Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

ББК 67.0я73 К56


ВСТУПНЕ СЛОВО


 


 


ISBN966-667-193-X

Друкується за рішенням Вченої Ради

Інституту приватного права і підприємництва

Київського регіонального центру Академії правових наук України

(протокол № 4/05 від 17.04.2005р.)

Ковальський В. С, Козінцев І. П.

К56      Правотворчість: теоретичні та логічні засади.    К.: Юрінком Інтер, 2005. - 192 с

ISBN966-667-193-X

У книзі висвітлюється проблема законотворчої політики Укра­їнської держави. З наукової точки зору аналізуються її складові та поняття, що характеризують цей процес. До кола питань, що обго­ворюються, входять питання моралі, логіки, методики та семанти­ки правотворення. З практичної точки зору розглядаються наявні можливості та ресурси з підтримання інформаційних баз даних, державних реєстрів тощо.

Книга може бути корисною для всіх, хто цікавиться питаннями правотворення та законодавчої діяльності.

ББК 67.0я73

© Ковальський B.C., Козінцев І.П., 2005 © Юрінком Інтер, 2005


Приступаючи до викладу запропонованої теми, автори ви­рішили розпочати його нетрадиційним вступним словом — мір­куваннями з проблем етики у правотворчому процесі.

В умовах «законодавчого буму», на жаль, недостатньо уваги приділяється розробці цієї актуальної теми. Тому наші мірку­вання базуватимуться на близьких за змістом філософсько-пра­вових категоріях — «етика права», «мораль права». Здебільшо­го — це особистий погляд на безумовно важливу проблематику, спроба надати їй практичного значення, пов'язати з реаліями, етичним забезпеченням правотворчості.

Видатний український вчений-юрист Богдан Кістяківський ще за часів царської Росії простежував зв'язок права з елемента­ми моралі. У статті «На захист права» він писав:

«Відносне значення права дає привід деяким теоретикам ви­значати дуже низько його цінність. Одні бачать в праві тільки етичний мінімум, інші вважають невід'ємним елементом його примус, тобто насильство... Головний і самий суттєвий зміст права складають справедливість і свобода»1.

Доречно послатися і на Директора українсько-канадської програми із законопроектування Роберта К. Бержерона. Цей вчений-нормотворець із Канади звертається в багатьох листах до українських нормопроектувальників. В одному із послань (від 2 жовтня 1997 р.) він висловлюється так: «Лише якісний за­кон є справедливим. Можна стверджувати, що закон, який вра­жає загальне моральне почуття громадян, є несправедливим або, щонайменше, недоречним, і, незалежно від його конституційної чи процесуальної вартості, не буде придатним до застосування або вживатиметься без упевненості».

Виходячи із наведеного бачимо, що визначений аспект слід розглядати через призму «відповідності-невідповідності» пра­вотворчості і її результату — нормативної бази основним етич­ним вимогам, впливу цього фактора на правосвідомість і законо­слухняність громадян, викорінення правового нігілізму, а в результаті — на ефективність правозастосування, на реалізацію правових норм, на захист прав, свобод і законних інтересів ши­роких верств населення.

-М.,

1 Цит. за ХропанюкВ. Я. Теория государства и права: Хрестоматия. -1999. — С. 368—369.


Етичність (моральність) правотворчості визначають три взаємопов'язаних, залежних один від одного критерії. Перший — етика (моральність) правотворців. Другий — етика правотворен-ня. Третій — етика (моральність) права. У правовій сфері впли­вовим є й четвертий критерій — моральність правозастосовчого процесу, але він знаходиться поза межами нашої теми.

Розглянемо ці критерії у послідовності їх визначення.

ЕТИКА (МОРАЛЬНІСТЬ) ПРАВОТВОРЦІВ

Щодо моральності особи російський вчений А. Гусейнов ви­словлювався так: «Мораль — це важкий тягар, котрий людина добровільно бере на себе. Мораль — це така гра, в якій людина ставить на кін самого себе. Сократ був змушений випити отруту, Ісус Христос був розіп'ятий, Джордано Бруно — спалений, Ган-ді — вбитий. Такі ось ставки у цій грі»1. Сучасна історія України також має яскраві приклади самопожертви на терені відстоюван­ня моральних принципів. Вячеслав Чорновіл лише один із них.

Як відомо, до правотворців, перш за все, належить великий за­гін фахівців — нормопроектувальників. Абсолютна більшість із них — службовці центральних і місцевих органів виконавчої вла­ди та органів місцевого самоврядування. їх діяльність нерозрив­но пов'язана з етикою поведінки, внутрішньою культурою. Тому ці питання регулюються законодавством, у чому і виявляється його моральність. Державні службовці повинні відповідати ви­соким вимогам, які викладено у Законі України «Про державну службу» та цільових підзаконних актах. Серед останніх слід осо­бливо виділити «Загальні правила поведінки державного служ­бовця», котрі затверджені наказом Головного управління держав­ної служби України від 23 жовтня 2000 р. № 58 (Юридичний вісник України. — 2000. — ЗО листопада — 6 грудня № 48).

Наведемо деякі положення цього нормативно-правового акта. Державний службовець при виконанні службових обов'язків по­винен діяти на засадах чесності, справедливості, відповідально­сті, відкритості й прозорості; має виконувати свої посадові обо­в'язки чесно, неупереджено, не надавати будь-яких переваг та не виявляти прихильність до окремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, повинен шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотримуватись високої культури спілкування.

1 Букреев В. И., Римская И. Я. Этика права. — М„ 1998. — С 13.


У «Правилах» особливу увагу приділено тому, що держслуж-бовець має постійно підвищувати рівень відповідності своїх на­вичок і знань функціям та завданням займаної посади, підвищу­вати свій професійний, інтелектуальний та культурний рівень за освітньо-професійними програмами та шляхом самоосвіти.

У цьому плані найважливіше значення має підвищення нор-мотворчої кваліфікації. Той, хто причетний до нормотворення, не може забувати про особливу відповідальність своєї праці, про те, що у нормопроекті, а особливо у прийнятому акті законодав­ства, від точного значення вжитого терміна, від поставленої ко­ми часом може залежати доля і навіть життя багатьох людей, мо­жуть постраждати інтереси держави й суспільства.

Важливою є думка французького правника Поля Дельнуа: «Згідно із загальним розумінням, нормотворення пов'язане ли­ше з питаннями редагування у вузькому сенсі цього слова — гра­матичними питаннями, стилем, словниковим запасом, правиль­ністю мови, структурою текстів. Нормопроектувальник має дбати про формальну досконалість текстів й про зміст правової норми. Тобто, нормопроектувальник не повинен бути лише людиною форми, він має бути також людиною змісту правової норми»1.

Саме через зміст правового припису й виявляється етичне кредо та моральне обличчя нормотворця.

Серед держслужбовців значний прошарок складають спеціа-лісти-юристи, а серед останніх — юристи-нормотворці, котрі є суб'єктами юридичної етики (на відміну від етики правової). Ве­ликою довірою суспільства і держави користуються юристи-нормотворці, але на них покладено й величезну відповідаль­ність. Тому у затверджених V з'їздом Спілки юристів України «Основних засадах професійної етики юристів України» під­креслено: «Професійна етика юристів виступає важливою пере­думовою реалізації можливостей і потенціалу правників у про­фесійній діяльності та є складання певних морально допусти­мих стандартів поведінки членів кожної професійної групи юристів Поведінка юристів, що працюють в органах державної влади, повинна сприяти створенню умов для сумлінного вико­нання службових повноважень ними особисто й іншими співро­бітниками державних інституцій»2.

Ми, на жаль, є свідками численних наступних прикладів. Держ-службовець, працюючи в структурах законодавчої влади, відстоює

1   Нариси з нормотворення (міжнародний досвід) — Кн. 1 — К.: Центр пра­
вової реформи і законопроектних робіт. — 2002. — С. 1.

2   Юридичний вісник України. — 2001. — 9—15 червня. — № 23.


одні загальноправові і правотворчі цінності, а з призначенням, на­приклад, до Секретаріату Президента України чи в центральні ор­гани виконавчої влади кардинально змінює попередні установки. Те саме відбувається зі зміною крісла у зворотному напрямі. По­дібні переорієнтації далекі від етичних вимог. Вони породжують у правотворчій сфері непорозуміння, напругу і конфронтацію.

Значну, якщо не вирішальну, роль у вітчизняному нормотво-ренні відіграють народні депутати України та депутати місцевих рад. Тому природно, що вимоги до етичних норм їх поведінки знаходять відображення у чинному законодавстві. Закон «Про статус народного депутата України» містить статтю 8, яка має назву «Депутатська етика». В ній проголошено:

«1. У своїй діяльності народний депутат повинен дотримува­тися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Вер­ховну Раду України, державу.

2.      Неприпустимим є використання народним депутатом сво­
го депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам
моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним ін­
тересам суспільства і держави.

3.      Народний депутат не повинен використовувати депутат­
ський мандат в особистих, зокрема в корисливих, цілях».

Важливо, щоб для кожного нормотворця високі норми моралі стали невід'ємним кредом життя і творчості. Повчальним є ви­словлювання судді Конституційного Суду України Павла Єв-графова: «Для мене дуже суттєво, що в Конституційному Суді є змога досягти синтезу моралі та права. Право походить від мора­лі й ніколи не втрачало з ним зв'язку»1.

Наводить на певні роздуми й висловлювання народного депу­тата України Миколи Оніщука: «Не може бути повної свободи без економічного її підґрунтя, не може громадянин-підприємець постійно перебувати у стані конфронтації чи «тихої війни» з представниками влади, не буде надійним і міцним економічний базис країни, який грунтується на хабарах, тіньових схемах, те­лефонному праві, відстороненні людини від держави»2.

Творити нормативну базу правової держави, поєднуючи мо­раль з правовими приписами, можливо лише особам (юристам, економістам, освітянам, політологам та ін.), які мають чисті ру­ки, розумну голову, глибоку переконаність у непорушності про-

1   Юридичний вісник України. — 2001. — № 39. — 29 вересня — 5 жовтня.

2   Урядовий кур'єр. — 2001. — 25 вересня.


гресивних етичних принципів та в особистій відповідальності за їх втілення в життя.

Завершити розмову про етику правотворців маємо доцільним посиланням на відомого юриста А. Ф. Коні, професійна і науко­ва діяльність якого формувалася в Україні, який стояв біля ви­токів вітчизняної юридичної етики. Маючи глибоку впевненість у тому, що кожний юрист повинен неодмінно засвоїти основні моральні засади своєї юридичної професії, він писав: «З ними, як з міцною зброєю, як з вірним компасом треба увійти в життя... Бо якими б добрими не були правила діяльності, вони можуть втратити свою силу і призначення у недосвідчених, грубих і не­добросовісних руках»1.

ЕТИКА ПРАВОТВОРЕННЯ

Правотворчість, як і будь-яка творчість, неординарна за своєю суттю. Процес цей розгалужений, складний, неоднорідний, чи­сельний за виконавчим складом. Його особливість полягає та­кож у тому, що основні параметри врегульовані Конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами. Такими, зокрема, є Закон України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми», Регламент Верховної Ради України, низка указів Президента України, Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України.

Із зрозумілих причин етичні норми більш чітко виписані у Регламенті Верховної Ради. Цим питанням присвячено главу «Дисципліна та етика пленарних засідань». Наведемо деякі її положення. На засіданні Верховної Ради промовець не повинен використовувати образливі висловлювання та непристойні і лайливі слова, закликати до незаконних і насильницьких дій. Головуючий на засіданні має право попередити промовця про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припинити його виступ, а в разі повторного порушення — позбавити його права виступу на даному засіданні (ст. 3.8.1.); під час засідання Верховної Ради депутати не повинні заважати промовцям і слу­хачам діями, які перешкоджають викладенню або сприйманню виступу (вигуками, оплесками, вставанням тощо) (ст. 3.6.3.).

В актах органів виконавчої влади, які регулюють нормотвор-чий процес, етичні норми, із зрозумілих причин, практично від­сутні. Але окремі натяки на них є. Так, у Тимчасовому регламен­ті уряду в розділі V «Порядок розроблення концептуальних засад реалізації урядової політики» міститься пункт «г»: «узго-

1 Етика / За заг. ред. В. О. Лозового. — К.: Юрінком Інтер, 2002. — С. 208.


дження — чітко визначаються будь-які протилежні точки зору та розбіжності в позиціях заінтересованих органів виконавчої влади, які виникли в ході консультацій та узгодження запропо­нованого варіанта рішення». У пункті 15 розділу VI того самого нормативно-правового акта читаємо: «Невисловлення заінтере­сованими органами та організаціями позиції щодо проекту по­станови у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню».

Наведене вище простежується і в актах Президента України. Наприклад, у Положенні про порядок підготовки указів і розпо­ряджень Президента України, затвердженого Указом Президен­та України від 20 серпня 1993 р. № 346 (з наступними змінами), у п. З записано: «Проекти актів Президента України мають бути якісними, погодженими з відповідними органами, установами та організаціями, а також відповідати чинному законодавству».

Для виконання зазначених вимог нормотворчий процес має бути не лише чітким, а й організованим на високих етичних прин­ципах. У процесі нормотворення безумовно повинні виконува­тися доручення і завдання уповноважених органів та осіб, має виключатися лобіювання на користь вузького кола осіб чи окре­мих організацій з метою надання їм пільг та переваг за рахунок утиснення будь-яких, в тому числі державних, інтересів та ін­ший вплив на цей процес, що не відповідає нормам права, мора­лі, справедливості.

На закінчення наведемо таке міркування. Від рівня вдоскона­лення юридичних форм, в яких реалізується діяльність держав­ної влади, посадових осіб, безпосередньо залежить додержання і захист прав людини. Юридична форма забезпечує необхідні під­стави для утримання і обмеження влади шляхом закріплення юридичних вимог її здійснення органами державної влади, по­садовими й службовими особами. Така форма є важливою лан­кою в концепції правової держави.

ЕТИКА (МОРАЛЬНІСТЬ) ПРАВА

Даний критерій є головним (провідним) серед визначених. Його сміливо можна вважати принципом правового регулюван­ня. Якщо держава дійсно демократична, а тим більше така, що прагне за своєю доктриною до правової, її нормативна база має відрізнятися високою моральністю, відповідати критеріям чес­ності і справедливості.


Але продукт правотворчості — право, має відповідати далеко не всім, тим більше не ідеологізованим (зокрема комуністич­ним, націоналістичним) моральним принципам, а лише загаль­нолюдським, елементарним етичним вимогам, які відповідають основам загальної культури, християнським заповідям, таким як «не вкради», «не убий» тощо.

Основним постулатом, що визначає сам феномен права, є втілення у правову матерію на всіх етапах правотворчості та правозастосування вимог справедливості та рівності. Не випад­ково у Конституції України (ст. 21) проголошено: усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

Моральність права, надання йому принципів справедливо­сті, — етико-юридична вимога, яка свідчить про генетичну спіль­ність права і моралі, про єдині їх засади з самого початку регулю­вання суспільних відносин. Мораль позитивна до права, якщо його зміст відповідає етичним цінностям, засуджує порушення правопорядку, особливо прав і свобод громадян. Засудження по­ширюється й на випадки, коли порушуються так звані морально байдужі правові норми. Право, як відомо, містить чимало норм, до яких неможливо пристосувати моральні критерії (норми, що визначають структуру організацій, порядок їх діяльності, строк пред'явлення позовів, порядок укладення угод або ведення про­токолу судового засідання тощо). Однак там, де виконання таких дій віднесено до будь-чиїх обов'язків (працівників суду, держав­ної виконавчої служби, нотаріальних контор, прокуратури, орга­нів внутрішніх справ, податкової служби тощо), порушення за­значених норм (недбалість, неохайність, тяганина) породжує моральне засудження винних у цьому працівників1.

Суб'єкти правотворчості низкою створюваних ними норм за­кріплюють етичні норми, підсилюють їх юридичними приписа­ми і санкціями. Така тенденція проглядається у значній кілько­сті норм кримінального законодавства, законодавства про адмі­ністративні правопорушення та іншого, яке містить заборони щодо здійснення суспільно небезпечних діянь та визначає міри покарання, які можуть бути застосовані до осіб, що порушують ці заборони.

1 Між іншим серед філософів існує небезпідставна думка про те, що між справедливістю та ефективністю права існує як відносна незалежність і навіть суперечність, так і зв'язок, і взаємна доповнюваність. Див.: Максимов С. И. Правовая реальность: опыт философского осмысления: Монография. Харьков, Право, 2002. — С. 291.


10


11


 


Деякі юридичні справи взагалі неможливо вирішити по суті без урахування моральних норм, що конкретизують правові норми. Такими, наприклад, є норми кримінального права про відповідальність за проституцію, за втягування неповнолітніх у злочинну діяльність та ін. Норми, що межують із моральними засадами, містять цивільне, житлове, сімейне право, законодав­ство про соціальний захист населення та ін. Красномовною є ч. З ст. 151 нового Сімейного кодексу України, у якій наголошено: батьки мають право обирати форми та методи виховання, крім тих, які суперечать закону, моральним засадам суспільства. Ха­рактерно, що розділ XII чинного Кримінального кодексу Украї­ни має назву «Злочини проти громадського порядку та мораль­ності».

Характеризуючи співвідношення права і моралі, слід підкрес­лити, що не лише мораль впливає на право, але й навпаки право значною мірою впливає на формування моральних критеріїв. Прикладом є скасування в Україні смертної кари. Суспільна думка не була налаштована на таку зміну в законодавстві. Але прийняті правові норми виявилися переконливими.

Між нормами права і нормами моралі іноді виникають неба­жані протиріччя, коли право вимагає одного, а мораль диктує зовсім інше. Історія нагадує, ще не так давно на підставі вимог законодавства широко практикувалися доноси, що використо­вувалося для розгортання політичних репресій. У Кримінально­му кодексі 1960 p., навіть зі змінами і доповненнями часів неза­лежної України, містилася ст. 179, яка передбачала відпові­дальність свідків за відмову від дачі показань без будь-якої ди­ференціації. Ця правова норма вступала у протиріччя з нормами моралі, коли свідками з обвинувачення були діти, подружжя та інші близькі родичі. Нині у ч. 2 ст. 385 Кримінального кодексу передбачено: не підлягає кримінальній відповідальності особа за відмову давати показання під час провадження дізнання, до-судового слідства або в суді щодо себе, а також членів її сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом.

Загальною причиною протиріч права і моралі, що виникають, наука називає відставання законодавства від суспільного роз­витку. Така причина дійсно існує, але у тому розумінні, що пра-вотворчі органи не спромоглися або не зуміли передбачити всі конкретні ситуації, на які поширюються правові норми. Тому у правотворчій діяльності презюмується позиція про те, що мо­ральні приписи можуть і повинні враховуватись у правовідно­синах у межах і у випадках, передбачених нормами права.


ВЗАЄМОЗВ'ЯЗОК ПРАВОТВОРЧОСТІ І ПРАВОСВІДОМОСТІ

Навіть не дуже глибокі дослідження однозначно свідчать про те, що правотворчість, право в цілому, окремі його інститути і навіть норми, впливаючи на правосвідомість людини, примушу­ють її до дії чи бездіяльності, тобто дотримання певних правил поведінки чи їх порушення. І навпаки, рівень правосвідомості і правової культури є впливовим фактором правотворчості.

Звернемось до історичного факту. 7(20) листопада 1917 р. Українська Центральна Рада прийняла Ш-й Універсал. Гене­ральне секретарство судових справ (пізніше — Міністерство юс­тиції) зобов'язувалось «зробити всі заходи упорядкувати судів-ництво і привести його до згоди з правними поняттями народу». Таким чином «правові поняття народу» ставали основою діяль­ності юридичної установи та й усієї молодої держави.

Структуру правової свідомості становлять чотири складові: правові знання, правові оцінки, правові установки, правовий менталітет1.

Суб'єкт набуває правових знань у процесі відображення різ­них правових явищ, включаючи відомості про правотворчу діяльність, конкретні норми права, роль тих чи інших правоза-стосовчих, правоохоронних органів і посадових осіб держави то­що. Проте наявність певного обсягу знань ще не визначає спра­вжнього рівня правосвідомості, він конкретизується розумін­ням сутності правотворчості, права, правових норм, їх вимог, цілей, призначення, відповідності моральним принципам тощо. Ми є свідками масового обурення громадян, коли державні установи проектують або втілюють в життя норми, спрямовані на відміну пільг для ветеранів війни і праці, чорнобильців, на підвищення цін за комунальні послуги, на хлібопродукти тощо.

Роль правових оціночних уявлень виявляється в тому, що особа не просто прямо репродукує у своїх діях те, що моделю­ється у правових нормах, а критично оцінює, переосмислює їх у свідомості, спввідносить зі своїми поглядами про правове, обо­в'язкове, необхідне чи моральне.

Найбільш складним компонентом правосвідомості є блок правових установок, що відображають готовність не тільки до певної правової поведінки, але й схильність до певних уявлень,

1 Див. більш докладно Максимов С. И. — Зазнач, праця. — С. 143.


12


оцінки правових явищ, тобто правові установки впливають як на регулятивну, так і пізнавальну та оцінну функції правосвідо­мості. Правосвідомість, правова культура особи виникають не самі по собі, а як результат послідовного набуття особою певних юридичних знань, залучення її до правових цінностей і культур­них надбань суспільства.

У цьому плані слід зауважити: держава згідно з нормою Кон­ституції (ст. 57) доводить до громадян, установ і організацій свої нормативні приписи. Але держава не обмежується формальним виконанням свого обов'язку. Нею втілюється в життя комплекс заходів, визначених у Національній програмі правової освіти населення, в Концепції підвищення правової культури виборців та деяких інших нормативно-правових актах. Громадяни, зі сво­го боку, повинні, і в першу чергу, виходячи зі своїх інтересів, прагнути до знання законів. Конституцією (ч. 2 ст. 68) встанов­лено загальновідоме ще з часів римського права правило — не­знання законів не звільняє від юридичної відповідальності.


Розділ 1. Теоретичні засади правотворчості

Глава і. Поняття та загальна характеристика правотворчості

Від часу виникнення правової регуляції, громадяни свідомо чи несвідомо, але постійно виконують певні правові ролі, дотри­муючись або пристосовуючись до певних вимог, дозволів або за­борон. Ці правові ролі є суть суспільна необхідність, обов'язко­вість та виконуваність юридичних приписів, а також настання усіх тих наслідків, які мають бути при невиконанні певних регу­ляцій або порушенні правового порядку1.

Кожна держава встановлює в суспільних відносинах певний порядок, котрий за допомогою виданих нею нормативно-право­вих актів забезпечується, охороняється і захищається. Правове регулювання охоплює більшість сфер людської життєдіяльності та існування природного середовища. При цьому розширюються межі нормативного впливу на суспільні відносини відповідно до їх стану, потреб у змінах.

Значна роль правового регулювання в житті особи і суспіль­ства передбачає необхідність набуття знань, перш за все того, чого власне прагне законодавець, створюючи певним чином нормативно-правові акти. Для успішної правотворчості та пра-возастосовної діяльності вкрай необхідним є формування та розвиток правового простору.

Правотворчість — функція держави. Власне, це одна із форм діяльності держави в особі компетентних органів, установ та ор­ганізацій, які уповноважені (у передбачених законом випадках) готувати, видавати або вдосконалювати нормативно-правові ак­ти. Слід додати, що правотворчість можуть здійснювати — укра­їнський народ (шляхом референдума), місцеві громади (на збо­рах, сходах або через обрані ними органи). За допомогою такої діяльності правова система підтримується в активному стані, за­проваджуються, змінюються чи скасовуються правові норми2.

1   Социальные отклонения. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрид, лит.,
1989. —С. 72-80.

2   У літературі наголошується на тому, що правотворчість більш широке
поняття ніж, наприклад законотворчість або законодавчий процес. Воно
охоплює процес створення всіх форм права: законів, підзаконних актів, пра­
вових звичаїв і судових прецедентів. Див.:
Олуйко В. М. Парламентське право
України: проблеми теорії та практики. — К., Юрінком Інтер, 2004. — С. 33.


14


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


15


 


Соціальне призначення правотворчості полягає у встановлен­ні певних стандартів, вимог до правової поведінки учасників су­спільних відносин, які (з позиції держави) є припустимі, бажані або необхідні (обов'язкові чи заборонені). Йдеться не про «дару­вання» юридичним або фізичним особам (чи іншим суб'єктам) певних можливостей або благ. Певні стандарти правової пове­дінки, як і певні права та обов'язки людини є природними і тому вони є невідчуженими, зокрема, про невідчуженість прав і сво­бод людини йдеться у ст. 21 Конституції України. Власне про стандарти правової поведінки, про правові ролі у Конституції не йдеться. Тому, коли ми говоримо про правотворчість, ми ма­ємо на увазі творення саме об'єктивного права («юридична пра­вотворчість»), що «вимальовує» стандартні правові ролі. Бо в цих ролях відбивається людина правоактивна. Від народження й до смерті людина взаємодіє з державою, виконуючи ролі чи то платника податків, народного обранця, державного службовця, правоохоронця, приватного підприємця тощо. Отже, з точки зо­ру успішного виконання правової ролі потрібна орієнтація у пра­вових нормах, уміння локалізувати негативні наслідки їх незнан­ня або недотримання. Людина кожної миті відтворює у своїх правових ролях норми права. Вона сама є й нормотворцем й, од­ночасно, виконавцем певних правових норм1.

Тому у правотворчості формуються і затверджуються ті пра­вові норми, що відповідають сучасному рівню суспільних відно­син і сприяють їхньому прогресивному розвиткові. Саме в цьо­му, в першу чергу, виявляється призначення даної форми дер­жавної діяльності. Інше виявлення правотворчості (зміна і ска­сування чинних норм, удосконалення їх редакції) має підпоряд­коване, допоміжне значення для утворення чітко визначеної і внутрішньо узгодженої системи юридичних норм. Шляхом пра­вотворчості створюються також норми, що стимулюють виник­нення і розвиток сучасних правовідносин. Особливу роль при цьому відіграють професійні та громадські обговорення про-

1 3 цього приводу правомірно послатися на думку Ю. Л. Власова про те, що «при вжитті будь-яких норм практично завжди слід з'ясувати зміст уже чинних правових приписів... Необхідно зазначити, що процес тлумачення існує у правотворчій діяльності не тільки в плані з'ясування чинних норм пра­ва, пов'язаних із нормами, що ухвалюються. Тлумачення здійснюють і при з'ясуванні змісту проектів нових законодавчих актів. Цим питанням у пра­вовій науці, на жаль, приділено мало уваги, хоча вони тісно пов'язані з якістю правотворчої роботи...» (Див.: Власов Ю. А. Проблеми тлумачення норм пра­ва: Монографія. — Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. — С. 24—25.).


ектів у професійних ЗМІ, парламентських слуханнях, громад­ських колегіях міністерств та відомств тощо.

За своєю нормативнвою сутністю правотворчість є втілен­ням державної волі в формі закону або іншому нормативному джерелі.

З точки зору організації процес правотворчості складається з трьох стадій:

1)      формування волевиявлення (юридичний мотив), обґрун­
тування потреби волевиявлення;

2)  нормативно-технічне формулювання цієї волі у вигляді ви­
значеного стереотипу (масштабу, напряму, моделі) правової по­
ведінки;

3)  надання визначеному стереотипу юридичних властивос­
тей.

Правовтворчість характеризується такими основними озна­ками:

1)       є юрисдикційною діяльністю держави (або) уповноваже­
ного органу, організації;

2)   має об'єктивну спрямованість;

3)   відображається в актах, що містять норми права чи скасо­
вують, змінюють їх;

4) суворо регламентується правовими нормами.
Правотворчість здійснюється на основі загальновизнаних

принципів, які визначають суть цієї діяльності, її характерні ри­си та основні напрями. Такими принципами є:

1. Верховенство права. Принцип верховенства права вини­кає та існує за умови, що саме право існує паралельно із держа­вою, діяльність якої пов'язується цим правом. Більш того, воно стабілізує діяльність держави та її органів. При цьому суттєви­ми є права людини, яка за ст. З Конституції стає найвищою со­ціальною і правовою цінністю. У разі панування прав людини у ієрархії прав та правової системи, свою реалізацію знаходить принцип верховенства права. У постанові пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше в су­дочинстві сказано про юридичне значення принципу верховен­ства права та свободи людини та громадянина. Вони визначають зміст і цілі законів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються за­хистом правосуддя. Закріплені в Конституції України права


16


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


17


 


і свободи людини та громадянина не є вичерпними (ст, 22 Кон­ституції)1.

Принцип верховенства права адресується у першу чергу пра-возастосовнику і суб'єктам виконавчої та судової влади.

На відміну від принципу верховенства права принцип закон­ності адресується законотворцю і правозастсовнику, оскільки формулює порядок реалізації правових норм, змінюючи баланс заборон та дозволів на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством (ч. 1 ст. 19 Конституції). Верховенство права і законність це дві невід'ємні складові демократичного правового порядку, нового конституційного устрою держави.

2. Демократизм. Цей принцип виявляється в публічному установленні і здійсненні відкритого порядку підготовки і за­твердження нормативно-правових актів. У першу чергу йдеться про доступність і відкритість підготовки законів для україн­ського народу. Усе це забезпечується активною участю народ­них депутатів, усього депутатського корпусу, широкої громад­ськості в правотворчості, максимальним врахуванням в законо­творчих рішеннях громадської думки, інтересів громадян. На це орієнтують норми Закону України «Про статус народного депу­тата України» від 17 листопада 1992 р. (статті 6, 10, 11, 13, 14), а також Закону України «Про комітети Верховної Ради Украї­ни» від 14 квітня 1995 р. (статті 4,5,6,7,8,11 та ін.). Юридичний зміст норм існує у вигляді інформації, основними видами якої є адміністративна інформація, інформація про діяльність дер­жавних органів влади та органів місцевого і регіонального само­врядування, правова інформація тощо. Зокрема, правова інфор­мація визнається як сукупність документованих або публічно оголошених відомостей про право, його систему, джерела, реалі­зацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, право­порушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо. (Див. ст. 21 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 p.). При цьому  держава гарантує усім учасникам інформацій­них відносин рівні права і можливості доступу до інформації; суб'єкт права на інформацію може вимагати усунення будь-яких порушень його права (ст. 45 зазначеного Закону). Джерелами інформації з правотворчості є офіційні сайти Верховної Ради

1 Докладніше див.: Рабінович П. М. Науково-практичний коментар до ст. 8 Конституції України // Конституція України: Наук.-практ. коментар / В. Б. Авер'янов та ін. — Харків: Право. — К. Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. — С. 43—50.


України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України.

3.    Гуманізм. Цей принцип передбачає спрямованість розроб­
люваних нормативно-правових актів на забезпечення і захист
прав і свобод людини, на максимально можливе задоволення її
духовних і матеріальних потреб. Правотворчість повинна фор­
мулювати, захищати загальнолюдські цінності, природні права
людини, створювати гарантії, умови і механізми їх втілення в
життя. Даний принцип знайшов втілення у послідовній право-
творчій діяльності Української держави. Кожен нормативно-
правовий акт приймається з оглядом на рівень захисту та охоро­
ни прав і свобод людини і громадянина. Обсяг та межі захисту й
охорони закладеш у нормах найвищої юридичної сили (стат­
ті 21—68 Конституції України), кодифікованих нормах (Ци­
вільному кодексі України, Кримінальному кодексі України),
нормах статусних законів (закони «Про судоустрій України»,
«Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про службу безпеки Укра­
їни», «Про адвокатуру», «Про державну податкову службу в
Україні» тощо), нормах функціональних законів («Про опера-
тивно-розшукову діяльність», «Про боротьбу з корупцією» то­
що). Зокрема, в них фіксується та розвивається фундаменталь­
ний принцип єдності прав і свобод людини та громадянина (їх
невідчужуваності, непорушності, гарантованості та нескасова-
ності).

4.    Законність. Цей принцип є універсальним і адресується
як правотворцям, так і правозастосувальникам1. Він вимагає,
щоб закони і підзаконні акти приймалися лише в межах компе­
тенції відповідного правотворчого органу (уповноваженої осо­
би) і відповідали Конституції, законам та актам більш високої
юридичної сили. Даний принцип також вимагає створення юри­
дичних актів і норм у їх суворій відповідності до правових норм,
що регламентують првотворчий процес. Відповідно до ч. 2 ст. 19
Конституції, органи державної влади та місцевого самовряду­
вання, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставах, у
межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України. Законність є найпершою конституційною за­
садою судочинства (п. 1 ч. З ст. 129 Конституції). Здійснюючи в

1 Тільки науково обгрунтована система забезпечення законотворчості здатна піднести її на якісно новий рівень діяльності та змісту. (Див.: Пробле­ми реалізації Конституції України: теорія і практика / Відп. ред. В. Ф. Пого-рілко: Монографія. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України: АСК., 2003. — С. 639.) 2 — 5-979


18


Розділ І


 


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


19


 


межах своєї компетенції конституційне судочинство, Конститу­ційний Суд на підставі ст. 13 Закону України «Про Конститу­ційний Суд України» може визнати як неконституційні закони та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим; дати висновок щодо від­повідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Вер­ховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість.

На підставі ст. 144 Конституції України в установленому по­рядку можуть бути визнані як неконституційні також рішення органів місцевого самоврядування.

5. Професійність, За цим принципом правотворчість покли­кана максимально повно відповідати назрілим потребам су­спільного розвитку, його об'єктивним закономірностям, бути науково обґрунтованою, враховувати і використовувати досяг­нення науки і техніки, базуватися на теоретичних розробках проблем, що вимагають нового нормативного рішення. До нор-мопроектування повинні залучатися наукові установи, фахівці певних галузей знань, особливо вчені-юристи та практики. Згід­но із Концепцією Загальнодержавної програми адаптації зако­нодавства України до законодавства Європейського Союзу (схвалена Законом України від 21 листопада 2002 р.) до голов­них завдань цієї програми віднесено розвиток законодавства України у напрямі його наближення до законодавства ЄС та за­безпечення високого рівня підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів, а також наукове та практичне за­безпечення адаптації українського законодавства, проведення комплексних системних досліджень з питань адаптації законо­давства. До реалізації зазначеного принципу безпосереднє від­ношення мають відповідні структурні підрозділи Верховної Ради України (Науково-експертне Управління ВРУ, Інститут законодавства ВРУ), Кабінету Міністрів України (наукові та експертні установи Мін'юсту, МВС, ДПА, Міносвіти й науки), Інститут держави і права Національної академії наук України, Академія правових наук України, Науково- консультативна Ра­да Верховного Суду України й Академія Генеральної прокура­тури України. Останнім часом помітною стала участь у розробці та обговоренні законопроектів, особливо громадських органі­зацій, комерційних структур, які займаються цією справою до­сить професійно.


Правотворчість є процесом неоднорідним; вона диференціюєть­ся в залежності від певних критеріїв* Правотворчість можна по­ділити на види за суб'єктами і засобами формування норм права. За суб'єктами правотворчість диференціюється на безпосередню правотворчість народу (референдум), правотворчість державних органів, правотворчість органів місцевого самоврядування. За за­собами формування норм права правотворчість можна поділити на новоутворення (утворення нових правових норм) і санкціонуван­ня (надання юридичних властивостей соціальним нормам, що вже існують).

Враховуючи державний характер правотворчої діяльності, необхідно розрізняти правотворчість у власному розумінні сло­ва і більш широке та багатоаспектне поняття — правоутворен­ня (формування права). Правоутворення не можливе без науко­вого аналізу, ґрунтовних оцінок дійсності, без розвиненої кон­цепції щодо майбутнього правового регулювання. Правоутво­рення і правотворчість — це дві категорії, які доповнюють одна одну. Правоутворення — процес формування державної волі в законі, правотворчість — діяльність компетентних органів і ор­ганізацій, яка головним чином спрямована на створення і прий­няття нормативно-правових актів. Правотворчість є основним, вирішальним етапом формування права, його логічним завер­шенням.

Основними факторами, що визначають формування права, є матеріальні умови існування суспільства, обумовлені рівно­правністю різних форм власності, захистом економічних прав і свобод людини й громадянина, інтересів вітчизняного товаро­виробника (економічні фактори). Так, нові форми власності, ринкові умови виробництва, багатоукладність економічного розвитку призвели до прийняття лише за останні десять років більш ніж тисячі законів економічного призначення.

Значний вплив на формування нормативної бази має по­літична ситуація в державі, розстановка політичних сил, харак­тер їхньої взаємодії або протидії, самодостатність політичних партій, рухів, громадських організацій тощо (політичні факто­ри). Політична ситуація в державі відбивається на розвиткові податкового, соціального, є складовою виборчого, бюджетного законодавства.

Принципово важливе значення при створенні юридичних норм має також ступінь громадської активності й громадського контролю за станом справ у державі, розвиненість професійних та громадянських інтересів, їх лобіювання в органах влади (со-

2*


20


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


21


 


ціальні фактори). Особливо ці питання привертають увагу гро­мадськості при розробці трудового, комерційного (підприєм­ницького), пенсійного, міграційного законодавства та норм, у яких відстоюються права людини й громадянина, доступ до ін­формації та до правосуддя, визначаються інтереси засобів масо­вої інформації.

У багатонаціональній державі, якою є Україна, процес фор­мування права багато в чому визначається тим, як налагоджено взаємовідносини, які вживаються форми співжиття і співробіт­ництва між корінним населенням і національними меншинами, як держава сприяє їх консолідації, розвиткові, оформленню їх юридичного статусу тощо (національні фактори). Багатонаціо­нальний статус Української держави відбивається у міграційно­му законодавстві, у законодавстві про адміністративно-терито­ріальний поділ, про особливості культурного та інформаційного процесу, мову тощо.

Міжнародне становище держави, рівень і характер взаємовід­носин з іншими державами і міжнародними організаціями та­кож суттєво впливають на правотворчість (зовнішньополітичні фактори). Базові вимоги при цьому, окрім норм Конституції, вміщуються у Законі України «Про міжнародні договори Украї­ни» від 29 червня 2004 р. Саме у ньому визначається необхід­ність укладення договорів, ініціатори та суб'єкти цього процесу, порядок укладення, ратифікація, виконання, опублікування, ре­єстрація та зберігання.

Ідеологічною базою права слугує правова свідомість грома­дян, правова культура суспільства. Правові ідеї (ідеологічні фак­тори) мають суттєве значення для правотворчості. Ефектив­ність правотворчості багато в чому залежить від відношення до права, ступеня солідарності громадян із законом. В основі усві­домлення громадянами правових положень визначальним є рівень правової інформованості населення, готовності у масовій свідомості сприймати й використовувати правову інформацію. Дуже вважливим у цьому процесі є накопичення критичної ма­си якісної поінформованості самих носіїв правової інформації, власне самих професійних юристів. Йдеться про феномен ін­формаційно-правового простору, про доступ до якісної й досто­вірної правової інформації. Невизначеність джерел правової ін­формації може впливати на соціальну активність, навіть на зни­ження продуктивної праці.

Таким чином, правосвідомість може служити мірилом стану правової системи загалом, і навіть сприяти її необхідним змінам.


Задля підвищення правової культури потрібно влаштовувати просвітницькі, освітні заходи, а також важливо виокремити го­ловне — ядро правосвідомості, що походить від індивідуальної професійної правосвідомості й формується через канали профе­сійного спілкування. Одним із найважливіших таких каналів є відкритий доступ до правової інформації. На сучасному етапі розвитку права ця аксіома набуває особливого значення. Дещо архаїчною є думка відомого французького юриста Ж. Карбо-ньє — якщо людина володіє розвиненою правосвідомістю, то їй не так уже й потрібна інформація про закон, що при високому рівні правосвідомості громадянин зуміє зрозуміти, що є закон­ним. Безумовно, на побутовому рівні розпізнати у деяких вчин­ках їх неприпустимість досить просто. Проте в умовах спеціалі­зованих правових інститутів буває важко виявити межу обов'яз­кового або дозволеного.

Сукупність перерахованих факторів є основою для оптималь­ного та ефективного здійснення правотворчої діяльності, актив­но-творчого випереджаючого впливу права на динаміку суспіль­ного розвитку. Правотворчість, як і будь-яка інша творчість, ви­магає високої загальної і правової культури всього нормотворчо-го корпусу, спеціальних знань і навичок, оволодіння мистецтвом формування і формулювання юридичних норм.

Глава 2. Нормативно-правовий акт як основна форма права

Поняття «нормативно-правові акти» охоплює широкий комп­лекс актів правотворчості, що приймаються в основному органа­ми законодавчої і виконавчої влади. Вони мають назву «норма­тивно-правові» чи «нормативні» тому, що їх основний зміст складають правові норми. Цей термін без визначення його зміс­ту використовує і Конституція України (статті 8, 117, пункт 1 Перехідних положень). У законах, залежно від важливості і спе­цифіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вжи­вається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише зако­ни; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодав­ство» включаються закони та інші акти Верховної Ради Укра­їни, а також акти Президента України, Кабінету Міністрів Укра­їни, а в деяких випадках і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади. (Див. п. З «Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення


22


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


23


 


ч. З ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлу­мачення терміну «законодавство» від 9 липня 1998 p.). По суті дане поняття є синонімом поняттю «законодавство» в широко­му його розумінні.

Нормативно-правові акти відіграють важливу роль в право­вому регулюванні суспільних відносин, що пояснюється сут­тєвими перевагами у порівнянні з іншими джерелами права. Зокрема, характер приписів, що містяться в них, розрахований на багаторазове застосування; можливість охоплення широких сфер суспільного життя; відносна швидкість процедури їх прий­няття, внесення змін чи скасування; досконала техніка викла­дення й систематизації тощо.

Нормативно-правові акти приймаються уповноваженими ор­ганами чи самим народом через референдум лише у певній фор­мі і в межах компетенції правотворчого органу. Отже, юридична сила нормативно-правового акта визначається місцем уповно­важеного органу в системі органів держави.

Як важлива складова системи джерел права, нормативно-право­ві акти створюють в своїй сукупності складну структуру відносин, побудовану за горизонтальним (галузевим) і вертикальним (ієрар­хічним) принципами.

Таким чином, нормативно-правові акти — це рішення, прий­няті уповноваженими на це суб'єктами у визначеній формі та за встановленою процедурою, які регулють суспільні відноси­ни і містять норми права.

Нормативно-правові акти:

1)      ухвалюються чи санкціонуються уповноваженими органа­
ми держави, їх посадовими особами;

2)  мають вигляд документа у письмовій формі;

3)  змістовно вміщують норми права (нові, змінені чи скасова­
ні), що стосуються широкого кола адресатів;

4)  приймаються згідно з чітко визначеною процедурою;

5)  мають юридичну силу, що відображає співвідношення з ін­
шими правовими актами, місце і роль у системі законодавства і
правового регулювання;

6)  надають волі найвищого носія влади — українського наро­
ду — офіційного характеру.

Від нормативно-правових актів слід відрізняти інші юридич­ні документи, які не містять норм права і не вносять безпосеред­ньо змін у законодавство. Наприклад, акти у яких затверджу­ються певні положення, правила, статути чи акти, які склада­ються з декларацій, відозв, закликів. Практичне значення має


розрізнення нормативно-правових актів і актів застосування норм права. Останні містять не правила загального характеру, а індивідуальні приписи (індивідуальні норми), адресовані пев­ним суб'єктам і призначені для вирішення окремих або конкрет­них юридичних справ, засвідчення тих чи інших юридичних фактів.

Нормативно-правові акти класифікуються за різними крите­ріями:

1)      за суб'єктами ухвалення — на акти органів держави, Укра­
їнського народу в процесі референдуму, громадських об'єднань,
трудових колективів, спільні акти органів держави і громад­
ських організацій;

2)  за юридичною силою — на закони і підзаконні норматив­
но-правові акти;

3)  за сферою дії — на загальнообов'язкові, спеціальні, локальні;

4)  за ступенем загальності правових норм — на загальні і кон-
кретизаційні;

5)  за характером волевиявлення — на акти встановлення,
зміни та скасування норм права;

6)  за галузями законодавства — на цивільні, кримінальні, кри-
мінально-процесуальні та ін.;

7)  за часом дії — визначно-строкові і невизначно-строкові;

8)  за функціональною призначеністю, — базові (тобто головні,
базисні, в яких формулюються вертикальні зв'язки), функціо­
нальні (тобто такі, що чітко формулюють функції, діяльність,
структуру повноважень, в яких формулюються горизонтальні
правові зв'язки тощо).

Поширеною диференціацією нормативно-правових актів є їх класифікація за суб'єктами нормотворчості. Так, Верховна Рада України видає закони і постанови; Президент — укази, розпо­рядження. Органи виконавчої влади України видають такі нор­мативно-правові акти: Кабінет Міністрів — постанови; міністер­ства і відомства —нормативні накази, інструкції; місцеві ради — рішення; глави обласних і районних державних адміністрацій — розпорядження, а керівники їх управлінь і відділів — норматив­ні накази; органи управління підприємств, установ, організа­цій — нормативні накази та інструкції.

За зовнішньою формою основними нормативно-правовими актами в Україні є Конституція, закони, укази, постанови, рі­шення, розпорядження, накази тощо.

Конституція — основний закон держави, у якому закріплю­ються засади суспільного і державного ладу, правовий статус


24


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


25


 


людини і громадянина, основні принципи організації та діяль­ності державного апарату, місцевого самоврядування тощо. Є юридичною і політичною базою всієї системи чинного законодав­ства. Жоден закон, інший правовий акт, що приймається у дер­жаві, не може суперечити Конституції, а за наявності такої супе­речності має визнаватися нечинним з моменту його прийняття. Конституція, як правило, приймається в особливому порядку, переважно шляхом проведення загальнонародного референду­му, спеціально скликаним органом (установчі збори, конститу­ційна асамблея тощо) або на надзвичайній сесії вищого органу законодавчої влади.

Конституцію України прийнято 28 червня 1996 року Верхов­ною Радою. Вона має найвищу юридичну силу, є актом прямої дії. Закріплює суверенітет українського народу, фундаменталь­ні засади організації суспільного і державного життя: основи конституційного ладу, права, свободи та обов'язки людини і гро­мадянина, форму правління, адміністративно-територіальний устрій, систему та засади діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, встановлює державні символи, а та­кож регулює інші найбільш важливі суспільні відносини.

Одним із найважливіших принципів, продекларованих у Конституції, є принцип верховенства права.

Закон — нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної влади (Верховної Ради) або народу, який прий­мається в особливому порядку, регулює найбільш важливі су­спільні відносини, виражає волю та інтереси більшості населен­ня, відповідає Конституції, має вищу юридичну силу щодо ін­ших нормативно-правових актів, є загальнообов'язковим для всього населення і держави та охороняється державною владою. Питання, які визначаються та встановлюються виключно зако­ном, перелічені у ст. 92 Конституції України. Не зайве нагадати, що законами визначаються найважливіші цінності:

1)     права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і
свобод; основні обов'язки громадянина;

2)  громадянство, правосуб'єктність громадян, статус інозем­
ців та осіб без громадянства;

3)  права корінних народів і національних меншин;

4)  порядок застосування мов;

5)  засади використання природних ресурсів, виключної (мор­
ської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння
космічного простору, організації та експлуатації енергосистем,
транспорту і зв'язку;


6)  основи соціального захисту, форми і види пенсійного за­
безпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї,
охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, осві­
ти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;

7)  правовий режим власності;

8)  правові засади і гарантії підприємництва; правила конку­
ренції та норми
антимонопольного регулювання;

9)  засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльно­
сті, митної справи;

 

10)       засади регулювання демографічних та міграційних про­
цесів;

11)  засади утворення і діяльності політичних партій, інших
об'єднань громадян, засобів масової інформації;

12)  організація і діяльність органів виконавчої влади, основи
державної служби, організації державної статистики та інфор­
матики;

13)  територіальний устрій України;

14)  судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової екс­
пертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і
слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; осно­
ви організації та діяльності адвокатури;

15)  засади місцевого самоврядування;

16)  статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17)  основи національної безпеки, організації Збройних Сил
України і забезпечення громадського порядку;

18)  правовий режим державного кордону;

19)  правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон над­
звичайної екологічної ситуації;

20)  організація і порядок проведення виборів і референдумів;

21)  організація і порядок діяльності Верховної Ради України,
статус народних депутатів України;

22)  засади цивільно-правової відповідальності;

23)  діяння, які є злочинами, адміністративними або дисцип­
лінарними правопорушеннями та відповідальність за них.

Законами встановлюються:

1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвес­тиційного ринків; статус національної валюти на території України; порядок утворення і погашення державного внутріш­нього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;


26


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТ1


27


 


2)  порядок направлення підрозділів Збройних Сил України
до інших держав; порядок допуску та умови перебування під­
розділів збройних сил інших держав на території України;

3)  одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних
стандартів;

4)  порядок використання і захисту державних символів;

5)  державні нагороди;

6)  військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні
звання;

7)  державні свята;

8)  порядок утворення і функціонування вільних та інших спе­
ціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим від­
мінний від загального.

Законом України оголошується амністія.

Закони за юридичною силою поділяються на конституційні та звичайні.

Конституційні закони — це закони, за якими вносяться зміни до Конституції. Внесення змін до Конституції — це особлива процедура, яка передбачена розділом XIII Конституції України. її особливість полягає у специфіці ініціювання зміни порядку голосування та гарантуванні проголошених прав і свобод люди­ни і громадянина тощо. Слід зазначити, що існує поняття орга­нічних до Конституції законів, прийняття яких прямо передба­чено Конституцією. До таких законів належать закони «Про Конституційний Суд України», «Про Уповноваженого Верхов­ної Ради України з прав людини», «Про Національний банк Ук­раїни», «Про судоустрій України», «Про прокуратуру» та ін. На часі прийняття закону «Про Кабінет Міністрів України» тощо.

Звичайні закони — це такі, що становлять поточне законодав­ство. Приймаються у звичайному порядку — простою більшістю голосів. Серед звичайних законів останнім часом виділяють ба­зові, системоутворюючі, регуляторні. До базових законів можна віднести закони, які встановлюють певний рівень, обсяг або межі регулювання відносин, що потребують нових концептуальних засад впорядкування. До таких законів можна віднести закони, які встановили вказані новації у сфері діяльності органів міліції, прокуратури, судових органів та прокуратури, податкових орга­нів тощо. Комплексною характеристикою законів, зокрема і в по­значеній сфері, є системоутворюючі елементи у соціально-пра­вовій сфері, що формуються за допомогою або як наслідок дії закону. У сучасній Український державі сформувалися певні комплексні утворення, що перетинаються у різних галузях і під-


галузях законодавства, зокрема це система правосуддя (як на­слідок дії законів «Про судоустрій України», «Про суддівське са­моврядування» тощо), система правоохоронної діяльності (як наслідок дії законів «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про службу безпеки Укра­їни», «Про державну податкову службу в Україні»), система фінансової діяльності (закони України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про кредитні спілки» тощо), система правозахисної діяльності («Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини», «Про адвокатуру», «Про нотаріат» тощо). Такі системи доповнюються і вимагають змін у Державному класифікаторі нормативно-правових актів, оскільки він не враховує багатьох структурно-логічних, системних зв'язків, які вже існують між різними законами.

Підзаконні нормативно-правові акти — такими актами є ті, що видані на основі та на виконання законів. їх відмінність від законів полягає у наступному. По-перше, якщо закони є актами вищих представницьких (законодавчих) органів влади, то підза­конні акти приймаються іншими суб'єктами правового життя — органами або посадовими особами виконавчої влади (органами державного управління). Ці суб'єкти обмежені статусними пов­новаженнями, вони мають діяти за, принципом протилежним принципу — дозволено усе, що не є забороненим. По-друге, як­що закони регулюють найбільш значимі, найважливіші суспіль­ні відносини, то підзаконні акти регулюють інші, так би мовити забезпечувальні або допоміжні чи другорядні суспільні відноси­ни, що потребують правового регулювання, а також розвивають, конкретизують, деталізують закони. По-третє, якщо закони ма­ють вищу юридичну силу, то підзаконні акти за своєю юридич­ною силою поступаються законам, підпорядковані їм, можуть скасовуватися судовими установами за відповідними процеду­рами розгляду. По-четверте, якщо закони завжди створюються і приймаються колективно відповідними представницькими ор­ганами влади, то підзаконні акти приймаються як колегіальним органом, так і індивідуально уповноваженими посадовими осо­бами виконавчої влади. По-п'яте, якщо закони приймаються за регламентованою процедурою, то підзаконні акти приймаються в менш суворому і деталізованому порядку. Нарешті, по-шосте, якщо закони встановлюють лише загальні правила (норми), тобто завжди мають нормативний характер, то підзаконні акти можуть бути нормативними і ненормативними.


28


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


29


 


Серед підзаконних нормативно-правових актів найважли­віше значення і відповідну юридичну силу має:

Указ — правовий акт, виданий Президентом України як гла­вою держави в межах його компетенції. Указ може бути норма­тивним, тобто тим, що має загальний характер і містить у собі правила поведінки (норми права), та індивідуальним, який за­стосовує норми права до конкретного життєвого випадку.

У відповідності до ст. 106 Конституції Президент України, поряд з указами, видає розпорядження, але останні акти, як правило, не мають нормативного характеру.

Як зазначено у ч. 4 наведеної вище конституційної норми, акти Президента з ряду найважливіших питань його компетенції (укла­дення міжнародних договорів, визнання іноземних держав, припи­нення повноважень Верховної Ради та ін.) скріплюються підписа­ми Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Наступним у ієрархії нормативно-правових актів є акт під наз­вою постанова. Ця форма вживається у правотворчій практиці низки колегіальних державних органів:

1)      органу законодавчої влади — Верховної Ради України — в
основному з організаційних питань;

2)  представницького органу Автономної Республіки Крим —
Верховної Ради АРК — з основних питань її компетенції. Слід
мати на увазі, що Верховна Рада АРК за певною процедурою
приймає також Конституцію АРК;

3)  вищого органу у системі органів виконавчої влади — Ка­
бінету Міністрів — (із загальних питань, питань економіки, про­
мислової, правової і правоохоронної політики, освіти, культури,
соціального захисту тощо);

4)  вищого органу виконавчої влади Автономної Республіки
Крим — Ради міністрів АРК — з основних питань її компетенції
(згідно з ч. 6 ст. 38 Конституції автономії РМ також має право
видавати рішення і розпорядження);

5)  особливого органу державного управління — Національно­
го банку України. У ст. 56 Закону «Про Національний банк Ук­
раїни» зазначено, що нормативно-правові акти НБУ видаються
у формі постанов Правління Національного банку, а також ін­
струкцій, положень, правил, що затверджуються відповідними
постановами.

Рішення — це нормативно-правовий акт, який в межах ком­петенції та на виконання повноважень приймається безпосеред­ньо територіальною громадою на місцевому референдумі, сіль­ськими, селищними, міськими, районними, обласними радами


та їх виконавчими органами і має обов'язкову юридичну силу на певній території.

Наказ — підзаконний акт, який видається від імені органів виконавчої влади (міністерств, державних комітетів) та керів­ників об'єднань, підприємств, організацій і установ в межах на­даних їм повноважень у відповідній сфері управління. Накази за своїм змістом можуть бути нормативними і ненормативними.

Наказами часто затверджуються інші нормативно-правові акти — інструкції, положення, правила тощо. Так, Наказом Міністерства юстиції України від 1 листопада 2000 р. № 53/5 за­тверджено Положення про Центр порівняльного права при Мін'юсті України.

Розпорядження. В якості нормативно-правового акта висту­пає на підставі Закону України «Про місцеві державні адміні­страції» (ст. 6), де записано, що «на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження...».

Слід мати на увазі, що на підставі Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 нормативно-правові акти, які ви­даються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Функцію державної реєстрації нормативно-правових актів по­кладено на Мін'юст та його територіальні органи.

Державна реєстрація окремих підзаконних актів регулюється законом. Так, у ч. З ст. 56 Закону України «Про Національний банк України» записано:

«Нормативно-правові акти Національного банку підлягають обов'язковій державній реєстрації в Міністерстві юстиції України та набирають чинності відповідно до законодавства України».

Окрему групу нормативно-правових актів складають колек­тивні договори і угоди. їх важливість підкреслюється тим, що поняття, сфера укладення, зміст, дія та інші питання врегульо­вані спеціальним Законом України «Про колективні договори і угоди». Визначається, зокрема, що колективний договір, угода укладаються на основі чинного законодавства, прийнятих сто­ронами зобов'язань з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин і узгодження інтересів трудя­щих, власників та уповноважених ними органів.


зо


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


31


 


Колективний договір укладається на підприємствах, в уста­новах, організаціях незалежно від форм власності і господарю­вання, які використовують найману працю і мають право юри­дичної особи.

Колективний договір може укладатися в структурних підроз­ділах підприємства в межах компетенції цих підрозділів.

Угода укладається на державному, галузевому рівнях на дво­сторонній основі.

Сучасна наука визначає, що особливу групу юридичних актів складають акти судової влади. Конституція не передбачає прий­няття судами нормативно-правових актів. Тому постанови Пле­нуму Верховного Суду України та рішення Конституційного Суду України віднесено до актів нормативного тлумачення.

Глава 3. Правотворча (юридична) техніка

Історія виникнення законів надає безліч прикладів доскона­лого правового регулювання суспільних відносин. Хоча трапля­ються й непоодинокі факти, які свідчать про протилежне. Проте загальна тенденція розвитку законодавства це, в першу чергу, розвиток законодавчої техніки, від якої значною мірою зале­жить ефективність дії закону. Відомо, що київський князь Яро­слав Мудрий із невизначених, суперечливих звичаїв шляхом по­єднання життєво важливих звичаїв, створив звід законів «Русь­ка Правда» і цим надав могутнього поштовху соціально-еконо­мічному розвиткові Київської Русі1.

Історія кодифікації законодавства, що була проведена за ча­сів Наполеона Бонапарта також свідчить про те, як швидко й по­зитивно вплинула на соціально-економічний розвиток Франції рецепція римського права, кодифікація позитивного права шля­хом заміни заплутаних, авторитарних королівських ордонансів ясними і чіткими нормами кількох кодексів. Практично за кіль­ка років Франція перетворилася у могутню європейську держа­ву. Росія з 1825 по 1913 роки провела п'ять правових реформ — і менше ніж за століття вона перетворилася із феодально-аграр­ної країни у розвинуту індустріально-аграрну державу.

У правотворчій сфері українська історія має свої правові дже­рела, значення яких поза межами історичного часу. Це статті Богдана Хмельницького, перша в Європі Конституція Пили-


па Орлика (1710 p.), Універсали та Конституція УНР (1917— 1918 pp.), Конституції, Кодекси, звід законів УРСР та інші ак­ти — вітчизняне надбання, наша спадщина. Декілька слів про за­конодавство радянського періоду. Зараз воно ревізується, мож­ливо й небезпідставно. Але критикується за політичним змістом. Що ж стосується юридичної техніки його підготовки, підкрес­люється її досконалість і неперевершений рівень.

На жаль, чимало з досягнутого у минулому нині з тих чи ін­ших причин використовується не повною мірою.

Слід одночасно підкреслити, що в Україні нині створена влас­на правова база, яка складає десятки тисяч нормативно-право­вих актів. При цьому досить впливовим виявився той фактор, що вітчизняні нормотворці, особливо у перші роки незалежності держави, не мали необхідного досвіду творення законодавства потрібного для перехідного періоду, для створення політичної, економічної, соціальної і правової системи, орієнтованої на рин­кові відносини. Більшість законодавчих актів перших років не­залежності мали декларативний, узагальнений характер. Тому широка відомча нормотворчість стала закономірним явищем. Характеризуючи це явище, В. Селіванов небезпідставно вважає, що відомча нормотворчість вже в суверенній Україні намагаєть­ся підмінити законодавчу діяльність, відомчі нормативно-право­ві акти — закони1.

Проблеми кадрового забезпечення правотворчої сфери від­чутні й сьогодні. Навіть різке зростання кількості підготовлених юристів не змінило технократичності нормотворення, оскільки правові засади не отримали відповідного поширення серед нав­чальних закладів. Жоден навчальний заклад не навчає майбут­ніх юристів правовим засадам нормотворчості. Хоча на практиці цією діяльністю переймається чимало службових осіб, і в першу чергу юристи. Можливо тому наша законодавча база характе­ризується суперечливістю, неузгодженістю численних актів і норм, розібратися в багатьох правових приписах важко не лише пересічному громадянину, а й досвідченому юристу.

Це є однією з причин правового нігілізму, коли у свідомості громадян формується переконання про неважливість або необо­в'язковість законодавчих приписів, про допустимість їх безкар­ного порушення. Службовими особами в багатьох випадках принципи законності підміняються таким поняттям як «доціль­ність».


 


1 Історія держави І права України/ Кол. авт.; За заг. ред. А. С Чайковсько-го. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 68—72.


1 Селіванов В. М. Право і влада в суверенній Україні: методологічні аспек­ти. — К.: Видавничий Дім «Ін Юре». С. 283.


32


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


33


 


Визначення поняття правотворчості

В юридичній літературі щодо характеристики правотворчості існує різноманітна термінологія — «правотворча техніка», «за­конодавча техніка», «юридична техніка», «нормопроектна тех­ніка», «техніко-юридичне оформлення» тощо. Водночас у бага­тьох випадках ця термінологія вживається без чіткого визначен­ня змісту кожного поняття, без наявної концепції розвитку зако­нодавства, дотримання плану законодавчої роботи, вдоскона­лення структури й напрямів нормотворчості1.

Спробуємо визначити наскільки правомірним є вживання терміна «техніка» по відношенню до правотворчості.

У сучасній лексиці термін «техніка» вживається у декількох значеннях. Одне з них — це сукупність прийомів, навичок, що застосовуються в певній діяльності, певному ремеслі, мистецтві. Інакше кажучи, «техніка» в цьому розумінні — це набір засобів або прийомів, оперування певними властивостями, навичками; професійне вміння, врешті-решт це — майстерність. Правові за­соби мають місце у будь-якому законі. Аналітична юриспруден­ція нам підказує, що правові засоби можуть бути предметом пев­них операцій або комбінацій «первісних елементів правової матерії». Відомий російський юрист С. Алексеев стверджує, що правові засоби як елементи матерії права кожного разу на різно­манітних ділянках юридичної догми проявляють себе як пози­тивні зобов'язання, заборони, дозволи («обязывания, запреще­ния, дозволения»)2. Більше того, він стверджує, що ні норми права, ні правові відносини, ні елементи юридичної техніки не можна підводити під вказані правові засоби. Вони (ці засоби) мають відношення до глибинних рівнів правової матерії, які так чи інакше складаються у різні юридичні класифікації, різні типи регулювання. Тому не можна міркувати про те, що юридична техніка є чимось стороннім, побічним по відношенню до права, до закону. Чим вищим є рівень правового регулювання, тим ви­щим має бути технічний рівень творення правових актів.

Нормативно-правовий акт — твір особливого, соціально-пра­вового змісту, який важко порівняти з літературним твором за витонченістю, красою чи поетичністю. Але за мудрістю, енци­клопедичним відображенням проблематики життя, інформатив-

1  Концепція розвитку законодавства України// Матеріали науково-прак­
тичної конференції. — К.: Інститут законодавства Верховної Ради Укра­
їни. — 506 с

2  Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма,
2001. —С. 265.


ністю, відповідним прагненням культури, логічністю і лаконіч­ністю та багатьма іншими параметрами, закон чи підзаконний акт можуть мати дійсно силу інтелектуального витвору. Чимало системних законів, попри негаразди із їхнім застосуванням, за­слуговують на таку оцінку. За оцінками фахівців Венеціанської Комісії юридична техніка, що застосовувалася при створенні Конституції України, визнається як одна із вдалих. Техніка в суб'єктивному сенсі означає мистецтво оздоблення правового матеріалу, в об'єктивному — механізм правотворчості.

Юридичну техніку можна визначити як систему юридичних засобів і прийомів створення та систематизації законодавчих актів. Отже, вона, на нашу думку, включає два взаємопов'язаних процеси — процес створення правових актів, та — систематизації нормативно-правових актів. До юридичної техніки, зокрема, на­лежать: офіційна законодавча термінологія, законодавчі конст­рукції (ідеальні моделі регулювання, схеми правовідносин та ін­ших юридичних явищ, за допомогою яких законодавець створює нормативно-правові приписи), законодавчі презумпції, юри­дичні фікції, юридична стилістика (спеціально вироблені для складання законодавчих актів мовні засоби виразу велінь зако­нодавця), засоби офіційного документального оформлення зако­ну (способи його побудови, реквізити тощо). Вказані та інші за­соби і прийоми юридичної правотворчої техніки мають на меті забезпечення, насамперед, точність і визначеність норм права, наукових відносин, правомірних інтересів. По-друге, вони спря­мовані на досягнення доступності й ефективності законодавчих актів. Усі ці питання мали б бути відображені у законах України «Про нормотворчу діяльність» та «Про єдиний класифікатор нормативно-правових актів», проекти яких за різною назвою вже досить довгий час узгоджуються в інстанціях.

Поряд з поняттям «юридична техніка» широкого вжитку в теорії і практиці набуло поняття «правотворча техніка», зміст якого визначає система засобів, правил і прийомів підготовки компетентними органами юридичних актів. Поняття «право­творча техніка» є спорідненим поняттю «юридична техніка». Воно містить у собі методики роботи над текстами усіх норма­тивно-правових актів, прийоми найдосконалішого викладу дум­ки нормотворця у статтях (пунктах) юридичних актів, вибір до­цільної структури кожного з них, термінологію та мову, способи оформлення змін, повного або часткового скасування, об'єднан­ня нормативно-правових актів тощо. Правотворча техніка, зо-

3 _ 5-979


34


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


35


 


крема, забезпечує юридичну досконалість нормативних доку­ментів.

Особливо слід звернути увагу на широко вживане в науковій літературі поняття «юридична техніка». О. Ющик наводить та­ке: «у радянській правовій літературі ще у 60-ті роки XX ст. по­няття «юридична техніка» замінюється поняттям «законодавча техніка». Автор одночасно підкреслює, що юридична діяльність зводиться до реалізації державним апаратом законодавчої, адмі­ністративної і правоохоронної функцій. Юридична техніка буде різною для кожного з цих видів юридичної діяльності, оскільки вони передбачають різних конкретних суб'єктів цієї діяльності, особливі її завдання, засоби, продукти тощо. У зв'язку з цим юридична техніка поділяється на техніку нормотворення і нор-мозастосування, виступаючи як законодавча, адміністративна та правоохоронна техніка, що, в свою чергу, набуває різноманіт­них, конкретних форм1.

Що стосується поняття «нормопроектна техніка», то його слід розглядати як складову законодавчої або правотворчої тех­ніки залежно від контексту його застосування — чи то стосовно законопроектів чи проектів підзаконних актів.

Додержання вимог правотворчої чи юридичної техніки (як двох основних термінологічних понять), які є системними, за­снованими на практиці правотворчості і теоретично обгрунтова­них принципів і правил (прийомів) підготовки проектів норма­тивно-правових актів, — обов'язкова передумова високої якості законів та підзаконних актів, їх повноти та узгодженості. Недо­оцінка зазначених вимог тягне за собою недоліки і суттєві по­милки спочатку в правотворчій, а потім і в юридичній діяльності взагалі.

Основні правила правотворчості

Правила правотворчої техніки вельми численні і різноманіт­ні. Тут немає єдиного загального рецепту на всі випадки. Засто­сування цих правил має бути комплексним і може бути позитив­ним лише за умови врахування усіх можливих обставин, кон­кретної ситуації, що викликають необхідність розробки і прий­няття того чи іншого нормативно-правового акта, специфіки предмета регулювання і сфери його дії. В той же час всі кон­кретні правила правотворчої техніки об'єднуються загальною

1 Ющик О. І. Юридична техніка: проблеми визначення поняття / Парла­ментаризм в Україні: теорія та практика. — К., 2001. — С. 645—-648.


основою, наскрізною ідеєю створити найприємніші та найспри­ятливіші умови для правильного застосування нормативно-пра­вових актів, досягти повноти, точності, доступності, компактно­сті правових положень. У загальному вигляді правила право­творчої техніки — це система вимог та способів створення най­більш доцільних за формою і досконалих за структурою, зміс­том та викладом нормативно-правових актів. Виходячи із цього, можна сформулювати основні, найбільш загальні принципи (вимоги), котрі покладаються в основу роботи над зовнішньою формою нормопроектів. Вони можуть бути такими:

і. Точність і визначеність юридичної форми: формулювань, речень, словосполучень і окремих термінів нормативно-пра­вового акта.

Досягнення найбільшої відповідності між ідеєю, задумом правотворця і втіленням цієї ідеї в нормативній формулі — ви­мога, що безпосередньо випливає із специфіки права як регуля­тора суспільних відносин. Закон чи інший нормативно-право­вий акт містить обов'язковий еталон поведінки, модель майбут­ніх вчинків фізичних та юридичних осіб. У нормативному при­писі неприпустимі двозначності або протиріччя. Неточність від­творення норми, розпливчастість і відсутність одноманітності понять і їх ознак може бути причиною неправильного тлумачен­ня і застосування правових норм, що в свою чергу може негатив­но впливати на долі людей, економічні, соціальні, політичні від­носини в суспільстві. Тому визначення термінів повинно відпо­відати тому змісту, який в нього вкладають літературознавці, вчені-юристи, і має бути уніфікованим по всьому тексту норма­тивно-правового акта. Так, при формулюванні правових припи­сів не слід застосовувати широкі оціночні поняття. Якщо ж вони застосовуються, то їх зміст має бути визначений в нормативно­му значенні. Не припустимо застосування формулювань типу «як правило», «зокрема», «в тому числі» або такі приписи — «ак­тивізувати», «підвищити» тощо.

2. Ясність і доступність мови для адресатів акта.

Нормативно-правовий акт повинен бути ясним для широких верств населення. Відомо, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності (ст. 68 Конституції). Але знання за­конодавства повинно базуватися на його зрозумілості.

Неясна норма не дає повного уявлення про права і обов'язки фізичних і юридичних осіб, веде до непотрібної втрати часу на запити і тлумачення, викликає суперечки і помилки.


36


Розділі


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


37


 


Вимога щодо простоти викладення проекту нормативного акта не повинна, однак, завдати шкоди повноті, точності і глиби­ні формулювань нормотворчих положень, вести до безглуздого спрощення і примітивізму. Чимало правовідносин, які регулю­ються законодавством, достатньо складні. Це не може не відоб­разитися на викладенні відповідних норм. Правотворчість часто оперує складними, багатогранними і специфічними поняттями економіки, техніки, медицини, архітектури та інших галузей знань з їх особливою термінологією.

Тому є правильним, коли проекти нормативно-правових ак­тів, особливо закони, починаються з пояснення термінів, які вживаються в ньому. Але пояснення мають бути доступними, що не завжди досягається.

Наприклад, 20 квітня 2000 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про природні монополії». Стаття 1 Закону присвя­чується визначенню термінів. Природна монополія характери­зується як «стан товарного ринку, при якому задоволення попи­ту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробницт­ва (у зв'язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю товару в міру збільшення обсягів виробництва), а то­вари (послуги), що виробляються суб'єктами природних моно­полій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами), у зв'язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на ці товари (послуги), ніж попит на інші товари (послуги)».

Подібне визначення є зрозумілим для вузького кола спеціа­лістів, але не для більшості користувачів цього закону. Це є при­клад «технократичної техніки» правотворчості, невдалого юри­дичного визначення. На жаль, навіть у кодифікованих норма­тивно-правових актах мають місце юридично невизначені по­няття. Так, Кримінальний Кодекс України рясніє публіцистич­ними поняттями як то «авторитет органів державної влади», «законна професійна діяльність журналістів», «статева свобода та статева недоторканість» тощо. Чимало невизначених понять існує у Цивільному та Господарському кодексах.

3. Спеціалізація та повнота правового регулювання техніки.

Урахування особливостей регулювання відповідної сфери відносин є цілком закономірним. Для забезпечення спеціалізації й повноти регулювання відповідної сфери буття або діяльності, у нормативно-правовому акті передбачають норми (якщо вони не випливають з чинного законодавства), без яких дія цього акта


не може бути ефективною. Це стосується, в першу чергу, норм, які формулюють завдання та виконання закону, механізм його дії, а також межі відповідальності, санкції. Без цього комплексу правове рішення може залишитися недійовим, декларативним. У найбільш важливих актах передбачають перехідні положення, застереження, порядок набуття чинності окремих положень то­що. Повнота регулювання передбачає всебічне регулювання від­носин за колом адресатів, часом та місцем дії закону.

Неповнота регулювання суть недостатнє врахування попе­редньої практики регулювання, яка склалася у попередні часи або неґрунтовні її відхилення. Наприклад, у новому Цивільному кодексі не передбачено існування закритих акціонерних това­риств, що викликало негативну реакцію з боку більш ніж двад­цяти трьох тисяч такого роду товариств. Прикладом неповноти може бути чинна нова редакція Закону України «Про освіту» від 23 березня 1996 р. У ст. 59 передбачено обов'язок батьків по відношенню до своїх дітей «виховувати повагу до законів, прав, основних свобод людини». Такого обов'язку чомусь не передба­чено для навчальних закладів і педагогічних працівників. Одно­бокість правового регулювання виховного процесу призводить до негативних наслідків у його організації.

4. Конкретність правового регулювання.

Кожний громадянин виконує по відношенню до держави пев­ну правову роль — виборця, платника податків, найманого робіт­ника, роботодавця, державного службовця, пенсіонера, учня то­що. Інструментарій налагодження або реформування суспільних відносин включає конкретно визначені права, обов'язки та ста­тус суб'єктів правовідносин, що мають відповідати їх правовим ролям (завданням регулювання або охорони). Загальні формули щодо цього (наприклад, про процесуальну незалежність слідчо­го із наявними застереженнями у проекті Кримінально-процесу­ального кодексу України тощо) лише перетворюють законопро­ект в декларацію. Із набранням чинності закону, на практиці у суб'єктів застосування цього закону виникає можливість вільно тлумачити акт, застосовувати його або ухилятися від точного ви­конання.

Ефективним інструментом у регулюванні суспільних відно­син може бути лише той нормативно-правовий акт, який точно і конкретно визначає права і обов'язки суб'єктів правовідносин, в тому числі держави, чітко формулює заходи їх забезпечення (правові санкції, засоби заохочення і стимулювання, організа­ційні заходи). Гасловий стиль перетворює законопроект в май-


38


Розділ І


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


39


 


бутню пусту декларацію, яка нікого ні до чого не зобов'язує, що на практиці дає можливість вільно тлумачити правові приписи, застосовувати правові норми або ухиляється від їх виконання.

На жаль, декларативних актів і окремих їх норм у нашому за­конодавстві чимало. Так, у Законі України від 17 жовтня 1990 р. «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромис­лового комплексу в народному господарстві» (ст. 1) проголоше­но: забезпечити еквівалентний обмін між промисловістю та сільським господарством на основі паритетного ціноутворення на їх продукцію. Уже понад 14 років як Закон набрав чинності, а ця та інші норми не реалізовані. З чинного Кримінального ко­дексу нарешті вилучено положения про кримінальну відпові­дальність за проституцію, існування якої як декларативної запе­речувалося вченими, та посилено відповідальність, як і пропо­нувалося раніше, за втягнення неповнолітніх у заняття прости­туцією. Отже, використання правових стереотипів повинно ба­зуватися на життєздатних засадах та потребах у охороні або ре­гуляції правових відносин.

5. Використання стереотипного термінарію, який є апробо­ваним в правотворчій діяльності.

Невдалі фрази, звороти, малопоширені або навпаки поширені публіцистичні терміни не посилюють, а навпаки послабляють регулюючу роль акта права, принижують авторитет і соціальну цінність нормативно-правового акта. Тому в нормопроектній діяльності слід використовувати переважно ті формулювання й терміни, які широко вживаються в юридичній літературі, особ­ливо в новітніх тлумачних словниках української мови.

У відомчих актах, які подаються на державну реєстрацію до Міністерства юстиції, міститься чимало прикладів невдалого розширення кола юридичних термінів, їх незвичного об'єднан­ня. У результаті складається словосполучення, що не може бути застосованим у нормопроектуванні, наприклад, «літературна і творча діяльність», «наукові і службові твори», «особиста та ві­домча належність» тощо.

Використання стереотипних термінів без відповідної апро­бації іноді призводить до негативного ефекту. У ст. 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією» позначено, що державний службовець не має права займатися підприємницькою діяльні­стю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в яко­му вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісниц­тва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також ме-


дичної практики). До творчої діяльності належить, зокрема, й лекторська робота, як власне й уся правоосвітня та консульта­ційна діяльність. На практиці ж правоохоронні органи, за умов отримання гонорару держслужбовцем за лекцію в аудиторії, вважають корупційними діями. Ця обставина гальмує розвиток правороз'яснювальної роботи, в якій раніше брали участь лекто-ри-юристи, що працюють на державній службі. Таким чином однобічне розуміння стереотипно вживаного терміну «творча діяльність» як «літературна діяльність» призводить до небажа­них наслідків, зокрема відсікання великої кількості кваліфіко­ваних юристів від лекторської роботи.

6.  Оптимальна місткість, компактність нормопроектих
формул.

Стислість у правотворчості — це оптимальна економічність викладення думки автора проекту, яка має зберегти повноту його змісту. У поєднанні стислості й повноти законопроекту по­лягає мистецтво нормотворення. Тому є законодавчі акти, окре­мі норми яких громіздкі, розтягнуті і розмиті за змістом. Напри­клад, надвеликим обсягом статей характеризуються, як пра­вило, закони про амністію. Так, в останньому законі ст. 10 зай­має декілька аркушів друкованого тексту. Надзвичайно гро­міздкий, деталізований текст проекту і самого закону обмежує можливості його розуміння суб'єктом застосування, а отже зни­жується праворозуміння його норм, зменшується ефективність впливу на певні події й суспільні відносини.

Вимога економічності стосується, однак, не нормотворчих ідей, а їх словесного оформлення, тобто не змісту, а форми про­екту. Вимога економічності в даному контексті має й інший аспект — це мінімум проектів з одного питання, що диктується інтересами створення оптимального вигляду нормативного ма­теріалу, полегшення у користуванні ним, його обліку і система­тизації.

Яскравим прикладом є заплутане, невиправдано казуалістич-не законодавство з питань оподаткування. Не випадково так гостро поставлено питання про кодифікацію податкового зако­нодавства, небезпечність для держави податкових нормативних актів, зокрема з податку на додану вартість.

7. Системність та збалансованість нормотворчость

Ця вимога є принциповою у структурі нормотворення. Вона полягає у гармонічному погодженні всіх норм проекту, щодо пропозицій до змін, у поєднанні усіх складових частин проекту в загальну систему нормотворчості й, врешті-решт, у правову си-


40


Розділ І


 


стему. На нашу думку, системність в контексті нормопроекту-вання передбачає цілісність, збалансованість нормотворчого ма­теріалу, який поєднується внутрішнім зв'язком і взаємозалеж­ністю всіх частин і етапів нормотворення, послідовним вхо­дженням у правову систему, належною послідовністю регулю­вання й охорони.

При цьому також слід мати на увазі, що проект нового норма­тивного акта для інтегрування в єдину правову систему, пови­нен узгоджуватися з чинними нормативними актами, виключа­ти протиріччя і повторення. Якщо передбачається інше регулю­вання у порівнянні з попереднім, повинні бути передбачені від­повідні корективи: відміна старих актів або їх окремих частин, положень і норм, внесення в них змін. Підготовка нового проек­ту нормативного акта без урахування чинного законодавства не­припустима.

Чіткого виконання викладених правил наш законодавець до­тримується не завжди. Так, в Законі України «Про боротьбу з корупцією» (ст. 2) суддів до суб'єктів корупційних діянь не від­несено, але разом з прийняттям цього Закону ст. 43 Закону «Про статус суддів» доповнена реченням про те, що при вчиненні суд­дею корупційного діяння, йому призначається пенсія на загаль­них підставах. Подібні суперечності не на користь авторитету системи правосуддя й системи правотворення.

8. Уніфікація форми і структури проектів нормативних актів.

Використання однакових реквізитів нормативно-правових актів, стереотипної структури, єдиних термінології, юридичних конструкцій і формулювань складає суть уніфікації форми й структури нормативно-правових актів. Різнобій реквізитів і руб­рик нормативно-правових актів, відсутність їх стереотипної структури, єдиного стилю викладення, неоднакова в різних ак­тах нумерація статей, пунктів і їх підрозділів, формул відміни, змін актів і їх частин перешкоджають адекватному розумінню й ефективному застосуванню правових норм.

Точне і неухильне додержання всіх наведених вимог щодо нормопроектування в їх сукупності може характеризувати проект нормативно-правового акта як досконалий з технічної точки зору і свідчити про належну юридичну культуру з його підготовки і оформлення.


Розділ II. Правотворча лінгвістика

Лінгвістика в широкому розумінні — наука про мову; мово­знавство. Правотворча лінгвістика є найважливішим елемен­том, складовою наведених у попередньому розділі понять «пра­вотворча техніка», «законодавча техніка» тощо. Вона надає уяв­лення про мовні правила з правотворчого стилю, використання слів як основних одиниць правової мови, а також правових штампів (сталих словосполучень), нормативних речень, право­вих абревіатур і нормопроектної графіки.

Свідоме застосування лінгвістичних вимог сприяє стилістич­ній обробці нормативного тексту, допомагає сформувати високу культуру нормативно-правових актів1.

Красномовно на адресу юристів висловлювалася відомий фа-хівець-лінгвіст Н. Артикуца. Вона, зокрема, писала: «У їх про­фесійній діяльності постійно виникатимуть ті чи інші питання термінологічного і мовно-стилістичного характеру. Серед них — проблеми вибору терміна, його дефініції, диференціації його значень, проблеми синонімії, ононімії та паранонімії в юридич­ній термінології, функціонування мовних одиниць. Навряд чи в якомусь іншому виді писемного мовлення зовнішня форма ви­словлення має таке велике, а часом і доленосне значення (у жит­ті окремої людини і держави в цілому), як у юриспруденції. Не­точне або помилкове терміновживання, логічні і граматичні по­милки, змістові неточності у формулюванні правових норм, що призводить до розпливчастого або багатозначного їх тлумачен­ня, -— неприпустимі явища у правничій мові»2.

Глава 1. Вимоги правотворчого стилю

Поняття «стиль» вживається у декількох значеннях. Одне з них — це спосіб виконання, здійснення певної діяльності, в тому числі розумової, шляхом застосування певних технічних прийо­мів. При цьому можливо виділити художній, публіцистичний, науковий, офіційно-діловий стилі.

1  Красиицька А. В. Юридичні документи: техніка складання, оформлення
та редагування: Посібник. — К.: Національна академія внутрішніх справ
України, 2003. - С 209-293.

2  Артикуца Н. Нові підходи до мовної підготовки майбутніх юристів і ви­
кладачів права// Право України. — 1997. — № 12. — С. 58.


42


Розділ II


ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА


43


 


Серед різновидів останнього розглядається й нормативний стиль як виразник документів юрисдикційного, правозастосу-вального змісту. У свою чергу різновидом нормативного стилю є нормативно-правовий, в якому відображаються властивості саме нормативно-правових актів.

Вимоги правотворчого стилю мають дві складові — загально-правові та спеціально-правові.

Загальні вимоги. Серед цих вимог особливо значущими є: відсутність експресивності; зв'язаність і послідовність, точ­ність і ясність; простота викладення, лаконічність і компакт­ність. Деякі з наведених вимог (наприклад, точність і ясність) є настільки важливими, що розглядаються як правила (принци­пи) правотворчої техніки. У цій главі ми розглянемо не усі, а ли­ше ті вимоги, які вище не висвітлювалися.

Відсутність експресивності або депресивність норма­тивної лексики. Експресивність — це сила вираження, вияву будь-яких почуттів, переживань, виразність. Саме ці якості ма­ють бути відсутніми у нормативно-правовому акті.

Особливість законів і підзаконних актів, і в той же час їх мов­на виразність, полягають у текстовій рівновазі, безпристрасно­сті, відсутності оригінальності, стильової індивідуальності ви­кладеного матеріалу. Стиль нормативного припису не повин­ний викликати додаткові асоціації та зайві емоції, які можуть відволікти увагу від суті акта. Рівноважне і «холодне» звучання юридичних норм — важлива умова нормативного регулювання. «Сильні» вирази були характерними для нормативно-правових актів більшовицької доби, наприклад, сумнозвісні декрети № 1, 2, 3, 4, у яких стиль викладення мав не правове, а класово-по­літичне забарвлення, спрямоване на залякування населення, ор­ганізацію терору.

Зв'язаність і послідовність. Будь-який текст може назива­тися таким лише за умови взаємозв'язку та узгодженості його складових. Суворість викладу, високий ступінь зв'язаності і жорсткої послідовності у текстах різного призначення є природ­но неоднаковою. Збалансованість нормативного тексту, його так звана «ланцюжковість» — особлива риса нормотворчого стилю. У нормотворчій практиці це означає, що при підготовці проектів законів чи інших нормативно-правових актів не припускається лексичної і нормативної абсурдності. Наприклад, абсурдним можна вважати обґрунтування кримінальної відповідальності за проституцію як намір держави витіснити це явище з україн­ського суспільства або про притягнення до кримінальної відпо-


відальності за неповернення суб'єктами підприємницької діяль­ності валютної виручки як злочин проти фінансової системи держави. У першому випадку абсурдність полягає у тому, що проституція — це системне глобальне історичне явище, у друго­му — наявність корупції у численному адміністративному апа­раті є більш «сильною» і поширеною, ніж неповернення валют­ної виручки. Тому встановлення кримінальної відповідальності є малоефективним, що нарешті зрозумів і законодавець.

Ще на початку XX ст. відомий російський вчений Є. Васьков-ський серед найвагоміших недоліків нормотворчості назвав та­кий, коли правова норма не має розумного смислу1.

Принцип послідовності втілюється у вітчизняну нормотвор-чу практику ще не завжди. Так, у ч. 1 ст. 71 проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», винесе­ного на всенародне обговорення, записано:

«Вибори Президента України, органів державної влади та ор­ганів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування». Норму викладено в ієрархічному по­рядку посад та органів: Президент — органи державної влади — органи місцевого самоврядування». У ч. З цієї ж статті записано: «Чергові вибори Президента України, до органів державної вла­ди та органів місцевого самоврядування проводяться протягом одного року у такій послідовності та у такі строки: чергові вибо­ри народних депутатів України — в останню неділю березня; чергові вибори депутатів сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови, депута­тів Верховної Ради Автономної Республіки Крим — у другу не­ділю вересня;

чергові вибори Президента України — у першу неділю груд­ня»2. У цій нормі, починаючи з другого абзацу, обрано інший ієрархічний порядок — на перше місце поставлено народних депутатів України, а на останнє — Президента України, що не узгоджується з правилами правотворчої техніки.

Простота і лаконічність викладення. Однозначність, не-ускладненість нормативного тексту, його сприйнятливість — важлива умова належної реалізації норм права. Прагнення до глобальності, всеосяжності правової норми іноді спричиняє

1   Васьковский Е. В. Руководство по толкованию и применению права для
начинающих юристов. — М., 1913. — С. 61—62.

2   Текст наведеної норми подано за публікацією проекту Закону в газеті
«Урядовий кур'єр». — 2003. — 7 березня.


44


Розділ II


ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА


45


 


надто об'ємні формулювання, перевантаженість речень, повто­рення, що руйнує простоту та доступність тексту. Тому у нормо-творчій практиці потрібно знаходити золоту середину: точність і простота нормативного стилю повинні виступати як єдине ціле, доповнювати одне одного, не порушуючи головного у нор­мативно-правовому акті — його нормативне значення. Простота викладення не означає спрощення викладення змісту правових норм, що може бути наслідком популістської або демагогічної правової політики, зведення її до спрощених формул: «земля — селянам» — що обернулось їх фактичним кріпацтвом на довгі роки; «заводи — робітникам» — що насправді призвело до жорст­кої експлуатації робітників тощо.

Загальновідомо, що чим лаконічніше і компактніше викладе­но нормативний матеріал, тим краще сприймається, пізнається зміст та застосовуються його приписи. Зазначене у нормотвор-чій практиці передбачає максимальне скорочення невиправда­них повторень, ефективне структурування відсилочних норм (деякі автори висловлюються за те, що «у законодавстві не по­винно бути відсилань до інших нормативних актів»1), обережне використання спеціальної, у тому числі юридичної, терміно­логії. Результатом лаконізму і компактності стилю є економіч­ність тексту нормопроекту, усунення його розмитості, деклара­тивності, що сприяє й правозастосуванню.

Спеціально-юридичні вимоги

Наведені вище вимоги до правотворчого стилю безумовно є важливими. Однак визначальними є спеціально-юридичні ви­моги, від додержання яких залежить вирішальне наповнення за­конів і підзаконних актів нормативним змістом. Завдяки реалі­зації цих вимог нормативно-правовий акт набуває свого особли­вого значення.

Стиль нормативного припису повинен, по-перше, відповіда­ти своїй природі (інформаційній, регулятивній або охоронній). Залежно від цього існує своєрідна класифікація правових норм, які виконують певну функцію: інформаційну, регуляційну, охо­ронну або зазвичай комплексну (регуляційну й охоронну або інформаційну та регуляційну тощо), так би мовити доповнюючи одна одну. Але кожен нормативний припис має інформаційне наповнення, завдяки чому кожен адресат правової норми в пер-

1 Коротей В. Правові проблеми національної демократії// Право Украї­ни.-2003.-№ 1. — С.126.


шу чергу отримує правову інформацію й має право на доступ до правової інформації. Інформація з цієї точки зору — це універ­сальний продукт правотворчої діяльності, наслідком якої є відправні (вихідні та установчі), спеціальні (конкретні та безпо­середньо встановлені) правила правової поведінки, способи формулювання вимог (форми припису, методи правового регу­лювання — імперативні чи диспозитивні). Перші мають катего­ричний характер і не допускають свободи вибору поведінки, а другі, навпаки, дозволяють суб'єктам правовідносин самим виз­начати свою правову роль (коло та обсяг прав, обов'язків і зага­лом соціально-правовий статус). Іншими словами, імперативні норми працюють за принципом: «все, що не дозволено, заборо­нено». А диспозитивні — за формулою «все, що не заборонено — дозволено»1.

Звідси й стиль нормативного тексту повинен обиратися за­лежно від виду, форми і ролі правового припису.

Характерною у цьому плані є ст. 43 Конституції України. У частині першій наголошується: «Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується». Законодавець застосував стиль визначення певного принципу, фіксації дер­жавної політики, надання громадянину можливості діяти аль­тернативно — вільно обирати працю або вільно погоджуватися на неї. У частині ж третій записано: «Використання примусової праці забороняється». Тут стиль норми — заборона.

Використання своєрідного стилю викладу правових норм до­помагає досягти такої якості нормативно-правового акта, коли він стає високоефективним правовим регулятором, сила якого забезпечується правовою забороною.

По-друге, стиль нормативного припису повинен відрізнятися мовною стандартизованістю. Йдеться про те, що стиль нормо-проектування має включати єдині й стабільні граматико-стиліс-тичні норми, з використанням відповідних слів, словосполу­чень, певної побудови речень, вживання дієслівних форм, спо­лучникових зв'язків тощо. При цьому особливо важливим є вживання власно юридичних словосполучень, юридично-мов­них штампів та канцеляризмів, які мають широке застосування в нормотворчій практиці.

Як приклад можна навести наступні норми нового Цивільно­го кодексу України:

1 Сташків Б. Норми права соціального забезпечення // Право України. — 2002.-№2.» С 75.


46


Розділ II


ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА


47


 


«Стаття 24. Поняття фізичної особи

1. Людина як учасник цивільних відносин вважається фізич­ною особою.

Стаття 25. Цивільна правоздатність фізичної особи

1.     Здатність мати цивільні права та обов'язки (цивільну пра­
воздатність) мають усі фізичні особи.

2.     Цивільна правоздатність фізичної особи виникає у момент
її народження.

У випадках, встановлених законом, охороняються інтереси зачатої, але ще не народженої дитини.

3.     У випадках, встановлених законом, здатність мати окремі
цивільні права та обов'язки може пов'язуватися з досягненням
фізичною особою відповідного віку.

4.     Цивільна правоздатність фізичної особи припиняється у
момент її смерті1.

Законодавець у наведених нормах досягає точності юридич­ної формули за допомогою мовних стандартів, особливо повто­рів словосполучень «фізична особа», «цивільна правоздатність», «у випадках, встановлених законом».

Саме стандартизованість формулювань надає особливої вираз­ності нормативному стилю, відрізняє його від офіційно-ділового.

По-третє, стиль нормативного припису, повинен відрізняти­ся певною композиційністю (графічністю). Цю функцію виконує нормотворча графіка, на чому ми зупинимося нижче.

Глава 2. Слово — основна одиниця правотворчого тексту

Слово в правотворчости Слово — це мовна одиниця, що являє собою звукове вираження поняття про предмет або явище об'єктивного світу.

Слово — вихідний «будівничий» матеріал законотворчості і нормотворчості у цілому. Воно виступає як засіб передачі дум­ки, ідей законодавця. За допомогою слів створюється текст пра­ва, матеріалізуючись у певну форму та правові норми2. Лінгвіс­тична наука особливо застерігає від неточного або помилкового слововживання у правових приписах3.

1   Голос України. — 2003. — № 45—46. — 12 березня.

2   Власенко Н. А. Основы законодательной техники. Иркутск, 1995. —
СП.

3   Артикуца Н. В. Мова права і юридична термінологія — К.: Стилос,
2002. —Сб.


Питання одностайного терміновживання у правотворчій сфе­рі не є новим для України. На сьогодні, приміром, мирно спів­існують — причому без будь-якої диверсифікації — терміноло­гічні дублери на кшталт термін (строк, уступка) відступлення, набуття чинності (набрання чинності) тощо. Інколи це набуває абсурдних форм: скажімо, у документах Кабінету Міністрів Ук­раїни на позначення часової категорії, що відповідає російсько­му «срок», вживається виключно слово «термін», тим часом як в актах Президента України пріоритет віддається тільки слову «строк»1.

Правотворца термінологія. Якщо термін — це слово, слово­сполучення, що є виразом, то під термінологією визнається су­купність термінів певної науки чи галузі знань (правознавства в тому числі). Правотворча термінологія є спеціальним полем ін­формації, що вживається лише в інформаційно-правовому про­сторі, яку потрібно вміти читати, впізнаючи розробника закону, вихідні дані, що ідентифікують проект закону серед інших про­ектів, розуміючи зворотну силу майбутнього закону, предмет за­кону, специфіку правовідносин тощо.

У правотворчості вживається юридична і неюридична тер­мінологія. Юридична термінологія — слова та словосполучення, які позначають поняття, що відображають специфіку державно-правових явищ. Вони створюються юридичною наукою і прак­тикою, відрізняються смисловою визначеністю, функціональ­ною усталеністю (юридична особа, необхідна оборона, договір довічного утримання, юрисдикція, преюдиціальність, декри-міналізація, криміналізація тощо). Неюридична термінологія — слова та словосполучення, які вироблені неюридичними наука­ми та є їх приналежністю (техніка, економіка, екологія, приро­дознавство, медицина і т. ін.). Поєднання юридичної та неюри-дичної термінології надає нової якості та сенсу правовим по­няттям, наприклад, «економія кримінально-правової репресії», «правова соціалізація особи», «легітимація інтересів», «фінан-сово-економічні санкції» тощо. Саме на стику правових і непра-вових термінів активно розвивається законодавство, формують­ся нові комплексні правові інститути. Про цей процес у право-творчій діяльності, як і в інших сферах, слушно зауважує В. Лит­вин, «необхідно оберігати і захищати рідне слово»2.

1   Зайцев Ю. Правничий текст: лінгво-правові аспекти / Українське пра-
ВО. — 1999.—№ 2. —
С 97.

2   Із вступного слова Голови Верховної Ради України на відкритті парла­
ментських слухань «Про функціонування української мови в Україні» // Го­
лос України. — 2003. — 14 березня.


48

РозділП

Техніка створення правотворчнх термінів — процес ство­рення закономірностей формування дефініцій у відповідності з намірами творців нормативних приписів. Нове визначення по­винно відповідати ряду вимог:

бути зрозумілим (комунікабельним): щоб адресати норма­тивно-правового тексту були здатними оволодіти використа­ною в тексті лексикою, засвоїти текст написаного;

термін повинен визначатися через його суттєві ознаки, їх су­купність, що дозволяє відмежувати одне правове явище від ін­шого;

слід користуватися правилом відповідності визначень зна­ченню терміна.

Використання професійної лексики (професіоналами). Професіоналізм — слово або зворот, властиві мовленню людей певної професії. Ними визначаються виробничі і технологічні процеси, знаряддя виробництва, обладнання тощо.

При використанні професіоналізмів в нормативно-правово­му тексті слід виходити з того, що дана лексика не є загально­вживаною, її використання має бути максимально обмеженим. При цьому застосовуються наступні вимоги:

1.    При використанні професіоналізмів для визначення того чи
іншого поняття слід віддавати перевагу тим з них, які є найбільш
відомими та набули значення звичайної розмовної лексики.

2.    Переносити більшу частину регулювання питань, що по­
требують використання значної кількості професіоналізмів, на
рівень підзаконного акта (постанови Уряду, наказу міністер­
ства, відомчої інструкції тощо).

Наведене, однак, не виключає використання (в необхідних випадках) професіоналізмів в законопроектах.

Яскравим, найвдалішим прикладом у цьому плані є норми За­кону України «Про статус і соціальний захист громадян, які по­страждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». У ст. 2, зо­крема, записано: «2) зона безумовного (обов'язкового) відселен-ня — це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довго-живучими радіонуклідами, з щільністю забруднення грунту по­над доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромі­нення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонук­лідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період».

У ст. 17 цього Закону міститься положення: «При стійких не-


 

 


49

ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА

зворотних морфологічних змінах та порушеннях функцій орга­нів і систем організму, неефективності будь-яких видів реабілі­таційних заходів, а також після досягнення пенсійного віку, в тому числі на пільгових умовах, група інвалідності встанов­люється безстроково».

Наведений приклад (з насиченням правових норм професій­ною лексикою, медичними поняттями та цифровими показни­ками) не є типовим для нашого законодавства, але деякою мі­рою виправдовується бажанням законодавця забезпечити пов­ноту регулювання складних відносин.

Виправданою і припустимою є практика доволі широкого вживання професіаналізмів (в тому числі так званих «техніциз­мів») в нормативно-правових актах, розрахованих на певне коло адресатів-спеціалістів.

Так, наказом Міністерства транспорту України від 16 січня 2003 р. № 27 затверджені зміни та доповнення до Правил видачі свідоцтв авіаційному персоналу в Україні. У п. 14 міститься норма: «Кандидат на отримання кваліфікаційної відмітки піло-та-інструктора категорії Й повинен мати не менш як 1200 годин нальоту, включаючи не менш як 400 годин у якості КПС (серед них не менш як 100 годин нальоту або 50 секторів на типі ПС, на якому він має проводити льотну підготовку), має кваліфікацію, потрібну для свідоцтва комерційного пілота, кваліфікаційні від­мітки про право на польоти за приладами та інші види ква­ліфікаційних відміток за типами ПС, що експлуатуються»1.

Використання термінології іншомовного походження. Ви­хід України на широку міжнародну арену, розвиток міждержав­них стосунків, особливо у правовій сфері, сприяють помітному проникненню у вітчизняну правотворчість слів і словосполу­чень іноземного походження. Процес цей об'єктивний і незво-ротній. Вимагати жорсткої заборони на вживання в правотвор-чій лексиці іноземної термінологі — справа безперспективна.

Підтвердженням цієї тези є чинний Земельний кодекс Украї­ни, у якому міститься глава 16 Право земельного сервітуту2. У ст. 98 кодексу визначається, що право земельного сервітуту — це право власника або землекористувача земельної ділянки на об­межене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками).

Погоджуючись із необхідністю і можливістю використання у нормотворенні іноземної термінології, потрібно додержуватися

1   Офіційний вісник України. — 2003. — № 6. — Ст. 260.

2   Сервітут (від лат. servitus — обов'язок).

4 — 5-979


50


Розділ II


ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА


51


 


певних правил. По-перше. Нормопроектувальник не повинен перевантажувати нормативно-правовий текст іншомовною лек­сикою. Для відбору того чи іншого терміну потрібно користува­тися новітніми словниками1, іншою довідковою літературою. По-друге, при конкуренції з іноземним терміном (поняттям) пе­ревагу слід віддавати слову чи словосполученню українського походження, або таким, які фактично набули стійкого україно­мовного звучання (прокурор, автор, алібі, аукціон, фермер, фік­тивне банкрутство тощо). По-третє, при конкуренції зі словами іноземного походження перевага надається більш відомому або більш суттєвому. Наприклад, відомим є українське слово «селя­нин», але в сучасних умовах більш суттєвим, змістовним іншо­мовне — «фермер».

По-четверте, запозичені слова повинні застосовуватися у су­воро визначеному (точному) їх значенні і оптимально вписува­тися в зміст тексту того чи іншого вітчизняного нормативно-правового акта. Наприклад, вживаючи таке поняття як «ко­рупція» (лат. corruptio — псування, розбещування, підкуп), слід мати на увазі, що під корупцією розуміється «діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одер­жання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг»2. По-п'яте, вживання іншомовних термінів повинно відбуватися за принципом регулярності. Неприпустимо використання тер­міну один раз, а потім в цьому ж нормативно-правовому акті чи в аналогічних обходитися без нього. Лише за цієї умови можна сподіватися, що іноземне слово приживеться в нашій норматив­но-правовій лексиці. Цю тезу можливо проілюструвати таким прикладом. В Концепції боротьби з корупцією на 1998—2005 ро­ки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. № 367/98, в якості одного із принципів боротьби з ко­рупцією передбачено зміцнення доброчесності у відносинах державного апарату і службовців усіх категорій з населенням. Вжиття терміну «доброчесність» у вітчизняній нормотворчості практично цим і обмежується.

Використання жаргону. Жаргон — мова певної соціальної чи професійної групи, що відрізняється від загальнонародної наявністю специфічних слів і виразів, властивих цій групі. Інак­ше кажучи — це умовна, штучна, розмовна, зрозуміла лише в

1   Наприклад, Великий тлумачний словник сучасної української мови. — К.:
Ірпінь: ВТФ
«Перун», —2001. — 1440 с.

2   Закон України «Про боротьбу з корупцією». — Ст. 1.


певному середовищі мова (арго). Найбільш відомий — блатний жаргон.

В окремих випадках слово чи словосполучення може втрачати статус жаргону і набувати іншого статусу — просторіччя («дем­бель» — демобілізація, демобілізований воїн, «залізний» — міц­ний, сильний).

Вживання жаргонів у нормативно-правових текстах припус­кається лише в порядку виключення. Використовуються вони у випадках:

1)  адаптування в загальновживану мову, коли жаргонні від­
тінки мало помітні.

Наприклад, Закон України «Про реабілітацію жертв політич­них репресій на Україні». У ст. 1 зазначено:

«Вважати реабілітованими осіб, які з політичних мотивів бу­ли необгрунтовано засуджені судами або піддаш репресіям по-засудовими органами, в тому числі «двійками», «трійками», особливими нарадами і в будь-якому іншому позасудовому по­рядку, за вчинення на території України діянь, кваліфікованих як контрреволюційні злочини за кримінальним законодавством України...».

Законодавець свідомо вписав у правову норму жаргонну тер­мінологію («двійки», «трійки») з урахуванням її широкого вжитку населенням;

2)  виникнення необхідності застосування професійних арго
(наприклад, «пасажиропотік»);

3)  комунікативної правової доцільності (досягнення юридич­
ного ефекту). Наприклад, у назві Закону України «Про запо­
бігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержа­
них злочинним шляхом». Тут жаргон «відмивання» використо­
вується як синонім терміну «легалізація».

Використання архаїзмів та історизмів. Дана лексика складає пасивний словниковий запас української мови, тобто такий, що активно не використовується в мові і текстах. Слова втрачають свою актуальність з політичних, економічних, соці­альних та інших причин. Практика, однак, свідчить про можли­вість використання за певних умов пасивної лексики в право-творчості.

Архаїзми — застарілі слова, мовні звороти або граматичні форми, що вийшли з ужитку. Це також назви предметів і явищ, що існують в реальній дійсності, але з певних причин є витісне­ними або такими, що витісняються іншими словами активної лексики. Прикладом може бути таке. У Конституціях СРСР і УРСР містилася норма (ст. 6) про «керуючу та спрямовуючу»


52


Розділ II


ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА


53


 


роль Комуністичної партії. Під час «перебудови» цю правову норму було відмінено. Разом з цим втратила своє значення та правотворчий ужиток й відповідна термінологія. З розпадом СРСР не вживається поняття «радянський народ» та інші. Та­кож слід додати, що в новому Кримінальному кодексі України не містяться норми, за якими встановлюється кримінальна від­повідальність за зраду Батьківщині, спекуляцію, наклеп, образу та деякі інші злочини, що були передбачені у попередньому Кримінальному кодексі. Таким чином витіснено й зазначену термінологію.

Наука про правотворчість, однак, рекомендує по можливості зберігати і повертати архаїзми. При поверненні у сучасну право­ву лексику термінології минулого слід переконатися, що те чи ін­ше слово (словосполучення) досягли загальної свідомості і по­стійного вжитку. Таке, наприклад, сталося зі словами «декрет», «рада», «департамент».

Історизми — відтворення (зокрема у правотворчості) термі­нології минулих часів. Слова-історизми, як правило, не мають синонімів серед слів активного словникового запасу і частіше за все є єдиним найменуванням тих чи інших реалій. Деякі істо­ризми мають (услід за явищем) повертатися до ужитку, в тому числі в правотворчу практику. Таке, наприклад, сталося зі сло­вами «президент», «казначейство», «благодійність», «безробіт­тя», «біржа» та інші. Слово-історизм «присяжні» навіть увій­шло в норму Конституції України (ч. 4 ст. 124).

При застосуванні історизмів в нормативно-правових актах слід додержуватися наступних вимог: по-перше, не намагатися використовувати їх як синоніми. Такі спроби, особливо у регіо­нальному нормотворенні, іноді робляться. Наприклад, знак рів­ності ставиться між словосполученням «глава державної адмі­ністрації» і «губернатор»; по-друге, якщо нормопроектувальник приймає рішення про ужиток історизму, йому необхідно пере­конатися, що предмет або явище відповідає тому смислу, який у минулому був для нього характерним.

Глава 5. Речення, усталені словосполучення та скорочення

Речення як форма вираження норм права

Речення — граматично та інтонаційно оформлена цілісна мовна одиниця, яка є основним засобом формування та вира-


 


ження думки. У правотворчій діяльності чітке й логічно вибудо­ване речення відіграє значну роль. Воно є основною знаковою одиницею нормативно-правового тексту. Слова і словосполу­чення з метою вираження думки нормотворця відбираються і розташовуються певним чином у реченні як інструменти виразу правової норми. Ступінь і адекватність втілення волі ініціатора нормативно-правового рішення значною мірою залежить від якості речення. У праві має бути чітка визначеність, яка може бути досягнута тільки шляхом дотримання певних правил, що не залишають можливості судді чи законодавцеві для власного індивідуального розрізнення, яке вважається рівносильним від­сутності права1. З цього приводу народний депутат України, доктор юридичних наук Степан Гавриш висловлюється: «... кож­ний представник правничої професії має не тільки добре воло­діти мовою і говорити, а й дослухатися до голосу інших прав-ників, до громадської думки»2.

Відпрацьовуючи речення, призначені для викладу норматив­ного регулювання, необхідно враховувати певні закономірності й вимоги щодо їх вибудови. У теорії права нормативні приписи поділяються за формою закріплення бажаної поведінки суб'єк­тів правовідносин на категоричні (імперативні), що припису­ють чітко визначені дії, закріплюють вичерпний перелік і зміст прав і обов'язків і не допускають ніяких відхилень; диспози­тивні, що встановлюють певні права і обов'язки, але за згодою суб'єктів допускають їх доповнення; рекомендаційні, що вста­новлюють варіанти бажаної, але не обов'язкової поведінки; за­охочувальні, що встановлюють засоби заохочування на здійснен­ня бажаних або корисних для держави і суспільства діянь3.

Кожна із зазначених форм правового припису потребує влас­тивих лише їй форм виразу, окремо підібраних слів, словосполу­чень і речень. Викладені раніше принципи і вимоги щодо право­творчості — точність і визначеність, ясність і доступність, про­стота і лаконічність, — реалізуються саме через нормативні ре­чення. Тому воно має повною мірою відповідати регулятивній природі нормативно-правового акта. З цією метою доцільно:

— використовувати неозначену форму дієслова та інфінітивні конструкції. За допомогою інфінітиву зручно виражати пряму

1   Титов В. Морис Коен про місце логіки в праві // Вісник Академії право­
вих наук України. — 2000. — № 4. — С. 179—192.

2   Гавриш С. Створюється національний форум юридичних фірм // Юри­
дичний вісник України. — 2003. — № 11. — 15—21 березня.

3   Аисенков С, А. та ін. Теорія держави і права. — К.: Юрінком Інтер,
2002. —
С 180-181.


54


Розділ N


ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА


55


 


та непряму імперативність нормативних приписів. Наприклад, на засідання Кабінету Міністрів можуть запрошуватися посадо­ві особи, яких стосується обговорюване питання. (Із Тимчасово­го регламенту Кабінету Міністрів України);

    вживати безособовість формулювань, тобто речення не мо­
же бути пов'язане з будь-яким суб'єктом дії або предметом.

Основна мета — досягнення правової нейтральності. Ця ви­мога безпосередньо пов'язана з такою особливістю правового регулювання, як багатократність дії юридичних норм, числен­ність адресатів, довготривалість дії, невизначеність у часі. Ре­алізується вона за допомогою безособових речень, їх неадапто-ваності до конкретної ситуації чи конкретних фізичних і юри­дичних осіб як суб'єктів правовідносин. Безособовому характе­ру викладу нормативно-правового тексту сприяє вживання діє­слів та дієприкметників в безособовому значенні («постанов­ляю», «наказую», «має право», «гарантується», «визначається», «забезпечується», «визнано», «прийнято» тощо).

Такий засіб достатньо широко використовується в право-творчій практиці для досягнення комунікативної правової мети. Слід зазначити, що надмірне вживання дієслівно-невизначених конструкцій в безособових реченнях може дати протилежний ефект;

    тексти нормативно-правових актів переважно викладати з
використанням активних конструкцій. Така форма вкрай необ­
хідна для передачі поняття обов'язку або надання повноважень,
коли йдеться про загальні випадки заборони, або контекст ясно
вказує на відповідального за виконання правила. Проте активна
форма дієслова виключає неточності у разі, коли необхідно ви­
значити хто мусить виконувати обов'язок, хто може мати повно­
важення або хто може користуватися звільненням1.

Разом з тим не виключається вживання пасивної форми. На­приклад: «Правосуддя в Україні здійснюється виключно суда­ми» (ст. 124 Конституції України);

    необхідно уникати громіздких складних речень. Щоб вико­
нати цю вимогу, працюючим з нормативно-правовими текстами
рекомендується таке. Практично кожне із складносурядних ре­
чень легко розбивається на кілька простих. При цьому текст та
внутрішня логіка тексту, як правило, не страждають. Що сто-

1 Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Видано Канад­ським агенством міжнародного розвитку в рамках програми співробітництва між Міністерством юстиції Канади та Міністерством юстиції України. — 1999. — С. 38—39.


сується складнопідрядних речень, слід мати на увазі: громізд­кість часто обумовлена прагненням правотворців висловити думку в одному реченні, за рахунок чого досягнути високого ступеня її вираження. Але такий підхід є помилковим. Тому до­цільно провідні думки, що мають важливе значення, викладати за допомогою головних речень. Кожна фраза не повинна місти­ти більше однієї думки. Сказане не означає, що у нормативно­му тексті взагалі не вживаються складні речення. Наприклад: «Право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Не мають права голосу громадяни, яких визнано судом не­дієздатними» (ст. 70 Конституції України).

Мета застереження — зайва громіздкість нормативних речень і конструкцій:

неприпустимо використовувати питальні та окличніречен-
ня. У нормативно-правовому тексті мають переважати конста­
туючі, розповідні та стверджувальні речення. Наприклад: «Гро­
мадські роботи встановлюються на строк від шістдесяти до
двохсот сорока годин і відбуваються не більш як чотири години
на день» (ч. 2 ст. 56 Кримінального кодексу України);

слід утримуватися від застосування в простих реченнях ве­
ликої кількості однорідних членів, які іноді, створюючи довгий
ланцюжок, перешкоджають сприйняттю думки правотворця. У
разі необхідності такого перерахування доцільно використову­
вати цифрову або літерну графіку (цифрова — 1), 2), 3)..., літер­
на — а), б), в) ...), або якщо перелік не вичерпний, узагальнювати
словом «тощо». Приклади: у ст. 106 Конституції України пере­
лік повноважень Президента України позначається цифровою
графікою від 1) до 31); у ч. З ст. 152 Земельного кодексу України
застосовано літерну графіку від а) до д);

не слід вживати слів та висловів, що не мають ясно визначе­
ного змісту. Це, у першу чергу, стосується формулювань «та ін­
ші», «і так далі», «і тому подібні», «за певних умов» без конкрет­
ного їх визначення;

текст нормативно-правового акта, як правило, викладаєть­
ся в теперішньому часі. Майбутній та минулий часи застосовую­
ться лише тоді, коли необхідно зробити часове співвідношення
між двома подіями. У деяких випадках вживання майбутнього
часу дозволяє зробити наголос на обов'язку, але краще вживати
напівдопоміжне дієслово «повинен».

Наведене однозначно підтверджує: речення — найважливі­ший засіб матеріалізації ідей, волі та завдань нормотворця. Від-


56                                                                                                               Розділ II

сутність дефектів у реченнях, що вжиті в нормативному тексті, є й важливим показником культури правотворчої діяльності і її продукту — нормативно-правового акта.

Усталені словосполучення в нормативному тексті

Під словосполученням розуміється відносно стійкий смисло­вий зв'язок між словами. Однією із широко вживаних форм сло­восполучення є фразеологізми. Фразеологізм — усталений зво­рот, стійке поєднання слів, що виступає в мові як єдиний, неподільний і цілісний за значенням вислів. Вживання фразео­логізмів (особливо юридичних) дає можливість нормотворцю будувати такі речення, які стають адекватною формою виражен­ня норм права.

Однією з важливих позитивних якостей нормативно-правового тексту є фразеологічні звороту які поділяються на загальні і юри­дичні.

Загальні фразеологічні звороти — такі, що не мають юридич­ного походження. Вони виконують допоміжні (документально-технічні) функції в нормативному тексті, надають йому офіцій­ного характеру (дата, реєстраційний номер тощо).

Юридичні фразеологічні звороти — такі, що мають юридичну природу походження і виконують головні функції у забезпечен­ні правової нормативності тексту.

При використанні усталених словосполучень усім, хто при­четний до правотворчого процесу, слід звернути увагу на те, що образність мовних зворотів притаманна не лише художнім чи публіцистичним фразеологізмам, але й власне юридичним («за­конна сила», «недоторканність особи», «позовна заява», «окре­ма думка», «фізичні та юридичні особи», «мирова угода», «досу-дове слідство», «запобіжний захід» тощо).

Нормотворча наука і практика виробили декілька загальних правил правопису фразеологічних, в тому числі юридичних, зворотів: по-перше, їх точне і недвозначне відтворення у норма­тивно-правовому тексті. Фразеологізми не припускають заміни слів, розширення або звуження складу, порушення усталеного порядку між словами; по-друге, нормопроектувальник не пови­нен відмовлятися від вжитку загальновідомих словосполучень. Саме їх використання буде сприяти юридичній точності тексту, забезпеченню його доступності, сприйнятливості адресатами, створенню умов для належної реалізації правового припису; по-третє, подолання багатозначності. Справа в тому, що фразе-


57

ПРАВОТВОРЧА ЛІНГВІСТИКА

ологізми мають властивість полісемічності (наявності у одного й того ж словосполучення кількох лексичних значень). Наприк­лад, у Кримінальному кодексі України (ст. 57—63) вживається стійке словосполучення «покарання у виді», але з відповід­ним уточненням «виправних робіт», «службового обмеження», «конфіскації майна», «арешту», «обмеження волі», «тримання в дисциплінарному батальйоні». Або таке. В різних галузях зако­нодавства вживається словосполучення «близькі родичі», але зміст його різний. Це суттєвий недолік правотворчості. Він ви­являється особливо наглядово при порівнянні текстів двох ко­дексів — Господарського (ГК) і Цивільного (ЦК). Так, ГК засто­совує поняття «відсотки», а ЦК — «проценти»; ГК закріплює категорію «договір на розрахунково-касове обслуговування», а ЦК — «договір банківського рахунку»; ГК містить поняття «уго­да», а ЦК — «правочин»; ГК передбачає «недійсність зобов'язан­ня», а ЦК — «недійсність правочину»; ГК застосовує поняття «статутний фонд», а ЦК — «статутний капітал». (Див. Подцер-ковний О. Два роки з моменту прийняття Господарського ко­дексу України // Юридичний вісник України. — 2005. — №10.-12-18 березня).

Абревіатури у правотворчості

Поняття та види. Своєрідним елементом правотворчого тек­сту є така мовна одиниця як абревіатура — складноскорочене слово, утворюване різними способами. Абревіатура (італ. abbre-viatura, від лат. abbreviatio — скорочення) слово, утворюване скороченням повного словосполучення. Поділяється на такі ви­ди: за алфавітною назвою початкових літер словосполучення HP — уенер, СБУ — есбеу); за його початковими звуками (вуз, ВАК), за складами (Укрвод, Мінюст); транслітерацією іншомов­них скорочень (Бі-бі-сі, НАТО)1.

Слід мати на увазі, що деякі джерела наводять інші поняття й інші види абревіатури. Наприклад, стверджується, що під абре­віатурою слід розуміти лише такі скорочення, які утворені із перших літер слів, що входять до словосполучення. Абревіатури не можна змішувати зі складними скороченими словами. Деякі автори пропонують відрізняти абревіатури від графічних скоро­чень (наприклад, і т. ін. — і таке інше)2. Але у вітчизняних джере-

1   Юридична енциклопедія. — К., 1998. — Т. 1. — С. 10.

2   Власенко Н. Л. Основы законодательной техники. Иркутск, 1995. —
С. 30.


58


Розділ II


 


лах стверджується: абревіатурами також є загальноприйняті скорочення слів (і т. д.; і т. ін.; див., пор.)1.

З урахуванням теоретичних розбіжностей рекомендується наступне: у нормотворчій діяльності керуватися найбільш но­вітніми джерелами, у першу чергу українського походження.

Для практичного використання у правотворчості пропо­нується наступний поділ абревіатур:

за походженням на власне правові (МВС, СБУ, Мін'юст, ЦК, КК, КЗпП тощо) та запозичені (мігруючі), тобто такі, що входять у правові тексти з іншої лексики (АЕС, Мінфін тощо);

за вживанням у нормотворчій практиці — на загальноприйня­ті, тобто такі, що не потребують додаткових пояснень (Генпро­куратура, Нацбанк, держадміністрація тощо), спеціальні, які ма­ють більш вузьке використання і зрозумілі спеціалістам без додаткових пояснень (ЦПК, ЗК, КпАП); індивідуальні, тобто та­кі, що мають вузьке використання, потребують у нормативному тексті пояснення (ЕККА — електронний контрольно-касовий апарат, ВТУ — виправно-трудова установа тощо).

Використання у правотворчій практиці абревіатур повинно бути обмеженим, особливо у законопроектуванні. Нормотворча практика знає більш широке вживання скорочень у відомчих та регіональних підзаконних актах. У випадках необхідності вве­дення в нормативний текст абревіатур слід керуватися наступ­ними вимогами:

у законопроектах, як виключення, можуть вживатися за­
гальновідомі та широковживані скорочення;

при вживанні у підзаконних нормативно-правових актах
абревіатур спеціального та індивідуального призначення слід
наводити їх пояснення (розшифрування);

написання абревіатур повинно відповідати установленим
або загальноприйнятим нормам. Наведемо такий приклад: в
Положенні про Міністерство юстиції України, затвердженому
Указом Президента України від ЗО грудня 1997
p., зазначено:
Міністерство юстиції України (Мін'юст України) є централь­
ним органом виконавчої влади. Чітко визначена абревіатура —
Мін'юст України. Цієї вимоги додержуються не завжди. При­
кладом тому є «Юридична енциклопедія», на яку ми послалися
на початку цього розділу.

1 Новий тлумачний словник української мови — К., 1999. — Т. 1. — С. 18.


Розділ Ні. Логічні засади правотворчості

Глава 1. Роль логічних знань у правотворчості

Логіка як наука про закони і форми мислення є одним із дже­рел формулювання правових норм та інститутів. Логіка допома­гає знаходити правильні, розумні рішення, досягати здорового глузду та розсудливості при загостренні альтернативних думок, пропозицій. Тому вміння застосовувати ці знання в правотвор-чому процесі є наріжним каменем правового мислення, показ­ником його кваліфікованості.

Слід зазначити, що вживання правил і прийомів логіки базу­ється на лінгвістичних засадах правотворення. Вони діють одно­часно, системно у напрямі творення якісного законодавства. Розглянемо деякі закони логіки у їх взаємодії з принципами та правилами нормотворчості.

Закон тотожності

Закон тотожності — один з основних законів формальної ло­гіки, що відображає відносну стійкість і якісну визначеність явищ об'єктивної дійсності, за яким поняття в процесі мислення повинні бути точними, визначеними та недвозначними й збе­рігати певні, їм властиві ознаки. Згідно з цим законом предмет мислення в межах одного міркування, одного доказу, однієї тео­рії залишається незмінним, а у процесі міркування висловлю­вання повинно зберігати одне й теж значення, скільки б разів во­но не повторювалося1. Це твердження є безперечним стосовно нормативно-правових актів. При цьому закон тотожності фор­мулюють ще як закон висловлювань: якщо твердження є істин­ним, воно є істинним. З давніх часів відомий вислів: закон суво­рий, але він закон. Додержання вимог закону тотожності дозво­ляє уникати невизначеності, неконкретності положень норма­тивного тексту. Непослідовність термінології, різне або нечітке визначення понять, неточність формулювань є причиною ло-гіко-структурних дефектів у нормопроектуванні. Важливим за­собом уникнення цих дефектів є повторюваність логіко-струк-

1 Хоменко І. В. Логіка для юристів. — К.: ЮрІнком Інтер, 2004. — С. 96.


60


Розділ III


ЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


61


 


турних одиниць («якщо інше не передбачено законом», «в по­рядку визначеному законодавством» тощо). На цю обставину вже зверталася увага (див. «Фразеологізми»), Але доцільно ще раз підкреслити, що застосування стійких і визначених логіко-структурних одиниць — важливий елемент нормотворення. Во­ни допомагають досягти точності правового тексту.

При опрацюванні нормативних текстів слід звернути увагу на особливість, поліфонію української мови, якій притаманні ню­анси, що ускладнюють сприйняття нормативно-правових актів, їх проекти. До них слід віднести особливості полісемії, синонімії та омонімію.

Полісемія — наявність у одного і того самого слова кількох лексичних значень (багатозначність). Полісемія є результатом узагальнення зв'язку, який іноді має зовнішню схожість між предметами, явищами і є результатом так званого історичного нарощування-різних значень в межах одного слова. У нормо-творчості часто використовують слова у переносному значенні. При цьому найбільш активно полісемують слова «акт», «орган», «установа» , «фонд» ,«зона», «черга» , «пункт» та ін. Наприклад, слово «акт» у правотворчості має понад п'ятнадцять значень: «правомірний акт», «законодавчий акт», «комерційний акт», «статевий акт» тощо. Прикладом невдалого поєднання власти­востей у праві є поняття «податкова застава», у якому приватно­правовий інститут «застава» поєднується із публічними власти­востями, що є характерним для податкових відносин. У резуль­таті виникає неприродній симбіоз податкової застави, яка не є таким у точному розумінні значення застави.

Застосування полісемії у правотворчості в розумних межах є припустимою нормою.

Синонімія — це тотожне поняття. Синонім — слово, близьке або тотожне за значенням до іншого, але відмінне від нього зву­ковою формою. Загальним правилом правотворчості є прагнен­ня до мінімуму синонімів, що диктується вимогою точності змісту. Це, однак, не означає, що синонімія для права є явищем неприпустимим. Синонімія в правовому регулюванні відіграє важливу прагматичну роль — уточнює, деталізує волю нормо-творця, якщо вона виступає умовою точності мислення. Найчас­тіше (але не завжди) слова синоніми розташовуються в дужках одразу після слів (речень), які ними уточнюються. Наприклад, ч. 1 ст. 165 Кримінального кодексу України: «таємне викрадан­ня чужого майна (крадіжка) або ж Закон України «Про автор­ське право і суміжні права» (ст. 4): «виключне право — право,


коли жодна особа, крім тієї, якій належить авторське право або суміжні права, не може використовувати твір, не маючи на те відповідного дозволу (ліцензії). При використанні синонімії не бажано вживати так звані «квазісиноніми» — поняття, близькі за змістом, але не тотожні з юридичної точки зору. Наприклад, «погодження — візування», «набуте — придбане» тощо.

Омонімія — сукупність відмінностей (омонімів) української мови. Омоніми — це слова, які є однакові за звучанням, але зов­сім різні за значенням. Наприклад, «коса» (волосся, мис, сіль­ськогосподарське знаряддя), «фонд» (статутний, оплати праці, некомерційна установа). До використання омонімів у право­творчості слід підходити вкрай обережно. Необхідно пам'ятати, що багатозначне слово, не адаптоване в реченні (понятті), спро­можне не лише ускладнити його розуміння, але й порушити ло­гічний зв'язок нормотворчого тексту. Найбільше ускладнень при цьому виникає у з'ясуванні змісту бланкетних норм, при по­силанні із конкретного на більш загальне визначення. Так, у но­вому Цивільному кодексі впроваджується цілком нова система захисту виконання цивільно-правових забов'язань, яка включає й самозахист цивільних прав, тобто застосування засобів про­тидії, що не заборонені законом, тощо. (ст. 19 ЦК). У той же час ст. 355 ККУ забороняється примушування до виконання чи до невиконання цивільно-правових зобов'язань. У даному ви­падку норма ККУ є бланкетною по відношенню до практично усього ЦК України, що значно ускладнює її розуміння й засто­сування.

Полісемія, синонімія та омонімія повинні слугувати нормо-творцеві найважливішим словниковим матеріалом для створен­ня якісного правового акта. Не можна дозволяти, щоб вони ста­вали знаряддям порушення закону тотожності. На жаль у віт­чизняній нормотворчості є приклади необережного викорис­тання таких слів і понять. Так, у ч. 5 ст. 94 Конституції України вжито словосполучення «набирає чинності», а в ст. 160 Основ­ного Закону — «набуває чинності». Конституційний Суд Украї­ни змушений був розтлумачити, що зазначені словосполучення мають синонімічні значення. Обидва означають, що відповідні нормативно-правові акти набрали сили1. Або таке. У Конститу­ції (статті 84 і 91) вживаються терміни «рішення» і «акти» Вер­ховної Ради України. Конституційний Суд України у своєму рішенні визначив, що терміни «рішення» і «акти» Верховної Ра-

1 Рішення Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 р. № 4-зп // Вісник Конституційного Суду України. —1997. — №2. — С. 29.


62


Розділ III


ЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


63


 


ди України — це взаємопов'язані правові категорії, які спів­відносяться між собою як зміст і форма1.

Наведеш приклади свідчать, що в правотворенні кожне сло­во, кожний зворот, кожне речення повинні бути логічно вивірені і пов'язані між собою.

Закон несуперечності

Послідовне несуперечливе мислення вважається його най­суттєвішою рисою. За цим законом в одному із суперечливих висловлювань щось стверджується, а другому — заперечується2. Інакше кажучи, не можуть одночасно бути істинними два суд­ження (дві думки), одне з яких заперечує інше. Суперечність тексту кваліфікується як серйозна помилка, несумісна із такими поняттями, як послідовність та взаємозв'язок. Відносно норма­тивно-правового тексту ця вимога має особливе значення. Супе­речливість правових норм завжди була і залишається однією з найбільш вагомих і неприйнятних деформацій права. І це зро­зуміло. Головною рисою права є його системність та гармоній­ність. Положення закону мають слідувати один за одним, дотри­муючись логічного порядку3.

Суперечливими правові норми виступають тоді, коли вони пропонують різні рішення з одного питання. «Вимога несупе-речливості означає забезпечення логічної узгодженості кон­кретного правового тексту як у відношенні його самого (внут­рішня несуперечливість), так і в плані зовнішньому — відношен­ня субординації (норми і вирішення нижчого рівня спільності не повинні суперечити нормам і вирішенням вищого рівня спільності), так і у відношенні координації (норми і вирішення різних галузей права не повинні суперечити одні одним)»4.

У правотворчій практиці, на жаль, зустрічається чимало при­кладів відходу від логічних вимог.

Так у суспільстві переважно негативно оцінено постанову Ка­бінету Міністрів України від 20 листопада 2003 р. № 1783, якою врегульовані деякі питання пенсійного забезпечення громадян.

1   Рішення   Конституційного   Суду   України   від   14   жовтня   2003   р.
№ 16-зр/2003// Голос України. — 2003. — 28 жовтня.

2   Хоменко І. В. Логіка для юристів. — К.: ЮрІнком Інтер, 2004. — С 97.

3   Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Там само. —
1999. — С. 6.

4   Титов В., Марченко О. та ін. Юридична герменевтика з погляду сучас­
ної формальної логіки// Вісник Академії правових наук України. — 1999. —
№ 1. —
С 171—172.


Пунктом 2, зокрема, всупереч нормам Конституції та іншого за­конодавства середню заробітну плату за 2002 р. знижено з 376 грн. до 306 грн., що суттєво вплинуло на розмір пенсії багатьох лю­дей похилого віку. Із логічного співставлення наведених норм випливає: суб'єктом корупційних діянь є той, хто таким суб'єк­том не є. Подібні суперечності, авторитарні рішення знижують якість українського правотворення.

За законом несуперечності жодне висловлювання не може бути одночасно істинним і хибним, оскільки істинність і хиб­ність це суть несумісні речі. І. Хоменко чітко вказує на те, що одне й те саме висловлювання одночасно не може відповідати станові речей у дійсності і не відповідати йому, з двох супереч­ливих висловлювань одне є хибним1. Звідси випливає, що свідо­ме застосування хибних аргументів при нормотворенні є непри­пустимим. У проектах нормативно-правових актів хибним, як правило, є обґрунтування потреби у тому чи іншому норматив­но-правовому акті саме у конкретному вигляді або конкретному регулюванні, хоча наявність нормативно-правового акта не вик­ликає заперечень.

Закон виключеного третього

Формула цього закону полягає у тому, що із двох суперечних суджень одне неодмінно є істинним, друге — хибним, а третього і бути не може. Це означає, що у предметі судження (досліджен­ня, регулювання, охорони) зазначена ознака має бути чи наяв­ною або її не має бути. У правовому регулюванні таке правило має певне додаткове значення. Як відомо, конструкції норм пра­ва будуються іноді відповідно до універсального логічного засо­бу «або-або», що однозначно вимагає — не можна одну й ту саму дію, стан, предмет (об'єкт) тощо регулювати або формулювати по-різному. Наука підкреслює, що нормативний текст повинен відрізнятися однозначністю. Різні слова не можуть вживатися для виразу одного й того самого поняття. Одне й те саме слово не може вживатися для виразу різних понять2.

За дотриманням законів і правил логіки нормативне рішення, виписане у проекті, може бути лише одним. Якщо в проекті про­понується декілька рішень, то зрозуміло, істинним, таким, що

1   Титов В., Марченко О. та ін. Юридична герменевтика з погляду сучасної
формальної логіки // Вісник Академії правових наук України. — 1999. —
№ 1.-С.98.

2   Там само. — С 10.


64

РозділШ

має право бути втіленим в нормативно-правовий акт, може бути лише одне. Правотворча практика свідчить, що розбіжності, ва­ріативності частіше за все зустрічаються при колективній підго­товці проекту, при паралельній розробці та поданні до право-встановлюючого органу альтернативних проектів. Наприклад, у ході підготовки політико-правової (конституційної) реформи, яка передбачала перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської моделі правління, були подані до Верховної Ради України і пройшли експертизу у Конститу­ційному Суді України декілька законопроектів з цього складно­го питання, які переслідували різні механізми впровадження ре­форми. Неузгодженість між ними призвела до розпорошення політичних сил, до дезорганізації процесу створення єдиного за­конодавчого рішення. Краще рішення, безумовно, це знахо­дження єдиного, можливо компромісного варіанту1.

Закон достатньої підстави. Обов'язковою рисою логічного обґрунтування, а тим більше його письмового відображення, є його доведеність і вагомість аргументів. Даний закон нерозрив­но пов'язаний саме з цією рисою мислення. Формулюється він наступним чином: достовірною треба вважати тільки ту думку, істинність якої достатньо обгрунтована2.

Наведений закон не тільки дозволяє, а й змушує законотвор-ця сумніватися в істинності (чи хибності) будь-яких думок чи пропозицій. Важко перебільшити гуманістичний потенціал цьо­го закону. Адже він, забороняючи приймати на віру будь-які думки, тим самим захищає право кожної людини на сумніви, свої власні погляди, переконання, світогляд.

Використання вимог цього закону в правотворчості є багато-аспектним. Наприклад, при формулюванні правового поняття, диспозиції, гіпотези, санкції правової норми. Достатні підстави (ознаки) повинні бути виписані як правова дефініція, що узгод­жується з усіма експертами. При підготовці, наприклад, поста­нови уряду вимагається, щоб проект обов'язково погоджувався із зацікавленими органами. Цією вимогою уряд прагне досягти обгрунтованості майбутнього рішення.

Таким чином, закони логіки є важливим елементом право-творчої техніки. Лише використовуючи їх, можливо створювати якісні нормативно-правові акти.

1   Голос України. — 2003. — 7—14 листопада.

2 ТофтулМ. Г. Логіка. — К., 1999. — С 115.


 


65

ЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

Глава 2. Роль дефініцій у нормативному тексті

Правові (юридичні) дефініції — це стислі логічні визначення, які містять у собі найістотніші ознаки поняття, що визначають­ся. За їх допомогою встановлюються, розпізнаються певні пра­вові категорії, розкривається, характеризується й формулюєть­ся їх суть.

Процес визначення правових понять

Поняття — одна із форм мислення, результат узагальнення суттєвих ознак об'єкта дійсності. У правотворчості визначення понять відіграє важливу роль. Перш за все тому, що правові по­няття для створення нормативно-правового акта є вихідним ма­теріалом. Вони, образно кажучи, є цеглою, з якої будується май­бутній будинок.

Якщо, наприклад, передбачається встановити юридичну від­повідальність за хуліганство, у законодавстві визначається по­няття цього правопорушення. Якщо юридична особа наділяєть­ся певними правами і на неї покладаються певні обов'язки, наводиться поняття юридичної особи. Тому практика правотво-рення виходить з того, що підготовка будь-якого проекту норма­тивно-правового акта повинна починатися з формулювання основних понять, якими потрібно оперувати. При цьому не обо­в'язково, щоб сформульоване поняття було остаточним. Воно може мати робочий варіант, шліфуватися, корегуватися, уточ­нюватися, деталізуватися в процесі подальшої правотворчої роботи.

Втілені в тексти нормативно-правових актів поняття створю­ють належні умови для однозначного сприйняття і тлумачення правових норм, вони є дороговказом у правозастосовній практи­ці. Існують різні поняття, різні способи їх формулювання. їх можна поділити на ті, що містяться у нормативних приписах («поняття права»), та ті, що вживаються у юридичній науці («поняття науки права»). Але такий поділ не має для правотво-рення принципового значення, оскільки право і вітчизняна юри­дична наука оперують загальними поняттями, у чому виявля­ється зв'язок науки і практики. Практика у формулюванні прин­ципово важливих понять повинна спиратися на наукові до­слідження, доробки, думки.

5 — 5-979


РозділШ


ЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


67


 


За різними критеріями у логіці виділяються загальні, оди­ничні та пусті поняття; поняття конкретні та абстрактні; збірні та незбірні, позитивні та негативні; відносні та безвідносні1. От­же, логічна характеристика поняття «права людини та громадя­нина» — це загальне, абстрактне, збірне, позитивне, безвідносне поняття, і поняття «охоронюваний законом інтерес» — це також загальне, абстрактне, збірне, позитивне, безвідносне поняття. У правотворенні досить часто використовуються поняття з подіб­ними логічними характеристиками, що мають тенденцію до уза­гальнення правового регулювання, у той час як його головним завданням є створення адекватних умов правового регулювання щодо конкретних життєвих ситуацій.

Правотворення має базуватися на деталізованому визначенні правових понять. Так, в Законі України «Про оренду землі» (но­ва редакція) у ст. 1 зазначено: «оренда землі — це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприєм­ницької та інших видів діяльності». У наступних статтях наво­дяться поняття «об'єктів оренди», «орендодавців», «орендарів», «договору оренди землі» тощо. Визначеність термінів — необ­хідна умова точного і ясного розуміння нормативного тексту, підвищення юридичної культури нормотворчості. Чим більшій кількості понять будуть надаватися правові дефініції, тим мен­ше буде помилок і непорозумінь на практиці.

Визначення нормативної термінології все частіше включаю­ться в проекти нормативно-правових актів, набувають регуля­тивного значення при їх прийнятті. Так, Закон України «Про сільськогосподарську кооперацію» від 17 липня 1997 р. наводить пояснення 12 понять, що вживаються в законі: пай — майновий внесок члена кооперативу у створення та розвиток кооперативу, який здійснюється шляхом передачі майна, в тому числі грошей, майнових прав, а також земельної ділянки кооперативу.

Необхідність нормативних дефініцій виникає у разі:

якщо поняття створене шляхом переосмислення загально­
вживаної термінології з використанням нетрадиційної лексики
(рідкісних, спеціальних та іншомовних слів і словосполучень, у
тому числі суто юридичних термінів);

якщо поняття сформульоване за допомогою термінології,
яка часто застосовується в буденній мові і викликає різні за
змістом асоціації;

1 Хоменко І. В. Логіка для юристів. — С. 37—59.


якщо з урахуванням мети нормативно-правового акта дане
термінологічне поняття є специфічним;

якщо поняття по-різному трактується юридичною наукою і
практикою (виключні випадки);

якщо з точки зору правотворця той чи інший термін є ви­
ключно важливим для розуміння нормативно-правового акта і
по відношенню до його змісту не повинно бути сумнівів та непо­
розумінь;

в інших випадках, коли відсутність чіткого визначення тер­
мінології може призвести до неясного розуміння норматив­
но-правового акта чи окремих норм.

Таким чином, критерієм у вирішенні питання про нормативні пояснення вживаної термінології є переконання правотворця в тому, що відсутність такого визначення може призвести до неба­жаних наслідків — неправильного розуміння нормативно-пра­вового акта, його складових або тлумачення в науці і практиці.

Нормативні або, як їх ще називають, «легальні» визначення мають свої критерії застосування. Вони полягають у наступному.

Ключові правові поняття визначаються у Конституції, інші важливі поняття та пояснення термінів — у законах, конкрети­зуючі легальні визначення — у підзаконних актах, тобто цей нормативний матеріал має свою ієрархію, яка відповідає ієрархії чинного законодавства.

В Основному Законі України містяться такі дефініції: «Укра­їна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава» (ст. 3); «Єдиним органом законодавчої влади в Укра­їні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75); «Президент України є главою держави і виступає від її імені.

Президент України є гарантом державного суверенітету, те­риторіальної цілісності України, додержання Конституції Ук­раїни, прав і свобод людини і громадянина» (ст. 102).

Досвідчені правотворці рекомендують: закон має включати визначення лише в разі, коли вони необхідні1. У Конституції України вживається чітка, ясна, доступна термінологія. У ній містяться певні визначення і пояснення. Але це зовсім не озна­чає, що окремі її положення не потребують тлумачення. Так, термін «свобода» вживається у двох юридичних значеннях, хоч і тісно між собою пов'язаних. У загальному розумінні цей термін означає стан суспільства і окремої людини, який дозволяє діяти на свій розсуд у межах, не заборонених законом. Інша справа —

1 Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Там само. — 1999. —С 5.

5*


68


РозділШ


ЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ


69


 


свобода як суб'єктивна можливість вчиняти чи не вчиняти будь-які дії. Наприклад, свобода віросповідання надає особі можливість сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої. У цьому розумінні термін «свобода» тотожний терміну «суб'єктивне право», а відмінність пояснюється тим, що така юридична лексика склалась історично1. Або ще. У назві розді­лу II Конституції України та у багатьох його статтях вживають­ся терміни «людина» і «громадянин». Вони нерідко стоять по­ряд, однак зміст їх не тотожний2. Певного уточнення потребу­ють застосовані у Конституції поняття «інтереси», «повнова­ження», «межі повноважень», «загально визначені принципи і норми міжнародного права» тощо.

Наведеш вище приклади визначення понять та пояснення термінів у законах і підзаконних актах однозначно свідчать, що правові дефініції — важлива складова правотворчої техніки.

Розкриваючи зміст поняття (терміну), слід перераховувати не усі його ознаки, а лише найважливіші. Такий підхід дає нор-мотворцю можливість сформулювати правову конструкцію дос­татньо повно, точно і в той же час економно, не розпливчасто. Вдалим, наприклад, є таке поняття: юридичною особою є орга­нізація, створена і зареєстрована у встановленому законом по­рядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді (ст. ЗО Цивільного кодексу України). На жаль, в наше законо­давство іноді вписуються нечіткі, суперечливі визначення. На­приклад, у ст. 312 Кодексу торговельного мореплавства України наводиться поняття нафти: «під нафтою у статтях 309 і 310 цьо­го Кодексу мається на увазі будь-яка нафта, у тому числі си­ра нафта, мазут, важке дизельне паливо і мастила, а також кито­вий і риб'ячий жир». Звернемо увагу, що ця правова норма має назву — «поняття нафти». Але не потрібно бути спеціалістом, щоб зрозуміти — китовий і риб'ячий жир ніякого відношення до нафти не мають. Наведене є правотворчим казусом.

Норма, що дуже деталізована, схожа на перевантажений кора­бель, який глибоко осів і важко піддається управлінню. Пере­вантажений деталями і уточненнями закон також важкий для використання3. Переконливим є, наприклад, Закон України

1   Німченко В. Правовий статус особи за Конституцією України // Вісник
Конституційного Суду України. — 1998. —
С 37—38.

2   Там само. — С 45.

3   Законодательная практика: Учебное пособие. Опубликовано в ФРГ
в 1983/1984 гг. под ред. Э. Новака — С. 16.


«Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» від 22 грудня 1998 р. У статті 1 наведено 27 визначень термінів. Серед них такі, як «державний орган», «шкода», «ім­порт», «продаж», «товар» тощо. Правова норма виглядає роз­митою. Автори, замість зрозумілого викладу, досягли зворотно­го результату.

Але слід мати на увазі, що ненаведення необхідних визначень також шкодить якості нормативно-правового акта.

Таке у нашому законодавстві також зустрічається. Наприк­лад, неплатоспроможність в останній час набула такого поши­рення, що стала нормою поведінки в економіці. Водночас Закон України «Про банкрутство» не наводить такого поняття як не­платоспроможність, хоча вживає його у ст. 15: «... у разі, якщо боржник на момент укладення угоди вже був фактично неплато­спроможним чи став неплатоспроможним у результаті виконан­ня цієї угоди». Із статті незрозуміло, що саме мали на увазі зако­нодавці, вказуючи на таку ознаку майбутнього банкрута, бо нечіткість норм чинного Закону призводить до різного тлума­чення терміна1. Оскільки подібна помилка є типовою у вітчиз­няному законодавстві, наведемо ще один приклад. Закон Укра­їни «Про державну підтримку малого підприємництва», визна­чаючи засади державної підтримки малого підприємництва не­залежно від форм власності, водночас визначення провідного правового поняття «державна підтримка малого підприємницт­ва» не містить. Автори цього Закону повинні були б навести такі «легальні визначення» як «мале підприємництво», «державна підтримка малого підприємництва», «система державної під­тримки малого підприємництва» тощо. Але цього не було зроб­лено. У результаті в Законі відсутня чітка визначеність його змісту, порушена логічна послідовність нормативно-правового матеріалу2.

У нормативно-правових актах зустрічається вживання пев­них термінів і понять як синонімів, хоча вони не є такими, до то­го ж не пояснюється їх зміст. Прикладом може бути ст. 2 Закону України «Про систему оподаткування». Дана норма містить тер­міни «податок», «збір», «обов'язковий платіж». При цьому маю­ться на увазі обов'язкові внески в бюджети відповідного рівня. Мало того, що не зроблено ніякого розмежування між податком

1  Малига В, Д. Термінологічні проблеми інституту банкрутства // Прав­
ничий часопис Донецького університету. — 1997. — № 1. — С. 37.

2  Труги І. Закон України «Про державну підтримку малого підприємницт­
ва» потребує удосконалення//Право України. — 2002. — № 12. — С 95.


70


Розділ III


 


і збором, до того ж введено ще одне поняття — обов'язковий пла­тіж. Як співвідносяться ці три категорії, жодна норма закону не пояснює1.

Оскільки право потрібне для регулювання майбутньої пове­дінки, воно повинно виражатися в термінах, які виключали б можливість сумніву2. Із цієї тези випливає вимога: у норматив­ному визначенні можуть використовуватися лише ті терміни, які були визначені раніше, або загальновизначені терміни, які не викликають сумніву у їх ясності.

Виходячи із викладеного, можна рекомендувати: у процесі підготовки проекту нормативно-правового акта, коли створено його перший варіант, доречно підготувати перелік використа­них у ньому понять, нових та рідковживаних термінів з визна­ченням їх змісту, ще раз розглянути (можливо з науковцями, ви­сококваліфікованими спеціалістами-практиками) доцільність їх внесення в проект в якості дефініцій. Такий підхід без сумніву сприятиме уникненню різного тлумачення термінології, забез­печенню точності правових приписів.

І наступне. Дефініцію краще наводити в самому тексті норма­тивно-правового акта при першій згадці терміна (поняття). Це полегшить розуміння та застосування акта. Слід вважати за пев­не досягнення правотворчої техніки наведення дефініцій окре­мою нормою на початку нормативного тексту або його найваж­ливіших складових (розділів, глав). Для вітчизняного право-творення вже традиційними стали застереження типу: «У цьому законі терміни вживаються у такому значенні», «Для цілей цьо­го закону вживаються такі терміни і поняття», «Для цілей цього указу...» тощо.

Слід мати на увазі, що дефініції також широко використову­ються в закордонній правотворчій практиці, вони традиційні для міжнародних конвенцій, для законодавства Англії, США, Росії та багатьох інших країн.

1   Кучерявенко М. Податок як правова категорія: проблеми дефініції //
Право України. — 2002. — № 12. — С 71.

2   Титов Б. Моріс Коен про місце логіки в праві // Вісник Академії право­
вих наук України. — 2000. — № 4. —
С 179.


Розділ IV. Методичні засади нормопроектування

Створення стабільної системи нормативно-правових актів є однією з найважливіших юридичних передумов втілення право­вих засад у суспільне і державне життя. Соціальні, економічні та політичні трансформації, що відбуваються в Україні, спричи­няють необхідність поглиблення реформ в усіх сферах життє­діяльності, які повинні здійснюватися виключно в правовому полі, в межах чинного законодавства.

Справедливий закон і порядок — альфа і омега повноцінної діяльності та перспектив розвитку будь-якої держави. Але особ­ливо актуальним це є для нашої молодої країни1. З додержанням вимог законності повинна створюватися і удосконалюватися уся нормативно-правова база нашої країни.

Глава 1. Правове регулювання нормопроектної діяльності

Законодавство, що регулює нормопроектний процес, базуєть­ся на чинній Конституції України. Конституційні принципи та конкретні норми Основного Закону діють у відповідності до верховенства права. Конституція України має найвищу юри­дичну силу, закони приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ст. 8), органи державної влади (у тому числі Верховна Рада, Президент, Уряд, Верховний Суд, Консти­туційний Суд та ін.) мають здійснювати свої повноваження у встановлених Основним Законом межах і відповідно до законів України, у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (статті 6,19).

Для безпосередньої роботи над законопроектами важливе значення мають положення Регламенту Верховної Ради Украї­ни. У чинній його редакції міститься окрема глава з назвою «Розробка проектів законів». Вона орієнтує на наступне:

— розробка проектів законів здійснюється за правом, визна­ченим законом (відповідно до ст. 93 Конституції право законо­давчої ініціативи належить Президентові України, народним

1 Лавринович О. Оптимізацїя діяльності Міністерства юстиції України в умовах суспільно-економічних перетворень: стан, проблеми, перспективи // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С. 5.


72


РозділМ


МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ


73


 


депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національно­му банку України), за дорученням Верховної Ради, на замовлен­ня на договірній основі, а також в ініціативному порядку;

— розробка законопроекту про Державний бюджет є обов'яз­ком Кабінету міністрів України, передбаченим законом.

Властивості правотворчого процесу, його механізм залежать від об'єкта та предмета регулювання. Так, підготовка проекту Державного бюджету, яка враховує загально-правові вимоги, має, в той же час, деякі особливості. Відповідно до Закону «Про бюджетну систему України», Бюджетного кодексу, основних на­прямів бюджетної політики, визначених Верховною Радою (бю­джетна резолюція) Уряд організовує розробку Держбюджету на кожний наступний рік. Головним розробником проекту Держ­бюджету є Мінфін, який діє з урахуванням пропозицій орга­нів державної влади, Національного банку. Проект Державного бюджету вноситься Мінфіном до Кабінету Міністрів до 15 серп­ня поточного року, розглядається урядовими комітетами і до 25 серпня подається для розгляду на засіданні Кабінету Міні­стрів. Останній розглядає на своєму засіданні проект Закону Ук­раїни про Державний бюджет України на наступний рік, прий­має рішення щодо його схвалення і не пізніше 15 вересня подає до Верховної Ради.

Особливість законотворчого процесу полягає в тому, що й сам законодавчий орган, тобто Верховна Рада, може доручити розробку проекту закону (його структурної частини) відповід­ному комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ра­ди, а також уряду1. Крім того, в ініціативному порядку законо­проекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи, але вносяться такі проекти до Верховної Ради лише від імені ор­ганів і осіб, що мають право законодавчої ініціативи.

Конституційний Суд України як єдиний орган конституцій­ної юрисдикції приймає рішення та дає висновки відносно кон-ституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим, та має виключне право офіційно тлумачити норми Конституції та закони України. Наведемо конкретний приклад. За конституційним поданням Київської міської ради проф-

1 Див. докладніше про вдосконалення оранізаційно-правових та цивільних засад і нормативно-правової основи законодавчої діяльності Верховної Ради України: Заєць А. П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду, — К.: Парламентське вид-во, 1999. — С. 196—214.


спілок Конституційний Суд розглянув справу про тлумачення терміну «законодавство». Підставою для розгляду цієї справи стало неоднозначне розуміння при застосуванні окремими орга­нами і організаціями положення ч. З ст. 21 Кодексу законів про працю України, за яким сфера застосування контракту визна­чається законодавством. Конституційний Суд вирішив, що тер­мін «законодавство», вжитий у зазначеній правовій нормі, охоп­лює закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а та­кож постанови Верховної Ради України, укази Президента Ук­раїни, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прий­няті в межах та відповідно до Конституції України і законів України. Важливою є мотивувальна частина рішення (п. 3), де зазначено, що термін «законодавство» досить широко викорис­товується у правовій системі в основному у значенні як сукуп­ності законів та інших нормативно-правових актів, які регла­ментують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелом певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту ви­користовує і Конституція України (статті 19,118, п. 12 Перехід­них положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в ін­ших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони, так і інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в дея­ких випадках — також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади1.

Поряд із законами нормопроектування регулюється низкою підзаконних нормативно-правових актів — указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів та по­станов колегій центральних органів виконавчої влади тощо. Так, актами Президента України, зокрема, затверджено Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряд­жень Президента України та Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Прези­дентом України на розгляд Верховної Ради України (відповідно Укази від 20 серпня 1993 р. № 512 із наступними змінами та від ЗО березня 1995 р. № 270 із наступними змінами).

У Положенні про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України міститься низка принципово важливих для нормопроектувальників вимог. Се­ред них такі:

1 Рішення Конституційного Суду України № 12-рп/98 від 9 липня 1998 р.


74


Розділ IV


МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ


75


 


указами Президента України оформлюються нормативні
акти Президента України, тобто акти, що розраховані на постій­
ну або багаторазову дію. Практика свідчить, що поряд з видан­
ням за цією формою правових актів, набувають чинності інші
нормативно-правові акти: положення, концепції, програми, ста­
тути тощо;

розпорядженнями Президента України оформлюються до­
ручення Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим цен­
тральним органам виконавчої влади. За цією формою ненорма­
тивних актів, наприклад, даються доручення уряду, Міністер­
ству юстиції, іншим міністерствам і державним комітетам щодо
розробки проектів нормативно-правових актів, здійснення пра­
вової експертизи законопроектів тощо;

проекти нормативно-правових актів Президента України
готують і вносять на розгляд Кабінет Міністрів України, мініс­
терства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї
компетенції, центральні органи громадських організацій Украї­
ни, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Секретаріат
Президента України, радники Президента України, структурні
підрозділи Секретаріату Президента України.

Положення особливо орієнтує на якість проектів, на їх об­грунтованість та законність. З цією метою вимагається: проекти нормативно-правових актів глави держави мають бути якісни­ми, погодженими з відповідними органами, установами та орга­нізаціями, а також відповідати чинному законодавству України.

Друге із зазначених вище Положень (про порядок роботи з законопроектами...) визначає порядок роботи з законопроекта­ми та законодавчими пропозиціями, які вносяться Президентом України в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які подані іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи та надійшли з Верховної Ради України, в разі підготовки заува­жень, змін і доповнень до них.

Порядок роботи із зазначеними проектами такий:

законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи
Президента України готують його радники та наукові консуль­
танти, а також відповідні структурні підрозділи Секретаріату
Президента України;

за законодавчої ініціативи Президента України на розгляд
Верховної Ради України можуть бути подані проекти найваж­
ливіших законів, опрацьованих у Кабінеті Міністрів України,


міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, на­укових установах.

Звернемо увагу на Указ Президента України «Про вдоскона­лення роботи з підготовки нормопроектів та проведення право­вої реформи» від 29 квітня 1994 року № 198.

За цим Указом на Міністерство юстиції України покладено додатково функції з організації роботи щодо розробки концеп­цій, проектів актів законодавства з найважливіших питань роз­витку суспільства і держави, наукове їх обгрунтування, коорди­націю діяльності центральних органів виконавчої влади, науко­вих установ та вищих навчальних закладів в сфері підготовки законопроектів. На виконання цього Указу при Мін'юсті ство­рено Центр правової реформи і законопроектних робіт. Цією структурною одиницею міністерства виконується значний об­сяг нормопроектних робіт, нормопроектувальникам надається певна методична допомога, узагальнюється і поширюється між­народний досвід правотворчої діяльності1.

Указом Президента України від ЗО грудня 1997 р. № 1396 за­тверджено Положення про Міністерство юстиції України (діє з наступними змінами). Мін'юст визначений як головний (про­відний) орган у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної правової політики. У сфері нормотворення основними завданнями міністерства є:

підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства, його систематизація, опрацювання проектів нормативно-право­вих актів та міжнародних договорів України з правових питань, проведення правової експертизи проектів нормативно-право­вих актів, державна реєстрація нормативно-правових актів, ве­дення Єдиного державного реєстру таких актів;

планування за пропозиціями інших центральних органів ви­конавчої влади законопроектної роботи та роботи з адаптації за­конодавства України до законодавства Європейського Союзу, координація нормотворчої діяльності центральних органів ви­конавчої влади та контроль за здійсненням такої діяльності.

При цьому Мін'юст:

готує разом з відповідними міністерствами, іншими цен­тральними органами виконавчої влади, науковими установами проекти концепцій напрямів розвитку законодавства та їх на­укове обгрунтування з урахуванням світового досвіду;

1 Звертаємо увагу на виданий Центром збірник нормативно-правових актів та методичних рекомендацій «Нормотворча діяльність» (К., 2001. — 285 с).


76


Розділ IV


МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ


77


 


розробляє за дорученням Президента України, Кабінету Мі­ністрів України та з власної ініціативи проекти законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод люди­ни, відносин між громадянином і державною владою, конститу­ційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів держав­ної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і криміналь­ного законодавства, або разом з іншими органами державної влади бере участь у їх підготовці;

здійснює правову експертизу (готує висновки) щодо відпо­відності Конституції та законам України, основним положен­ням законодавства Європейського Союзу, вимогам нормопро-ектної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради України, а також норма­тивно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

розробляє за поданням міністерств, інших центральних орга­нів виконавчої влади щорічні плани законопроектної роботи та плани роботи з адаптації законодавства України до законодав­ства Європейського Союзу, координує нормотворчу діяльність в центральних органах виконавчої влади, здійснює контроль за цією діяльністю;

готує зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Ра­дою України законів України при підготовці їх на підпис Прези­дентові України;

розробляє і подає Президентові України та Кабінету Міні­стрів України пропозиції щодо усунення суперечностей між ак­тами законодавства та заповнення прогалин у ньому;

організовує виконання у межах своїх повноважень актів зако­нодавства з питань, що належать до його повноважень, розроб­ляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та у встанов­леному порядку подає їх на розгляд Президентові України і Ка­бінету Міністрів України;

здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та центральних органів виконав­чої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, веде реєстр цих актів;

забезпечує функціонування єдиної системи правової інфор­матизації, є офіційним видавцем збірників законодавства та ко­дексів України, видає інформаційний бюлетень «Офіційний віс­ник України», бере участь у виданні журналів і газет загально-правового характеру;


веде Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів, надає інформацію з бази даних цього реєстру.

Указом Президента України «Про поліпшення організації за­конопроектної діяльності» від 26 листопада 2003 р. № 1348 на Мін'юст покладено додатково функцію щодо законопроекту-вання. Передбачено (п. 1): «Покласти на Міністерство юстиції України функції головного розробника проектів законів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів Украї­ни на розгляд Верховної Ради України, крім проектів, щодо яких законами України та актами Президента України встанов­лено інший порядок розроблення»1.

На виконання указу Президента України Кабінет Міністрів України видав постанову «Деякі питання поліпшення організа­ції законопроектної діяльності» від 4 березня 2004 р. № 263, якою передбачено, що Мін'юст здійснює функції головного роз­робника: з 1 липня 2004 р. — проектів законів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідно­син органів державної влади, судоустрою та судочинства, ци­вільного і кримінального законодавства; з 1 січня 2006 р. — ін­ших проектів законів.

Кабінетом Міністрів України раніше прийнято низку норма­тивно-правових актів, які стосуються нормопроектної діяльно­сті. Найважливіше значення мають положення Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого поста­новою Уряду від 5 червня 2000 р. № 915 (із наступними змі­нами).

Підготовка проектів постанов

У формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів норма­тивного характеру. Проекти постанов готуються на підставі за­конів, актів, або доручень Президента України, актів Уряду, рішень урядових комітетів, доручень Прем'єр-міністра, Першо­го віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів. Підготовка та­кого проекту може бути ініційована членами Кабінету Міні­стрів, керівниками центральних органів виконавчої влади, мі­ністром Кабінету Міністрів, Радою Міністрів Автономної Рес­публіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

1 Офіційний вісник України. — 2003. — № 51. — Ст. 2661.


78


Розділ IV


МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ


79


 


Для чіткої організації нормопроектної роботи визначаються головний розробник проекту (зазначений першим у дорученні) та заінтересовані органи. Якщо для підготовки проекту Кабіне­том Міністрів утворюється робоча група, на неї покладаються функції головного розробника. Головний розробник організо­вує, спрямовує і координує роботу заінтересованих органів з опрацювання проекту постанови (проводить консультації, узго-джувальні наради, робочі зустрічі, отримує інформаційно-ана­літичні та інші необхідні матеріали). У разі потреби до підготов­ки проектів постанов можуть залучатися науковці, фахівці, представники недержавних організацій за їх згодою (у тому чис­лі на договірній основі).

Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов'язко­вій експертизі Мін'юстом та узгодженню із заінтересованими органами, а у разі потреби — з іншими органами, установами, ор­ганізаціями. Проекти постанов з питань оподаткування, витра­чання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгоджен­ню відповідно з Міністерством фінансів та Міністерством еко­номіки та з питань європейської інтеграції. Проекти постанов, предметом яких є урегулювання підприємницької діяльності (регуляторні акти) підлягають узгодженню з Держпідприєм-ництвом. Проекти постанов, предметом яких є урегулювання питань оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпе­чення, соціальних та трудових відносин, підлягають узгоджен­ню з Міністерством праці та соціальної політики.

Підготовлений проект постанови Кабінету Міністрів візуєть­ся керівником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності — особою, яка його заміщує.

Законопроектна діяльність

Законопроектування спрямовується на реалізацію Кабінетом Міністрів наданого йому права законодавчої ініціативи, який розглядає і вносить до Верховної Ради проекти законів України, бере в установленому порядку участь у законодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президентом України пра­ва законодавчої ініціативи.

Розроблення та поданн