Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК


КОНФЛИКТ

ЗАКОНА и

БЩЕСТВА

 


КОНЦЕПЦИЯ

СТАБИЛЬНОСТИ


•ПРОСПЕКТ»


Москва 2000


ЗАКОНА


ББК 67.99


СОДЕРЖАНИЕ


Монография подготовлена коллективом авторов:


|В. П. Казимирчук|, док. юрид. наук, Т. В. Худойкина, канд. юрид. наук — гл. 1;

С. В. Поленнна, док. юрид. наук — гл. 2;

Н. В. Варламова, канд. юрид. наук — гл. 3;

Ю. А. Тихомиров, док. юрид. наук — гл. 4;

В. Б. Исаков, док. юрид. наук — гл. 5;

В. И. Чехарина, канд. юрид. наук — гл. 6;

И. В. Котелевская, док. юрид. наук — гл. 7;

В. В. Смирнов, док. юрид. наук — гл. 8;

А. В. Наумов, док. юрид. наук — гл. 9;

О. А. Гаврилов, док. юрид. наук — гл. 10;

Н. П. Колдаева, канд. юрид. наук — гл. 1L

Ответственный редактор доктор юридических наук |Д. П. Казимирчук\.

Институт государства и права РАН

Концепция     стабильности     закона    (серия     «Конфликт    закона    и    обще­ства»).— М.: «Проспект», 2000. — 176 с.

ISBN-5-8369-0094-9

Монография посвящена актуальной проблеме стабильности закона, В ней рассматриваются факторы, обеспечивающие стабильность закона и его исполняемость, а также причины, порождающие нестабильность законодательства и правоприменения.

Работа подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда.

Номер проекта 99-03-00116а;

Российского фонда правовых реформ;

Издательства «Проспект».

Лицензия ЛР № 066365 от 09.03.99. Подписано в печать 23.03.2000. Формат 60x90 Vi6. Печать офсетная. Печ. л. 11. Тираж 1 000 экз. Заказ № 6719

ООО «Проспектъ-Н» 115201, г. Москва, Каширский пр., д. 3.

Отпечатано с готовых диапозитивов в филиале Государственного Ордена

Октябрьской революции, Ордена Трудового Красного Знамени

Московского предприятия «Первая Образцовая типография»

Министерства Российской Федерации по делам печати,

телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.

113114, Москва, Шлюзовая наб., 10.

ISBN-5-8369-0094-9


ВВЕДЕНИЕ.....................................................................................................         5

ГЛАВА I. Основы концепции стабильности закона............................................         7

1.      Стабильность закона или законодательства. Соотношение
понятий...................................................................................         7

2.      Современное понятие стабильности закона.................. ,.....       11

3.      Концепция достижения стабильности закона......................       15

4.  Прогнозирование стабильности закона...............................       19

ГЛАВА II. Основополагающие правовые категории - право и законода­
тельство и их роль в повышении стабильности общественного
развития.......................................................................................       29

1.      Системность права и законодательства как фактор устой­
чивости общественных регуляторов....................................       29

2.      Влияние интеграции и дифференциации правового ре­
гулирования на развитие системы права и системы законо­
дательства...............................................................................       31

3.      Некоторые вопросы рецепции в России категорий «ча­
стное» и «публичное» право.................................................       35

4.      Основные тенденции развития системы законодательства

в современных условиях.......................................................       41

ГЛАВА III. Конституционные основы стабильности законодательства...............       44

1.      Стабильность законодательства как гомоморфоз устой­
чивости правопорядка..........................................................       44

2.      Конституция как модель правопорядка..............................      50

3.  Нестабильность как фактор развития.................................       59

ГЛАВА IV. Стабильность интересов и конфликты в праве.................................       63

1.       Законные интересы и притязания........................................       63

2.       Противоречия интересов и коллизионные нормы.............       68

ГЛАВА V. Стабильность российского законодательства (попытка коли­
чественной оценки)    ............................................................       73

1.      Стабильность источников федерального законодательства     74

2.      Стабильность федеративной структуры законодательства     79

3.      Стабильность законов (в разрезе видов законов)..............       82

4.      Стабильность законов (в разрезе отраслей законода­
тельства).................................................................................       84

5.      Федеральные конституционные законы как фактор ста­
бильности законодательства.................................................       86

6.      Стабильность законодательства субъектов Российской
Федерации...............................................................................       88

ГЛАВА VI. Право законодательной инициативы и его влияние на про­
цесс стабилизации закона......................................................       91

1.      Право законодательной инициативы как фактор ста­
бильности законотворческого процесса..............................       91

2.      Нормативно-правовые акты, регулирующие законодатель­
ную инициативу. Субъекты законодательной инициативы     96

ГЛАВА VII. Правовые механизмы согласованного законотворчества как

фактор стабильности закона.........................................................      104

ГЛАВА VIII. Избирательное законодательство России: стабильность

или изменчивость?.......................................................................      116

1.      Возникновение избирательного права в России.................      118

2.      Избирательное   законодательство   в   период   новейшей
трансформации России..........................................................      121


ГЛАВА IX. Проблемы стабильности и динамизма Уголовного кодекса

Российской Федерации 1996 г...............................................      132

1.  Цели и задачи разработки нового Уголовного кодекса РФ

и их реализация в его тексте.................................................      133

2.       Характеристика законопроектных работ, имеющих целью
внесение изменений и дополнений в УК РФ........................      137

3.       Новый УК РФ и проблемы наказания.................................      141

4.       Проблемы совершенствования УК РФ в связи с новой
криминологической ситуацией.............................................      143

ГЛАВА X. Информатизация законодательной деятельности как фактор

повышения ее эффективности.....................................................      146

1.       Правовое регулирование информационных процессов в
сфере правотворчества.........................................................      146

2.       Информационная основа правотворческой деятельности      148

3.       Информатизация деятельности Государственной Думы...     151

4.       Информатизация деятельности Совета Федерации............      153

5.       Основы теории информационного поиска..........................      155

6.       Структура общенациональной системы правовой инфор­
мации .....................................................................................      158

Глава XI. Об ответственности в законотворчестве (социологический

аспект).......................................................................................     161

1.       Постановка вопроса..............................................................      161

2.       Идеологические аспекты теории юридической ответ­
ственности..............................................................................      163

3.       К вопросу о понятии ответственности законодателей.......      170

4.       Юридико-технические аспекты юридической ответствен­
ности в законотворчестве
.....................................................      171


Памяти ответственного редактора

Эта книга - последняя, в которую вложил свои мысли, энергию и труд ее ответственный редактор, доктор юридических наук Владимир Петрович Казимирчук. Он скончался, не увидев труда, которому отдал столько сил. Владимиру Петровичу принадлежит идея серии «Конфликт закона и общества», он возглавлял авторские коллективы и воодушевлял их, тщательно редактировал тексты, вынашивал новые замыслы... Но им не суждено сбыться, И пусть посвящение этой книги памяти Владимира Петровича, талантливого ученого и вдохновенного творца, будет свидетельством нашей любви и благодарности этому человеку.

Авторы

Введение

Проблема закона, его стабильности для современной России имеет важное теоретическое и практическое значение.

Построение оптимальной модели закона является одним из не­обходимых элементов правовой реформы.

С этим связана и актуальность разработки теории стабильности закона, включающей соотношение стабильности и динамизма за­кона, соотношение закона и иных нормативных актов.

Право всегда должно реагировать на любые социальные явле­ния, и, прежде всего, посредством закона вводить их в разумное управляемое русло.

Исследование условий, факторов и способов достижения ста­бильности законов актуально и в силу того, что в последнее время наметилась тенденция непрерывного роста числа законов на феде­ральном и региональном уровнях и одновременно — снижение ка­чества принимаемых законов, а именно, их несогласованность, противоречивость, и, как следствие этого, ограниченный период действия закона, многочисленные изменения и дополнения, вно­симые в закон, что, в конечном итоге, приводит к неэффективно­сти закона, подрывает принцип верховенства закона.

Перед наукой стоит задача построить цельную концепцию ста­бильности закона, которая бы включала понятийный аппарат и ос­новные категории, характеризующие стабильность закона, основ­ные тенденции развития системы законодательства, конститу­ционные основы стабильности законодательства, факторы (в их качественной и количественной оценке), влияющие на стабиль­ность законодательства, причины, вызывающие нестабильность за­кона, соотношение стабильности и динамизма закона, как необхо­димые условия регулирования социальных явлений, пути повы­шения эффективности законотворческого процесса и действия закона, в том числе и ответственности в законотворчестве.

Следует отметить, что категория «устойчивости» в правовой си­стеме, в частности, применительно к правам человека, привлекла


внимание ученых и подверглась исследованию и обсуждению. Так, на Ученом Совете Института государства и права РАН обсуждался доклад чл.-корр. РАН Е. А. Лукашевой по проблеме «Права чело­века и стратегия устойчивого развития», привлекший внимание и получивший позитивную оценку *.

В предлагаемой работе, третьей в серии «Конфликт закона и общества» 2, рассматривается понятие «стабильности», которое представляется более широким по отношению к категории «устой­чивости».

Анализируются различные аспекты концепции стабильности за­кона, в том числе, выявление причин нестабильности закона, по­строение динамического рада достижения стабильности закона, разработка технологии подготовки закона, прогнозирование ста­бильности закона, определение рекомендованных мер, направлен­ных на стабильность и эффективность закона, повышение социаль­ной и юридической ответственности в законотворчестве.

Эти вопросы, как и сама тема «Концепция стабильности зако­на», недостаточно разработаны в науке, а поэтому авторы с благо­дарностью примут все замечания критического характера и предло­жения, направленные на дальнейшую разработку проблемы.

1   См.: «Круглый стол»: Права человека и стратегия устойчивого развития //
//Государство и право. 1998, № И. С. 103-119.

2   Ранее изданы работы: Драма российского закона. М., 1996; Конституция
и закон: стабильность и динамизм. М., 1998.


Глава L Основы концепции стабильности закона

1. Стабильность закона или законодательства. Соотношение понятий

Прежде чем приступить к непосредственному исследованию проблемы стабильности закона, важно уяснить, почему следует говорить в первую очередь о стабильности именно закона, а не законодательства в целом. Чтобы ответить на поставленный воп­рос, необходимо разобраться с самой категорией «законодательство».

Термин «законодательство» неоднозначно понимается в теории права, а отсутствие его единого нормативного закрепления создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов. Поэтому определе­ние понятия законодательства является не только важной теорети­ческой, но и сугубо практической проблемой.

Можно выделить два основных подхода к пониманию законода­тельства: в широком и узком смысле. Долгие годы в теории и на практике при функционировании командно-административной си­стемы руководствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов \ Но с изменениями в государственно-правовой и других сферах обще­ственной жизни изменились и подходы к пониманию законодатель­ства. Так, например, современная позиция проф. С. С. Алексеева содержит принципиально иной подход по сравнению с прежним, когда он включал в систему законодательства все нормативные, вспомогательные и производные акты правотворчества. Теперь он понимает под законодательством «всю совокупность законов, дей­ствующих в стране», но допускает возможность включения в со­став законодательства иных нормативных актов, если они изда­ны в порядке делегирования законодательных правомочий иным

1 См.: Социалистическое право. М., 1973. С. 416; Алексеев С С Общая теория права: В 2 т. М, 1982. Т. 2. С. 215; Юридический энциклопедический словарь/Под ред. А. Я. Сухарева. М, 1987. С. 130-131; и др.


органам государства законодательным органом или высший пред­ставительный орган страны не действует2. Такая позиция автора вытекает из Конституции Российской Федерации, провозгласив­шей, что Россия представляет собой правовое государство (ст. 1 Конституции), одним из наиболее важных принципов которого яв­ляется принцип верховенства закона.

Действительно, широкое понимание законодательства, объе­диняющее в единое целое и законы, и подзаконные акты, прини­жает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями. Это неприемлемо для правового государства3, путь к которому лежит через возрастание роли закона, на что постоянно указывается в современной юридической литературе. Поэтому, аргументируя отказ от широкой трактовки законодательства, Ю. А. Тихомиров отмечает, что теперь «понятие «законодатель­ство» оправданно рассматривать в более узком смысле — как упоря­доченную совокупность собственно законов»4,

Надо отметить, что и в современном понимании законодатель­ства в узком смысле существуют различия: это либо отнесение к законодательству только законов (при этом под законом подразу­меваются Конституция, конституционные и иные законы5, либо только нормативные акты высшего органа законодательной власти. Так, по мнению Р. 3. Лившица, законодательством «в соответ­ствии с узким пониманием являются только законы и другие зако­нодательные акты (постановления), принимаемые парламентом»6; В. К. Бабаев представляет законодательство как совокупность нор­мативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления7. Такой же точки зрения придерживалась в конце 70-х годов и С. В. Поленина, утверждавшая, что законода­тельство составляют только акты высшего представительного орга­на и Правительства8. Здесь надо иметь в виду происшедшие в даль­нейшем структурные политико-правовые изменения, а именно-введение института президентства в нашей стране. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить законам. Указы Президента не являются строго подзаконными актами (имеет место и другая позиция: указ Президента определяется как «подзаконный акт, обладающий пос­ле федерального закона наибольшей юридической силой» 9), ибо

2   Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 108,

3   См.: Правовая реформа: концепция развития российского законодатель­
ства. М., 1995. С. 5.

4   Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 33.

5   См.: Алексеев С. С. Общая теория права. С. 108.

6   Лившиц Р. 1 Теория права. М., С. 112.

7   См., напр.: Бабаев В, К. Правотворчество//Общая теория права /Под
ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород,  1993. С. 313.

8   См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законо­
дательства. М., 1979. С. 4-5.

9   Конституция, закон, подзаконный акт/Отв. ред. Ю. А. Тихомиров.
М.,  1994. С. 88.

8


Конституция не требует их издания «на основании и во исполнение законов». По существу, Президенту предоставляется право своими указами устанавливать нормы законодательного уровня, т. е. вос­полнять пробелы в законе 10. Таким образом, в данное понимание законодательства включаются также нормативные указы Прези­дента РФ.

Следовательно, можно выделить несколько толкований терми­на «законодательство»: 1) это вся совокупность издаваемых в госу­дарстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; 2) это совокупность нормативных правовых актов высшего законодатель­ного органа, Президента РФ и Правительства РФ (либо совокуп­ность законов, указов Президента и постановлений Правитель­ства); 3) это совокупность всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; 4) это совокупность только законов.

Существует также точка зрения, исходящая из федеральной структуры устройства государства: в понятие «законодательство» включаются нормативные правовые акты соответствующих государ­ственных органов субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, с этим вряд ли можно согласиться, и вот почему.

Новые подходы к решению проблем государственного устрой­ства и распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами четко обусловили появление двух уровней в право­вом регулировании: 1) федеральное законодательное регулирова­ние; 2) региональное законодательное регулирование. Консти­туция РФ 1993 г. признала равноправие субъектов Российской Федерации и установила в ч. 4 ст. 76, что вне пределов ведения Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения не только республики, но и края, области, города федерального зна­чения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. К федеральному законодатель­ству относят следующие нормативные правовые акты: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны, а также иные нормативные правовые акты Российской Федера­ции (указы Президента РФ, нормативные правовые акты Прави­тельства РФ, нормативные правовые акты федеральных мини­стерств и ведомств). К региональному законодательству относят: конституцию субъекта Российской Федерации, устав края, обла­сти, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа; законы субъекта Российской Федерации; иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

Как видим, решение вопроса, связанного с определением понятия законодательства, представляется сложным и в теорети­ческом, и в практическом плане. Сегодня пока нельзя сказать од­нозначно, что следует пользоваться только понятием законодатель­ства в самом узком смысле как совокупностью законов и полностью

10 См.: Теория права и государства / Под ред. Г. М. Манова. М., 1996. С 195.


отвергать варианты расширенного понимания. В ближайшее время избавиться от широкого понимания законодательства практически невозможно. Следовательно, на наш взгляд, задача состоит в том, чтобы выработать направление движения к однозначному толкова­нию термина «законодательство» от широкого к узкому: широкое понимание — вся совокупность нормативных правовых актов (сегод­ня оно еще применяется и в теоретических исследованиях и в нор­мативных актах, например, когда дело касается отраслей законо­дательства) -> узкое понимание — совокупность законов, норматив­ных актов Президента РФ и постановлений Правительства РФ (Сводом законов предполагается охватить именно эти норматив­ные правовые акты) -> совокупность законов (в процессе право­творчества и правоприменения должно применяться только такое самое узкое понимание законодательства, опирающееся на раз­ную природу и юридическую силу законодательных и подзакон­ных актов).

Столь же важно добиться такого положения, чтобы термин «за­конодательство» точно и недвусмысленно отражал содержание обо­значаемых им понятий. В противном случае может повториться ситуация, когда «широкая» трактовка законодательства была удоб­на для органов управления и использовалась как легальное средство «размывания» закона, подмены его подзаконными актами. От пра­вильного решения данного вопроса зависит положение закона в механизме правового регулирования.

В теории права закон определяется как нормативный правовой акт высшего государственного (представительного) органа или не­посредственно народа, принятый в особом порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие обще­ственные отношения. Законы призваны выражать общую волю на­селения государства путем либо принятия их на референдуме, либо в процессе деятельности высшего законодательного органа страны, для чего в Конституции Российской Федерации предусмотрена строгая процедура принятия федерального закона Государственной Думой, одобрения его Советом Федерации, подписания и обнаро­дования Президентом Российской Федерации (ст. 104-107 Кон­ституции). Для всех иных нормативных правовых актов, в том чис­ле постановлений Государственной Думы (ст. 103 Конституции) и постановлений Совета Федерации (ст. 102 Конституции), преду­смотрен более простой порядок принятия. Все законодатель­ные акты отличаются юридической всеобщностью, иные же норма­тивные правовые акты «ниже» закона, то есть являются подзакон­ными. Указы и распоряжения Президента РФ согласно ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации не должны противоречить фе­деральным законам; постановления и распоряжения Правитель­ства РФ согласно ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации издаются на основании и во исполнение федеральных законов. Исходя из выше приведенного анализа теоретических подходов, а также основных положений Конституции РФ под законодатель­ством в современной теории права в идеале следовало бы понимать

Ю


только совокупность законов государства, что будет способствовать повышению их роли в правовом регулировании.

Необходимо отметить, что законодательство представляет со­бой не просто совокупность законодательных актов, а их систему (в научной литературе исследуется законодательство как система с разноплоскостной структурой. Выделяют три такие структуры, в каждую из которых входит нормативный правовой акт; иерархи­ческую, отраслевую и федеративную11.

Быстро изменить понятие законодательства до понимания его как системы только законодательных актов сложно. Но важно уже сейчас, при развитии системы законодательства, а именно при принятии и изменении конкретных нормативных правовых актов, учитывать эту позицию, осуществляя таким образом пусть медлен­ный, но зато реальный подход к правовому регулированию преиму­щественно законодательными актами. А пока законотворческая практика часто идет по пути расширительного толкования понятия законодательства, что, естественно, не повышает роли закона.

Поэтому сегодня, в первую очередь, следует говорить о ста­бильности именно закона, а уже она, в свою очередь, будет спо­собствовать стабильности законодательства в целом. Исключитель­ная важность стабильности законодательства заключается в том, что этот феномен является важнейшим условием нормального фун­кционирования не только правовой системы, но и всего общества в целом.

2. Современное понятие стабильности закона

Вопрос о стабильности закона долгое время находился в тени, даже при исследованиях путей совершенствования правовой систе­мы Российской Федерации. Этим отчасти объясняется, что вплоть до последних лет не было ни одного сборника статей, ни одной монографии, посвященных этой проблеме.

Отсутствовало определение стабильности закона в учебных из­даниях по общей теории права, в Юридическом энциклопедичес­ком словаре.

Попытка дать краткое определение стабильности законов имела место в Большой советской энциклопедии, изданной в 1957 году (в более позднем издании (1978 г.) данного термина уже не было) -характеристика стабильности законов ограничивалась указанием на «устойчивость, постоянство законов». Далее отмечалось, что «ста­бильность закона обеспечивается в СССР: осуществлением законо­дательной власти исключительно Верховным Советом СССР и на­личием в каждой союзной и автономной республике единственного законодательного органа; верховенством закона над актами орга­нов, не наделенных законодательной властью; приоритетом обще­союзного закона перед законами союзных и автономных республик;

11 См.: Полента С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 42 и ел,

И


последовательным проведением в жизнь социалистической закон­ности».

Вряд ли стоит доказывать, что вышеуказанное определение не отвечает современным реалиям, не соответствует сегодняшним подходам к понятию стабильности закона.

Категория «стабильность закона» состоит из двух терминов: «за­кон» и «стабильность», которые необходимо раскрыть, прежде чем дать общее определение.

Под законом, как уже отмечалось, преимущественно понима­ют нормативный правовой акт, принятый высшим представитель­ным органом государства или непосредственно народом в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической си­лой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.

Стабильность (от лат. stabilis — устойчивый, неизменный) оз­начает устойчивость, прочность, неизменность, длительное сохра­нение определенного состояния или уровня 12.

В самом общем виде можно дать следующее определение: ста­бильность закона - это состояние нормативного правового акта, принятого высшим представительным органом государства или не­посредственно народом в особом законодательном порядке, обла­дающего высшей юридической силой и регулирующего наиболее важные общественные отношения, характеризующиеся: социаль­ной обусловленностью и, следовательно, устойчивой эфективно-стью регулирования общественных отношений, проявляющейся в достаточном, либо удовлетворительном решении стоявших при разработке закона задач; отсутствием противоречий, могущих при­вести к отмене или частичному изменению акта; совокупностью существенных свойств, отражающих достаточные качества закона, обуславливающие его способность удовлетворять потребности и ин­тересы общества, его граждан, а именно высоким качеством, уровнем техники разработки и языка закона, и др.

Каковы же свойства стабильного закона?

К числу наиболее существенных свойств (признаков, характе­ризующих стабильность закона и факторов, оказывающих на нее влияние) можно отнести: 1) свойства, отражающие стабильность закона как явление, то есть его сущность; 2) свойства, отражаю­щие уровень совершенства закона, его стабильность; 3) свойства, отражающие результаты реализации закона, обеспечивающие его стабильность.

1. Сначала выделим свойства, отражающие стабильность зако­на как явление, то есть его сущность:

- закон - результат особой творческой деятельности, осуще­ствляемой только законодательными органами в строго определен­ном порядке. Данная позиция, естественно, не абсолютна, ибо к разработке закона могут и должны привлекаться специалисты, эксперты, ученые, общественность, а приниматься законы могут

12 БСЭ. М.,  1957. Т. 40. С. 401.

12


и непосредственно народом путем референдума, что в последую­щем наиболее повышает их стабильность;

-      верховенство закона;

-      нормативность закона и его официальность (наличие опреде­
ленной формы, реквизитов, символов, структуры);

-      юстициабельность - защищенность закона, которая должна
быть обеспечена в случае необходимости мерами государственного
принуждения.

2. Свойства, отражающие уровень совершенства закона, его стабильность. Среди них: а) социально-научные и 2) юридико-научные.

а) Социально-научные свойства:

-   социальная обусловленность закона, т. е. соответствие зако­
на реальным условиям жизни. Закон должен точно отражать дей­
ствительность, быть адекватным регулируемым общественным
отношениям, учитывать назревшие потребности, интересы обще­
ства, а также прогрессивные тенденции социально-экономическо­
го, политического, культурного развития страны. Противоречие
закона интересам и потребностям большинства населения или его
значительной части приводит к массовым нарушениям правовых
предписаний, сопротивлению закону, что ^ конечном итоге будет
требовать его изменения;

-      научная обоснованность закона (учет з нем научных достиже­
ний, его спланированность и спрогнозированное^);

-      нравственность закона, озанчающая, что он должен соответ­
ствовать нормам общественной морали, отражать идеи и состояние
справедливости и равенства, свободы и ответственности, обще­
ственной и личной безопасности, гуманизма и т. п.;

-      ресурсообеспеченность закона, означающая, что постоян­
ство, действенность закона будут в том случае, если учтены реаль­
ные возможности его обеспечения материальными, финансовыми,
информационными, организационными, идеологическими, люд­
скими и другими ресурсами.

б) Юридико-научные свойства:

-      «законность» закона, т. е. его соответствие (по форме, со­
держанию, процедуре принятия) Конституции и другим законам,
общепризнанным нормам и принципам международного права и
международным договорам, которые в соответствии со ст. 15 Кон­
ституции РФ являются составной частью ее правовой системы;

-      фундаментальность закона, обозначающая степень правовой
регламентации, выражающую урегулировадность наиболее важ­
ных, базовых, основополагающих общественных отношений,
основной достаточный их круг;

-   системность закона, выражающая его внутреннюю согласо­
ванность (непротиворечивость содержащихся 0 нем нормативных
правовых предписаний) и внешнюю согласованность (тесное взаи­
модействие его с другими законам и подзаконными нормативными
правовыми актами, непротиворечивость, отсутствие пробелов и
других погрешностей);

13


технико-юридическая обеспеченность закона, означающая
использование в нем законодательной техники (соответствующих
правил, приемов и способов) и обеспеченность правоприменитель­
ной техникой;

высокое качество закона (в частности, высокий уровень язы­
ка закона как элемента законотворческой техники и др.);

доступность закона, предполагающая как четкость и ясность
изложения в нем нормативной правовой информации, так и воз­
можность ознакомиться с его содержанием;

прямое действие закона, предполагающее наделение соци­
альных субъектов правами и обязанностями непосредственно дан­
ным законодательным актом. Конкретизация его актами Прези­
дента, Правительства, министерств, ведомств и т. д. должна быть
возможна лишь при прямом указании об этом в самом законе, во
избежание в последующем подмены его различными постановлени­
ями, решениями, инструкциями.

3. Свойства, отражающие результаты реализации закона, обес­печивающие его стабильность:

реальность закона, а именно фактическое претворение его
в жизнь;

длительность действия, выражающаяся в достаточно продол­
жительном времени регулирования развивающихся общественных
отношений, т. е. неустаревание;

необходимая степень динамичности. Стабильность закона
должна допускать необходимую степень его динамичности, что
предполагает: во-первых, учет законом динамизма общественной
жизни, отражение не только реальной действительности, но и в
необходимых случаях выполнение функции опережающего отраже­
ния; во-вторых, только устоявшиеся изменения в предмете за­
конодательного регулирования должны оперативно отражаться
в соответствующих изменениях и дополнениях законодательно­
го акта.

На первое место среди свойств, характеризующих стабильность закона, можно поставить учет общественного мнения и интересов в законах, что является основной частью социальной обусловленно­сти нормативного акта высшей юридической силы. Устойчивость, постоянство закона, а значит и его действенность определяются главным образом тем, как он воспринимается общественностью, отдельными социальными группами, конкретными лицами, на­сколько соответствует их требованиям. Авторитет закона, уваже­ние к нему, которое испытывают члены общества, измеряется прежде всего тем, насколько точно он отражает жизненно важные проблемы каждого гражданина и всего общества в целом, насколь­ко действенно защищает их интересы.

Для определения степени стабильности закона важно разрабо­тать ее стандарты. Стандарт стабильности закона - это социально и научно обоснованная идеальная модель закона, представляющая собой комплексную, интегральную систему, включающую наибо­лее совершенные и ценные показатели его формы, содержания,

14


порядка принятия и реализации, на которую обязан ориентиро­ваться законодательный орган.

Чем больше закон соответствует стандарту, тем выше степень его стабильности. Под степенью стабильности закона следует по­нимать относительную характеристику, основанную на сравнении закона с его идеальной моделью, т. е. совокупностью базовых, стандартных показателей.

Степень стабильности закона можно установить различными способами: проведением экспертизы социальной, правовой, линг­вистической; толкованием со всеми присущими ему методами познания (логическим, грамматическим, систематическим, спе­циально-юридическим, историко-политическим); в правоприме­нительном процессе, в ходе специального исследования материа­лов правоприменительной практики.

Оценить степень стабильности закона можно с помощью следу­ющего ряда показателей:

а)  мера отражения в законе конституционных принципов;

б)  соответствие принципам и нормам международного права;

в)  степень правовой регламентации базовых общественных
отношений;

г)  адекватность отражения ценностей, потребностей и инте­
ресов;

д)  соответствие решаемым задачам экономического, социаль­
ного, политического развития;

е)  уровень качества текстов законов (вид языка закона);

ж)  отсутствие противоречий с другими законодательными
актами;

з)  наличие (либо отсутствие) прямого действия закона;

и) эффективность действия закона, его реализация (исполняе-мость, применяемость) и др.

Законы, не соответствующие высокому положительному уров­ню данных показателей, заведомо рассчитаны на короткий срок действия.

В целом стабильность законов будет способствовать укрепле­нию режима законности и правопорядка, превращению правовых предписаний в убеждения, в личные нормы поведения каждого че­ловека, а также укреплению уверенности всех граждан в своих пра­вах и их гарантиях.

Итак, законы должны быть стабильными, чтобы они могли твердо проводиться в жизнь. Вместе с тем по мере развития, изме­нения общественных отношений законодательство должно своевре­менно обновляться, так как время от времени возникает насущная необходимость приведения его в стройную систему, устранение противоречий путем внесения изменений и дополнений.

3. Концепция достижения стабильности закона

Концепция достижения стабильности закона, по нашему мнению, должна включать: 1) исследование динамизма закона;

15


2) постановку проблемы (выявление причин нестабильности зако­на); 3) факторный анализ стабильности закона; 4) построение ди­намического ряда достижения стабильности закона; 5) разработку технологии закона; 6) прогнозирование стабильности закона и оп­ределение рекомендательных мер по ее достижению. Рассмотрим некоторые аспекты этой концепции.

3.1. Исследование динамизма закона

Характерно, что в общей теории права стабильность закона органически сочетается с его динамизмом. Поэтому концепция до­стижения стабильности закона предполагает первоначально иссле­дование его динамизм.

Динамизм закона можно определить как движение, которое в свою очередь включает появление, действие, развитие (измене­ние) закона. Исходя из такого понимания, наиболее важными формами динамизма закона (законодательства) являются следующие:

а)  появление  (установление)  в законе  (законодательстве)
принципиально новых правовых норм, принципов, институтов (за­
конодательных актов) по вопросам неразрешенным в законе (зако­
нодательстве);

б)  действие закона (прямое и опосредованное);

в)  развитие закона (законодательства) в направлении его со­
вершенствования, существенного обновления;

г)   изменение старых норм, принципов, институтов в связи с
отпадением экономических, политических, правовых и других ус­
ловий, ранее вызывавших необходимость введения таких норм,
принципов и институтов (отмена правовых норм или замена ранее
изданных норм новыми, вводящими новое регулирование);

д)  процессы дифференциации и интеграции правовых норм
и институтов (законодательных актов).

Исследование динамизма закона предполагает анализ истории его появления, действия (реализации: использования, исполне­ния, соблюдения и применения), изменения и дополнения как единого целого, так и его частей. Изменение частей законодатель­ного акта может быть произведено в виде исключения из него от­дельной нормы (норм), внесения изменений и дополнений.

3.2. Выявление причин нестабильности закона

Несчастен тот народ,  который имеет необъятное множество законов.

Г. Ф. Покровский 13

Происходящие в России перемены изначально на повестку дня поставили вопросы о новой роли права, о развитии и обновлении


законодательства. Естественно, что без их решения нельзя обеспе­чить проведение экономических и других реформ. Динамика по­требностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового регулирования общественных отношений.

Приходится констатировать, что законодательство в Россий­ской Федерации с начала 90-х годов перестало быть устойчивым и постоянным. За последние годы оно существенно обновилось. С мая 1990 по май 1998 г. принято около 900 законов, что намного превосходит прежние темпы принятия законов. Но само по себе увеличение числа законов не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированное™ общественных отношений и укрепле­нии законности 14. Наоборот, стремительный темп законотворче­ства породил ряд острых проблем.

Усиленная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность из-за «размытого» понимания законодательства, про­тивостояния Федерации и ее субъектов, различных политических сил и т. п. порождает ряд негативных явлений. С одной стороны, законодательные органы во имя повышения роли закона неоправ­данно детализируют его, подменяют содержание подзаконных ак­тов законами, что, естественно, не способствует стабилизации последних. На сегодняшний день имеется множество законов, ре­гулирующих мелкие, незначительные вопросы, которые целесооб­разно решать подзаконными актами. Назовем лишь некоторые из них: «О библиотечном деле», «О похоронном деле»... Закон теряет свою регулятивную престижность. Порой трудно правопримените­лю разобраться, чем же отличается тот или иной законодательный акт от того или иного постановления законодательного органа, правительства, указа Президента.

С другой стороны, издаются подзаконные акты, противореча­щие законам. Можно привести немало примеров нормативных пра­вовых актов органов управления России, в том числе указов Прези­дента РФ, расходящихся с нормами Конституции РФ и с нормами федеральных законов. Вообще массив президентских указов обиль­но развивается, порой «захлестывая» законы. Субъектами Россий­ской Федерации постоянно принимаются как законодательные, так и подзаконные акты, нарушающие предписания федерального законодательства.

Законодательная деятельность на региональном уровне не­оправданно активизировалась. Представительные органы субъек­тов РФ разрабатывают в целом более четырех тысяч законопроектов по самым разным вопросам. Хаотическое нарастание нормативно­го материала приводит к утрате российским законодательством сис­темных качеств, к эрозии единого правового пространства. До сих пор современное российское законодательство не упорядо­чено. Нет внутренней согласованности и единства его системы,


 


13 Покровский Г. Ф. Рассуждение о происхождении и некоторых чертах граж­данских законов. М., 1827. С. 11.


14 См.; Общая концепция развития российского законодательства (под­готовлена Ю. А. Тихомировым)//Журнал российского права, 1999. № 1. С.  13-14.


 


16


2-6719


17


формально действуют фактически утратившие силу законодательные и иные нормативные акты. Даже при регулировании однородных вопросов внутри единой системы российского законодательства встречается большое число противоречий и несогласованностей, что снижает его эффективность и авторитет, порождает нестабиль­ность.

Характерной чертой нынешнего государственного и обществен­ного развития России является кризис доверия к власти, закону, отсутствие поддержки их общественным мнением, что подрывает стабильность правовой системы и правопорядка в целом, ведет к нарушению прав и законных интересов граждан, к распростране­нию ложных догм и негативных стереотипов в общественном право­сознании и поведении, в том числе к вере во всесилие мер госу­дарственного и правового принуждения. Общество задается во­просами: почему не уменьшается, а даже растет преступность, в чем причина «бума» правотворчества и в то же время слабости, бездействия закона, чем объяснить малую эффективность цело­го ряда государственных и общественных демократических ин­ститутов.

В значительной степени это определяется тем, что в процессе широкомасштабной политической и правовой реформы открывает­ся целый пласт деструктивных, тормозящих реформу факторов, создающих кризисную ситуацию и подрывающую условия стабиль­ности развития. Поэтому, для поиска оптимальных способов раз­решения возникшей проблемы, следует определить причины и ус­ловия непостоянности российских законов.

Негативные процессы обусловлены не только слабостью влас­ти, ее неоправданными, а порой и непредсказуемыми действиями, но и социальной ущербностью закона. Это в свою очередь связано с целым радом деструктивных факторов.

Прежде всего игнорируется научная технология закона. С появ­лением качественно новых отношений в российском обществе, нуждающихся в правовом регулировании, акты порой готовятся наспех, с ошибками, без экономических и финансовых расчетов, без предвидения и прогнозов последствий их действия. Иногда за­конодательный процесс доводится до абсурда, когда в один день принимается по 50-60 законов. Нередко законы принимаются практически без обсуждения.

Законы не имеют точного социального адресата, а потому и неэффективны. До сих пор не удалось реализовать демократичес­кий принцип верховенства права, закона и преодолеть устойчивый правовой нигилизм. Словесное признание нередко служит при­крытием беззакония и произвола, массовых нарушений закон­ности.

Нет прямого действия закона. На уровне ведомств, при отсут­ствии какой бы то ни было координации между ними, якобы «во исполнение законов», принимается огромное число правовых ак­тов, причем очень часто не соответствующих, противоречащих законодательным актам. Засилье же ведомственного нормотворче-

18


ства приводит к грубым нарушениям прав человека. И получается, что в море законов человек беззащитен.

Причиной бездействия законов является низкое их качество. Законы насыщены декларациями, пожеланиями, описаниями, в них с трудом приходится отыскивать норму права. Низкий уровень ряда законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласо­ванность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе. Поэтому закон и воспринимается как доброе пожела­ние, которому вовсе не обязательно следовать. В связи с этим появились такие негативные явления, как сопротивление закону, неповиновение ему. Деформированное общественное мнение выз­вало разрастание юридических конфликтов, правовой беспредел, расхождение между требованиями законов и ожиданиями членов общества.

Во многих случаях разработка и принятие необходимого закона тормозятся отличием позиций разработчиков, отражающих различ­ные социальные интересы, партийные симпатии и потребности ре­гионов. Законодательные акты все чаще стали приниматься либо под чьим-то давлением, либо стихийно, в результате действия си­туационных, и прежде всего политических, факторов. Лоббизм, влияние различных политических сил заметно сказываются на «протаскивание» той или иной позиции при подготовке и принятии закона. Этот процесс во многом стал отличаться хаотичностью и бесконтрольностью, что привело к ослаблению внутрисистемных связей российского законодательства.

Анализ названных факторов показывает, что едва ли не самым грозным является разрастающаяся, неконтролируемая правовая инфляция. «Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Неисполне­ние и нарушение законов стало трагедией нашего государства. В 1998 году суды признали недействительными более 1600 право­вых актов» 15.

4. Прогнозирование стабильности закона

Быстрые темпы роста количества некачественных законов в на­шей стране, их неустойчивость требуют постоянного проведения социологических (социально-юридических) исследований, кото­рые давали бы возможность диагностики реальной ситуации, выяв­ления действия либо бездействия законов и прогнозирования даль­нейшего развития ситуации, а на этой основе - разработки точных и обоснованных рекомендаций по стабилизации законов.

Во второй половине XX в. прогнозирование стало стилем науч­ного мышления в большинстве естественных и общественных наук. Сейчас имеется ряд направлений социальной прогностики, в кото­рых прогнозы достигли достаточно высокого уровня.

15 Общая концепция развития российского законодательства (круглый стол)//Журнал российского права. 1999. № 1. С. 13-17.

19


Частью социального прогнозирования является юридическое прогнозирование. Уровень же разработки проблем юридического прогнозирования на сегодняшний день остается пока явно недоста­точным.

Необходимо отличать прогнозирование от предвидения. Дело в том, что существуют различные способы получения информации о будущем. Понятие предвидение шире, чем прогнозирование, оно объединяет все конкретные способы получения информации о бу­дущем, и может быть как научным, так и ненаучным. Прогнози­рование же это всегда специальное научное исследование.

О. А. Гаврилов дает следующее определение юридического прогнозирования: «Это систематическое и непрерывно ведущееся исследование будущего состояния государственно-правовых про­цессов, темпов их протекания и конкретных сроков осуществле­ния, проводимое специально организованными для этого научны­ми коллективами на основе принципиальных положений общей те­ории права и отраслевых юридических дисциплин, а также положе­ний социальной прогностики» 16.

В рамках юридического, а именно законодательного прогно­зирования должно развиваться и прогнозирование стабильности закона. По нашему мнению, прогнозирование стабильности зако­на — это основанное на специальном научном исследовании уста­новление прогноза (заключения), т. е. вероятностного суждения о степени стабильности закона, перспективах ее изменения, возмож­ном будущем состоянии.

Отсутствие научно обоснованного прогнозирования стабиль­ности закона не дает возможности, в первую очередь, обеспечить необходимую подготовленность законодательных органов. Целесо­образно, чтобы программу работ в данной области определяли высшие органы государственной власти, а практическое ее осуще­ствление возлагалось на специалистов, работников юридических учреждений, ученых.

Прогнозирование стабильности закона может осуществляться как специальными учреждениями, группами, отдельными специа­листами, так и конкретными заинтересованными лицами, в том числе самим законодателем. Но для этого, естественно, необходи­мо обучение всех заинтересованных лиц, законодателя прогнозиро­ванию, т. е. в данном случае разработка прогнозов также должна быть поставлена на научную основу. Большое значение имело бы и создание законодательным органом постоянно действующих спе­циальных рабочих групп для решения связанных со всем этим проблем.

Основным объектом прогнозирования является: стабильность еще не принятых законов (законопроектов) либо уже действующих; дополнительно прогнозируются те участки общего спектра соци­альных задач, которые требуют законодательных решений, а также

16 Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирова­ние. М,  1993. С. 7.

20


 


возможные последствия будущих законов - их действие, реализа­ция (исполнение, соблюдение, применение), характер влияния на регулируемый объект, возникновение других юридических актов.

Научной базой прогнозирования должны быть социально-пра­вовые социологические исследования. Научно-методический инст­рументарий прогнозирования стабильности законов включает в себя: 1) методы сбора прогнозной информации и 2) методы раз­работки прогноза.

1. Возможны следующие методы сбора прогнозной информа­ции: опрос (индивидуализированный и экспертный), изучение общественного мнения и общественных интересов, правосознания и правовой культуры населения, экспертные оценки, наблюдение, анализ документов, вычислительный эксперимент, законодатель­ный эксперимент.

Каждый метод будет играть разную роль в зависимости от того, какое прогнозирование осуществляется (прогнозирование стабиль­ности законопроекта или действующего закона). Например, при прогнозировании стабильности законопроекта большое значение будет иметь законодательный эксперимент (способ эмпирической проверки эффективности общего нормативного акта, принимаемо­го на основе экспериментальной нормы).

Его проведение предполагает создание экспериментальной си­туации путем изменения в той или иной степени обычных условий функционирования интересующего исследователя явления. Зада­чей исследователя является определение, в какой мере ожидаемые в соответствии с его гипотезой следствия совпадают с реальными изменениями процесса. В эксперименте исследователем наряду с основной гипотезой должны формулироваться и дополнитель­ные. Так, в законодательном эксперименте, выявляющем стабиль­ность действия разработанного нормативного правового акта выс­шей юридической силы, в качестве основной гипотезы может быть следующая: вводимый новый законодательный акт будет стабиль­ным. В качестве дополнительных гипотез могут быть, например: действие закона будет неэффективным; в ходе его применения бу­дут выявлены противоречия, несогласованности, другие погреш­ности; необходимость его изменения.

Активно направленные законодательные эксперименты позво­ляют получать информацию о качестве закона оперативнее, а глав­ное еще до его повсеместного введения. Этим существенно умень­шается риск принятия несовершенного, противоречивого норма­тивного акта, способного привести к его неисполнению и отмене.

Таким образом, использование эксперимента, с помощью ко­торого создаются условия, соответствующие логике проверки науч­ных гипотез, измеряются результаты действия гипотетического причинного фактора, осуществляется реальное воздействие на про­цесс, "значительно повышает статус конкретных исследований в прогнозировании. Возможны также процедуры мысленного экс­периментирования путем разработки причинных моделей, ретрос­пективного анализа, моделирования и т. п.

21


Исследователь-прогнозист должен в каждом конкретном случае использовать те методы, которые способны обеспечить необходи­мую по объему и содержанию информацию. Методы сбора про­гнозной информации на практике могут взаимно дополнять друг друга.

2. Методы разработки прогноза.

Одним из методов прогнозирования является экстраполяция (от латинских слов — extra — сверх, вне; polio — выправляю, изменяю), которая предполагает продолжение в будущем тенденций настоя­щего, то есть экстраполяция — это метод продолжения в будущее сложившихся тенденций развития определенного явления, процес­са. Он исходит из того, что тенденции прошлого и настоящего будут действовать и в дальнейшем.

При разработке прогнозов исследователями должны широко использоваться также следующие методы: моделирования (фактор­ного, динамического); обобщенного сценария (прогноз дается в виде целостной картины будущего состояния, представляет со­бой гипотетическую (предположительную) последовательность событий).

В сфере прогнозирования необходимо стремиться применять модели комплексно как друг с другом, так и наряду с другими методами (с опросами, наблюдениями, анализом документов, эк­спериментами). Ни один из выше рассмотренных методов, взятый сам по себе, не может обеспечить значительную степень надежнос­ти и точности прогноза. «Каждый из методов имеет недостатки, но сведенные в общую методику, где минусы одних перекрываются плюсами других, они обеспечивают результаты, позволяющие раз­рабатывать прогнозы приемлемого уровня надежности...» 17. В оп­ределенных сочетаниях данные методы оказываются в высокой сте­пени эффективными.

Можно выделить два вида прогнозирования, которые в идеале должны составлять два последовательных этапа прогнозирования стабильности закона: 1) исследовательское прогнозирование и 2) регулятивное.

Исследовательское прогнозирование представляет собой иссле­дование возможной устойчивости либо непостоянства закона, и выработку на этой основе прогноза. Его конечной целью являет­ся выявление самого фактора возможной стабильности либо неста­бильности закона, при этом оно абстрагируется от норм, идеалов, которые способны видоизменить существующие тенденции развития.

Такой прогноз отвечает на вопросы: в каком направлении идет развитие? Что вероятнее всего произойдет при сохранении суще­ствующих тенденций? В данном случае строится определенная шкала распределения вероятности: невероятно — менее вероятно — более вероятно — наиболее вероятно наличие в будущем стабильно­сти нормативного акта.

17 Бестужев-Лада И. В. Социальный прогноз и социальное нововведение // //Социологические исследования.  1990. № 8. С. 88.

22


Если исследовательское прогнозирование отвечает на вопрос «Что вероятнее всего произойдет?», то регулятивное прогнозирова­ние отвечает на вопрос «Что возможно достичь при применении определенных мер?» В идеале второе должно быть продолжением первого, т. е. не надо ограничиваться только первым. Прогнози­рование стабильности закона должно включать сначала исследова­тельское прогнозирование, затем регулятивное.

Регулятивное прогнозирование заключается в прогнозировании достижения желательного нормального состояния законодательно­го акта на основе заранее определенных норм, идеалов, целей. Оно состоит в определении путей решения проблем, выявленных прогнозным исследованием, в достижении определенной цели по заранее заданным критериям. Такой прогноз отвечает на вопросы: как достичь желаемого? Как предупредить неустойчивость, непо­стоянство закона? Прогноз строится по определенной шкале воз­можностей в обратном порядке: от заданного состояния в будущем (вероятная нестабильность законопроекта либо действующего акта) к наблюдаемым тенденциям с соответствующим изменением их при определении перспектив нормального достаточного стабильного состояния.

Исследовательское прогнозирование включает в себя: а) анализ исходного состояния объекта; б) сбор необходимых данных; в) по­строение динамических моделей развития качественных и количе­ственных показателей; г) построение моделей прогнозируемого яв­ления.

Например, для проведения полноценного и объективного про­гнозирования необходимо тщательно проанализировать исходное состояние объекта. Следует определить степень стабильности зако­на, которая может выражаться измененным его объемом и содер­жанием, и соответственно возможностью либо невозможностью его полного изменения, либо целесообразностью изменения части такого закона.

Как правило, российская юридическая практика и обществен­ное мнение свидетельствуют о том, что, к сожалению, действую­щая правовая действительность не обеспечивает должной (доста­точной) стабильности законов, она характеризуется вездесущим непостоянством последних. Примером тому могут служить более шестидесяти изменений и дополнений в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР, внесенные начиная с 15 апреля 1996 г. (разрабо­танный проект нового УПК также требует изменений), на 70% не­действующий Земельный кодекс, регулярное внесение изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях и др. Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. изменялся дважды. Первый раз изменения были внесены в 1995 г. и фактически представляли из себя новую редакцию, второй раз изменения затронули вторую часть закона и представляют собой по объему часть, увеличившую закон на треть. Вышеуказанные акты даже нельзя отнести к крайней форме недостаточной степени ста­бильности, это нестабильные законы. В качестве примера закона

23


среднедостаточной степени стабильности можно привести УК РФ, вступивший в силу 1 января 1997 г. и изменявшийся уже трижды.

Если затронуть практику правотворчества других государств, то многие зарубежные законы показывают большую стабильность по сравнению с российскими нормативными правовыми актами. Иде­альные примеры более чем достаточной степени стабильности зако­нов - Великая хартия вольностей 1215 года, являющаяся составной частью Британской неписаной Конституции; почти 200 лет дей­ствует Гражданский кодекс «Наполеона» Франции; более 50 лет без поправок действуют Конституции Японии и Италии.

Регулятивное прогнозирование представляет собой: а) выявле­ние возможных путей достижения стабильного состояния закона; б) нормативные разработки с директивным установлением мероп­риятий по реализации определенных норм (нормы желаемого ре­зультата) - выработка директивных рекомендаций; в) экспертиза (экспертное обсуждение) прогноза и рекомендаций, их доработка с учетом обсуждения. Экспертизу могут производить специалисты-правоведы, являющиеся теоретиками прогнозирования либо спе­циалистами по практической разработке конкретных прогнозов, в индивидуальном или коллегиальном порядке. Для уточнения ре­комендаций возможно проведение еще ряда социологических ис­следований: опросы экспертов, эксперименты, обобщающие сце­нарии, анализы, наблюдения и др.

При таком подходе прогнозирование становится научным ис­следованием особого рода со всеми вытекающими из него обяза­тельными требованиями — от разработки программы до верси­фикации результатов. Важно сосредоточить серьезное внимание на данном виде прогнозирования. Надежный прогноз позволит свое­временно принять меры по стабилизации законов.

Главный вопрос заключается в разработке теоретико-практи­ческих рекомендаций по обеспечению устойчивости нормативных актов высшей юридической силы, что будет составлять механизм управления стабильностью закона. Последний должен включать целый комплекс политических, правовых, социальных, научных, организационных мероприятий, направленных на обеспечение и поддержание достаточной степени стабильности законодательного акта. Данные мероприятия условно можно разделить на: 1) общие; 2) содержательные, направленные на совершенствование формы и содержания закона и 3) процессуальные, направленные на со­вершенствование законотворческого и законореализационного процессов.

Итак, для решения проблемы повышения стабильности рос­сийских законов необходимо следующее.

1. Проведение основных мероприятий общего характера:

проведение активной и хорошо продуманной государствен­
ной политики в области экономики, социальной защиты личности
и т. п.;

проведение правительством курса, поддерживаемого боль­
шинством граждан;


-   осуществление мероприятий по достижению гражданского
согласия в отношении политико-правового устройства государства;

фактическое обеспечение принципа разделения властей при
наличии эффективной системы сдержек и противовесов;

четкое отрегулирование взаимодействия всех ветвей власти на
всех этапах законотворческого и законореализационного процессов.

2. Проведение основных мероприятий содержательного ха­рактера:

-   нормотворческая разработка стандартов разнообразных зако­
нов, отражающих наивысший уровень их качества, в том числе
отраслевых;

законодательное закрепление научно обоснованных требова­
ний, предъявляемых к форме закона, которая существенно значи­
ма для реализации правовых норм;

упорядочение законодательной техники;

-   нормотворческая разработка лингвистических стандартов
языка закона;

   законодательное закрепление следующих основных требова­
ний к законопроекту (включение их в текст проекта закона «О по­
рядке принятия федеральных конституционных и федеральных
законов» либо обогатить содержащийся в отдельной главе матери­
ал, посвященный правилам законодательной техники, в проекте
Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской
Федерации»): полнота регулирования соответствующей сферы об­
щественных отношений, отсутствие в законе упущений и пробелов;
определенность и точность формулировок, выражений и отдельных
категорий, терминов, понятий; доступность и ясность языка закона
для субъектов права (адресатов), на которых распространяется его
действие; функциональный стиль языка; конкретность регулирова­
ния, четкое определение всех необходимых элементов закона; чет­
кая система построения закона (цельность, сбалансированность,
внутренняя связь и взаимозависимость всех частей законодательной
конструкции, логическая последовательность изложения мысли
законодателя); унификация, единообразие формы, структуры за­
кона, способов приемов изложения нормативных правовых пред­
писаний; максимальная емкость, экономичность и компактность
законодательных формул;

-     необходимые меры по унификации и стандартизации законо­
дательной терминологии. Для этого целесообразно подготовить
типовой словарь законодательных понятий и терминов и унифици­
рованные правила законодательной техники, пригодные для при­
менения как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов
Федерации;

-     всеми путями довести до сознания депутатов, разработчиков
законопроектов, экспертов, что они должны стремиться к тому,
чтобы закон: а) был направлен в конечном счете на удовлетворение
потребностей конкретного человека, был юридической формой ре­
ализации интересов, прав, свобод и обязанностей человека и граж­
данина в обществе и государстве; б) соответствовал сложившейся


 


24


25


системе общественных отношений, общей позитивной логике со­циального развития; в) отражал объективные стороны и принципы права (гуманизм, равенство, справедливость, нормативность, си­стемность и др.); г) не противоречил Конституции и общепризнан­ным международно-правовым нормам; д) был нормативным актом прямого действия, достаточно унифицированным, снабженным обеспечительным механизмом; е) был действенным, позитивно влиял на ход общественного развития, использовался и исполнялся гражданами, применялся должностными лицами и органами;

-      концентрирование основного внимания законодателя на ба­
зовых, системообразующих законах;

-      усиление системности законодательства.

3. Проведение основных мероприятий процессуального ха­рактера:

-      оценка необходимости принятия закона. Следует принимать
объективно необходимые обществу законы. Для этого при разра­
ботке законов важно исследовать различные социальные факторы,
обусловливающие потребность в законодательном регулировании
соответствующих общественных отношений, учитывать экономи­
ческие, природно-географические, политико-правовые, соци­
альные,  культурные, национальные, межнациональные и др.
факторы;

-      глубокое, детальное исследование и учет общественного
мнения и общественных интересов на всех этапах законодательной
деятельности. Для этого следует, с одной стороны, превратить об­
щественное обсуждение законопроектов в важный элемент нормот-
ворческого процесса, с другой - поставить исследование обще­
ственного мнения на серьезную научную и организационную осно­
ву для получения надежных и достоверных сведений о структуре
социальных интересов, их соотношении и динамике, о коллизиях
социальных интересов и возможностях их согласования на правовой
основе. Целесообразно вменить законодательным органам в обя­
занность принимать акты, затрагивающие интересы большинства
граждан, только после консультации с ними. Предложения и заме­
чания, поступающие по обсуждаемым проектам, надо тщательно
анализировать и учитывать при доработке проекта закона. Необхо­
димо отработать практику таких обсуждений. Для этого важно:
улучшить информацию о предстоящих обсуждениях через печать,
радио, телевидение; выносить все основные вопросы на обсужде­
ние; выносить на обсуждение все существующие варианты проек­
тов, предоставлять возможность общественным организациям и
движениям, трудовым коллективам, избирателям предлагать аль­
тернативные формулировки правовых новелл, анализировать и учи­
тывать их при доработке законопроекта; особо учитывать мнение
ученых-правоведов, специалистов как специфической и самостоя­
тельной части общественного мнения;

-      определить связь и вазимодействие проектируемого закона с
другими нормами данной правовой системы, правовых систем дру­
гих государств, а также с другими социальными регуляторами;



при разработке законопроектов субъектам законодательной
инициативы необходимо придерживаться следующих принципов
законотворческой деятельности: соответствие законопроектов ре­
альным тенденциям общественного развития; высокое юридичес­
кое качество законопроектов, участие в их разработке юристов
и ученых других специальностей; обязательное закрепление в зако­
нах механизмов их реализации и ответственности за неисполнение;

законодательно установить ответственность конкретных лиц,
разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Кон­
ституции и других законов;

обязательное проведение независимой правовой и лингви­
стической экспертиз каждого законопроекта;

отработать эффективный механизм экспертизы законопроек­
тов и последствий их принятия. Для этого необходимо законода­
тельно закрепить институт правовой экспертизы законов в качестве
обязательного элемента законотворческого процесса. При совер­
шенствовании Регламента Государственной Думы определить ста­
тус правовой экспертизы, порядок учета ее результатов. В свою
очередь Министерству юстиции РФ совместно с Правовым управле­
нием аппарата Государственной Думы необходимо разработать ме­
тодические рекомендации по проведению правовой экспертизы
проектов федеральных конституционных, федеральных законов,
подзаконных актов Президента, Правительства, министерств, ве­
домств и т. п., а также нормативных актов субъектов РФ;

непрерывная модификация и систематизация российских за­
конов. Важно наладить правосистематизирующую деятельность,
позволяющую устранить несогласованности, противоречия, пробе­
лы и другие погрешности в законе. Для этого необходимо скорей­
шее издание Свода законов, в который целесообразно было бы
включить только законодательные акты, а также создание система­
тического свода действующих подзаконных нормативных правовых
актов;

необходимо проводить в целесообразных и возможных случа­
ях социальные эксперименты для определения оптимального ва­
рианта праврвого регулирования соответствующих групп обще­
ственных отношений и выработки наиболее эффективной формы
правового воздействия на эти отношения;

необходимо развернуть широкую сеть государственных и част­
ных организаций для регулярного отслеживания и прогнозирования
тенденций развития общественной и государственной жизни, про­
ведения социально-правового социологического мониторинга. Не­
обходимо создание следующих служб: 1) социологической службы,
осуществляющей государственный социально-правовой монито­
ринг; точки сбора и обработки информации должны быть не только
во всех регионах (опрос населения), но и в основных звеньях систе­
мы управления (оргсистемах); 2) аналитического центра при парла­
менте страны, способного резко повысить эффективность законо­
дательной деятельности; при аналитическом центре должна быть
организована    экспертиза    последствий    издания    законов;


 


26


27


3) контрольной службы, ведущей регулярный контроль за реализа­цией законов, определяющей их эффективность и неразрывно свя­занной с социологической службой;

совершенствование правового регулирования законодатель­
ного процесса: определение предмета и пределов законотворческой
деятельности; включение в Конституцию РФ раздела о правотвор­
ческой деятельности государственных органов с четким разграниче­
нием предметов ведения Парламента и Президента, определением
компетенции каждого правотворческого органа;

повышение информационной и технической оснащенности
законодателя, организационных начал использования современной
электронно-вычислительной техники, соответствующих достиже­
ний науки и культуры в законодательной деятельности;

необходимо совершенствование практики планирования
и прогнозирования законодательства, в этом плане можно привет­
ствовать создание комиссии по согласованию различных законода­
тельных инициатив. Важно перспективное планирование законода­
тельной деятельности на длительный срок;

создание механизма реализации закона, в том числе его за­
щиты, разработка экономических, организационных и правовых
аспектов реализации закона.

Нестабильность нормативного акта высшей юридической силы негативно влияет на развитие экономической, политической, со­циальной, духовной и других сфер жизни российского общества, состояние законности и правопорядка. Поэтому научная разработ­ка проблем, способствующих повышению устойчивости законода­тельного акта, должна стать одной из первостепенных задач пра­вовой науки, а научно обоснованная концепция стабильности закона — необходимым элементом правовой реформы.

В завершение хотелось бы обратить внимание на перспективы темы. В настоящее время практически любой закон РФ нельзя оха­рактеризовать как достаточно стабильный. Было бы преувеличени­ем считать, что и теоретический аспект проблемы полностью раз­работан. Сегодня он требует к себе особого внимания, и самое главное, практического создания условий, обеспечивающих ста­бильность закона.


Глава II. Основополагающие правовые

категории - право и законодательство и их роль

в повышении стабильности общественного развития

1. Системность права и законодательства как фактор устойчивости общественных регуляторов

В послании Президента РФ Федеральному Собранию в марте 1999 г. большое внимание было уделено роли и значению Консти­туции России как условия стабильности политического развития страны, обеспечения общества и власти цивилизованными форма­ми разрешения конфликтов, четкими правовыми механизмами преодоления противоречий между различными ветвями и уровнями власти. Президент РФ обратился к законодательным органам влас­ти, и в первую очередь к Государственной Думе, с призывом обес­печить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах.

Как известно, действующие федеральные и региональные зако­ны и изданные в их развитие подзаконные акты, а также механизм их подготовки и принятия отнюдь не в полной мере соответствуют требованиям, которые можно и необходимо предъявлять к юриди­ческой базе правового государства, каким РФ провозглашена в ст. 1 Конституции страны. В немалой степени это коренится в излишней множественности и внутренней противоречивости на­шего законодательства, в рассогласованности системы права и сис­темы законодательства.

В периодической литературе, особенно в широко тиражируе­мых и издаваемых в разных городах страны учебниках, термины «право» и «законодательство» нередко употребляются как синони­мы. Между тем и в познавательном, и в практическом отношении право, понимаемое как организованная определенным образом совокупность норм, и законодательство как совокупность находя­щихся в соответствующей взаимосвязи нормативных актов, необхо­димо рассматривать в качестве хотя и тесно связанных, но все же

29


относительно самостоятельных категорий. Законодательство, яв­ляющееся формой права и одним из источников его развития, име­ет несомненную связь с его содержанием, но не теряет при этом и своей специфики.

И право, и законодательство обладают функциональной общ­ностью, выступая как средство регуляции и саморегуляции обще­ственных отношений. Однако эффективное осуществление этой функциональной задачи, столь важной для устойчивости обще­ственного развития страны, возможно лишь при условии их сис­темности.

Общеизвестно, что как право, так и законодательство опреде­ляются в конечном счете материальными и социальными условия­ми жизни общества. Однако перевод экономических и социальных факторов в такую периодическую категорию, как право, во многом отличается от их перевода в категорию законодательство, идет не одним и тем же путем и проходит разное число стадий. При этом система права сама выступает в качестве одного из важнейших фак­торов, определяющих построение и развитие системы законода­тельства. Формирование системы права есть одновременно выяв­ляемый наукой процесс раскрытия объективно существующих закономерностей общественного развития. При этом научно обо­снованная система права тем ценнее с точки зрения общественных интересов, чем точнее она отражает объективные закономерности. И именно на это, то есть на достижение максимального соответ­ствия системы права объективной действительности, а не на при­знание той или иной области общественных отношений самостоя­тельной отраслью права и должны быть направлены усилия науки при формировании системы права.

Познанная наукой объективно существующая система права и должна служить тем компасом, с которым необходимо сверять свои действия законодателю при принятии того или иного конкрет­ного решения, если он хочет добиться эффективности действующе­го законодательства.

Подавляющее большинство исследователей разделяют вывод о том, что система права носит объективный характер и в силу этого ее развитие обусловливает соответствующую трансформацию системы законодательства, создаваемой законодателем. Иная точ­ка зрения была высказана Р. 3. Лившицем, который считал, что объективна лишь система законодательства, применительно к кото­рой наукой должна строиться система права. При этом, прав­да, без ответа оставался вопрос о том — какой же научной и прак­тической цели служит вообще при таком подходе система права и, главное, с чем должен соизмерять свою деятельность законо­датель.

В философской науке различают системы органичного и сум-мативного вида. Свойства последних представляют собой простую сумму свойств образующих систему элементов. Что касается орга­ничных систем, то для признания их системного характера недоста­точно наличия у них любого множества элементов, выполняющих

30


определенные функции. Необходимо, чтобы они представляли собой целостные образования, обладающие элементами и структу­рой, которые способны изменять свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды.

Право, равно как и законодательство относятся к типу органич­ных систем, которым присуще диалектическое соотношение между их структурой в целом и элементами 1. При этом структура может пониматься и как строение (состав) объекта, и как закон связи, система устойчивых отношений между элементами, и как результат взаимодействия между элементами2. Такой подход позволяет полу­чить не только статичную, но и динамичную характеристику объек­та, в том числе права и законодательства.

2. Влияние интеграции и дифференциации

правового регулирования на развитие системы права

и системы законодательства

Для развития системы права и системы законодательства суще­ственны процессы интеграции и дифференциации правового регу­лирования, равно как и изменения сферы правовой регламентации в целом в сторону ее расширения или сужения. Таким образом, развитие рассматриваемых систем представляет собой сложный диалектический процесс, в котором подчас сталкиваются противо­положные тенденции.

Процесс дифференциации правового регулирования проявляет­ся прежде всего в членении самой системы права на отрасли, под­отрасли, институты и субинституты. Именно эти процессы преоб­ладали до 90-х годов XX в. в развитии рассматриваемых систем права нашей страны. Это привело, в частности, к появлению та­кой новой отрасли как право социального обеспечения, которое отпочковалось от трудового права, и бюджетного (финансового) права, вычленившегося из административного.

«Набор» отраслей права, приводимых в учебниках по теории права, совпадает далеко не во всем как с точки зрения их наимено­вания, так и количественно. Причин этого несколько. Во-пер­вых, далеко не всегда удается провести разграничения между отрас­лями и подотраслями права. Это относится, например, к уголов­но-исполнительному праву, которое является как бы продолжени­ем уголовного права, что дает основание некоторым ученым считать его подотраслью уголовного права. Однако, по мнению большинства специалистов в данной области, это все же самостоя­тельная отрасль права, имеющая свой предмет, своих субъектов и свой специфический метод регулирования - воспитание, поощре-

1   Сырых В, М. Структура, генезис, система как элементы исторического и
логического методов познания, права. Автореф. канд. дисс. М.,  1970. С. 9—

2   Свидерский В. #., Зотов Р. А. Новые философские аспекты элементно-
структурных отношений. Л., 1970. С. 80-85.

31


ние в сочетании с методом власти и подчинения3. В качестве подотрасли гражданского процесса сформировался ныне конститу­ционный процесс.

Во-вторых, обращающиеся к системе права исследователи и практики достаточно часто именуют отраслью права то, что в дей­ствительности является отраслью законодательства и наоборот. Так в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, подписанном меж­ду Европейским Союзом и Российской Федерацией, к «отраслям права» отнесены различные виды деятельности и даже феномены нормирования, по которым должны сближаться законодательство, предприятия и предпринимательская деятельность; банковская дея­тельность; бухгалтерский учет, финансовые услуги, охрана здо­ровья; технические нормы; нормативные акты в области ядерной энергетики и т. п. (см. ст. 55 «Сотрудничество в области законода­тельства»), то есть понятие «отрасль права» употреблено в смысле «направления сближения законодательства»4. В то же время ут­вержденный указом Президента РФ и ежегодно обновляемый обще­правовой классификатор отраслей законодательства, вопреки на­званию, отнюдь не решает (да и не может решать) практически важный, но теоретически сложной проблемы систематизации от­раслей законодательства.

В-третьих (и может быть это главное), в науке весьма распрост­ранены попытки искусственного привнесения в процессе структу­рирования системы права не присущего ей на уровне отраслей и подотраслей признака комплексности. Так «сельскохозяйственное право» — термин, употребляемый наукой и практикой, существует в виде обширного массива нормативных правовых актов, специали­зированных на регулировании отношений в аграрном секторе. Они включают в себя нормы ряда отраслей права: административного, финансового, гражданского, земельного, трудового. Условность наименования - «сельскохозяйственное право» очевидна, так как не принято какие-то массивы законодательства именовать «про­мышленным правом», «торговым правом» или «коммерческим пра­вом», хотя такие комплексы возможны5.

Процесс развития системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изме­нений, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли и институты утрачивают значение, поскольку устаре­вают регулируемые ими отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неиз­бежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. Так, в современных условиях колхозное право утратило ста­тус отрасли в связи с утратой колхозами доминирующего положе-

3   Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и
А. В. Малько. М.,  1997. С. 365.

4   Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред.
М. Н. Марченко. М.,  1998. Т. 2. С. 249.

5   Там же. С. 243.


ния в сельскохозяйственном производстве и возникновением но­вых форм ведения сельского хозяйства. Природоохранительное право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в основной компонент системы права России, поскольку обще­ственные отношения, связанные с сохранностью окружающей природной среды, выделились в самостоятельную сферу производ­ственных и социальных отношений и потребовали специфического метода правового регулированияб.

Перераспределение сферы правового регулирования между отраслями права может быть связано также со становлением и раз­витием комплексных межотраслевых «пограничных» институтов, образующихся на стыке смежных однородных отраслей права, на­пример, гражданского и семейного, гражданского и трудового, административного и налогового и др.7. «Пограничные» институты характеризуются наличием между нормами отраслей права, образу­ющих данный институт, подвижной предметно-регулятивной свя­зи. Чаще всего эта связь проявляется в том, что на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возмещения вреда, причиненного здоровью работника в связи с исполнением им своих трудовых обязанностей.

Межотраслевые «пограничные» институты возникают так же, как следствие тесного смыкания и известного взаимодействия на опре­деленном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. В результате на границе указанных отраслей обра­зуются зоны, регламентирующие единое по существу общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях от­тенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли. Именно в результате такого взаимодействия, обра­зовались «пограничные» смежные с гражданским правом институты семейного права - совместная собственность супругов и брачный договор.

«Пограничный» правовой институт, возникнув, может разви­ваться в нескольких направлениях. Возможен такой вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт «материнской» отрасли права. В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений, и, таким образом, ин­ститут постепенно утратит свой комплексный характер. Возможен и прямо противоположный вариант, когда по мере развития «по­граничного» отношения число заимствованных черт будет неуклон­но увеличиваться, а сам институт начнет «специализироваться» в качестве института смежной отрасли. В конечном счете такой процесс приведет к тому, что данный правовой институт утратит

6   Общая теория права. Учебник (2-е изд.)/Под ред. А. С. Пиголкина.
М„  1995. С. 187.

7   Поленина С. В. Комплексные правовые институты и становление новых
отраслей права//Правоведение. 1975. № 3. С. 71-79.


 


32


3-6719


33


свой комплексный характер и перейдет из системы «материнской» отрасли права в систему смежной однородной отрасли.

Однако в процессе специализации «пограничных» институтов нередко наступает момент, когда число «материнских» и заимство­ванных черт как бы уравновешивается, становится почти равнове­ликим. Тогда отнесение «пограничного» института к той или иной отрасли права по существу носит условный характер. Если состоя­ние подобного равновесия длится достаточно долго, возможна свое­образная «мутация» взаимодействующих в рамках данного ком­плексного института черт смежных однородных отраслей права. Вначале она может проявиться лишь в виде незначительных моди­фикаций предмета, метода, а также механизма правового регули­рования, не присущих ранее данным отраслям права. Однако, сохраняясь длительное время, такая «мутация» может принять стой­кий характер, постепенно углубляясь и расширяясь, придавая «по­граничному» институту новые качества и свойства. Этот третий возможный вариант развития «пограничных» институтов и приво­дит зачастую к появлению в дальнейшем новой отрасли права.

Но и здесь для превращения «пограничного» института в новую отрасль права, помимо всего прочего, необходимо такое разраста­ние «пограничного» института вширь и вглубь, чтобы он образовал комплекс взаимосвязанных «пограничных» институтов, обладаю­щих однородными свойствами. Иными словами, превращение «пограничного» правового института, а точнее, группы взаимосвя­занных «пограничных» институтов в новую отрасль права возможно лишь тогда, когда этот институт приобретает определенную «крити­ческую массу», по достижении которой у него появится необходи­мая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов, принципов и механизма правового регулирования. Наличие их и позволяет констатировать, что перед нами новая отрасль права. Важнейшим показателем превращения группы взаимосвязанных «пограничных» институтов в новую отрасль права должно служить появление новых, присущих только данной группе институтов, понятий и конструкций, а также формирование общей части, со­держащей принципы и общие начала, распространяющиеся в рав­ной мере на все регламентируемые этой отраслью отношения.

Таким образом, накопление группой взаимосвязанных «погра­ничных» правовых институтов «критической массы» - не простое разрастание нормативного материала до определенного предела, достижение которого автоматически означало бы признание факта существования новой отрасли права. При достижении «критиче­ской массы» количество переходит в качество, появляются новые свойства, касающиеся предмета, метода, принципов и механизма правового регулирования определенной области общественных отношений. Именно поэтому признание существования комплекс­ных институтов отнюдь не идентично признанию наличия комп­лексных отраслей права, понимаемых как совокупность комплекс­ных институтов. Более того, совокупность «пограничных» межот­раслевых комплексных институтов только тогда и постольку может

34


квалифицироваться как новая отрасль права, когда и поскольку она приобретает качественно новые свойства, и, следовательно, утра­чивает признак комплексности. Таким образом, сама природа от­расли права как категории социальной действительности исключает возможность существования комплексных отраслей права (в отли­чие от комплексных отраслей законодательства, о чем будет гово­риться ниже). Между тем, это обстоятельство, важное для по­нимания процесса становления новых отраслей права и самой структуры права либо вообще выпадает из поля зрения сторонни­ков существования комплексных отраслей права, либо недооценива­ется ими.

Становление нового «пограничного» правового института чаще всего не проходит бесследно для системы законодательства. Преж­де всего это обстоятельство нередко служит основанием для увели­чения комплексности отраслевых в своей основе законов и подза­конных актов. Кроме того, «пограничные» правовые институты нередко оформляются путем принятия специально посвященных им комплексных нормативных актов, т. е. их становление ведет к уве­личению общей множественности нормативных правовых актов. Тем самым изменяются количественные параметры системы зако­нодательства, весьма существенные для устойчивости и эффектив­ности ее функционирования.

3. Некоторые вопросы рецепции в России категорий «частное» и «публичное» право

Неуправляемый переход России с начала 90-х годов XX в. к рыночным отношениям повлек за собой целый комплекс различ­ных по своему характеру трансформаций системы права и системы законодательства. Наиболее существенные из них состоят в том, что преобладавшие ранее процессы дифференциации правового ре­гулирования уступили пальму первенства встречным процессам ин­теграции. Не в последнюю очередь это связано с возрождением в науке и в практике законотворчества нашей страны идеи членения права на частное и публичное.

Как известно, теория разделения права на публичное и част­ное берет начало от древнеримского юриста Ульпиана, жившего в начале первого века нашей эры. Публичным правом он считал все, что относится к положению государства, к частным —то, что служит пользе (интересам) отдельных лиц. При этом в каче­стве образца частного права Ульпиан рассматривал римское граж­данское право. В той или иной форме идея разделения права на публичное и частное в зависимости от того, чьи интересы каж­дое из них отражает, прошла через века и во многом определила юридическую доктрину и практику законодателя многих госу­дарств. В немалой степени это связано с рецепцией рядом го­сударств мира и прежде всего Европы основных институтов римско­го права. Во второй половине XX в. усилению дихотомии права способствовало также укрепление публичного начала в регулирова-

35


нии современных общественных процессов в связи с появле­нием глобальных задач: охраны окружающей среды, контроля за негативными последствиями развития научно-технического про­гресса и т. д.

В Советском Союзе категории «публичное право» и «частное право» были фактически изъяты из научного оборота известным высказыванием В, И. Ленина при принятии Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»8. В пос­ледующие десятилетия вектор государственного вмешательства в отношения между гражданами и с их участием неоднократно ме­нял свое направление от строжайших запретов на развитие личного хозяйства до «перестроечного» лозунга «разрешено все, что не зап­рещено». С распадом Советского Союза, отказом от директивного планирования, приватизацией государственной собственности и иными заимствованиями без достаточной апробации отдельных элементов рыночного механизма западных «цивилизованных» госу­дарств в России и иных странах - бывших союзных республиках СССР наступила эра другой крайности - по существу неограничен­ного господства в экономике и праве частного начала и частного интереса. Последствия всех этих экспериментов хорошо известны. Наша страна в очередной раз стоит перед необходимостью восста­новления рационального соотношения в экономической, полити­ческой и социальной жизни частного и публичного, то есть госу­дарственного и общественного.

Предлагая конкретные рецепты разрешения этой дилеммы, юридическая наука может и должна опираться на соответствующим образом интерпретированные положения Конституции РФ 1993 г. В пользу расширения частноправовых начал многих сторон нашей жизни несомненно говорит провозглашение Конституцией в чис­ле неотъемлемых прав человека права частной собственности и закрепление гарантий ее защиты (ст. 35). Однако согласно Кон­ституции (ст. 8) частные начала и частная собственность отнюдь не должны быть господствующими. Частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности равноправны и долж­ны пользоваться в равной мере поддержкой и защитой государства.

Более того, реализация многих других конституционных прав граждан — права на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья, образование и т. д. предполагает не только участие в их реализации всех форм собственности, но и активный государствен­ный контроль за претворением этих прав в жизнь, чего пока еще не наблюдается.

Опора на конституционные положения доя устранения наме­тившегося в нашей стране «частноправового» крена в процессе раз­вития системы права и построения системы законодательства имеет принципиальное значение, поскольку конституционное право и конституция выступают   активными центрами соответственно


 


системы права и системы законодательства. А под активным цент­ром системы в философии понимается центр, в котором «обычно сосредоточена максимальная активность объекта в его взаимодей­ствии с другими объектами (и средой)»9.

Членение системы права на институты, подотрасли и отрасли права отражает иерархическое строение ее структуры. Наряду с этим возможны и другие структурные образования данной систе­мы, например деление отраслей права на материальные и процес­суальные отрасли. Первые определяют правовой статус субъектов будущих процессуальных отношений, условия и основания возник­новения таких отношений. Способ разрешения спорных ситуаций при реализации норм материальных отраслей права устанавливается процессуальными отраслями.

Подразделение системы права на частное и публичное право выходит за отраслевые рамки, поскольку эти структурные образо­вания крупнее, чем отрасль права. Общим для публичного и част­ного права является то, что каждое из них объединяет совокупность однородных по своим признакам отраслей права. Частное граждан­ское, семейное, трудовое право. Публичное - все остальные от­расли права. Все это, разумеется, не только не исключает, но и предполагает взаимное проникновение частных начал в сферу действия правовых отношений, охватываемых публичным правом, например, появление категории административных договоров, и наоборот - публичных начал в функционирование норм отраслей частноправового блока, в том числе установление пределов и гра­ниц проявления частной инициативы и ответственности в случае их нарушения.

Как и при делении системы права на отрасли, группировка от­раслей права в публичный и частный блоки происходит в соответ­ствии с предметом и методом правового регулирования. Однако роль этих критериев в каждом из названных случаев не совпадает. При классификации отраслей права предмет регулирования высту­пает, во-первых, во всей полноте своих элементов. В их число входят круг общественных отношений (объект) как главный систе­мообразующий фактор и вспомогательные факторы (субъект, юри­дические факты и др.). Во-вторых, применительно к отраслям пра­ва предмет регулирования представляет собой основной критерий классификации, и метод правового регулирования — дополнитель­ный критерий.

При объединении отраслей права в частный и публичный блоки критерии членения иные. Из всего спектра образующих предмет регулирования элементов практическое значение имеет лишь один-состав субъектов. В частном праве это преимущественно граждане и юридические лица. Государство может выступать в ча­стноправовых отношениях лишь как казна либо через казенные предприятия, однако с теми же правами и обязанностями, что и иные участники правоотношений. В публичном праве субъектный


 


8 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 398.

36


9 Свидерский В. К, Зобов Р. А. Цит. соч. С. 80-85.

37


состав в корне иной: одной из сторон правоотношений является обязательно государство или его орган.

Соответственно центр тяжести подразделения на публичное и частное право перемещается на метод правового регулирования. В сфере частного права все правоотношения возникают, изменя­ются и прекращаются по волеизъявлению их участников (чаще всего из договоров) и строятся на принципе равноправия субъектов. В публичном праве государственные органы выступают как носи­тели властных (публичных) полномочий, поскольку презюмирует-ся, что они действуют в интересах общества и государства. Соот­ветственно основной метод правового регулирования в этой сфе­ре - отношения власти и подчинения, возникающие чаще всего из издаваемых компетентными государственными органами админист­ративно-правовых актов. Поэтому большая часть норм в публичном праве является императивными, тогда как в частном праве - дис-позитивными.

Изложенное выше не дает возможности согласиться с выска­занным в литературе суждением о том, что публичное и частное право якобы представляют собой одно из «средств» иерархической (субординационной) структуры права на отраслевом уровне 10. В действительности субординационная связь отсутствует не только между публичным и частным правом как целостными образования­ми, но и между каждым из них и охватываемыми ими отраслями права. В этом последнем случае связь носит координационный ха­рактер, и выступает как одна из разновидностей предметно-функ­циональных связей органичных систем ". Координационными являются также связи, существующие в системе права между мате­риальными и процессуальными отраслями.

Правильная оценка природы связей между публичным и част­ным правом, с одной стороны, и охватываемыми ими отраслями права, с другой, имеет не только теоретический интерес. Она так­же крайне важна при анализе процесса формирования и развития в современных условиях системы права и опосредованно - как один из ориентиров для законодателя.

Именно забвением этого обстоятельства объясняется, в частно­сти, законодательная «экспансия» гражданского права по отноше­нию к другим структурным частям системы права, проявившаяся при принятии первой части ныне действующего ГК РФ. Исходя из посылки, что частное право должно доминировать в правовой си­стеме нашей страны и представлять собой своего рода конституцию гражданского общества, создатели ГК РФ постарались, во-пер­вых, максимально оградить гражданское право от любых ограниче­ний, налагаемых во имя публично-правовых интересов (ст. 1 ГК), и, во-вторых, установить иерархическую связь между нормами ГК

10    Общая теория государства и права. Академический курс. С. 239-240.

11     Подробнее о разновидностях и характере связей в системе права и систе­
ме законодательства см.: Полента С. В. Теоретические проблемы системы со­
ветского законодательства. М., 1979. С. 86-95.


и нормами других однородных с гражданским правом и даже не­однородных с ним отраслей права. На место ранее действовавшего правила, допускавшего применение норм гражданского кодекса по аналогии к отношениям смежных отраслей права, пришла макси­мально широкая трактовка в ГК РФ круга отношений, регулируе­мых гражданским законодательством. В п. 2 ст. 3 ГК РФ записа­но, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах (независимо от отрасли права), должны соответствовать положени­ям гражданского кодекса. Тем самым как бы наперед исключалась сама возможность развития и трансформации применительно к спе­цифике предмета и метода других отраслей права содержащихся в них основанных на равенстве сторон имущественных отношений.

Другими словами, правило п. 2 ст. 3 ГК РФ представляет собой попытку законодателя поставить легальный заслон на пути специализации не в цивилистическую (точнее не в частноправо­вую) сторону целого ряда комплексных «пограничных» с граждан­ским отраслей права, прежде всего регламентирующих природо­охранительные и природопользовательные отношения. Хочется надеяться, что в конечном счете такая попытка искусственного воздействия на объективное развитие экономических, социальных и иных общественных отношений в России окажется попыткой с негодными средствами.

Об этом свидетельствует, в частности, фактическая и правовая невозможность применения до введения в действие нового Земель­ного кодекса РФ раздела ГК РФ, посвященного праву собственно­сти на землю. Более того, факторный анализ проблемной ситуации в сфере земельных отношений и отношений природопользования свидетельствует о необходимости постепенного и осторожного вне­дрения в регламентацию соответствующих отношений рыночных (частноправовых) начал. На обозримую перспективу земельное, лесное, водное и горное право должно по-прежнему сохраняться как самостоятельные отрасли (подотрасли) права, имеющие свой метод регулирования, а институты права собственности на землю и иные природные ресурсы формироваться хотя и с учетом частно­правовых интересов отдельных собственников, но в первую очередь с позиции общественных, государственных, то есть публичных ин­тересов.

Влияние процесса интеграции правового регулирования на раз­витие в современных условиях системы права нашей страны связано не только с тенденцией превращения ГК РФ в хартию частного права, но и с увеличением числа и объема возможных договорных (фактически гражданско-правовых) элементов в ряде отраслей и подотраслей права, в том числе представляющих существенную значимость с позиции общественных интересов. Так, крайне опас­ны для устойчивости общественного развития все возрастающие объемы коммерциализации, то есть перевода на частноправовые рельсы отношений в сфере здравоохранения, образования, искус­ства, культуры. Имеющиеся ныне тенденции уже вошли, как представляется, в противоречие с гарантированными Конститу-


 


38


39


цией РФ гражданам страны правами и возможностями в этих важ­ных сферах жизнедеятельности.

Иначе обстоит дело с развитием семейного права как само­стоятельной отрасли права. Главным новшеством в этой сфере слу­жит появление, наряду с институтом законного режима имущества супругов, возможности заключения мужем и женой до брака и в любое время в течение брака так называемого брачного договора. Семейный кодекс РФ не определяет его содержания, хотя и уста­навливает строгие-требования к форме заключения. Естественно, что предметом такого гражданско- правового в своей основе брачно­го договора могут быть не только имущественные, но и собственно семейные отношения, например, связанные с воспитанием детей и уходом за ними. Еще более ориентирует на частноправовые циви-лисшческие начала закрепление Семейным кодексом РФ широ­кой возможности заключения возмездных и безвозмездных согла­шений не только между супругами, но и между любыми членами семьи.

Все это, однако, не привело к поглощению семейного права как самостоятельной отрасли права гражданским. Об этом свиде­тельствует, в частности, существенное расширение Семейным ко­дексом РФ специфических именно для данной отрасли прав ребенка в соответствии с требованиями международных стандартов, в том числе Конвенции ООН 1989 г. «О правах ребенка».

Наиболее сложные процессы, ориентированные на утерю от­раслевой специфики и перевод на частноправовые рельсы, про­исходят ныне в сфере регулирования трудовых отношений. Как известно, вычленение трудового права из гражданского права по времени совпало с началом XX в., когда по инициативе Лиги На­ций была создана Международная организация труда. Такое отпоч­кование, как показывает почти столетняя практика работы МОТ, явилось важным шагом на пути защиты прав и интересов трудящих­ся. Ведь работники уже в силу экономической зависимости от работодателей не могут находиться с ними в равной весовой катего­рии, что является одним из основополагающих принципов граж­данско-правовых отношений.

В настоящее время в России издан (хотя нет данных о том, как применяется на практике) ряд указов Президента РФ, переводя­щих на нормы гражданского права отношения между государствен­ными органами и лицами, поставленными управлять той или иной частью принадлежащего государству имущества. Кроме того, от­ветственные работники, возглавляющие в Правительстве РФ со­циальную сферу, выступали уже не раз с предложением о рефор­мировании КЗоТ РФ с позиции расширения свободы усмотрения сторон при заключении трудовых договоров (контрактов).

Для трудящихся это практически будет означать усиление зави­симости от работодателей, в том числе замену трудовых договоров на неопределенный срок срочными трудовыми контрактами, рас­ширение по сравнению с действующим законодательством круга возможных оснований увольнения работника и иные ограничения


имеющихся у них ныне прав и возможностей. Юридическая наука обязана по отношению ко всем трудящимся нашей страны воспре­пятствовать превращению КЗоТ РФ во второе издание ГК РФ, тем более, что это расходится с нормами международного права и не соответствует внедряемой Международной организацией труда практики трипартизма, предполагающей при регламентации трудо­вых отношений активное участие не только представителей пред­принимателей и профсоюзов, но и государства как гаранта и за­щитника общественных (публичных) интересов.

Хотя процессы интеграции правового регулирования ныне пре­валируют над процессами дифференциации, последние все же про­должают в известной мере оказывать влияние на развитие системы права России. Так, в отрасли административного права - наиболее объемной среди отраслей семейства публичного права, продолжают развиваться процессы дифференциации. Вслед за отраслью финан­сового права от него отделилось, правда, в качестве подотрасли последнего — налоговое право.

4. Основные тенденции развития системы законодательства в современных условиях

Изменения, происходящие в системе законодательства, обу­словлены целым комплексом разнообразных факторов объективно­го и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интегра­ции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объектах, во всех трех ее струк­турных образованиях: 1) иерархической, 2) федеративной, 3) от­раслевой.

В иерархической подсистеме на протяжении последнего деся­тилетия наблюдается дальнейшее увеличение множественности нормативных актов. Если в начале этого периода речь шла пре­имущественно о нежелательном увеличении в общем объеме дей­ствующих нормативных правовых актов удельного веса подзаконных актов, прежде всего ведомственных, то ныне картина несколько иная. На поток поставлено издание законов как на федеральном, так и на региональном уровнях, хотя половодье ведомственных ак­тов практически не сокращается. При этом в деятельности законо­дателя все более заметным становится мелкотемье, увеличивается число декларативных и необеспеченных механизмом реализации за­конов и т. д.

По-прежнему недостаточно упорядочен вопрос о соотношении законов и указов, подзаконности последних и праве Президента РФ восполнять пробелы, имеющиеся, по его мнению, в законодатель­стве. Способствовать решению названных и иных проблем законо­творчества могло бы скорейшее принятие уже прошедшего в Государственной Думе первое чтение проекта Федерального за­кона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».


 


40


41


Центральным положением этого проекта является статья, законо­дательно закрепляющая круг вопросов, которые могут быть урегу­лированы только законами.

В федеративной структуре законодательства весьма заметным изменением явился фактический отказ от такой формы федераль­ных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регио­нов, как основы законодательства по тем или иным отраслям. На их место приходят кодексы Российской Федерации, хотя правомер­ность подобной замены не только формы, но тем самым и содержа­ния Федерального закона под углом зрения принципов разграниче­ния сферы ведения в области нормотворчества между Федерацией и ее субъектами, закрепленных в ст. 76 Конституции РФ, доста­точно дискуссионна.

Не разрешен пока законодательно и существенный для постро­ения и функционирования федеративной структуры законодатель­ства вопрос о правовой природе соглашений между органами ис­полнительной власти РФ и ее субъектов по вопросам разграничения компетенции, число которых все время возрастает. Спорны, в ча­стности, встречающиеся попытки придать таким соглашениям приоритет по отношению к федеральным законам. Наиболее пра­вильным было бы либо заключение таких соглашений на уровне законодательных, а не исполнительных органов соответственно Федерации и ее субъектов, либо их ратификация парламентами.

Наиболее сильное воздействие изменений, происходящих в си­стеме права, испытывает отраслевая структура законодательства. Подобно системе права, в системе законодательства можно одно­временно зафиксировать проявление как процессов интеграции, так и процессов дифференциации. Под влиянием последних сфор­мировались, например, такие отрасли и подотрасли законодатель­ства как избирательное законодательство, законодательство об ох­ране здоровья, об образовании, пенсионное законодательство и др.

О значимости интеграционных процессов в системе законода­тельства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов (комплексов). Речь идет о более круп­ных, чем отрасль, структурных образованиях законодательства, объем и внутренняя организация которых таковы, что управление ими с помощью одного активного центра, то есть возглавляющую массив кодифицированного акта по существу невозможно. Дело в том, что по мере повышения неизбежной в таких случаях аб­страктности основополагающего акта снижается его способность к эффективному управлению системой, что делает его принятие фак­тически излишним. В этом случае связи управления должны усту­пить место координационным связям подобно тем, которые суще­ствуют в системе права внутри сфер публичного и частного права12.

12 Подробнее о законодательных массивах как структурном подразделе­нии системы законодательства см.: Кырин В. А. Законодательство о борьбе с преступностью: отрасли и их взаимосвязь. М., 1988; Мицкевич А. А Система


Незавершенность формирования законодательных массивов-один из существенных дефектов организации системы законода­тельства. Так, законодательный массив борьбы с преступностью функционирует не в полную силу из-за отсутствия, наряду с новым Уголовным и Уголовно-исполнительными кодексами нового Уго­ловно-процессуального кодекса. Такое же отрицательное влияние оказывает на цивилистический массив отсутствие нового Граждан­ского процессуального кодекса. Это минимум того, что необходи­мо для повышения устойчивости развития общественных отноше­ний в России.

Реализация заложенного в Конституции РФ потенциала постро­ения в России демократического федеративного правового и со­циального государства предполагает не только упорядочение и раз­витие системы законодательства, но и совершенствование самой законотворческой деятельности представительных органов в центре и на местах.

Необходимо добиться как скорейшего заполнения правовых пробелов по всем наиболее существенным вопросам государствен­ного строительства, так и повышения качества и эффективности самих законов.

Значительную роль в деле укрепления устойчивости обществен­ного развития в стране должно сыграть, наряду с этим, создание четкой правовой регламентации деятельности всех государственных органов - от Президента РФ, Правительства и до органов местного самоуправления.

То же относится и к работе отдельных чиновников всех уровней и рангов. Без этого граждане будут лишены возможности защищать свои права надлежащим образом. Зато создадутся условия для кор­рупции и произвола чиновников. Скорейшее упорядочение всего комплекса связанных с этим процессуальных и процедурных вопро­сов - первоочередное условие упрочения устойчивости развития общества.

законодательства советского общенародного государства // XXVI съезд КПСС и задачи дальнейшего развития юридической науки. Тез. докл. Всесоюз. науч­но-координационного совещания. М., 1981. С. 22; Паленина С. В., Сильнен-ко И, В, Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987. С. 115-123 и др.


 


42


43


Глава III. Конституционные основы стабильности законодательства

1. Стабильность законодательства как гомоморфоз устойчивости правопорядка

В теории систем (а законодательству, как известно, присуще (должно быть присуще) качество системности) категория «стабиль­ности» находится в одном понятийном ряду с категориями «устой­чивость» и «равновесие». Последнее же трактуется как сбалансиро­ванность, т. е. нахождение в определенном соответствии с чем-либо. Очевидно, в нашем случае речь идет с, одной стороны, о структурном соответствии внутри самой системы законодатель­ства-между образующими ее отраслями, подотраслями, институ­тами, отдельными нормативными предписаниями (его обеспече­ние-задача юридической техники), а с другой-о соответствии системы законодательства и системы общественных отношений, которые оно призвано регулировать (о соответствии нормативной модели и социальной реальности).

Такое понимание стабильности (сбалансированности) законо­дательства предполагает некоторые оговорки (ограничения).

Поскольку состав элементов взаимодействующих систем (зако­нодательства и общественных отношений) изменчив, стабильность выступает как состояние динамического соответствия, одновре­менно являясь и идеалом (конечным желаемым результатом), и процессом приближения к нему. При этом идеал — полное абсо­лютное соответствие (сбалансированность, стабильность) - на практике оказывается недостижимым. Причин тому несколько.

Законотворчество — разновидность осознанной, волевой дея­тельности человека, и уже в силу этого ее продукт (закон), по определению, будет далек от совершенства. Любой закон в лучшем случае является лишь гомоморфным («приблизительным») отобра­жением содержания общественных отношений. Изоморфизм -полное взаимно-однозначное соответствие законодательных пред-

44


писаний и фактической действительности - утопия, которая на практике всегда не только нереализуема, но и вредна.

Более того, законотворчество, по крайней мере в современном демократическом государстве, — коллективная деятельность, «ибо право как регулятор социальных интересов, носители которых фор­мально равны, должно формулироваться в рамках открытого, глас­ного политического процесса, дающего формально равный доступ к законотворчеству всем носителям социальных интересов» К В терминах теории управления закон может рассматриваться как некое коллективное решение (принятое особым - представитель­ным - органом посредством специальных процедур) о распределе­нии и использовании ресурсов (материальных, информационных, социально-ролевых, публично-властных - самых разных). Это коллективное решение (всегда представляющее собой определен­ный компромисс), чтобы удовлетворять всех участников - народ­ных представителей, выражающих различные социальные интере­сы, функционирующие в обществе, — должно отвечать двум требо­ваниям.

Во-первых, необходимо, чтобы избранная стратегия распреде­ления и использования ресурсов была оптимальной, т. е. такой, которая не может быть улучшена одновременно по всем показате­лям. Данное требование, предполагающее последовательный ана­лиз различных вариантов решения и отбрасывание всех неконку­рентоспособных2, называется принципом Парето по имени ита­льянского экономиста, сформулировавшего его в 1904 г.3. Принцип Парето вполне очевиден. Взаимоприемлемыми могут оказаться только оптимальные решения. Таким образом, множество возмож­ных выборов существенно уменьшается.

Второе требование связано с устойчивостью компромисса. Принцип Парето ее не гарантирует, так как не исключает ситуа­ции, когда кто-либо из участников компромисса нарушит до­стигнутое соглашение, чтобы улучшить собственные показатели (обеспечить определенные интересы) за счет своих контрагентов. Принцип устойчивости компромисса был сформулирован в после­военные годы английским математиком Нэшем. Он предполагает, что для каждого из участников любое отступление от зафиксиро­ванных в соглашении условий приведет к ухудшению его положе­ния4.

Принцип Нэша кажется хорошим дополнением к принципу Па­рето. Решение, которое представляет собой наиболее эффективную

1   Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение
в теорию. М., 1993. С. 89.

2   Иногда его рассматривают как частный случай знаменитого принципа
Родена. Как гласит легенда, на вопрос о том, как он создает свои произведе­
ния, Роден ответил: «Я беру глыбу и просто отсекаю все лишнее».

3   См. подробнее: Волгин Л. Н. Принцип согласованного оптимума. М.,
1977.

4   См. подробнее: Саати Т. Л. Математические модели конфликтных ситу­
аций. М,  1977.

45


стратегию использования ресурсов и нарушать которое невыгодно никому, имеет все шансы быть принятым и реализованным. Одна­ко в рамках теории коллективных решений математически доказа­но, что, как правило, устойчивые компромиссы не эффективны, а эффективные — не устойчивы, т. е. полное равновесие как соче­тание эффективности и устойчивости недостижимо. Эти принци­пы совместимы только в исключительных случаях, когда дело ка­сается непротивоположных интересов, обычно связанных с выжи­ванием.

Одна из подобных ситуаций («путешественники в одной лод­ке») изучается в теории игр. Представим себе, что несколько чело­век решили переплыть в лодке реку (озеро, море). Каждый из них преследует свои цели, стремится реализовать собственные интере­сы, но есть у них и общая цель (интерес) - достичь противополож­ного берега. Ресурсы, которыми располагают путешественники (в данном случае это прежде всего их физические возможности, а также запасы воды и пищи), должны быть распределены таким образом (очевидно, неравномерно), чтобы обеспечить и индивиду­альные (остаться живым и здоровым), и общие (доплыть до берега) интересы. Эта ситуация была формализована и сведена к математи­ческой задаче, формулируемой в терминах теории игр. Впервые она была подробно изучена Ю. Б. Гермейером и И. А. Вателем в конце 60-х годов5, И оказалось, что здесь существует эффектив­ный и устойчивый компромисс, т. е. такая стратегия использова­ния индивидуальных ресурсов, которая обеспечивает скорейшее достижение цели и от которой никому не выгодно отступать. В дальнейшем все подобные системы, где интересы партнеров яв­ляются суперпозицией личных и общих целей и их согласование возможно посредством эффективного и устойчивого компромисса, получили название гермейеровских6.

Рассмотренные математические закономерности достаточно очевидны с диалектической точки зрения. Если бы принципы Па-рето и Нэша легко совмещались и для каждой конфликтной ситуа­ции существовал устойчивый и эффективный компромисс, то по­степенно были бы найдены окончательные решения всех проблем и отпали бы всякие стимулы к дальнейшему развитию.

Таким образом, о стабильности закона (отдельного, конкрет­ного) говорить можно весьма условно, в смысле его достаточной адекватности определенной сфере общественных отношений и структуре конкурирующих социальных интересов (гомоморфно-сти). Ведь компромисс, пусть и недолговечный, в принципе воз­можен всегда (в большинстве случаев), так как у участников взаи­модействия имеются общие цели и интересы, их надо только суметь выявить и оценить (осознать их значимость, приоритетность).

5   См. подробнее: Гермейер Ю. Б. Игры с непротивоположными интереса­
ми. М., 1976.

6   См. подробнее: Моисеев Н. Н. Человек, среда, общество. М.,  1982.
С. 210-213.


При этом собственно стабильность (долговечность) закона за­висит и от качества законотворчества (удачного согласования инте­ресов), и от динамики общественного развития (изменения харак­тера социального взаимодействия). Отсюда стабильность закона может свидетельствовать как о законотворческой удаче, так о за­стое в обществе (вспомним советское законодательство), а его не­долговечность - как об упущениях законодателей (браке в работе), так и об общественном прогрессе.

Вместе с тем человеческое общество явно представляет собой гермейеровскую систему. А значит, на уровне общества в целом возможен эффективный и устойчивый компромисс — коллективное решение об организации общества, т. е. о распределении и ис­пользовании ресурсов с целью поддержания оптимального состоя­ния социума, обеспечения его целостности. Общий интерес, объ­единяющий людей, - это выживание, которое в свою очередь воз­можно только путем социального взаимодействия — объединения индивидуальных ресурсов, как биологических (психофизиологи­ческих), так и всех других, обретенных человеком благодаря ис­пользованию первых.

На этапе догосударственной организации общества и господ­ства присваивающего хозяйства порядок совместного использова­ния ресурсов складывался естественно, стихийно, он еще не был результатом социального компромисса, тем более сознательного целенаправленного нормотворчества. Мононормы первобытного общества во многом представляли собой не социальные нормы в собственном смысле слова, а естественные (аналогичные техни­ческим) правила взаимодействия человека с живой и неживой при­родой и себе подобными. Мононормы, предписывающие порядок действий при охоте, сборе плодов, обработке шкур, распределе­нии пищи, защите территории рода и т. п., не порождали у перво­бытного человека сомнений в необходимости им следовать, ибо не существовало объективной возможности их нарушения. Так долж­но быть, потому что так было, потому что только так и могло быть. За любое отступление от «установленного порядка» с не­отвратимостью мстила сама природа.

Переход к производящей экономике, рост производительности труда, доставлявшего теперь человеку продукта больше, чем было необходимо для поддержания его биологической жизнедеятельно­сти, поставил перед ним и проблему выбора способа организации дальнейшего социального взаимодействия. Теперь уже (в известных пределах, разумеется) «могло быть» по-разному.

Достигнутый уровень развития производства, обеспечивший излишек продукта и возможность его индивидуального присвоения (частной собственности), позволил отдельному человеку эманси­пироваться от общности и притязать не только на жизнь, но и на свободу, определенную автономию, самореализацию. С тех пор основным ресурсом, подлежащим объединению, перераспре­делению, ограничению и использованию, выступает личная сво­бода.


 


46


47


Объективная возможность относительно автономного суще­ствования отдельного индивида породила противоположность частных интересов и необходимость новых социальных регуля­торов, позволяющих их согласовывать (или подавлять), так как прежние были рассчитаны на условия, объективно исключающие свободу.

Свободные собственники могут претендовать лишь на относи­тельную автономию. Функционируя в условиях общественного раз­деления труда, они нуждаются друг в друге, в товарах и услугах, которые сами не производят. Это предопределяет необходимость социального обмена-товарами, услугами, информацией, соци­альными ролями. Обмен может быть эквивалентным, предполага­ющим уравнивание взаимных представлений и получений по некоторым основаниям либо произвольным когда более силь­ная сторона навязывает другой выгодные ей условия. Неэквива­лентность обмена ведет к подавлению интересов одной из сто­рон и в конечном счете к утрате ею свободы (полностью или ча­стично).

Общество, заинтересованное в сохранении свободы всех (боль­шинства, многих, некоторых) участников социального взаимо­действия, должно найти способ, позволяющий, говоря словами И. Канта, «совместить произвол (свободу) одного лица с произво­лом (свободой) другого с точки зрения всеобщего закона свобо­ды»7. Им и выступает право, предполагающее нормирование и формализацию свободы на основе всеобщего масштаба и равной меры. В целях обеспечения свободы всех участников социаль­ного общения право упорядочивает его на основе принципа фор­мального равенства, абстрагируясь от исходных различий, прису­щих людям, и признавая их формально равными и свободными субъектами8.

Право в его либертарном понимании (как нормы и принципы свободы и формального равенства участников социального взаимо­действия) позволяет определить границы порядка, который может стать устойчивым компромиссом (как формально равный, а потому и одинаково справедливый, выгодный). Вместе с тем история по­казала, что правовая регуляция (социальные отношения, основан­ные на свободе и формальном равенстве их участников) оказалась и эффективным компромиссом, обеспечив наивысший жизненный уровень населения и поступательное развитие общества. Сегодня она воспринимается всеми культурами и цивилизациями, посте-

7   История политических и правовых учений. XVII—XVIII вв. М.,  1989.
С. 197.

8   В отечественной юридической науке основная заслуга обоснования фор­
мального равенства в качестве специфического правового принципа принадле­
жит В. С. Нерсесянцу (см., в частности: Нерсесянц В. С Право и закон. М,
1983; Он же. Право: многообразие определений и единство понятия // Сов.
государство и право. 1983. N° 10; Он же. Право в системе социальной регуля­
ции. М., 1986; Он же. Право и закон: их различие и соотношение // Вопросы
философии. 1988. № 5).


пенно вытесняя (по крайней мере из сферы хозяйствования) другие социальные нормы9.

Общие принципы правовой регуляции (свобода и формаль­ное равенство) применительно к той или иной ситуации (отноше­нию) требуют конкретизации, должны быть «развернуты» в систе­му формально определенных правил поведения — правовых норм.

Первоначально правовые нормы складываются в отно­шениях свободного эквивалентного обмена (товарно-денежных отношениях и основанных на них других социальных отношениях). Эти отношения существуют не как уникальные, единичные, а как повторяющиеся изо дня в день, социально типичные, «нормаль­ные», и, следовательно, правила участия в них и есть правовые нормы. В дальнейшем (в ходе того, что принято называть право­творчеством) эти нормы-правила фиксируются в законах, судеб­ных решениях и других актах, исходящих от государства или иных субъектов правотворчества (в обычаях, договорах, доктринах, кор­поративных актах и т. п.).

Именно правопорядок, будучи эффективным и устойчивым компромиссом (что, впрочем, не исключает острые противоречия и конфликты в рамках конкретных отношений), образует основу стабильности законодательства (и в целом системы источников пра­ва в формально-юридическом смысле), в котором он должен найти надлежащую (по крайней мере гомоморфную) позитивацию (кон­кретизацию, формализацию и объективацию) в смысле ее соответ­ствия ценностям и принципам права (в его либертарном понима­нии), а также наличной структуре общественных отношений. По­добная «двойная» адекватность законодательства обеспечивает его правовость (юридичность, правовой характер) и потенциальную реализуемость.

Частные конфликты, неизбежные и даже необходимые в усло­виях общего социального консенсуса (эффективного и устойчивого компромисса), а следовательно, и нестабильность отдельных зако­нов (иных источников права) в определенных пределах вполне до­пустимы и не угрожают устойчивости системы законодательства (и правопорядка) в целом.

8 теории систем под устойчивостью понимают способность си­
стемы, реагируя на различные возмущения, сохранять (хотя бы
приблизительно) динамику своего поведения, т. е. не претерпе­
вать существенных качественных изменений 10. Однако постепенно

9   Однако, как верно подметил В. О. Ключевский, «свобода - одно из
оснований общества, не единственное» (Ключевский В. 6. Неопубликованные
произведения. М., 1983. С. 231). Не все фактические различия между людь­
ми допускают (нуждаются, требуют) правовое абстрагирование от них, не
ко всем складывающимся в жизни отношениям применим принцип формально­
го равенства. Но право и не претендует на упорядочение всех сфер и сто­
рон жизнедеятельности человека. Отношения любви, дружбы, родства, со­
циальной помощи нуждаются в иных (большей частью моральных) регуля­
торах.

10   См., напр.: Международный порядок: политико-правовые аспекты. М,
1986. С.  199-203.


 


48


4-6719


49


перемены в системе, вызванные возмущениями, накапливаются, и, когда они достигают критического значения, происходит резкое изменение состояния " системы. Такие критические значения па­раметров системы в математике называют точками бифуркации или точками катастроф 12.

Применительно к нашей проблеме в качестве возмущающих воздействий выступают новации как в системе законодательства, так и в системе общественных отношений. Причем катастрофа на­ступает, когда в ходе их постепенного накопления система законо­дательства утрачивает качества правовости и (или) реализуемости. Сам термин «катастрофа» французский математик Р. Том ввел в научный оборот исключительно для того, чтобы выразить скачко­образный характер изменений в структуре системы, не вкладывая в него никакого трагического содержания. Но в данном случае обще­ство постигнет подлинная катастрофа. Поэтому требование обеспе­чения правового характера (правовости, юридичности) норм, объективируемых в том или ином источнике права (а не традицион­ный набор благих пожеланий - демократизм, гуманизм, глас­ность, законность, научность, профессионализм, интернациона­лизм и т. п.,— обычно приводимый в учебной литературе13), со­ставляет основной принцип правотворчества, предопределяющий особенности его субъектов и процедур и.

2. Конституция как модель правопорядка

Основные параметры правопорядка задает конституция. При­чем конституция в естественно-правовой трактовке (а Конституция Российской Федерации 1993 г. утверждает именно такой тип право-понимания) не может быть сведена только к самому ее тексту, закрепляющему определенное государственное устройство, струк­туру и компетенцию органов власти и обладающему высшей юриди­ческой силой.

Следуя методологии, предложенной Ю. М. Батуриным 15, фактическую конституцию страны можно рассматривать как гипо-

11     Как философская категория состояние фиксирует момент устойчивости в
изменении, развитии, движении объектов в некоторый временной интервал
при наличных условиях. Всякое состояние объекта определяется совокупно­
стью принадлежащих ему свойств и отношений, причем включает их качествен­
ные и количественные определенности и их изменение, выражающееся через
относительно устойчивое, сохраняющееся (см.: Симонов А. Л. Понятие «состоя­
ние» как философская категория. Новосибирск, 1982. С. 44—60).

12    См., напр.: Арнольд В. И. Теория катастроф. М., 1990.

13     См., напр.: Общая теория права и государства. Учебник для юридичес­
ких вузов/Под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 122; Общая теория пра­
ва. Учебник для юридических вузов/Под ред. А. С. Пиголкина. М.,  1995.
С. 201-202; Теория государства и права. Курс лекций/Под ред. Н. И. Мату-
зова, А. В. Малько. М, 1997. С. 369-370.

14     См. подробнее: Варламова Н. В. Правотворчество и правообразование//
// Правотворчество и законность. М., 1999.

15     См.: Международный порядок: политико-правовые аспекты. С. 203—215.


стазийный комплекс или систему, включающую: 1) конституцию в формально-юридическом смысле - собственно текст основного закона (законов); 2) конституцию в правовом смысле — принципы конституционализма, обеспечивающие верховенство права и свя­занность им государства и граждан, т. е. собственно каркас пра­вопорядка; 3) конституцию в политологическом смысле-обу­словленные соотношением социально-политических сил реально действующие механизмы осуществления публичной политической власти. Отношения, существующие между этими тремя конститу­циями, описываются понятием «наведение»,

«Наведенная» система не является частью системы, на которую она «наведена», и обе они — не части единого целого. Они сосуще­ствуют друг с другом, их бытие зависит друг от друга, но они отно­сительно самостоятельны. Для каждой из них остальные оказыва­ются средой. «Связь между «наведенными» системами схожа со связью между текстом бегущей рекламы и системой лампочек, по которым прогоняется текст. Как бы глубоко мы ни изучали схему электрического соединения лампочек, это еще не дает нам возмож­ности уяснить смысл, логическое и лингвистическое строение тек­ста. Хотя, бесспорно, без системы лампочек текст существовать не может, а нарушение связей повлечет за собой искажение текста» 16. Другой наглядной иллюстрацией гипостазийного комплекса «слу­жат так называемые мультистабильные фигуры, часто приводимые в работах по психологии восприятия. К примеру, это рисунки, «читаемые дважды»: ваза и два профиля, мужское лицо и женская фигура» 17.

Текст основного закона, правовые начала государственности и реально функционирующая система политической власти -три ипостаси конституции - самостоятельные, но относительно самостоятельные, ибо для того, чтобы существовать, им необхо­димо существовать совместно (сосуществовать), подчиняясь опре­деленным ограничениям, дабы не разрушать друг друга. Гипо-стазийный комплекс тем и отличается от других полисистемных образований (типа «человек и машина», «природа и общество»), что он не может существовать без любой из образующих его систем.

Политологическая составляющая конституции формирует две другие ее системы в том смысле, что в ходе социального взаимо­действия складываются (вырабатываются, осознаются, признают­ся) основные принципы демократической конституционной госу­дарственности, а соотношение социально-политических сил в кон­кретный исторический момент предопределяет, какие из них, в какой мере и каким образом найдут свою позитивацию в тексте основного закона, а затем воплотятся в реальную политическую практику. В свою очередь, надлежащее состояние правовой (юри­дическая доктрина) и позитивной (текст) систем конституции и

16     Там же. С. 205.

17     Там же. С. 206.


 


50


51


должное уважение к ним не дают политической власти выйти из «правового поля» и вылиться в голое насилие.

Эта модель устойчивости правопорядка (правовой государствен­ности), в основе которой, как мы уже знаем, лежит сбалансиро­ванность и соответствие, а именно: поддержание целостности каж­дой из систем, образующих гипостазийный комплекс, их взаимная совместимость и сосуществование друг с другом во времени.

Запас прочности первой, формально-юридической системы определяется степенью жесткости конституции, т. е. усложненно­сти (по сравнению с обычным законодательным процессом) про­цедуры ее изменения. Устойчивость правопорядка гарантирует раз­витое гражданское общество, где господствуют отношения свобод­ного эквивалентного обмена и все члены признаются формально равными субъектами социально-политического общения. Нако­нец, стабильность политической системы обеспечивает граждан­ское согласие (общественный консенсус) - наличие значительной поддержки существующего государственного устройства и проводи­мой политики и отсутствие их активного неприятия, что позволяет управлять обществом ненасильственными методами.

У нас благополучно дело обстоит только с целостностью кон­ституционного текста. Конституция Российской Федерации 1993 г. относится к числу крайне жестких. Положения гл. 1 «Основы кон­ституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражда­нина» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конститу­ции», закрепляющие принципы конституционного устройства (верховенство права, народный суверенитет, разделение властей, федерализм, экономический, политический и идеологический плюрализм и др.) и правовое положение личности, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение об их изменении, исходящее от Президента Российской Федерации, Со­вета Федерации, Государственной Думы, Правительства Россий­ской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации или группы численностью не ме­нее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государ­ственной Думы будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции, Новая Конститу­ция Российской Федерации принимается Конституционным Со­бранием (двумя третями голосов от общего числа его членов) или всенародным референдумом (ст. 134, 135 Конституции Российской Федерации).

Процедура изменения остальных шести глав Конституции, рег­ламентирующих собственно механизм осуществления власти, не­сколько проще: поправки должны быть приняты большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Феде­рации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и вступают в силу после их одобрения орга-


нами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Наконец, изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федераль­ного конституционного закона о принятии в Российскую Федера­цию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Феде­рации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 137), В случае же изменения на­именования республики, края, области, автономной области, ав­тономного округа новое наименование субъекта Российской Феде­рации подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (ч. 2 ст. 137) указом Президента Российской Федерации о приведении наимено­вания субъекта Российской Федерации в тексте Конституции РФ в соответствие с решением субъекта Российской Федерации, при­нятым в установленном им порядке18.

Вместе с тем две другие составляющие конституционной сосис-темы лишены каких-либо гарантий устойчивости. Гражданское об­щество, предпосылка и основа правопорядка, никогда не имело в России глубоких корней 19, и за семь с лишним десятилетий комму­нистического режима оно было вытоптано окончательно. Совет­ская власть уничтожила не только имманентные праву обществен­ные отношения, но и их субъекта. «Коммунизм по своей сути и определению (а социалистическая практика — и фактически) отрица­ет индивида, личность как эгоистического, независимого и само­стоятельного (экономического, правового, морального и т. д.) субъекта.

Коммунистическое «освобождение» от частной собственно­сти и сложившихся форм свободы, права, индивидуальности оказы­вается вообще состоянием без свободы, права, личности и т. д....

Переход от капитализма к социализму, от частной собственно­сти к собственности общественной, ликвидация индивидуальной собственности на средства производства фактически означает не только уничтожение буржуазного индивидуализма, но вместе с тем и отрицание самостоятельного статуса и значения индивида, от­дельного человека в качестве субъекта экономики, права и полити­ки, радикальный отказ от индивидуального в пользу всеобщего (общественного, коллективного), всестороннюю трансформацию человека - индивида - личности в живое орудие и вспомогательное средство всеобщего целого, в простого исполнителя соответствую­щих функций пролетарски организованной коллективности и соци­алистической общности, — словом, в обезличенного, ординарно­го, бесправного «винтика» единой огромной машины коллективно­го правления, насилия, властно-централизованного производства, распределения и потребления»20.

18     Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу
о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации от 28
ноября 1995 года № 15-ГЬ//СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.

19     См., напр.: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.

20  Нерсесянц В. С Наш путь к праву. От социализма к цивилизму. М.,
1992. С. 64-65, 67-68.


 


52


53


Социализм (как и тоталитаризм вообще) представляет собой своеобразную феодальную реакцию в индустриальную эпоху, пере­нос в нее феодальных социально-политических форм жизнедея­тельности общества (промышленный феодализм)21. Поэтому пост­социалистическое общество фактически пребывает на докапита­листической стадии развития, в ситуации некоего постфеодализма или неофеодализма, для которого характерно соединение в одних руках власти и собственности22. Гражданскому обществу и адек­ватному ему правопорядку здесь еще только предстоит сформиро­ваться.

Общественный консенсус (гражданское согласие) основывает­ся на признании прав и свобод человека фундаментальной приори­тетной ценностью и важнейшим принципом организации и осуще­ствления власти. При этом исходят из того, что естественные и неотчуждаемые права и свободы человека связывают и публичную политическую власть, и самих членов политического сообщества. Ими очерчиваются те грани, переступать которые не дозволено ни государству, ни отдельным индивидуумам. Так обеспечивается оп­тимальное соотношение индивидуальной свободы и социальной со­лидарности, когда ограничителем собственной свободы выступает свобода другого (вспомним максиму Гегеля: «Будь лицом и уважай других в качестве лиц»)23.

Базирующееся на таких ценностях гражданское согласие в пол­ной (достаточной) мере утверждается в постиндустриальном обще­стве, в условиях социального правового государства, которое не только обеспечивает защиту свободы, безопасности и собственно­сти граждан, но и осуществляет важные социальные функции: при­нимает меры по предотвращению сверхконцентрации производства и защите свободной конкуренции, перераспределяет нацио­нальный доход между социальными группами посредством диффе­ренцированного налогообложения, предоставляет определенным категориям лиц (наемным работникам, квартиросъемщикам, арен­даторам и т. п.) некоторые льготы и преимущества (социальные гарантии).

Благодаря этому на уровне общества в целом достигается эф­фективный и устойчивый компромисс: те, кто в отношениях фор­мального равенства находится в экономически более выгодном по­ложении, не препятствуют государственному перераспределению национального дохода в интересах «социально слабых» до тех пор, пока такое регулирование не мешает действию рыночных механиз­мов, а те, кто находится в экономически менее выгодном положе­нии, не злоупотребляют требованиями социальной поддержки, понимая, что сверхсильное социальное государство, разрушающее

21     См.:  Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство:
введение в теорию. С. 52.

22  См.: Нерсесянц В. С. Право - математика свободы. М., 1996. С. 143-144.

23  См. подробнее: Варламова Н. В., Пахоленко Н. Б. Между единогласием
и волей большинства (политико-правовые аспекты консенсуса). М.,  1998.
С.  12-22.


рыночные и правовые регуляторы, вызовет протест большинства населения. Постиндустриальное общество находится как бы в со­стоянии динамического равновесия (по типу маятника), постоянно колеблясь между усилением социальных (государственно-распреде­лительных) и правовых (рыночных) механизмов, не выходя из «поля общественного консенсуса» и не слишком удаляясь от «точки равновесия» (оптимального регулирования)24. Нарушать устано­вившийся баланс невыгодно никому. Те, кто вынужден посту­питься частью своих ресурсов в обмен на социальный мир, в про­тивном случае рискуют вообще утратить свободу (тоталитарные режимы XX в. наглядное тому подтверждение), а возрастание тре­бований тех, кто выступает в роли реципиентов, приведет к суще­ственному сокращению общего объема ресурсов, в том числе и приходящихся на их долю (все тоталитарные режимы неизбежно отстают в экономическом и социальном развитии).

Таким образом, гражданское согласие (политическая стабиль­ность) предполагает не только устоявшийся, но и весьма развитой правопорядок, как бы «вернувшийся» к себе через собственное диалектическое отрицание (дополнение правового регулирования государственно-произвольным, по сути морально-нравственным). Для России все это весьма отдаленная перспектива25.

Вообще правопорядок является ключевой системой конститу­ционного гипостазийного комплекса, детерминантой, обеспечива­ющей его целостность и сущностную определенность (специфику). Стабильность правопорядка позволяет преодолевать несбаланси­рованность двух других систем, удерживать общество в рамках пра­вовой государственности, несмотря на серьезные изменения в по­литической практике и формально-юридическом регулировании процедур отправления власти. Напротив, неустойчивость, неуко­рененность правопорядка ведет к утрате стабильности всей «трех­мерной» конституцией в связи с несовместимостью образующих ее систем.

Именно так дело и обстоит в России. Идеология естественных и неотчуждаемых прав человека, свобода и формальное равенство субъектов как базовые принципы правового регулирования, пре­зумпция связанности государства правом, образующие правовую систему конституции, не порождены российской социальной прак­тикой, а «импортированы» с «цивилизованного Запада».

Заимствованная юридическая доктрина получила в тексте Кон­ституции Российской Федерации 1993 г. надлежащую позитивацию.

Конституция РФ провозглашает человека, его права и сво­боды высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защи­ту - обязанностью государства (ст. 2). Основные права и свободы

24  См. подробнее: Четвернин В. Л. Демократическое конституционное госу­
дарство: введение в теорию. С. 4-5, 10-11 и ел.

25  См. подробнее: Варламова Н. В. Социальное государство в постсоветской
России: розовая мечта или жесткая реальность? // Становление конституцион­
ного государства в посттоталитарной России. М., 1998. Вып. 2. С, 67-94.


 


54


55


рассматриваются как неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения (ч. 2 ст. 17). Пределом осуществления прав и свобод выступают права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Права и свобо­ды человека являются непосредственно действующими. Они опре­деляют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправле­ния и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Причем перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод че­ловека и гражданина (ч. 1 ст. 55). В Российской Федерации запре­щено издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свобо­ды человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ консти­туционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасно­сти государства (ч. 3 ст. 55). Гарантируется судебная защита прав и свободы (ч. 1 ст. 46), в том числе возможность обжаловать в суде решения и действия (бездействие) органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46), и признается право обращаться за их защитой в межгосударственные органы, если исчерпаны все внут­ригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46). Ката­лог прав и свобод человека, содержащийся в Конституции РФ, в целом соответствует международным стандартам. Общепризнан­ные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации провозглашены составной частью ее правовой системы, и если международным договором установле­ны иные правила, чем предусмотренные законом, то применяют­ся положения договора (ч. 4 ст. 15). Сама Конституция Россий­ской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое дей­ствие (ч. 1 ст. 15). При этом никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России (принципам демократической правовой государственности), за­крепленным в гл. 1 (ч. 2 ст. 16).

Однако рискну утверждать, что совместимость правовой и фор­мально-юридической систем Конституции в России носит случай­ный характер. Принципы современного конституционализма ока­зались в Конституции 1993 г. исключительно стараниями ученых и под влиянием всеобщей демократической эйфории. Они до сих пор должным образом не восприняты массовым и профессиональным политико-правовым сознанием и чужды политической действи­тельности. Политологическая составляющая сосистемы россий­ской Конституции не полностью (мягко выражаясь) совмещается с доктриной конституционализма и фиксирующим ее текстом и является основным поставщиком возмущений, способных вывести всю систему из равновесия.

Но, как мы помним, законодательный изоморфизм в принци­пе недостижим. Причем применительно к конституции значимость


ограничений соответствия возрастает. Конституция всегда носит и дескриптивный, и прескриптивный характер. Она не только фик­сирует наличное государственное устройство, но и описывает его желаемое (должное) состояние. Причем в конституциях, приня­тых в переходные эпохи, дескриптивные элементы превалируют. Когда общество стремится расстаться с прошлым и перейти к ново­му неопределенному состоянию (something else - по выражению за­падных политологов), конституция будет не отображать существую­щие публично-правовые отношения, ибо таковых попросту нет: от старых уже отказались, новые еще не утвердились, — а предлагать нормативную модель государственности.

Другими словами, в России неизбежна диахроническая несов­местимость систем, образующих конституцию, политическая прак­тика отстает от правовых принципов и норм, закрепленных в кон­ституционном тексте. Обществу еще предстоит «дорасти» до своей Конституции, «догнать» позитивированную в ней доктрину.

Сегодня Россия, как и другие восточноевропейские страны, пытается пройти исторический путь к конституционализму «в об­ратном порядке». На Западе правовая государственность развива­лась из потребностей взаимодействия свободных собственников. У нас она была учреждена «на пустом месте» и должна сама созда­вать свою базу (этих самых свободных собственников). Впрочем, иного пути в цивилизованный мир у России просто нет. После тоталитарного блокирования естественного социально-экономи­ческого развития восстанавливать нормальные общественные структуры приходится тоже искусственно, не полагаясь на то, что с крушением прежнего режима все «само образуется». Здесь важ­но, чтобы общество двигалось в направлении конституционных идеалов, а не к новой модификации тоталитарного режима, ис­пользуя формально-юридическую Конституцию с правовым со­держанием в качестве декорации, придающей ему благопристой­ный вид.

Разумеется, в процессе приближения действительности к кон­ституционной модели последняя также должна претерпевать неко­торые изменения, так как общество явно не будет точно «попадать» в заданную матрицу. С учетом этого излишняя жесткость конститу­ции (обеспечивающая устойчивость первой конституционной си­стемы) способна сослужить плохую службу. Когда любое легальное перераспределение властных полномочий практически невозмож­но, единственным средством разрешения социально-политических конфликтов становится революционный переворот, полная деста­билизация системы.

Удачно, что в России чрезмерная жесткость Конституции сгла­живается диспозитивностью большинства ее положений. Орга­низация и порядок осуществления власти определяются в Консти­туции весьма вариативно. Право вообще и конституционализм в частности - не жесткая схема, а лишь наиболее абстрактное выра­жение общественных отношений. Не случайно В. С. Нерсесянц называет право математикой свободы. Как язык математики в силу


 


56


57


своей абстрактности и точности применим для описания качествен­но различных явлений и процессов, так и правовые конструкции могут опосредовать разные отношения и интересы.

Учрежденная в России смешанная республика предполагает до­вольно подвижную институциональную структуру власти, легко приспособляемую к изменениям соотношения социально-полити­ческих сил в обществе. Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную Конституцией форму правления, причем разброс мнений довольно широк; от парламентской26 до суперпрезидентской эт республики.

Действительно, взаимоотношения Президента, парламента и Правительства обозначены в Конституции довольно схематично и в зависимости от политической конъюнктуры институциональная модель может приближаться то к парламентской (полупарламент­ской) системе, то к президентской (полупрезидентской). Различ­ные политические силы активно используют и законодательные28, и политические и средства корректировки конституционной формы правления.

«Размытость» положений Конституции, закрепляющих россий­ское федеративное устройство, позволяет ему эволюционировать в разных направлениях. Развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов (ч. 3 ст. 11) может привести к отно­сительной конфедератизации России. Неоднозначную интерпрета­цию допускает и конституционный вариант разграничения предме­тов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации. В частности, совместная компетенция может осуществляться на основе согласования или конкуренции решений либо восполнения субъектами Федерации пробелов федерального

26  См., напр.: Страшун Б. «Как это ни парадоксально, проект Конститу­
ционной комиссии предусматривает «президентскую республику», а проект Со­
вещания - «парламентскую» // Конституционное совещание. Информацион­
ный бюллетень. № 1. Август 1993. С. 60-61; Он же. О «смешанной» форме
правления в проекте Конституции Российской Федерации // Конституционное
совещание. № 2. Октябрь 1993. С. 57-65.

27  См., напр.: Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституци­
онное право: восточноевропейское обозрение. N° 4 (5)/1(6). Осень 1993/Зима
1994. С. 22-25.

28  Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» (СЗ РФ, 1997, № 51. Ст. 5712; 1998. N° 1. Ст. 1) и Федеральный
закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (СЗ РФ. 1994. № 2.
Ст. 74; 1996. N° 12. Ст. 1039) расширили возможности для контрольной дея­
тельности Федерального Собрания, закрепив формы парламентского контроля
(депутатские вопросы и запросы членам Правительства, обращения комитетов
и комиссий палат), не предусмотренные Конституцией.

29   Складывающаяся практика консультаций в рамках «большой четверки» —
Президент, премьер-министр, председатели палат Федерального Собрания — и
«круглых столов» с участием Президента, членов Правительства, депутатов Го­
сударственной Думы и членов Совета Федерации, а также стремление Прези­
дента полностью контролировать Правительство.


регулирования. Последний принцип при наличии соответствующей политической воли центральной власти ведет к тому, что федера­тивное государство фактически становится унитарным.

Неудивительно, что, хотя формально в Конституцию 1993 г. были внесены лишь поправки, связанные с новыми наименования­ми Ингушской Республики, Республики Северная Осетия и Рес­публики Калмыкия30, на деле она уже значительно изменилась благодаря толкованию Конституционного Суда, законодательной деятельности парламента, да и самой динамике общественных от­ношений 31.

3. Нестабильность как фактор развития

Подвижность российской конституционной модели государ­ственного и общественного устройства позволяет «гасить» возму­щения, порождаемые социально-политической практикой, удер­живая всю систему в границах структурной устойчивости (правопо­рядка). Но в России неустойчив сам правопорядок, он не имеет оснований в третьей конституционной системе (социально-полити­ческой действительности), так как не только не порожден ею, но и не успел пустить здесь глубокие корни. Любое малое возмущение в принципе может повлечь его переход в иное (неправовое) каче­ственное состояние. Поэтому и вся конституционная сосистема от­личается общей нестабильностью, ее динамика представляет собой последовательную смену периодов неустойчивого равновесия, пре­рываемого катастрофами.

Катастрофа как резкое скачкообразное изменение состояния системы в результате накопления перемен, вызванных внешними или внутрисистемными возмущениями, своеобразный «перерыв постепенности» 32, «рубежный переход» 33, «излом исторического развития» в конечном счете должны привести к смене порядков, замене одного порядка (старого) другим (новым). Однако другой области структурной устойчивости рядом с той, которую система покинула, может и не оказаться, а затягивание периода «беспоряд­ка» грозит системе гибелью, ибо упорядоченность — системообра­зующее свойство, при его отсутствии нет и системы. Кроме того, катастрофа может принципиально изменить траекторию движения системы, поменять вектор развития.

Поэтому предпочтительнее не «катастрофическая» смена поряд­ков, а постепенное вытеснение одних его элементов другими. Впрочем, это из области желаемого. А сегодня «нужно честно при­знать, что путь от одного «острова стабильности» до другого лежит

30  СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; М> 7. Ст. 676.

31     См., напр.: Гаджиев Г. К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы
в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М, 1998.
С. 23-24.

32  Международный порядок: политико-правовые аспекты. С. 200.

33  Батурин Ю. M.f Лившиц Р. 3. Социалистическое правовое государство: от
иДеи к осуществлению (политико-правовой взгляд). М., 1989. С. 32-33.


 


58


59


через нестабильность. Раз уж в 1917 г. осуществили эту переправу, то уйти с «острова невезения» посуху не получится»34.

Действительно, революция 1917 г. была для России подлинной катастрофой (в обоих смыслах слова). Тогда прервалось медленное и не всегда последовательное ее движение к свободе и праву и ут­вердился принципиально новый (советский социалистический) по­рядок.

Советская система обладала высокой структурной устойчиво­стью, и малые возмущения, как внутрисистемные трансформации, так и внешние «шумы», не могли вывести ее из равновесия. Тем не менее перестройка (1986-1991 гг.) была рассчитана на медленное поступательное («некатастрофическое») развитие. Однако накап­ливаемые изменения породили у сторонников прежнего режи­ма ощущение приближающейся катастрофы и своими неумелыми контрмерами они ее спровоцировали.

Порядок, установившийся после августовского путча 1991 г., отличался крайней неустойчивостью и одновременно еще раз де­монстрировал хорошую сбалансированность советской системы. Никакие формальные возмущения (поправки к Конститу­ции РСФСР 1978 г.) не могли окончательно вывести ее из равнове­сия. Российская государственность неизбежно возвращалась если и не к исходному (советскому), то к весьма близкому ему состоя­нию.

Следующая катастрофа произошла 21 сентября 1993 г. Указ Президента Российской Федерации № 1400 «О поэтапной консти­туционной реформе в Российской Федерации»35, открыто нару­шавший действовавшую Конституцию Российской Федерации и провозглашавший, что «безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречи­вым нормам, созданным законодательной ветвью власти», явился пересечением границы структурной устойчивости социалистиче­ского порядка (режима неправовой законности)36.

До этого дважды, в декабре 1992 г. (седьмой Съезд народных депутатов) и в марте 1993 г. (восьмой Съезд народных депутатов), страна входила в критическую (пограничную) зону, но переступить границу устойчивости ни одна из противоборствующих политиче­ских сил тогда не решилась. Впервые о том, что демонтаж совет­ского режима и формирование правового государства невозможны в рамках действовавшей Конституции и предполагают переход к иному (непозитивистскому) пониманию права и конституциона­лизма, официально было заявлено Президентом Российской Феде­рации в его Послании о конституционности, направленном Вер­ховному Совету 24 марта 1993 г.37.

34  Батурин Ю. М. Ледоход истории. Оптимистическая теория безнадежной
ситуации//Сегодня! Российский журнал самоуправления. 1992. № 1. С. 15.

35  САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

36  См. подробнее: Варламова Н. В. Смысловые аберрации законности //
Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 145-156.

37  Известия. 1993. 25 марта.

60


Но и новый порядок, учрежденный Конституцией Российской федерации 1993 г., который лишь формально-юридически является правовым, опять неустойчив. Очевидно, впереди нас еще ждут новые катастрофы.

Структурная устойчивость сейчас возможна только на непра­вовой основе. Искушение подобной стабилизацией велико. Так, Е. Н. Мощелков отмечает, что на всем протяжении истории Рос­сии доминирование жесткой государственной власти, соединенной с собственностью, было наиболее адекватно ее социуму. Россий­ский авторитаризм, имеющий глубокие национальные историчес­кие корни, обеспечивал целостность, устойчивость общества, его идентичность и самодостаточность. И напротив, как только един­ство власти и собственности разрушалось, общественная система выходила из состояния равновесия38.

Исходя из этого, Е. Н. Мощелков предлагает и сегодня вер­нуться на «свойственный специфическому российскому социуму»39 собственный путь развития, осуществляемый по «своим внутрен­ним законам»40, и обеспечить стабилизацию на основе сочетания, синтеза авторитаризма (государственного) и демократии (местной, земской, общинной), а также господствующих позиций в системе хозяйственных связей сильной государственной власти, обладаю­щей рычагами управления и влияния на базовые отрасли экономи­ки, достаточными возможностями для мобилизации ресурсов при решении общенациональных задач41.

Функционирование в российском обществе модернизиро­ванных славянофильских концепций подтверждает наблюдение

38   См.: Мощелков Е, Н. Переходные процессы в России: Опыт ретроспектив­
но-компаративного анализа социальной и политической динамики. М., 1996.
С. 70.

Имея в виду примерно то же самое, известный американский историк Р, Пайпс определил Россию как «вотчинное государство», в котором «право суверенитета и право собственности сливаются до такой степени, что делаются неотличимы друг от друга и где политическая власть отправляется таким же образом, как экономическая». Вотчинное государство - это даже не деспотия, считающаяся извращенной формой монархии. «Здесь конфликтов между суве­ренитетом и собственностью нет и быть не может, ибо, как и в случае перво­бытной семьи, в которой главенствует pater familias, они есть одно и то же. Деспот ущемляет право собственности своих подданных; вотчинный правитель просто-напросто вообще не признает за ними этого права. Отсюда вытекает, что при вотчинном строе не может быть четкого разграничения между государ­ством и обществом постольку, поскольку такое разграничение предполагает наличие не только у суверена, но и у других лиц права осуществлять контроль над вещами и (там, где существует рабовладение) над людьми. В вотчинном государстве нет ни официальных ограничений политической власти, ни законо-правия, ни личных свобод. Однако в нем может иметься высокоэффективная политическая, хозяйственная и военная организация, происходящая из того, что всеми людскими и материальными ресурсами распоряжается один и тот же человек или люди — король или бюрократы» (Пайпс Р. Россия при старом режи­ме. С. 39-40).

39   Там же.

40   Там же. С. 149.

41      См.: Там же. С. 145-148.

61


А. В. Оболонского, обратившего внимание на феноменальную живучесть и изворотливость (устойчивость!) свойственного России системоцентризма, его способность ценой полной внешней транс­формации сохранять себя и свое господствующее положение42. Как системоцентризм (в противоположность персоноцентризму) он оп­ределяет тип политической культуры и социального устройства, предполагающий приоритет интересов (целей, ценности) системы (целого) - семьи, рода, общины, нации, государства и т. п., а не отдельного человека (личности), который значим лишь постольку, поскольку способствует сохранению и развитию системы43. Чело­веку в таких условиях остается только слиться с системой, отож­дествив свои частные интересы с интересами целого. Отсюда и социальная стабильность, поддерживаемая порой крайне жесткими методами.

Очередная стабилизация российской действительности на по­добных (системоцентристских) началах довольно вероятна. «Исто­рия неоднократно доказывала, что легче создать общество с низкой степенью свободы, общество, основанное на ограничениях, кото­рое совместимо с обществом, обладающим высокой степенью сплоченности и высокой стабильностью, чем создать общество с высокой степенью свободы, в котором легко возникает низкая сплоченность и нестабильность. Каждый, для кого общество с вы­сокой степенью свободы является аксиомой, должен понять, какие; жертвы и риск за этим последуют»44.

42   См.: Оболонский А. В. Драма российской политической истории: система
против личности. М., 1994. С. 22.

43   См. подробнее: Там же. С. 9-18.

44   Морено Дж. Л. Социометрия. Экспериментальный метод и наука об об­
ществе. Подход к новой политической ориентации. М., 1958. С. 26.

62


Глава IV. Стабильность интересов и конфликты в праве

1. Законные интересы и притязания

Право служит важнейшим регулятором отношений в обществе и государстве. Но «мера правовая» меняется в разных исторических условиях. Определяющим перемены служат экономические, поли­тические и социально-психологические факторы. Ядро же пра­вовой оболочки зависит от характера выражения социальных инте­ресов. Интересы весьма многообразны, и право призвано их выра­зить в нормативно-концентрированной форме. Происходит ли это путем закрепления воли меньшинства, большинства или всего на­рода, отражения плюрализма интересов или «усредненного интере­са», признания общественного согласия и консенсуса. На эти воп­росы дают разные ответы и юридическая наука, и общественная практика.

В аспекте рассматриваемой темы следует сделать акцент на пра­вовом опосредовании интересов, их устойчивости и сбалансиро­ванности. Но это происходит не без юридических противоречий.

Крупнейший ученый-юрист XIX в. Р. Иеринг в книге «Борьба за право» (1872 г.) обосновал подход к праву как законно защища­емому интересу. Всякое правовое положение встречается с про­тивоположным положением и, ограждая себя, должно его уничто­жить. Поддержание такого порядка со стороны государства есть непрерывная борьба против беззакония. Перемены в праве вызыва­ют сопротивление, особенно тогда, когда охраняемые им интересы принимают форму приоритетного права. При всяком нарушении права правообладатель должен оказать сопротивление — и народ, и человек.

Возникает вопрос о законных интересах и их признании, защи­те и нарушениях этих интересов. Категория законного интереса получила разработку в юридической литературе как в прошлом де­сятилетии, так и в современный период, особенно в трудах

63


А. В. Малько \ По его мнению, законный интерес есть отражен­ное в объективном праве либо вытеснение из его общего смысла и в определенной степени гарантированного государством юридичес­кое дозволение. Оно выражает стремление субъекта пользоваться конкретным социальным благом и обращаться в некоторых случаях за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей.

Если для субъективных прав характерна обеспеченность юриди­ческими действиями других лиц, то законные интересы отражают лишь разрешенность действия как своего рода правовое стремле­ние. Отдельные законные интересы могут трансформироваться в субъективном праве и побуждать к восполнению правовых про­белов.

Каково же отношение закона к интересу?

Используются разные юридические формулы. В гражданском законодательстве широко применяется категория интереса и закон­ного интереса. Граждане и юридические лица приобретают и осу­ществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе.

Ограничение гражданских прав возможно на основании феде­рального закона и только в'той мере, в какой это необходимо в целях защиты законных интересов других лиц (п. 2 ст, 1 ГК), Вме­сте с тем своего рода презумпция защиты общественных интересов заложена в содержании статьи 10 ГК о пределах осуществления гражданских прав, статьи 426 ГК о публичном договоре и др.

Категория законных интересов закреплена в ст. 1, 7, 56 Семей­ного кодекса Российской Федерации.

Другим способом регулирования законных интересов является закрепление гарантий реализации их прав. Конституционное право граждан на объединение включает в себя создание на добровольной основе общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей. Таково содержание ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях». И далее там же установ­лено: создание общественных объединений способствует реализа­ции прав и законных интересов граждан. Известной корреляцией служит ст. 13 Закона РФ «Об охране окружающей природной сре­ды», в которой одним из полномочий общественных экологических объединений является защита экологических прав и интересов на­селения.

Публичный интерес, признанный и защищенный законом, служит своего рода базовой нормативной ориентацией для деятель­ности соответствующих структур. Так, в норме - дефиниции мест­ного самоуправления установлено, что самостоятельная деятель­ность населения строится, исходя из интересов населения. А пред­ставительный орган местного самоуправления - есть выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Такой


смысл п. 1 ст. 2 и ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Законные интересы могут быть признаны в качестве прямо­го объекта охраны закона и защиты правоохранительных органов. В ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» установлено, что Высший Арбит­ражный Суд рассматривает дела о признании недействительными ненормативных актов Президента Российской Федерации, Палат Федерального Собрания и Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российс­кой Федерации» прокуратура осуществляет свои функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законно­сти, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охра­няемых законом интересов общества и государства.

Как видно, законный интерес отражает легальное признание интересов граждан и всех социальных общностей. Этот интерес может быть строго выражен в праве и иметь адекватную юридиче­скую форму, может презюмироваться из конституционных норм и природы статуса граждан и юридических лиц, может признаваться и защищаться законом и государством.

В то же время социальный интерес может считаться законным скорее как фикция, как мнимый. В этом случае притязания его носителей будут ложными и откровенно посягающими на правовой порядок. Но не признанные скрытые законные интересы могут иметь и прогрессивный характер, могут «разрывать» устаревшие юридические формы и побуждать к установлению новых. Тогда подобные интересы приобретают открыто-легальный характер и получают официальное признание.

Коллизии, конфликты и кризисы стали горькой доминантой современного развития страны. Последнее десятилетие характе­ризуется стремительным распадом Союза ССР, «навязыванием» жестких финансово-экономических режимов, «разделением соб­ственности», интенсивной государственной и управленческой де­централизацией с издержками сепаратизма и национализма, раз­рывом между признанием верховенства права и ростом нарушений законности. Власти не удалось обеспечить достижение граждан­ского согласия и следовать общественным договоренностям, что могло бы придать реформам другой смысл. И дело сводится не только к слому прежней и созданию новой политической системы и «добиванию» политических остатков прошлого, как думают не­которые политологи2. Значительно важнее общественная поддерж­ка преобразований и процедуры согласования интересов. Это и обостряет потребность в переводе потока противоречий в «юридиче­ское русло».


 


1 См. подробнее: Малько А. В. Новые явления в политико-правовой жизни России: вопросы теории и практики. Тольятти, 1999. С. 87—106.


2 Клямкин И., Шевцова Л. Как власть и оппозиция борются против государ­ства // Независимая газета. 7, 8 июля 1999 г.


 


64


5-6719


65


Поэтому столь необходимо выявить причины и виды нарушений законных интересов. Различные социальные интересы в обществе нередко облекаются в юридическую или квазиюридическую форму, о чем говорилось выше, и порождают взгляды, позиции и дей­ствия, препятствующие удовлетворению законных интересов. Это выражается:

а)  в непризнании законных интересов;

б)  в игнорировании законных интересов;

в)  в воспрепятствовании осуществлению законных интересов;

г)  в бездействии по поводу реализации законных интересов;

д)  в выдвижении и отстаивании противоправных интересов.
Часто противоречия интересов происходят на оси «публичные

интересы или частные интересы». Вместо обеспечения их легально­го соотношения, установленного законом, и подвижной иерархии в разных сферах, взаимодополнения наблюдаются столкновение и острая борьба публичных и личных интересов. Между тем именно в этой дихотомии заложен своего рода баланс, предотвращающий юридические коллизии и противоречия. Автор специально анали­зировал данную проблему3.

Право отражает разные социальные интересы. И здесь важно, чтобы закрепленное им соотношение интересов не нарушалось, а реально обеспечивалось, На стадии законотворчества и право­творчества вообще необходимо поддерживать строгую ориентацию на соблюдение нормативно закрепленных интересов. Их выявле­нию, учету и правильному отражению способствуют обобщение материалов социологических исследований, объективный анализ общественного мнения. Полезны парламентские слушания по во­просам концепций и содержания проектов законов. По-прежнему эффективны публичные обсуждения по линии партий и обществен­ных движений, в СМИ, избирателями.

В ходе законодательного процесса следует объективно учиты­вать разные правовые позиции. Однако, как свидетельствует прак­тика, нередко борьба вокруг законопроектов порождается не столько стремлением найти и выбрать наилучший вариант, сколько интересами фракций и узких групп депутатов. Сказывает­ся негативное лоббистское давление ведомств и финансовых струк­тур. Расхождение между позициями депутатов Государствен­ной Думы и членов Совета Федерации подчас объясняются рас­хождением общих и региональных интересов, даже региональных элит.

Все это приводит к задержке или «провалу» базовых законов, вместо которых быстрее принимаются законы ad hoc — как «часть» больших законов, удобных для региональных и финансовых элит, для президентских или правительственных структур. Примером мо­жет служить явная задержка с принятием Федерального закона «О нормативных правовых актах» и двукратное отклонение Советом Федерации в 1996 и 1999 гг. Федерального закона «О процедуре

3 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное дело. М., 1995. С. 53-80,

66


преодоления разногласия и разрешения споров между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации», принятого Го­сударственной Думой.

В итоге подобного дисбаланса интересов вовремя не решаются актуальные государственные задачи, а законодательство развивает­ся не ритмично и противоречиво.

На стадии правоприменения достижение стабильности интере­сов нередко становится еще более сложным делом. Казалось бы, принятие закона означает признание той степени выражения обще­ственных интересов, которая стала обязательной. Но, однако, со­гласие с концентрированно-нормативной формой правового инте­реса обеспечивается посредством громадных усилий. Можно заме­тить как непризнание некоторых федеральных законов в отдельных регионах порождает там «политико-правовой вакуум», который з-полняется локальными или религиозными нормами. События в Чечне, Татарстане, Дагестане об этом ярко свидетельствуют.

Бездействие и отступление от законов нередко порождаются столкновением интересов властей. Есть множество примеров при­нятия Президентом и Государственной Думой, Правительством и Советом Федерации контрмер в виде «контрастных» законов, ука­зов и постановлений по вопросам формирования госструктур, зе­мельной реформы, выборов и т. д.

Чрезмерное разделение властей ведет не к их взаимодействию, а к противоборству, отвлекающему власть и страну от решения на­сущных задач.

Непопулярные законы, указы и постановления - на федераль­ном и региональном уровнях - чаще всего усиливают отчуждение населения от власти. Целый ряд правовых актов последних лет о приватизации, налогах и ценах вызывал и вызывает недовольство граждан ввиду ухудшения их реального положения. Вместо забла­говременного учета интересов разных слоев населения до принятия актов, их разъяснения, выработки компенсационных мер, посте­пенности действий власть «обрушивает» на головы людей решения, которые не соответствуют их жизненным интересам. И возникает большой правовой массив, который реализуется плохо и весьма болезненно.

Еще одно противоречие связано с необеспеченностью законов теми средствами, которые могли бы гарантировать их реальное ис­полнение. Законы о ветеранах, о науке и школе, об экологии «за­висают» в воздухе именно по этой причине, вызывая недовольство многих слоев населения.

Далеко не эффективной оказывается правовая защита закон­ных интересов граждан, установленная в законах о судебных орга­нах, об обжаловании в суд незаконных действий должностных лиц и госорганов, нарушающих права граждан, о потребителях, о мест­ном самоуправлении и др. Это происходит из-за нехватки, а под­час и невысокой квалификации судебных кадров, волокиты, коррупции, неумения защитить гражданские права и законные ин-

67


тересы. Такой разрыв процедур и реальности надо решительно преодолевать.

2. Противоречия интересов и коллизионные нормы

Проблема интересов в праве сопряжена с проблемой юридичес­ких коллизий, отражающих «столкновение» правовых норм и ак­тов, правовых позиций и юридических действий. Юридический конфликт часто рассматривается как тождественное понятие, но нам кажется более правильным характеризовать его как такую ста­дию развития, когда коллизионные ситуации перерастают в конф­ликтные, а юридическая коллизия — в юридический конфликт с присущим ему противоборством сторон, непризнанием правового порядка и стремлением его сокрушить.

Можно констатировать «печальную тенденцию»: возрастают объем и масштабы юридических коллизий как внутри страны, так и в ее отношениях с другими государствами. Не уменьшается острота юридических конфликтов. Разработка превентивных и императив­ных средств их разрешения носит преимущественно ситуационный характер. Причем это касается и практики и юридической науки, в рамках которой международное частное право связывают с кол­лизионными нормами. Другие отрасли мало обращены к этой про­блеме, хотя в 70-х годах были опубликованы интересные работы4. Не исчерпывает проблему и разработка актуальных вопросов юри­дической конфликтности, поскольку в ней отсутствует системный подход к механизму правового регулирования коллизий и конфлик­тов5.

Поэтому остро ощущается необходимость в новых решениях коллизионных проблем. По нашему мнению, стратегическим пу­тем может быть формирование и развитие новой отрасли права -коллизионного права. Обоснование его предмета, системы и ос­новных институтов позволит более эффективно разработать вопро­сы юридических коллизий и конфликтов в рамках национальной правовой системы, в отношениях между национальными законода­тельствами, между национальным и международным правом. Ав­тор уже высказывал свое мнение по этому вопросу6. Думается, такое понимание соответствует смыслу п. «п» ст. 71 Конституции РФ о федеральном коллизионном праве.

Одним из шагов в данном направлении служит попытка дать анализ природы и видов коллизионных норм. Объектом их регули­рования являются преимущественно нормы разных правовых си­стем, как внутри федеративного государства, так и вне его. Ведь иностранное и международное право представляют собой сложно организованные системы со своими принципами. Соприкоснове-

4   См.: Баймаханов М, Т. Противоречия в развитии правовой надстройки при
социализме. Алма-Ата,  1972.

5   Юридический конфликт: сферы и механизмы, ч. II. М., 1994.

6   См., напр.: Тихомиров Ю. А. О коллизионном праве//Журнал Россий­
ского права. 1997, № 2; Он же. Юридическая коллизия. М., 1994.

68


ние правовых систем и их составных частей в регулировании общих или смежных отношений и в обеспечении согласованных интересов сопровождается «встречами», «переплетением», «столкновением» разных норм.

И тут помогают коллизионные нормы, содержащие принципы рассмотрения спорных правовых ситуаций и критерии выбора норм для их регулирования. Достигаемые с их помощью решения дают эффект. Правда, в юридической литературе им не очень повезло, и в книгах по теории права коллизионные нормы часто не выде­ляются 7. Лишь в немногих трудах их анализируют обстоятельно как способ дополнительного обеспечения выполнения материальных норм8.

Коллизионные нормы специфичны по структуре и содержат лишь юридические приоритеты либо запреты, либо критерии правового выбора, сочетаемые с материальными и процессуальными нормами. Коллизионные нормы в этом смысле могут быть «чистыми» и «сме­шанными», получать выражение в конструкциях, законах, иных актах внутреннего права, а также в международных актах и догово­рах. Обнаруживаются и их связи между собой, когда «удлиняется» радиус споров, когда совмещаются процедуры их разрешения, ког­да соблюдение публичного порядка служит исходной базой.

Во внутреннем праве коллизионные нормы выстраиваются в разных рядах. Основу их различения следует искать в характере и способах регулирования коллизионных ситуаций, преодоления разногласий и разрешения споров. Причем общие средства, зак­репленные в конституционном законодательстве, сочетаются со специфическими средствами, присущими разным отраслям права. Поэтому коллизионные нормы можно классифицировать следую­щим образом: а) нормы-доминанты, выражающие юридический приоритет в случае «столкновения» разных норм; б) нормы-запре­ты и ограничения, когда с их помощью предотвращаются коллизи­онные ситуации; в) нормативно установленные процедуры преодо­ления разногласий и разрешения споров9; г) нормы-санкции, применяемые в случае нарушений вышеназванных норм.

При этом конституционный порядок служит как переходной базой, так и целью применения коллизионных норм. Ведь речь идет о миниправовых массивах внутри общей правовой системы страны.

Важно при этом отметить, что названные коллизионные нормы имеют отношение преимущественно к противоречиям норм двух уровней правовой системы (федерального и регионального), либо

7   См., напр.: Общая теория государства и права. Академический курс.
Т. 2. М., 1998. С. 211-230.

8   Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984.
С. 36-90.

9   Отметим, в частности, увеличение числа исковых заявлений в арбитраж­
ные суды в 1997-1998 гг. с 470 609 до 493 581, включая дела о признании
недействительными ненормативных актов госорганов, органов местного само­
управления и других органов-с 12 249 до 14 481 //Вестник ВАС. 1993, N° 3.

69


к построению и динамике отрасли законодательства как внутри ее, так и вовне, в соотношении с нормами других отраслей. Именно выделяемые структурно оформленные правовые массивы подчиня­ются как собственной «правовой логике» соотносимости составных частей, так и общим принципам иерархичности норм, актов, ин­ститутов, подотраслей и отраслей.

Коснемся «столкновения» между нормами иностранного права.

Сфера гражданско-правовых отношений, являющаяся предме­том национальных законодательств, очень широка. В международ­ном частном праве, которое призвано ее регулировать, ведущие роли исполняют коллизионные нормы. С их помощью обеспечива­ется поиск средств закрепления и выражения общих или согласо­ванных интересов государств преимущественно в торгово-экономи­ческой сфере. Природа таких норм выяснена за полтора столетия весьма основательно, что позволяет лишь напомнить об их специ­фике.

Коллизионная норма в аспекте международного частного права не имеет таких традиционных элементов как гипотеза, диспозиция и санкция. Ее составные части — это объем, указывающий на вид регулируемого правоотношения, и привязка, указывающая на право­вую систему, нормы которой надлежит применять.

В международных конвенциях содержатся общеориентирующие или типовые нормы и законы, которыми можно воспользовать­ся при заключении договоров и т. п., при подготовке нацио­нальных правовых актов. Такие нормы предотвращают юридичес­кие коллизии и служат как бы «conditio sine jua поп». В таких актах выделяются разделы о коллизиях. Например, в типовом законе ЮНСИТРАЛ о международных кредитных переводах (1992) к гл. 1 дано приложение в виде ст. V «Коллизия правовых норм». Есть специальные типовые коллизионные акты.

Обострились коллизии на «стыке» национального и междуна­родного права. В последние десятилетия расширяется поле взаи­модействия национального и международного права. Естественно, между их нормами возникают противоречия. Их предотвращению и устранению служат «парные» нормы — нормы-принципы и нор­мы-доминанты. Так, в национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права. Таково со­держание ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Причем международно-правовые акты подлежат предварительной конституционно-право­вой экспертизе — таково требование Регламентов Палат Федераль­ного Собрания. Вопрос в том, насколько объективно и тщательно это делается. Конституционный Суд вправе разрешать дела о соот­ветствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров, но таких дел почти нет (в Армении и Белоруссии подоб­ная практика намного богаче).

Конституционная законность служит первым «фильтром» на пути появления юридических противоречий. Так, в ходе подготов­ки к вступлению России в ВТО приходится пересматривать норма­тивные понятия, группы норм Таможенного и Налогового кодек-

70


сов, готовить новые законы. Международные стандарты ведут к кОрректировке национальных норм во избежание последующих

коллизий.

И все же в процессе «соприкосновения» национального и меж­дународного права возникают юридические коллизии. Назовем не­которые из них:

а)  несоблюдение общепринятых принципов международного
права, например, положений главы 7 Устава ООН, как междуна­
родными структурами, так и государствами;

б)  отказ реально привести национальное законодательство в
соответствие с международными стандартами;

в)  невыполнение актов межгосударственных объединений;

г)  принятие национальных актов вопреки нормам международ­
ного права;

д)  ошибочное толкование международно-правовых актов;

е)  игнорирование критерия конституционности.

У нас действует конституционная норма о применении правил международного договора в случае расхождения их с правилами, установленными законом. На практике возникают в этой связи сложные вопросы - всегда ли удачно международные нормы «пере­плавляются» в нормы национального права, проведена ли коррек­тировка последних, кто и как устанавливает «момент» юридиче­ской коллизии, каким образом можно их устранять, готовы ли суды к таким спорам?

Еще более сложные вопросы возникают в случае противоречий между национальными нормами и нормами актов межгосударствен­ных объединений (ст, 79 Конституции РФ). Последние обладают бо­лее жесткими структурными способами действия. Опыт «двойки», «пятерки», «десятки» в Содружестве, как и Европейского союза, в этом полностью убеждает.

Каким путем можно обеспечивать в праве стабильность интере­сов? Следует развивать и осуществлять систему последовательных и взаимосвязанных действий. Имеются в виду следующие:

а)  полное и правильное отражение в статутных и тематических
законах различных социальных интересов, с корреляцией соответ­
ствующих обязанностей государственных и иных структур по их

реализации;

б)  обеспечение нормативно-правового баланса социальных ин­
тересов и их соотношения между собой, которое исключало бы
противопоставление публичных и частных интересов, федеральных
и региональных интересов, государственных и ведомственных инте­
ресов;

в)  всемерное развитие коллизионного права с присущей ему
системой процедур и норм, позволяющих предотвращать и разре­
шать юридические коллизии и конфликты;

г)  достоверное и полное использование общественного мнения
в процессе правотворчества, объективное сопоставление разных
правовых взглядов и позиций для отбора лучших правовых вариан­
тов решения социальных задач;

71


Д) усиление внимания к механизму действия закона, имея в виду последовательное применение комплекса средств реализации его предписаний. Особое значение имеет правовая информация формирование правовых установок и мотивов правомерного пове-дения,

е) придание большей значимости действиям, консолидирую­щим усилия партий и общественных движений, разных государ­ственных структур, слоев населения.

Предотвращение противоречий и их своевременное разреше­ние - путь к согласию и стабильности интересов.


Глава У. Стабильность российского законодательства (попытка количественной оценки)

Какова стабильность российского законодательства и отдельных видов нормативных актов, прежде всего законов? Можно ли «по­считать» законодательство и дать количественную оценку тенденци­ям его развития?

Разумеется, считать нормативные правовые акты «на бумаге» — дело крайне трудоемкое, дорогое и малопродуктивное. Трудно даже представить себе, сколько времени и сил потребовалось бы для того, чтобы «перелопатить» тонны нормативной документации и провести соответствующие подсчеты. С учетом реального объема законодательства, можно сказать, что эта задача практически не­выполнима. К счастью, сегодня нет необходимости считать норма­тивные акты «на бумаге». В распоряжении исследователя имеются электронные правовые базы данных, вмещающие значительный объем законодательства и позволяющие достаточно быстро прове­сти необходимые расчеты.

В статистических исследованиях метод во многом предопределяет полученный результат, поэтому изложению полученных данных необходимо предпослать несколько предварительных замечаний.

Первое. Безусловно, автор проводит различие между свойства­ми и характеристиками «всего» законодательства и свойствами и характеристиками его части, отраженной в электронных базах дан­ных. Существующие на сегодняшний день правовые базы данных — не полные и систематизированные правовые архивы, а скорее сборники законодательства — «электронные хрестоматии», рассчи­танные на определенного пользователя. Некоторые категории нор­мативных актов, не пользующиеся спросом, в эти базы данных не включаются, в них крайне недостаточно представлены утратившие силу нормативные акты и т. д. В этой связи выводы и оцен­ки, касающиеся «электрифицированной» части законодательства, должны переноситься на всю совокупность с определенной осто­рожностью.

73


Второе. Помимо деятельности законодателя на струютуру и фи­намибку правювых базиданных юказываюц влияниз многиебнеправо-вые фцкторы: концепция разработчиков хазы данпых, пожелания пользователей, интересы и предпочтения потенциальных покупате­лей, используемые технические средства и др. Например, распро­странение в России ЭВМ четвертого и пятого поколений суще­ственно расширило возможности накопления и хранения правовой информации, что безусловно повлияло эа размеры и содержание правовых баз данных. Таким образом, делая выводы о структуре и динамике законодательства$на основе его отражения в электронных правовых базах данных, нельзя эе учитывать неправовые обстоя­тельства различного характера.

Тем не менее, в распоряжении исследователей сегодня нет дру­гих эффективных инструментов, позволяющих изучать структурные пропорции и измерять динамические характеристики законодатель­ства. Подобно известному герою Дюма, законодательство позволя­ет измерять себя только «в зеркале» электронно-вычислительных систем и баз данных.

Излагаемые ниже статистические подсчеты велись по офици­альной базе данных НЦПИ Минюста России «Эталон», а так­же коммерческим базам данных «Гарант», «Кодекс» и «Консуль­тант Плюс». За основу была принята база данных «Эталон», поскольку это достаточно крупная универсальная база данных (на 1 января 1999 года-31 144 документа), ориентированная на разнообразные запросы государственных органов. Оценки ре­гионального и муниципального законодательства велись по базе данных «Консультант Плюс: Региональное законода­тельство», в которой указанные разделы представлены наиболее полно.

1. Стабильность источников федерального законодательства

Если посмотреть на процесс законотворчества в чисто количе­ственном изменении, то в 1991-1998 гг. зарегистрировано общее количественное увеличение практически всех источников законода­тельства, за исключением постановлений Верховного Совета, по­становлений и указов Президиума Верховного Совета, которые как источник законодательства после сентября 1993 года «сошли на нет» и прекратили свое существование.

Однако, если от общей количественной оценки перейти к рас­смотрению внутренних процессов в развитии законодательства, выявляется много интересного и необычного. Та же самая табли­ца, представленная не в абсолютных цифрах, а в относительных показателях — процентах, позволяет увидеть, что система источни­ков права поддерживает свое равновесие: выпадение из этой систе­мы отдельных элементов (постановления Верховного Совета и Пре­зидиума Верховного Совета) привело к тому, что «пустоту» тут же заполнили иные источники законодательства (см. таблицу 2 и гра­фик 2).

74


Таблица 1

Динамика основных источников федерального законодательства в 1991-1998 гг. (в абсолютных цифрах)

 

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Законы, ФЗ иФКЗ

162

267

372

455

681

847

1009

1190

Постановления ВС и ПВС

219

473

701

-

-

-

-

-

Указы и

распоряжения Президента

3

118

436

719

973

1197

1613

1859

Постановления Правительства

793

1314

2004

2787

3418

4170

4874

5542

Прочие

1494

3253

5248

8568

118%

16626

20507

22553

Всего

2671

5425

8761

12529

16968

22840

28003

31144

Подсчитано на базе данных «Эталон»

График 1

D Постановления Правительства

Указы и
распоряжения

D Постановления ВС и ПВС

1991        1992        1993        1994       1995        1996        1997        1998


75


Законы


 

 





Таблица 3 и график 3 отражают удельный вес законов в право­вой базе данных. Обращает на себя внимание, что даже в кризис­ные моменты, связанные с прекращением прежней политической, правовой систем и принятием новой Конституции Российской Фе­дерации, место законов в правовой системе, по крайней мере в количественном отношении, существенно не меняется. Общее ко­личество законов растет, но их удельный вес в системе источников законодательства остается относительно постоянным. Другими              76


словами, законодатель стал работать активнее, но одновременно возросла активность других субъектов нормотворчества. Вместе с тем, нельзя исключить, что на динамику данного показателя опре­деленное влияние оказали технические факторы - прежде всего, совершенствование электронных носителей правовой информа­ции, повлекшее расширение круга документов, регистрируемых в электронных правовых базах данных.

С 1991 года в системе источников российского законодательства появился и начал активно развиваться такой источник как указы и распоряжения Президента Российской Федерации. На таблице 4 и графике 4 видно, что после бурного старта в 1994 году наступила

Таблица 4

Изменение удельного веса указов и распоряжений

Президента РФ среди источников законодательства

в 1991-1998 гг. (в процентах)

 

77


 


 

 




определенная стабилизация, затем в 1996 году произошел даже не­который спад (связанный, видимо, с президентскими выборами), но с 1996 года этот источник вновь идет в гору, расширяя свое информационное пространство среди источников законодатель­ства.

Но пожалуй самое неожиданное открытие - последовательное, год за годом, снижение удельного веса постановлений Правитель­ства Российской Федерации среди источников законодательства (см. таблицу 5 и график 5).

Таблица 5

78


Изменение удельного веса постановлений Правительства РФ среди источников законодательства в

1991-1998 гг. (в процентах)


Приведенный пример убедительно доказывает, что динамику различных источников законодательства в электронных правовых базах данных нельзя списывать только и исключительно на техни­ческие причины - расширение круга документов, регистрируемых б базах данных и т. д. «Ветер дул» с одинаковой силой для всех, но в тех же самых условиях законы - стояли на месте, удельный вес указов и распоряжений Президента-увеличивался, а количество постановлений Правительства (относительно других источников за­конодательства) - снижалось. Стало быть, за данными тенденция­ми стоят не только технические, но и содержательные причины.

Четко выраженная тенденция к снижению в 1992-1997 гг. удельного веса постановлений Правительства Российской Федера­ции среди источников законодательства, на наш взгляд, - одна из сторон общего кризиса исполнительной власти в Российской Феде­рации, вызванного произвольной кадровой политикой, частыми сменами министров, не всегда обоснованными перестройками структуры исполнительных органов власти. Нарушение стабильно­го функционирования одного из важнейших институтов государ­ственной власти не могло не отразиться и на стабильности соответ­ствующего ему элемента правовой системы.

2. Стабильность федеративной структуры законодательства

Законодательство федеративного государства, каким является Российская Федерация, имеет свою федеративную структуру — оп­ределенное соотношение источников федерального законодатель­ства и законодательства субъектов Российской Федерации, отра­жающее объем компетенции этих уровней государственной власти, степень их реального участия в осуществлении своих конституцион­ных прав. В связи с федеративной структурой вполне может анали­зироваться и местное самоуправление, которое также является формой народовластия, осуществляемой в том числе и путем изда­ния нормативных правовых актов.

Статистический анализ количественного соотношения актов федерального законодательства, актов законодательства субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости «муниципальным законодатель­ством») обнаружил отчетливую тенденцию к перераспределе­нию правового информационного поля в пользу законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодатель­ства. Данная тенденция носит устойчивый характер и прослежи­вается в течение всех восьми лет (см. таблицу 6 и график 6). В результате удельный вес актов федерального законодательства в электронной базе данных снизился с 53,2 до 17,5 процентов, удель­ный вес актов субъектов Российской Федерации вырос с 43,2 до 60,5 процентов и удельный вес актов муниципального законода­тельства вырос с 3,0 до 22,0 процентов.

Нельзя исключить, что на данную тенденцию в известной мере наложил руку «технический фактор» - в последние годы норматив-

79


 



Таблица 6

Изменение удельного веса актов федерального законодательства,

законодательства субъектов Федерации и муниципального

законодательства за 1991-1998 гг. (в процентах)


Таблица 7

Темпы ежегодного прироста регистрируемых актов

федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации

и муниципального законодательства (в процентах) !


 


 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Федеральное законодател ьство

53,2

56,5

45,2

25,0

21,0

21,6

19,2

17,5

Законодательство субъектов РФ

43,8

37,7

44 Л

55,3

59,0

59,1

59,0

60,5

Муниципальное законодательство

3,0

5,8

10,7

19,7

20,0

19,3

21,8

22,0

Всего

100

100

100