государственная деятельность в социалистическом обществе, правотворчество пронизано ле­нинскими началами организации и деятельности социалистиче­ского государственного аппарата. В этой плоскости особо важно указать на такие принципы, как: а) научный характер право­творчества, б) его демократизм, в) законность, г) интернацио­нализм, д) связь с практикой, е) руководство правотворчеством со стороны Коммунистической партии7.

К специфическим, только правотворчеству присущим, прин­ципам относятся: 1) использование наиболее оптимальных, со­вершенных форм выражения государственной воли — норматив­ных юридических актов и прежде всего законов, 2) тщательность составления и обсуждения проектируемых актов, 3) оперативность правотворчества, 4) максимальный учет предшествующего зако­нодательства,    всех    функциональных    связей правовых норм,

5   М.   П.   Лебедев.   Государственные   решения   в   системе   управления
социалистическим  обществом.  «Советское  государство  и  право»,   1972, №   1,
стр. 82—83.

6   О научных основах правотворческой деятельности   (как специфической
сферы    управления),   об   использовании   для   ее   оптимизации   философских
знаний,  правильно  познанных  объективных законов  общественного  развития
см.:  Д. А.  К е р и м о в.   Философские проблемы  права.  «Мысль»,   1972.

7   В.   М.   Г о р ш е н е в.   Участие   общественных   организаций   в   правовом
регулировании. Госюриздат, 1963, стр. 47—53.

8


5) применение прогрессивных средств и приемов юридической техники8.

Одним из существенных общих принципов правотворчества в социалистическом обществе является его демократизм, кото­рый проявляется и в содержании правотворческой деятельности органов социалистического государства, и в его формах, и в его процедуре (процессе) 9.

Демократизм правотворчества в социалистическом обществе выражается и в том, что при формировании государственной воли народа важное значение принадлежит прямому волеизъяв­лению трудящихся, их общественных организаций.

Трудящиеся и их общественные организации:

а)  выступают в качестве субъектов правотворческого почина
и инициативы;

б)   активно обсуждают проекты нормативных  актов, вносят
в них поправки и дополнения;

в)   непосредственно участвуют в издании нормативных юри­
дических актов, в том числе и санкционированных нормативных
юридических актов, принимают нормативные акты совместно с
государственными органами и др.10.

3. Формы правотворчества. Органы правотворчества. Пра­вотворчество, являясь управленческой, государственной дея­тельностью, всегда связано с определенными действиями госу­дарственных органов. Но роль государственных органов в право­творчестве может быть неодинаковой. С этой точки зрения различаются две формы: а) непосредственная правоустанови-тельная деятельность органов государства, б) деятельность органов государства по санкционированию  юридических норм.

Непосредственная правоустановительная деятельность ха­рактеризуется тем, что весь процесс выявления воли народа, ее юридического изложения и «возведения ее в закон» осуществля-

8   А.  Ф. Ш е б а н о в.  Форма  советского права.  «Юридическая литерату­
ра»»  1968, стр.  73;  А.  С. П и г о л к и н. Теоретические  проблемы  правотвор­
ческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М.,  1972,
стр. 7.

9   В.  М.   Чхиквадзе.   Государство,   демократия,   законность.   «Юриди­
ческая литература», 1967, стр. 365—367.

10      О формах участия общественных организаций в правотворческой дея­
тельности социалистического государства см.: В. М. Г о р ш е н е в, указ. соч.,
стр. 39—107; его   же:   О роли общественных организаций в советском пра­
вотворчестве.   «Советское  государство  и   право»,   1962,    8,   стр.   115—120;
его   же:    Способы  и  организационные   формы   правового  регулирования   в
современный  период коммунистического  строительства.  Автореферат  доктор­
ской диссертации. Свердловск, 1969, стр. 34—38.


■-,1


ется государственными органами и вспомогательными коллекти­вами, действующими под непосредственным руководством и контролем государственных органов. Здесь нормативные юриди­ческие акты непосредственно исходят от государства.

Деятельность органов государства по санкционированию норм характеризуется тем, что нормы формулируются и изда­ются общественными организациями, а государство путем санк­ционирования придает им юридическую силу. Здесь норматив­ные акты непосредственно исходят от общественной организа­ции. Вместе с тем опосредованно (через государственную «санк­цию») они выражают также и государственную волю всего народа. Кроме нормативных актов общественных организаций государство может санкционировать обычаи.

В социалистическом обществе получает развитие специфиче­ский вид правотворчества. Это непосредственное правотворче­ство народа, выраженное в референдумах и народных собрани­ях, сходах11. С точки зрения особенностей государственной дея­тельности этот вид правотворчества охватывается второй из ука­занных форм — санкционированием. Однако санкционирование здесь имеет особый характер: оно является предварительным и выражается в установлении общего порядка, его нормативной регламентации в конституционных и иных юридических нормах.

В настоящее время в социалистическом обществе ведущее значение имеет непосредственная правоустановительная дея­тельность органов государства. Основная масса нормативных юридических актов является результатом непосредственного правотворчества государственных органов. По мере дальнейше­го развития социалистической демократии, усиления роли об­щественности в жизни социалистического общества возрастают санкционированная правотворческая деятельность обществен­ных организаций, а также непосредственное правотворчество народа.

В соответствии с двумя основными формами правотворчества различаются и два основных вида органов, осуществляющих из­дание юридических норм. Это: а) органы государства, б) обще­ственные организации.

Органы, издающие юридические нормы, называются право­творческими органами.

4. Правотворческая компетенция. Правотворческое делегиро­вание. Каждый правотворческий орган имеет круг полномочий,

11 Н. Я. Соколов,   Формы правотворчества в условиях общенародного государства. «Советское государство и право»,  1965, № 7, стр.  126—130.

10


определяющих пределы и юридическую силу издаваемых, им нор­
мативных юридических актов. Этот круг полномочий образует
правотворческую компетенцию.                                           .   .,—

В условиях строгой социалистической законности правотвор­ческая компетенция характеризуется четкой определенностью. Объем правотворческой компетенции устанавливается в соот­ветствии с тем местом, которое занимает данный государствен­ный орган или общественная организация, их функциямив си­стеме социального управления. Правотворческая компетенция обычно закрепляется в нормативном порядке (конституциях,, по­ложениях, уставах и др.).

В принципе неограниченный характер имеет лишь правотвор­ческая компетенция высших представительных органов государ­ственной власти. Так, Верховный Совет СССР вправе издавать законы  по любым  вопросам  жизни  Советского  государства.

В некоторых случаях орган, наделенный правотворческой компетенцией, передает часть своих полномочий на издание нор­мативных юридических актов другому органу. В указанных слу­чаях происходит правотворческое делегирование.

Правотворческое делегирование — это передача компетент­ным органам части своих полномочий на издание нормативных актов (акта) другому органу или организации. Такую передачу нужно отличать от простого поручения вышестоящего органа нижестоящему издать нормативный акт. При делегировании в отличие от простого поручения другой орган или организация получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и тот орган, который производит передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание норматив­ных юридических актов по данному кругу вопросов.

По своему назначению в правовом регулировании правотвор­ческое делегирование может быть двух видов:

а)   делегирование    правотворческих   полномочий   в процессе
санкционирования  государством  норм,  издаваемых  обществен­
ными организациями; такое делегирование относится к предва­
рительному санкционированию;

б)  делегирование   правотворческих полномочий одним госу­
дарственным органом другому (например, делегирование полно­
мочий на издание нормативных актов Советом Министров СССР
Государственному арбитражу, Госплану СССР и др.).

Делегированное правотворчество (в строгом смысле) в тео­рии и на практике рассматривается главным образом примени­тельно ко второй группе случаев. «Под делегированным право­творчеством,—пишет А. Ф. Шебанов,—следует понимать уста-

и


новление правовых норм тем или иным органом по поручению вышестоящего органа и по вопросу, входящему в его компетен­цию. При этом акт подчиненного органа приобретает юридиче­скую силу, равную акту делегирующего органа» 12.

В юридической литературе правильно указано на то, что правотворческое делегирование может иметь место лишь в уз­ком круге случаев13. Строгое проведение начал социалистиче­ской законности в правотворческой деятельности и отсюда — требование определенности правотворческой компетенции обус­ловливают необходимость того, чтобы передача полномочий на издание нормативных актов от одного органа к другому носила исключительный характер н.

5. Правотворческая деятельность. Ее процедурно-органи­зационные формы. Правотворчество — сложное социальное яв­ление, имеющее управленческую природу. Если же рассматри­вать правотворчество только с точки зрения его фактического со­держания, образующих его организационных действий, то оно охватывается понятием «правотворческая деятельность» или «правотворческий процесс»15.

Правотворческий процесс (в указанном выше смысле) пред-

12     А.  Ф. Ш е б а н о в.   Некоторые вопросы правовой  нормы и  норматив­
ных актов в советском общенародном праве. «Советское государство и пра­
во»,  1964, № 7, стр.  105;
его   же:   Вопросы теории нормативных  актов в
советском праве. Автореферат докторской диссертации. М.,  1965,  стр. 38.

13     «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные-
институты и понятия». «Юридическая литература», 1970, стр. 615.

Вместе с тем авторы попытались доказать, что конструкция правотвор­ческого делегирования не относится к актам, издаваемым органами управ­ления (которые, по мнению авторов, и здесь действуют на основании закона и своей компетенции; стр. 615—616). Думается, однако, что подобный подход устраняет самою возможность использования важного теоретического поня­тия для решения вопросов законности в правотворческой деятельности орга­нов управления.

По мнению Б. М. Горшенева, функциональное качество делегированного правотворчества состоит в том, что оно является вспомогательным, а не ос­новным (В. М. Горшене в. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. «Юридическая литература»,. 1972, стр. 140).

14     Проблема допустимости  (или пределов допустимости) делегированного
правотворчества, его  соответствие требованиям  социалистической  законности
нуждается   в  особом   всестороннем  рассмотрении.   В   советской  юридической
литературе эта проблема только лишь поставлена, но еще не получила до­
статочно полного освещения.

15     Такая  постановка  проблемы  правотворчества  и  правотворческой  дея­
тельности предложена А.  С.  Пиголкиным   («Теоретические проблемы  право­
творческой деятельности в СССР». Автореферат докторской диссертации. М.*
1972, стр. 6 и след.).

12


ставляет сложную систему организационных действий. «Это процесс, так сказать, технологии создания нормативно-правово­го акта, состоящий из последовательных операций, в результа­те осуществления которых в правовую систему вливается новый официально действующий акт»16. Правотворческий процесс представляет собой длящуюся во времени, регламентированную юридическими нормами деятельность.

От правотворческой деятельности следует отличать ее про­цедурно-организационные формы. Последние выражаются в рег­ламентированном правовом порядке совершения право­творческих операций. Они имеют некоторые черты сходства с процессуальными формами, функционирующими в области при­менения права, социалистического правосудия (длящийся про­цедурный характер порядка, его нормативная регламентирован­ность). И то и другое может быть охвачено единым понятием «процедура» или «юридический процесс». Вместе с тем надо ви­деть и качественное отличие юридических процедур в сфере правотворчества и в сфере правосудия. В частности, процедур­но-организационные формы правотворчества не связаны с не­обходимостью «правовой организации» государственного при­нуждения и не нуждаются в таких процессуально-правовых институтах, которые свойственны" правосудию; в то же время процедурно-организационные формы правотворчества призваны обеспечить начала научности, компетентности, порядка согла­сования и др.

В связи со сказанным следует затронуть вопрос терминологического порядка.

Позволяет ли сходство юридических процедур в области правотворчества и социалистического правосудия обозначать то и другое одним термином — «процессуальная форма» или даже — «процессуальное право»? Думается, нет, нельзя. Понятие «процессуальная форма» сложилось в юридической науке, в законодательстве и на практике для обозначения правовой процедуры особого рода,— процедуры, обеспечивающей осуществление государственного принуж­дения в строгих правовых рамках, отыскание истины и охрану прав лиц. Объединение всех видов юридических процедур одним термином «процес­суальная форма» (как предлагают отдельные авторы) приводит к выхола­щиванию, обескровливанию этого богатого и содержательного понятия *7.

16      А. С. Пиголкин, указ. автореферат, стр. 6.

17      В.  М.  Горшенев  полагает, что такого  рода  утверждение  звучит  «не­
сколько странно»   (В. М. 
Горшенев. Способы и организационные формы
правового регулирования  в социалистическом  обществе. «Юридическая лите­
ратура»,  1972, стр. 234).  Он считает, что «обеднение процессуальной формы
как  раз  больше  состоит  в  самом  отрицании  возможности  более  широкого
распространения  ее  свойств...»   (там   же).  Но  ведь  иные  виды  государст­
венной деятельности, кроме правоохранительной, не нуждаются в том, чтобы
на   них  «распространялись»  свойства   процессуальной  формы,  выработанной

13


Поэтому, сохраняя категорию «процессуальная форма» для выражения особой процедуры в области правосудия, необходимо утвердить в теории права другое понятие — «процедура», «юридический процесс» — понятие, от­ражающее всякую длящуюся деятельность, регламентированную юридически­ми нормами.

6. Основные стадии правотворческого процесса (процедуры).

Правотворческая деятельность как сложный, длящийся во вре­мени, процесс разбивается на ряд стадий.

Если рассмотреть наиболее типические случаи правотвор­чества применительно к отдельным нормативным юридическим актам, то его стадии могут быть подразделены на две основные группы, на два этапа; а) подготовка проекта нормативного юри­дического акта и б) официальное возведение воли народа в за­кон.

Подготовка проекта нормативного юридического акта вклю­чает принятие решения о необходимости подготовки официаль­ного проекта акта и подготовку текста проекта. При подготов­ке последнего происходит его предварительное обсуждение, в том числе нередко всенародное, а также доработка, согласова­ние и предварительное одобрение проекта компетентными орга­нами.

Официальное возведение воли народа в закон состоит преж­де всего из стадий прохождения проекта в правотворческом органе: 1) внесение проекта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение этого органа; 2) обсуждение проекта в правотворческом органе; 3) "принятие решения по проекту. Здесь же следует указать и на особую, самостоятельную ста­дию— официальное опубликование (оглашение) принятого нор­мативного акта 18.

Выделение стадии официального опубликования важно по­тому, что она во многих случаях имеет значение для приобрете­ния нормативным актом юридической силы, которая является свойством, характеризующим его реальное, фактическое дейст-

именно для обеспечения строго правового характера государственного при­нуждения (порядка отводов, кассационно-надзорных производств и т. п.). В высшей степени важная мысль автора о надобности строжайшей «процедур­ной регламентации» всех видов государственной деятельности должна вести к обогащению понятийного аппарата (к введению наряду с понятием «процес­суальная форма» понятия «юридическая процедура»), а не к простому рас­ширению области использования и, следовательно, к обеднению по качест­венной определенности — весьма четкой по содержанию юридической кате­гории, сопряженной со значительными юридическими ценностями.

18 А.   С.   П и г о л к и н.    Теоретические   проблемы   правотворческой   дея­тельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1972, стр. 7—15.

14


вие19. Юридическую силу нормативные акты могут приобрести сразу же в момент принятия, однако многие из них вступают в действие после истечения определенного срока, исчисляемого с момента официального опубликования 20.

Издание нормативных юридических актов не всегда проходит все указанные стадии. В полном виде их можно наблюдать при издании наиболее важных нормативных актов — законов, поста­новлений Совета Министров СССР и некоторых других. В иных же случаях, в частности при принятии ведомственных норматив­ных актов, правотворческий процесс менее сложен.

Так, при издании ведомственных актов нередко выпадают стадии внесения акта на рассмотрение правотворческого орга­на и обсуждения проекта: руководитель ведомства после подго­товки проекта сразу же утверждает его в качестве нормативного юридического акта. Издание ведомственных нормативных ак­тов оперативного характера вообще осуществляется как единый процесс, в котором действия по вынесению решения о необходи­мости подготовки проекта, составлению проекта и его принятию непосредственно следуют одно за другим.

Но все же в большинстве случаев указанные выше основные стадии правотворческого процесса проявляются с достаточной отчетливостью. При этом существенное значение имеют не толь­ко прохождение проекта в правотворческом органе, его приня­тие и, наконец, официальное опубликование нормативного акта, но и стадии подготовки проекта. Было бы ошибкой рассматривать их только как простую подготовительную работу. Нет, это юри-

19      Понятие  «юридическая  сила»  акта  имеет и другое  значение:   нередко
оно  выражает не сам  факт правового действия акта,  а  его  место  в  общей
системе актов (т. е. «силу» по сравнению с другими актами).

20   В юридической литературе высказан взгляд, согласно которому опуб­
ликование  нормативного  акта не  входит в правотворческий  процесс   (Д.  А.
Ковачев.  «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 3   (20),  1964, стр. 202;  Л.  И.
Антонова.   Правотворческая  деятельность   высших  органов   государствен­
ной   власти   РСФСР.   Автореферат  кандидатской   диссертации.   Изд-во  ЛГУ,
1965, стр. 8).

Однако вряд ли может вызывать сомнения, что «правотворческий про­цесс не завершен, если нормативный акт утвержден, но его содержание не доведено в официальном порядке до сведения исполнителей». Подчеркивая это обстоятельство, А. С. Пиголкин формулирует более широкую (нежели опубликование) категорию—официальное оглашение актов, включая сюда «опубликование актов, вывешивание текстов на видных местах, передачу по радио и телеграфу (обнародование), а также официальную рассылку для сведения исполнителей актов, которые не подлежат официальному опубли­кованию» (А. С. Пиголкин. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1972, стр.  15).

15


дически существенные стадии, связанные с важнейшим эта­пом правообразования — формированием самой государственной воли народа.

Демократизм правотворческого процесса в социалистиче­ском обществе проявляется не только в демократической, под­линно народной процедуре обсуждения и принятия нормативных актов, но также в «предварительных» стадиях, когда принимает­ся решение о необходимости подготовки проекта акта и гото­вится проект. Широкое участие трудящихся и их обществен­ных организаций в этих стадиях следует рассматривать в ка­честве одного из ярких проявлений глубоко народного харак­тера правотворчества в социалистическом обществе.

Таковы основные стадии правотворческого процесса, рас­сматриваемого применительно к отдельным нормативным юри­дическим актам. Если же расширить угол зрения и рассматри­вать правотворческий процесс в отношении всей правовой систе­мы, то тогда в нем выделяются не два, а три главных этапа: на­ряду со стадиями подготовки проекта и издания нормативного акта надлежит выделить стадию, выражающую «функцию по­следующего упорядочения норм права, состоящую в официаль­ной систематизации законодательства, в официальном призна­нии утратившими силу тех норм, которые «перекрыты», но фор­мально не отменены действующими актами»21.

В юридической литературе до недавнего времени вопрос о стадиях пра­вотворческой деятельности рассматривался в большинстве случаев только применительно к нормативным актам, обладающим высшей юридической си­лой — законом. При этом обычно указывалось на четыре стадии, характери­зующие прохождение проектов законов в законодательном органе: 1) внесе­ние законопроекта в законодательный орган; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) опубликование закона 22.

В настоящее время становится все более ясным, что рассматриваемый вопрос является общим в теории права. Процесс издания всех нормативных актов может быть подразделен на определенные стадии. Разумеется, нельзя упускать из поля зрения и то, что издание некоторых нормативных актов (в том числе ведомственных проходит более простую процедуру. Однако основные стадии являются все же общими для правотворческого процесса в целом. И обоснование этого положения, помимо всего прочего, очень важ­но для утверждения начал последовательной социалистической законности в области правотворчества. Регламентация процедуры издания нормативных юридических   актов,   ее   строгое   соблюдение   являются   одной   из   гарантий

21      «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные
институты и понятия»: «Юридическая литература»,  1970, стр. 579—580.

22   «Общая теория государства и права». Изд-во ЛГУ, 1961, стр. 355—357;
Н. Г. Алекса н,д р о в, Ф. И. Калинычев, Д. С. Карев и др. Основы
теории государства и права. Госюриздат, 1963, стр. 386—388.

16


социалистической законности, обеспечивающих правомерность самих норма­тивных актов.

В юридической литературе все более утверждается мысль и о недопусти­мости сведения правотворческого (законотворческого) процесса только к ста­диям, связанным с прохождением законопроекта в законодательном органе. Конечно, была бы неправильной и другая крайность — рассматривать в ка­честве правотворческого процесса все этапы формирования права. Как уже отмечалось, правотворчество следует отличать от формирования права (пра-Еообразования). Однако правотворчество начинается еще до внесения проек­та нормативного акта в правотворческий орган. Правотворческий почин, при­нятие решения о необходимости подготовки официального проекта норма­тивного юридического акта, составление проекта, предварительное обсуждение и рассмотрение проекта — это существенные стадии правотворческого про­цесса, неразрывно связанные с возведением государственной   воли   в   закон.

В то же время едва ли правильно рассматривать все стадии правотвор­чества в «одном ряду». Между стадиями, выражающими подготовку проекта нормативного акта, и стадиями, выражающими прохождение проекта в праЕо-творческом органе (стадиями издания), существуют качественные различия. Отсюда необходимость подразделения всех стадий по двум главным этапам {дополняемым третьим этапом, если освещать правотворческий процесс при­менительно ко всей правовой системе).

7. Правотворческая (законодательная) инициатива. Это де­ятельность компетентного органа, состоящего в юридически зна­чимом предложении об издании нормативного юридического акта, т. е. в решении о необходимости подготовки его проекта и внесении проекта на рассмотрение правотворческого   органа.

Правотворческая (законодательная) инициатива представ-* ляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придает ей официальный, юридически обязательный ха­рактер23. Этим правотворческая инициатива отличается от пра­вотворческого почина, т. е. от неофициальной инициативы — предложения об издании нормативного акта, исходящего от лю­бого лица и не порождающего обязательных юридических по­следствий в области правотворчества.

Содержание правотворческой инициативы состоит в юридиче­ски значимом предложении об издании нормативного юридиче­ского акта. Оно складывается из совокупности организационных действий, охватывающих и первые стадии подготовки проекта, и первую стадию   издания   нормативного   акта. В него входят:

а) решение о необходимости подготовки официального про­екта нормативного юридического акта, которое ийр%жается в акте   органа    официальной    правотворческой   иа&щадивы   (на-

-----------------                                                                                /ч>7 \^

23 Об юридическом содержании правотворческой С^гс^додатеданой) ини­
циативы см.: Н. Е. Андрианов. О законодатель№бЙ^нлциат||^ «Совет­
ское государство и право», 1964, № 9, стр. 63; Н./и&КоЩ1№/щ$у*ф\Законо­
дательная инициатива как правовой институт.^^С^е^ад^'^сасУ-ВД^ство и
право», 1970, № 9, стр. 122—123.                         /^ ^*&5Я1&Гг'/»   *\

2     Заказ 62                                                                 ^ *~---- ^^2^52^^^      1?


пример, в отношении законов — в решении Верховного Совета,, его Президиума, Совета Министров СССР и т. д.).

Такое решение не определяет ни самого факта издания нор­мативного акта, ни его содержания. Все это входит в компетен­цию правотворческого органа. Юридическое значение рассмат­риваемого решения состоит главным образом в том, что оно кла­дет начало правотворческому процессу. Вместе с тем надо по­лагать, что значение данного решения не исчерпывается одной лишь организационной стороной правотворческой процедуры: здесь все же в предварительном порядке решается вопрос о не­обходимости издания нормативного юридического акта и в ряде случаев определяются основные линии его разработки;

б) внесение подготовленного проекта на рассмотрение пра­вотворческого органа. Юридическим последствием такого дей­ствия является принятие правотворческим органом проекта к рассмотрению.

Правом на внесение проекта нормативного акта на рассмот­рение правотворческого органа пользуются субъекты офици­альной правотворческой инициативы, т. е. органы, которые при­нимают решение о необходимости подготовки проекта акта. Ко­нечно, в социалистическом обществе любой гражданин, любая организация могут обратиться непосредственно в правотворче­ский орган с предложением об издании акта. Однако в этом слу­чае (если предложение признано правильным) последний не сразу же принимает предложение к рассмотрению, а, как пока­зывает практика, лишь выносит решение о необходимости подго­товки его проекта.

Юридический характер правотворческой инициативы опреде­ляется тем, что она является реализацией особого субъективно­го права на правотворческую инициативу. Это право имеет структурно сложный характер — включает два правомочия на положительные действия: правомочие вынести решение о под­готовке официального проекта нормативного акта и правомочие внести проект на рассмотрение правотворческого (законодатель­ного) органа.

Реализация этого права порождает обязательные юридиче­ские последствия (обязанность соответствующих органов при­ступить к работе по подготовке официального проекта норматив­ного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект).

Понятие правотворческой (законодательной) инициативы трактуется в нашей литературе нередко слишком узко. Между тем это не только право внести проект нормативного  акта  на  рассмотрение  правотворческого  органа.

18


Право «на внесение» (и возникающая при его реализации обязанность ком­петентных лиц . по рассмотрению проекта) потому и существует, что соответствующим организациям и должностным лицам предоставлено право в предварительном порядке решать вопрос о необходимости подготовки проекта данного нормативного юридического акта. Отсюда, собственно, и начинается правотворческая (законодательная) инициатива и весь офици­альный правотворческий процесс. Таким образом, действия, подпадающие под понятие правотворческой (законодательной) инициативы, весьма разно­образны. В соответствии с этим структурно сложное строение имеет и субъ­ективное право, охватываемое понятием правотворческой (законодательной) инициативы: оно состоит из двух связанных между собой, но все же разно­родных правомочий.

В последнее время мысль о более широком содержании и более глубо­ком юридическом значении правотворческой инициативы все более утверж­дается в юридической литературе. Так, в частности, Н. П. Колдаева подчерк­нула, что реализация права на законодательную инициативу связана «с под­готовкой законопроекта (как внутри законодательного органа, так и вне его) я внесением законопроекта в высший законодательный орган» и что сооб­разно этому «основная деятельность по созданию законопроекта сосредото­чивается в руках субъектов права законодательной инициативы»24.

8. Правотворческий акт. Это юридическое действие право­творческого органа, совершаемое в процессе, а также и в резуль­тате правотворчества.

Действия, совершаемые субъектами в ходе и в результате правотворческого процесса, имеют значение актов, т. е. право­мерных действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение определенных юридических последствий25.

Все эти акты могут   быть разбиты на   две главные группы:

а)  процедурные (процессуальные) акты,

б)  акты правотворчества.

Процедурные акты — юридические действия, совер­шаемые субъектами в ходе правотворческого процесса: решение о подготовке проекта акта, предварительное одобрение его, вне­сение в правотворческий орган и т. д. Они имеют промежуточ­ное, чисто «внутреннее» значение, касаются в основном проце­дурных отношений, складывающихся по мере их движения, раз­вития.

24   Н. П. Колдаева. Законодательная инициатива как правовой инсти­
тут. «Советское государство и право»,  1970, № 9, стр.  123;  Л. И. Антоно­
ва,    О стадиях  правотворческого  процесса  в   СССР   («Правоведение»,   1966,
№ ]); Н. Е.Андрианов, указ. соч.

25   Необходимо обратить внимание на то, что в юридической науке слово
«акт» имеет, по крайней  мере, два основных значения.  В  настоящем  месте,
как и в главе об юридических фактах, этот термин обозначает одну из раз­
новидностей    юридических    фактов — правомерные    юридические    действия.
В  последующем  же   (глава  23  и  след.)   указанным  термином  будет  обозна­
чаться   акт-документ — форма,    в    которой    выражаются    правомерные   дей­
ствия.

2*                                                                                                                                       19


Акт правотворчества (т. е. правотворческий акт в строгом смысле) — юридическое действие, выступающее в каче­стве результата правотворческого процесса 26. По своей главной функции он представляет собой действие правотворческого ор­гана, содержащее волю государства, направленную на установ­ление (санкционирование), изменение или отмену юридических: норм.

Среди актов правотворчества следует особо выделить:

1)           вспомогательные    акты-действия,    которые    хотя   и    не
воплощают новых норм права,   но имеют   значение для их ут­
верждения, изменения, отмены, установления сферы и времени
их действия и т. д.   (оперативные предписания); сюда же сле­
дует отнести и акты санкционирования. Они придают юридиче­
скую силу нормам общественных организаций;

2)           производные   акты-действия   об изменении   норм, содер­
жащие изложение определенной    части  или условий действия
изменяемой ими правовой нормы27.

Акты правотворчества воплощаются главным образом в нор­мативных юридических актах28.

Акты правотворчества (нормативные акты) являются юри­дическими источниками правовых норм, выступают в качестве способа, при помощи которого государство воздействует на пра­вовую систему: вводит в нее новые нормы, осуществляет в пра­вовой системе определенные преобразования, исключает из нее устаревшие нормативные предписания.

Указывая на принципиальное единство актов правотворче­ства и нормативных актов, нужно видеть и существующие меж­ду ними различия. И дело не только в том, что не всякий акт правотворчества является нормативным (например, акт санкци­онирования, прецедентный индивидуальный акт) или может быть признан таковым с очень большой натяжкой (например, акт об отмене действующих норм), а главным образом в их функциональных различиях. Функция акта правотворчества — разовое, конкретное воздействие на правовую систему: ввести новую норму, отменить устаревшую и т. д. Функция норматив-

26   3. С. Беляева. Источники колхозного права. «Наука»,  1972, стр.  1 Г_

27    А. В   Мицкевич. Вспомогательные и производственные акты право­
творчества.  «Ученые записки ВНИИСЗ»,  вып.  8,   1966,  стр. 27  и  след.;   его
ж е:    Акты  высших  органов  Советского  государства.  «Юридическая  литера­
тура», 1967, стр. 22—25.

28   В  правовых системах,  в  которых  в  качестве  юридического  источника
функционируют судебные и административные прецеденты, правотворческими
актами являются индивидуальные акты.

20


ного акта — быть формой существования, реального бытия дей­ствующих юридических норм. Конечно, обе эти функции взаимо­связаны. Как правильно пишет И. С. Самощенко, «нормативный акт не может служить внешней формой бытия права, если не имеет правоустанавливающего значения»29. К тому же та и дру­гая функции внешне выражены в едином нормативном доку­менте— законе, акте правительства и др. И все же эти функции особые, самостоятельные.

В кодифицированных областях законодательства правотвор­ческая функция и функция внешнего бытия права в какой-то мере обособляются и реально, в самой структуре нормативных актов или, во всяком случае, в их внутреннем построении.

В правотворческой практике Советского государства выра­ботался такой порядок, при котором различается «акт утверж­дения», т. е. вспомогательный акт, выполняющий преимущест­венно правотворческую функцию, и сам по себе кодифицирован­ный акт — форма существования, реального бытия данной' системы норм (к ним присоединяется еще и третий акт—акт,. устанавливающий порядок введения в действие основ или ко­дексов). Например, Кодекс законов о труде РСФСР был принят Верховным Советом РСФСР в декабре 1971 года путем изда­ния особого закона, который так и озаглавлен: «Закон Рос­сийской Советской Федеративной Социалистической Республики об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР». В последу­ющем издаваемые в данной области нормативные акты выпол­няют в основном правотворческую функцию: они производят преобразования в правовой системе путем внесения дополнений или изменений в кодифицированном акте. Носителем же данной" системы но'рм, их внешней формой остается преимущественно-кодифицированный акт30.

29    И.  С.  Самощенко.  Некоторые вопросы  учения  о нормативных   ак­
тах социалистического государства.  «Правоведение»,   1969,  № 3,  стр.  30.

30   Интересно,  что   в   областях  законодательства,   отличающихся   высоким-
уровнем  кодификации,   указанное  выше  относительное  размежевание   норма­
тивных   актов   приобретает   общее  значение.   Вот,   к   примеру,   постановление'
Совета Министров  РСФСР  от 21   августа   1971   г.,  озаглавленное  «Об  изъя­
тиях   из   правила   об   ограничении  совместной   службы   родственников^    (СП'
РСФСР 1972 г. № 19, ст.  119). Содержит ли это постановление как таковое
изложение   упомянутых   изъятий?   Нет.   В   нем  лишь   со   ссылкой   на   ст.   20'
КЗоТ РСФСР указывается, что исключение из правила об ограничении сов­
местной службы  родственников  «могут допускаться  в  отношении  отдельных
категорий работников согласно прилагаемому перечню». «Перечень» же сфор­
мулирован в виде особого нормативного документа. И хотя этот «Перечень»
выступает в качестве составной части постановления Правительства РСФСР,.

21


В советской юридической литературе все более прочные позиции завоевывает взгляд, в рамках которого делается ударение на правотворче­скую функцию нормативных юридических актов. Заслуга в таком подходе к определению природы, нормативных актов принадлежит А. В. Мицке­вичу31.

Вместе с тем в последние годы становится ясным, что указанный подход ме должен приводить к умалению другой (специфической) функции норма­тивных актов, их значения в качестве формы реального бытия права. Вот лочему представляется оправданным и теоретически перспективным мнение И. С. Самощенко, в соответствии с которым «нельзя ни отождествлять харак­теристики нормативных актов как «источника» и «формы» права, ни-отдавать предпочтения одной из них» 32. Подчеркнув, что «здесь речь идет о функциях нормативных актов в различных аспектах», автор тут же замечает: «Как «юридический источник права» нормативный акт представляет собой неотъ­емлемую часть правотворчества... В качестве же «формы права», «формы выражения правовых норм» он означает внешний образ, в котором правовые нормы выступают в реальной жизни, внешнюю форму бытия права» 33. К это­му следует лишь добавить, что в кодифицированных областях законодатель­ства происходит известное структурное размежевание актов в соответствии с указанными функциями: внешней формой бытия права являются в основ­ном кодифицированные акты, а преимущественно правотворческая функция выражается в актах утверждения, в актах, вносящих изменения и дополне­ния в кодексы, и др.

Думается, в настоящее время назрел вопрос о необходимости самостоя­тельного юридического анализа нормативных актов с точки зрения каждой из указанных двух функций. Нормативный акт как форма права — это именно нормативный акт, противополагаемый индивидуальным актам приме­нения права. Здесь все ясно.

Ну, а что представляет собой нормативный акт в плоскости выполняе­мой им правотворческой функции? В этой плоскости нормативный акт реши­тельно ничем не отличается от всех иных актов правотворчества.

И здесь напрашивается внешне парадоксальное предположение. Не явля­ется ли любой акт правотворчества (в том числе и правотворческое действие, выраженное в нормативном акте) своеобразным государственноправовым индивидуальным актом? Парадокс? В нормативном акте выражен индивиду­альный акт!

А может быть никакого парадокса здесь нет? Нужно лишь учитывать, что речь идет о нормативном акте, рассматриваемом, только в рамках право­творческой функции, т. е. речь идет о правотворческом действии. Но его-то (правотворческого действия) юридический эффект — разовый, однократный! Его юридическое значение исчерпывается тем, что в правовую систему вво­дятся новые нормы, исключаются устаревшие и т.  д.  И  все! А существова-


ние юридических норм утверждается и сохраняется при помощи нормативно­го акта как формы права34.

Необходимо, кроме того, обратить внимание на разнообразие индивиду­альных актов. Так, в предшествующем изложении (гл. 12) уже было отме­чено своеобразие актов-директив, т. е. государственноправовых актов, пред­метом которых является вид отношений. Видимо, и здесь нужно учитывать особенности метода государственноправового регулирования. Правотворче­ский акт посвящен лишь конкретному, строго определенному, индивидуаль­ному случаю. Только этот «случай» — не фактическое явление повседневной жизни, а явление из государственноправовой жизни: введение в правовую систему данных юридических норм, изменение точно определенных норм и т. д.

Вообще проблема правотворческих актов (их природа, юридическое зна­чение, разновидности) требует самостоятельной и обособленной разработки. В данном курсе по этой проблеме в порядке постановки вопроса высказаны лишь предварительные соображения.

34 А. В. Мицкевич пишет о вспомогательных актах правотворчества: «Они не могут рассматриваться как действующие однократно, поскольку их правовое значение сохраняется до тех пор, пока действует основной акт... Акты об отмене правовых норм... тоже не являются актами применения к одному или нескольким случаям, а прекращают раз и навсегда действие отменяемой нормы, делают невозможным ее применение вообще» (А. В. Мицкевич. Акты высших органов Советского государства. «Юридическая-литература», 1967, стр. 24). Но ведь эти соображения вовсе не доказывают, что указанные акты являются нормативными, а не-индивидуальными. Всякий правообразующий юридический факт «сохраняет юридическое значение» до тех пор, пока существуют данные отношения; всякий правопрекращающий факт «раз и навсегда» погашает данные субъективные права и обязанности..


надо    видеть, *что    функции    нормативных   актов   получили   здесь   известное внешнее обособление.

31      Кроме указанных работ А. В. Мицкевича, см. его:  «Правотворческое
значение нормативного акта». «Советское государство и право»,  1965, №  II,
стр.  49—57;   «Общая   теория   советского  права».  «Юридическая  литература»#
1966, стр. 136 и след.

32   И. С. Самощенко.  Некоторые вопросы учения  о нормативных  ак­
тах  социалистического государства. «Правоведение»,   1969, № 3,  стр. 29.

33   Т а м ж е, стр. 29—30.

:22


Глава   XXIII

НОРМАТИВНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ АКТ (общая характеристика)

1. Понятие нормативного юридического акта. Это офи­циальный документ-акт правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (предписания).

Наиболее существенные черты нормативного юридического акта таковы.

1) Это официальный акт компетентного органа, выражаю­щий волю государства. Он издается только правотворческим ор­ганом — государственным органом или (по уполномочию госу­дарства, с его санкции) общественной организацией. При этом во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, официальность, «авторитарность».

Как официальный акт, в котором заключена воля государ­ства, нормативный юридический акт должен: во-первых, изда­ваться в пределах компетенции данного органа, во-вторых, об­лекаться в документальную форму, предусмотренную для актов данного органа, в-третьих, соответствовать актам вышестоящих органов — в конечном счете конституции, законам страны, в-четвертых, быть официально опубликованным, «приведенным» в действие !.

Рассматриваемая черта является общей и для нормативных юридических актов, и для индивидуальных актов применения права. Вместе с тем своеобразие нормативного акта как офици­ального, государственно-властного веления проявляется с осо­бой отчетливостью.


2)           Это акт правотворчества, г. е. акт, направленный на уста­
новление, изменение или отмену юридических норм.
В отличие
от индивидуальных велений нормативный  акт выступает в ка­
честве    юридического    источника     права — акта,  являющегося
средством развития, изменения правовой системы и прежде все­
го способом   введения в   нее новых юридических предписаний.
В данной черте   выражается   одна   из главных специфических
функций   нормативных  юридических   актов.   Недостаточно  ска­
зать, что   в нем содержится   воля государства;   в нормативном
акте воля  государства  нацелена   на  обеспечение общей  регла­
ментации общественных отношений.

3)           Это акт, содержащий юридические нормы (предписания).
В этой черте выражается другая главная функция нормативно­
го юридического акта — его значение в качестве формы   реаль­
ного бытия, существования правовых предписаний.

Нормативный акт — это не только способ изменения, разви­тия правовой системы. По своему непосредственному содержа­нию он является носителем, хранилищем, фактическим источ­ником юридических норм. Нормы права реально существуют только в этих источниках. В социалистическом обществе нормы права реально функционируют в форме нормативных актов. Только в них мы может черпать информацию, сведения об юри­дических нормах.

Акт правотворчества является нормативным лишь в той мере, в какой он является носителем правовых предписаний. В частности, акты правотворчества, направленные на изменение и отмену юридических норм, могут быть, признаны нормативны­ми не потому, что они выполняют правотворческую функцию, а потому, лто они содержат специализированные нормативные предписания (оперативные нормы).

В системе официальных актов социалистического государст­ва встречаются смешанные акты, где одновременно закреплены и нормативные, и индивидуальные предписания. Такие акты яв­ляются нормативными в той их части, в какой они имеют право­творческий характер и в соответствии с этим являются носите­лями юридических предписаний — формой права 2.

4)  Это   акт-документ,   в котором   формально   закрепляется
содержание правовых предписаний.
Нормативные акты в соци­
алистическом  обществе всегда имеют письменную  форму.  По-


 


1 И. С. С а м о щ е н к о. Основные черты нормативных актов социали­стического государства. «Советское государство и право», 1968, № 4, стр. 23—28.

24


2 А. В, Мицкевич. Акты высших органов Советского государства. «Юридическая литература», 1967, стр. 28—30; И. С. С а м о щ е н к о. Некото­рые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства. «Правоведение», 1969, № 3, стр. 32—33.

25


этому, когда говорят о нормативном акте, то имеют в виду не только его содержание, его функции, но и его документальную форму. Более того, такие вопросы, как юридическая техника, толкование, касаются в значительной мере именно докумен­тальной формы выражения и закрепления нормативных   актов^.

Указание на то, что нормативные акты представляют собой документы, формально закрепляющие содержание нормативных предписаний, имеет принципиальное значение. Под источником права следует понимать «не само правотворческое действие, а его обязательную форму, с помощью которой воля господству­ющего класса, а у нас воля народа возводится в закон, в норму права»3.

Коль скоро при характеристике нормативного акта сделано ударение на то, что он, будучи правотворческим решением, яв­ляется вместе с тем реальной формой бытия права, то, следова­тельно, здесь на первый план вообще выдвигается «формальная сторона». Поэтому нормативный юридический акт выступает как нераздельное единство содержания и формы — единый акт-документ.

Свойство права и в особенности свойство формальной опре­деленности реально воплощаются в нормативных юридических актах. Как уже неоднократно подчеркивалось, для права харак­терно глубокое единство внутренней и внешней формы. Это единство и проявляется в том, что нормативный акт выступает в качестве акта-документа.

Таковы наиболее существенные черты нормативных юриди­ческих актов, отраженные в кратком определении. В последую­щем эти черты будут рассмотрены подробнее (пп. 2—5). 1     Какова роль нормативных юридических актов в механизме правового регулирования?

Здесь важно отметить два момента, соответствующих основ­ным функциям нормативных юридических актов.

Во-первых, нормативные акты — инструменты развития, из­менения нормативной основы механизма; при помощи норма­тивных актов обеспечиваются введение в правовую систему но­вых норм,  их изменение, отмена устаревших предписаний.

3 А. В. Мицкевич, указ. соч., стр. 27. Автор отмечает здесь же необ­ходимость «отразить и в самом определении нормативноправового акта его «реальное бытие» в виде письменного документа, закрепляющего правотвор­ческое решение государственного органа. Тем самым, — продолжает А. В. Миц­кевич, — будет преодолен тавтологический недостаток ранее данных опреде­лений, всегда начинавшихся словами «нормативный акт есть акт...» (там же).

26


Во-вторых, нормативные акты — формы реального сущест­вования юридических норм.

Таким образом, нормативные юридические акты обеспечива­ют существование, функционирование и развитие самой основы механизма правового регулирования — системы юридических норм.

Характеристика нормативных актов, если рассматривать последние в единстве с их документальной формой (т. е. актов-документов), может быть дополнена еще рядом моментов.

Существенная функция актов-документов состоит в том, что они призваны обеспечить полное и точное выражение содержа­щейся в них воли. Эффективность нормативной регламентации общественных отношений во многом зависит от того, насколько полно и точно выражена вовне (т. е. в правовых актах) воля государства.

Другая важная специфическая функция нормативных актов-документов состоит в том, что они обеспечивают осуществление одного из условий правового регулированиядоведение госу­дарственной воли народа до сведения в,сех, кого она касается (до всеобщего сведения). Для того чтобы государственная воля произвела необходимое действие, заинтересованные субъекты должны быть ознакомлены с ее содержанием. Отсюда значение полного, быстрого и широкого опубликования (оглашения) нор­мативных актов, которое представляет собой не просто техниче­скую операцию, завершающую процедуру возведения воли го­сударства в закон, а необходимое внешнее условие воздействия права на общественные отношения.

Наконец, функции актов-документов связаны с идеологиче­ским, воспитательным воздействием права на сознание людей. Правовые акты — это одно из важнейших средств и источников правовой пропаганды и правового воспитания. Сила и эффек­тивность идеологического воздействия права зависят не только от полноты и точности выражения государственной воли в нор­мативных актах, но и от соответствующего их оформления, в ча­стности от ясности и четкости изложения, включения в содер­жание актов призывов, рекомендаций и др. Право действует с большим эффектом тогда, когда субъекты полнее ознакомлены с юридическими нормами, глубже представляют содержание, смысл и социальное значение правовых предписаний.

В свое время в юридической литературе определение нормативного юри-дического акта ограничивалось указанием на то, что он содержит юридиче­ские нормы. Однако при более глубоком анализе обнаружилась известная недостаточность такого рода определения. Оно не вполне согласуется с общим

27


понятием правового акта, суть которого раскрывается через волевой момент. А главное — оно не подчеркивает значения нормативного акта как источника юридических норм — акта правотворчества. В нормативном акте не просто содержатся юридические нормы; нормативный акт вводит их в правовую систему, является непосредственным способом выражения и закрепления об­щей государственной воли.

Указанную особенность нормативных актов, как уже говорилось, отме­тил А. В. Мицкевич. Вслед за ним и автор настоящего курса (в первом его издании) определил нормативный акт как правовой акт, который выражает волю государства, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм.

Однако последующая проверка показала, что в такого рода определении все же неоправданно выделяется лишь одна функция нормативного акта — его правотворческая роль. И. С, Самощенко правильно указал на то, что и функция юридического источника, и функция нормы права являются в нор­мативном акте «равноправными»4. Если же учесть, что нормативный акт — это :не само по себе правотворческое решение, а форма возведения государ­ственной воли в общеобязательные предписания, форма их существования., то в кратком определении целесообразно оттенить непосредственное содержа­ние нормативного акта — его роль в качестве носителя, хранилища, формы бытия юридических норм (хотя, разумеется, в определении должно быть отражено и его правотворческое значение).

Такой акцент на функции внешней формы права важен при определе­нии нормативного акта с учетом достигнутого в настоящее время уровня кодификации законодательства. Если некоторые акты в кодифицированных областях законодательства (акты об утверждении кодексов, о внесении в них изменений и др.) все более специализируются на выполнении правотворче­ской функции, то нормативные акты в строгом и точном смысле — основы, кодексы, иные кодифицированные акты — это преимущественно внешние формы бытия юридических норм, их «официальные носители».

2. Нормативный    акт    как    разновидность правовых актов.

Правовую форму можно рассматривать не только применитель­но к правотворческой деятельности (нормам права), но и по отношению ко всем действиям, имеющим юридическое значение. Правовая форма выражается в этом случае в более широком явлении — в правовом акте.

Правовой актэто внешнее выражение воли, волевых дей­ствий (государства, отдельных лиц), направленных на достиже­ние определенного юридического эффекта. К ним относятся и нормативные акты, и иные акты правотворчества, и плановые акты, и акты правосудия и т. д. Общими чертами правовых ак­тов являются: 1) волевое содержание действия, 2) внешний характер выражения воли, 3) правовая направленность воле­вого действия.

4 И. С. Самощенко. Некоторые вопросы учения о нормативных ак­тах социалистического государства. «Правоведение», 1969, № 3, стр. 29; его ж е: Основные черты нормативных актов социалистического государства. «Советское государство и право», 1968, № 4, стр. 23.

28


Правовые акты — это «осязаемая реальность права», т. е. такие явления окружающей нас действительности, которые могут быть непосредственно восприняты человеком. Более того, именно в актах и через акты люди получают первичные знания о самом праве,  правовых нормах,  правоотношениях.

Применительно к правовым актам строится и практическая правовая деятельность граждан, должностных лиц и прежде всего юристов. Практическая деятельность в области права, ка­кой бы большой удельный вес ни занимал в ней анализ факти­ческих обстоятельств, в конечном счете выражается в выра­ботке, оформлении многочисленных актов — приговоров, реше­ний, протестов, исковых заявлений и т. п.

Нормативные юридические акты — это разновидность право­вых актов. Такой «угол зрения» на нормативные юридические акты позволит установить при их освещении все те признаки и характеристики, которые свойственны правовым актам (воле­вое содержание действий, внешний характер выражения воли, ее правовая направленность). Здесь могут быть найдены неко­торые общие вопросы, которые имеют значение для всех право­вых актов, в том числе и нормативных,— вопросы расхождения воли и волеизъявления, способов выражения и закрепления воле­изъявления,  толкования  правовых  актов-документов  и  др.

Вместе с тем важо подчеркнуть, что нормативные акты — это особая разновидность правовых актов. Они принадлежат к специфическому типу актов — к официальным актам компе­тентных органов, выражающих волю государства. При такой, более «суженной» квалификации (когда нормативные акты рас­сматриваются в одном ряду со всеми другими властными акта­ми государства) оказывается возможным распространить дру­гой круг общих вопросов, в том числе о законности актов, о их «компетентности», об обязательности формы их выражения и др.

Далее, выделяя нормативные юридические акты, следует отграничивать их от индивидуальных актов. Критерием для та­кого выделения являются специфические функции нормативных актов, их роль в качестве актов правотворчества и формы пра­ва. При решении практических вопросов здесь должны быть использованы те признаки юридических норм, которые были рассмотрены ранее (гл. 12). Причем на практике затруднения возникают не при отграничении нормативных актов от индиви­дуальных актов «вообще», а от актов применения права, т. е. от индивидуальных юридических документов компетентных ор­ганов, выражающих волю государства.

Своеобразие нормативных юридических  актов не устраняет

29


того общего, что объединяет их со всеми другими правовыми актами и в особенности с официальными индивидуальными акта­ми компетентных органов, выражающими волю государства,— актами применения права. А это открывает возможность для выработки общей теории правовых актов.

В юридической науке проблема правовых актов до сих пор еще остается
«белым пятном». В учебниках по теории права нормативные акты и индиви­
дуальные   акты   рассматриваются   изолированно,   разобщенно.   Первые  
__    в

теме «Источники (формы) права», вторые — в темах «Правоотношение (юридические факты)» и «Применение права». Обособленно рассматриваются вопросы, неразрывно связанные с правовыми актами, как, например, их тол­кование, стиль, юридическая техника и др.

Между тем обобщенная характеристика правовых актов — насущная задача нашей юридической науки. Она позволит глубже и полнее осветить особенности права, правовых норм, правоотношений, их волевую природу. К тому же и сам анализ отдельных разновидностей актов (нормативных и индивидуальных) окажется более точным, если будут выяснены общие черты правовых актов. Наконец, правовые акты представляют собой такой раздел теории права, который непосредственно связан с вопросами юридической практика. Полное и всестороннее изучение правовых актов способствует пра­вильному и точному применению юридических норм, правильному и квалифи­цированному решению некоторых юридических вопросов.

Слабо изучены в советской правовой литературе также и индивидуаль­ные веления и их место в механизме правового регулирования. Именно этим можно объяснить то обстоятельство, что нередко функции регламентации общественных отношений и властнопринудительные свойства правового регу­лирования связываются исключительно с юридическими нормами.

Конечно, юридические нормы являются общим регламентатором отноше­ний в социалистическом обществе, они указывают также и на меры государ* ственно-властного воздействия.

Однако на основе и в пределах, установленных юридическими нормами,, регламентация общественных отношений может осуществляться также при помощи индивидуальных велений. В особенности это касается актов-дирек­тив. Недоучет этого обстоятельства и базирующаяся на этом абсолютизация норм как регламентатора общественных отношений и приводит к ошибочному-решению некоторых других вопросов (в частности, к признанию «норматив­ным» всякого акта, который направлен на регламентацию общественных отношений).

Такую неточность, думается, допускает Д, А. Керимов, который деятель­ность по установлению границ, пределов, масштабов поведения людей связы­вает исключительно с нормами права. Между тем сам же автор отме(чает> что и предписания ненормативного характера «...подчиняют конкретные отно­шения (или их группу) существующей системе, приводят эти отношения в порядок, установленный нормами права» 5. «Приведение же конкретных отно­шений в порядок» — это и есть не что иное, как их регламентация, осуще­ствляемая на основе и в пределах юридических норм.

Неверно также связывать властно-принудительные свойства правового регулирования  только  с  юридическими  нормами.  Такой  взгляд  связан  с не-

5 Д. А. Керимов. Философские проблемы права. «Мысль», 1972, стр.  171.

30


правильными «представлениями», согласно которым социалистическое право (юридические нормы) характеризуется только как некая властно-принудитель­ная сила. Между тем сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность государственного принуждения. Реально же властно-прину­дительные свойства правового регулирования концентрируются в применении права и в особенности в правообеспечительных  (правоохранительных)   актах.

\  / 3. Нормативный    акт    как    юридический    источник  права.

В социалистическом обществе нормативный юридический акт является единственным, по существу, способом возведения госу­дарственной воли в закон — актом правотворчества, юридиче­ским источником права.

Истории известно несколько разновидностей юридических ис­точников права. Главными среди них (наряду с нормативными юридическими актами) являются санкционированный обычай и судебный прецедент6.

Санкционированный обычай - это           признанная   государством

норма, исторически сложйвшаярГ непосредственно в силу дан­ных фактических отношений и в результате многократного повторения вошедшая в привычку. Исторически первым, «клас­сическим» способом" санкционирования обычая является выне­сение государственным органом^ властного индивидуального акта (судебного решения, решения административного органа), основанного на обычае. В дальнейшем, по мере развития нор-мотворческой деятельности государства, санкционирование обы­чая происходит путем отсылки к нему в нормативных -актах.

Судебный и административный прецедент — это решение юрисдикционных и административных органов по конкретному делу, которое принимается за общее обязательное правило при разрешении всех аналогичных дел.

Санкционированный обычай и судебный прецедент принад­лежат к архаичным источникам права, отличающимся в прин-

6 В курсе общей теории указывается на следующие разновидности источ­ников права: 1) закон, 2) нормативные акты органов государственного уп­равления, 3) обычай, 4) судебная практика и судебный прецедент, 5) юри­дическая наука, 6) нормативные акты общественных организаций, 7) норма­тивные акты частных организаций, 8) договор («Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия». «Юри­дическая литература», 1970, стр. 584—591). Нетрудно заметить, что пере­численные виды источников права укладываются в трехчленную классифи­кацию (нормативные акты, санкционированный обычай, прецедент); исклю­чение составляет только юридическая наука, которая в некоторые истори­ческие периоды (например, шз гезроп'ЛепсП, в римском праве) действительно выступала в виде источника права.

31


ципе застойностью, консерватизмом7. Санкционированный обы­чай имел широкое распространение при возникновении правг а также в период медленного экономического развития, осно ванного на примитивных эксплуататорских способах производ­ства — рабовладельческом, феодальном. В настоящее время в странах Азии и Африки империалистические силы использу­ют старые обычаи для того, чтобы воспрепятствовать развитии национальной государственности и прогрессу. Судебный пре­цедент— также детище эксплуататорских формаций, таких об­щественных систем, где характерны консерватизм, раздроблен­ный, казуистический характер правового регулирования. И тот и другой виды источников права сохранились и в буржуазном обществе. Они служат защите старых порядков, в особенности в тех капиталистических странах, где буржуазия пришла к вла­сти в результате компромисса с классом феодалов (например* в Англии) 8.

В социалистическом обществе ни санкционированный обы­чай, ни судебный прецедент не являются источниками права.

Этот вывод без каких-либо оговорок распространяется прежде всего на судебный прецедент. Практике судебных, ад­министративных и иных правоприменительных органов социали-

7   С.  И.  Вильнянский.  Обычаи  и  правила  социалистического   обще­
жития. «Ученые записки Харьковского юридического института», вып.  5, изд.
Харьковского государственного университета, 1956, стр. 6 и след.; А. Ф. Ш е-
б а н о в.     Форма     советского     права.     «Юридическая     литература»,     1968,
стр. 46—48.

8   Вместе с тем  в современных  империалистических государствах  наблю­
дается падение удельного веса прецедентов. В ряде случаев они в силу своей
громоздкости, нестабильности, противоречивости и неопределенности не удов­
летворяют потребностям монополистического капитала, его стремлениям обес­
печить   единообразную   правовую   систему.   Важнейшим   правовым   средством
обеспечения   интересов   монополий   в   экономике   становится   правотворческая
деятельность  правительственных   органов.   В   настоящее   время   прецедентное
право в значительной части превратилось «в совокупность актов, определяю­
щих принципы толкования  и применения  норм,  закрепленных  в  актах зако­
нодательных или правительственных органов»  (С. Л. 3 и в с. Развитие формы
права  в   современных  империалистических   государствах.  Изд-во  АН   СССР,
1960, стр. 108).

Однако и сейчас прецеденты продолжают служить интересам империа­листической буржуазии. Они обеспечивают консерватизм в буржуазном праве. На их основе достигается произвольное применение права — подыскание из массы противоречивых прецедентов «нужного» для данного решения. Будучи архаичным источником права, прецеденты в то же время находятся в посто­янном развитии и представляют собой продукт приспособления права к изменениям в социальной жизни (С. Л. 3 и в с, указ. соч., стр. МО и след.; «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные ин­ституты  и  понятия».  «Юридическая литература»,   1970,  стр.  588,  590).

32


этического государства принадлежит существенное значение в люцессе издания юридических норм, толкования нормативных актов, а также в развитии юридической науки. Но решения органов государства по конкретным делам не могут рассматри­ваться в качестве обязательных общих правил. Начала социали­стической законности требуют, чтобы при сохранении единст­ва правовой политики каждое конкретное дело решалось с уче­том всех индивидуальных обстоятельств, которые во многих случаях являются неповторимыми, характерными только для него. Да и к тому же бурное развитие социалистического обще­ства, предполагающее в ряде случаев необходимость оператив­ного и вместе с тем единого развития юридических норм, не­совместимо с приданием нормативной силы решениям органов государства по отдельным делам.

В принципе аналогичным образом решается и вопрос о санк­ционированных обычаях. Правда, и на первых этапах развития социалистического государства, и в настоящее время в отдель­ных нормативных актах можно найти отсылки к обычаям. В ка­честве примера следует указать на ст. 66 Конституции РСФСР 1918 года, ст. ст. 134, 135, 149 ныне действующего Кодекса тор­гового мореплавания СССР и др. Отсылки к обычаям можно встретить и в отдельных нормативных актах-зарубежных соци­алистических стран 9.

Однако и обычай, по существу, не может быть признан ис­точником права в социалистическом обществе.

Те немногочисленные случаи отсылок к обычаям, которые встречаются в отдельных нормативных актах, со временем фак­тически теряют свое значение. Но дело не только в этом. Глав­ное состоит в том, что и в тех отдельных случаях, когда в нор­мативных актах содержатся отсылки к обычаям (деловым обык­новениям), последние не могут быть цризнаны источником пра­ва. Основу правсГвого регулирования и здесь образуют норма­тивные юридические акты (Земельный кодекс, Гражданский кодекс и Др.)- Отсылки же к обычаям или деловым обыкновени­ям связаны с индивидуальным регулированием, осуществляе­мым правоприменительными органами и субъектами данного отношения: они выполняют функцию оценочных предписаний, призванных ориентировать правоприменительный орган и субъ­ектов на наиболее предпочтительный вариант индивидуального решения.

9 Имре    Сабо.    Социалистическое   право.   «Прогресс»,   1964,   стр.   210

и след.

33

3     Заказ 62


Таким образом, обычаи могут «участвовать» в процессе пра­вового регулирования, которое осуществляется на основе юри­дических норм, выраженных в нормативных актах. Функция обычаев сводится к тому, чтобы быть фактическим критерием для конкретизации субъективных прав и обязанностей на основе юридических норм в процессе индивидуального регулирования.

Кроме того, рассматривая вопрос о санкционированном обы­чае как источнике права, не следует смешивать его с другим вопросом — с ролью обычаев в регулировании общественных отношений. Обычай не является в социалистическом обществе источником права. Но обычаи и другие неправовые социальные нормы охватывают своим регулированием разнообразные об­щественные отношения, включая те из них, в которых участву­ют различные организации. Так, в области деятельности выс­ших и местных органов государственной власти складываются определенные обычаи, которые регламентируют некоторые отно­шения  (например, открытие сессии старейшим депутатом).

Указанные обычаи не носят правового характера. Практика не знает случаев, когда бы на их основе были приняты власт­ные, государственно-обязательные акты. Государственные орга­ны соблюдают их в силу сложившихся обыкновений, т. е. в силу тех же причин, которые предопределяют соблюдение обычаев и в других областях общественных отношений.

Вместе с тем правила, выработанные в качестве обычаев, за­тем нередко закрепляются в нормативных актах (регламентах, положениях). В этом случае они становятся юридическими нор­мами. Кроме того, эти правила даже тогда, когда они не закреп­лены в нормативных актах, в какой-то степени влияют и на дей­ствия, имеющие юридический характер. Но и здесь их влияние сводится к тому, что они выступают в качестве фактических критериев, которые служат одним из ориентиров для принятия решения в порядке индивидуального регулирования.

В юридической литературе был высказан взгляд, согласно которому обы­чаи являются довольно распространенным источником права и прежде всего государственного права 10. При этом, по мнению В. Ф. Котока, санкциониро­вание обычая может производиться не только путем отсылки к нему в нор­мативном акте, но и другим способом. Он пишет: «В других случаях много­кратно повторяющаяся практика, образовавшая обычай, молчаливо, без пря­мого указания в законе признается государством как источник права» п.

10      В.   Ф.   Коток.    О   предмете   и   источниках   конституционного   права
сбциалистических    стран.    Сб.    «Конституционное    право    социалистических
стран». Изд-во АН СССР, 1963, стр. 97—105.

11      Там же, стр. 99.

34


В. Ф. Коток, однако, не учитывает того, что признание обычаев в каче­стве источников права происходит не тогда, когда государственные органы «просто» руководствуются в своей практической деятельности обычаями (как уже отмечалось, государственные органы руководствуются не только юри­дическими нормами, но также и неправовыми нормами), а тогда, когда на основе обычаев «решаются юридические дела», т. е. выносятся властные,, государственно-обязательные решения 12.

Исключительное положение нормативных актов как источ­ников права в социалистическом обществе объясняется рядом причин. Социалистическая правовая система — качественно но­вый исторический тип црава. Она решительно рвет с правовыми системами эксплуататорских обществ, в том числе, разумеется, с теми правовыми формами, в которых закреплялись наиболее старые, реакционные устои эксплуататорского общества. С дру­гой стороны, право при построении социализма и коммунизма отличается динамизмом — оно не должно отставать от быстро меняющихся условий хозяйственной жизни, общественного, по­литического прогресса, и в то же время обеспечивать устойчи­вость и стройность правового регулирования, твердое и после­довательное проведение начал  социалистической законности.

Нормативные же акты по сравнению с санкционированными обычаями и судебными прецедентами обладают рядом преиму­ществ, обеспечивающих достижение указанных выше задач. Они позволяют с максимальной полнотой выразить, воплотить в жизнь свойства права.

Во-первых, нормативные акты отличаются, так сказать, «оперативностью»: они могут быть быстро изданы, в любом объеме изменены и отменены. Это позволяет использовать нор­мативные акты для установления принципиально новой право­вой системы, быстрого и эффективного реагирования на измене­ние потребностей общественного развития и, следовательно, обеспечить динамизм социалистического права.

Во-вторых, нормативные акты исходят в конечном счете из единого центра — нормотворческих органов социалистическо­го государства. Это дает возможность установить единую и цельную правовую систему в пределах всей страны и, следова­тельно, с максимальной полнотой провести в жизнь норматив­ность гфава.

В-третьих, нормативные акты позволяют точно и определен­но  фиксировать в документах содержание юридических норм.

12 См. по этому вопросу: А. И. Лепешки н, А. X. Махненко, ь. В. Щетинин. О понятии, предмете и источниках государственного пра­ва. «Правоведение», 1965, № 1, стр. 31—32.

о*

6                                                                                                                                                                                                             35


Это обеспечивает надлежащую, разумную, формальную опре­деленность права, является одним из условий последовательного проведения начал социалистической законности, преградой для «местничества», произвольного толкования и применения норм права (что как раз характерно для применения юридических норм, закрепленных в санкционированных обычаях и судебных прецедентах).

В-четвертых, нормативные акты выражаются в письменных документах. Это позволяет быстро доводить содержание новых нормативных положений до сведения всего населения, исполь­зовать правовые акты для правовой пропаганды и правового воспитания, осуществления задач коммунистического воспита­ния 13.

Исключительное положение нормативных актов как источни­ков права вовсе не суживает возможности для проявления ме­стного почина, учета местных условий, самодеятельности насе­ления.

Нормативные акты в социалистическом обществе разнооб­разны. Среди них значительный вес занимают акты, издавае­мые местными органами, специальными ведомствами. Они не­редко отсылают к нормам коммунистической нравственности. В последнее время все большее значение приобретают норма­тивные юридические акты, издаваемые массовыми обществен­ными организациями трудящихся. Действие норм права соче­тается с действием новых социалистических обычаев 14. Все это, а также активное участие трудящихся и их общественных орга­низаций в правотворческой деятельности социалистического го­сударства свидетельствует о подлинном демократизме социали­стического права, о полном соответствии принципам демократии существующих у нас источников права — нормативных ак­тов.

И еще один момент. Как уже отмечалось, в кодифицирован­ных областях законодательства функции юридического источ­ника права в основном сосредоточиваются в актах об утверж­дении кодексов, о внесении в них изменений и дополнений и т. д. Это вовсе не значит, что кодифицированные акты лишаются своего качества юридического источника правовых норм. Вы­полняя преимущественно функцию внешней формы бытия права, кодифицированные  акты —это   именно   источник нормативных

13     О преимуществах нормативных юридических актов см.: А. Ф. Шеба-
н о в. Форма советского права. «Юридическая литература», 1968, стр. 45 и след.

14     М.   Н.  К у л а ж н и к о в.   Советское  право,  традиции   и  обычаи   в   их
связи и развитии. Автореферат докторской диссертации.  Киев,   1972.

36


предписаний, акты правотворчества. Но все же активными, под­вижными элементами в структуре нормативных актов становят­ся в кодифицированных областях законодательства указанные выше разновидности актов.

4. Нормативный акт как форма права. Будучи единственным юридическим источником социалистического права, норматив­ные юридические акты в социалистическом обществе являются и единственной внешней формой существования юридических норм, формой их реального бытия.

Диалектические категории «содержание» и «форма» могут быть использованы при рассмотрении права довольно широко . Как отмечалось ранее (гл. 1), наиболее важными аспектами, в которых может быть использована категория «форма», будут:

а)   внутренняя форма,   т.   е. структура содержания права и

б)   внешняя форма, т. е. источники права.

Нормативные юридические акты — это форма права во вто­ром из указанных значений, т. е. внешняя форма юридических НОрМ _ форма их выражения, существования, бытия.

Здесь прежде всего необходимо обратить внимание на то, что нормативные акты являются формой права именно потому, что они выполняют функцию юридических источников права. По сути дела, юридический источник права, взятый в «содержа­тельно-документальном» ракурсе, т. е. как носитель юридиче­ских норм, и есть форма существования права. Это, помимо прочего, объясняет допустимость и целесообразность использо­вания термина «источник права» для обозначения нормативных актов и как способов выражения и закрепления юридических норм, и как форм права. К тому же форма права для лиц, при­меняющих и изучающих право, является и фактическим источ­ником: нормативные акты и другие источники — это тот резер­вуар (источник), из которого люди черпают сведения об юри­дических нормах 16.

15     Так,  с точки  зрения  Б.  В.  Шейндлина  следует  различать  пять форм
права:   «1. Внутренняя   форма   строения   системы   права — разделенность   на
отрасли   и   институты.   2. Внешняя   форма   группирования   норм   непосредст­
венно по  воле законодателя — систематика  права,  различные  виды ^кодифи­
кации. 3. Внутренняя форма строения каждой  нормы права — общий и обя­
зательный характер правила. 4. Внешняя форма выражения отдельной нормы
права   в   актах   государственных   органов — нормативные   акты.   5. Внешняя
форма изложения нормы права — логическая формулировка закона и других
нормативных актов» (Б. В. Шейндлин. Сущность советского права. Изд-во
ЛГУ, 1959, стр. 96).

16     Отсюда  становится понятным,  почему предложения о  замене термина
«источник права» термином «форма  права» не были восприняты  ни наукой,

37


Характеристике нормативных актов (источников права) в качестве формы права принадлежит существенное значение. Из того обстоятельства, что нормативные акты могут рассматри­ваться в качестве «формы», следуют два важных вывода.

Во-первых, нормативные акты, так же как и любая форма, зависят от своего содержания социалистического права, от­ражают его принципиальные социальные особенности. Глубокий демократизм социалистического права, последовательное про­ведение в нем начал социалистической законности, использова­ние права в качестве средства коммунистического воспитания предопределяют существенные особенности правовых актов в социалистическом обществе. Непосредственно с социалистиче­ской природой нашего права связаны такие особенности актов, как доступность их содержания, строгая процедура издания и систематизация нормативных актов, недопустимость изменения их содержания путем толкования и др.

Во-вторых, нормативные правовые акты так же, как и любая форма, обладают известной относительной самостоятельностью и отсюда требуют применения к ним специальных средств и приемов изложения. Полнота и точность выражения в правовых актах государственной воли не приходят сами по себе: они должны быть достигнуты при помощи использования специаль­ных средств и приемов обработки и оформления актов (юриди­ческой техники).

Ведь праву свойственно не только интеллектуально-волевое» но и специфическое правовое содержание (гл. 13). Поэтому воля государства должна быть изложена не только в языковой и логической форме17, но и обязана получить специфически пра­вовое изложение (в виде логических норм и норм предписаний, в правовых конструкциях и др.). Это особое правовое изложение и образует содержание нормативного акта как внешней формы права.


18

5. Нормативный акт как акт-документ. Освещение норматив­ного акта в качестве формы права не исчерпывается указанием на то, что государственная воля в нем получает особое (норма­тивное, специально юридическое) изложение. Нормативный акт характеризуется, кроме того, особой документальной формой выражения изложенного в акте государственного волеизъявле-

ния

Нормативный юридический акт может быть формой суще­ствования юридических норм потому, что является актом-доку­ментом. Акт как «голое» юридическое действие (акт правотвор­чества) никаких норм содержать не может: как таковой, он на­правлен на установление, изменение или отмену норм. Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юри­дических норм.

Средства и приемы документального выражения норматив­ного акта, так же как средства и приемы специально-юридиче­ского изложения их содержания, относятся к юридической тех­нике. Они и будут рассмотрены в последующем (гл. 29).

Сейчас же следует затронуть лишь вопрос об определенно­сти документальной формы нормативных юридических актов. Эта определенность связана с наименованием того или иного акта.

Наименование акта формулируется вместе с заголовком письменного нормативного документа. Наименование акта вклю­чает: а) название акта — «закон», «постановление», «циркуляр­ное письмо» и т. д.; б) наименование органа, принявшего акт,— постановление Совета Министров РСФСР, циркулярное письмо Министерства финансов и т. д.

Юридическая сила нормативного акта определяется главным образом по второму из указанных признаков, т. е. в зависимости от того, какой орган издал акт. Вместе с тем существует тен-


 


ни практикой. См. по этому вопросу: «Общая теория советского права». «Юридическая литература», 1966, стр. 129—132; «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия». «Юри­дическая литература», 1970, стр. 581. В последней из указанных работ под­черкивается, что термин «источник права» «является емким, он выражает комплексное понятие, включающее в себя не только указание на форму выражения правовой нормы, _но и ограничивающий признак, отражающий специфику понятия, а именно, что форма служит основанием признания данного правила поведения правовой нормой».

17 На это правильно указывает В. М. Корельский. «Правовые нормы и нормы общественных организаций». Автореферат кандидатской диссертации. Свердловск, 1963, стр. 6.

38


18 На необходимость четкого разграничения формы изложения и формы выражения обратил внимание В. М. Корельский (указ. автореферат диссер­тации). Это мнение поддержано И. С. Самощенко, который правильно под­метил, что оба эти момента относятся к нормативному акту как к внешней форме права (И. С. Самощенко. Основные черты нормативных актов социалистического государства. «Советское государство и право», 1968, № 4, стр. 28—30). Таким образом, «внешняя форма» права, которая в предшест-.. вующем изложении рассматривалась как нечто единое, на самом деле имеет два аспекта: форму юридического изложения и форму документального выражения.

39


денция «привязывания» к определенным видам актов «собствен­ных» названий, присвоенных только им. С особой отчетливостью эта тенденция проявилась в Конституции СССР 1936 года. Здесь все законодательные акты получили название закона, акты пра­вительства— постановлений и распоряжений, акты министер­ства — приказов и инструкций и т. д.

Такое «узаконивание» названий нормативных юридических актов является положительной тенденцией. Это и обеспечивает определенность документальной формы нормативных актов, спо­собствует последовательному проведению твердой социалисти­ческой законности. В частности, если всем законодательным актам присвоено название законов, то отсюда следует, что ни­какой акт иного наименования не может быть им равным по своей юридической силе; все иные акты являются подзакон­ными.

Определенность документальной формы нормативных актов, связанная с «узакониванием» их названий, в настоящее время не является абсолютной. Государственные органы иногда изда­ют и такие акты, которые не соответствуют установленным на­именованиям. Например, некоторые ведомства наряду с актами «узаконенных» наименований (приказов и инструкций) издают также циркулярные письма. Акты одних и тех же наименований (постановления, распоряжения, приказы и др.) могут выполнять различные функции, в частности быть как нормативными, так и индивидуальными.

Кроме того, актам еще не всех государственных органов присвоены заранее установленные наименования. Так, не рег­ламентированы названия актов главных управлений ведомств, некоторых государственных комитетов. Наконец, до настояще­го времени сохраняют действие отдельные нормативные акты, принятые еще до того, как были регламентированы названия актов, а также акты таких органов, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы. Например, до сих пор действуют некоторые законодательные акты, облеченные в фор­му постановления ЦИК СССР или СНК СССР, постановления и распоряжения Экономического совета при СНК СССР, инст­рукции и разъяснения Наркомтруда СССР и др.

Следует думать, что определенность документальной формы и связанный с ней принцип узаконивания названий нормативных документов получит в дальнейшем более последовательное раз­витие. Необходимо не только регламентировать названия всех актов правотворческих органов, но совершенствовать и упоря­дочивать уже установленные наименования.  Так,  целесообраз-

40


но, чтобы там, где это необходимо и возможно, нормативные акты были по названиям обособлены от индивидуальных актов, а наименования актов разных государственных органов не дуб­лировали друг друга 19.

19 См. предложения по рассматриваемому вопросу в статье: А. Ф. Ш е-б а н о в. Некоторые вопросы правовой нормы и нормативных актов в совет­ском общенародном праве. «Советское государство и право», 1964, № 7, стр 102—104; его же: Форма советского права. «Юридическая литерату­ра» 1968 стр. 189 и след.; А. С. П и г о л к и н. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1972, стр. 24—25.


Глава XXIV

ВИДЫ

НОРМАТИВНЫХ   ЮРИДИЧЕСКИХ   АКТОВ

1. Структура законодательства и виды нормативных юридических актов. Вся совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной социалистической стране, обра­зует единую цельную систему, которая обычно именуется систе­мой законодательства.

В систему законодательства входят все нормативные акты (законы, указы, акты правительства и др.), а также вспомога­тельные и производные акты правотворчества, в том числе акты санкционирования (утверждения), акты ведомств и республи­канских органов, излагающих содержание общесоюзных норм, акты об утверждении перечня актов, утративших силу, и др.

Система законодательства данной социалистической страны отличается глубоким единством, органической цельностью. Един­ство системы законов и иных нормативных актов обусловлена единством их содержания — выраженных в них юридических норм, идеологических положений (призывов, общих деклараций* и т. д.). Внешне оно характеризуется взаимосвязанностью актов, объединяющей функцией кодифицированных актов, а также верховенством закона — основы стержня всей системы нор­мативных актов.

Вместе с тем система законодательства характеризуется внутренней расчлененностью, дифференцированностью. В лите­ратуре правильно отмечено: «Советские законы и подзаконные нормативноправовые акты в их совокупности можно представить как гигантскую структурносложную, динамическую систему,., состоящую из большого числа взаимосвязанных звеньев, кото­рые сами представляют самостоятельные, причем тоже слож­ные правовые системы» х.

1 А.  Ф.  Ш е б а н о в.  Система законодательства  как  научная  основа  ко­дификации.   «Советское   государство   и   право»,   1971,     12,  стр.   33.   Автор

42


Структура законодательства — это явление объективного порядка2, своего рода «второе измерение» права3. Причем главные подразделения структуры (исторически складывающи­еся отрасли законодательства) по своей основе соответствуют структуре «самого» права, делению права на основные и ком­плексные отрасли (горизонтальная структура). Здесь, таким образом, членение и соотношение структурных подразделений системы законодательства осуществляется в принципе по тем же самым признакам, что и дифференциация отраслей и инсти­тутов системы права.

«Собственная» структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчине­нии, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре4.

Главным признаком, определяющим место того или иного акта в иерархической структуре, является его юридическая сила, которая является сопоставительным свойством5: выража­ет степень подчиненности данного нормативного акта актам вы­шестоящих органов, осуществление принципа верховенства за­конов и конституции6.

Виды юридических актов это их подразделение в соответ­ствии с объективно существующей иерархической структурой. Следовательно, исходным критерием для отнесения норматив­ного акта к тому или иному виду является его юридическая сила. Однако последняя проявляется по-разному в связи с теми

далее указывает на то, что в советском законодательстве можно различать вертикальную структуру (акты общесоюзных органов, акты республиканских органов, акты местных органов) и горизонтальную структуру — систему от­раслей законодательства. Именно в горизонтальной структуре автор разли­чает виды актов—законы, указы, ведомственные акты и т. д.

2   С.   В.   П о л е н и н а.   Система   советского   гражданского   законодатель­
ства. «Советское государство и право», 1971, 6, стр. 33.

3   Ю.  С.  Васильев, М.  П. Ев те ев.  Кодификация  и  систематизация
законодательства.  «Советское государство и право»,   1971, № 9,  стр.   16.

4   И.  С.  С а м о щ е н к о. Иерархия  и основные подразделения  норматив­
ных    актов    социалистического    государства.    «Ученые    записки    ВНИИСЗ»,
вып.   15,  1968, стр. 3—17;  С. В. Поленина. Взаимосвязь нормативных ак­
тов   в  системе  советского  гражданского  законодательства.  «Советское  госу­
дарство и право», 1972, № 8, стр. 63 и след.

5   И. Е. Фарбер, В. А. Ржевский. Вопросы теории советского кон­
ституционного права. Вып. 1, Саратов, 1967, стр. 70 и след.

6   И.   С.   Самощенко.   Основные  черты   нормативных   актов   социали­
стического государства. «Советское государство и право», 1968, № 4, стр. 25.

43


или  иными  сторонами  функционирования   нормативных  актов. Отсюда различия в основаниях их деления на виды.

Юридическая сила, рассматриваемая в связи с решающим принципом иерархического построения нормативных актов — верховенством закона, является основанием для деления нор­мативных юридических актов на две группы — законы и под­законные акты. Последние, как будет показано в последующем (гл. 25), в свою очередь подразделяются на ряд групп, при обо­соблении которых опять-таки исходным критерием является их юридическая сила.

Если же взять юридическую силу в связи со сферой дейст­вия акта, перед нами оказывается иное основание классифика­ции, по которому все акты могут быть подразделены на акты внешнего и акты внутреннего действия.

Юридическая сила, рассматриваемая в связи с особенностя­ми правотворческого органа, является основанием для деления на государственные нормативные акты и нормативные юридиче­ские акты общественных организаций.

Юридическая сила акта может быть охарактеризована в свя­зи со степенью обобщенности нормативного материала; это предопределяет деление актов на кодифицированные и акты текущего правотворчества.

Известное влияние на иерархическую структуру актов оказы­вает строение воли, выраженной в акте; отсюда деление на акты отдельных правотворческих органов и совместные норма­тивные акты; особо в этом классификационном подразделении должны быть выделены нормативные договоры.

Таковы основные виды нормативных юридических актов, различаемые в соответствии с их местом в иерархической структуре системы законодательства.

v /Особенности иерархической структуры нормативных актов, \ своеобразие свойственных ей связей определяются иерархией правотворческих органов7, содержанием нормативных актов, осуществлением требований законности. Так, нормы уголовного права облекаются только в форму закона; в ряде случаев за­конодатель прямо регламентирует, каким видом актов должны регулироваться данные отношения А


2.   Законы   и  подзаконные   нормативные   юридические  акты
(общая   характеристика).   Это   основное  деление   нормативных
юридических актов в социалистическом обществе.

Законы — это акты, обладающие высшей юридической силой. Все иные правовые акты основаны на законах и не могут им противоречить; по своей юридической силе они занимают подчи­ненное по отношению к законам положение в системе источни­ков права.

На первый взгляд рассматриваемое деление может пока­заться формальным (классификационный критерий — юриди­ческая сила акта в связи с принципом верховенства закона). И оно действительно становится формальным в странах, где нарушаются начала законности, отменяются элементарные демо­кратические права. Так, в современных империалистических государствах нормативные акты, принимаемые правительствен­ными органами, нередко противоречат законам, в том числе кон­ституциям9. Причем в этих актах в большинстве случаев и содержатся нормативные положения, направленные на ограни­чение или полную ликвидацию элементарных демократических прав, завоеванных трудящимися в революционной борьбе.

В социалистическом обществе деление нормативных актов непосредственно по их юридической силе выражает и особенно­сти их содержания. В условиях последовательного социалисти­ческого демократизма, строгого проведения твердой социалисти­ческой законности в законах, принимаемых высшими органами государственной власти, содержатся главные (первичные, «из­начальные») нормативные положения по основным вопросам жизни социалистического государства, которые лежат в основе всей социалистической правовой системы. Поэтому неуклонное соответствие законам всех иных нормативных актов, их «подчи­нение» законам (верховенство закона) является одним из важ­нейших условий и требований социалистической законности.

Более подробно законы и подзаконные нормативные акты будут рассмотрены в следующей главе.

3.  Нормативные юридические акты внешнего и акты внутрен­
него действия. Это деление по юридической силе в связи со сфе-


 


i 7 И. С. Самощенко. Иерархия и основные подразделения норматив­на^ актов социалистического государства. «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 15, 1968, стр. 4.

8 «Марксистско-ленинская общая теория  государства  и  права.  Основные институты и понятия». «Юридическая  литература», 1970,  стр. 609—610.

44


9 Л. С. Зивс подчеркивает, что «расширение нормотворческой деятель­ности правительства сказывается на системе источников буржуазного права, выражаясь в отказе от принципов верховенства закона, в фактическом (переходящем в формальное) уравнении правительственных нормативных актов с законом» (Л. С. Зивс. Развитие формы права в современных им­периалистических государствах. Изд-во АН СССР, I960, стр. 25).

45


рой (кругом лиц), на которую распространяется действие нор­мативного юридического акта.

Нормативные акты внешнего действия распространяются на всех лиц, к которым они адресованы (независимо от того, в какую организацию или ведомство эти лица входят). Акты рассматриваемого вида обычно издают государственные органы общей компетенции, в том числе Верховный Совет СССР и Вер­ховные Советы союзных республик, правительство и др. В неко­торых случаях указанные акты могут издавать и органы специ­альной компетенции, а также общественные организации.

Нормативные акты внутреннего действия распространяются только на лиц, которые входят в данную организацию или ведомство. Это, так сказать, «внутренние» акты, издаваемые ведомствами и организациями «для себя», т. е. для своих подчи­ненных организаций, рабочих и служащих. Сюда относятся ве­домственные и внутриорганизационные акты, содержащие ло­кальные нормы (например, правила внутреннего трудового рас­порядка данного учреждения).

Основное значение в процессе правового регулирования име­ют нормативные акты внешнего действия: в них содержится ос­новная масса юридических норм, обеспечивающих целенаправ­ленное и глубокое воздействие социалистического государства на основные области жизни общества. Вместе с тем было бы не­правильно упускать из поля зрения также и нормативные акты внутреннего действия: они играют немаловажную роль в нала­живании внутриорганизационных отношений, в обеспечении дис­циплины труда и др. Их значение сопряжено с функциями и юридическими особенностями локальных норм — специфическо­го нормативного инструмента, призванного обеспечить учет ме­стного почина, особых условий деятельности и инициативу опе­ративных звеньев социального   (государственного)    управления.

4. Государственные нормативные юридические акты и нор­мативные юридические акты общественных организаций. HQpMa-тивные акты, исходящие непосредственно от государственных ор­ганов, занимают ведущее место среди источников права не только в количественном отношении, но и по своему значению в иерар­хической структуре социалистической правовой системы. Госу­дарственные нормативные акты в конечном счете являются юри­дической базой и для юридических нормативных актов, издавае­мых общественными организациями трудящихся.

Издание нормативных юридических актов массовыми обще­ственными организациями трудящихся представляет собой одно из проявлений социалистической демократии. Происходящий в

46  >


10

настоящее время процесс дальнейшего развития и углубления социалистической демократии выражается, в частности, в рас­ширении нормотворческой деятельности   общественных   органи-

зации

В современных условияхГобщественные организации издают довольно широкий круг нормативных актов, содержащих юри­дические нормы. Это акты центральных органов профсоюзов (ВЦСПС) по вопросам охраны труда, социального страхования, санаторно-курортного обслуживания и др.; акты руководящих органов кооперативных систем (Центросоюза) и отдельных ко­оперативных организаций — колхозов:/

Нужно подчеркнуть, что далеко не все нормы, содержащиеся в актах общественных организаций, являются юридическими. Значительное число из них относится к разряду неюридических социальных норм, которые действуют параллельно, во взаимо­действии с правовыми нормами.

(Правовыми могут быть признаны лишь те нормы обществен­ных организаций, которые так или иначе санкционированы со­циалистическим государством,^) поддерживаются его принуди­тельной силой. Таким образом, непосредственно в юридических нормах общественных организаций выражается воля этих орга­низаций; но вместе с тем в них опосредованно (т. е. преломлено через волю данной организации) выражается и государственная общенародная воля. С особой выразительностью такой харак­тер юридических норм общественных организаций проявляется в тех случаях, когда деятельность организации связана с пере­данными ей объектами общенародной социалистической собст­венности (например, домами отдыха, санаториями и курортами, переданными профсоюзам; средствами государственного соци­ального страхования и др.).

В нормативных актах общественных организаций могут со­держаться как нормы внутреннего действия, так и нормы внеш­него действия п.

Юридические нормы внутреннего действия сравнительно немногочисленны: большинство их носит неправовой характер. К числу юридических могут быть отнесены нормы, содержащие­ся в актах руководящих органов потребительской кооперации (Центросоюза)  по вопросам структуры кооперативной системы,

10     М.  Т.   Б а й м а х а н о в.   Нормотворческая  деятельность  общественных
организаций  в  процессе   выполнения   переданных  им   государственных  функ­
ций. «Советское государство и право», 1963, № 9, стр. 94—101.

11     В.   М.   Корельский.   О   характере   норм,   создаваемых   обществен­
ными организациями. «Советское государство и право»,   1963, № 9, стр.   101.

47


образования отдельных кооперативных организаций, имущест­венных взаимоотношений между отдельными звеньями системы и др.; локальные нормы уставов колхозов по вопросам, органи­зации, дисциплины и оплаты труда; нормы руководящих" органов профсоюзов и добровольных общественных организаций по воп­росам деятельности и оплаты штатного аппарата и некоторые другие. В качестве примера можно указать на постановление Президиума ВЦСПС от 10 июня 1960 г. «О порядке утвержде­ния структуры, штатов и окладов заработной платы работников курортных^ управлений профсоюзов,^ туристско-экскурсионных управлений и подведомственных им учреждений, организаций и предприятий» 12.

Юридические нормы общественных организаций внешнего действия распространяются не только на членов данной органи­зации, но и на ее взаимоотношения с государственными органа­ми, другими общественными организациями, гражданами. Именно этот вид юридических норм получает в последние годы развитие , выражает расширение и углубление социалистической демократии. Здесь с большей отчетливостью проявляются об­щие признаки норм права и прежде всего такой существенный признак, как их общеобязательность.

Основой для издания норм внешнего действия является на­личие у общественных организаций определенных «внешних» властных полномочий, переданных им органами государства. Такие полномочия имеют органы профсоюзов по вопросам регу­лирования трудовых отношений и организации отдыха трудя­щихся. К нормативным актам внешнего действия можно Ътне-сти, например, утвержденные постановлением Президиума ВЦСПС 19 августа 1960 г. «Правила распределения путевок в санатории, дома отдыха и на курортно-амбулаторное лечение» 13.

Нормативные акты общественных организаций, содержащие юридические нормы, по названию не отличаются от иных актов этих же организаций. Они именуются постановлениями Прези­диума или Секретариата ВЦСПС, постановлениями Центросою­за, уставами и т. д. Носят или нет закрепленные в них правила юридический характер, это можно определить по их содержа­нию, по тому, поддерживает ли их государство своим государст­венным аппаратом.

12      «Сборник   постановлений   Президиума   и   Секретариата   ВЦСПС.   Ян­
варь— сентябрь 1960 года». Профиздат, 1961, стр. 249.

13      Т а м  ж е,   стр. 224.

48


■'Нормативные юридические акты общественных организа­ций— это всегда акты санкционированные 14 Они так или иначе получили санкцию от органов государства, «санкцию» в том смысле, что государство не только одобряет их, но и считает «своими», вкладывает в них и свою государственную волю. Санкционирование государством нормативных актов общест­венных организаций является источником их юридической силы.'

^Санкционирование нормативных актов общественных органи­заций может быть предварительным и последующим.^

(Предварительное санкционирование выражается в том, что государственный орган заранее передает (делегирует) общест­венной организации полномочие на издание юридической нормы или ряда юридических норм. Основные формы предварительно­го санкционирования таковы:

а)  разовое поручение (разрешение) издать нормативный акт.
Так, согласно постановлению Совета Министров СССР от 22 ян­
варя 1955 г. Президиум   ВЦСПС   принял   постановление,   кото­
рым утвердил Положение о порядке назначения и выплаты по­
собия по государственному социальному страхованию 15.

 Разовое, а иногда и общее разрешение может быть выраже- но в форме рекомендации колхозу, иной кооперативной или об- щественной организации. В данном случае правотворческое де- легирование сочетается с советом (рекомендацией) государства по существу вопрос*. Оно касается такой нормы, которая уже в общих чертах в предварительном порядке формулируется в ре­комендательном акте. Санкционирование в форме рекомендации является основой для последующей регистрации или утвержде­ния соответствующих нормативных актов общественных органи­заций в компетентных государственных органах;

б)  общее делегирование   полномочий   на   издание   юридиче­
ских норм по определенному кругу вопросов. Например, в соот­
ветствии с постановлением СНК   СССР  от   21   августа   1934   г.
«О порядке издания инструкций, правил и разъяснений по при­
менению законодательства о труде» высшие органы профсоюзов
наделены полномочиями на издание нормативных юридических
актов   по   регулированию   некоторых   видов   трудовых   отноше­
ний 16. Правда, в ряде случаев ВЦСПС   получает  дополнитель­
ную санкцию на издание того или иного конкретного   акта.   По

М.4 В. М. Г о р ш е н е в. Санкционирование как вид нормотворческой дея­тельности органов Советского государства. «Правоведение», 1959, № 1, стр. 11 и след/

49

^«Бюллетень ВЦСПС», 1955, № 5. 16 СЗ СССР 1934 г. № 43, ст. 342.

 Заказ 62


некоторым их видам необходимо дополнительное согласование содержания акта с государственными органами. Согласно по­становлению СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 г. «пра­вила и нормы по технике безопасности и производственной са­нитарии устанавливаются центральными комитетами соответ­ствующих профсоюзов по согласованию с заинтересованными ведомствами» 17;

в) делегирование полномочий на издание юридических норм в силу признания данного органа общественных организаций в качестве руководящего. Так, центральные органы профсоюзов и системы потребительской кооперации издают нормы по регули­рованию труда штатного аппарата в силу самого своего положе­ния центральных органов. Советское государство самим фактом признания данных общественных организаций разрешило их центральным органам издавать нормативные акты, которые не­избежно приобретают юридический характер.

В юридической литературе было высказано мнение о том, что термин «предварительное санкционирование» неудачен, так как «санкционировать можно только разработанные нормы» 18. С точки зрения М. Геновски и Л. И. Антоновой лучше употреблять в соответствующих случаях термин «правотворческое делегирование» 19.

В предыдущем изложении уже говорилось об условности юридической терминологии. К тому же в данном случае термин «санкционирование» имеет обобщающее значение: он отражает все случаи придания государством юри­дической силы социальным нормам иных видов. Более широкое значение (но уже в другой плоскости) имеет и термин «правотворческое делегирование»: как уже отмечалось выше, он охватывает все случаи передачи правотворче­ских полномочий от одного органа другому, в том числе и государственному органу. Поэтому термин «предварительное санкционирование» целесообраз­но сохранить. Вместе с тем необходимо использовать и выражение «право­творческое делегирование», не забывая, разумеется, того, что в данном случае перед нами лишь одна из разновидностей делегирования правотворческих полномочий.

Доследующее санкционирование — это придание норматив­ному акту общественной организации юридической силы после его разработки. Оно выражается в издании компетентным госу­дарственным органом особого правотворческого акта — «акта утверждения», вместе с которым он и действует;.

Последующее санкционирование следует отличать от конт-рольных актов, в частности от актов проверки   законности   при-

17    СЗ СССР 1933 г. № 157, ст. 333.

18    Л. И. Антонова. Некоторые вопросы теории правотворчества. «Пра­
воведение», 1963, № 3, стр. 18.

19    М.   Геновски.   Преминоване   функции   на   д"ржавни   органи   в"рхд
обществени организации. София, 1962, стр. 67; И. Л. Антонова, указ. соч.,
«Правоведение», 1963, № 3, стр. 18.

50


нятых колхозами уставов. «Акты-утверждения» лишь тогда яв­ляются государственной санкцией, когда в уставе или ином нор­мативном акте содержатся нормы, по своему характеру являю­щиеся нормами права.

Предварительное и последующее санкционирование нередко сочетаются: разработанные на основании предварительной санк­ции нормативные акты затем в последующем порядке утверж­даются (одобряются) компетентным государственным органом. ^Юридическая сила санкционированных нормативных актов общественных организаций в значительной степени определяет­ся в зависимости от того, какова юридическая сила акта, в кото­ром выражена санкция. Нормативные акты общественных орга­низаций, утвержденные государственными органами, в сущно­сти довольно близки к соответствующим государственным нор­мативным актам]20.

5. Акты отдельных правотворческих органов и совместные нормативные акты. Конкретное содержание (строение) воли в нормативных актах может быть различным. Одни акты могут исходить от отдельных правотворческих органов, другие — от нескольких органов (совместные акты).

Большинство нормативных актов издается отдельными пра­вотворческими органами. Как правило, они согласовываются с компетентными и заинтересованными организациями и лицами в процессе подготовки проекта. Некоторые акты согласовывают­ся и на стадии принятия (в этом случае при опубликовании акта указывается на факт согласования) 21. Однако и в том и другом случае нормативный акт издается только данным правотворче­ским органом, исходит только от него.

Совместные нормативные акты — это акты, исходящие от двух или более правотворческих органов. Основания для их из­дания различны. Вместе с тем совместный акт во всех   случаях

20   3. С. Беляева справедливо указывает на то, что «принятие колхозами
правовых  нормативных   актов   может   быть   квалифицировано  как  колхозно-
государственное правотворчество или как колхозно-государственное правовое
регулирование»   (3.   С.   Беляева.   Источники   колхозного   права.   «Наука»,
1972, стр. 63).

21      Например,   в  самом   наименовании   «Правила   применения   единых   та­
рифов  на   перевозку   грузов   автомобильным  транспортом»   указано,   что  они
утверждены  Министерством   автомобильного  транспорта   и  шоссейных дорог
СССР   и  согласованы   с Министерством  финансов   СССР  и   Госэкономкомис-
сией СССР   («Транспорт и перевозки в торговле»,  1959, стр. 466);  см. также
пп. «а» и «б» ст. 6 УЖД СССР от 6 апреля  1964 г.   (СП СССР  1964 г. 5,
ст. 36).

4*                                                                                                                                       51


призван  так или иначе  выразить  большую юридическую  силу данного нормативного решения.

Некоторые совместные акты прямо издаются для увеличения их юридической силы. Таковы, например, акты ЦИК и СНК СССР, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Со­вета СССР. Юридическая сила нормативного акта упрочивается и тогда, когда в его издании принимают участие органы юстиции (постановление НКЮ и НКЗ РСФСР 1929 года «О мерах борь­бы с нарушениями национализации земли») 22-

Совместные акты издаются также для расширения сферы их действия. Для этого принимаются совместные акты двух ве­домств (п. «в» ст. 6 Устава ж. д. СССР от 6 апреля 1964 г.) В ряде случаев совместные акты издаются для того, чтобы обеспечить большую «компетентность» акта. Так, Типовое поло­жение о головном проектном институте утверждено на основа­нии постановления Совета Министров СССР от 20 февраля 1959 г. тремя органами-—Госстроем СССР, Госпланом СССР и Министерством финансов СССР.

Наконец, совместные нормативные акты принимаются для соединения силы юридических норм с силой норм общественных организаций. Такое значение имеют нормативные акты, издава­емые совместно государственными органами и массовыми обще­ственными организациями трудящихся.

[Особое значение принадлежит в социалистическом обществе нормативным актам, которые исходят от государственных орга­нов и Коммунистической партии. В них соединены характерные признаки правовых актов и актов общественных организаций, правовых норм и партийных директив^23. Такое соединение существенно увеличивает общественное значение и обществен­ный авторитет нормативных актов. Как справедливо подчеркну­то в литературе, «волевое содержание партийноправовых норм образует единство воли партии и государства. Прямое и непо­средственное выражение воли партии в партийноправовых нор­мах придает им политическую заостренность, научную обосно­ванность, повышает их интеллектуальное содержание»24.

22    «Сборник   циркуляров   и   разъяснений   НКЮ   РСФСР»,   1934,   стр.   48,

23   А.  Ф. Шебанов,  Форма советского  права.  «Юридическая литерату­
ра», 1968, стр. 180.

24   В. М. Корельский. Правовые нормы и нормы общественных орга­
низаций. Автореферат кандидатской  диссертации.   Свердловск,   1963,  стр.   16;
его   же:   Об   особенностях  и   значении   норм,   содержащихся   в   совместных
постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров. «Правоведение»,  1957, № 8>
стр.   23—24.   Положение   В.   М.   Корельского   о   партийноправовых   нормах
встретило  в  литературе  известные  возражения.  Отдельные  из  них   справед-

52


I


QB Советском Союзе совместные нормативные акты рассмат­риваемого вида иногда исходят одновременно от Центрального Комитета КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Со­вета Министров СССР. В большинстве случаев они издаются Центральным Комитетом КПСС и Советом Министров СССР и сочетают в себе признаки норм высшей общественно-политиче­ской организации — КПСС, и признаки правовых норм высшего исполнительно-распорядительного органа нашего государства-В ряде случаев в этих актах участвует еще одна общественная организация: высший орган профессиональных союзов — ВЦСПСл,

Совместные нормативные акты издаются также государст­венными органами и массовыми общественными организациями трудящихся. Для совместного принятия нормативных юридиче­ских актов государство нередко привлекает профсоюзные орга­низации, органы потребительской кооперации, комсомол, от­дельные добровольные общества-

(^Практика издания совместных нормативных актов имеет большое общественно-политическое значение. В особенности это относится к совместным постановлениям ЦК КПСС и Прави­тельства СССР^—такой специфической форме руководства, своеобразие которой «состоит в соединении государственного руководства с партийным, в подкреплении правовых норм авто­ритетом и директивой ЦК КПССж^Х-

Вместе с тем совместные акты должны приниматься по та­ким принципиальным вопросам, которые действительно требуют единых решений государственных органов и общественных орга­низаций, в частности партийных. На XXII съезде КПСС была признана неправильной практика принятия местными партий­ными и советскими органами многочисленных совместных по­становлений по второстепенным вопросам; «подобная практика насаждает безответственность, приучает советские и хозяйствен-

ливы. Действительно, без дополнительных пояснений указанное положение-«может быть понято так, что нормы совместных постановлений придают юридический характер внутрипартийным отношениям или партийному руко­водству государственным и хозяйственным строительством» (А. В. Мицке­вич. Акты высших органов Советского государства. «Юридическая лите­ратура», 1967, стр. 130). В то же время вряд ли основательны возражения, сводящиеся к отрицанию особой юридической силы совместных постановле­ний. Именно потому, что государственный акт подкрепляется авторитетом и директивой партии» он, формально не отличаясь от государственных актоз такого же ранга, все же с точки зрения своего юридического авторитета выделяется среди соответствующих нормативных актов. Q? А. В. Мицкевич, указ. соч., стр. 128.

53


ные кадры по любому поводу заручаться решениями партийных
органов»26.                                                                            г

corm^hktvT8""6 ДОГОВ°РЫ- Специфической разновидностью совместных актов являются нормативные договоры. Конечно, ™Г любого совместного акта связано с определенным со­глашением правотворческих органов, согласованием их воли Но все же, какправило, совместный акт оформляется как обычный юридический акт; лишь по его наименованию и юридической силе можно определить, что он принят несколькими органами

Нормативные договоры —это совместные акты-документы выражающие в своем нормативном содержании взаимное изъ­явление воли правотворческих органов, встречное принятие на себя каждым из них юридических обязанностей.)

Для признания договора источником права требуется чтобы он был нормативным-содержал правила поведения общего характера, юридические нормы. Большинство же договоров яв­ляются договорами-сделками. Они выступают в качестве юриди­ческих фактов; их регулирующая роль носит индивидуальный характер: она ограничена только данными правоотношениями ото договоры в гражданском праве: договоры купли-продажи' найма, комиссии и другие, трудовые соглашения," трудовые до­говоры, административные соглашения и др.)

.'' Нормативные договоры как источник социалистического пра­
ва встречаются сравнительно редко.'Можно указать на два ос-
ловдых случая:                                  '

^ствГСССР^д?

(JJ нормативные соглашения в трудовом праве Это коллек­тивные договоры, заключаемые между местными профсоюзным жжитетом и администрацией предприятия или учреждения Основное содержание коллективного договора образуют кок" кретные обязательства, носящие индивидуальный характер — ■обязательства по выполнению и перевыполнению государствен­ных планов, улучшению материально-бытового и культурного обслуживания работников и др.<Вместе с тем в договоре в ряде случаев содержатся и нормативные положения, которые регу­лируют отдельные условия труда./^В   коллективных   договорах,

26 «XXII  съезд КПСС. Стенографический отчет». Т. 3, стр. 24   По иас-•сматриваемому вопросу см. также: А. И. Л е пе ш к и н. Назревшие

П™  »^\^ТК0ГГ0СУДаРСТВеНН0Г°   ПРаМ    «С°ВеТСКОе 

54


' а);нормативные,договоры в государственном праве Это в ча­стности, соглашение между четырьмя Советскими Социалисти-^^Г^?6 °браЗОВании единого Федеративного


кроме того, нередко воспроизводятся нормативные положения,. исходящие от государства и включаемые в договор с целью оз­накомления с ними работников27.

Более широкое распространение получили нормативные до­говоры в международном npaee,sTau они — основной источник права. Из самой" сути международного права, регулирующего межгосударственные отношения, следует, что юридические нор­мы в большинстве случаев устанавливаются путем согласования воли между государствами28.

7. Кодифицированные акты и нормативные акты текущего правотворчества. Специальные акты. Кодифицированные акты — это не просто результат систематизации юридических норм, но прежде всего результат одного из важнейших видов правотвор­чества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм.

Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, зак­репляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института29. А это и придает особую юридическую силу кодифицированным актам. Все иные нормативные акты должны издаваться применительно к кодифицированным, хотя бы в них изменялись или отменялись те или иные предписания кодифицированного акта30. Отсюда некоторые формально-юри­дические особенности кодифицированных актов. Они принима­ются в виде законов или нормативных актов правительства, но­сят специфические    наименования    (основы,    кодексы,    уставы

27   Ф.   М.   Л е в и а н т.   Нормативные   акты,   регулирующие   труд   рабочих:
и служащих. Изд-во ЛГУ, 1960, стр. 93—104.

28   Н.   М.   М и н а с я н.   Источники   современного   международного   права.
Изд. Ростовского университета,  1960;  И.  И. Лукашук.  Источники между­
народного права.  Киев,   1966;  «Курс международного  права»,  т.  4,  «Наука»,
1969 и др.

29   Весьма важно обратить внимание на то, что самое построение системы
законодательства,  ее  основные  подразделения  определяются   составом и  со1-
отношением кодифицированных актов. А если учесть, что   в   кодифицирован­
ных актах закрепляется юридическое своеобразие  отраслей  права, то станет
ясным, что перемещение юридических норм из одного подразделения системы
законодательства в другое, как правило, означает известное преобразование-
в природе, юридическом своеобразии данных норм. Вот почему нельзя при­
знать точной мысль о том, что «выражающую данную норму статью закона
можно, используя  различные ее признаки,  расположить  в  разных подразде­
лениях  системы  законодательства,  и  выбор  конкретного  из  таких  подразде­
лений целиком  зависит  от усмотрения  законодателя».   («Систематизация  хо­
зяйственного   законодательства». «Юридическая   литература», 1971, стр. 49—50).

30     «Систематизация    хозяйственного    законодательства».     «Юридическая
литература», 1971, стр. 40 и след.


и др.). Главный из кодификационных актов — конституция — принимается и изменяется в особом порядке.

Акты текущего правотворчества включают, как правило, не­большое число конкретных норм-предписаний, которые прини­маются в соответствии с кодифицированными актами. Нередко они издаются в виде указов, постановлений правительства и имеют характер правотворческих действий, вносящих измене­ния и дополнения в кодифицированные акты31.

Таким образом, кодифицированные акты образуют ядро, центр той или иной области законодательства. Следует напом­нить, кроме того, что именно кодифицированные акты выполня­ют преимущественно функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. Другие же акты, находящиеся в «силовом поле» основ или кодекса, воплощают главным образом право­творческую функцию: с их помощью вносятся изменения и до­полнения в содержание кодифицированных актов.

Большинство кодифицированных актов может быть отнесено к числу сводных*2. Общие нормы образуют в них основу и объе­диняют в систематизированном порядке разнообразные норма­тивные предписания (регулятивные, охранительные, специали­зированные) .

Некоторые кодифицированные акты и большинство актов те­кущего правотворчества носят специальный (специализирован­ный) характер.

Специальные (специализированные) —это нормативные юридические акты, в которых сосредоточена какая-либо одна разновидность норм права. Как правило, специальными явля­ются акты, содержащие сравнительно небольшое количество норм. Нередко они вообще включают одно-два ^нормативных предписания, хотя встречаются и такие специальные акты, кото­рые закрепляют множество однородных норм (например, прей­скуранты цен на те или иные виды продукции).

31      Существенно важное деление нормативных актов  (под несколько иным
углом зрения)   вводит А.  С.  Пиголкин.  Он  различает  «три  самостоятельных
вида   нормативных   актов:    1)  нормоустанавливающие   акты    (устанавливают
новые   правовые   нормы);   2)  акты   вспомогательного   или   корректирующего
регулирования   (вносят  изменения   в   общую   систему  правового   регулирова­
ния, не устанавливая при этом новых самостоятельных норм);  3)   акты кон­
солидации»   (А.   С.   Пиголкин.   Теоретические   проблемы   правотворческой
деятельности    в    СССР.    Автореферат   докторской    диссертации.    М.,    1972,
стр. 37).

32    О   своеобразии  сводных   актов   см.:   С.   В.   По лен и на.   Взаимосвязи
нормативных   актов   в   системе   советского   гражданского   законодательства.
«Советское государство и право», 1972, № 8, стр. 66.

56


Из многих видов специальных актов можно   указать   такие:

общезакрепительные — акты, содержащие закрепительные (общие) юридические нормы. Такой характер носят, например,, нормативные акты, закрепляющие административно-территори­альное деление; нормативные акты, закрепляющие цены (прей­скуранты), качество продукции (ГОСТы, технические условия) и др.;

оперативные — акты, содержащие юридические предписа­ния— акты правотворчества, в том числе нормы о пролонгации действия другого акта, о распространении ранее принятого акта на новую сферу отношений и др.

8. Другие виды нормативных юридических актов. Наряду с рассмотренными основными разновидностями нормативных ак­тов необходимо указать и на другие виды, отражающие иерар­хическую структуру законодательства..

Так,Сважное значение имеет деление нормативных актов на общесоюзные, республиканские и местны&^>

В теоретическом и практическом отношениях целесообразно проводить классификацию нормативных юридических актов по их действию во времени, в пространстве, по кругу лиц.

Например,[в зависимости\атхрдка-тД^йствия во времени необ­ходимо различать акты неопределенно-длительного действия и акты временные^

Временные^— акты, действие которых ограничено строго оп­ределенным периодом: либо календарным сроком, либо време­нем, необходимым для осуществления конкретной задачи (лик­видации стихийного бедствия, проведения сева, уборки урожая и: др.). От временных нужно отличать акты, которые только и мо­гут быть приняты на определенный срок (например, решения местных Советов с административной санкцией), а также нор­мативные акты, принятые на неопределенный срок, которые пра­вотворческие органы называют «временными», потому что в бу­дущем предполагается заменить их «постоянными» или же вовсе отказаться от правового регулирования данных отношений.

В зависимости от сферы._действия в пространстве норматив­ные юридические акты могут быть подразделены на общие и местные (партикулярные), а по действию в отношении круга лиц на общие, специальные и исключительные33.

 виды  нормативных  юридических  актов  выделены  и  обстоятельно-
рассмотрены  А.  Ф.  Шебановым   (см.  его:   формы  гппртс^дгд  ррявя—&Юри-
 1968                                                        8991) (А

рр                                                      (                  фр                               рр

дическая .литература», 1968, стр. 89—91). (Автор, кроме того, указывает на деление актов на первичные и вторичные (там же, стр. 93—94). Дума­ется,   однако,   что   это   деление   в   сущности   являемся   общим   выражением


И еще одно существенное обстоятельство. Рассматривая си­стему законодательства как сложную иерархическую структу­ру («вертикальный» разрез), необходимо постоянно учитывать деление этой системы по отраслям («горизонтальная» структу­ра). Каждый нормативный акт—это всегда акт определенной основной или комплексной отрасли и, следовательно, соответ­ствующей отрасли законодательства. Отсюда одним из решаю­щих делений нормативных актов (хотя и в иной плоскости, не­жели деление по иерархической структуре) является подразде­ление на законодательство конституционное, административное, гражданское, трудовое, семейное, уголовно-процессуальное и другие, а также транспортное, бюджетное, «судоустройствен-ное» и т. д.

Отрасли законодательства имеют свою, нередко весьма спе­цифическую структуру, причем как горизонтальную, так и верти­кальную34. «Обязательные признаки системы актов, составляю­щих ту или иную отрасль законодательства,— пишет А. Ф. Ше^ банов,—-следующие: иерархичность ее структуры, соподчинен-лость, согласованность и взаимодополняемость указанных актов, последовательное развитие и конкретизация вышестоящих актов нижестоящими актами. Для каждой отрасли законода­тельства характерно также наличие основного (иногда ряда ос-ных) закона, содержащего основные нормы этой отрасли, и „дополняющих его нижестоящих актов разных уровней» 35.

Теоретические и практические вопросы структуры норматив­ных актов той или иной отрасли рассматриваются в соответст­вующей отраслевой юридической науке36.

иерархических связей во всей системе нормативных актов. Реально же оно проявляется во всех рассмотренных ранее классификационных подразделениях и вне их не существует.

34   О структуре законодательства  (на материале гражданского права) см.*.
С.   В.   Поленина.   Система   советского   гражданского   законодательства   и
основные  тенденции ее  развития.  Автореферат  докторской  диссертации.  М.,
1971.

35   А.   Ф.   Ш е б а н о в.   Система   законодательства   как   научная   основа
кодификации.  «Советское  государство  и  право»,   1971, №   12,  стр. 34;   3.  С.
Беляева.  Источники  колхозного  права.   «Наука»,   1971,  стр.   12—13.

36   И.  С.  Самощенко (правильно   указывает  на   нецелесообразность   вклю­
чения  в  сферу общей теории  права  детального  рассмотрения  системы  нор­
мативных  актов конкретного  социалистического  государства.  Он пишет,  что
в   предмет   общей   теории   «входит   разработка   понятия   нормативного   акта,
закономерностей   построения   системы   нормативных   актов,   признаков,   свой­
ственных их основным разновидностям,  пределов действия нормативных ак­
тов во времени, пространстве и по кругу лиц»  (И. С. Самощенко. Неко­
торые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства.
-«Правоведение», 1969, № 3, стр. 28).


Глава  XXV

ЗАКОНЫ И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ

1. Понятие закона. Это принятый в особом порядке пер­вичный правовой акт по основным вопросам жизни социалисти­ческого государства, непосредственно выражающий общую волю всего народа и обладающий высшей юридической силой.

Конкретизируя приведенное определение, можно указать на следующие пять признаков закона.

1. По своему источнику закон — это правовой акт, непосред­ственно выражающий общую государственную^ волю всего на­рода.

Издание законов входит в исключительную компетенцию высших представительных органов государственной власти. В СССР—Верховного Совета СССР и Верховных Советов со­юзных и автономных республик (ст. 32 Конституции СССР, со­ответствующие статьи Конституций союзных и автономных рес­публик). Законы могут издаваться и в порядке референдума.

Концентрация законодательной деятельности в руках выс­ших органов государственной власти или непосредственно в руках народа имеет глубокие социально-политические и юриди­ческие основания. В условиях социалистической демократии именно представительные органы государственной власти непо­средственно и прямо выражают суверенную волю всего народа. Такой же характер носит выражение воли народа при референду­мах. Поэтому законы и выступают в качестве правовых актов, содержащих «непосредственную и прямую» общую суверенную волю всего народа в целом (хотя бы и в пределах отдельной союзной или автономной республики).

2) По своему материальному содержанию закон — это пра­вовой акт, посвященный основным вопросам жизни социалисти­ческого государства, т. е. регулированию наиболее важных от­ношений в социалистическом обществе.

59


В законах содержатся юридические предписания, в которых закрепляется общественный и государственный строй, принципы •организации и формы деятельности государственного аппарата, основные права и обязанности граждан и т. д. При помощи за­конов осуществляется регулирование хозяйственного и куль­турного строительства, финансовой деятельности социалистиче­ского государства (законы о народнохозяйственных планах и государственных бюджетах).

Весьма показательно, что нормы государственного права — основополагающей отрасли социалистического права — выра­жаются главным образом в законодательных актах. Как уже отмечалось, в законодательном порядке устанавливаются, изме­няются и отменяются нормы уголовного права, а также боль­шинство других норм, регламентирующих юридическую ответ­ственность. Законы — основной источник права и в других отра­слях: общие кодифицированные акты отдельных отраслей (основы, основные начала, кодексы) и некоторые другие важные нор­мативные постановления, выражающие основные подразделения законодательства, облекаются в форму закона.

3) По своему значению закон —это правовой акт первично­го характера.

В законах содержится первичное, «изначальное» право — юридические предписания, которые «дают отправные начала всей правовой системе Советского государства, развивая, до­полняя и изменяя ее основы»1, придают ей единство2.

Юридические предписания, закрепляемые в иных актах со­циалистического государства, основываются на законах; они как бы носят производный характер, т. е. базируются на тех на­чалах, которые установлены в законах. Отмеченная особенность свойственна не только тем законам, содержание которых исчер­пывается формулированием принципов регулирования данной области отношений, но и законам, которые в той или иной мере полно и детально регламентируют определенную группу отноше­ний (например, кодексам). Здесь в ряде случаев нет нужды в издании иных актов, детализирующих и конкретизирующих за-

1   А. М. Васильев. О классификации актов Верховного Совета СССР.
«Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 19.

2   Как правильно подчеркивает С. Г. Дробязко, единство правового регу­
лирования в стране «реально возможно только при наличии единой правовой
основы,    абсолютной    непререкаемости    высшего    юридического    авторитета,
четкой   «иерархии»   правовых   форм»   (С.   Г.   Дробязко.   Роль   законода­
тельства  в  создании  материально-технической   базы  коммунизма.   Изд.  Б ГУ,
Минск, 1971, стр. 70).

.60


коны. Однако и в данном случае юридические предписания включаются в самую основу нашей правовой системы. Поэтому все иные правовые акты по своему содержанию строятся в со­ответствии с законами.

Первичный характер законов выражается, в частности, в том, что они применяются только для закрепления юридических норм, а также актов высшей юридической силы актов-дирек­тив (важнейших государственных планов развития народного хозяйства, государственных бюджетов). Это и понятно. Именно юридические нормы обеспечивают единую, устойчивую, непре­рывно действующую систему регулирования общественных отно­шений, что как раз и необходимо для выполнения основной функции законов — регулирования важнейших, типических и устойчивых отношений социалистического общества. Такую же функцию выполняют акты-директивы, определяющие основы хозяйственной, культурной и финансовой деятельности со­циалистического государства на определенный период времени. И в данном случае в законах содержатся юридические предпи­сания, имеющие первичное значение в социалистической право­вой системе. Все иные индивидуальные акты, в том числе и акты верховного управления и надзора, принимаемые Верховным Со­ветом, не облекаются в форму закона.

4)  По своим юридическим свойствам закон представляет собой
правовой акт, обладающий высшей юридической силой.

Это выражается в том, что: а) все остальные правовые акты должны в принципе издаваться на основе законов и не противоре­чить им; б) как высшее выражение государственной власти зако­ны не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства; в) законы могут быть отмене­ны или заменены только законами или же актами, имеющими законодательное значение (указами Президиума Верховного Совета, изданными по отдельным вопросам компетенции Верхов­ного Совета в период между его сессиями).

5)  По особенностям правотворческой процедуры закон — это
правовой акт, принятый в особом порядке.

Законы принимаются общегосударственными представитель­ными органами власти (Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик), а также в порядке референдумов.

Внесение законопроектов, их обсуждение, рассмотрение, при­нятие и опубликование законов подчинено строгой процедуре, специально регламентированной в особых нормативных актах. Законы    по   действующей   конституции    получают   адекватное

61


терминологическое обозначение: все они называются зако­нами.

Рассмотренные признаки закона могут быть подразделены на две группы. Это материальные признаки (первый, второй, третий) и специфическиправовые признаки (четвертый, пятый).

И материальные, и специфическиправовые признаки закона тесно связаны между собой, последовательно предопределяют друг друга. Именно потому, что в условиях общенародной социа­листической демократии решающая роль в правовой системе при­дается общей воле всего народа, законы посвящены основным вопросам жизни социалистического государства. А отсюда в свою очередь следуют первичность законов, их высшая юридиче­ская сила, а также особый порядок их принятия, В конечном счете специфическиправовые признаки закона — это выражение его социального и материального содержания, его первичного значения в правовой системе3.

Единство материальных и специфическиправовых призна­ков закона облегчает решение практических вопросов, связан­ных с отграничением законов от иных нормативных актов. По действующей Конституции СССР к законам относятся все правовые акты, принятые в установленном порядке высшими органами государственной власти (а в перспективе также и в порядке референдумов) и официально именуемые «законами». Несколько иной подход требуется в отношении законодательных актов, принятых до Конституции 1936 года (п. 2).

Законы — это не единственный вид правовых актов, издава­емых  высшими  органами  государственной  власти   (Верховным

3 В буржуазном праве существует (и оправдывается правовой доктри­ной) разрыв между законом в «формальном смысле» и законом в «матери­альном смысле». Это объясняется тем, что в период империализма прави­тельственные нормативные акты все более оттесняют законы в «формальном смысле». Буржуазные парламенты нередко издают законодательные акты по второстепенным вопросам жизни государства. В то же время правитель­ственные органы принимают законы в «материальном смысле», т. е. акты,, определяющие основы данной правовой системы, причем подчас вразрез с действующим законодательством. В буржуазной же теории права прямо обосновывается уравнение правительственных нормативных актов и законов и, в частности, обосновывается вывод о том, что любая абстрактная общая норма является законом в «материальном смысле» (С. Л. 3 и в с. Развитие формы права в современных империалистических государствах. Изд-во АН СССР, 1960, стр. 26—31). Все это является ярким выражением крушения буржуазной законности в период империализма. В силу единства всех при­знаков закона в социалистическом обществе наша наука отвергает деление законов на законы в «формальном смысле» и законы в «материальном^ смысле».

62


Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик). Так, Верховный Совет СССР, кроме законов, издает: 1) нормативные и индивидуальные акты палат Совета, направ­ленные на регулирование внутренней работы палат и их комис­сий, т е. по вопросам внутриорганизационного характера, напри­мер, «Положение о комиссии законодательных предположений Совета Союза» и др.; 2) постановления-акты верховного управ­ления, связанные с формированием персонального состава орга­нов, подотчетных Верховному Совету; например, постановления об образовании правительства, о назначении Генерального Про­курора и др.; 3) постановления-акты верховного надзора, напри­мер, акты об одобрении внешней политики правительства, об утверждении отчета о выполнении государственного бюджета и др.4.

Указанные правовые акты не обладают признаками закона. В соответствии с этим им присваиваются иные наименования («постановления», «положения»). Для них свойственны некото­рые юридические особенности. Так, постановления-акты верхов­ного управления вступают в действие немедленно независимо от форм и сроков их публикации; они могут быть приняты голо­сованием на совместных заседаниях палат Верховного Совета5.

В настоящее время большинство авторов, изучавших особенности закона, пришли к обоснованному мнению о том, что закон характеризуется совокуп­ностью признаков, отражающих его материальное содержание и его особые юридические черты. Однако не все еще вопросы получили здесь достаточно убедительное, единодушное решение.

Так, многие авторы указывают на то, что закон — это юридический акт, принимаемый только высшим представительным органом государственной власти. Действующий порядок законодательства в СССР такое мнение отра­жает правильно: в настоящее время законы принимаются только высшими органами государственной власти. Но приведенное положение не учитывает возможности принятия законов в ином порядке — в порядке референдумов. Вот почему при рассмотрении закона целесообразно ограничиться указанием на то, что в законе «непосредственно выражается общая воля всего народа». Этот признак общим образом характеризует его источники: «непосредственное выражение общей воли всего народа» охватывает оба указанных случая: и принятие закона высшим представительным органом государственной вла­сти, и принятие закона в порядке референдумов.

В специальном обсуждении нуждается вопрос о том, во всех ли случаях в форму закона облекаются юридические нормы.

4   А. М. Васильев. О классификации актов Верховного Совета СССР.
«Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 20—27; А. В. Мицкевич.
Акты   высших   органов   Советского   государства.   «Юридическая   литература»,
1967, стр. 82—85.

5   Д. А.  Керимов.  Законодательная деятельность  Советского  государ­
ства. Госюриздат, 1955, стр. 104—105,

63


Признак «нормативности» закона иногда не указывается при его опреде­лении 6, Было высказано также мнение о том, что в форму закона могут быть облечены также и индивидуальные предписания7. Но все же большин­ство авторов настойчиво подчеркивает «нормативность» закона. «В системе юридических актов закон..,— пишет И. Н. Кузнецов,— всегда и во всех слу­чаях выступает в качестве нормативного акта». С его точки зрения «норма­тивность — это специфическая особенность содержания закона» 8.

Мнение о том, что закон — это всегда нормативный акт, настолько проч­но укоренилось в литературе, что подчас рассматривается в качестве непре­рекаемого постулата. Отсюда и несколько необычный характер разработки общих вопросов юридических норм: не делается даже попыток вскрыть юри­дические особенности содержащихся в законах предписаний, все они объяв­ляются только «нормами» (в том числе акты планирования); поэтому вся проблема оказывается здесь поставленной на голову — некоторые авторы стремятся охарактеризовать признаки «нормативности» таких предписаний, в отношении которых следовало бы сначала все же выяснить, являются ли они нормами права или же особыми индивидуальными актами.

Авторов, настаивающих на «нормативности» закона, в принципе можно понять. Законы занимают ведущее место в системе правовых актов социали­стического государства, они характеризуются первичностью, издаются по ос­новным вопросам жизни социалистического государства. И подобных целей лучше всего достигают законы, содержащие нормы. Так, к данному вопросу и подходит А. В. Мицкевич. Он пишет: «...решения высшего органа государ­ственной власти призваны прежде всего служить постоянной основой для установления в стране порядка отношений. А такой основой могут быть лишь нормы...»9. Но почему «лишь нормы»? Почему отдельные разновидно­сти индивидуальных актов также не могут иметь определяющего значения в социалистической правовой системе?

Ведь некоторые индивидуальные акты, издаваемые в области государст­венного права, регулируют такие «отдельные» общественные отношения, ко­торые лежат в основе многих других отношений. Речь идет о государствен­ных общих актах планирования, в том числе об общих планах развития народного хозяйства, финансовых планах (бюджетах).

Следует заметить, что указание на нормативность как на отличительный признак закона ничего решительно не дает. Нормативность — это общая черта многих актов (в том числе ведомственных, изданных по специальным вопросам). Существенное значение имеет не то, что в законах закрепляются юридические нормы, а то, какие это нормы, какова их роль в социалистиче­ской правовой системе. Ссылкой на нормативность вовсе не подчеркивается и значение плановых актов. Здесь опять-таки нужно выяснить, какие перед нами акты. Некоторые индивидуальные акты, принятые в области государст­венного права, могут иметь основополагающее значение по отношению ко многим другим актам, издаваемым в области материальных и процессуаль­ных отраслей (например, акт-директива о строительстве химических предпри­ятий может предопределить издание не только иных, более конкретных пла-

6   Д. А. К е р и м о в, указ. соч., стр. 99—105.

7   Г.  И. Петров.  Источники административного права.  «Правоведение»,
1958, № 4, стр. 38.

8   Теоретические   вопросы    систематизации   советского   законодательства.
Госюриздат, 1962, стр. 93, 97.

9   А.   В.   Мицкевич.   Акты   высших  органов   Советского   государства.
«Юридическая литература», 1967, стр, 79.

64


новых актов, но и ведомственных инструкций о порядке комплектования по­ставляемого химического оборудования и др.).

Итак, мнение о безусловной «нормативности^ закона нельзя признать бесспорным. Вместе с тем следует подчеркнуть еще раз: в большинстве слу­чаев законы имеют нормативный характер; к тому же далеко не все инди­видуальные акты, в том числе плановые, могут быть облечены в форму закона; законами могут быть только акты-директивы, т. е. акты, которые играют определяющую роль в социалистической правовой системе. В дальнейшем, если развитие социалистического планирования приведет к тому, что в общих планах, облекаемых в форму закона, будут закрепляться только об­щие пропорции и нормативы, то все без исключения законы станут норма­тивными актами. Тогда окажется возможным включить признак «норматив­ности» в определение закона.

2. Закон в системе нормативных актов социалистического государства. Законы занимают ведущее, определяющее положе­ние в системе нормативных актов социалистического государ­ства.

Ведущее положение закона состоит не в том, что большин­ство нормативных актов — законы. Напротив, в количественном отношении они не образуют основной массы источников права. Действующих законов в социалистической правовой системе не так уж много.

Ведущее, определяющее положение законов проявляется, так сказать, в качественном отношении. Оно основано на том, что законы посвящены основным вопросам жизни социалистического государства и в соответствии с этим содержат первичное, «из­начальное» право 10. Законы как бы «ведут» за собой всю право­вую систему, «определяют» ее. Это выражается в том, что законы:

а)  являются основой для развития социалистической право­
вой системы: от того, каково содержание законов, какие устанав­
ливаются ими принципы, прямо зависят объем и характер всей
правотворческой деятельности государственных органов, ее кон­
кретные направления;

б)  предопределяют основное содержание всех иных норма­
тивных актов: последние строятся в соответствии  с законами*
некоторые из них специально принимаются с целью детализации
и конкретизации нормативных положений, содержащихся в за­
конах;

65

10 С. Г. Дробязко пишет: «В самой природе закона неизбежно отража­ются такие объективные потребности юридического и материального харак­тера, которые в совокупности своей и предопределяют его особое положе­ние, его верховенство» (С. Г. Дробязко. Роль законодательства в созда­нии материально-технической базы коммунизма. Изд. Б ГУ, Минск, 1971, стр. 68).

5     Заказ 62


в) обусловливают структуру всей совокупности нормативных актов, юридическую силу каждого из них, субординацию норма­тивных актов по отношению друг к другу.

Следовательно, законы образуют ядро, стержень всей право­вой системы.

Ведущее и определяющее положение законов среди норма­тивных актов выражает одно из основных требований социали­стической законности — требование верховенства закона. В со­ответствии с началами социалистической демократии все право­вые акты в государстве — нормативные и индивидуальные — должны основываться на законах и им не противоречить. Иными словами, начала законности предполагают не только строгое соблюдение всеми субъектами юридических норм вообще, но прежде всего строгое соблюдение юридических норм, закреплен­ных в законах, в том числе соблюдение законов со стороны самих правотворческих органов. Отсюда и указанное выше свое­образное построение законодательства, основанного на началах законности, когда законы образуют ядро, стержень всей правовой системы.

Ведущая и определяющая роль закона в социалистическом государстве — это не автоматически действующий факт, который существует сам по себе. Поскольку верховенство законов явля­ется выражением социалистической законности, от состояния последней зависит фактическое положение законов среди норма­тивных юридических актов. Существенное значение здесь имеют уровень демократического развития общественного строя, сте­пень совершенства и культуры законодательства, культуры ра­боты правоприменительных органов.

Верховенство законов — это именно требование социалисти­ческой законности. И оно должно соблюдаться в практической работе правотворческих органов. Соблюдение требования верховенства закона охватывает, в частности, следующие основ* ные моменты: а) существенность законодательства — законы должны быть посвящены действительно решающим, коренным вопросам жизни страны; б) полнота законодательства — в зако­нах должны быть с максимальной полнотой урегулированы все вопросы, требующие законодательного решения; в) непререкае­мость законодательства — строгое соблюдение высшей юридиче­ской силы закона, в том числе недопущение издания подзакон­ных актов, противоречащих закону; г) совершенство законода­тельства по содержанию — его устойчивость, систематическое обновление и др.; д) культура законодательства (юридическое совершенство)—его кодифицированность, широкое применение

06


достижений юридической техники, обеспечивающей правильное и единообразное понимание законов.

Соблюдение требования верховенства закона нуждается в определенных юридических гарантиях п. В социалистической пра­вовой литературе правильно обращается внимание на то, что верховенство закона означает, что «возможные расхождения или противоречия между законом и направленными на его исполне­ние нормативными подзаконными актами делают необходимым предварительное создание соответствующих гарантий законно­сти в области правотворчества; эти гарантии призваны обеспе­чить положение, при котором основные общественные отношения регулировались бы законом, а возможные нарушения принципа главенствующей роли закона незамедлительно исправлялись» 12,

Характерно, что нарушения режима законности и ограниче­ния демократии сопряжены с несоблюдением верховенства за­конов.

Напротив, в условиях дальнейшего развития социалистиче­ской демократии, всемерного укрепления социалистической за­конности верховенство законов выступает в качестве объектив­ной закономерности социалистического общественного строя. В настоящее время в Советском Союзе роль закона неуклонно повышается (все важнейшие государственные мероприятия, за­трагивающие основные вопросы жизни страны, облекаются в форму законов; обновляется действующее законодательство и др.). Эта тенденция, несомненно, определит развитие правотвор­ческой деятельности органов социалистического государства и б будущем 13.

Вопрос о ведущей роли законов среди других нормативных актов нельзя решать абстрактно, в отрыве от исторической обстановки, этапа и конкрет­ных условий развития социалистического права.

Так, при становлении социалистической правовой системы, когда проис­ходит интенсивное правотворчество и практически невозможно сосредоточить издание норм по основным вопросам жизни государства в руках одного государственного органа, нормативные юридические акты законодательного характера издает ряд органов государства, В Советском Союзе такими органами были съезд Советов СССР, ЦИК СССР, его Президиум, СНК СССР

11     О гарантиях верховенства закона см.: А. В. Мицкевич. Акты выс­
ших органов Советского государства. «Юридическая литература», 1967, стр. 65
и след.

12     И м р е   Сабо.  Социалистическое  право.   «Прогресс»,   1964,   стр.   168.

13     «Тенденция к усилению роли законов в государственном руководстве —
общая  закономерность  развития  социалистической  демократии  и  государст­
венности,   свойственная   вообще   социалистическому   государству   и   оправу»
(А.   Ф.   Ш е б а н о в.   Форма   советского   права.   «Юридическая   литература»,
1968, стр. 143).

$*                                                                                                                                       67


и Совет труда и обороны СССР, в Российской Федерации — Всероссийский съезд Советов, ЦИК РСФСР, его Президиум и СНК РСФСР. Указанным актам присваивались различные наименования. Они назывались «декретами», «постановлениями», «распоряжениями». Но все они, кроме постановлений административного и хозяйственно-административного характера, не имеющих общего значения, официально рассматривались в качестве законов и.

В период завершения строительства социализма наблюдалась иная кар­тина. Конституция 1936 года установила строгий порядок, в соответствии с которым издание законов входит в исключительную компетенцию Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик (ст. 32).

Однако указанные особенности в законодательной деятельности органов социалистического государства не ломают общего понятия закона и не устра­няют его ведущей роли в социалистической правовой системе.

Свидетельством этому является то, что и в условиях множественности законодательных органов фактически выделялись нормативные юридические акты, соответствующие общим признакам закона. Так, в СССР норматив­ные акты всех указанных выше государственных органов (съезда Советов СССР, ЦИК, его Президиума, СНК и СТО), хотя официально и рассматри­вались в качестве законов, но их значение в правовой системе было неоди­наково и в соответствии с этим была неодинаковой их юридическая сила. Согласно ст. 18 Конституции СССР 1924 года и ст. 52 Положения о ЦИК СССР постановления органов государственного управления — СНК и СТО — не должны противоречить актам высших органов государственной власти — съезда Советов СССР, ЦИК СССР, его Президиума15. Как справедливо отметил С. Ф. Кечекьян, «наличие нескольких органов, наделенных правом издавать акты законодательного значения, не исключало существенных раз­личий в их компетенции, а также подчинения одних органов другим, что в свою очередь обусловливало закрепление права издавать некоторые законо­дательные акты (конституционные законы, кодексы, акты, содержащие общие нормы политической и экономической жизни) за высшими органами государ­ственной власти (съезд Советов, ЦИК СССР)» 16.

Таким образом, даже в условиях, когда нормативным актам ряда госу­дарственных органов официально придано законодательное значение, отме­ченная выше объективная закономерность, действующая при строгом соблю­дении требований социалистической законности (верховенство законов), пробивала себе дорогу. Здесь как бы сталкиваются две линии в правотвор­ческой деятельности органов государства: с одной стороны — необходимость оперативного правотворчества и отсюда необходимость издания актов зако­нодательного характера несколькими органами, а с другой — основанное на режиме законности объективное требование верховенства законов. Этот про­тиворечивый процесс в развитии правотворчества на первом этапе развития социалистического права в достаточной степени еще неосмыслен в нашей литературе. Во всяком случае, следует признать недостаточным, когда    после

14     См. ст. ст. 1, 2, 4 и 5 постановления ЦИК «О порядке опубликования
законов   и   распоряжений   Правительства   Союза   ССР»   (СЗ   СССР   1924   г.
№ 7, ст. 71).

15     В связи с этим в юридической литературе было высказано мнение о
том, что постановления СНК и СТО  не являются законами   (М. О.  Р е fi­
xe л ь. Очерк конституционных взаимоотношений советских республик. Харь­
ков, 1925, стр. 82 и след.).

16     С.  Ф.  Кечекьян.   Советский   закон.   «Вестник МГУ»,   1952,    4,
стр.   127;  А.  Ф.  Ш е б а н о в.  Социалистическая  законность  и  нормативные
акты социалистического государства. «Вестник МГУ», 1957, № 3.

68


утверждения о множественности законодательных органов ставится точка.
Необходимо продолжить анализ и показать те объективные тенденции в раз­
витии правотворчества, которые выражают требования социалистической за­
конности.                   *

* Рассматриваемый вопрос имеет и практическое значение. Следует думать, что при систематизации действующего законодательства было бы неправиль­ным включение в число законов всех сохранивших свою силу постановлений и распоряжений СНК СССР и СТО СССР. Такой систематизации подлежат, видимо, только те нормативные акты, посвященные основным вопросам жизни социалистического государства, которые обладают высшей юридической силой, т. е. декреты и постановления органов государственной власти (съезда Сове­тов ЦИК СССР, его Президиума), а также совместные постановления ЦИК и СНК.

3. Конституционные и обыкновенные законы. Отмечая верхо­венство законов в системе нормативных актов, необходимо ви­деть и то, что среди законов существует дифференциация. Все законы — это правовые акты, принимаемые по основным вопро­сам жизни социалистического государства. Но различные зако­ны имеют неодинаковое значение в социалистической правовой системе. Отсюда деление законов на конституционные и обыкно­венные.

Конституционные законы посвящены самим основам общест­венного и государственного строя, основам организации госу­дарственной системы, основам правового положения личности, общественных организаций. Они не просто занимают ведущее положение в правовой системе, а играют ведущую роль в силу того, что содержащиеся в них нормы регулируют основы всех важнейших отношений в социалистическом обществе. Например, Основы законодательства по той или другой отрасли права (уголовного права, гражданского права и др.) хотя и занимают ведущее положение в социалистической правовой системе, но все же не являются конституционными. Конституционные законы содержат преимущественно нормы государственного права. Основной закон рассматриваемой группы, в обобщенном виде закрепляющий государственноправовые нормы, так и называет­ся— конституция. Среди других конституционных законов мож­но назвать законы, направленные на регулирование судоустрой­ства, бюджетных прав Союза ССР, союзных и автономных рес­публик, гражданства и др.

Обыкновенные законы, как правило, содержат нормы, регу­лирующие общественные отношения в рамках отдельных мате­риальных и процессуальных отраслей.

Определенные различия имеются и в юридической силе обыкновенных законов. Здесь существенную роль играет подраз­деление актов на кодифицированные и текущие. А. В. Мицкевич

69


правильно указал на то, что «среди общесоюзных законов раз­личаются основы законодательства Союза ССР и законы, при­нимаемые «в соответствии с Основами». Именно эти последние и следует называть «текущим законодательством», учитывая, что речь идет о законах по отдельным вопросам, не кодифици­рованным и не играющим той основополагающей роли, которая принадлежит Основам законодательства» 17.

4. Законодательные указы. Среди нормативных указов, изда­ваемых Президиумом Верховного Совета СССР, Президиумами Союзных и автономных республик, выделяются указы, которые вносят изменения и дополнения в действующее законодатель­ство, т. е. носят законодательный характер.

Значительное число указов Президиум издает в пределах своей компетенции. Эти акты относятся к числу подзаконных. Но своеобразие Президиума как государственного органа со­стоит в том, что он является не только высшим органом государ­ственной власти — коллегиальным главой государства, наделен­ным специфической компетенцией, но и неотъемлемой частью другого высшего органа государственной власти — Верховного Совета. Поэтому Президиум может в определенных пределах частично исполнять компетенцию самого Верховного Совета, в том числе и в области законодательной деятельности. Такой порядок формально не закреплен в Конституции СССР 1936 го­да, но он является неизбежным следствием той особой роли, которую играет Президиум в системе органов государственной власти.

Фактическое осуществление Президиумом части компетен­ции Верховного Совета (в период между сессиями) и предопре­деляет особое положение нормативных указов, в которых выра­жается компетенция Верховного Совета в области законодатель­ной деятельности.

Эти указы могут вносить изменения и дополнения в действую­щее законодательство и, следовательно, имеют характер зако­нодательных актов. Как правильно отмечено в литературе, «нор­мативные указы Президиума Верховного Совета (как Союза ССР, так и союзных республик), издаваемые им по компетен­ции Верховного Совета, в течение определенного срока... факти­чески выполняют роль закона, т. е. являются законодательными актами» 18. При коллизии между общесоюзным указом и респуб-

17      А.   В,   Мицкевич.   Акты   высших   органов   Советского   государства.
«Юридическая литература», 1967, стр, 76.

18      «Теоретические вопросы систематизации советского законодательства».
Госюриздат, 1962, стр. 118,

70


ликанским законодательством законы союзной республики авто­матически прекращают свое действие, а вместо них действуют нормы указа. Зат£м в установленном порядке органы государ­ственной власти союзной республики вносят соответствующие изменения в республиканское законодательство.        .:<

Однако юридическое значение нормативных указов, изда­ваемых по компетенции Верховного Совета (их и можно назвать «законодательными»), все же отличается от юридической силы законов. Это именно «законодательные акты» — акты, близкие и по юридической силе к законам^ но им нетождественные. Осо­бенность юридической силы законодательных указов выражает­ся в следующем.

Во-первых, как показывает практика работы Президиума, последний издает законодательные указы не по всем вопросам компетенции Верховного Совета, а по вопросам, требующим, как правило, срочного решения в период между сессиями. Следует думать, что указы не могут вносить изменения и дополнения в конституционные законы (кроме административно-территориаль­ного деления и отдельных изменений в структуре органов госу­дарственного управления). В форме указов не могут принимать­ся кодифицированные законодательные акты, издание которых относится  к исключительной   компетенции   Верховного  Совета.

Во-вторых, указ лишь прекращает действие закона, в кото­рый вносится изменение или дополнение. Это значит, чтЪ изме­нения и дополнения в законодательстве не являются еще окон­чательными. Верховный Совет может не одобрить указ, что влечет за собой восстановление действия прежнего закона (без какой-либо новой процедуры его принятия).

В-третьих, нормативные указы, вносящие изменения и допол­нения в законодательство, подлежат обязательному утвержде­нию Верховным Советом на его очередной сессии. Это утверж­дение имеет двоякое юридическое значение: оно, с одной сторо­ны, не только прекращает действие прежних законоположений, но и отменяет их, а с другой — сообщает нормам, содержащимся в законодательном указе, такую же юридическую силу, какую имеют нормы закона. Поэтому официальные изменения в текст закона вносятся только после одобрения указа Верховным Со­ветом.

Утвержденный указ обладает силой закона. Причем, как правило, если данные вопросы еще не урегулированы в законо­дательстве, то сохраняется юридическая форма указа без за­мены ее законом. Содержание же тех указов, которые вносят изменения и дополнения в действующие законы, как правило,

71


поглощается законом, в котором производятся официальные из­менения. Указ в этом случае имеет в основном правотворческое значение.

В социалистических странах издание законодательных ука­зов (или иных по наименованию законодательных актов) яв­ляется объективной необходимостью 19. В соответствии с ленин­ским принципом соединения законодательства и управления высшие представительные органы государственной власти рабо­тают в сессионном порядке, поэтому неизбежно существование органа, который в период между сессиями мог бы вносить не­обходимые изменения и дополнения в законодательство (с по­следующим их одобрением со стороны представительного органа).

Вопрос об юридической природе указов, вносящих изменения и дополне­ния в законодательство, еще не нашел в нашей литературе окончательного решения.

Нередко в литературе, в том числе учебной, все нормативные указы рас­сматриваются в едином плане, т. е. в качестве единой разновидности нор­мативных актов. Едва ли это правильно. В соответствии с началом социали­стической законности все нормативные акты, кроме законов, имеют подзакон­ный характер. Это относится и к указам, изданным в пределах компетенции Президиума Верховного Совета. Между тем указы, в которых частично' реализуется (в период между сессиями) компетенция самого представи­тельного органа, вносят изменения и дополнения в законодательство, т. е. их юридическая сила однотипна с юридической силой законов. Следова­тельно, к законодательным указам нужен иной подход, нежели к указам^ относящимся к группе подзаконных нормативных актов.

Этот вывод не колеблется от того, что юридическая сила законодатель­ных указов уступает юридической силе законов. Как правильно отмечалось в литературе^ «при наличии двух органов, осуществляющих законодательные полномочия, неизбежно различие в юридической силе издаваемых ими ак­тов» 20.

Очевидно, необходимо особенности указов, вносящих изменения и допол­нения в законодательство, закрепить в конституционном порядке. При этом было бы целесообразно и терминологически отграничить их от указов, изда­ваемых в пределах компетенции Президиума, присвоив им официальное на­именование законодательных указов или декретов, как предлагает А. С. Пи-голкин.

В литературе не нашел еще окончательного решения и вопрос об юриди­ческом значении указа в отношении прежнего законодательства. Высказано мнение, согласно которому указ  приостанавливает действие закона21. Возра-

19      А.   В.   Мицкевич.   Акты   высших   органов   Советского   государства,
«Юридическая литература», 196/, стр. 103.

20   «Теоретические  вопросы  систематизации советского законодательства»*
Госюриздат, 1962, стр. 119.

21      Д.  А. Керимов,  Свобода,  право  и законность  в социалистическом
обществе. Госюриздат, 1960, стр. 181 — 182.


гкая против него, И. Н. Кузнецов пишет, что «в буквальном смысле слово «приостановление» действия какого-либо акта означает временное прекраще­ние его применения органами государства, но отнюдь не замену его новым актом, вступающим в действие вместо приостановленного»22.

Приведенное соображение заслуживает внимания. Однако нельзя при­знать убедительной и позицию самого И. Н. Кузнецова, полагающего, что указ отменяет ранее действовавшие законоположения. Замена старого акта после принятия указа еще не является окончательной: такого рода послед­ствия наступают лишь после утверждения указа Верховным Советом. Да этого же момента указ только прекращает действие закона, но не отменяет его.

Обосновывая конструкцию «прекращение действия» закона, следует обра­тить внимание на то, что и принятые нормативные акты могут определенный промежуток времени не действовать, т. е. существовать, но пока еще не обладать юридической силой. Такое своеобразное состояние нормативных актов наблюдается в случаях, когда они вступают в действие не сразу в момент их принятия. Здесь до вступления в силу нормативный акт существу­ет, хотя и не действует. Аналогичную в принципе картину мы встречаем йри издании указа, изменяющего или дополняющего закон (с той лишь раз­ницей, что в данном случае идет процесс отмены закона).

Защищаемая конструкция «прекращения действия» закона важна и в практическом отношении: если считать, что указ непосредственно отменяет или изменяет закон, то при отказе Верховного Совета в утверждении указа пришлось бы не восстанавливать его действие, а заново принимать преж­ний закон, а изменения в действующее законодательство вносить сразу же после издания указа.

5. Понятие подзаконного нормативного акта. Это норма­тивный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит.

Необходимо сразу же подчеркнуть главное: самое существо­вание категории подзаконных актов обусловлено требованием верховенства закона. В условиях строгой социалистической за­конности все юридические акты (нормативные и индивидуаль­ные) без какого-либо остатка подразделяются на две соподчи­ненные группы — законы и подзаконные акты. Если последова­тельно соблюдаются требования законодательной деятельности (обеспечивается при помощи законов регламентация основных вопросов жизни государства; законы принимаются только выс­шими представительными органами власти или в порядке рефе­рендума и др.), то подзаконность всех иных правовых актов является реальной гарантией высокого демократизма всей систе­мы правовых актов, неуклонного проведения в ней общих прин­ципов социалистического права. Иными словами, подзаконность как бы распространяет на всю систему правовых актов те демо-

22 «Теоретические  вопросы  систематизации  советского  законодательства». Госюриздат, 1962, стр. I2Q.

73


кратические принципы, которые выражены и закреплены в за­
конах.                                           г

Начала подзаконности должны быть особо строго осущест­влены в области нормативных юридических актов. Дело в том„ что все индивидуальные акты носят поднормативный характер, т. е. принимаются на основе и в соответствии с юридическими нормами. Следовательно, подзаконность нормативных актов яв­ляется необходимым условием того, что и акты индивидуальные будут основываться на законе и закону не противоречить.

Подзаконные нормативные акты в отличие от законов, во-первых, всегда являются актами вторичного, порядка (хотя со­держащиеся в них нормы могут^деншшялъ_ааке1г-гСследователь-но, иметь первичное значение) и, во-вторых, являются ограни­ченными в том смысле, что принимаются правотворческим орга­ном в пределах его заранее определенной компетенции23.

С точки зрения соотношения с законом подзаконные норма­тивные акты могут быть двух видов: а.) акты, которые в подза­конном порядке дополняют закон; б) акты, которые конкрети­зируют закон.

Нормативные акты, в подзаконном порядке дополняющие закон, содержат «новые» нормы в точном и строгом смысле, т. е. нормы первичного значения. Они на основе закона дают новое решение в рамках компетенций данного правотворческого орга­на, осуществляющего подзаконную деятельность.

Дополнения, производимые в подзаконном порядке, следует отличать от дополнений в самом законодательстве. В последнем случае пополняется и развивается законодательство, иными словами, решаются вопросы, которые находятся в ведении зако­нодательных органов. Здесь же решаются вопросы, не нуждаю­щиеся в законодательной регламентации и отнесенные к веде­нию органов государственного управления, местных Советов. Например, в законах (в Основах гражданского законодатель­ства, в законах по управлению промышленностью и др.) уста­новлены общие принципы правового регулирования хозяйствен­ных взаимоотношений между предприятиями. На основе этих общих принципов Совет Министров СССР устанавливает такие нормы, которые в подзаконном порядке «дополняют» действую­щее законодательство, конкретно и детально регламентируют данные виды хозяйственных отношений (по капитальному строи­тельству, материально-техническому снабжению и т. д,). Следо-

23 А. Ф. Ш е б а н о в. Форма советского права,  «Юридическая литерату­ра», 1968, стр. 89.

74


вательно, в данном случае закон как бы оставил «пустые местам в системе нормативного регулирования, предоставив возмож­ность заполнить их органам, осуществляющим подзаконную дея­тельность.

'Нормы, конкретизирующие закон, не содержат ничего прин­ципиально нового. Они лишь уточняют, конкретизируют приме­нительно к ^данной конкретной обстановке то/ что^уже Дано" б законе^^^ли^зке делают логические выводы из закона. Нередко они касаются только отдельных элементов регулируемых отно­шений либо определений юридических понятий. Конкретизирую­щие (конкретизационные) нормы не могут выходить за пределы закона, его содержания. В частности, они не могут устанавли­вать каких-либо юридических санкций.

Конкретизирующие подзаконные нормы, как правило, встре­чаются в тех случаях, когда данные вопросы регламентированы в законе с достаточной полнотой и возникает лишь необходи­мость детализировать положения закона. В качестве примера можно указать на Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенШйгкоторое на освов^нин закона'о госу- , дарственных ттеншях утверждено Советом Министров СССР24,. J

Наиболее существенное значение имеют,те подзаконные нор­мативные акты, которые дополняют закон. К их числу принад­лежат, в частности, многие 'аоатановления правительств^ Важ­ное место в системе нормативного регулирования занимают так­же и акты, содержащие конкретизирующие нормы. Как справед­ливо отмечено в литературе, абстрактно сформулированная нор­ма права зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Для своего применения она нуждается в опосредствовании другими, более детализирован­ными правилами25.

Конечно, грань между «дополнением» и «конкретизацией» закона довольно условна. Тем более, что в одних и тех же под-

24   СП СССР 1957 г. № 1, ст. 1.

25   «Теоретические вопросы  систематизации советского  законодательства».
Госюриздат,   1962,  стр.   152. Аналогичную  мысль  высказывает  и  П.  Е.   Нед­
байло.    Он    относит   конкретизирующие    (производные)    нормы    к    юриди­
ческим    средствам   правильного   применения   норм    права.    (Конкретизация
норм   нрава,   по   мнению   П.   Е.   Недбайло,   может  быть  произведена   путем
установления другой,  более детальной  нормы, т.  е.  путем  установления  но­
вого,  более конкретного  правила  на основе  общей  нормы  применительно к
условиям места и времени» (П. Е. Недбайло. Применение советских пра­
вовых норм. Госюриздат, 1960, стр. 493). Об актах, конкретизирующих нормы
закона,   см.   также:   А.   В.   Мицкевич.   Акты   высших   органов  Советского
государства. 1967, стр. 96 и след.

75


законных актах нередко встречаются нормы обоих видов. Но практически всегда можно разграничить нормы, которые на основе закона дают новое решение того или иного вопроса, и нормы, которые только конкретизируют в данной конкретной об­становке закон, являются его прямым и непосредственным про­должением.

6. Виды подзаконных нормативных актов. Понятие подзакон­ных актов отражает только одну черту их содержания — то, что они основываются на законе, а также одну особенность их юри­дической силы — то, что они закону не противоречат. В осталь­ном же отдельные разновидности рассматриваемой группы актов во многом отличаются друг от друга, имеют существенные осо­бенности и по своему содержанию, и по своей юридической силе.

Рассматривая разновидности подзаконных нормативных ак­тов, следует видеть в них подразделения единой иерархической структуры («вертикальная» плоскость). Следовательно, и здесь исходный классификационный критерий — это юридическая сила того или иного акта. Применительно к подзаконным актам дан­ный критерий берется в связи с двумя признаками:

а) компетенцией правотворческого органа и б) сферой (об­ластью) действия акта.

По указанным признакам все подзаконные нормативные акты могут быть подразделены на четыре основные группы: 1) общие,. 2) местные, 3) ведомственные, 4) внутриорганизационные (ло­кальные).

Иногда подзаконные нормативные акты отождествляют с актами государственного управления. Действительно, акты ис­полнительно-распорядительных органов, принимаемые в целях практического осуществления функций социалистического госу­дарства (акты управления), составляют основную массу подза­конных актов. Но именно «основную», а не всю. Как будет пока­зано в дальнейшем, подзаконные нормативные акты издают органы государственной власти, а также органы юрисдикции^ контроля и надзора.

В юридической литературе нормативные юридические акты (в частности подзаконные) классифицируются по органам издания и соответственно это­му — по наименованиям актов. Например, широко распространена класси­фикация нормативных актов на такие виды: а) закон; б) указы; в) акты» местных органов государственной власти; г) акты государственного управле­ния.

Классификация по органам издания не является, однако, достаточно точ­ной, полной и юридически последовательной. Она не может быть признана достаточно точной потому, что один и тот же государственный орган нередка обладает компетенцией  на  издание  нормативных  актов  с  различной  юриди-

76


ческой силой (например, Президиум Верховного Совета может издавать указы законодательного значения и указы, которые являются «чистыми» под­законными актами). Такая классификация не является также полной, ибо она не вмещает всех разновидностей нормативных актов (например, здесь из поля зрения выпадают ведомственные акты, издаваемые органами юстиции, надзора и контроля, внутриорганизационные акты органов власти и цр.). Наконец, рассматриваемая классификация юридически непоследовательна, так как она не всегда отражает юридическую силу нормативных актов (на­пример, под рубрику «актов государственного управления» попадают и общие акты, и  ведомственные акты, и внутриорганизационные  акты).

Проблема видов подзаконных актов нуждается в дальнейшем тщатель­ном изучении. Однако и сейчас с полной определенностью можно признать: классификация актов только по органам издания и тем более по названиям актов не выдержала проверки временем. Она должна быть заменена класси­фикацией, отражающей признаки самих подзаконных актов.

Общие подзаконные акты. Это нормативные под­законные акты, издаваемые органами общей компетенции и рас­пространяющиеся на всех лиц в пределах страны. По своему значению они занимают второе после законов место в социали­стической правовой системе.

Данные акты посвящены общим вопросам государственного руководства делами общества, в том числе общим вопросам государственного управления. Они издаются органами государ­ственной власти, высшим исполнительно-распорядительным ор­ганом (правительством), а также в некоторых случаях и отдель­ными ведомствами, наделенными в тех или иных пределах общей компетенцией.

Общий характер юридических свойств рассматриваемой груп­пы подзаконных нормативных актов выражается в особенностях сферы их действия, а именно: они обладают внешним действи­ем, причем юридическая сила их такова, что они принципиально распространяются на всех лиц в пределах страны.

Подобно законам общие акты могут устанавливать субъек­тивные права и обязанности в отношении всех субъектов в пре­делах страны; причем даже акты, принятые по отдельным во­просам, имеют «общую» юридическую силу: они должны призна­ваться обязательными всеми субъектами.

Наличие единых черт, свойственных всем общим подзакон­ным актам, не исключает существования важных различий меж­ду отдельными их разновидностями.

К общим подзаконным актам относятся:

а) акты высших (постоянно действующих) органов государ­ственной власти. В Советском Союзе к ним принадлежат указы (и постановления) Президиума Верховного Совета СССР и Пре­зидиумов союзных республик, принятые в рамках их «собствен­ной» компетенции  (ст. 49 Конституции СССР, ст. 33 Конститу-

77


ции РСФСР и др.). Правда, акты', принимаемые Президиумом по предмету собственного ведения, носят в основном индивиду­альный характер. Издаются также указы (постановления), на­правленные на толкование законов, и указы законодательного значения. Вместе с тем Президиум может издавать и общие подза­конные нормативные акты, имеющие целью конкретизацию и детализацию законов. В качестве примера можно отметить Указ Президиума Верховного Совета СССР «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии...», который детализиро­вал для данного случая положение закона о гражданстве;

б)  акты   высших  исполнительно-распорядительных   органов
(правительства).
Основное значение среди общих подзаконных
актов имеют нормативные постановления и распоряжения пра­
вительства— Советов Министров. Правительство в социалисти­
ческих странах возгл-авляет практическую работу по осущест­
влению функций социалистического государства. Отсюда и роль
издаваемых им нормативных актов, призванных обеспечить чет­
кую и бесперебойную   работу   всей   системы   государственного
управления.

Правительство издает правовые акты различного наименова­ния. В. Советском Союзе Совет Министров СССР и Советы Ми­нистров союзных республик оформляют свою правовую деятель­ность в виде «постановлений» и «распоряжений». Как общее правило, нормативный характер носят в основном постановле­ния; такой же характер могут иметь и отдельные распоряжения.,

В постановлениях Совета Министров СССР нередко содер­жатся первоначальные нормы. По отношению к актам, издавае­мым органами управления, и местным актам постановления правительства обладают превосходящей юридической силой 26;

в)  общие акты отдельных ведомств.   В  некоторых  случаях
отдельным ведомствам предоставляется право издавать акты не
только внутреннего (ведомственного) значения, но и акты внеш­
него действия — общие подзаконные акты.

\ К таким ведомствам принадлежат, например: 1) Государст­венный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, который издает постановления, правили и инструкции, а также дает министерствам и ведомствам разъяс­нения по вопросам труда и заработной платы; 2) Министерство путей сообщения СССР, которое вправе издавать правила пере­возки   отдельных   видов   грузов,   а   также   правила   перевозок

26 А.   В.   Мицкевич.   Акты высших  органов  Советского  государства. «Юридическая литература», 1967, стр. 122—123.

78


пассажиров и багажа, обязательные для клиентуры; 3) Министер­
ство фщанс^в^ССР, издающее приказы и                        б
 ф

 фщ^^                            р                       ру

телБНые по финансовым вопросам для всех участников финансо­вых отношений; 4) Госбащ^СССР, инструкции которого по денеж­ным расчетам, банковскому кредитованию, кассовым операциям и другим обязательны для банковской клиентуры; 5) Министер­ство здравоохранения СССР, издающее обязательные гигиениче­ские нормы, санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпиде-мические правила по вопросам гигиены и эпидемиологии.

Общее значение может принадлежать также актам отдель­ных Государственных комитетов (например, по внедрению новой техники). Нормативные акты последних в рамках предоставлен­ных им прав могут быть обязательными для иных ведомств и Щ

 ведомств могут иметь общее значение лишь в тех пределах, в каких этим ведомствам в установленном поряд­ке предоставлены полномочия на издание такого рода актов. Причем иногда ведомственные акты (например, инструкции Гос­банка СССР) могут иметь, так сказать, «отраженное» внешнее действйе,~т. е. они в принципе распространяются на данное ве­домство, но поскольку с этим ведомством вступают в определен­ные взаимоотношения другие субъекты, последние не могут не соблюдать ведомственных правил. Во всех указанных случаях основы взаимоотношений между данным ведомством и иными субъектами должны быть урегулированы в законах и других общих нормативных актах (указах Президиума Верховного Со­вета, постановлениях Правительства).

Местные подзаконные акты. Это нормативные под­законные акты, издаваемые территориальными органами госу­дарственной власти и управления и распространяющиеся на лиц, находящихся на данной территории. Местные акты имеют извест­ные черты сходства с предшествующей группой: и те и другие обладают внешним действием—распространяются на всех лиц на данной территории (страны, административно-территориаль­ной единицы). Но в отличие от общих рассматриваемая группа актов имеет местное значение.

Они посвящены «местным вопросам», т. е. вопросам мест­ной жизни в пределах той или иной административно-террито­риальной единицы — края, области, района, города, поселка, се­ла и др.

Отсюда и своеобразие их юридической силы. Местные акты принципиально имеют внешнее действие — распространяются на всех лиц, но только в пределах данной территории.

79


 \


В Советском Союзе местные акты издают местные Советы и их исполкомы. В соответствии со ст. 98 Конституции СССР местные Советы депутатов трудящихся и их исполнительные ко­митеты принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и союзных респуб­лик27. Местные Советы и их исполкомы могут издавать так на­зываемые «обязательные» постановления-решения, т. е. реше­ния с административными санкциями. В соответствии с дейст­вующим законодательством эта санкция может состоять в штра­фе до 10 рублей. Нормативные акты местных Советов издаются на строго определенный срок — не свыше двух лет.

Ведомственные акты. Это подзаконные нормативные акты, издаваемые органами специальной компетенции (ведом­ствами) и распространяющиеся на организации и лиц, входящих в данное ведомство28. Они в отличие от общих и местных актов посвящены «ведомственным вопросам», т. е. вопросам, имеющим «внутреннее» значение именно для определенного ведомства — министерства, государственного комитета, системы государст­венных органов. Поэтому в принципе они обладают внутренним действием: распространяются только на организации и лиц в пределах данного ведомства.

Ведомственные акты издают многие государственные органы (а также общественные организации в тех пределах, в каких они наделены государством правотворческими функциями).

Большое количество разнообразных ведомственных актов издают исполнительно-распорядительные органы — органы госу­дарственного управления. Ведомственные акты в области госу­дарственного управления, помимо иных вопросов, регулируют взаимоотношения между отдельными звеньями данной системы государственного управления, правовое положение нижестоящих органов управления, отдельных должностных лиц и т. д.

Ведомственные акты в государственном управлении сами подчас образуют определенную систему, отличаются друг от друга по своей юридической силе. Наибольшей (преобладаю­щей) юридической силой среди ведомственных актов государст-

27   Как показала  практика,  «решения — результат коллегиального  обсуж­
дения вопроса на заседании исполнительного комитета, распоряжение — акт,
издаваемый  в  оперативном  порядке  единолично  председателем  или  его  за­
местителем  от  имени исполкома»   (Е.  А. 
Агеева.  К  вопросу  об  издании
актов исполнительных комитетов. «Вестник ЛГУ»,  1965, № 5, стр. 95—102).

28   О ведомственных актах см.: А. Ф. Ноздрачев. Место ведомствен­
ных актов  в иерархии нормативных актов Советского  государства. «Ученые
записки ВНИИСЗ», вып. 19, 1969, стр. 76—92.

80


венного управления отличаются акты центральных органов от­раслевого или функционального управления. К их числу отно­сятся, например, ведомственные приказы и инструкции минист­ров, председателей государственных комитетов и др. [    "Ведомственные   нормативные   акты   издают   также    органы юстиции, надзора и контроля. Подчас эта группа ведомственных актов не принимается во внимание. Принято считать, что органы юстиции, надзора и контроля   не   обладают   правотворческими функциями: они призваны обеспечить действие права, а не тво­рить его. В общем это правильно, но только в отношении лишь общих нормативных актов. Между тем не может вызывать со­мнений, что для решения возложенных на них задач централь­ные органы юстиции, надзора и контроля должны издавать ве­домственные акты, регламентирующие внутреннюю деятельность судебной системы, прокуратуры, органов государственного кон­троля.   Так, Министр   rocrammjis^^^ Ведомствеьшые^^ pax Гён^ нбго конт^ол|ГиГт\ji

г^^ё1а5Тбрыё=''*в'едомственные акты одновременно могут быть отнесены к разряду местных актов. Они обособляются не толь­ко по признаку ведомства, но и по территориальной сфере дей­ствия.

Ведомственными актами местного значения являются, напри­мер, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты ведомст­венного характера, исходящие от управлений и отделов испол­комов местных Советов, в том числе финансовых отделов (областного, городского и т. д.), управлений местной промыш­ленности, торговли и др.

Ведомственные нормативные юридические акты имеют весь­ма различные наименования. Они называются приказами, инст­рукциями, циркулярами, положениями, правилами, указания­ми и т. п. Такое разнообразие наименований ведомственных ак­тов создает известные неудобства. Было бы целесообразно, как и в других случаях, узаконить наименования ведомствен­ных актов.

Внутриорганизационные (локальные) подза­конные акты. Это нормативные подзаконные акты, издавае­мые организацией только для решения своих внутренних вопро­сов и действующие лишь в ее пределах. Они имеют много черт сходства с ведомственными актами. Так же как и последние, они обладают внутренним действием. Однако их содержание и юри­дическая сила еще более ограничены. Они являются «внутрен-

6     Заказ 62                                                                                                                      81


ними» в строгом смысле этого слова, выражают начала децент­рализации в правовом нормативном регулировании29.

Внутренний характер рассматриваемой группы актов выра­жается в компетенции организаций (предпри^ий, колхозов), которые вправе их издавать. Они посвящены организационным отношениям, которые складываются на данном предприятии, в колхозе. В большинстве случаев эти акты касаются вопросов дисциплины труда, порядка взаимоотношений между отдельны­ми подразделениями данной организации и т. д.

По своей юридической силе внутриорганизационные акты характеризуются локальной сферой действия. Это соответствует и их содержанию: в них выражаются и закрепляются локальные юридические нормы.

К внутриорганизационным актам относятся, в частности, правила внутреннего распорядка, действующие в пределах опре­деленного предприятия, уставы колхозов и др. Локальные нор­мы могут содержаться также в отдельных приказах директора предприятия или руководителя учреждения, устанавливающих ведомственные правила для данного коллектива рабочих и слу­жащих.

7. Подзаконные нормативные акты и акты толкования (ин­терпретационные акты). Подзаконные акты, содержащие кон­кретизирующие нормы, могут быть одновременно охарактеризо­ваны в качестве интерпретационных, т. е. актов, выражающих официальное толкование законов и других общих норм.

Ведь конкретизация закона и достигается путем его толкова­ния, уяснения, при котором положения закона детализируются применительно к данному кругу общественных отношений, в специфичной сфере деятельности30.

Отмеченная особенность подзаконных актов, содержащих конкретизирующие нормы, относится, в частности, ко многим ведомственным актам, в содержании которых тесно переплета­ются моменты разъяснения и конкретизации законов и актов правительства31.


Такая «двойная» характеристика подзаконных актов (одно­временная квалификация их и в качестве нормативных актов, и в качестве актов интерпретационных) не должна, однако, за­слонять того, что они прежде всего являются актами правотвор­чества. Толкование здесь входит в качестве существенного мо­мента в содержание правотворчества и, следовательно, являет­ся своеобразной разновидностью толкования, несущей на себе «печать» целого (правотворчества). Это дает возможность про­вести грань между подзаконными нормативными актами, содер­жащими момент интерпретации закона, и теми, которые входят в систему интерпретационных актов. Так, нормативные акты, специально направленные на разъяснение «вышестоящих» норм (например, указы или акты правительства), а также акты аутен­тического толкования, хотя и имеют правотворческую природу, все же прежде всего выполняют интерпретационную функцию (п. 8 гл. 30).


29    В  особом  изучении  нуждается (проблема  соотношения  начал  центра­
лизации   и   децентрализации   в   правовом   нормативном   регулировании.   Она
имеет не только общетеоретический интерес, но и интерес для ряда отрасле­
вых наук    (см., в частности: 3. С. Беляева. Источники колхозного права.
«Наука», 1972, стр. 155, 250 и др.).

30   А.  С. Пиголкин. Толкование нормативных  актов  в СССР.  Госюр-
издат, 1962, стр. 121, 123—126.

31      См. позицию по данному вопросу А. В. Мицкевича   («Ученые записки
ВНИИСЗ», вып. 3 (20), М, 1964, стр. 198),

82


Глава XXV!

ЮРИДИЧЕСКАЯ   (СУДЕБНАЯ)   ПРАКТИКА, ЕЕ РОЛЬ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

1. Понятие юридической (судебной) практики. Это объек* тивированный опыт реализации права, складывающийся в ре­зультате деятельности компетентных органов по применению юридических норм.

Необходимо четко различать «практику» как конкретную орга­низаторскую деятельность в области права и «практику» как итог, результат этой деятельности1. Первая — это основа науч­ного познания, критерий истинности юридической науки (п. 5 гл. 40); вторая — одна из форм правовой реальности, связанной с правовым регулированием, с правотворчеством. Хотя объекти­вированный опыт реализации права и выражает «практику» в первом из указанных смыслов, — это все же не сама по себе деятельность, а ее итог, результат. Вот этот итог, результат организаторской деятельности в области права и понимается под словом «практика» в настоящей главе.

Юридическая практика формируется в связи с применением юридических норм2. Конечно, и при непосредственной реализа­ции права (когда субъекты соблюдают, исполняют и используют нормы) также может накапливаться известный опыт, имеющий чисто фактический характер. Значение юридической практики он приобретает лишь в той мере, в какой его воспринимают и воплощают в своей деятельности правоприменительные органы.

1   Такого различия не проводит В. П. Реутов, по мнению которого юри­
дическую практику образует деятельность  субъектов  права,  выражающаяся
в  совершении  правовых   актов   (В.   П.  Реутов.  Юридическая   практика   и
развитие  законодательства.   Автореферат   кандидатской  диссертации.   Сверд­
ловск, 1968, стр. 5).

2   А,   Б,   В е н г е р о в.    Роль   судебной   практики   в   развитии   советского
права. Автореферат кандидатской диссертации. М., 1966, стр. 8.

84


Ведь применение права представляет собой творческую, ак­тивно организующую деятельность. Правоприменительные орга­ны уполномочены на основании и в рамках закона реализовать юридические нормы «применительно к данному случаю». С этой целью они решают дела, причем нередко осуществляют индиви­дуальное регулирование конкретных отношений. Поэтому и опыт, накапливаемый в процессе такого творческого, конкретизирован­ного применения, приобретает известное юридическое значение для будущего, для решения других юридических дел.

Рассматриваемая особенность юридической практики позво­ляет понять, почему наибольшее значение в правовом регулиро­вании имеет судебная практика. Суд — орган социалистического правосудия, который действует в формах, обеспечивающих мак­симальные условия для достижения истины по юридическим де­лам и для защиты субъективных прав, и который в соответствии с этим обладает наибольшими возможностями по творческой, индивидуализированной реализации норм права. Именно в су­дебной практике с наибольшей полнотой проявляются роль и функции юридической практики в целом.

Юридическая (судебная) практика имеет так или иначе объективированный характер. А это значит, что наряду с юриди­ческими нормами и правосознанием существует внешне объек­тивированная, весьма специфическая, подвижная и гибкая сфе­ра правовой реальности, «участвующая» в правовом регулиро­вании. Она (сфера) примыкает к нормативной основе механизма правового регулирования, является производной от нее, выпол­няя по отношению к юридическим нормам вспомогательные, под­собные функции.

2. Юридическая (судебная) практика как форма конкрети­зации юридических норм. Необходимость юридической (судеб­ной) практики как специфической разновидности правовой реальности вызвана главным образом высокой нормативностью,, свойственной праву, и возникающей отсюда неизбежностью - конкретизации нормативных предписаний в процессе их приме­нения. «Закон всеобщ, — писал К. Маркс. — Случай, который должен быть определен на основании закона, — единичен. Чтобы подвести единичное под всеобщее, требуется суждение. Сужде­ние проблематично. Для применения закона требуется также и судья. Если бы законы применялись сами собой, тогда суды были бы излишни»3.

3 К. М а р к с и Ф. Энгельс. Соч., т. 1, стр. 66—67


Диалектическое единство высокой нормативности и необхо­димости конкретизации нормативных предписаний носит характер объективной закономерности.

С. Н. Братусь убедительно показал, что «норма права (если она сформулирована не казуистически)—это такое общее пра­вило, которое неизбежно в своем применении конкретизируется в других, подчиняющихся этой норме, правилах. Чем абстракт­нее норма права.., тем большее количество отношений и жизнен­ных ситуаций она охватывает. Такая норма зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Она нуждается для этого в опосредствовании другими нормами, являющимися также общими, но более детализирован­ными правилами» 4.

Повышение уровня нормативных обобщений вызывает в ка­честве неизбежного следствия усиление роли юридической (су­дебной) практики в процессе правового регулирования. В ходе практики постепенно намечаются направления в решении юри­дических дел, определяются ориентиры, раскрывающие смысл норм и значение терминов, вырабатываются определенные об­разцы, типовые решения той или иной категории дел.

Необходимость юридической практики обусловлена также наличием известных пробелов в праве (гл. 34). В таких слу­чаях правоприменительный орган решает юридические дела в порядке индивидуального регулирования при помощи аналогии, в том числе аналогии права, а также субсидиарного применения юридических норм. Такого рода «правовосполнительная» дея­тельность правоприменительных органов приводит со временем к выработке определенных ориентиров, типовых решений, входя­щих в состав юридической практики.

Таким образом, глубинное социальное значение юридической практики состоит в том, чтобы обеспечить более тесную связь права с жизнью, с практической деятельностью. Судебная практика «способствует снятию возможной напряженности между стабильностью правопорядка и состоянием действующего

4 Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Госюриздат, 1962, стр. 152; см. также: А. Б. Вен rep о в. О применении кон­ституционных норм судебными органами СССР. «Советское государство и право», 1969, № 10, стр. 44. Автор указывает, в частности: «Способ регули­рования общественных отношений при помощи масштабов (мер), общих пра­вил поведения порождает и такое неотъемлемое свойство права, как кон­кретизация права. Нормативность и конкретизация — две диалектически взаимосвязанные стороны, характеризующие правовой способ регулирования общественных отношений».

86


права»5. Она, следовательно, обеспечивает динамизм социали­стического права — такое положение, при котором право как система стабильных норм, не изменяясь по содержанию, способ­но в определенной степени учитывать изменяющиеся условия общественной жизни.

Но здесь возникает такой вопрос. Не следует ли стремиться к тому, чтобы все потребности общественной жизни через четко отработанный механизм обратной связи сразу же получали от­ражение в законах и иных нормативных юридических актах, издаваемых компетентными правотворческими органами?

Все дело, однако, в том, что создание такого рода идеального механизма обратной связи едва ли возможно, да и нецелесооб­разно. Не все образцы и типовые решения по применению зако­нодательства оказываются готовыми для того, чтобы их можно было сразу включить в общие нормы. Нередко здесь нужна дли­тельная «обработка» непосредственно в ходе конкретно-практи­ческой деятельности. Да и не все образцы и типовые решения в силу их частного и подвижного характера нуждаются в том, чтобы их закреплять в общих нормах. Ведь законодатель, «как правило, реагирует на происходящие изменения уже в критиче­ский момент, когда" окончательно созревают условия перехода количественных изменений к качественным преобразованиям»6. Лишь после более или менее длительной проверки самой жизнью выясняется, какие из правоположений нуждаются в дальнейшем развитии и закреплении в общих юридических нормах. При этом, как учит опыт, оказывается целесообразным первоначаль­но закреплять типовые решения в актах центральных органов юрисдикции, в постановлениях Пленума Верховного Суда СССР. Здесь они проходят своего рода «вторичную» проверку, причем уже в виде подзаконных норм правоприменения, конкретизирую­щих общие юридические нормативные предписания.

Указывая на то, что юридическая (судебная) практика пред­ставляет собой особую сферу правовой реальности, необходимо

5   В.   А.   Туманов.   Буржуазная   правовая   идеология.   «Наука»,   1971,
стр. 299.

В литературе правильно обращено внимание на то, что существуют такие сбциально-правовые «компенсирующие» механизмы, которые способны «при-еести систему в состояние устойчивого равновесия путем своевременного ис­правления... параметров в сторону их приближения к требованиям социаль­ной реальности» (А. М. Яковлев. Предмет социально-правового иссле­дования. «Советское государство и право», 1970, № 8? стр. 53). Такого рода «компенсирующим» механизмом и является юридическая практика.

6   К.  И.  Комиссаров.  Задачи  судебного  надзора  в  сфере  граждан­
ского судопроизводства. Свердловск, 1971, стр. 125.

87


подчеркнуть ее безусловную зависимость от нормативной осно­вы механизма правового регулирования — действующей системы юридических норм. Это явление строго подзаконного порядка, выражающее толкование действующих нормативных юридиче­ских предписаний. Юридическая практика в условиях социали­стической законности не должна дерогировать закон, т. е. кор­ректировать нормы права, устанавливать первоначальные нор­мы, вносить дополнения и исправления в общие нормативные предписания, словом, вырабатывать положения, которые бы про­тиворечили закону, общим нормам («контрзаконы»). Ее роль чисто служебная, вспомогательная — конкретизировать юриди­ческие нормы в процессе толкования с учетом особенностей дан­ной обстановки в рамках применения права. Воздействовать же на нормативную основу механизма правового регулирования юридическая (судебная) практика может только опосредован­ным путем — через деятельность компетентных правотворческих органов.

В юридической науке значение судебной практики не получило до сих пор достаточно полной и точной оценки.

До недавнего времени самостоятельное юридическое значение судебной практики многими юристами вообще отрицалось7. Непризнание нашим зако­нодательством судебного прецедента, т. е. общеобязательности судебного постановления при рассмотрении аналогичных дел в будущем, породило мне­ние о том, что решение судами уголовных и гражданских дел представляет собой формально-логический процесс, в результате которого происходит про­стое «приложение» закона к тем или иным жизненным обстоятельствам.

Между тем фактически давно всем ясно, что без учета судебной практи­ки невозможны ни деятельность судов, ни функционирование законодательст­ва, ни плодотворность выводов науки.

Поворот в научных представлениях о значении юридической (судебной) практики наметился в последние годы.

Так, А. Безина и В. Лазарев высказали взгляд о том, что судебные органы осуществляют деятельность по конкретизации закона, причем эта дея­тельность не сводится к одному лишь толкованию юридических норм, а выра­жается в выработке правоположений, которые хотя и не могут быть по­ставлены на одну плоскость с юридическими нормами, тем не менее вносят в   правовое  опосредствование   общественных   отношений    новые   элементы8.

7   Вместе с тем ряд авторов   (С. Н. Братусь, С. И. Вильнянский, И. Б.
Новицкий, П. Е. Орловский, А. А. Пионтковский и др.)  указывали на роль
судебной  практики.  Крайнюю  позицию  занимал  здесь  С.   И.   Вильнянский,
который   признавал   судебную   практику  особым   источником   права,   причем
таким,  который   может  корректировать  общие   нормы   (С.   И.    Вильня н-
ский.  К  вопросу об  источниках советского права.  «Проблемы  социалисти­
ческого права»,  1939, № 4;  его   же. Значение судебной практики в граж­
данском праве. Ученые труды ВИЮН. Вып. 9, Юриздат, 1947).

8   А.  Безина,  В.  Лазарев.  Конкретизация   права  в судебной  прак­
тике. «Советская юстиция»,  1968, № 2, стр. 6—7. Авторы пишут:  «При кон­
кретизации... существующие правила преобразуются в более детальные, более

68


Необходимость конкретизации юридических норм и как следствие этого само­стоятельное правовое значение юридической (судебной) практики признана и рядом других авторов (А. Б. Венгеровым, В. П. Реутовым и др.). Глубо­кий анализ правового значения, постановлений Пленума Верховного Суда и инструктивных писем Государственного арбитража проделан С. Н. Братусем. Думается, в настоящее время накоплен достаточный фактический и на­учный материал для того, чтобы в полной мере раскрыть значение юридиче­ской (судебной) практики в процессе правового регулирования. Проблема, так сказать, «созрела» и ждет развернутого исследования.

3. Функции юридической (судебной) практики. Это те на­правления, в которых проявляются правовое значение юридиче­ской практики, ее роль в процессе правового регулирования. Таких функций две:

а)  правоконкретизирующая — функция,    выражающая    кон­
кретизацию    юридической    практикой    содержания    правовых
предписаний. Она воплощается в так или иначе объективиро­
ванных  образцах,  типовых решениях  юридических  дел,  выра­
ботанных применительно к своеобразной конкретной жизненной
ситуации. Как правильно отмечено в литературе, различаются
три   вида   конкретизации:   общего   смысла   законодательства;
содержания   нормы   права,   сформулированной   в   общем   виде;
понятий  (терминов, дефиниций), включенных в правовую нор­
му9.   Каждый  из  этих  видов   имеет  свои   специфические   пре­
делы и по-различному проявляется   в  тех  или   иных  отраслях
права;

б)  сигнально-информационная — функция, выражающая на­
зревшие требования об изменении, развитии, совершенствовании
юридических норм. В. П. Реутов пишет: «Юридическая практика
есть составная часть процесса правового регулирования и одно­
временно она является «поставщиком информации» для канала
обратной связи между нормами права и общественными отно­
шениями» 10. Причем юридическая практика — это не пассивный
сигнальный аппарат. Она выражает назревшие потребности, ее
сигналы носят активный, побудительный характер;  к тому же
они во многих случаях   объективируются   в   правоположениях
и подзаконных нормах правоприменения, которые выступают в
виде прошедших известную проверку прообразов юридических
норм.

усовершенствованные,   более   «подготовленные»   для   применения   к   данному типу своеобразных обстоятельств» (там  же, стр. 6).

9   А.   Б.   В е н г е р о в.   Роль   судебной   практики   в   развитии   советского
права. Автореферат кандидатской диссертации. М., 1966, стр. 8.

10      В. П. Реутов. Стадии воздействия юридической практики на разви­
тие законодательства. «Правоведение», 1970, № 3, стр. 115.

89


Обе функции юридической практики взаимосвязаны. В част­ности, во многих случаях конкретизация является этапом на пути формирования норм права (п. 8).

4. Особенности правоприменительной конкретизации норм права и формы юридической (судебной) практики. Юридиче­ская (судебная) практика выражает такие результаты конкре­тизации норм права, которые вырабатываются и существуют в рамках применения права.

Это обстоятельство необходимо специально подчеркнуть по­тому, что конкретизация права выступает и в другом виде — в виде подзаконных конкретизирующих нормативных актов, ис­ходящих от компетентных правотворческих органов (правотвор­ческая конкретизация) п. Здесь же конкретизация представляет собой объективированный опыт, который не выходит за пределы иной разновидности властногосударственной деятельности — применения права   (правоприменительная конкретизация).

Различая правотворческую и правоприменительную конкре­тизацию норм права, необходимо видеть, что именно здесь, в области конкретизации, правотворчество и применение права тесно соприкасаются, взаимодействуют.

Не случайно акты аутентического и легального толкования имеют «двойную» природу: выражая правотворческую деятель­ность соответствующих органов, они в то же время включаются в систему интерпретационных актов (п. 8 гл. 30).

Весьма близко с правотворчеством соприкасается деятель­ность центральных юрисдикционных органов (Пленумов Верхов­ных судов). Формулируемые ими подзаконные правила имеют иную природу, нежели подзаконные конкретизирующие нормы правотворческих органов: они являются нормами правопримене­ния, вызванными потребностями судебной практики. Но они все же являются нормами, формально-определенными правилами, которые нередко в «готовом виде» воспринимаются в актах правотворческих органов.

Итак, правоприменительная конкретизация представляет собой особую деятельность, существующую «рядом» с право­творчеством, к нему примыкающую, его обслуживающую, с ним взаимодействующую, но — деятельность, которая с правотворче­ством не сливается 12.

11      Н. Н. Вопленко. Официальное толкование и конкретизация  совет­
ских правовых норм. «Вопросы теории государства и права», Саратов,  1971*
стр.  175—179.

12      Отграничивая конкретизацию от правотворчества, А.  Б.  Венгеров пи­
шет, что первая представляет собой «совершенно особый процесс реализации

90


Отсюда своеобразие форм юридической (судебной) прак­тики.

К этим формам относятся:

а)   конкретизирующие суждения, входящие в профессиональ­
ное и научное правосознание;

б)  правоположения;

в)   подзаконные нормы правоприменения.

Характеризуя эти формы, важно еще раз обратить внима­ние на то, что юридическая практика складывается в результате правоприменительной (властно-государственной) деятельности компетентных органов. Она — результат официального толкова­ния, входящего в состав применения права. Лишь одна из на­чальных, первичных форм юридической практики выражается только в конкретизирующих суждениях, включающихся в право­сознание. Но и здесь она приобретает юридическое значение, так как это — суждения правоприменительных органов, которые через профессиональное и научное правосознание входят в ме­ханизм правового регулирования. Другие же, более развитые формы юридической практики (правоположения, нормы право­применения) только и могут существовать в виде объективиро­ванных результатов конкретизирующей деятельности компетент­ных правоприменительных органов 13.

Юридическая практика выражается и закрепляется в опреде­ленных внешних формах, в актах. Это: а) индивидуальные акты применения права, включая акты кассационной и надзорной инстанций, б) подзаконные интерпретационные акты централь­ных юрисдикционных органов (в частности, нормативные поста-

и развития  права,  существующий  в  действительности»   (А.  Б.  Венгеров, указ. автореферат, стр. 8).

13 Правоприменительную природу конкретизации юридических норм не учитывает А. Ф. Черданцев. Он рассматривает конкретизацию только как одну из «мыслительных операций» толкования права, в результате которой могут быть получены, с одной стороны, более конкретные нормы, а с дру­гой — в определенной степени конкретные суждения о содержании нормы права» (А. Ф. Черданцев. Вопросы толкования советского права. Сверд­ловск, 1972, стр. 35). Конкретные суждения о содержании права это, дейст­вительно, результат всякого — официального и неофициального — толкования, продукт чисто мыслительных операций. «Более же конкретные нормы» не могут быть результатом чисто мыслительных операций. Они вырабатывают­ся при помощи толкования, но толкования не всякого, а лишь официального, входящего в состав применения права. Источник конкретизации — властно-государственная деятельность компетентных органов, а не само по себе тол­кование. Вряд ли поэтому у автора были основания использовать для обо­значения указанной «мыслительной операции» терминологию и критически оценивать "положения, выработанные в отношении правоприменительной кон­кретизации.

91


новления Пленума Верховного Суда СССР). Профессиональное и научное правосознание, кроме того, внешне выражается в спе­циальной научной литературе, в комментариях практики.

5. Конкретизирующие суждения, входящие в профессиональ­ное и научное правосознание. Это первоначальная форма юри­дической (судебной) практики, которая объективируется в пра­восознании.

В ряде случаев акты применения (например, судебные при­говоры или решения) не содержат каких-либо обобщенных по­ложений, разъяснений, указаний. Однако и в таких актах про­является то понимание действующих юридических норм, кото­рым руководствовался правоприменительный орган. В них незримо как бы «спрятан» образец применения нормативных предписаний к данным фактическим обстоятельствам.

В рассматриваемых случаях вполне оправданно говорить о прецеденте толкования. В отличие от судебного и администра­тивного прецедента (который является источником права), пре­цедент толкования «связан с разъяснением уже существующей нормы права, с выработкой определенного, «устоявшегося» по­ложения о применении нормы права по аналогичному делу»14.

Но если акты применения не содержат каких-либо обобщен­ных положений, разъяснений, указаний, то где же реально суще­ствует, накапливается опыт применения законодательства? Формой существования судебной практики является здесь про­фессиональное и научное правосознание.

Своеобразие профессионального правосознания в том и со­стоит, что оно, формируясь на основе практической деятельности юристов-профессионалов, вбирает в себя опыт применения юри­дических норм. Хранилищем юридической практики является и юридическая наука. Одна из важных задач специальных юри­дических исследований, посвященных конкретным правовым институтам и нормам, заключается в теоретическом освоении практики применения законодательства. Взаимодействуя и взаи-мообогащаясь, профессиональное и научное правосознание соз­дают общую атмосферу применения юридических норм, юрис-дикционной деятельности.

Профессиональное и научное правосознание имеет общее, универсальное значение как средство выражения и закрепления юридической (судебной) практики: усваивает опыт применения права, выраженный также и в правоположениях, и в подзакон-

14 А.   В.   Венгеров.   О   прецедентном   толковании   правовой   нормы. «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. б, 1966, стр. 3.

92


ных нормах правоприменения центральных юрисдикционных органов. В то же время они выступают и в качестве единствен­ной формы существования практики. И это имеет место в слу­чаях, когда образец применения незримо «спрятан» в конкрет­ном правоприменительном акте.

Рассматриваемая форма юридической (судебной) практики является первичной, наиболее простой. Нередко здесь только намечается линия решения определенной категории дел, посте­пенно накапливается опыт (на данном этапе особенно важна роль науки не только как хранилища практики, но прежде всего как активного инструмента ее формирования). По боль­шей части -вырабатываемые в правоприменительных актах об­разцы касаются правовой квалификации фактов, условий дей­ствия нормы (гипотез) и выражаются в оценках фактических обстоятельств, имеющих (или не имеющих) юридическое зна­чение. Для понимания практики здесь важны детали фактиче­ских обстоятельств. Решение же правоприменительного органа обычно состоит в указании на то, охватываются или нет те или иные обстоятельства нормой. Отсюда формулировки решений: «при таких обстоятельствах администрация имела право уво­лить...», «эти фактические обстоятельства не имеют правового значения для решения спора...», «при таких обстоятельствах дело подлежит прекращению...» и т. д.

Но все же это опыт применения норм, состоящий в извест­ных образцах и накапливающийся в профессиональном и науч­ном правосознании. Причем и такого рода образцы могут фор­мулироваться в рамках правосознания в виде некоторых обоб­щенных формул. Примером подобных формулировок служат заголовки судебных решений и приговоров, публикуемых в сборниках судебной практики, а также общие положения, со­держащиеся в научных исследованиях и ведомственных обобще­ниях практики.

6. Правоположения. Это устоявшиеся типовые решения применения юридических норм, которые реально приобретают черты общих правил, Правоположения представляют собой более высокую ступень юридической практики (прецедентного толкования): являются устоявшимися типовыми решениями, ко­торые касаются не только фактических обстоятельств, но и в определенной мере конкретизируют содержание прав и обязан* ностей.

В качестве примеров такого рода правоположений можно указать на действующие на практике (до принятия новых граж­данских кодексов)   показатели, на основании которых опреде-

93


лялся круг «членов семьи нанимателя», понятие опасности как предпосылки для признания данных услуг «оказанием помощи» в смысле ст. 164 Кодекса торгового мореплавания СССР и др. В настоящее время значение правоположений приобрели крите­рии, определяющие юридическую силу гарантийных писем жи­лищных органов (в одном из постановлений Верховного Суда РСФСР говорится: «Что касается гарантийного письма жилищ­ного органа о предоставлении истице другой комнаты, то оно не может иметь правового значения, если жилищные права нани­мателя нарушаются») 15.

Правоположения — это еще не нормы. Они лишены строгой определенности по содержанию, не закреплены формально. Но они уже выходят за пределы правосознания и в определен­ной степени внешне объективируются в актах правоприменитель­ных органов. Правоположения могут быть охарактеризованы в качестве объективированных «сгустков» правосознания, т. е. специфических правовых явлений, находящихся на грани право­сознания и норм.

Иначе говоря, правоположения это формирующиеся конкре­тизирующиеся нормы, которые в данный момент выступают как типовое решение при применении права, своего рода обычаи 16. Отсюда вполне оправданно видеть в правоположениях прообра­зы норм 17.

Правоположения нераздельно связаны с действующими юри­дическими нормами, со смыслом, «духом» действующего законо­дательства, носят подзаконный, поднормативный характер. Они не могут служить самостоятельным основанием возникновения прав и обязанностей. Во всех случаях они остаются типовыми решениями при применении права, формой практики. Но будучи объективированным результатом прецедентного толкования, пра­воположения не сливаются с действующими нормами, а представ­ляют собой относительно самостоятельные правовые явления, специфическую разновидность правовой реальности.

Отсюда большее юридическое значение правоположений, их более существенная регулятивная роль. Они не только намеча­ют линии решения определенной категории дел, но непосредст­венно направляют практическую деятельность юрисдикционных

15      «Бюллетень Верховного Суда РСФСР», 1972, № I, стр. 4.

16      В. И. Л е у ш и н. Динамичность советского права и восполнение про­
белов   в   законодательстве.   Автореферат   кандидатской   диссертации.   Сверд­
ловск, 1971, стр. 13,

17      В. П. Реутов. Юридическая практика и  развитие законодательства,
Автореферат  кандидатской диссертации.  Свердловск,   1968,  стр.   10.

94


органов, судебную практику. Вот почему Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 6 октября 1970 г. «О мерах по дальнейшему улучшению деятельности судебных коллегий по гражданским делам Верховных судов союзных республик» дал также руководящее* указание: решения и определения судебных коллегий, имеющие значение для правильного направления су­дебной практики, доводить до сведения всех нижестоящих судов18. Именно в отношении правоположений оправдано вы­сказанное в литературе предложение о необходимости приве­дения в мотивировочной части судебного решения ссылки не только на закон, но и на акт казуального разъяснения закона 19.

Категория «правоположение», выдвинутое и обоснованное рядом авторов (А. Б. Венгеровым, В. В. Лазаревым, В. П. Реутовым и др.), все более ут­верждается в юридической науке.

На мой взгляд эта категория является своего рода теоретической «наход­кой», научной конструкцией, имеющей существенное перспективное значение. Она позволяет провести четкую грань между нормами права и одной из специфических форм юридической практики. Вместе с тем данная категория показывает, что результаты конкретизации права в ходе его применения носят характер положений, обладающих интеллектуально-волевым содержа­нием и известными регулирующими свойствами. А это ориентирует на то, чтобы относиться к объективированным формам практики как к реальности, т. е. активно их изучать и использовать в практической деятельности. Нако­нец, категория «правоположения» наглядно показывает процесс формирова­ния в ходе практики новых юридических норм.

Конечно, процесс утверждения категории «правоположение», как и вся­кой новой категории, не так уж прост. И дело не только в том, что он предполагает известное преодоление сложившихся традиций и представлений (состоящих, в частности, в недооценке значения юридической практики). Необходимо дать развернутое научное объяснение данной категории, согласуе-мое с принципами социалистического права. А отсюда и вопрос практического порядка: каковы конкретные показатели, которые с полной надежностью свидетельствовали бы, что вырабатываемые в ходе практической деятельно-ст» правоположения  остаются  в рамках конкретизации  общих норм?

7. Подзаконные нормы правоприменения центральных юрисдикционных органов (постановления Пленумов Верховных Судов). Это нормы, принимаемые в подзаконном порядке цент­ральными органами юрисдикции с целью руководящего разъяс­нения применения законодательства по вопросам, возникающим при практическом решении юридических дел.

Подзаконные нормы центральных юрисдикционных органов представляют   собой   наиболее   высокую   форму_^щшдической

18 «Бюллетень Верховного Суда СССР», 1970, 6, стр. 25. В.   В.   Лазарев.   Применение   советского   права.   Изд.   Казанского университета, 1972, стр. ]04—105.

95


(судебной) практики. Их также нередко называют правополо-жениями. И это в общем верно, так как нормы правоприменения, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда СССР и других центральных юрисдикционных органов, вырас­тают из правоположений, устоявшихся на практике. Они уже вплотную подходят к упомянутой выше грани между правосо­знанием и «юридическим бытием». Это уже «настоящие» фор­мально закрепленные конкретизирующие нормативные предпи­сания, хотя они и находятся в иной плоскости, нежели нормы, вырабатываемые в порядке правотворчества20. • В действующих постановлениях Пленума Верховного Суда СССР, изданных и в прошлом, и в последние годы, можно найти немало конкретизирующих норм правоприменения.^Один из примербв" этого постановление "Пленума от 18 марта 1963 г. «О практике применения ст. 62 Основ гражданского законода­тельства Союза ССР и союзных республик». В рассматриваемом постановлении наряду с указанием на смысл отдельных частей ст. 62 Основ содержится ряд правил, которые являются логи­ческим выводом из норм ст. 62 и других нормативных положе­ний, их конкретизацией применительно к тем или другим свое­образным фактическим обстоятельствам (пп. 5, 6, 8, 10) 2К

Конкретизирующие правоприменительные предписания не­редко содержатся и в постановлениях Пленумов Верховных Судов союзных республик. Так, в постановлении № 62 Пленума Верховного Суда РСФСР дается разъяснение о том, что сле­дует понимать под «другими крепкими напитками», о которых говорится в диспозиции ст. 158 УК РСФСР, конкретизируется положение этой же статьи о «сбыте» крепких спиртных напит­ков и др.22.

Конечно, в постановлениях Пленума Верховного Суда СССР и в нормативных актах  других   центральных   юрисдикционных

20     Именно  потому,  что  нормы   правоприменения*   выраженные   в  норма­
тивных   актах   центральных   юрисдикционных   органов,   представляют   собой
наиболее высокую форму юридической практики, они могут «заделать» про­
белы в праве и тем самьш устранить необходимость применения  права  по
аналогии   или   в   субсидиарном   порядке.   Как   показал   К,   И.   Комиссаров,
«Пленум предрешает правовой характер конкретного общественного отноше­
ния и выбор  нормы, подлежащей применению по  аналогии, т. е. дает обя­
зательное указание как раз по тем вопросам, которые в ином случае разре­
шаются  на   основе  судебного  усмотрения,   и  таким   образом  исключает  по­
следнее»   (К-   И.   Комиссаров.  Судебное  усмотрение  в   советском   граж­
данском   процессе.   «Советское   государство   и  право»,   1969,    4,   стр.   56).

21     «Сборник   постановлений   Пленума   Верховного   Суда   СССР    1924—
1963 гг.». «Известия Советов депутатов трудящихся СССР»,  1964, стр. 8—12.

22   «Бюллетень Верховного Суда РСФСР», 1972, № 3, стр. 2.

96


органов есть и <<просто>>_^онкретиз^ирующие суждения^а^ также указания по прг^йияяиипнньтм вопросам, констатация ошибок. веления надзорного характера и др. Вместе с тем анализ работы Пленума "показывает, что он не может выполнить_^своей_|юли овг^над^пди^ванн.оуо давать руководящее разъяснения' судам по вопросам применедия^^законодательства^ если эти разъяснения

 1юрмотЪорческую   деятельность   центральных \.юрисдикционных   органов, важно   подчеркнуть   следующие три М момента.

,\ \ Во-первых, издание конкретизирующих норм центральными
юрисдикционными органами полностью согласуется с принципа­
ми социалистической законности. Функция разъяснения законо­
дательства прямо входит в компетенцию Пленума Верховного
Суда СССР и других центральных юрисдикционных органов.
Общеобязательное ж^рязъяенение юридических норм, т. е. нор-
мативно£_О1^ШДИдл^                           не может быть
lie чем иным,

ка!Г"конкретизирующим нормативным предписанием,. Норматив­ное толкование только и может~~6Ыть выражено в ДЩЖ^бол-ее конкретных (интерпретационных)^....норм-ах,. Следовательно, ре-зультатьТ толкования, будучи продолжением и выводом из юри­дических норм, имеют относительно самостоятельное значение. Причем нормативное разъяснение состоит как 'в общеобяза­тельном толковании оценочных понятий, терминов (дефинитив­ные нормативные предписания), так ив формулировании более конкретных регулятивных предписаний, являющихся логическим выводом из одной, а чаще из нескольких, связанных между собой, юридических норм.

Таким образом, конкретизирующие нормативные предписа­ния, складывающиеся в ходе судебной практики, являются ре­зультатом прецедентного толкования норм социалистического права, в том числе и заложенных в них принципов. Только при таком подходе оказывается возможным объяснить в соответ­ствии с требованиями социалистической законности юридиче­ское значение нормативных предписаний, содержащихся в по­становлениях Пленумов Верховных Судов, а также и юридиче­ское значение всей судебной практики24.

23    Теоретическое положение о наличии в постановлениях Пленумов Вер­
ховных   судов   конкретизирующих   норм,   связанных   с   толкованием,   обстоя­
тельно обосновано  С.  Н.  Братусем   («Теоретические вопросы  систематизации
советского законодательства». Госюриздат, 1962, стр. 157).

97

24   Как показал Имре Сабо, толкование одних норм может быть произ-

Заказ 62


Во-вторых, издание центральными юрисдикционными орга­нами конкретизирующих норм это необходимость, обусловлен­ная потребностями юрисдикционной и, в частности, судебной практики, практики применения закона.

Конкретизация не может ограничиться только областью правосознания и выработкой правоположений. И правосознание, и даже правоположения отличаются известной неопределен­ностью. Они лишь первичные этапы накопления опыта примене­ния юридических норм. Идеал конкретизации — в точных, дета­лизированных, формально-определенных нормативных предписа­ниях. Такие нормы (в рамках применения права) и содержатся в нормативных постановлениях Пленума Верховного Суда и в актах других центральных юрисдикционных органов.

В-третьих, деятельность по конкретизации закона на основе судебной и арбитражной практики тесно связана с самой юрис­дикционной деятельностью. Конкретизация закона производится здесь на основе юрисдикционной практики и для нее. Следова­тельно, вполне оправдан и целесообразен такой порядок, при котором конкретизирующие нормы (в той мере, в какой это продиктовано юрисдикционной практикой) издают центральные органы юрисдикции, в том числе Пленум Верховного Суда СССР. Причем принципиально важно, чтобы конкретизацион-ные нормы первоначально издавались именно центральными юрисдикционными органами, Пленумами Верховных Судов. Они как форма юридической практики должны пройти «последнюю проверку» в горниле жизни, при решении юридических дел. Можно, пожалуй, сказать, что центральные юрисдикционные органы (с помощью правовой науки) проводят таким путем сво­его рода правовой эксперимент.

Причисляя подзаконные предписания центральных юрисдик­ционных органов к разряду «настоящих» норм, необходимо ви­деть и то, что они все же находятся в иной плоскости, нежели подзаконные нормы, изданные в порядке правотворчества. Они лишь обобщают практическую работу по применению юридиче­ских норм, выражают ею опыт в формально-определенных пред­писаниях, являются одним из этапов в сложном процессе ста­новления норм права, выполняя в каждый данный момент функ­